Desafio
Mudança
Resultado
A Nova Fronteira do Progresso
SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL – SEPLAN
RONDÔNIA A NOVA FRONTEIRA DO PROGRESSO PLANO PLURIANUAL PPA 20082011
Porto Velho RO 2007 5
PALAVRA DO GOVERNADOR Em 2003, executamos ações previstas no Plano Plurianual (PPA) para o período de 20002003 com foco e intervenções de Governo já definidos em linhas de ação contextualizadas àquela época e administração. No período de 20042007, o Plano foi elaborado por este Governo e foi concebido a partir de uma estrutura assentada nos mandamentos legais, refletindo os princípios, valores e visão sobre o Estado em nosso primeiro mandato. Nesse lastro de tempo, não nos acomodamos, não se confundiu o Plano como algo estático, petrificado, mas, pelo contrário, houveram ajustes visando alinhálo com a realidade, denotando a preocupação, como haveria de ser, da capacidade do Governo em proceder as correções, buscando sempre o aperfeiçoamento com a perspectiva da construção de um Estado mais forte. Amadurecemos. E agora, para o período de 20082011, haveremos de imprimir uma marca indelével nessa atual administração: um Plano que contemple ações efetivas para um desenvolvimento mais justo e equilibrado, traduzindose em qualidade de vida e justiça social, de um lado; e, por outro, promova o incremento da competitividade econômica no sentido de construir um futuro melhor para a população rondoniense. Nessa empreitada, para a realização deste Plano, há que se formar uma rede de cooperação entre os três níveis de Governo, não só o Estadual, como também o Federal, os Municipais e demais Poderes, envolvendo as organizações da sociedade civil, como forma de se atingir os objetivos a que se propõem e circunscritos nos três eixos estratégicos que nortearão os programas de Governo: EIXO 1 Estado mais competitivo com desenvolvimento econômico sustentado, promovendo a melhoria da capacidade científica e tecnológica, investimentos em infra estrutura e respeito à biodiversidade. EIXO 2 Estado imprimindo um novo ciclo no desenvolvimento institucional, democratizando e aumentando a eficiência da gestão pública. EIXO 3 Estado com justiça social, acesso universal e de qualidade aos serviços públicos oferecidos para todos. Para a consecução das ações propostas no Plano, estão previstos recursos da ordem de R$ 16,1 bilhões para o quadriênio de 20082011, com base em estimativas de séries temporais do cenário fiscal; e, por fim, ficam convocados os dirigentes dos órgãos do Executivo para comporem, de imediato, suas equipes que se incumbirão de materializar o Plano; e, no decurso, promovam debates e discussão das propostas no âmbito dos segmentos sociais diretamente afetos, como forma de validar seu escopo pela sociedade a que se destina. IVO NARCISO CASSOL Governador do Estado
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SUMÁRIO
Apresentação .................................................................................11 Eixo 1 .............................................................................................13 Macroobjetivos do Eixo 1 ...............................................................14 Eixo 2 .............................................................................................17 Macroobjetivos do Eixo 2 ...............................................................19 Eixo 3 .............................................................................................20 Macroobjetivos do Eixo 3 ...............................................................20 Regionalização...............................................................................24 Elementos Básicos para Elaboração do PPA 20082011 ..............28 Outros Conceitos e Considerações Gerais ....................................41 Elementos Básicos para Definição de Produtos ............................44 Sistema de Controle Orçamentário ................................................46 Cronograma ...................................................................................52
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PODER EXECUTIVO Governador do Estado Ivo Narciso Cassol ViceGovernador do Estado João Aparecido Cahulla Secretário de Estado do Planejamento e Coordenação Geral João Carlos Gonçalves Ribeiro Procurador Geral do Estado Ronaldo Furtado Controlador Geral do Estado Charles Adriano Schappo Secretário de Estado de Finanças José Genaro de Andrade Secretário de Estado de Segurança, Defesa e Cidadania TenenteCoronel PM Evilásio da Silva Sena Júnior Secretário de Estado da Educação Ednaldo da Silva Lustosa Secretário de Estado da Saúde Milton Luiz Moreira Secretário de Estado do Desenvolvimento Ambiental Augustinho Pastore Secretário de Estado da Agricultura, Produção e do Desenvolvimento Econômico e Social Marco Antônio Petisco Secretário de Estado dos Esportes, da Cultura e do Lazer Jucelis Freitas de Sousa 8
Secretário de Estado de Assuntos Penitenciários Gilvan Cordeiro Ferro Secretário de Estado da Administração Valdir Alves Superintendente Estadual de Licitações Adilson Júlio Pereira CoordenadorGeral de Apoio Governamental Carlos Alberto Canoza Presidente da Fundação de Assistência Social do Estado de Rondônia Iranir Freire Bento
DiretorGeral do Departamento de Estradas, Rodagens e Transportes Jacques da Silva Albagli DiretorGeral do Departamento de Obras e Serviços Públicos Alceu Ferreira Dias DiretorGeral do Departamento Estadual de Trânsico Eduardo Batistela Barbosa DiretorGeral da Fundação de Hematologia e Hemoterapia José Ferreira Martins DiretoraGeral do Centro de Educação Técnico Profissional da Área de Saúde Nancy Oliveira de Freitas Diretor Geral da Agência Estadual de Vigilância e Saúde Paulo Moreira de Pádua Diretor Superintendente do Instituto de Pesos e Medias Antenor Klock 9
Presidente da Junca Comercial de Rondônia João Altair Caetano dos Santos Presidente da Agência de Defesa Sanitária Agrosilvopastoril Lorival Ribeiro de Amorim Presidente do Instituto de Previdência dos Servidores Públicos Cesar Licório
PODER LEGISLATIVO Assembléia Legislativa Deputado Neodi Carlos Francisco de Oliveira Tribunal de Contas Conselheiro José Euler Potyguara Pereira de Mello PODER JUDICIÁRIO Tribunal de Justiça Desembargador Moreira Chaves (falta completar) Ministério Público Estadual Procurador Abdiel Ramos Figueira Defensoria Pública Antônio Francelino dos Santos
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APRESENTAÇÃO Ao disponibilizar este documento, cujo conteúdo é o de oferecer as instruções necessárias à elaboração do Plano Plurianual de Ação de Governo (PPA) para o exercício de 2008 2011, dáse o primeiro passo à construção do principal instrumento de planejamento. No período compreendido entre a Constituição Federal de 1988 à edição da Lei Federal Complementar nº 101, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 4 de maio de 2000, os planos plurianuais consistiam, tãosomente, em registrar intenções vagas e superficiais sobre os investimentos pretendidos por governos, em geral. A realidade, após o advento da LRF, transmudouse: a estruturação dos planos plurianuais assentase em princípios rígidos na sua elaboração que vão de exaustivos diagnósticos, como forma de se emergir a problematização, à concepção de programas, ações, metas físicas e financeiras, estes, então, submetidos à validação da sociedade a quem se destinam. Sob essa égide, a Secretaria de Estado do Planejamento se reveste no papel de catalisadora do processo de elaboração do Plano, assumindo, também, a responsabilidade de dar a formatação final desse instrumento de planejamento. Dessa forma, o documento ora disponibilizado contém os eixos estratégicos balizadores das ações do Governo, os macroobjetivos norteadores dos programas; e, como subsídios à parte e complementares à elaboração do Plano, em meio magnético e disponiblizado no site da Seplan, www.seplan.ro.gov.br : ü O Manual de Elaboração do Plano Plurianual 20082011 da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégico do Ministério do Planejamento.
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ü A Avaliação FísicoFinanceira do PPA 20042007, exercício de 2006, do Governo do Estado de Rondônia. ü As estimativas das receitas nãofinanceiras para o quadriênio de 20082011. ü O volume de recursos financeiros destinados aos órgãos da Estrutura de Governo. ü Disponibilização do software Sistema Orçamentário (SIOR) online no site da Secretaria de Planejamento, permitindo alimentar o processo de confecção do PPA 20082011, como forma de inovação, continuidade e de valorização do planejamento lato sensu, consolidando avanços introduzidos pelos PPAs antecedentes. Enfim, o que todos nós queremos, enquanto agentes públicos, é exercitar uma gestão por resultados, promovendo o desenvolvimento econômico e social de forma sustentável por meio de ações que reflitam o compromisso que o Governo assume com a sociedade.
JOÃO CARLOS GONÇALVES RIBEIRO Secretário de Estado do Planejamento e Coordenação Geral
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Estado mais competitivo com desenvolvimento econômico sustentado, promovendo a melhoria da capacidade científica e tecnológica, investimentos em infraestrutura e respeito à biodiversidade.
ü Direcionado à implementação do fluxo de bens e serviços, fortalecendo as empresas e produtos. ü Adoção de políticas de incentivo e atração de investimentos; descentralização administrativa (regionalização). ü Diversificação da matriz econômica, fortalecimento tecnológico e intervenção nas cadeias produtivas; adoção de tecnologia e inovação; apoio ao trabalhador e a micro, pequeno e médio empreendimentos, agroinvestimentos, uso democrático da terra e bases para produtividade e competitividade. ü Implementação das ações direcionadas à manutenção e ampliação da malha viária; implementação do Plano Diretor de Transportes; ampliação e modernização dos terminais portuários; consolidação das estruturas dos aeroportos e otimização do transporte intermodal. ü Gestão de recursos ambientais visando a prática de tecnologias limpas, normatização e procedimentos de proteção ao meio ambiente.
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Consolidar a integração territorial com a ampliação e melhoria da malha viária e dos principais eixos rodoviários.
Explorar o potencial turístico do Estado.
Aproveitar as oportunidades de investimentos.
Promover iniciativas de integração regional competitiva.
Promover a melhoria da capacidade científica e tecnológica.
Estimular a diversificação da estrutura produtiva (adensamento das cadeias e fortalecimento de novas atividades em Arranjos Produtivos Locais APLs)
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Promover a ampliação da infraestrutura econômica, da competitividade e inovação.
Implementar ações de defesa sanitária animal e vegetal.
Valorizar o pequeno produtor, desenvolver pesquisas em apoio ao setor agropecuário e promover a melhoria do padrão alimentar da população.
Promover a melhoria das estruturas portuárias e de transferência intermodal.
Incentivar as atividades de exploração de alternativas energéticas.
Crescimento e dinamização da economia.
Promover a educação e a responsabilidade ambiental.
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Conservação do meio ambiente e da biodiversidade.
Efetivar a gestão sustentável do meio ambiente.
Garantir o aproveitamento sustentado do potencial mineral e energético do Estado.
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Estado imprimindo um novo ciclo no desenvolvi mento institucional, democratizando e aumen tando a eficiência da gestão pública.
Foco em ação do Poder Executivo ü Reestruturação e modernização das instituições, como forma de valorizar e aumentar a eficácia da administração. ü Adoção de instrumentos de acompanhamento, controle e avaliação de metas e indicadores de desempenho. ü Implantação de modelo de gestão associado à permanente e contínua política de desenvolvimento de recursos humanos. ü Aperfeiçoamento das atividades de planejamento, finanças e de controle. ü Articulação com órgãos de outras esferas institucionais para reavaliação das matrizes energética e de comunicação do Estado. ü Instituição de órgão estadual para assuntos de habitação, desenvolvimento urbano e regularização fundiária. ü Implantação do Centro Político e Administrativo. Foco em defesa do interesse público e ações efetivas dos Poderes Legislativo e Judiciário e Ministério Público. ü Poder Legislativo: ação legislativa, controle externo do Estado e controle externo dos municípios. ü Poder Judiciário: justiça cidadã, modernização do processo judicial e das atividades administrativas.
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ü Ministério Público: modernização das políticas organizacionais e de gestão; efetividade contra a criminalidade e defesa dos interesses individuais indisponíveis; direitos da população em primeiro lugar. ü Defensoria Pública: ações voltadas à função jurisdicional do Estado, Orientações jurídicas e de defesa, em todos os graus, dos necessitados.
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Desenvolver ações de valorização e capacitação do servidor público.
Criar instrumentos que promovam o desenvolvimento urbano e regularização fundiária.
Implantar o Centro Político e Administrativo CPA.
Promover a democratização e aumento da eficiência da gestão pública.
Apoiar ações de natureza técnicocientífica e informacional e promover a interação entre universidades e órgãos do Estado.
Criar condições para que o Estado cumpra as suas funções.
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Estado com justiça social, acesso universal e de qualidade aos serviços públicos ofereci dos para todos.
ü Universalização da educação básica; universalização e qualidade dos serviços de saúde; ampliação e qualidade dos serviços de saneamento; energia e comunicação para todos; acesso e melhoria habitacional urbana e rural; acesso à justiça e cidadania; qualidade da educação e dinamização da cultura e difusão do esporte e lazer.
Democratizar a educação e melhorar a qualidade da educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação profissional técnico em nível médio e reduzir a evasão e repetência escolar. Promover a melhoria da educação (ampliação da escolaridade, qualidade, ensino profissionalizante, acesso ao ensino superior).
Elevar o nível educacional da população.
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Implementar e otimizar os sistemas de saneamento básico.
Promover a melhoria do nível geral de saúde (mortalidade infantil, atendimento básico e de complexidade, descentralização dos serviços).
Promover a melhoria da qualidade de vida da população (saneamento básico, energia, comunicação, segurança, renda).
Diminuir o déficit habitacional.
Melhorar a qualidade de vida das aglomerações urbanas.
Promover a cultura de segurança no trânsito por meio de programas, plano diretor, ações e projetos no âmbito educacional.
Consolidar ações de defesa dos direitos humanos e da cidadania.
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Promover ações preventivas de segurança, integrando se à esfera federal nas ações de segurança pública.
Modernizar a gestão do sistema prisional e promover a integração social da população carcerária.
Desenvolver ações qualificadas de repressão às diversas modalidades delituosas, através de operações de inteligência e repressão.
Consolidar as políticas de proteção à infância e à adolescência.
Combater os desequilíbrios sociais.
Implementar políticas de assistência social.
Ampliação do emprego e renda.
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Redução da pobreza (acesso a bens e serviços).
Contribuir para a melhoria da qualidade de vida com ações que promovam o bemestar e a saúde da população.
Promover o esporte como instrumento de inclusão social.
Promover política cultural, com resgate à valorização da cultura rondoniense e preservação do patrimônio históricocultural.
Fomentar o desenvolvimento econômico e cultural e a preservação do patrimônio histórico.
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A Regionalização tem por objetivo orientar o estabelecimento de Regiões de Planejamento e Gestão com a função de:
a) Estabelecer a Base Territorial necessária para a construção do Plano Plurianual; b) Servir
de
instrumento
para
o
planejamento
e
descentralização das ações Governamentais; c) Servir como Regionalização de Referência para as ações regionais dos órgãos setoriais; d) Estruturar em bases regionalizadas a coleta e sistematização das informações para o planejamento e gestão. As 10 Regiões têm os seguintes Municípios como Pólos de Referência: Região I: Porto Velho; Região II: Ariquemes; Região III: Jaru; Região IV: Ouro Preto do Oeste; Região V: JiParaná; Região VI: Cacoal; Região VII: Vilhena; Região VIII: Rolim de Moura; Região IX: Costa Marques e Região X: GuajaráMirim. 24
A distribuição dos 52 Municípios entre essas 10 regiões é a seguinte: Região
Região I Porto Velho
Municípios Candeias do Jamari Itapuã d’Oest e Port o Velho Alto Paraíso Ariquemes Buritis Cacaulândia
Região II Ariquemes
Região III Jaru
Região IV Ouro Preto do Oeste
Região V JiParaná
Campo Novo de Rondônia Cujubim Machadinho d'Oeste Mont e Negro Rio Crespo Governador Jorge Teixeira Jaru Theobroma Vale do Anari Mirante da Serra Nova União Ouro Preto do Oeste Teixeirópolis Vale do Paraíso Alvorada d'Oest e Cast anheiras JiParaná President e Médici Urupá
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Região
Região VI Cacoal
Municípios Cacoal Espigão d'Oeste Minist ro Andreazza Parecis Pimenta Bueno Primavera de Rondônia São Felipe d'Oeste
Região VII Vilhena
Cabixi Cerejeiras Chupinguaia Colorado do Oest e Corumbiara Pimenteiras do Oeste Vilhena
Região VIII Rolim de Moura
Região IX Costa Marques
Região X Guajará Mirim
Alta Florest a d'Oeste Alto Alegre dos Parecis Nova Brasilândia d'Oeste Novo Horizonte do Oest e Rolim de Moura Sant a Luzia d'Oeste Costa Marques São Francisco do Guaporé São Miguel do Guaporé Seringueiras GuajaráMirim Nova Mamoré
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LEGENDA Nº
Município
Nº
Município
Nº
M unicípio
1 Alta Floresta d'Oest e
19 Espigão d'Oeste
36 Pimenteiras do Oest e
2 Alto Alegre dos Parecis 3 Alto Paraíso
20 Governador Jorge Teixeira 21 GuajaráMirim
37 Porto Velho 38 President e Médici
4 Alvorada d'Oeste 5 Ariquemes
22 Itapuã d’Oeste 23 Jaru
39 Primavera de Rondônia 40 Rio Crespo
6 Buritis 7 Cabixi 8 Cacaulândia
24 JiParaná 25 Machadinho d'Oeste 26 Minist ro Andreazza
41 Rolim de Moura 42 Santa Luzia d'Oeste 43 São Felipe d'Oeste
9 Cacoal 10 Campo Novo de Rondônia
27 Mirant e da Serra 28 Mont e Negro
44 São Francisco do Guaporé 45 São Miguel do Guaporé
11 Candeias do Jamari 12 Cast anheiras
29 Nova Brasilândia d'Oeste 30 Nova Mamoré
46 Seringueiras 47 Teixeirópolis
13 Cerej eiras 14 Chupinguaia 15 Colorado do Oeste
31 Nova União 32 Novo Horizonte do Oest e 33 Ouro Preto do Oeste
48 Theobroma 49 Urupá 50 Vale do Anari
16 Corumbiara
34 Parecis
51 Vale do Paraíso
17 Costa Marques
35 Pimenta Bueno
52 Vilhena
18 Cujubim
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ELEMENTOS BÁSICOS PARA ELABORAÇÃO DO PPA 20082011
É o instrumento de planejamento estratégico das ações de Governo, para um período de quatro anos. Foi institucionalizado pela Constituição Federal de 1988. Seu objetivo é promover a mais intensa integração das ações governamentais, fortalecendo, assim, os mecanismos de intervenção e transformação da realidade socioeconômica. Conforme o §1º do artigo 165 da Constituição Federal, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Por sua vez, o § 1º do art. 167 dispões que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Constituem a base legal do Plano Plurianual: Os artigos 165, 166 e 167 da Constituição Federal; As disposições contidas na Constituição Estadual; A Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Orçamento e Gestão – MOG; A Instrução Normativa nº 09/TCER/2003, de 8 de maio de 2003.
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Decorre de uma forte pressão popular sobre os governantes, visando a resolução de problemas. Voltase para uma maior afirmação da cidadania. O novo modelo exige a integração do planejamento, orçamento e gestão. Abandono da cultura burocrática e adoção da cultura gerencial. O planejamento é estruturado por programas, que são orientados para: o enfrentamento de resolução de problemas na sociedade; para atender demandas da própria sociedade; e, ainda, para o aproveitamento de uma oportunidade de investimento. Principais Características O foco da ação do Estado voltase para o cidadão; O Programa é considerado unidade de gestão; A integração entre planejamento, orçamento e gestão é consubstanciada; O desempenho gerencial é foco de atenção da nova gestão pública; A avaliação de desempenho é o grande desafio que o modelo impõe; A transparência quanto à aplicação dos recursos e seus resultados é um dos princípios adotados pelo modelo. De qualquer modo, é indispensável que a população seja ouvida quando da elaboração do planejamento estadual, sendo esta participação a característica principal de um Governo existente em um Estado Democrático de Direito. 29
O gerenciamento de programas é a base da concretização do Plano Plurianual e tem por objetivo viabilizar os compromissos assumidos com a sociedade por meio de uma ação decididamente orientada para resultados. A visão voltada para resultados pressupõe a adoção de um modelo de gerenciamento onde a responsabilidade e os resultados estejam claramente definidos, e sejam aferidos os processos de trabalho, os produtos, seus custos, prazos. Cabe ao gerente de programa a missão de realizar o monitoramento das ações de governo, a execução do plano e a avaliação de resultados, ao final de cada exercício. Isto nada mais é que a busca pela eficiência, eficácia e efetividade do programa governamental.
Elaboração da Base Estratégica a base estratégica do Plano Plurianual tem por finalidade nortear a formulação e a seleção do conjunto de programas que integrarão o PPA, bem como estimular a busca de parcerias e de fontes alternativas de recursos. É constituída de: a) Orientação Estratégica de Governo – definirá as
diretrizes e os macroobjetivos de Governo que comporão o PPA 20082011; b) Agenda Mínima – representa as prioridades de Governo,
em função de compromissos assumidos em campanha. c) Diretrizes Setoriais – serão definidas com o objetivo de
balizar a seleção e elaboração dos programas, levando em conta a Orientação Estratégica de Governo, a previsão de recursos, os diagnósticos, a visão de futuro e os desafios em sua área de atuação. 30
d) Previsão dos recursos que financiarão o Plano – deve
ser elaborada com base em projeções de receitas e despesas, e tem por finalidade favorecer a seletividade na alocação dos recursos para o período, bem como orientar tempestivamente a formulação dos programas, no que diz respeito à busca por recursos alternativos e parcerias. Elaboração de Programas – Fase de estruturação e definição dos programas que serão instituídos pelo PPA. A elaboração de programas envolve: a) constituição de novos programas e reestruturação, fusão ou eliminação de programas existentes; b) análise das possibilidades de parcerias em cada programa; c) verificação da consistência interna do programa (relação consistente de causa e efeito entre problema a resolver, o objetivo, o indicador, o conjunto de projetos e atividades, suas metas e as demais ações previstas); d) verificação do alinhamento do programa com a orientação estratégica de Governo e a agenda mínima; e) verificação da compatibilidade dos dispêndios previstos com a previsão de recursos; f) verificação das condições de gerenciamento de cada programa. Consolidação e Apreciação do Plano,fase em que serão realizadas a análise e consistência e viabilidade do conjunto de programas e a elaboração da Mensagem e do Projeto de Lei.
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O Plano Plurianual será estruturado em Unidades Orçamentárias, Programas com objetivos definidos, expressos em Indicadores e Ações que, por sua vez, serão detalhadas regionalmente em metas físicas e financeiras, segundo as 10 Regiões estabelecidas no Plano de Desenvolvimento Regional.
Indicadores Unidades Orçamentárias
Programas
Metas Físicas Ações Metas Financeiras
PROGRAMA Programa é o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos. O reordenamento da atuação governamental sob a forma de programas, ordenado por objetivos, projetos, atividades e demais ações do Governo, tem por finalidade melhorar os resultados da administração e dar maior transparência à aplicação dos recursos públicos. Destinase ainda a propiciar a integração e a compatibilização dos instrumentos básicos de planejamento: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Os programas serão instituídos pelo Plano Plurianual, quando se estabelecerão os resultados a alcançar em cada área, expressos pelos índices dos indicadores a serem atingidos ao seu término. Requisitos para constituição de um programa 32
O programa deve ser constituído de modo a: a) dar solução a um problema ou atender a uma demanda da sociedade, mediante um conjunto articulado de projetos, atividades e de outras ações que assegurem a consecução do objetivo; b) estimular a geração de receita própria e a alavancagem de outros recursos, além dos orçamentos, mediante a aglutinação das diversas formas de atuação do Governo Estadual, inclusive por meio de parcerias com o setor privado e integração com a União e Estados, visando ampliar a base de financiamento da ação governamental. Atributos do Programa O programa deve conter os seguintes atributos: a) objetivo claramente definido que: mantenha alinhamento estratégico macroobjetivos do Governo;
com
os
refirase expressamente ao problema ou demanda da sociedade que se quer solucionar ou atender; seja passível de mensuração por um ou mais indicadores; seja compatível com os recursos previstos. b) conjunto de ações ou de instrumentos normativos que assegurem a concretização de um objetivo comum; c) identificação precisa do públicoalvo que se deseja atender diretamente, cujas características devem apresentar um grau elevado de homogeneidade;
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d) relação consistente de causa e efeito entre o problema a resolver, o objetivo, o indicador, o conjunto de projetos e atividades, suas metas e as demais ações previstas; e) escala adequada a um gerenciamento eficaz: não deve ser tão amplo que torne difícil seu gerenciamento, mas deve ter dimensão suficiente para que o seu impacto na sociedade justifique a criação de um programa no âmbito do Governo. A simples afinidade de ações não configura um programa. É essencial que essa afinidade esteja relacionada consistentemente a um determinado problema, públicoalvo e solução, tudo passível por mensuração, indicadores e metas. Tipos de Programa Para atender à necessidade de organizar todas as ações do Governo, e diante da impossibilidade, em um dado momento, de se alocar determinadas despesas aos programas finalísticos, como seria desejável, podese considerar na elaboração do PPA quatro tipos de programa: a) Programa Finalístico – resulta em bens e serviços
ofertados diretamente à sociedade. b) Programa de Serviços ao Estado – resulta em bens e
serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para esse fim específico. c) Programa de Gestão de Políticas Públicas – abrange
ações de gestão de Governo relacionadas à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. d) Programa de Apoio Administrativo – engloba ações de
natureza tipicamente administrativa que, embora colaborem para a consecução dos objetivos dos programas finalísticos e demais programas, não tem suas 34
despesas passíveis, em dado momento, de apreciação àqueles programas. Estrutura do Programa Os Programas Finalísticos e de Serviços ao Estado devem conter os seguintes elementos: I) Problema – é a situação que se quer resolver com o Programa. Pode surgir a partir de um problema detectado na sociedade, de uma demanda da própria sociedade ou, ainda, de uma oportunidade de investimento. O problema será tanto melhor compreendido quanto mais focalizada for a sua incidência. Como exemplo de focalização temse localização territorial, faixa etária, faixa de renda, gênero, etc. É importante que o problema seja identificado na sociedade e não no interior dos órgãos de governo, ou seja, não se deve partir das estruturas e buscar problemas para justificálas. Uma vez definido o problema, podese filtrar qual parcela da sociedade sofre com aquele problema e, então, teremos definido o públicoalvo da atuação do futuro programa. II) Causa – deverão ser identificadas as principais causas do problema, pois elas serão de grande importância para subsidiar as Ações (Projetos/Atividades) que deverão ser implementadas com vistas à resolução do problema detectado. III) Denominação – deve traduzir os propósitos do programa. Não há restrição quanto ao uso de nome de fantasia, desde que identifique claramente o objetivo do programa. IV) Objetivo – o objetivo de um programa, sempre mensurável por um indicador, expressa um resultado sobre o públicoalvo, descrevendo a sua finalidade com concisão e precisão.
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V) Públicoalvo – População (pessoas, comunidades, categorias da sociedade, instituições, setores, etc.) que possui em comum algum atributo, necessidade ou potencialidade e a que pretende atingir diretamente com os resultados esperados pela execução do programa. VI) Justificativa – a justificativa do Programa deverá conter: a) descrição sucinta do problema ou demanda que o programa tem por objetivo solucionar ou atender; e, b) demonstração da contribuição do programa para o alcance dos macroobjetivos do Governo e dos objetivos setoriais. VII) Unidade Responsável – Unidade Administrativa responsável pelo gerenciamento do programa. Mesmo os programas de natureza multissetorial, com mais de um órgão executor de projetos e/ou atividades, devem, obrigatoriamente, ter a identificação de um órgão responsável e o respectivo gerente. VIII) Horizonte Temporal – identifica se o programa é contínuo ou temporário. Devese ressaltar que um programa pode ser de natureza contínua, mesmo que uma parte das ações vinculadas ao mesmo seja de natureza temporária. Tratandose de programas temporários, serão informados o mês e o ano de início e término previsto. O término previsto a ser considerado é o do programa, ainda que se situe além do período de vigência do PPA. IX) Indicador – os programas devem possuir indicadores que são utilizados para mensurar a situação do problema no tempo e/ou no espaço, ou seja, para avaliar a efetividade do programa. O Indicador deve ser coerente com o objetivo, ser sensível à contribuição das principais ações a ser apurável em tempo oportuno. Geralmente é apresentado como uma relação ou taxa entre variáveis relevantes. Definido o indicador, devese apontar o seu valor mais recente (índice) e a data de sua apuração. No caso de programas temporários, o índice deve expressar as situações desejadas ao final do programa e ao final do período do Plano Plurianual. Para cada Programa Finalístico ou de Serviços ao Estado, deve haver, a princípio, um indicador. O Indicador possui os seguintes atributos: 36
a) Descrição – é a denominação do indicador selecionado,
ou seja, a forma pela qual o indicador será apresentado à sociedade. b) Unidade de Medida – é o padrão escolhido para a
mensuração do indicador. c) Índice mais recente – é a apuração do índice mais
recente, ou seja, a aferição de um indicador em um dado momento, mensurado com a unidade de medida escolhida que servirá de referência nas aferições futuras. Deve ser acompanhada da data. d) Apurado em – data mais recente da apuração do índice. e) Índice esperado ao longo do PPA – situação que se
deseja atingir com a execução do Programa, expresso pela variação do indicador, ao longo de cada ano do período de vigência do PPA. f) Índice desejado ao final do programa – é aquele que
define o resultado, expresso pelo indicador, que se deseja atingir com a conclusão do programa, mesmo que este ultrapasse o período do PPA (só se aplica aos Programas Temporários). g) Fonte – é a unidade responsável pelo registro ou
produção das informações necessárias para a apuração e divulgação periódica dos índices. A maior parte das informações utilizadas na construção dos indicadores deverá ser produzida pelos próprios órgãos executores dos programas ou outros integrantes da estrutura do Estado. Estes deverão manter sistemas de coletas e tratamento de informações com esta finalidade. Em muitos casos as informações serão buscadas junto a outras fontes em instituições oficiais ou mesmo privadas, quando de reconhecida credibilidade.
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h) Base Geográfica de apuração do índice – é o menor
nível de agregação geográfica da apuração do índice, podendo ser municipal, estadual, regional ou nacional. i) Periodicidade – é a freqüência com que o índice é
apurado e divulgado pela fonte, podendo ser mensal, trimestral, semestral, anual ou outros especificando quais. j) Fórmula de cálculo – é a fórmula matemática
necessária à apuração do índice. X) Ação – É a operação ou conjunto de operações da qual resultam produtos (bens ou serviços) que concorrem para atender aos objetivos de um programa. As ações, nos programas do Plano Plurianual, se subdividem em Projetos, Atividades, Operações Especiais e Parcerias. Os Projetos e Atividades correspondem às ações que integram o Orçamento Geral do Estado; Outras Ações e Parcerias não figuram no Orçamento, embora contribuam para a consecução dos objetivos do programa. São atributos da Ação: a) Denominação – deve traduzir de maneira clara e concisa
a ação cujo produto contribui para a consecução do objetivo do programa. b) Objetivo – o que se quer alcançar, ou seja, qual das
causas do problema se quer resolver com essa determinada Ação. Cada Ação deverá ter seu objetivo definido claramente. c) Unidade Executora – nome da entidade responsável
pela Ação. d) Tipo da Ação – são considerados tipos de ação:
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Projeto – conjunto de operações, limitado ao tempo, que concorrem para a expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, das quais resulta um produto. Atividade – envolve um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente das quais resulta um produto necessário para a manutenção da ação governamental. e) Forma de Implementação da Ação – modo pelo qual a
ação é realizada e pode ser de forma: Direta – ação executada por qualquer unidade (unidade administrativa, empresa estatal, parceiro), sem que ocorra transferência de recursos. Ex: Estrada construída pelo Estado com recursos do orçamento da União; Ponte construída por uma empresa privada com recursos próprios (considerado inclusive os recursos obtidos pela mesma junto à instituições de crédito). Descentralizada – ação executada por parceiros com recursos repassados pelo Estado. f) Produto (Bem ou Serviço) – é o bem ou serviço que
resulta da Ação, destinado ao públicoalvo. Para cada ação deve haver um só produto. g) Unidade de Medida – padrão selecionado para mensurar
a produção do bem ou serviço. Quando a quantificação do bem ou serviço produzido resultar em números muitos extensos, recomendase utilizar múltiplos ou padrões de nível mais alto. Recomendase também não utilizar padrões que resultem em metas fracionárias. h) Regionalização – atributo qualitativo da ação enseja a compreensão dos problemas localizados e pontuais do Estado. Permitindo, também, a maximização dos resultados das intervenções de Governo. 39
i) Meta Física – é a quantidade do produto que se deseja obter em um determinado horizonte temporal, expressa na unidade de medida adotada. Deve ser especificado o valor e as quantidades que se deseja atingir em cada ano do período do PPA. Observar que, em cada ano, deve ser registrada somente a parcela dos bens a serem produzidos naquele ano (e não o volume acumulado nos anos decorridos). k) Dados Financeiros – são as estimativas de custos da ação,
desdobradas por fonte de recursos e categoria econômica, distribuídos por cada um dos anos do período de vigência do PPA. Quanto às fontes de recursos devem ser indicadas as seguintes:
Código
Descrição
RECEITAS DE RECURSOS NÃO VINCULADOS 0100 0118 0201
Recursos do Tesouro Exercício Corrente Recursos do Tesouro Fundef CotaParte do Fundo de Justiça Fuju
0202 0205
CotaParte Funrespol CotaParte Fepram
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Código
Descrição
0207 0226 0227
CotaParte Compensação Financeira Recursos Hídricos CotaParte Funesbom CotaParte Fundimper
0228
CotaParte Fitha
RECEITAS DE RECURSOS VINCULADOS 3208 3209 3212
CotaParte do Salário Educação Sistema Único de Saúde Convênios e Outras Transferências Federais
3215 3220
Operações de Crédito Interna e Externa Transferência Financeira da União para Desporto Lei 9061598
3221 3222 3223
CotaParte FES Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Fundo Nacional de Assistência Social
RECEITAS DE RECURSOS DE OUTRAS FONTES 3240 3243
Recursos Diretamente Arrecadados pelas Entidades Recursos Conveniados Diretamente pela Administração Indireta
OUTROS CONCEITOS E CONSIDERAÇÕES GERAIS O ponto de partida da intervenção pública é a análise da realidade socioeconômica e ambiental na identificação dos problemas ou demandas. Tais demandas devem ser mensuradas tanto em termos físicos quanto financeiros. O próximo passo é avaliar se um determinado programa é o instrumento apropriado para atender as necessidades previamente levantadas. Nesse caso, fica implícita a concepção de um modelo que defina quais instrumentos podem ser utilizados para atingir um determinado objetivo.
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Indicadores Um indicador pode ser definido como a medida de um objetivo a ser perseguido, de um recurso alocado, de um efeito obtido, de qualidade ou do contexto socioeconômico. Deve ser elaborado através de uma definição, de um valor e de uma unidade de medida. Principais grupos de indicadores a) Indicadores
de recursos: utilizados para o monitoramento do progresso dos programas em termos de recursos alocados no orçamento, empenho, liquidação e pagamento.
b) Indicadores de produto: referemse à própria atividade
da intervenção, mensurando os produtos em termos físicos (ex: quilômetros de ferrovias construídas, número de alunos atendidos, etc.). c) Indicadores de resultados ou desempenho: relacionam
o efeito direto e imediato sobre os beneficiários do programa, oferecendo informações sobre as mudanças no comportamento, capacidade ou desempenho dos beneficiários. Os indicadores de resultados e produto relacionamse aos efeitos da própria intervenção. Em conjunto, esses indicadores medem os efeitos esperados do programa sobre a realidade socioeconômica ou sobre o comportamento dos agentes. d) Indicadores de impacto: referemse às conseqüências
mais amplas do programa. Os Indicadores de impacto específicos referemse a efeitos ocorridos após um certo período de tempo, mas que estão diretamente ligados à ação do governo. Os Indicadores de impacto globais apresentam efeitos de longo prazo e afetam uma população maior (crescimento do PIB ou aumento do IDH).
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Os indicadores de impacto oferecem informações sobre a situação socioeconômica e ambiental e podem expressar as demandas identificadas em termos quantitativos. Nesse sentido, não estão sob o controle direto, mas podem expressar os impactos mais amplos das ações dos programas.
A primeira questão que os formuladores de políticas devem ter em mente é que um programa concentrado em um número limitado de prioridades e indicadores, tem mais chances de gerar um impacto maior do que um programa com ações dispersas e não focalizadas. Em segundo lugar, a qualidade de um sistema de indicadores depende diretamente de uma compreensão clara da lógica da intervenção de um programa. Cada ação prioritária deve ter sua lógica econômica e social. É necessário compreender os meios pelos quais as intervenções do governo afetam a variação do indicador a considerar. Os indicadores no processo de monitoramento e avaliação Monitoramento consiste basicamente na comparação dos resultados obtidos com os valores esperados. Dessa forma, a tarefa de monitoramento de indicadores de produto e resultados é relativamente simples. Avaliação envolve a coleta de informações do monitoramento e de outras fontes tendo em vista a compreensão e explicação dos efeitos da intervenção. É uma tarefa que exige análises mais amplas dos resultados da ação executada de um programa. Quantificação das metas de um indicador Os indicadores necessitam de metas quantificáveis, do contrário não é possível medir com que grau os objetivos pré estabelecidos são atingidos.
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Características Desejáveis: A qualidade de um indicador depende de alguns critérios, tomados com base nas características individuais a) Finalidade: um indicador deve estar ligado diretamente
aos objetivos de um programa. b) Disponibilidade de dados: um indicador de grande valia
permite comparações entre o "antes" e o "depois". c) Sensibilidade em relação à atuação do governo:
quando um indicador é escolhido para avaliar um programa, então esse programa deve ser capaz de provocar alterações nesse indicador. d) Confiabilidade e credibilidade: a confiabilidade se
aplica quando a mesma medida, nas mesmas condições e coletada por pessoas diferentes, produza o mesmo valor. e) Comparabilidade: a utilidade de um indicador também
depende da possibilidade de comparação com outros programas e diferentes localidades. f) Validade: um bom indicador deve ser bem compreendido
por todos aqueles o utilizam. ELEMENTOS BÁSICOS PARA DEFINIÇÃO DE PRODUTOS A ação pública utiliza recursos para fornecer produtos, que são resultados diretos de alguma operação (quilômetros de rodovias construídas ou estudos técnicos e outros). A redução do tempo de viagem ou a aquisição de novos conhecimentos são benefícios desse produtos.
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Produtos das Ações Produto é um bem ou serviço que resulta da ação e se destina a um públicoalvo. O resultado da relação produto, unidade de medida e meta física (expressão da quantidade programada) é o objeto de monitoramento nas diversas etapas dos processos de planejamento e orçamento.
A definição apropriada dos produtos das ações é fundamental para que se possa monitorar e avaliar os programas do Plano Plurianual (PPA) de forma adequada. A ipossibilidade de avaliação, por sua vez, cria obstáculos à correção das eventuais falhas durante a execução dos programas.
Ação Ação é uma operação da qual resulta o produto (bem ou serviço) ofertado à sociedade e que contribui para atender aos objetivos de um programa. O produto é definido com base na Ação De uma ação resulta um produto o qual deve guardar uma relação direta com a definição da ação. Para isso, sugerese a seguinte regra: Ação: Verbo + Descrição Produto: Objeto + Adjetivo Derivado A descrição da ação é o objeto do produto (definido por um substantivo). Por exemplo, na reforma de uma escola o objeto é "escola". Já o verbo assume a forma derivada de um adjetivo que caracterizará o objeto. Nesse mesmo exemplo, a tarefa de reforma, será derivada no adjetivo "reformada". Ou seja, o produto da ação "reformar escolas" é "escola reformada". Consideremse, então, outros exemplos: 45
a) construir estradas rurais → estradas rurais construídas b) armazenar produtos agrícolas → produtos agrícolas armazenados c) capacitar profissionais da rede pública → profissionais capacitados Unidade de Medida Padrão (unidade) selecionado para mensurar a produção do bem ou serviço, atribuindo grandeza a um produto e que permita sua quantificação e comparação com outras unidades de medida de mesma natureza. Os produtos devem ser medidos em unidades distintas. Uma "estrada construída" pode ser medida em quilômetros (km), metros (m). Uma "escola reformada" a unidade pode ser em metros quadrados (m 2 ). Nesses casos, é importante considerar a unidade de medida convencionalmente aceita. SISTEMA DE CONTROLE ORÇAMENTÁRIO – SIOR O Sistema de Controle Orçamentário SIOR é um software desenvolvido pela Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral SEPLAN, com objetivo de coletar e organizar informações referentes à elaboração, acompanhamento e avaliação do planejamento orçamentário do Estado. Neste primeiro momento, está disponibilizado no site da SEPLAN www.seplan.ro.gov.br para download, o módulo de coleta de dados para elaboração do PPA 20082011 e o manual de operacionalização. A seguir, uma breve apresentação do sistema:
Tela de login O primeiro passo para a utilização do SIOR é o cadastramento de usuários, que será feito pela Gerência de Informática da SEPLAN a partir de uma relação de pessoal autorizado, definida por cada unidade setorial e remetida à SEPLAN. 46
Figura 1 – Tela de login Menu Principal Após efetuar o login no sistema será exibida a tela do Menu Principal, onde o usuário poderá acessar o cadastro de programas e ações.
Figura 2 – Menu principal
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Cadastro de Programas Nesta tela é possível selecionar os programas já existentes, com base no orçamento de 2007, adicionar novos programas, alterar e excluir. Está subdivida em três guias: Detalhe, que contém os dados referentes aos atributos do programa; Indicador, para cadastro dos indicadores do programa; e Dados Financeiros Consolidados, que exibe o valor total do programa por fonte de recursos.
Figura 3 – Cadastro de programas
Cadastro de Indicadores A guia Indicador contém as informações referentes aos indicadores do programa, permitindo adicionar vários indicadores para um único programa.
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Figura 4 – Cadastro de indicadores Cadastro de Ações O cadastro de ações pode ser acionado a partir do menu principal ou da tela de cadastro de programas através do botão . Da mesma forma que no cadastro de programa, também é possível selecionar as ações já existentes, com base no orçamento de 2007, adicionar novas ações, alterar e excluir. Está subdivida em três guias: Detalhes, que contém os atributos da ação; Memória de Cálculo, para especificar a origem do valor da ação; e Metas Física e Financeira.
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Figura 5 – Cadastro de ações Cadastro de Metas Física e Financeira A guia de cadastro de metas física e financeira está dividida em duas partes: Metas Físicas, onde será registrado o valor anual das metas por região e, Metas Financeiras, para lançamento dos valores financeiros detalhado por natureza de despesa e fonte de recurso.
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Figura 5 – Cadastro de metas física e financeira Considerações Finais sobre o SIOR Este programa encontrase melhor pormenorizado no Manual de Operacionalização disponível no site da Seplan, quaisquer dúvidas quanto ao preenchimento das informações, os usuários poderão consultar a equipe técnica responsável pelo desenvolvimento do software.
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CRONOGRAMA DE REUNIÕES PARA ORIENTAÇÃO E ACOMPANHAMENTO NA ELABORAÇÃO DO PPA 20082011 Datas e Horários 2007 Órgão 01.06 Procuradoria Geral do Estado de Rondônia PGE Controladoria Geral do Estado CGE Coord. Geral de Apoio à Governadoria CGAG Superintendência Estadual de Licitação SUPEL Instituto de Pesos e Medidas IPEM Assembléia Legislativa do Est. de Rondônia ALE Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia TJ Junta Comercial do Estado de Rondônia JUCER Agência de Def. Agrosilvopastoril do Est. IDARON Fundo Estadual de Assistência Social FEAS Fundo Est. Dir. da Criança e do Adoles. FUNEDCA Fund. de Assist. Social do Estado FASER Ministério Público do Estado de Rondônia MP Tribunal de Contas do Estado TCER Depart. de Obras e Serv. Públ. do Estado DEOSP Depart. de Est. e Rod.e Transp. do Estado DER Sec. Est. Seg. Publ. e Def. da Cidadania SESDEC Sec. de Estado de Adm. Penitenciaria SEAPEN
04.06
05.06
08.06
11.06
12.06
13.06
08:00 às 10:30hs 11:00 às 13:30hs 14:30 às 17:00hs 08:00 às 10:30hs 11:00 às 13:30hs 14:30 às 17:00hs 08:00 às 10:30hs 11:00 às 13:30hs
Secretaria de Estado da Educação SEDUC
08:00 às 10:30hs
Sec. da Agric. Prod. e Des. Econ. e Soc. SEAPES
11:00 às 13:30hs
Fundo Estadual de Saúde FES Fund. de Hemat. e Hemoter. do Est. FHEMERON Centro Ed. Tec. Profis. da Area da Saúde CETAS
08:00 às 10:30hs
Agencia Estadual de Vig. em Saúde AGEVISA Instituto de Prev. dos Servid. Pub. Estado IPERON Sec. Est. Esportes Cultura e do Lazer SECEL
11:00 às 13:30hs
continua
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Datas e Horários 2007 Órgão 01.06 Sec. de Estado de Administração SEAD Defensoria Pública do Estado de Rondônia DPE Sec. de Estado de Des. Ambiental SEDAM
04.06
05.06
08.06
11.06
12.06
13.06
08:00 às 10:30hs 11:00 às 13:30hs
Sec. de Est. do Planej. e Coord. Geral SEPLAN Sec. de Est. De Finanças SEFIN Departamento Estadual de Transito
08:00 às 10:30hs 11:00 às 13:30hs
05/06/2007 a 14/06/2007 Orientações necessárias à elaboração do Plano Plurianual 2008 – 2011 15/06/2007 a 29/07/2007 Elaboração do PPA 20082011 pelos Órgãos da Administração Direta, Indireta e Poderes. 30/07/2007 Disponibilização pelas Unidades da Minuta do Plano Plurianual, para análise e emissão do 1º Relatório pela SELAN/GPG. 15/08/2007 Disponibilização do 1º Relatório do Plano Plurianual 20082011 para as unidades com observações e correções necessárias. 22/08/2007 Disponibilização do Plano Plurianual 20082011 final pelas unidades para a emissão dos relatórios definitivos.
28/08/2007 Disponibilização pela SEPLAN do Relatório Final do Plano Plurianual 20082011, que irá ser encaminhado a Assembléia Legislativa do Estado de Rondônia.
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REFERÊNCIAS DIAS, Omar Pires. Curso sobre o Plano Plurianual. Porto Velho: [2004]. 78 slides, color FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS; SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL SEPLAN. Programa de Ordenamento Territorial e Desenvolvimento Regional Modelagem Institucional para Implantação da Proposta de Regionalização do Estado de Rondônia. São Paulo: 2006. 30 p. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, Senado Federal, Centro Gráfico, 1988. BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Brasília, Senado Federal, Centro Gráfico, 2000.
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EQUIPE TÉCNICA João Carlos Gonçalves Ribeiro Secretário de Estado do Planejamento e Coordenação Geral Luciano dos Santos Guimarães Coordenador Técnico Maria Dolores Santos da Costa Gerente de Desenvolvimento e Políticas Públicas GPP Waldemar Lopes de Souza Gerente de Planejamento Governamental GPG Valdomira Santos de Souza Gerente de Monitoria e Avaliação GMA Wayder de Lima Loyola Gerente de Informática GINF Márcia dos Santos Costa Economista GPP José Lourenço da Silva Filho Engenheiro Civil GPG Vaste Julien Contadora GPG Dimarcy Menezes de Oliveira Economista GPG Ariane Dias de Almeida Analista de Sistemas GINF Dacio Correia de Castro Programador GINF Arliane Baach 55
Programadora GINF Andréa Simone Moraes Corrêa Supervisora Técnica de Componente Rafael Figueiredo Martins Dias Assistente Técnico GPG
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