Ppa2008-2011

CONTRA CAPA

1

GOVERNO DO ESTADO DO MARANHÃO Jackson Lago - Governador Luis Carlos Porto – Vice-Governador SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO Abdelaziz Aboud Santos – Secretário Carlos Alberto Pinheiro Barros – Secretário-Adjunto de Planejamento SUPERINTENDÊNCIA DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE GOVERNO Nilo Sérgio de Carvalho Pereira – Superintendente EQUIPE TÉCNICA DE ELABORAÇÃO Nilo Sérgio de Carvalho Pereira Raimunda Mineu Costa Cleonice Serra Fróes Ana Raquel Silva Costa

Maranhão. Governo do Estado Subsídios para elaboração do plano plurianual 2008-2011 / Secretaria de Planejamento e Orçamento. São Luís, 2007 69 p. 1. Planejamento Estratégico – Maranhão. 2. Metodologia de Elaboração de PPA.

2

3

SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO 1 – O PLANEJAMENTO INSTITUCIONAL DO GOVERNO DO MARANHÃO 1.1 Contexto do planejamento pós Constituição de 1988 1.2 Integração entre os instrumentos de planejamento 1.3 Equipes técnicas de planejamento 1.4 Fundamentos do PPA 2008-2011 2 – SÍNTESE DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PPA 2008-2011 3 - PASSO A PASSO DAS ETAPAS DE ELABORAÇÃO DO PLANO 3.1 Avaliação do PPA 2004-2007 3.2 Cenário Fiscal 3.3 Estratégia de Financiamento do Plano 3.4 Orientação Estratégica de Governo 3.4.1 Estudo de Cenários - Visão de longo prazo 3.4.2 Diretrizes do Plano de Governo 3.4.3 Análise Situacional do Governo e Diretrizes para um Desenvolvimento Regional 3.5 Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais 3.5.1 Diagnóstico Setorial 3.5.2 Objetivos Setoriais 3.6 Elaboração de Programas 3.6.1 Conceitos Básicos para Elaboração dos Programas 3.6.2 Fase Qualitativa 3.6.3 Fase Quantitativa 3.7 Estrutura do Plano Plurianual 2008-2011 3.7.1 Projeto de Lei e Mensagem 3.7.2 Anexo ao Projeto de Lei 3.8 A Participação Social no Processo de Elaboração do Plano 4 – CRONOGRAMA DE ELABORAÇÃO DO PPA, LDO E LOA 5 – MANUAL DE ELABORAÇÃO DE PROGRAMAS 5.1 Formulários para Preenchimento de Programas e Ações 5.2 Orientações para Preenchimento de Formulários de Programas e Ações 5.3 Tabela de Funções e Subfunções

4 6 6 9 10 10 12 15 15 17 20 22 23 23 24 25 27 29 30 31 33 34 35 36 36 37 39 42 43 48 67

APRESENTAÇÃO

4

A Secretaria de Planejamento e Orçamento disponibiliza aos Órgãos da Administração Pública do Estado do Maranhão o presente documento – Subsídios para Elaboração do Plano Plurianual 2008 – 2011. Trata-se de uma cartilha orientadora da elaboração das propostas de plano plurianual, dos órgãos setoriais, para os próximos quatro anos. O documento apresenta o passo a passo do processo de elaboração

do

plano.

Este

processo

é

constituído

de

etapas

interdependentes, que agregam e organizam informações, além de apresentar, para cada etapa, conceitos, procedimentos metodológicos, atores envolvidos e prazos para suas execuções. Desde a formulação e implantação do PPA 2004-2007 e de suas três revisões anuais o Poder Executivo estadual vem aprimorando seu processo de elaboração e gestão do Plano. Este é um trabalho conjunto dos governos federal e estadual, iniciado em 2002, originando um referencial para o PPA que, embora não normativo, tem um eixo metodológico padrão adotado pela maioria dos entes federativos, inclusive pelos municípios. Essa metodologia é complementada pelos estados nas peculiaridades que identificam o planejamento e a gestão local. Nesta perspectiva de cooperação dos entes federativos é que agradecemos a colaboração do Ministério de Planejamento em disponibilizar seu Manual de Elaboração do PPA 2008-2011 como insumo para elaboração do PPA do Maranhão. Para a elaboração e gestão do PPA 2008-2011 a SEPLAN, está incorporando novos instrumentos metodológicos ao processo, por esta razão há necessidade dos dirigentes de Órgãos e, especialmente, as Equipes Técnicas de planejamento realizarem uma leitura crítica deste documento, com vistas a esclarecer todos os questionamentos num trabalho em conjunto com a SEPLAN. A proposta não se resume a incrementar novos instrumentos na metodologia de elaboração e gestão do Plano. Ela passa mais por um trabalho de despertar nas equipes de planejamento o interesse pelo aprendizado e pelo comprometimento em se fortalecer o planejamento como instrumento de gestão governamental. 5

Este documento está estruturado em cinco itens principais

que

estão decompostos em subitens. Após esta breve apresentação, temos no item 1, uma reflexão sobre a evolução do planejamento estadual numa perspectiva normativa e institucional, complementado por questões entre os processos de trabalho do planejamento e orçamento e , se encerrando com os fundamentos do PPA 2008-2011. O item 2 apresenta um resumo de todo o processo de elaboração do plano. O detalhamento das etapas do processo é apresentado no item 3 e suas subdivisões, mostrados em dois eixos de atividades, sendo um eixo principal onde ocorrem as seguintes etapas de elaboração: Orientação Estratégica de Governo, Orientações Estratégicas Setoriais e Elaboração de Programas. O segundo eixo, denominado complementar, diz respeito às atividades que geram insumos para as etapas do eixo central, a saber: Avaliação do PPA 2004-2007; a Estratégia de Financiamento do Plano; a Participação Social e o Cenário Fiscal.

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1 - O PLANEJAMENTO INSTITUCIONAL DO GOVERNO DO MARANHÃO 1.1 Contexto do Planejamento pós Constituição de 1988 Sob o amparo da Constituição de 1988 iniciou-se no Estado do Maranhão um novo ciclo para as atividades de planejamento e orçamento. O esboço de um processo integrado de alocação de recursos, configurados na Constituição, pelos instrumentos de planejamento: Plano Plurianual – PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA abriu as portas para readequações nos sistemas vigentes. Desde a publicação da Carta Magna as mudanças ocorridas no planejamento local aconteceram ora por comandos emitidos pelo governo federal, ora por iniciativas do próprio Governo do Maranhão. Das iniciativas do Governo Federal, com vistas a adequar o planejamento aos dispositivos constitucionais, destacam-se, neste texto, aquelas que tiveram efeitos multiplicativos nos Estados. O Decreto 2829/98 constitui um desses marcos de mudança. Ele estabelece normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos anuais, e trouxe inovações que alteraram significativamente os processos de planejamento, orçamento e gestão. O Art. 1º deste decreto estabelece que: “Para elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos toda ação finalística do Governo deverá ser estruturada em Programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano. Os Programas serão estabelecidos em atos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, respeitados os conceitos definidos no âmbito federal, em portaria do Ministério do Planejamento e Orçamento”. 7

Outro marco da mudança é a Portaria nº 42 do então Ministério do Orçamento e Gestão que atualizou a discriminação da despesa por funções e estabeleceu os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade e operações especiais. Essa portaria vem a alterar substancialmente a classificação funcional-programática que vigorou no país por mais de 20 anos. As iniciativas do governo estadual, quase sempre, têm um caráter de institucionalidade e são decorrentes de um processo de reorganização administrativa implantado por um governo recém empossado. Um corte histórico do processo de planejamento estadual, no período que vai de 1993 a 2007, apresenta como principais fatores de mudança, para o planejamento, os seguintes:

|

A edição da Lei de Diretrizes e Bases da Administração Estadual -

LDBA, de Nº 5.643/93, é considerada como um marco ao estabelecer os seguintes princípios básicos da gestão: o planejamento, a coordenação, o controle e a supervisão. Esta Lei introduziu, também, o conceito de administração por Sistemas, criou o Sistema Estadual de Planejamento, Execução e Controle dos Orçamentos, além de introduzir na administração estadual o conceito de Secretarias Sistêmicas. Esta lei define as Secretarias Sistêmicas como estratégicas, em face de

sua

abrangência,

natureza

formuladora

e

normatizadora

dos

instrumentos de desempenho do setor público. Com a LDBA o governo pretendeu corrigir os sistemas administrativos anteriores, concebidos essencialmente numa dimensão setorial, os quais foram substituídos por sistemas com dimensão gerencial, com capacidade de explorar a capilaridade e os braços sistêmicos das secretarias instrumentais.

|

Outro marco do planejamento estadual foi a Reorganização

Administrativa do Estado, efetivada pela Lei 6.272, de 06/02/95, que agregou ao planejamento um novo instrumento gerencial, as ASPLAN’s, cujo papel era de promover uma nova forma de relacionar o planejamento e o orçamento. Em todas as estruturas de organização, da administração estadual,

foram criadas as Assessorias

de Planejamento e Ações 8

Estratégicas – ASPLAN’s, com finalidade de proporcionar apoio técnico ao Secretário e inclusive para desenvolver função de planejamento em nível de definição da programação dos órgãos. A partir deste momento construiu-se na administração estadual o Sistema Integrado de Planejamento composto de quatro níveis, a saber:  SEPLAN como líder do sistema – planeja e controla a alocação de recursos e avalia resultados;  ASPLAN’s braços sistêmicos setoriais nos órgãos e entidades – articula Secretarias Setoriais, Regionais, Entidades Vinculadas com a SEPLAN;  Secretarias Setoriais – órgãos de formulação e avaliação de políticas com base nas diretrizes de governo;  Unidades Regionais - órgãos situados nos municípios executores das políticas públicas.

|

Um terceiro marco do planejamento institucional se construiu, no

Maranhão, no período governamental que vai de 1999 a 2002. De um lado pela influência das transformações ocorridas no âmbito federal, quando se revitalizou as funções do planejamento e orçamento pela implementação do Decreto 2829 e da Portaria 42, quando se consolidou o modelo gerencial que deu ao planejamento uma conotação estratégica centrada em problemas. Além disso, o programa foi instituído como unidade gestão para integrar as duas funções. Em nosso Estado, a Reforma de 1998, proposta para vigorar no governo que vai de 1999-2002, é denominada de Reforma Gerencial. Nela são criadas em nível de órgão de 1º escalão, dezoito Gerências de Desenvolvimento Regional e dezoito Conselhos de Desenvolvimento Regional, com objetivo de descentralizar a administração pública e criar, nas estruturas, mais um nível com papel de execução de políticas públicas junto aos beneficiários da ação governamental. Neste período a SEPLAN é transformada em Gerência de Desenvolvimento Econômico, passando a incorporar as funções dos setores de Agricultura, Ciência e Tecnologia, Indústria, Comércio e Turismo.

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Os efeitos dessas mudanças podem ser avaliados sobre vários ângulos. Do ponto de vista da integração do planejamento com o orçamento é considerado um retrocesso, pois deu prioridade à execução orçamentária em detrimento ao planejamento de médio prazo, no caso o PPA. Do ponto de vista da gestão a situação foi agravada pela desestruturação de setores básicos da economia estadual, e integrá-los na estrutura da SEPLAN. A nova configuração coloca sobre um único comando setores de natureza expansiva como agricultura, Indústria e Comércio etc. e setores de natureza restritiva, como o planejamento e orçamento. Do ponto de vista do planejamento de longo prazo, houve avanços, a GEPLAN realizou alguns estudos de natureza estratégica tais como: Identificação de Oportunidades de Investimentos no Estado do Maranhão, com a Empresa Kingley Rosenberg; o Zoneamento Ecológico-Econômico com a Embrapa Monitoramento e o Diagnóstico Sócio-Econômico do Estado realizado pela IPEA além de outros.

|

O último período governamental que vai de 2003-2006, se

configura, para o planejamento estadual, como um momento de resgate para a função, no Estado. Neste período foram formulados o 1º Plano de Governo participativo, pós Constituição de 1988 e o Plano Plurianual 20042007, elaborado com a participação das representações das dezoito regiões administrativas do Estado. O PPA foi formulado com base na mesma metodologia adotada no âmbito federal e demais estados da federação. Neste período foi recriado o Sistema Estadual de Planejamento, Orçamento e Coordenação objetivando reorganizar o planejamento na estrutura de governo e o Sistema Informatizado de Planejamento, Coordenação

e

Avaliação,

disponibilizado

em

rede,

permitindo

a

formulação do Plano Plurianual, e seu acompanhamento e avaliação. Como se pode constatar ao longo desse período, o Estado, como um mundo em transformação, sofreu diversas influências das mais variadas naturezas e a função planejamento foi se moldando para refletir e

10

responder ao modelo de gestão vigente e para se consolidar como instrumento de gestão pública. 1.2 Integração entre os instrumentos de planejamento Estudo realizado, nos estados da federação pelo Governo Federal, quando da elaboração do PPA 2004 - 2007, apresentou como ponto de estrangulamento no processo de elaboração e gestão do PPA a falta de integração entre o planejamento e o orçamento. Embora a lógica da gestão pública e a Constituição estabeleçam uma hierarquia do PPA sobre os demais instrumentos de planejamento (LDO E LOA), ainda persiste uma cultura orçamentária na implementação das ações governamentais. O governo que se inicia tem como propósito reavaliar essa visão de execução orçamentária, predominante no Estado, como instrumento de planejamento. Uma das medidas é promover a integração e a articulação das duas funções, a partir da realização em conjunto, dos principais processos de trabalho do planejamento a se iniciar pela elaboração dos três instrumentos básicos de planejamento: PPA, LDO e LOA. Nesse sentido, os órgãos setoriais, devem articular suas ASPLAN’s com as Setoriais Financeiras, quando da elaboração desses instrumentos. Outra medida a ser implementada é a instalação de um sistema integrado de acompanhamento e de avaliação da gestão do plano e do orçamento, a partir da adoção de categorias comuns, especialmente em relação às metas físicas do orçamento e aos produtos planejados no PPA.

1.3 Equipes Técnicas de Planejamento Constitui um grande desafio, para o governo do Estado, internalizar no âmbito da máquina pública a metodologia de elaboração e gestão do Plano Plurianual 2008-2011. Primeiro por que se inicia um novo mandato 11

governamental e com prazos definidos para construção do novo Plano. Segundo por que estamos absorvendo os efeitos de uma reorganização administrativa, que criou e extinguiu órgãos na administração estadual, e que tem

desdobramentos na formação das equipes técnicas de

planejamento e orçamento. Um dos desafios será de criar as condições para que a metodologia existente e as alterações introduzidas possam ser, ao mesmo tempo, difundidas para as novas equipes técnicas e as existentes. É fundamental para o fortalecimento do planejamento a formação das equipes setoriais. Nesse sentido está previsto no calendário de elaboração do PPA 20082011, a realização de um treinamento com vistas à compreensão, pela equipes técnicas, dos métodos de elaboração e gestão do Plano, com ênfase nas técnicas de identificação de problemas, de elaboração de programas e de formulação de Planos Gerenciais para os programas finalísticos, bem como nas técnicas de elaboração e execução das propostas orçamentárias no SIPLAN e SIAFEM. Parte-se do pressuposto que a adequada difusão dos conceitos e do instrumental metodológico de elaboração e gestão do PPA, no âmbito dos órgãos e entidades, fortalecerá a formulação do Plano e consolidará as equipes técnicas de planejamento e orçamento do Estado. 1.4 Fundamentos do PPA 2008-2011 Além de estabelecer os objetivos e metas para um período de quatro anos, o Plano Plurianual 2008-2011 será importante instrumento de organização da ação governamental, visando melhorar o desempenho gerencial da Administração Pública e contribuir para a consecução das prioridades e dos objetivos de governo. Para tanto, o modelo de elaboração e gestão do Plano Plurianual deverá se orientar pelos seguintes fundamentos: 

A integração de programas implementados pelos órgãos estaduais, visando otimizar os resultados da aplicação dos recursos públicos; 12



O planejamento com uma visão do desenvolvimento regional usado como ferramenta para a organização dos investimentos no território e de promoção do desenvolvimento regional equilibrado e sustentável;



O monitoramento e a avaliação dos programas e dos projetos de Governo, criando condições para a melhoria contínua e mensurável da qualidade e produtividade dos bens e serviços públicos;



O estabelecimento de parcerias com o governo federal, os municípios e com a iniciativa privada, visando superar a escassez de financiamento para ampliação dos investimentos em infraestrutura;



A

gestão

estratégica

dos

programas

e

dos

projetos

considerados indutores do desenvolvimento para assegurar o alcance dos resultados pretendidos; 

A transparência na aplicação dos recursos públicos, com ampla divulgação dos gastos e dos resultados obtidos;

 A participação social no ciclo de gestão do Plano Plurianual como importante instrumento de relação entre o Estado e o cidadão e de aperfeiçoamento das políticas públicas

13

2

- SÍNTESE DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PPA 2008-2011 O Plano Plurianual a ser encaminhado à Assembléia Legislativa, até

30 de setembro de 2007, é elaborado em etapas interdependentes que vão agregando e organizando as informações necessárias à construção do Plano. O processo é organizado em dois eixos de atividades. O primeiro, denominado eixo central, é formado pelas atividades que dão origem à Orientação Estratégica de Governo, Orientações Estratégicas Setoriais e à Elaboração

dos Programas.

O eixo complementar

diz respeito às

atividades que geram insumos para as diferentes etapas do eixo central, a saber: Avaliação do PPA 2004-2007, a Estratégia de Financiamento do Plano, Participação Social e Cenário Fiscal. O Fluxograma 1 apresenta de forma resumida e sistematizada a seqüência das etapas de elaboração do Plano.

14

FLUXO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PPA 2008-2011 Avaliação do PPA 2004-2007

Análise Situacional do Governo Diretrizes Plano de Governo

Participação Social

Orientação Estratégica de Governo

Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais

Elaboração de Programas

PPA 2008 - 2011

Estudo de Cenários

Cenário Fiscal

Estratégia de Financiamento

Figura 1 – Fluxograma das Etapas de Elaboração do PPA 2008-2011, do Estado do Maranhão.

A primeira, etapa do processo de elaboração do PPA 2008-2011, consiste na formulação da Orientação Estratégica de Governo que está sendo construída a partir da proposta de campanha, de estudos realizados e em realização, pelo atual governo a saber: A primeira proposição estratégica do novo governo ocorreu ainda em 2006, durante a campanha, quando foi apresentado à população, pelo candidato, Dr. Jackson Lago, suas Diretrizes para o Plano de Governo. Neste documento estão relacionados os 12 macro-objetivos propostos para a elaboração de um plano governamental. O passo seguinte, para elaboração da Orientação Estratégica de Governo, foi a realização de um diagnóstico apresentado no documento “Análise Situacional com Cenários para Implementação da Diretriz Governamental – Desenvolvimento Regional”. Este trabalho foi realizado por uma Equipe de Transição de Governo, integrada por nove grupos de trabalho, dividido em áreas setoriais, visando conhecer a realidade estadual dentro de um perfil previamente estabelecido, que contemplasse

15

entre outros aspectos os seguintes: análise da situação atual do setor, proposições e prognósticos, principais desafios e relatório técnico. A outra iniciativa que se incorpora à elaboração da Orientação Estratégica de Governo consiste na formulação do Estudo Estratégico de Longo Prazo, em fase de elaboração pela equipe de governo e por uma consultoria. É uma proposta que ultrapassa a fronteira de um mandato governamental, pois trata da definição de novos rumos para o Estado do Maranhão a partir de um delineamento de cenários, com determinação da estratégia de governo e visão de futuro. Do conjunto desses estudos e experiências será elaborada a Orientação Estratégica de Governo. A finalidade dessa Orientação é nortear, nas etapas seguintes do PPA, a formulação de políticas e dos programas no âmbito de cada Secretaria Setorial. O item 3.4 apresenta maiores detalhes sobre essa Orientação. Com base na Orientação Estratégica de Governo caberá aos Órgãos Setoriais definir suas Orientações Estratégicas Setoriais, nas quais deverão ser estabelecidos os Objetivos Setoriais e as Políticas a serem desenvolvidas para visualização dos seus objetivos. O processo de elaboração das Orientações Estratégicas Setoriais é apresentado no item 3.5 deste documento. Um dos princípios do novo governo é a democratização da gestão pública e por isso o PPA 2008-2011 propõe que o processo de elaboração das

Orientações

Estratégicas

Setoriais

seja

implementado

com

a

participação das instâncias de representação da sociedade (conselhos, câmaras ou equivalentes) na discussão das prioridades e no delineamento das políticas a serem desenvolvidas no âmbito de cada Secretaria. As Orientações

Setoriais

serão,

também,

a

principal

referência

para

continuidade do processo de implementação do Plano nas etapas de monitoramento e avaliação dos programas. A metodologia de integração da Participação Social à definição das Orientações Estratégicas Setoriais é apresentada no item 3.5. O item 3.8, deste documento, mostra os detalhes metodológicos da participação social no processo de elaboração do PPA. 16

A próxima etapa é a formulação, no âmbito das Secretarias Setoriais, dos Programas com objetivo de enfrentar os problemas e gerar ações governamentais para aproveitamento das potencialidades do Estado. Os conceitos e principais procedimentos desta etapa são apresentados no item 3.6 deste documento. Integra este texto como anexo o Manual de Elaboração de Programas contendo os Formulários e as Orientações de seu preenchimento. Terminada a fase de elaboração de programas a SEPLAN consolida as propostas setoriais, elabora o Projeto de Lei e seus Anexos para serem encaminhados à Assembléia Legislativa até 30 de setembro de 2007. A primeira etapa constante do eixo complementar de atividades de elaboração do PPA 2008-2011 é a Avaliação do PPA 2004-2007. Ela contém uma análise crítica da programação vigente, suas restrições e serve para subsidiar o desenho da nova programação governamental. Sua relevância e

participação

no

processo

estão

detalhadas

no

item

3.1

deste

documento. Posterior à definição da Orientação Estratégica de Governo e com base nos indicadores macroeconômicos do governo federal será elaborado o Cenário Fiscal de referência, visando estimar o montante de recursos orçamentários disponíveis para alocação no PPA, para o período 20082011. Essa etapa é essencial para garantir a consistência fiscal do Plano e está detalhada no item 3.2. É bom lembrar que os recursos orçamentários incluem aqueles oriundos de trabalhos realizados em convênios com o governo federal. Após a sanção dos autógrafos do PPA e da LOA, pelo Governador do Estado, tem início a gestão do Plano Plurianual 2008 – 2011. Para este PPA, a SEPLAN, pretende implementar uma metodologia de gestão com utilização de Planos Gerenciais para cada Programa, possibilitando o monitoramento

e

a

avaliação

dos

programas

com

vistas

ao

aperfeiçoamento da qualidade do Plano. Os procedimentos específicos para a gestão do PPA serão divulgados após o encaminhamento do PPA à Assembléia.

17

3

- PASSO A PASSO DAS ETAPAS DE ELABORAÇÃO DO PLANO A seguir são apresentados esclarecimentos adicionais sobre cada

etapa do processo, destacando sua importância alguns conceitos, período de ocorrência e suas relações com as outras etapas.

3.1 - Avaliação do PPA 2004-2007

FLUXO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PPA 2008-2011 Avaliação do PPA 2004-2007

Análise Situacional do Governo Diretrizes Plano deGoverno

Participação Social

Orientação Estratégica de Governo

Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais

Elaboração de Programas

PPA 2008 - 2011

Estudo de Cenários

Cenário Fiscal

Estratégia de Financiamento

Figura 2 - Processo de elaboração do PPA 2008-2011 com destaque para a etapa Avaliação do PPA 2004-2007

A Avaliação se constitui numa etapa do ciclo de planejamento considerada essencial ao processo de gestão do PPA. A Lei nº 8.051, de 31/12/03, que instituiu o PPA 2004-2007, estabeleceu que o Poder Executivo deveria elaborar até 30 de março de cada exercício, a partir do 2º ano de vigência desta lei, que instituiu o PPA, o seu relatório de avaliação anual. Cumprindo esta determinação a SEPLAN elaborou três Avaliações do PPA 2004-2007, prestando contas da execução dos programas de governo e de suas respectivas ações referente aos anos de 2004, 2005 e 2006. 18

Em seu terceiro ano de avaliação, o PPA 2004-2007 teve, para o exercício 2006, algumas inovações no seu processo avaliativo. Suas orientações foram explicitadas no Manual de Avaliação do Plano Plurianual 2004-2007,

ano

base

2006,

enviado

para

os

órgãos

setoriais,

responsáveis pela implementação das políticas de educação, saúde

e

geração de renda. O texto da Avaliação encaminhado à Assembléia Legislativa

está

disponibilizado

na

página

da

SEPLAN

www.seplan.ma.gov.br. As avaliações de programas e dos órgãos setoriais realizadas anualmente são parte fundamental do modelo de gestão do Plano Plurianual e têm como objetivo contribuir para o alcance de resultados, por meio do aperfeiçoamento da gestão de programas e da alocação de recursos no Plano e no Orçamento, de modo a aprimorar a qualidade do gasto público. A importância da avaliação para o ciclo de gestão do PPA pode ser resumida em quatro objetivos específicos: 

Proporcionar maior transparência às ações de governo - a avaliação

fornece

informações

sobre

o

desempenho

de

programas, servindo como meio de prestação de contas à Assembléia Legislativa e à sociedade; 

Auxiliar a tomada de decisão - a avaliação proporciona informações

úteis

relacionadas

ao

à

melhoria

da

qualidade

planejamento

e

à

aprendizagem

e

a

das

execução

decisões da

ação

governamental; 

Promover

a

disseminação

do

conhecimento nas organizações - o processo de avaliação amplia o conhecimento das equipes técnicas sobre o programa. Para ser efetiva, deve ser compreendida como oportunidade de discussão entre todos aqueles envolvidos na implementação dos programas para a construção coletiva de soluções; 

Aperfeiçoar a concepção e a gestão do plano e dos programas - a avaliação é um instrumento de gestão que tem a finalidade

de

assegurar

o

aperfeiçoamento

contínuo

dos 19

programas e do Plano, visando melhorar seus resultados, otimizando o uso dos recursos públicos. As avaliações são assim realizadas para subsidiar as etapas posteriores a ela no ciclo de gestão, gerando insumos para a revisão contínua do processo de planejamento. As avaliações realizadas ao longo do PPA 2004-2007 são, portanto, insumo para a elaboração do próximo Plano Plurianual, especialmente para a definição da Orientação Estratégica das Secretarias Setoriais, onde as avaliações setoriais são particularmente importantes, e para a elaboração dos Programas, onde as avaliações contribuirão para o aperfeiçoamento do desenho dos programas. O fluxograma

apresentado

expressa

esse

papel

das

avaliações

na

elaboração do PPA 2008-2011. Para realizar a Avaliação, a SEPLAN e demais órgãos, utilizam o Sistema Informatizado de Planejamento, Coordenação e Avaliação – SISPCA para emissão de relatórios, informações que possibilitam uma análise mais completa da execução física, orçamentária e financeira.

3.2 - Cenário Fiscal FLUXO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PPA 2008-2011 Avaliação do PPA 2004-2007

Análise Situacional do Governo Diretrizes Plano de Governo

Participação Social

Orientação Estratégica de Governo

Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais

Elaboração de Programas

PPA 2008 - 2011

Estudo de Cenários

Cenário Fiscal

Estratégia de Financiamento

20

Figura 3 - Processo de elaboração do PPA 2008-2011 com destaque para a etapa Cenário Fiscal

A consistência fiscal de um plano é fundamento central para sua posterior execução, motivo pelo qual o Cenário Fiscal é uma das etapas mais relevantes do processo de elaboração do PPA 2008-2011, conforme ilustra a figura 1. Tendo como base um cenário fiscal de referência consistente, o montante de recursos previstos para sua execução, no que se refere às ações orçamentárias1, será compatível com a capacidade de financiamento do Setor Público.

Essa compatibilidade entre capacidade de financiamento e dispêndio de recursos previstos no Plano ocorre em função de um processo de alocação de recursos que se compõe das seguintes etapas: fixação da meta fiscal, projeção das receitas e projeção das despesas obrigatórias e apuração das despesas discricionárias, conforme ilustrado na figura 4.

FIXAÇÃO DE META FISCAL

PROJEÇÃO DE RECEITAS

PROJEÇÃO DAS DESPESAS OBRIGATÓRIAS

APURAÇÃO DAS DESPESAS DISCRICIONÁRIA

Figura 4 - Etapas do processo de alocação de recursos no PPA 2008-2011

Na etapa de fixação da meta fiscal2 , as metas de resultado fiscal para o período 2008-2011 são definidas. Dada a orientação da política fiscal, de estimular o crescimento sem que isso representa riscos à sua estabilidade, as metas fiscais são definidas tendo em vista a produção de

1

Aquelas que demandam recursos que são alocados na LOA.

21

resultados primários positivos2 compatíveis com a redução da dívida pública sobre o PIB. O passo seguinte da definição dos limites refere-se à projeção das receitas não financeiras3. De maneira geral, conformam as receitas não financeiras: as receitas administradas (impostos e contribuições em geral), a arrecadação líquida do INSS e as receitas não administradas (dividendos, receitas próprias e etc.). Vale observar que neste momento também é descontado da receita total o montante dela a ser repassado a Municípios por determinação constitucional, definindo-se, assim, o montante de recursos correspondente às receitas líquidas. A etapa seguinte de construção do cenário fiscal refere-se à projeção de recursos destinados às despesas obrigatórias, as quais constituem obrigações constitucionais ou legais do Estado. As principais despesas obrigatórias estão associadas ao pagamento de pessoal e encargos, benefícios da previdência e assistenciais vinculados ao salário mínimo e subsídios e subvenções, dentre outros. Posteriormente, a alocação das despesas obrigatórias será também realizada de forma diferenciada, haja vista que, por força de determinação legal, não existe discricionariedade por parte do gestor público quanto ao montante de recursos a serem alocados associados a estas despesas. Projetada a receita líquida, descontado o montante de recursos correspondente à meta de resultado primário e da previsão das despesas obrigatórias, tem-se então o montante de recursos que os órgãos setoriais poderão manejar para alocação no seu conjunto de programas para o período do plano. Essa etapa é denominada de apuração das despesas discricionárias4. O montante de recurso previsto para a realização das despesas discricionárias será distribuído pela Secretaria de Planejamento entre os 2

O resultado primário é calculado pela diferença entre as receitas não financeiras e as despesas não-financeiras, sendo positivo quando as receitas superam as despesas. 3 As receitas não-financeiras referem-se ao total da receita orçamentária, excluídas as operações de crédito, bem como os juros e amortizações associadas a estas operações; as aplicações financeiras; os empréstimos concedidos; as receitas das privatizações e os superávits financeiros. 4 As despesas discricionárias são aquelas não predeterminadas, constitucionalmente e legalmente e, portanto, passíveis de avaliação quanto ao mérito e à quantificação das metas e valores orçamentários.

22

órgãos setoriais, tendo como base para essa repartição, o perfil de gasto de cada órgão, e a Orientação Estratégica de Governo. Definido o limite de gasto discricionário para o período do Plano, cada Órgão procederá então à alocação desses recursos em seus respectivos programas, devendo ter como parâmetro para essa repartição a própria Orientação Estratégica de Governo e as Orientações Estratégicas Setoriais. Os tetos definidos, por Unidades Orçamentárias, serão divulgados, no início da fase quantitativa da elaboração do PPA, conforme descrita no item 3.6.3 deste documento.

23

3.3 Estratégia de Financiamento do Plano FLUXO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PPA 2008-2011 Avaliação do PPA 2004-2007

Análise Situacional do Governo Diretrizes Plano de Governo

Participação Social

Orientação Estratégica de Governo

Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais

Elaboração de Programas

PPA 2008 - 2011

Estudo de Cenários

Cenário Fiscal

Estratégia de Financiamento

Figura 5 -

Processo de elaboração do PPA 2008-2011 com destaque para a etapa

Estratégia de Financiamento

O Cenário Fiscal estabelecido, no item anterior, apresenta a consistência fiscal para o Plano, a partir dos Recursos Orçamentários. Entretanto

para financiar as ações que serão implementadas nos

próximos 04 anos , no PPA 2008-2011, o Governo Estadual desenvolverá esforços no sentido de manter um contínuo crescimento da Receita, tão importante para a execução dos investimentos em Infra-estrutura, que irão promover o desenvolvimento social e econômico do Maranhão. Além disso, haverá um esforço redobrado do Governo para articular junto ao Governo Federal a inclusão no PPA da União, de investimentos financiados com recursos da união, a serem executados em nosso estado com o objetivo de promover a transformação do perfil estrutural da economia maranhense. No Programa de Aceleração do Crescimento – PAC do Governo Federal alguns projetos estruturantes já estão contemplados e outros integram o Portfólio de Pleitos do Estado do Maranhão para serem financiados com recursos da União: 24

1. Implantação da Refinaria da Integração em São Luís; 2. Construção do Gasoduto Pecém (CE)/ Itaqui (MA); 3. Ampliação e Modernização do Porto do Itaqui; 4. Implantação da Hidrelétrica – AHE Estreito, no Rio Tocantins, divisa Estreito (MA) / Aguiarnópolis (TO); 5. Construção de ponte pênsil com 1.020 m de comprimento e 16m de largura, ligando os municípios de Imperatriz – MA e São Miguel – TO; 6. Construção de 218 km de ferrovia, no trecho Estreito / Balsas; 7. Duplicação do acesso rodoviário ao Porto de Itaqui, BR-135, com 18 km de extensão, no trecho Pedrinhas /Itaqui; 8. Duplicação do acesso a São Luís, BR-135, com 46 km de extensão, no trecho Estreito dos Mosquitos / Santa Rita; 9. Recuperação e pavimentação da BR-135, em diversos pontos, no trecho São Luís / Paraibano; 10. Recuperar e pavimentar 314 km, da BR-316 no trecho Olho D’água das Cunhãs / Boa Vista do Gurupi; 11. Implantar e pavimentar 149 km, da BR-402 no trecho Barreirinhas / Pirangi; 12.Melhoria e pavimentação da BR-226 – no trecho Timon / Porto Franco 13.Recuperação e conservação, em pontos localizados, da BR-230 no trecho Barão de Grajaú / Carolina; 14. Recuperação e pavimentação de 60 km e construção de 460m de ponte na

BR-308 – no trecho Bequimão / Central do

Maranhão; 15. Construção de diversas pontes – Programa Perenização de Travessias; 16. Recuperação e pavimentação de 163 km da MA-014 – no trecho Vitória do Mearim / Pinheiro; 17. Recuperação e pavimentação de 364 km da MA-006 – no trecho Fortaleza dos Nogueiras / Entroncamento da BR-226;

25

18. Pavimentação de 60 km da MA-132 – no trecho Colinas / Buriti Bravo; 19. Implantação de 178 km da MA-034 – no trecho Passagem Franca / Entroncamento da BR-226 (Baú); 20. Recuperação e pavimentação de 58 km da MA-381 – no trecho Pedreiras / Joselândia; 21. Recuperação e pavimentação de 30 km da MA-119 – no trecho Vitorino Freire / Altamira do Maranhão; 22. Implantação de 30 km da MA-322 – no trecho Altamira do Maranhão / Brejo de Areia; 23. Ampliação do Sistema de Abastecimento d´Água da Ilha de São Luís (Projeto Italuís). Por outro lado o Poder Executivo Estadual fortalecerá as parcerias com o segundo setor (organizações empresariais) e o terceiro setor (organizações sem fins lucrativos) para implementação dos programas e projetos previstos no PPA. A importância dessas parcerias decorre do ambiente fiscal do estado,

no

qual

se

observa

escassez

de

recursos

públicos

em

contraposição à enorme demanda de novos investimentos e ações sociais, necessárias à elevação da qualidade de vida da população maranhense, através da municipalização do desenvolvimento social e econômico.

3.4 Orientação Estratégica de Governo

26

FLUXO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PPA 2008-2011 Avaliação do PPA 2004-2007

Análise Situacional do Governo Diretrizes Plano de Governo

Participação Social

Orientação Estratégica de Governo

Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais

Elaboração de Programas

PPA 2008 - 2011

Estudo de Cenários

Cenário Fiscal

Estratégia de Financiamento

Figura 6 -

Processo de elaboração do PPA 2008-2011 com destaque para a etapa

Orientação Estratégica de Governo

O PPA é o instrumento legal que define de conformidade com as estratégias de governo as prioridades para os próximos 04 anos. Mais do que uma exigência legal o PPA é um importante instrumento de gestão de políticas públicas no qual o governante estabelece seu pacto com a sociedade para buscar os resultados esperados. A Orientação Estratégica de Governo estabelece o horizonte para onde vão se dirigir tanto o Plano Plurianual – PPA quanto os orçamentos anuais – LOA’s. Ela rege a definição dos programas prioritários na área social, dos programas de investimento em infra-estrutura e em setores geradores das divisas necessárias à sustentação do crescimento, com estabilidade macroeconômica, e de todos os demais programas e ações do Governo. A Orientação Estratégica do Governo é um documento cuja finalidade é nortear as Secretarias Setoriais na Formulação de Políticas Públicas, na definição de seus objetivos setoriais, bem como dar o rumo geral de todo o processo de elaboração dos programas que integrarão o PPA 2008-2011. 27

Como

apresentado

na

figura

6,

os

principais

insumos

para

elaboração da Orientação Estratégica de Governo são: as Diretrizes do Plano de Governo a Análise Situacional do Governo e o Estudo de Cenários. A seguir, apresentam-se os principais fundamentos destes componentes da Orientação Estratégica.

3.4.1 Estudo de Cenários – Visão de Longo Prazo A visão de longo prazo será inserida no PPA 2008-2011 a partir dos estudos estratégicos realizados pelo governo, objetivando responder a seguinte questão: O que o Maranhão quer ser quando for grande? A finalidade do estudo é a construção de uma estratégia, dos cenários e a visão de futuro, a partir das análises do levantamento realizado nos fatores relevantes do futuro do Maranhão. O trabalho utiliza o método Delphi como técnica para estabelecer os rumos do desenvolvimento do Estado, os quais servirão para nortear a elaboração das ações governamentais de hoje que irão construir o futuro do nosso Estado. .

3.4.2 Diretrizes do Plano de Governo Em busca de um Estado novo, fundamentado na Democracia e na Economia Solidária, como eixos centrais da construção do novo Estado, o Governador Jackson Lago, formulou durante a campanha de governo, os 12 Macro-Objetivos que irão nortear seu Plano de Governo e que são apresentados, a seguir:

•

Maranhão Democrático

•

Maranhão Solidário

•

Maranhão Cultural

•

Maranhão Educativo

•

Maranhão Produtivo 28

•

Maranhão Empreendedor

•

Maranhão Ambiental

•

Maranhão Digital

•

Maranhão Trafegável

•

Maranhão Turístico

•

Maranhão Seguro

•

Maranhão Saudável

Estes

macro-objetivos

estão

desdobrados

em

diretrizes

que

representam os compromissos e as propostas de governo e servirão como subsídio para elaboração da Orientação Estratégica do Governo e do PPA 2008-2011.

3.4.3Análise Situacional do Governo e Diretrizes para um Desenvolvimento Regional O processo de transição do governo aconteceu de forma integrada e positiva. Um entendimento entre o Dr. Jackson Lago, governador eleito e o Dr. José Reinaldo, no exercício do mandato, facilitou o funcionamento de uma Comissão

de Transição,

com total alcance das

informações,

permitindo a construção de estudos preliminares para elaboração da Orientação Estratégica do novo Governo. A

Comissão

de

Transição

de

Governo

formou

uma

equipe

estruturada com nove grupos de Trabalho, distribuídos nas seguintes áreas setoriais: Orçamento; Finanças e Tributos; Administração e Previdência; Sistema de Produção Primária; Sistema de Produção Secundária; Ciência e Tecnologia; Justiça e Segurança; Infra-Estrutura; Saúde e Educação. A equipe ficou com a responsabilidade de apresentar um diagnóstico dos Órgãos do Poder Executivo, contendo a análise da situação atual, seus problemas e potencialidades bem como, identificar os principais desafios de cada setor, numa perspectiva de desenvolvimento regional. Trata-se, portanto, de um insumo da maior importância para formulação da Orientação Estratégica do Governo. 29

A SEPLAN, na condição de Órgão coordenador do processo, está realizando

em

parceria

com

o

Instituto

Maranhense

de

Estudos

Socioeconômicos e Cartográficos – IMESC a consolidação da Orientação Estratégica do Governo. A divulgação para as Secretarias Setoriais está prevista para a primeira quinzena de abril de modo a permitir a realização da próxima etapa do processo, que é, a Elaboração das Orientações Estratégicas Setoriais.

3.5 Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais

FLUXO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PPA 2008-2011 Avaliação do PPA 2004-2007

Análise Situacional do Governo Diretrizes Plano de Governo

Participação Social

Orientação Estratégica de Governo

Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais

Elaboração de Programas

PPA 2008 - 2011

Estudo de Cenários

Cenário Fiscal

Estratégia de Financiamento

Figura 7 -

Processo de elaboração do PPA 2008-2011 com destaque para a etapa

Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais

Neste

item

serão

estabelecidos

os

conceitos

relacionados

à

elaboração das Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais, assim como os processos, produtos e respectivos responsáveis e prazos.

30

Nas

Orientações

Estratégicas

das

Secretarias

Setoriais

serão

definidas as prioridades do órgão para o período do Plano e explicitadas as principais políticas públicas a serem desenvolvidas nesse intervalo de tempo. Deverão ser elaboradas tomando-se por base a Orientação Estratégica de Governo bem como os planejamentos estratégicos e/ou setoriais já realizados e em fase de implementação. É também nesse momento que se dará a participação social na elaboração do Plano, por meio da discussão nas conferências, conselhos, câmaras ou equivalentes existentes na área de atuação do órgão e posterior apropriação de suas recomendações no processo de definição das Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais. O item 3.8, deste documento, estabelece os princípios e as orientações metodológicas relativas à participação da sociedade na elaboração e gestão do Plano Plurianual 2008-2011. A participação da sociedade no processo de elaboração do PPA acontecerá nos Órgãos Setoriais cujos programas são predominantemente finalísticos, tais como: Saúde; Educação; Agricultura; Desenvolvimento Social; Segurança Cidadã; Infra-estrutura; Indústria e Comércio; Turismo; Trabalho; Esporte e Lazer; Cultura; Desenvolvimento das Cidades, Ciência e Tecnologia e Meio Ambiente. Através das Orientações Estratégicas dos Órgãos Setoriais, cada Órgão deverá explicitar seu Diagnóstico e seus Objetivos, conforme detalhado a seguir.

Importante: Por se tratar de documento com a função de dar maior transparência e aprimorar a comunicação da ação governamental, deve ser sintético e contar com linguagem apropriada a esse fim, motivo pelo qual deve ser elaborado dentro do limite de até 20 páginas, englobando-se aí tanto o Diagnóstico Setorial como o detalhamento dos Objetivos Setoriais.

31

3.5.1 Diagnóstico Setorial Deve ser elaborado a partir de estudos previamente realizados pelo órgão setorial, se existirem. Tem como finalidade a integração dos Objetivos Setoriais com as Políticas a serem implementadas no período do Plano, garantindo eficácia, eficiência, efetividade e eqüidade5 através 5

Eficiência: A eficiência refere-se ao esforço global da organização quanto ao emprego e otimização dos recursos, cotejandoo com os resultados produzidos. Uma organização é eficiente quando otimiza a relação custo/produto. A eficiência diz respeito ao grau de adequação com que os recursos disponíveis ou mobilizados por uma organização são por ela utilizados para alcançar seus objetivos e metas. Essa adequação não se restringe aos recursos financeiros, estendendo-se, de igual modo, aos meios, métodos e procedimentos postos em uso pela organização para realizar seus objetivos. Esse princípio de redução dos custos da administração pública se tornou imperativo em função de dois requisitos essenciais à modernização administrativa. O primeiro, de natureza ética, preconiza uma nova conduta dos administradores em sua relação com o dinheiro público. O segundo requisito se refere à necessidade de o Estado manejar de forma economicamente competente o erário público, maximizando os resultados por cada unidade de recursos aplicados. Responder a demandas sociais crescentes, em um quadro de escassez de recursos financeiros, exige do Estado a eliminação de toda e qualquer forma de desperdício. Eficácia: a reforma gerencial postula, no entanto, que ao Estado não basta ser eficiente na execução de suas ações, as quais devem também ser eficazes. A eficácia esta relacionada com a capacidade de uma organização ou conjunto organizacional, como o Estado, fazer com que suas ações produzam os bens e serviços esperados, previamente definidos em seus objetivos e metas. Na ótica da eficácia, o que importa é conseguir que os efeitos de uma ação correspondam ao deseja. Infere-se, em conseqüência, que mesmo alcançando eficiência na execução de suas ações, a atuação do Estado resulta insuficiente se não for alcançada a eficácia. Efetividade: Este terceiro princípio se articula, em cadeia, com os dois anteriores, ao acrescentar mais uma condicionante à otimização do desempenho do Estado, cujas ações, além de eficientes e eficazes, necessitam ser, igualmente, efetivas. A efetividade ocorre quando os bens e serviços resultantes de determinada ação produzem resultados na sociedade, repercutindo sobre a realidade de forma positiva. A efetividade diz respeito às conseqüências dos resultados produzidos sobre a realidade ou âmbito no qual uma ação é realizada. Os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade refletem, no conjunto, um refinamento normativo da capacidade de autoorganização do Estado voltado para responder às demandas crescentes da sociedade por melhorias de desempenho na administração pública. Eqüidade: O princípio da eqüidade está relacionado com duas questões básicas do contexto mundial em que se insere a reforma do Estado: o aumento das polarizações, que alarga o fosso entre ricos e pobres, e a democratização das sociedades, com vistas, inclusive, à atenuação ou solução daquele problema. Por esse princípio, a atuação do Estado deve estar condicionada aos objetivos da justiça social que se expressam na distribuição igualitária de benefícios, na defesa dos direitos sociais e na democratização das oportunidades, que devem funcionar como marco orientador da formulação e gestão das políticas públicas. Na origem, a eqüidade corresponde ao princípio da igualdade, fundamento da democracia, incorporado na Carta Constitucional de 1988, sob a forma de que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza ...” (art. 5°). A aplicação do preceito legal da eqüidade ao exercício da função pública objetiva assegurar que todo cidadão mereça e receba o mesmo tratamento, independentemente de sua origem social, raça, sexo, religião, motivação político-ideológica, naturalidade (local de nascimento) etc. Mais que isto, a eqüidade deve ser vista como referência essencial para a criação de valor na gestão pública. Isto é, como um referencial que permeia os índices de eficiência, eficácia e de efetividade que aferem a ação dos dirigentes públicos e suas respectivas equipes na administração pública gerencial. Este aspecto, nem sempre lembrado, deve ser considerado, em profundidade, quando se fizer comparações de desempenho entre as organizações do setor estatal e as não-estatais, privadas e organizações não-governamentais. Além disto, segundo Moore1 , o setor público cria valor, não só porque produz bens e serviços para a sociedade visando a eqüidade, mas porque o faz de modo distinto, operando por meio do diálogo com a comunidade, estimulando a participação social e mantendo o respeito em relação aos valores constitucionais e democráticos. A eqüidade pode ser entendida, também, no plano das organizações públicas, como uma competência essencial, no sentido que lhes dão dois dos principais representantes do gerencialismo corporativo, C.K. Prahalad e Gary Hamel2 , e inerente à administração pública. Isto é, como fator diferencial do setor público ao prover a sociedade de bens e serviços, alguns em concorrência com a iniciativa privada, outros de exclusiva competência do Estado,

32

de análise prospectiva evidenciando acertos e erros do passado para avaliação prospectiva que permita ao Órgão antecipar-se aos problemas ou

demandas

em

trajetória

de

crescimento

bem

como

melhor

aproveitamento das novas tecnologias disponíveis.

Para garantir um padrão mínimo aos documentos dos diversos Órgãos, os Diagnósticos Setoriais devem ser organizados da seguinte forma: a) Apresentação do Setor Delineamento do setor, objeto de diagnóstico e identificação dos segmentos em que ele se desdobra, quando for o caso. b) Contextualização b.1) Atores e competências Apresentação

sucinta

dos

principais

atores

envolvidos

no

desenvolvimento do setor, suas competências, e fontes de financiamento, quando apropriado. b.2) Problematização Consiste na identificação das situações problemáticas6 existentes na sociedade, relacionados ao setor e seus segmentos, que serão objeto da ação setorial ao longo do período do Plano. Cada problema identificado deve ser seguido de detalhamento onde são apontadas suas causas e as conseqüências do seu não enfrentamento. b.3) Participação Social Descrição dos canais de participação social existentes no setor, assim como a sua forma de funcionamento e relacionamento com a atuação do Órgão. c) O Passado em Perspectiva mas ofertados com características próprias e em função da estratégia do governo de atender à missão do Estado. 6

São demandas não satisfeitas, carências ou oportunidades identificadas, que, quando reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos.

33

c.1) Políticas recentes para o setor Apresentação sucinta da evolução recente da política do setor, que deve, sempre que possível, ser cotejada com a apresentação dos principais desafios e restrições históricos à implementação das políticas, com a evolução dos gastos públicos no setor em relação ao PIB e com a evolução dos principais indicadores do setor. d) Análise prospectiva d.1) Expectativa de evolução de problemas e demandas Apresentação

sucinta

de

problemas

identificados

e

do

comportamento da demanda em cenários futuros, com projeções de médio e longo prazo sempre que possível.

d.2) Prospectivas tecnológicas Quando for o caso, identificação e descrição sucinta de novas tecnologias – de produtos e processos – que possam impactar a oferta e a demanda dos produtos e serviços ofertados pelo Órgão no futuro, assim como seus possíveis efeitos sobre sua forma de atuação.

3.5.2. Objetivos Setoriais São as prioridades dos Órgãos setoriais para o período do Plano, devendo abarcar as políticas das secretarias que efetivamente gerem resultados para a sociedade. Devem ser estabelecidas com base na Orientação Estratégica de Governo e no Diagnóstico Setorial. Devem ser elaborados de forma a possibilitar a sua tradução em programas capazes de enfrentar os problemas do setor ou área de atuação do Órgão.

Todos os Objetivos Setoriais devem ser descritos e

caracterizados. A descrição é a definição, em forma de frases objetivas, do resultado a ser perseguido pelo Órgão ao longo do Plano. Uma vez descritos cada um dos objetivos setoriais deverão ser acompanhados da seguinte caracterização: 

Indicadores

de

desempenho

-

expressa

os

resultados

esperados para o período do PPA. Definir para cada objetivo pelo 34

menos um indicador com a respectiva meta de resultado, de forma a permitir a mensuração do resultado desejado; 

Problemas relacionados - Indicação e dimensionamento do público alvo que será beneficiário com a implementação da política e execução do programa e suas ações;



Políticas a serem desenvolvidas relacionadas ao Objetivo exposição, em linhas gerais, das políticas públicas relacionadas ao problema a serem desenvolvidas no âmbito Órgão Setorial ao longo do Plano;



Possíveis restrições ao desenvolvimento das políticas apresentação sucinta das possíveis restrições para o alcance do Objetivo Setorial;



Multissetorialidade - trata-se de importante elemento de integração e focalização das políticas públicas; em função disso, devem ser apontados os outros setores com os quais é necessária articulação para que o enfrentamento do problema seja mais efetivo;



Recomendações de Conferências, Conselhos, Câmaras ou Equivalentes Relacionados - apontamento, quando for o caso, das recomendações provenientes de Conferências realizadas e/ou Conselhos existentes no setor com as quais o Objetivo Setorial se relaciona.

As Orientações Estratégicas dos Órgãos Setoriais serão divulgadas no âmbito do governo e da sociedade através da edição de relatórios anexos ao PPA 2008-2011 que será enviado à Assembléia Legislativa.

3.6 Elaboração de Programas

35

FLUXO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PPA 2008-2011 Avaliação do PPA 2004-2007

Análise Situacional do Governo Diretrizes Plano de Governo

Participação Social

Orientação Estratégica de Governo

Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais

Elaboração de Programas

PPA 2008 - 2011

Estudo de Cenários

Cenário Fiscal

Estratégia de Financiamento

Figura 8 -

Processo de elaboração do PPA 2008-2011 com destaque para a etapa

Elaboração de Programas

Os programas do PPA devem ser elaborados em consonância com a Orientação Estratégica de Governo, as Orientações Estratégicas dos Órgãos Setoriais, Cenário Fiscal de referência para o período 2008-2011, de forma a assegurar que os problemas e demandas da sociedade sejam adequadamente enfrentados, conforme ilustra a figura 8.

3.6.1 Conceitos Básicos para Elaboração de Programas A metodologia de elaboração de programas do PPA facilita a identificação dos problemas e dos segmentos sociais que devem ser alvo da

intervenção

governamental,

estabelecendo

as

ações

a

serem

implementadas e os resultados a serem alcançados. Entende-se como resultado de um programa a efetividade no alcance do objetivo proposto, ou seja, a transformação ou mudança em uma realidade concreta a qual o programa se propôs modificar. A figura 9 apresenta a lógica de construção de um programa. 36

Figura 9 - Lógica da construção de um programa do PPA 2008-2011

Para o propósito de elaboração de Programas do PPA, problemas são demandas não satisfeitas, carências ou oportunidades identificadas, que, quando reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos. Na delimitação do problema, deve ser explicitado o segmento ou setor (social e econômico) afetado pelo mesmo. É importante ressaltar que

o problema será

tanto

melhor

compreendido quanto

melhor

delimitado for a sua incidência. Como exemplo de focalização, tem-se: localização territorial, faixa etária, faixa de renda, gênero, entre outras. Nesse contexto, cabe a discussão sobre a escala mais adequada em que se deve enunciá-lo, uma vez que a abordagem de problemas em escalas muito amplas, por possuir maior grau de complexidade e número de variáveis, dificulta a identificação, hierarquização e o gerenciamento da implementação das possíveis soluções. Por outro lado, uma abordagem muito restrita do problema pode levar a uma relação custo/benefício desfavorável

à

implementação,

manutenção

e

gerenciamento

do

programa. 37

Devem-se, ainda, explicitar, com a maior precisão possível, as causas do problema que está afetando o público-alvo. Entende-se como causa um fator que contribua para a ocorrência do problema; ou seja, processos ou fatores responsáveis pelo surgimento, manutenção ou expansão do problema. Identificado o problema, suas causas e público-alvo, o passo seguinte é definir o objetivo e as ações do programa que serão implementadas para combater as causas do problema. É importante não confundir causas (origens do problema) com efeitos (produtos fortuitos de uma causa). Um programa cujas ações atacam efeitos - e não as causas do problema ao qual se busca solucionar não terá a efetividade desejada. Portanto, ao enunciar as causas do problema, deve-se estabelecer com clareza cada uma delas e então propor ações para mitigá-las. O montante de recursos disponível e a capacidade operacional das instituições envolvidas na execução definirão a intensidade, ou seja, as metas e os valores associados a cada uma das ações. Por fim, é necessário construir indicadores que permitam medir o desempenho do programa no enfrentamento do problema ao longo do tempo. O Programa é, portanto, o instrumento que articula um conjunto de ações (orçamentárias e não-orçamentárias) suficientes para enfrentar um problema ou aproveitar uma oportunidade, devendo seu desempenho ser passível

de

aferição

por

indicadores

coerentes

com

o

objetivo

estabelecido. Elaboração dos Programas do PPA 2008-2011 Os órgãos setoriais deverão elaborar a sua programação para o período 2008-2011 em duas fases: i) a fase qualitativa, na qual ocorre a formulação qualitativa dos programas e ações e; II) a fase quantitativa, na qual ocorre a quantificação física e financeira das ações.

38

3.6.2. Fase Qualitativa Para dar início a fase qualitativa da formulação da programação, os órgãos setoriais devem primeiramente concluir a inserção dos Objetivos Setoriais no SISPCA conforme estabelecido no Cronograma de Elaboração do PPA 2008-2011, página 39 deste documento. O registro das informações durante a fase qualitativa será realizado no Sistema Informatizado de Planejamento, Coordenação e Avaliação SISPCA, e ocorrerá em duas etapas. Na primeira etapa os órgãos setoriais, em conjunto com a SEPLAN, elaboram a matriz programática do órgão, definem seus programas e ações. Posteriormente cada órgão faz o detalhamento dos atributos de programa e ação e lançam no SISPCA. No mínimo, os seguintes atributos de programa deverão ser informados: órgão responsável, denominação do programa, objetivo, público-alvo, a justificativa do programa, a descrição do problema a ser resolvido e sua vinculação ao objetivo setorial e ao objetivo de governo, da orientação estratégica, além dos atributos dos indicadores dos programas. O SISPCA disponibilizará os programas e ações vigentes, de modo a facilitar as alterações necessárias.

Importante! A proposta de programação na fase qualitativa deve seguir as orientações metodológicas constante do Manual de Elaboração de Programas e seus Formulários anexo a este documento, para definição dos atributos de programas e de ações. Terminada a captação das propostas setoriais, a SEPLAN, iniciará a análise das informações, visando identificar possíveis inconsistências metodológicas e avaliar a compatibilidade com a Orientação Estratégica de Governo.

39

O passo seguinte será a realização de reuniões de discussão e validação

com

os

órgãos

setoriais

visando

promover

aos

ajustes

necessários. Observação: Após o encaminhamento à Assembléia Legislativa do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, para 2008, serão disponibilizadas, para os Órgãos Setoriais, planilhas com pré-limites para os anos de 2008 a 2011, tendo como base o cenário macroeconômico indicativo.

3.6.3. Fase Quantitativa Os órgãos setoriais serão informados sobre os limites orçamentários definitivos, referentes à previsão de recursos para o período de 2008 a 2011, especificados por exercício financeiro. Iniciam-se então a proposição setorial quantitativa e sua validação, detalhadas a seguir. O lançamento da proposta quantitativa para o período 2008 a 2011, será feita no SISPCA, pelo órgão, simultaneamente ao lançamento, no SIAFEN, da proposta orçamentária elaborada para o orçamento 2008. Nesta etapa as ASPLAN’s, as Equipes Técnicas e as Unidades Financeiras dos Órgãos procederão a distribuição dos valores por programas e ações.

Importante: Em consonância com a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal -, art. 45, caput, a alocação de recursos em projetos deve contemplar adequadamente aqueles já iniciados. Terminada essa etapa, caberá às ASPLAN’s setoriais verificarem o grau de convergência entre a proposta formulada e as prioridades do Órgão Setorial, procedendo aos ajustes necessários, e enviar a proposta à Secretaria de Planejamento e Orçamento. Após o término do preenchimento e envio da proposta setorial, darse-á início à validação, onde caberá à SEPLAN fazer análise de consistência das informações prestadas, à luz das prioridades de Governo 40

e sua compatibilidade com os limites de recursos disponíveis para o conjunto de programas e ações propostas. O foco da análise da proposta setorial quantitativa deve centrar-se em:  Evitar possíveis inversões de prioridade (alocação de valores em projetos novos em detrimento dos projetos em andamento, ou alocações

em

projetos

em

detrimento

de

ações

do

tipo

atividade);  Garantir coerência entre o valor alocado no programa e o problema a ser resolvido;  Verificar consistência dos dados dos projetos (data de início e término, valor total físico/financeiro do projeto);  Verificar

existência

de

ações

descontínuas

(projetos

e/ou

atividades);  Custo unitário das ações com valores superiores a 15% de um ano ao outro, sem a devida justificativa.

3.7 Estrutura do Plano Plurianual 2008-2011

41

FLUXO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PPA 2008-2011 Avaliação do PPA 2004-2007

Análise Situacional do Governo Diretrizes Plano de Governo

Participação Social

Orientação Estratégica de Governo

Orientações Estratégicas das Secretarias Setoriais

Elaboração de Programas

PPA 2008 - 2011

Estudo de Cenários

Cenário Fiscal

Estratégia de Financiamento

Figura 10 - Processo de elaboração do PPA 2008-2011 com destaque para a etapa PPA 2008-2011

A formalização do Plano Plurianual 2008-2011 a ser encaminhado à Assembléia Legislativa, até 30 setembro, será composta pelos seguintes documentos: 

Projeto de Lei do PPA e Mensagem;

 Anexos ao Projeto de Lei. A seguir serão explicitados a finalidade e os elementos que integram cada um desses documentos.

3.7.1 Projeto de Lei e Mensagem Será composto da Mensagem Governamental, do texto da lei e do Anexo. Cada um desses componentes é detalhado a seguir. a) Mensagem Governamental Trata-se de texto que apresenta e expõe à Assembléia Legislativa os motivos do Projeto de Lei. Adicionalmente, a Mensagem Governamental 42

também tem a finalidade de expor a lógica que dirigiu a elaboração dos programas que comporão o Projeto de Lei. Será composta pela Orientação Estratégica de Governo e pelo Cenário Fiscal de referência para elaboração do PPA 2008-2011, além da exposição de motivos. b) Te x to da Le i Corresponde aos dispositivos legais que orientam a gestão de Plano Plurianual 2008-2011. A exemplo do PPA 2004-2007, deverá dispor sobre o conteúdo do Plano e sua relação com as Leis de Diretrizes Orçamentárias e com as Leis Orçamentárias Anuais a serem elaboradas no período de vigência do PPA 2008-2011, sobre as revisões e alterações, sobre a divulgação, sobre a gestão, avaliação e revisão do Plano.

3.7.2 Anexo ao Projeto de Lei Nesse anexo constarão, explicitados, as metas físicas e financeiras dos programas constantes do Plano. Serão apresentados relatórios com a programação por Órgãos e por tipos de programas classificados como Finalísticos, Gestão de Políticas Pública, Serviço do Estado e Apoio Administrativo.

3.8

A

Participação

Social

no

Processo

de

Elaboração do Plano

43

Nesta parte do trabalho são estabelecidos os princípios e as orientações metodológicas relativas à participação da sociedade na elaboração e gestão do Plano Plurianual 2008-2011. A participação social na vida do Estado é um importante instrumento de relação entre ele e os cidadãos. Constitui-se em canal para a inclusão de suas demandas na definição e para o aperfeiçoamento das políticas públicas. Apesar da determinação constitucional e da reafirmação do princípio por diversas normas posteriores, as formas de implementação da sociedade na vida do Estado ainda precisam ser aprimoradas e ampliadas para que os benefícios possam ser mais efetivos e para que essa participação seja reconhecida como instrumento de aperfeiçoamento da democracia e de melhoria da gestão pública. Nesse sentido, a proposta deste governo é a de fortalecer os canais de participação da sociedade civil, com destaque para os conselhos setoriais e regionais. Durante o processo de elaboração do PPA 2004-2007, foram realizados 18 Fóruns Regionais de Participação Social, que contaram com a participação de representações de entidades, organizações e movimentos de caráter nacional, regional e temático que atuam em cada região do Estado. Pode-se dizer que esse período foi de aprendizagem para os movimentos sociais, que se instruíram sobre a forma de funcionamento do Estado, vivenciando suas possibilidades e limites, processo esse essencial para que tenham uma visão mais geral de seu funcionamento, passando de uma postura apenas reivindicatória para outra propositiva. No PPA 2004-2007 o processo da participação social foi organizado e realizado pela SEPLAN, articulando-se com as Secretarias Setoriais. Para o PPA 2008-2011 o processo será organizado e realizado pelos Órgãos Setoriais conforme explicitado no item 3.5, com orientações da SEPLAN. A elaboração do PPA 2008-2011 será de fundamental importância para a ampliação e consolidação da participação social nos processos 44

decisórios do Estado. Trata-se de nova oportunidade para avançar na democratização e melhoria da gestão pública, por meio da adoção compartilhada de compromissos de desempenho com a sociedade, em uma iniciativa que traduz a preocupação do Governo em contribuir para a construção de um Estado democrático, coerente com os desafios do nosso tempo e com as políticas públicas orientadas para o desenvolvimento inclusivo e sustentável. É importante ressaltar ainda, que a participação da sociedade civil não se encerrará com o encaminhamento do PPA 2008-2011 à Assembléia Legislativa. O desafio maior será a construção de mecanismos capazes de assegurar a participação social ao longo da implementação do Plano nas etapas de monitoramento e avaliação dos programas de governo. Diretrizes para a Participação Social no PPA 2008-2011

A avaliação da experiência de participação social no PPA 2004-2007 apontou para a necessidade de redesenhar a metodologia de participação social para o próximo Plano Plurianual. Nesse sentido, a Secretaria de Planejamento e Orçamento está viabilizando a contratação de consultoria para em conjunto com a SEPLAN e os Órgãos Setoriais debaterem o tema e formularem as diretrizes para orientação do processo.

45

4-

CRONOGRAMA DE ELABORAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL- 2008/2011 / DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS E DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA 2008 2007 RESPONSÁVEL FEV

ATIVIDADE A SER EXECUTADA

01 a 30

1 - DISCURSSÃO E APROVAÇÃO DO ELABORAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL

ROTEIRO

PARA

MAR 01 a 16

ABR

19 a 30

02 a 13

SEPLAN

1.1 - Reuniões para Produção de Cronograma 1.3 -Revisão dos Manuais e dos Demais Instrumentos de Elaboração do PPA

X

1.4 - Elaboração do Manual do Plano Gerencial

JUN 01 a 15

18 a 29

JUL 02 a 13

16 a 31

AGOS 01 a 15

16 a 31

X

1.5 - Edição dos Manuais( estudo de caso)

x

1.6 - Elaboração do Manual Técnico do Orçamento

x

2 - DISCUSSÃO E APROVAÇÃO DE METODOLOGIA REFERENTE A Consultor/Estad PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NA ELABORAÇÃO DO o PPA 2.1 Reunião para Apresentação da Metodologia - Discussão e Aprovação - Documento

15/ /m ar x

SEPLAN

3.1 - Realização de Capacitação dos Servidores dos Órgãos Setoriais01 4 - DISCUSSÃO E APROVAÇÃO DA METODOLOGIA PARA Consultor/Estad ELABORAÇÃO DA BASE ESTRATÉGICA DO PLANO o 4.1 Apresentação do Texto da Base Estratégica do Governo e Divulgação para os Órgãos da Administração Pública do Estado Aprovação da base estratégica do PPA

16 a 31

X X

4.2 -

01 a 15

16/ abr

1.2 -Elaboração do Projeto Básico do Curso de Capacitação

3 - CAPACITAÇÃO PARA ELABORAÇÃO DO PPA 2008-2011

MAI

16 a 30

05/abr X 30/ma r x x

46

5 - ELABORAÇÃO SETORIAIS

DAS

ORIENTAÇÕES

ESTRATÉGICAS

Órgãos Setoriais

30/ 04 a 0 5/0 5

2007 ATIVIDADE A SER EXECUTADA

RESPONSÁVEL

FEV 01 a 30

6.1 Agendamento de reunião com conselhos, entidades de classe, federações, sindicatos e outros. 6.2 Apresentação de Relatório Final sobre os resultados dos pleitos Regionais 7 - ELABORAÇÃO DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS METAS FISCAIS 7.1 Levantamento de dados mensais das receitas e despesas dos últimos 12 meses 7.2 Levantamento e tabulação de informações relativas a receita e despesas nos últimos 03 anos 7.3 Preparação das Planilhas e Indicadores Fiscais de Resultado - Anexos à LDO 7.4 Forma final do Projeto de Lei e da Mensagem de encaminhamento ao Legislativo 8 - ELABORAÇÃO DAS PROPOSTAS QUALITATIVAS ÓRGÃOS SETORIAIS (Plano de Trabalho)

02 a 13

DOS

PROPOSTAS

Distribuição dos tetos do PPA aos órgãos

01 a 15

16 a 31

01 a 15

JUL

18 a 29

02 a 13

16 a 31

AGOS 01 a 15

16 a 31

30/ abr

Estado

13/abr x x x X

Órgãos Setoriais/SEPLA N

05/05 a 15 /06

X X X

dos Órgão

QUANTITATIVAS

16 a 30

JUN

x

Formulação de Plano de Trabalho do PPA e LOA

8.4 Lançamento das Propostas Qualitativas Setoriais e Entidades Vinculadas no SISPCA

9.1 -

19 a 30

MAI

x

8.1 Reunir com os Órgãos e Entidades para definição dos Programas/Ações 8.2 Validação Propostas e Aprovar Estrutura Programática Definitiva

9 - ELABORAÇÃO DAS ÓRGÃOS SETORIAIS

01 a 16

ABR

Consultor/Estad o

6 - PARTICIPAÇÃO SOCIAL

8.3 -

MAR

DOS

x

Órgãos Setoriais/ SEPLAN

10 / ju l X

47

9.2 Analisar e validar propostas e aprovar estrutura programática definitiva 9.3 Lançamento das Propostas Quantitativas dos órgãos setoriais e entidades vinculadas, no SISPCA 9.4 -

X x

Compatibilzação das metas Físicas e Financeiras no PPA

X

2007 ATIVIDADE A SER EXECUTADA

RESPONSÁVEL

FEV 01 a 30

10 - CONSOLIDAÇÃO DA VERSÃO PRELIMINAR DO PPA 20082011

SEPLAN

MAR 01 a 16

19 a 30

ABR 02 a 13

16 a 30

MAI 01 a 15

16 a 31

JUN 01 a 15

18 a 29

JUL 02 a 13

AGOS

16 a 31

x

10.2 - Realizar Estudos de Fundamentação do Plano

x

10.3 - Montar o Documento

x

10.4 - Submeter ao Secretário d Planejamento e ao Governador

X X

X

11.1 - Alinhamento entre o PPA e a LOA

X

11.2 - Regionalização do PPA/LOA

x

12 - PREPARAÇÃO DA VERSÃO FINAL, REDAÇÃO DO Consultor/Estad PROJETO DE LEI E DA MENSAGEN DE ENCAMINHAMENTO DO PLANO À o ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA 12.1 - Designar redatores para o Projeto de Lei e para a Mensagem Estabelecer prazo

16 a 31

13 / ju l

10.1 - Definir a Estrutura do Documento Preliminar

10.5 - Apresentação da primeira versão aos Secretários, Assessores e demais Autoridades do Poder Executivo no Conselho de Macropolíticas 11 - CONSTRUÇÃO DAS PROPOSTAS ORÇAMENTÁRIAS NO Consultor/Estad SIPLAN o

01 a 15

x

x

12.2 - Discutir e aprovar a redação

x

12. 3 - Impressão gráfica do Documento completo - Projeto de Lei e Mensagem

x

48

12.4 - Encaminhamento dos Projetos de Lei do PPA 2008-2011 e da LOA 2008

x

49

5 – MANUAL DE ELABORAÇÃO DE PROGRAMAS

50

5.1 Formulários para Preenchimento de Programas e Ações Atributos do Programa

 1-

Órgão Responsável:

 2-

Unidade Responsável:

 3-

Denominação:

 4- Problema:  5- Objetivo do Programa:  6- Público-alvo:  7- Justificativa:  8-

Objetivo Setorial Associado:

 9- Objetivo de Governo Associado:  10- Tipo:

 Finalístico

 Gestão de Política Pública

 Serviço ao Estado

 11-

Horizonte Temporal:

 Apoio Administrativo

 Contínuo  Temporário

 12-

Data Início/Término: Início _____/________

 13 -

Estratégia de Implementação:

(Se temporário) Término ____/______ mm / aaaa

 14 - Valor Anual do Programa (R$):

51

Atributos do Indicador

 1-

Denominação:

 2-

Unidade de Medida

 3-

Índice de Referência ______/_________

Apurado

em

mm /

aaaa

 4- Índices Esperados ao Longo do PPA:

2008____

2009: ____ 2010: _____ 2011:

_____

 5- Índice ao Final do Programa: (se temporário)

 6-

Fonte:

 7- Periodicidade:  Mensal

__________

 Trimestral

 Semestral

 Anual

 Outras: -

 8- Base Geográfica:  Nacional

Municipal



Estadual



Regional



 9- Fórmula de Cálculo:

52

Atributo da Ação

 12-

Título:

Órgão Orçamentário Responsável:

3

- Unidade Orçamentária Responsável:

4

- Função:

6

- Finalidade:

7

- Descrição:

8

- Produto (Bem ou Serviço):

9

- Unidade de Medida:

5

 10

- Especificação do Produto:

 11

- Tipo de Ação:

- Subfunção:

 12

- Forma de Implementação:

 Projeto

 Direta

 Atividade

 Descentralizada  Obrigatória

 Orçamentária  Operação Especial

 Transferência

 Voluntária  Outras

 Linhas de Crédito  Não Orçamentária  Financiamento  Renúncia Fiscal (Indicar)

 Parcerias  Outras

 Plano de Dispêndio das Estatais

53

Atributos da Ação

13-

Tipo de Orçamento:  Fiscal Estatais

 Seguridade

 14-

Detalhamento da Implementação:

 15-

Tipos de Inclusão da Ação:

 16-

Base Legal:

 17-

Unidade Responsável:

 18

 Investimento das

- Localização do Gasto (Localizar por Região Administrativa e por Município):

EXEMPLOS:

Região Itapecuru Chapadinha

Região

 Itapecuru Mirim

 Chapadinha

 Anajatuba

 Mata Roma

Preencher os itens abaixo somente em caso de projetos ou atividades não orçamentárias de caráter temporário.

 19-

Custo total estimado e execução física do projeto: TOTAL DO PROJETO:

 20-

 21 22 Ordem

Financeiro ______________ / Físico __________________

Duração do Projeto: Início _____/________

Término _____/________ mm / aaaa

Valor estimado da repercussão financeira do projeto sobre o custeio do Estado (RS/ano): ____________ Etapas: Tipo da Etapa

Descrição da Etapa

Resultado da Etapa

Data de Início

_____/_____

Data de Término

Valor da Etapa

_____/_____

_____/_____

_____/_____

_____/_____

_____/_____

_____/_____

_____/_____

54

FASE QUANTITATIVA – Metas Físicas e Dados Financeiros Meta Cumulativa:

 Sim

 Não

R$ 1,00 Localização do Gasto

Quantidades e Valores 2008 Meta Física

2009 R$

Meta Física

2010 R$

Meta Física

2011 R$

Meta Física

R $

Meta Cumulativa: (ver pág. 64)

55

5.2 Orientações para Preenchimento dos Formulários „ ATRIBUTOS DE PROGRAMA A criação de um programa no PPA requer a prestação de um conjunto de informações chamadas atributos de programa, conforme descrito a seguir. 1 - Órgão Responsável Órgão responsável pelo gerenciamento do programa, mesmo quando o programa for integrado por ações desenvolvidas por mais de um órgão (programa multissetorial). 2 - Unidade Responsável Unidade programa,

administrativa

mesmo

quando

responsável o

programa

pelo for

gerenciamento

integrado

por

do

ações

desenvolvidas por mais de uma unidade.

3 - Denominação (Titulo do Programa ) Expressa os propósitos do programa7 em uma palavra ou frasesíntese, de fácil compreensão pela sociedade. Não há restrição quanto ao uso de nomes de fantasia. Por exemplo: "Luz para Todos"; "Universalização do Ensino Fundamental"; "Saúde da Família"; "Erradicação da Febre Aftosa". 4 - Problema Descrição do problema que o programa tem por objetivo enfrentar, inclusive com a explicitação das causas que lhe deram origem. Deve ser formulado como condição negativa, evitando-se enunciar a ausência de alguma solução específica. 5 - Objetivo do Programa

7

Todas as palavras devem ser escritas com inicial maiúscula exceto os artigos, preposições e conjunções. Não se deve colocar ponto final.

56

O objetivo8 expressa o resultado que se deseja alcançar, ou seja, a transformação da situação a qual o programa se propõe modificar. Deve ser expresso com concisão9 e precisão10, evitando a generalidade, dando a idéia do que se pretende de forma clara, categórica e determinante. Exemplo: Programa: "Moradia Cidadã" Objetivo: Reduzir o déficit habitacional do Estado do Maranhão. 6 - Público-alvo Especifica o(s) segmento(s) da sociedade ao(s) qual(is) o programa se destina e que se beneficiam direta e legitimamente com sua execução. São os grupos de pessoas, comunidades, instituições ou setores que serão atingidos diretamente pelos resultados do programa. A definição do público-alvo é importante para identificar e focar as ações que devem compor o programa. Exemplo: Programa: Moradia Cidadã Público alvo: População de baixa renda, residente em domicílios rústicos e não duráveis. 7 - Justificativa A justificativa deve abordar o diagnóstico e as causas da situação problema para a qual o programa foi proposto; alertar quanto às conseqüências da não implementação do programa; e informar a existência de condicionantes favoráveis ou desfavoráveis ao programa. 8 - Objetivo Setorial Associado

8

Quanto a grafia o objetivo deve ser iniciado sempre por um verbo no infinitivo. Não devem ser usadas expressões como “especialmente” “particularmente” e outras que visem expandir o alcance do programa descaracterizando a focalização desejada sobre o público alvo. 9 Concisão: consiste na definição da idéia em poucas palavras e de forma objetiva. 10 Precisão: consiste na definição da idéia com exatidão, evitando a generalidade, utilizando palavras que dêem a menção exata daquilo a que se refere, de forma clara, categórica e determinante.

57

Especifica a qual objetivo setorial definido na Orientação Estratégica Setorial, o programa contribui. 9 - Objetivo de Governo Associado Especifica a qual objetivo da Orientação Estratégica do Governo o programa está associado.

10 - Tipo de Programa Na elaboração do Plano Plurianual 2008-2011, são considerados os seguintes tipos de programa: Programas Finalísticos: dos quais resultam bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade, cujos resultados sejam passíveis de mensuração. Programas de Serviços ao Estado: dos quais resultam bens ou serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para este fim específico; Programas de Gestão de Políticas Públicas: aqueles destinados ao planejamento e à formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação e ao controle dos demais programas sob a responsabilidade de determinado órgão; resultando em bens ofertados do próprio estado, podendo ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativa. Programas de Apoio Administrativo: aqueles que contemplam as despesas de natureza tipicamente administrativa, as quais, embora contribuam para a consecução dos objetivos dos outros programas, neles não foram passíveis de apropriação. Os

Programas

de

Apoio

Administrativo

serão

compostos

basicamente pelas Ações de: Contribuição à Previdência, Encargos com Pensionistas, Amortização

Proventos e

Encargos

de da

Aposentadoria, Dívida,

Pensão

Transferência

Previdenciária, a

Municípios,

Contribuição ao PASEP e Reserva de Contingência.

58

11 - Horizonte Temporal Estabelece o período de vigência do programa, podendo ser contínuo ou temporário. Um programa pode ser de natureza contínua mesmo que parte de suas ações seja de natureza temporária. No caso de programa temporário, serão informados o mês e ano de início e de término previstos, e o seu valor global estimado. O término previsto a ser considerado é o do programa, ainda que se situe aquém ou além do período de vigência do PPA. Portanto, é possível que o PPA 2008- 2011 possua programas cujos términos estejam previstos para os anos de 2009 ou 2015, por exemplo.

12 – Data de Início e Término do Programa Nos casos de programas temporários devem ser registradas as datas de seu efetivo início e de conclusão. 13 - Estratégia de Implementação do Programa Indica como serão conduzidas as ações, quais os instrumentos disponíveis ou a serem constituídos, e a forma de execução (direta, descentralizada

para

Municípios

e

transferências)

para

atingir

os

resultados pretendidos pelo programa. Deve-se considerar, também, na descrição da estratégia de implementação, aspectos como critérios de elegibilidade para acesso aos produtos e benefícios do programa, responsabilidades no gerenciamento e na execução das ações (Órgãos e Unidades Administrativas). Considerar ainda a forma de implementação das ações, explicitando os agentes e parceiros (federal, estadual, municipal e privado) envolvidos, e a contribuição de cada um para o sucesso

do

programa;

e

os

mecanismos

(sistemas)

utilizados

no

monitoramento da execução das ações do programa. 14 - Valor Anual do Programa 59

Somatório do valor anual das ações integrantes do programa. O sistema totalizará automaticamente o valor deste atributo.

„ ATRIBUTOS DO INDICADOR Instrumento capaz de medir o desempenho do problema. Deve ser coerente com o objetivo do programa, ser sensível à contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno. Indicador permite, conforme o caso, mensurar a eficácia, eficiência ou efetividade alcançada com a execução do programa. Exemplo: Objetivo: “Reduzir o analfabetismo no País” Indicador: “taxa de analfabetismo” (relação percentual entre a população não-alfabetizada e a população total). Atenção! Para cada programa finalístico é obrigatório haver pelo menos um indicador. Para os programas de apoio às políticas e áreas especiais a presença de indicadores é facultativa. 60

O indicador possui os atributos especificados a seguir: 1- Denominação: Forma pela qual o indicador será apresentado à sociedade. 2 - Unidade de Medida: Padrão escolhido para mensuração da relação adotada como indicador. Por exemplo, para o indicador "taxa de analfabetismo" a unidade de medida seria "porcentagem", e para o indicador "coeficiente de mortalidade infantil" a unidade de medida seria "1/1000" (1 óbito para cada 1000 nascimentos). 3 - Índice de Referência: Expressa a situação mais recente do problema e sua respectiva data de apuração. Consiste na aferição de um indicador em um dado momento, mensurado com a unidade de medida escolhida. 4 - Índices Esperados ao Longo do PPA: Situação que se deseja atingir com a execução do programa, expresso pelo indicador, ao longo de cada ano do período de vigência do PPA. 5 - Índice ao Final do Programa: Resultado que se deseja atingir com a conclusão da execução do programa. Deve ser preenchido apenas no caso dos programas temporários. 6 - Fonte: Órgão responsável pelo registro ou produção das informações necessárias para a apuração do indicador e divulgação periódica dos índices. A maior parte das informações utilizadas na construção dos indicadores poderá ser produzida pelos próprios órgãos executores dos programas ou outros integrantes da estrutura da Secretaria Setorial responsável. Estas deverão manter sistemas de coleta e tratamento de informações com esta finalidade. Em muitos casos as informações serão buscadas junto a outras fontes que podem ser instituições oficiais ou mesmo privadas, quando de reconhecida credibilidade: IBGE, FIPE, FGV, Banco Central, DIEESE, ANBID, ou Estaduais (UEMA, UFMA) e outras. 7 - Periodicidade: Freqüência com a qual o indicador é apurado.

61

8 - Base Geográfica: Menor nível de agregação geográfica da apuração do índice, podendo ser municipal, estadual, regional ou nacional. 9 - Fórmula de Cálculo: Demonstra, de forma sucinta e por meio de expressões matemáticas, o algoritmo que permite calcular o valor do indicador. Por exemplo, para o indicador "Espaço aéreo monitorado", a fórmula de cálculo poderia ser "Relação percentual entre o espaço aéreo monitorado e o espaço aéreo sob jurisdição do Brasil", assim como para o indicador "Incidência do tétano neonatal" o indicador poderia ser "Relação percentual entre o número de casos novos de tétano neonatal e o total da população menor de um ano de idade".

62

„ ATRIBUTOS DA AÇÃO Como exposto anteriormente, ações são operações das quais resultam

produtos (bens ou serviços) ofertados à sociedade, que

contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, doações, etc., e os financiamentos. A criação de uma ação requer a prestação de um conjunto de informações chamadas atributos de ação conforme descrito a seguir, divididos entre atributos qualitativos e atributos quantitativos.

| Atributos Qualitativos da Ação 1 - Título Forma pela qual a ação será identificada pela sociedade e será apresentada no PPA, LDO e LOA. Expressa, em linguagem clara, o objeto da ação. 2 - Órgão Orçamentário Responsável Especifica os órgãos orçamentários entendidos como aqueles de maior nível na classificação institucional. Exemplo: Órgão: 13.000 – Secretaria de Agricultura, Pecuária e Desenvolvimento Rural Unidade: 13.201 - Instituto de Colonização e Terras do Maranhão 3 - Unidade Orçamentária Responsável Especifica

a

unidade

orçamentária

responsável

pela

ação

classificada como de menor nível na classificação institucional (unidade vinculada). 63

4 - Função A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público.

5 - Subfunção A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas do setor público. Na nova classificação a subfunção identifica a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estão relacionadas. Assim, a classificação funcional será efetuada por intermédio da relação da ação (projeto, atividade ou operação especial) com a subfunção e a função. A partir da ação, classifica-se a despesa de acordo com a especificidade de seu conteúdo e produto, em uma subfunção, independente de sua relação institucional. Em seguida, será feita a associação com a função, associação essa voltada à área de atuação característica do órgão/unidade em que as despesas estão sendo efetuadas. Exemplo 1: uma atividade de pesquisa na UEMA – Secretaria de Ciência e Tecnologia classificada na subfunção “Formação de Recursos Humanos” e na função “Transportes”. Exemplo 2: um projeto de treinamento de servidores do Estado do Maranhão

será

classificado

na

subfunção

“Formação

de

Recursos

Humanos” e na função “Transportes”. Exemplo 3: uma operação especial de financiamento da produção que contribui para um determinado programa proposto pra a Secretaria da Agricultura será classificada na subfunção “Outros Encargos Especiais” e na função “Agricultura”. 6 - Finalidade 64

Expressa o objetivo a ser alcançado pela ação, ou seja, por que esta ação é desenvolvida. Por exemplo, para o título "Atendimento à População com Medicamentos para Tratamento dos Portadores da Síndrome da Imunodeficiência

Adquirida

-

Aids

e

das

Doenças

Sexualmente

Transmissíveis - DST" a finalidade poderia ser "Proporcionar à população acesso aos medicamentos para tratamento dos portadores da Síndrome da Imunodeficiência Adquirida - AIDS e das Doenças Sexualmente Transmissíveis - DST, visando à recuperação da saúde e à interrupção do ciclo da doença." 7 - Descrição Expressa, de forma sucinta, o que é efetivamente feito no âmbito da ação, seu escopo e delimitações. Por exemplo, para o título "Atendimento à População com Medicamentos para Tratamento dos Portadores da Síndrome

da

Imunodeficiência

Adquirida

-

Aids

e

das

Doenças

Sexualmente Transmissíveis - DST" poderia ter-se a descrição "Aquisição, acondicionamento,

conservação,

transporte

e

distribuição

de

medicamentos para o tratamento ambulatorial e domiciliar dos casos positivos da doença, além de: manutenção das empilhadeiras hidráulicas; serviços de operador das empilhadeiras: locação de câmaras frigoríficas; transporte de cargas e encomendas; despesas com o despachante aduaneiro, bem como as despesas com o agente financeiro". 8 – Produto (Bens ou Serviço) Bem ou serviço que resulta da ação, destinado ao público-alvo ou o investimento para a produção deste bem ou serviço. Para cada ação deve haver um único produto. Em situações especiais, expressa a quantidade de beneficiários atendidos pela ação. São exemplos de produtos: "Servidor treinado" e "Estrada construída". 9 - Unidade de Medida Unidade de medida é o padrão selecionado para mensurar a produção do bem ou serviço. Quando a quantificação do bem ou serviço 65

produzido resultar em números muito extensos, recomenda-se utilizar múltiplos ou padrões de nível mais alto. Exemplos: km², no lugar de m²; 1000 litros, no lugar de litros; 1.000 t, no lugar de tonelada; 1.000.000 pessoas, no lugar de pessoas. Recomenda-se também não utilizar padrões que resultem em metas fracionárias. Quando o produto da ação for uma unidade indivisível, como é o caso de projetos de investimento (por exemplo, uma ponte, uma barragem, um sistema etc.), deve-se sempre utilizar porcentagem de execução física. Exemplos: Produto

Unidade de Medida

•

Servidor treinado



Unidade

•

Sistema implantado



% de execução física

•

Estrada construída



km

10 - Especificação do Produto Expressa as características do produto acabado visando sua melhor identificação. Exemplo: Ação: construção da adutora Italuís III com 70 km de extensão no Estado do Maranhão. Especificação do Produto: Adutoras implantadas, constituídas de trechos principais de adução d´água em tubulação com vazão máxima de 140 m3 e várias derivações, além de estações de tratamento.

DICA: Como diferenciar os atributos FINALIDADE, DESCRIÇÃO E DETALHAMENTO DA IMPLEMENTAÇÃO?

66

As seguintes perguntas devem ser feitas à ação: Finalidade: Para que? Descrição: O que? Detalhamento da Implementação: Como? A resposta a essas perguntas facilita a compreensão do significado de cada atributo. Exemplo: Ação

Construção da Barragem do Rio das Flores

no Estado do

Maranhão. Finalidade: (Para que essa ação deve existir?): Construir a barragem do Rio das Flores nos municípios de São Bento / Pinheiro para fins de irrigação e contenção de cheias na zona urbana. Descrição: (O que essa ação vai fazer?): Construção da barragem de uso coletivo com volume de acumulação de 4.900.00 m3, altura máxima de 19 metros, comprimento de 420 metros, volume das escavações de 338,5 m3, aterro com 168.100 m3 e volume de concreto de 1150 m3. Detalhamento da Implementação: (como essa ação será deita?): Apresentação, análise e aprovação do Plano de Trabalho; celebração de convênio com a União ou Municípios; licitação e contratação, pelo Estado ou Município, das empresas executora e fiscalizadora.

11 - Tipo de Ação Orçamentária: subdividindo-se em:  Projeto:

ação

que

instrumento

demanda de

recursos

programação

orçamentários,

para

alcançar

o

objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do Governo. Exemplo: "Implantação

de

Sistemas

Simplificados";

"Implantação,

Construção e Restauração de Rodovias, inclusive vicinais"11.

11

Dentro do princípio de transparência, para cada ação deve ser constituído um único produto. Cada projeto de investimento deve, portanto, ser individualizado em uma ação específica, de modo a permitir a aferição de seu grau de execução física ao longo do tempo. Ações caracterizada como “guarda-chuvas” devem sempre ser evitadas e, portanto, desmembradas.

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 Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de Governo. Exemplo: Manutenção de Rodovias, inclusive estradas vicinais e Eliminação da Hanseníase.  Operação Especial: são despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações do Governo Estadual. Neste tipo, todas as despesas, relativas a transferências (obrigatórias, voluntárias ou outras), em favor de outros entes da Federação, de pessoas físicas e jurídicas, na forma

de

subsídios,

subvenções,

auxílios,

contribuições,

doações, indenizações, ressarcimentos, proventos de inativos, pagamento

de

sentenças

judiciais

etc.,

a

operações

de

financiamentos e empréstimos, e suas amortizações e encargos, à aquisição de títulos ou integralização de cotas de fundos de participação, financeiras,

participações contribuição

acionárias, a

organismos

compensações nacionais

e

internacionais, etc.  Não-orçamentária: são ações que não demanda recursos orçamentários do Estado. Os programas não agregam apenas recursos de natureza fiscal do Estado. Podem incorporar, também, instrumentos normativos e recursos disponíveis do setor privado, das agências oficiais de crédito, do terceiro setor, dos

incentivos

fiscais,

dos

fundos

constitucionais

de

financiamento regional, dos fundos administrados pelo Governo Estadual e dos dispêndios correntes das empresas estatais, bem

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como de parcerias e contrapartidas de Estados e Municípios. As ações não orçamentárias subdividem-se em 5 tipos12: •

Financiamento: ações que compreendem as contratações de

financiamento

produção, Exemplo:

custeio,

nas

operações

investimento

“Concessão

de

Crédito

de

crédito

ou

comercialização. para

para

a

Agricultores

Familiares (Pronaf/FAT)”; “Financiamento a Projetos na Área de Serviços de Saúde”; “Crédito ao Microempreendedor de Baixa Renda”. •

Parcerias: consideram-se como ações do tipo parceria, as ações não orçamentárias como recursos próprios aplicados por parceiros (união, município, setor privado ou terceiro setor). Exemplo: “Implantação do Pólo Gás-Químico no Rio de Janeiro”.

•

Plano de Dispêndio das Estatais: ações nas quais as empresas estatais utilizam recursos de despesas correntes ou inversões financeiras em parcerias com o setor privado, que concorrem para o alcance de objetivos de programas do PPA.

•

Renúncia Fiscal:

ações decorrentes de estímulo das

atividades econômicas ou sociais, que o Governo executa mediante redução de alíquotas ou isenção de impostos e taxas. •

Outras iniciativas e diretrizes: ações que compreendem formulação de políticas, instrumentos normativos, estudos, ou demais iniciativas, desde que realizados com recursos não-orçamentários.

Observação: Não há possibilidade de uma ação orçamentária conter recursos não-orçamentários. Caso haja uma ação em parceria, que tenha participação do Estado, é necessária a criação de ação não-orçamentária 12

As ações não-orçamentárias deverão possuir os atributos de acordo com suas características: se possuir caráter contínuo deverá apresentar os atributos de ações orçamentárias do tipo atividade. Caso possuo limitação temporal à sua execução deverá apresentar os atributos referentes às ações orçamentárias do tipo projeto.

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correspondente, que especifique a participação do parceiro. Desta forma, busca-se demonstrar a capacidade do programa em alavancar recurso não-orçamentários na consecução do seu objetivo.

12 - Forma de Implementação Indica a forma de implementação da ação, descrevendo todas as etapas do processo até a entrega do produto, inclusive as desenvolvidas por parceiros. Deve também ser classificada segundo os conceitos abaixo:  Direta: Ação executada diretamente ou sob contratação pela unidade responsável, sem que ocorra transferência de recursos para outros entes da federação (União e Municípios). Exemplos: Implantação Alimentar.

e

Pavimentação

 Descentralizada:

de

Atividades

Vias ou

Urbanas projetos,

e na

Assistência área

de

competência do Estado, executados por outro ente da federação (Município com recursos repassados pelo Estado).  Transferência13, que se subdivide em:  Obrigatória: Operação especial que transfere recursos, por determinação

constitucional

ou

legal

aos

Municípios.

Por

exemplo: Distribuição de recursos de origem tributária aos Municípios.  Voluntária: Operação especial em que ocorre a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não 13

A classificação da transferência como voluntária ou outras não é mutuamente exclusiva, pois em alguns casos é possível que em determinadas ações ocorram transferências de recursos tanto para outros entes federativos como para entidades privadas sem fins lucrativos, ONGs e outras instituições.

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decorra de determinação constitucional ou legal ou se destine ao Sistema Único de Saúde. Estas transferências destinam-se a execução de ações em áreas de competência dos Municípios.  Outras: Operação especial que transfere recursos a entidades privadas sem fins lucrativos, organizações não-governamentais e outras instituições. Importante! No caso dos Programas Finalísticos, a Operação Especial cuja forma de implementação seja Voluntária deverá evidenciar os critérios de elegibilidade que definiram a escolha dos Municípios beneficiados no trabalho Detalhamento da Implementação.  Linha de crédito: Ação realizada mediante empréstimo de recursos aos beneficiários da ação. Enquadram-se também nessa classificação

os

casos

de

empréstimos

concedidos

por

estabelecimento oficial de crédito a Municípios e ao Setor Privado. Quadro síntese da conjugação dos atributos "tipo de ação" e "formas de implementação"

Tipo de Ação:

Forma de Implementação:

 Projeto

 Direta

 Atividade

 Descentralizada  Obrigatória

 Orçamentária  Operação Especial

 Transferência

 Voluntária  Outras

 Linhas de Crédito  Não Orçamentária  Financiamento Fiscal

 Renúncia

 Parcerias  Outras (Indicar)  Plano de Dispêndio das Estatais

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13 – Tipo de Orçamento Indica se a ação pertence ao Orçamento Fiscal, da Seguridade Social ou de Investimento das Estatais. 14 – Detalhamento da Implementação Atributo destinado à descrição das etapas do processo até a entrega do produto, inclusive as desenvolvidas por parceiros. Há espaço para especificação dos procedimentos realizados no âmbito da ação, bem como para o registro de informações sobre os parceiros envolvidos, público-alvo e aspectos atinentes à execução em geral. Quando a ação for do tipo “Operação Especial” com forma de implementação “Transferência Voluntária”, o detalhamento da implementação deverá evidenciar os critérios de elegibilidade que definiram a escolha dos Municípios beneficiados. 15 – Tipo de Inclusão da Ação Identifica quem teve a iniciativa de criação da ação: projeto de lei do Poder Executivo, emenda parlamentar, projeto de lei de crédito especial. 16 - Base Legal Especifica os instrumentos normativos que dão respaldo à ação. Permite identificar quando uma ação é uma Transferência Obrigatória e se trata de aplicação de recurso em área de competência do Estado. Exemplos: Lei nº. 9.507, de 12 de novembro de 1997; Lei nº. 9.507, de 12 de novembro de 1997, art. 8º, Parágrafo único; Lei nº. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, art. 12, § 1º; Lei nº. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, art. 5º, inciso I; Decreto nº 73.841, de 13 de março de 1974. 17 - Unidade Responsável

72

É a entidade, seja unidade administrativa, empresa estatal ou parceiro Município ou Setor Privado) responsável pela execução da ação.

18 - Localização do Gasto – (Município, Região) As ações são desdobradas em localizadores de gasto (região, município) utilizados, exclusivamente, para especificar a localização física das ações, não podendo haver, por conseguinte, alteração da finalidade e do produto. A localização do gasto corresponde ao detalhamento do projeto, atividade, operação especial ou ação não-orçamentária. O critério para regionalização de metas e do dispêndio correspondente é o da localização dos beneficiados pela ação. A

adequada

localização

do

gasto

permite

maior

controle

governamental e social sobre a implantação das políticas públicas adotadas, além de evidenciar a focalização, os custos e os impactos da ação governamental. Os localizadores poderão ser de abrangência estadual, por Regiões Administrativas e por município. As metas estabelecidas apenas por regiões, somente, serão admitidas quando não houver a possibilidade de Municipalização.

19 - Custo Total Estimado do Projeto Atributo específico dos projetos e ações não-orçamentárias de caráter temporário14. Refere-se ao custo de referência do projeto, a preços correntes, desde o seu início até a sua conclusão. 20 - Duração do Projeto

14

Essas informações visam a avaliar a evolução da execução dos projetos de investimento e a identificar o grau de viabilidade de implantação de novos projetos vis-à-vis a conclusão daqueles atualmente em execução, que devem sempre ter prioridade na alocação dos recursos. É importante, portanto, que os investimentos tenham sua programação de desembolso compatível com o grau de complexidade técnica do projeto, ou seja, com o seu prazo de execução. Não devem, assim, ser admitidos novos projetos de investimento com programação financeira insuficiente para sua conclusão no prazo de duração definido.

73

Também específico dos projetos e ações não-orçamentárias de caráter temporário15, refere-se à data de início e data prevista de término do projeto. 21 - Repercussão Financeira do Projeto sobre o Custeio do Estado Também específico dos projetos e ações não-orçamentárias de caráter temporário, indica o impacto (estimativa de custo anual) sobre as despesas de operação e manutenção do investimento após o término do projeto e em quais ações esse aumento ou decréscimo de custos ocorrerá, caso o mesmo venha a ser mantido pelo Estado. Em decorrência da execução do projeto há, em geral, incremento no custo de futuras atividades. Por exemplo, ao se construir um hospital. A ser mantido pela Estado, haverá um incremento no custo das atividades de manutenção hospitalar do Estado. Caso por alguma razão o impacto seja nulo, deverá ser justificado o motivo. Por exemplo, no caso de uma escola a ser construída com recursos do Estado e que será operada pelo governo municipal, o custeio futuro do Estado será igual a zero, uma vez que as despesas de manutenção incorrem sobre outro ente da Federação. 22 - Etapas Trata-se do último atributo específico dos projetos e ações não orçamentárias de caráter temporário. Os projetos, as ações não orçamentárias e, em alguns casos, os localizadores de gasto podem ter suas etapas intermediárias detalhadas. Os atributos de cada etapa são: Título da etapa: Forma pela qual a etapa será identificada para a sociedade. Expressa, de forma clara, o objeto da etapa. Exemplo: "Remodelagem do cais", "Prolongamento do cais acostável", "Implantação de sistemas de combate a incêndio", "Aquisição de sinais náuticos".

15

Essas informações visam a avaliar a evolução da execução dos projetos de investimento e a identificar o grau de viabilidade de implantação de novos projetos vis-à-vis a conclusão daqueles atualmente em execução, que devem sempre ter prioridade na alocação dos recursos. É importante, portanto, que os investimentos tenham sua programação de desembolso compatível com o grau de complexidade técnica do projeto, ou seja, com o seu prazo de execução. Não devem, assim, ser admitidos novos projetos de investimento com programação financeira insuficiente para sua conclusão no prazo de duração definido.

74

Descrição da etapa: Expressa, de forma sucinta, o que é efetivamente feito no âmbito da etapa. Exemplo: "Remodelagem do cais do Porto com obras na cortina de estacas-prancha". Resultado da etapa: Expressa, de forma sucinta, o resultado esperado ao final da etapa. Exemplos: "Cais ampliado", "Segurança operacional implementada". Valor da etapa: Expressa o custo estimado da etapa em preços correntes. Ordem da etapa: Ordem numérica de execução da etapa.

|

Atributos Quantitativos da Ação Meta Física Quantidade de produto a ser ofertado, de forma regionalizada, e/ou

municipalizada por ação, num determinado período. A meta física é instituída

para

cada

ano.

regionalização/municipalização

Vale de

ressaltar metas

é

que o

da

o

critério

localização

para dos

beneficiados pela ação. Por exemplo, no caso da vacinação de crianças, a meta será regionalizada e/ou municipalizada pela quantidade de crianças a serem vacinadas ou de vacinas empregadas em cada região ou município, ainda que a campanha seja de âmbito nacional e a despesa seja paga de forma centralizada. O mesmo ocorre com a distribuição de livros didáticos em âmbito nacional. Cumulatividade da meta física A cumulatividade ou não da meta está estritamente ligada à característica da ação e ao produto e unidade da medida a ela vinculada. Ocorrerá a cumulatividade da meta física sempre que houver necessidade de se somarem os dados físicos mês a mês e/ou de um ano para o outro. Por exemplo, numa ação de construção de uma barragem ou açude, cujo produto seja ‘Obra executada” e a unidade de medida” “% de execução física”, a meta física neste caso é cumulativa, pois somando-se

75

as execuções mensais e/ou anuais, o término do projeto se dará quando alcançando 100% (cem por cento) da execução física. Por outro lado, sempre que a soma dos dados físicos mês a mês e/ou ano a ano gerar dupla contagem do dado físico, a meta física será classificada como não-cumulativa. Por exemplo, uma ação de “Auxílio-alimentação aos Servidores e Empregados” com produto “Servidor beneficiado” e unidade de medida “unidade” tem característica de meta não-cumulativa, pois o auxílio será dado

ao(s)

mesmo(s)

servidor(es)

no

decorrer

dos

meses/anos

subseqüentes. Dados financeiros São as estimativas de custos da ação, desdobradas por fontes de recursos e distribuídas para cada um dos anos do período de vigência do PPA. O critério para regionalização e/ou municipalização dos dados financeiros corresponde ao custo de atendimento das metas físicas definidas para cada região/município. Por exemplo, no caso da vacinação de crianças, deve-se apurar o custo financeiro em cada região ou município. As estimativas devem contemplar recursos para os exercícios de 2008 a 2011. Os recursos são desdobrados em:  Recursos dos Orçamentos do Estado: recursos oriundos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, e de Investimento das Estatais.  Fiscal/Seguridade:

recursos

do

Orçamento

Fiscal

e

da

Seguridade Social. Estes recursos são classificados segundo os grupos de natureza de despesa, a origem dos recursos e o tipo de despesa (financeiras obrigatórias e discricionárias).  Investimento

das

Estatais:

recursos

do

Orçamento

de

Investimento das Estatais. Estes recursos são classificados somente quanto à natureza da despesa, desdobrados pelo seu valor global, segundo grupos de natureza de despesa. 76

 Recursos Não-Orçamentários: recursos que financiam ações do Plano Plurianual, mas não são expressos nos Orçamentos do Estado. Dentre esses recursos, alguns são administrados pela União, como: •

Agências oficiais de crédito: recursos, excetuados os dos fundos, utilizados pelos estabelecimentos oficiais de crédito (BNDES, CEF, BB, BNB, BASA e FINEP) em linhas de crédito que concorrem para o alcance de objetivos de programas do PPA.

•

Plano de Dispêndios das Estatais: recursos que as estatais utilizam com despesas correntes ou em inversões financeiras em

parcerias

minoritárias

com

o

setor

privado,

que

concorrem para o alcance de objetivos de programas do PPA. •

Fundos constitucionais ou administrados pela União: recursos das disponibilidades dos fundos constitucionais FNO, FNE, FCO, e do FAT e FGTS, utilizados como “funding” de linhas de crédito para o financiamento de programas do Governo para desenvolvimento econômico, social ou regional.

•

Renúncia fiscal: é a estimativa do valor da redução de receita, representando ações de estímulo a atividades econômicas ou sociais que o Governo executa mediante alteração, isenção ou redução de impostos e taxas.

•

Recursos de parcerias: recursos próprios aplicados por parceiros (União e Municípios, inclusive os relativos às contrapartidas de transferências voluntárias do Estado, e setor privado) em ações que integram programas do PPA.

77

5.3

Tabela das Funções e Subfunções de Governo,

conforme portaria 42 da SOF Funções

Subfunções 031 - Ação Legislativa 01 - Legislativa 032 - Controle Externo 061 - Ação Judiciária 02 - Judiciária 062 - Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário 091 - Defesa da Ordem Jurídica 03 - Essencial à Justiça 092 - Representação Judicial e Extrajudicial 121 - Planejamento e Orçamento 122 - Administração Geral 123 - Administração Financeira 124 - Controle Interno 125 - Normatização e Fiscalização 126 - Tecnologia da Informação 04 - Administração 127 - Ordenamento Territorial 128 - Formação de Recursos Humanos 129 - Administração de Receitas 130 - Administração de Concessões 131 - Comunicação Social 151 - Defesa Área 152 - Defesa Naval 05 - Defesa Nacional 153 - Defesa Terrestre 181 - Policiamento 06 – Segurança 182 - Defesa Civil Pública 183 - Informação e Inteligência 211 - Relações Diplomáticas 07 - Relações Exteriores 212 - Cooperação Internacional 241 - Assistência ao Idoso 242 - Assistência ao Portador de Deficiência 08 – Assistência Social 243 - Assistência à Criança e ao Adolescente 244 - Assistência Comunitária 271 -Previdência Básica 272 -Previdência do Regime Estatutário 09 – Previdência Social 273 -Previdência Complementar 274 -Previdência Especial

78

10 - Saúde

11 - Trabalho

12 - Educação

13 - Cultura 14 - Direitos da Cidadania

15 - Urbanismo 16 - Habitação 17 - Saneamento

18 - Gestão Ambiental

19 - Ciência e Tecnologia

301 - Atenção Básica 302 - Assistência Hospitalar e Ambulatorial 303 - Suporte Profilático e Terapêutico 304 - Vigilância Sanitária 305 - Vigilância Epidemiológica 306 - Alimentação e Nutrição 331 - Proteção e Benefícios ao Trabalhador 332 - Relações de Trabalho 333 - Empregabilidade 334 - Fomento ao Trabalho 361 - Ensino Fundamental 362 - Ensino Médio 363 - Ensino Profissional 364 - Ensino Superior 365 - Educação Infantil 366 - Educação de Jovens e Adultos 367 - Educação Especial 391 - Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico 392 - Difusão Cultural 421 - Custódia e Reintegração Social 422 - Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 423 - Assistência aos Povos Indígenas 451 - Infra-Estrutura Urbana 452 - Serviços Urbanos 453 - Transportes Coletivos Urbanos 481 - Habitação Rural 482 - Habitação Urbana 511 - Saneamento Básico Rural 512 - Saneamento Básico Urbano 541 - Preservação e Conservação Ambiental 542 - Controle Ambiental 543 - Recuperação de Áreas Degradadas 544 - Recursos Hídricos 545 - Meteorologia 571 - Desenvolvimento Científico 572 - Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia 573 - Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico

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20 - Agricultura

21 - Organização Agrária

22 - Indústria

23 - Comércio e Serviços

24 - Comunicações

25 - Energia

26 - Transporte

27 - Desporto e Lazer

28 - Encargos Especiais

601 - Promoção da Produção Vegetal 602 - Promoção da Produção Animal 603 - Defesa Sanitária Vegetal 604 - Defesa Sanitária Animal 605 - Abastecimento 606 - Extensão Rural 607 - Irrigação 631 - Reforma Agrária 632 - Colonização 661 - Promoção Industrial 662 - Produção Industrial 663 - Mineração 664 - Propriedade Industrial 665 - Normalização e Qualidade 691 - Promoção Comercial 692 - Comercialização 693 - Comércio Exterior 694 - Serviços Financeiros 695 - Turismo 721 - Comunicações Postais 722 - Telecomunicações 751 - Conservação de Energia 752 - Energia Elétrica 753 - Petróleo 754 - Álcool 781 - Transporte Aéreo 782 - Transporte Rodoviário 783 - Transporte Ferroviário 784 - Transporte Hidroviário 785 - Transportes Especiais 811 - Desporto de Rendimento 812 - Desporto Comunitário 813 - Lazer 841 - Refinanciamento da Dívida Interna 842 - Refinanciamento da Dívida Externa 843 - Serviço da Dívida Interna 844 - Serviço da Dívida Externa 845 -Transferências846 - Outros Encargos Especiais 80

81