Popo.pdf

De kansen en bedreigingen van de verbreding van de politiefunctie Een case-study naar het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer

Augustus 2010 Vrije Universiteit Amsterdam Duothesis, Master Besturen van Veiligheid Vincent Roke & Yoni Shem-Tov

Gebrekkige verantwoordelijkheid, verdeelde visies in Bos en Lommer

Begeleider Vrije Universiteit Amsterdam Dr. Bas van Stokkom Tweede lezer Vrije Universiteit Amsterdam Dr. Ronald van Steden Auteurs Vincent Roke studentnummer 1713876 Yoni Shem-Tov studentnummer 1713701 Instelling Vrije Universiteit Amsterdam Faculteit der Sociale Wetenschappen Afdeling bestuurswetenschappen Periode September 2009 – Augustus 2010

2

Samenvatting In de afgelopen jaren is de hoeveelheid toezichthouders en het aantal verschillende soorten toezichthouders in de openbare ruimte van Bos en Lommer toegenomen. Het gaat daarbij om zowel publieke als private functionarissen die de toezichthoudende taak deels overnemen, welke van oudsher geheel bij de politie lag. Zij worden ook wel beschouwd als de extra ‘oren en ogen’ van het politiewijkteam Bos en Lommer. Deze extra ‘oren en ogen’ zijn wenselijk omdat de politie in Bos en Lommer kampt met een capaciteitsgebrek en niet volledig kan voldoen aan de vraag om veiligheid van de bewoners, ondernemers en bezoekers van Bos en Lommer. Dit komt mede dankzij de toenemende vraag naar veiligheid en een toenemende maatschappelijke roep om controle en handhaving. Daarnaast worden buurtveiligheidsteams, waarvan de werkwijze is gebaseerd op de theorie over reassurance policing, ingezet om de kloof tussen de objectieve veiligheid en de daarbij achtergebleven veiligheidsbeleving te dichten. Het onderzoek is gericht op de verbreding van de politiefunctie, waaronder de opkomst van particuliere beveiliging en burgerparticipatie kunnen worden geschaard. De probleemstelling die centraal staat is: “Wat zijn de kansen en bedreigingen van de verbreding van de politiefunctie als het gaat om toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer?”. De thema’s particuliere beveiliging en burgerparticipatie zijn afzonderlijk onderzocht en in de verbindende context van de samenwerking tussen de partijen in Bos en Lommer besproken. De methoden van dataverzameling waren documentanalyse en interviewanalyse. De toezichtsorganisatie wordt door de partijen in Bos en Lommer gezien als een innovatieve aanpak om adequaat in te zetten op de bestaande problematiek van twee van Nederlands’ bekendste Vogelaarbuurten, namelijk de Kolenkitbuurt en Gulden Winckelbuurt. De toezichtsorganisatie waarvoor het stadsdeel verantwoordelijk is heeft zij deels uitbesteed. Hierdoor komt de uitvoering van toezicht bij private partijen te liggen, maar blijft het stadsdeel verantwoordelijk voor het resultaat. Dit vraagt om een duidelijke afstemming tussen de overheid en private partijen, zoals participerende burgers, de stichting Connect Initiatieven, de particuliere beveiligingsbedrijven G4S en Sentry en het politiewijkteam Bos en Lommer. In de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer worden tegenwoordig drie toezichtsteams door het stadsdeel Bos en lommer ingezet. Op het Bos en Lommerplein wordt toezicht gehouden door beveiligers van Sentry en Connect-Jongeren, zij vormen tezamen het toezichtsteam Bos en Lommerplein. Voor het buurtveiligheidsteam Kolenkitbuurt geldt dat naast beveiligers van G4S en Connect-jongeren, ook het politiewijkteam Bos en Lommer is betrokken. Het buurtveiligheidsteam dat toezicht houdt in de Gulden Winckelbuurt bestaat alleen uit beveiligers van Sentry en politieagenten van het politiewijkteam Bos en Lommer. De effectiviteit van de toezichtsorganisatie van het stadsdeel Bos en Lommer staat onder druk door de wijze waarop de particuliere beveiliging en burgers worden betrokken. Het stadsdeel heeft onvoldoende aandacht voor haar regierol en een resultaatgerichte beleidsuitvoering. Hierdoor wordt de regierol in de toezichtsorganisatie aan het politiewijkteam Bos en Lommer overgelaten. In de praktijk blijkt dat er aan deze uitvoering weinig sturing wordt gegeven en dat werkafspraken niet worden nageleefd. Hierdoor is de verantwoordelijkheidsverdeling binnen de samenwerking 3

onduidelijk, noch de politie noch het stadsdeel nemen daadkrachtig een voortrekkersrol in. Dit leidt ertoe dat andere partners van deze ruimte gebruik maken en impulsen geven aan de - bestuurlijke besluitvorming. Zo worden er Connect-jongeren in de rol van toezichthouder gekoppeld aan de toezichtsteams terwijl hun achtergrond enigszins dubieus is en zeker niet gezegd kan worden dat zij volledig integer handelen. Toch is de participatie van deze jongeren goed voor hun imago in de buurt en is het voor hen mogelijk een betere startpositie op de arbeidsmarkt te verwerven. Een punt van kritiek hierbij is dat de toezichtstaak ondergeschikt raakt aan de begeleiding van deze jongeren. De inspanningen die het BVT-KB levert kunnen door de dominante aanwezigheid van grote formaties van jongeren en beveiligers en de uitstraling die daarvan uitgaat teniet worden gedaan. Dit kan zelfs leiden tot een stijging van de onveiligheidsbeleving. Door de samenwerking met partners en met de bewoners in het bewonersoverleg worden doelen gerealiseerd die niet door de partijen afzonderlijk behaald zouden kunnen worden. Het gaat dan met name om de informatievoorziening die de extra ‘oren en ogen’ van beveiligers en burgers voor het stadsdeel en de politie opleveren. Doordat er geen feitelijke macht wordt herverdeeld naar de bewoners van het stadsdeel, kunnen bewoners zich echter ‘voor het karretje gespannen’ voelen. Dit komt de participatiebereidheid niet ten goede. De kansen en bedreigingen van burgerparticipatie bij het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer, liggen op het gebied van de democratische legitimiteit, de samenwerking en de specifieke kansen en bedreigingen die zich voordoen bij burgertoezicht en relationele controle. Het stadsdeel heeft ook onvoldoende aandacht voor de uitvoerende taken van beveiligers en de kwaliteit daarvan. De mechanismen om dit te reguleren werken onvoldoende of worden niet nageleefd. De mogelijkheden tot samenwerking en informatiedeling tussen particuliere beveiliging, politie en stadsdeel hebben eveneens onvoldoende aandacht. Tevens leidt de achtergrond en symboolstatus van beveiligers tot een invloedrijkere positie in de wijk dan wordt verondersteld. De toezichtsorganisatie van Bos en Lommer is daarmee een voedingsbodem voor problemen en maatschappelijke consequenties met als gevolg dat de belangen van bewoners in Bos en Lommer onder druk staan. Per saldo levert de verbreding van de politiefunctie binnen het stadsdeel Bos en Lommer extra ‘oren en ogen’ op die de politie en het stadsdeel van – al dan niet beperkte – informatie voorzien. Al met al brengt de verbreding van de politiefunctie met zich mee dat er een kwalitatief hoogwaardige inzet wordt verwacht van particuliere beveiligers, instanties in de wijk en bewoners van het stadsdeel Bos en Lommer. De geconstateerde samenwerking kenmerkt zich door een gebrek aan strategische en operationele sturing van het stadsdeel en het politiewijkteam Bos en Lommer. Dit brengt met zich mee dat de veiligheid van de inwoners van Bos en Lommer en hun vertrouwen in de overheid op het spel staan, ten koste van commercie en politiek spel.

4

Inhoud Samenvatting .......................................................................................................................................... 3 Voorwoord .............................................................................................................................................. 8 1.

2.

Achtergrond en probleemverkenning: Stadsdeel Bos en Lommer ................................................. 9 1.1.

De rol van burgers en particuliere beveiliging in veiligheidsnetwerken................................. 9

1.2.

Burgerparticipatie ................................................................................................................. 10

1.3.

Particuliere beveiliging.......................................................................................................... 11

1.4.

De toezichtsorganisatie van het stadsdeel Bos en Lommer ................................................. 11

1.5.

Doelstelling van het onderzoek ............................................................................................ 13

1.6.

Probleemstelling en deelvragen ........................................................................................... 14

1.7.

Wetenschappelijke relevantie .............................................................................................. 14

1.8.

Maatschappelijke relevantie ................................................................................................. 15

1.9.

Leeswijzer.............................................................................................................................. 15

Theoretische perspectieven op burgerparticipatie ...................................................................... 16 2.1.

2.1.1.

De historische ontwikkeling van burgerparticipatie ..................................................... 17

2.1.2.

Redenen voor het stimuleren van burgerparticipatie .................................................. 18

2.2.

Burgerparticipatie en veiligheidsvraagstukken..................................................................... 21

2.2.1.

De relatie tussen burgerparticipatie en veiligheid ........................................................ 21

2.2.2.

Vormen van burgerparticipatie bij veiligheidsprojecten .............................................. 22

2.3.

Dilemma's, problemen en moeilijkheden ............................................................................. 24

2.3.1.

Democratische legitimiteit in het geding ...................................................................... 25

2.3.2.

Samenwerking tussen burgers en professionals........................................................... 27

2.3.3.

Burgertoezicht en relationele controle ......................................................................... 30

2.4. 3.

Achtergronden van burgerparticipatie ................................................................................. 17

Samenvattend: burgerparticipatie, kansen en bedreigingen ............................................... 32

Theoretische perspectieven op de particuliere beveiliging .......................................................... 34 3.1.

Achtergronden van de particuliere beveiliging..................................................................... 35

3.1.1.

Visies op de particuliere beveiliging ............................................................................. 36

3.1.2.

Visies over de opkomst van particuliere beveiliging..................................................... 36

3.2.

Verschillende invalshoeken op de particuliere beveiliging................................................... 38

3.2.1.

De rol, functies en verantwoordelijkheid van de particuliere beveiliging .................... 39

3.2.2.

De particuliere beveiliging als samenwerkingspartner ................................................. 43

3.2.3.

De toolbox van een beveiliger ...................................................................................... 45

3.3.

Dilemma’s, problemen en moeilijkheden ............................................................................. 47

3.3.1.

Regulatie, regulatie en nog eens regulatie ................................................................... 47

3.3.2.

Coördinatie- en afstemmingsproblematiek .................................................................. 48

3.3.3.

De (in) effectiviteit van toezichthouders ...................................................................... 48

3.3.4.

De invloed van beveiligers ............................................................................................ 50 5

3.3.5.

Verwarring bij de burger ............................................................................................... 51

3.3.6.

Een averechts effect...................................................................................................... 52

3.4. 4.

5.

Methodiek van onderzoek ............................................................................................................ 54 4.1.

Onderzoeksontwerp ............................................................................................................. 54

4.2.

Onderzoeksuitvoering ........................................................................................................... 54

4.3.

Construct Validiteit ............................................................................................................... 59

4.4.

Interne Validiteit ................................................................................................................... 59

4.5.

Maatschappelijke en politieke veranderingen ..................................................................... 60

4.6.

Externe Validiteit................................................................................................................... 60

4.7.

Betrouwbaarheid .................................................................................................................. 61

Veiligheidsbeleid en toezicht geregeld in Bos en Lommer ........................................................... 62 5.1.

Wijk- en veiligheidsbeleid in het stadsdeel Bos en Lommer ................................................ 62

5.1.1.

Amsterdamse ambities doorvertaald in pijlers van het veiligheidsbeleid .................... 62

5.1.2.

Bos en Lommer: ‘Bouwen aan een veilig thuis’ ............................................................ 63

5.1.3.

De beoogde en gerealiseerde wijkaanpak en de participatiemogelijkheden daarin... 64

5.2.

Toezicht en handhaving en de inzet van buurtveiligheidsteams .......................................... 69

5.2.1.

Particuliere beveiliging inhuren mag, maar wel onder voorwaarden .......................... 69

5.2.2.

Toezichtsprojecten in Bos en Lommer.......................................................................... 71

5.2.3.

Reassurance policing in Bos en Lommer....................................................................... 74

5.2.4.

De lessen van andere Amsterdamse buurtveiligheidsteams ....................................... 78

5.3. 6.

Samenvattend: de kansen en bedreigingen van de particuliere beveiliging ........................ 53

Samenvattend: Veiligheidsbeleid en toezicht geregeld in Bos en Lommer.......................... 80

Het veiligheidsbeleid van Bos en Lommer nader verkend ........................................................... 83 6.1.

Achtergrond en verantwoordelijkheid.................................................................................. 83

6.1.1.

Verdeeldheid over verantwoordelijkheid voor veiligheid ............................................ 83

6.1.2.

Opkomst van particuliere beveiliging en buurtveiligheidsteams in Bos en Lommer ... 85

6.2.

Buurtveiligheidsteams: de achterliggende gedachten ......................................................... 86

6.2.1.

Verwachtingen en opzet van de BVT’s.......................................................................... 86

6.2.2.

De koppeling van jongeren aan toezichthouders een meerwaarde............................. 88

6.3.

Particuliere beveiliging als extra ‘oren en ogen’ ................................................................... 88

6.3.1.

Informatie-uitwisseling door samenwerking ................................................................ 89

6.3.2.

De tools van beveiligers in de rol van toezichthouder.................................................. 89

6.3.3.

De noodzaak van beveiligers als vaste gezichten en begeleiders ................................. 90

6.3.4.

Kwaliteitsverschillen tussen beveiligingsbedrijven ....................................................... 91

6.3.5.

Continuïteit en vertrouwen in het geding .................................................................... 92

6.4.

Connect Initiatieven: Jongeren en Saïd Bensellam ............................................................... 92

6.4.1.

Samenwerking vanuit wederzijdse belangen met respect en verantwoordelijkheid .. 92

6.4.2.

Het creëren van perspectieven en verwerven van status ............................................ 93 6

6.4.3.

De beleving en de ontwikkeling van de Connect-jongeren .......................................... 94

6.4.4.

Weerstand tegen de koppeling met Connect-jongeren (on)terecht ............................ 96

6.4.5.

De rol van Saïd Bensellam bij Connect Initiatieven ...................................................... 97

6.4.6.

De afhankelijkheid van Saïd Bensellam......................................................................... 97

6.5.

7.

Bewonersparticipatie ............................................................................................................ 98

6.5.1.

Betrokkenheid boven representativiteit....................................................................... 98

6.5.2.

Motiveren om te laten participeren ............................................................................. 99

6.5.3.

Betrokkenheid bewoners belangrijk maar niet leidend ............................................... 99

6.5.4.

Informatie-uitwisseling ............................................................................................... 100

6.5.5.

Onbekendheid van de BVT’s bij bewoners ................................................................. 101

6.6.

Het politiewijkteam Bos en Lommer .................................................................................. 101

6.7.

Het stadsdeel Bos en Lommer ............................................................................................ 102

Analyse, conclusies en discussie ................................................................................................. 104 7.1.

Beantwoording van deelvraag 1 ........................................................................................ 104

7.1.1.

Het toezichtsteam Bos en Lommerplein ..................................................................... 105

7.1.2.

De inzet van de buurtveiligheidsteams ....................................................................... 105

7.2.

Beantwoording van deelvraag 2 ......................................................................................... 106

7.2.1.

Burgerparticipatie bij toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel .................. 106

7.2.2.

Kansen en bedreigingen van burgerparticipatie bij toezicht in Bos en Lommer ........ 108

7.2.3.

Samenvattend: kansen en bedreigingen van burgerparticipatie bij toezicht ............. 110

7.3.

Beantwoording van deelvraag 3 ......................................................................................... 112

7.3.1.

De rol, functies en verantwoordelijkheid van de particuliere beveiliging .................. 112

7.3.2.

De particuliere beveiliging als samenwerkingspartner ............................................... 114

7.3.3.

De toolbox van een beveiliger .................................................................................... 115

7.3.4.

Samenvattend: reflecties op de particuliere beveiliging bij toezicht ......................... 117

7.4.

Beantwoording van de hoofdvraag..................................................................................... 119

7.5.

Discussie en aanbevelingen ................................................................................................ 121

Literatuurlijst....................................................................................................................................... 123 Bijlagen................................................................................................................................................ 130 Bijlage 1 Monitor inzet particulier toezicht .................................................................................... 130 Bijlage 2 Topiclijst (semigestructureerd interview) ........................................................................ 132 Bijlage 3 Verantwoording onderzoeksrespondenten en interviewmomenten .............................. 135 Bijlage 4 Introduceren brief naar geselecteerde respondenten..................................................... 136 Bijlage 5 Vragen schriftelijk interview............................................................................................. 137 Bijlage 6 Procesverslag duothesis – verantwoording van de samenwerking ................................. 138 Bijlage 7 Het kader voor de Pilot Buurtveiligheidsteams in Bos en Lommer ................................. 140

7

Voorwoord Toen wij ons in juni 2009 voor het eerst verdiepten in de toezichtsorganisatie van het stadsdeel Bos en Lommer, leek deze ondoorgrondelijk en onbegrijpelijk. Nu in juni 2010 zijn wij veel koffie, kroepoek en enkele grijze haren verder, maar kunnen wij haarfijn uitleggen hoe particuliere beveiliging en burgerparticipatie een rol hebben in de organisatie van het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer en hoe het veiligheidsnetwerk daar invloed op heeft. De afbeelding op de voorkant van deze thesis staat voor hoe wij de verbreding van de politiefunctie in relatie tot de toezichtsorganisatie van Bos en Lommer zien. De weg van de slak symboliseert de moeizame en uitdagende samenwerking tussen de partijen bij de uitvoering van het toezichtsbeleid van Bos en Lommer. Het huisje op de rug van de slak symboliseert het motto van het stadsdeel, ‘bouwen aan een veilig thuis’. De samenwerking gaat langzaam, maar er liggen kansen aan de overzijde van de weg. Om te voorkomen dat de slak slachtoffer wordt van de bedreigingen op de weg, moet hij de overkant heelhuids zien te bereiken. Voor ons onderzoek hebben wij interviews gehouden, bergen documenten doorgespit en vele uren achter de computer gezeten die eigenlijk bestemd waren voor onze nachtrust. Maar, dit is het allemaal wel waard geweest. Wij zijn van mening dat onze thesis zowel een duidelijke praktijkwaarde heeft, als wetenschappelijke relevantie. Niet eerder is voor zover bij ons bekend een publieke organisatie van toezicht onderzocht met daarbij de focus op de samenhang tussen burgerparticipatie en particuliere beveiliging. Toch zijn er veel gelijkenissen te maken tussen de twee onderwerpen. Slechts één daarvan is dat bij beide het gevaar op de loer ligt dat veiligheid onevenredig terecht komt bij (groepen) burgers. Ons onderzoek was niet mogelijk geweest zonder de medewerking van alle betrokkenen uit het stadsdeel Bos en Lommer. Wij bedanken hen allen voor hun tijd, moeite en enthousiasme waarmee zij ons hebben geholpen om de complexe organisatie van toezicht te ontrafelen. Makkelijk was dit zeker niet. Als onderzoekers kregen wij te maken met sociaal wenselijke antwoorden en tegenstrijdigheden in belangen van organisaties werden duidelijk zichtbaar. Gelukkig durfden veel respondenten hier toch open over te praten. Bijna een jaar lang onderzoek verrichten en hier een thesis over schrijven gaat niet zomaar. Zeker niet als je dit gezamenlijk doet, maar wij hebben hier een grote meerwaarde in gezien. In bijlage 6 wordt in een procesverslag omschreven wie welke taken op zich heeft genomen. Dat brengt met zich mee dat je het over (bijna) iedere letter met elkaar eens moet zijn, het moet één verhaal zijn. Dat het schrijven van de thesis dus niet zonder slag of stoot is verlopen, is dus niet verwonderlijk. Gelukkig konden wij bouwen en vertrouwen op de steun van onze ouders en onze vriendinnen. Marijke en Nicole, dank jullie voor het begrip en de steun die jullie toonden als wij even wat minder tijd voor jullie hadden, of als wij het even niet meer zagen zitten. Ook op de VU vonden wij steun. In Bas van Stokkom als onze begeleider en later bood ook Ronald van Steden handvatten voor het verbeteren van onze conceptthesis. Bas en Ronald, jullie hebben ons geholpen om kritisch ons eigen werk te beoordelen en waar nodig te verbeteren. Als laatste willen wij ook Barbara van Caem bedanken voor haar collegialiteit waar vanuit ze ons heeft laten kennis maken met de casus, en de doortastende vragen die zij hierbij stelde over onze bevindingen. Rest ons niets anders dan u veel leesplezier (en zo nodig ook sterkte) te wensen bij het lezen van onze thesis. Yoni Shem-Tov & Vincent Roke 8

1. Achtergrond en probleemverkenning: Stadsdeel Bos en Lommer In dit hoofdstuk worden de meerwaarden van en voorwaarden aan burgerparticipatie en particuliere beveiliging in het veiligheidsnetwerk van Bos en Lommer besproken. Na deze bespreking wordt de toezichtsorganisatie van het stadsdeel Bos en Lommer geïntroduceerd, waarbinnen dit onderzoek naar burgerparticipatie en particuliere beveiliging is gesitueerd. Tenslotte wordt de probleemstelling en de relevantie daarvan besproken.

1.1.

De rol van burgers en particuliere beveiliging in veiligheidsnetwerken

Het thema veiligheid staat hoger op de politieke agenda dan voorheen, burgers hebben het idee dat het onveiliger is geworden en de overheid probeert de burger te responsabiliseren in het kader van het zogenoemde zelfredzaamheidsoffensief. Er is sprake van een opkomst van veiligheidsnetwerken, met daarin een groeiend aantal partners. Zo worden burgerparticipatie en particuliere beveiliging ingezet om de veiligheid en de sociale cohesie te bevorderen en het vertrouwen van de burger in de overheid te herwinnen of te vergroten. Burgers en beveiligers vervullen in deze context veelal een oren en ogenfunctie voor de politie en gemeenten. Zij kunnen door hun interactie en wederzijdse afhankelijkheid resultaten bereiken die zonder hun betrokkenheid niet mogelijk zouden zijn. Bepaalde beleidsdoelen kunnen alleen worden gerealiseerd als een gemeente samenwerkt met andere instanties en burgers (Klijn en Koppenjan 2001:160, 181). Vaak zijn veiligheidsnetwerken erg informeel georganiseerd, gebaseerd op onderling vertrouwen en persoonlijke contacten. Dit levert voordelen op, zoals het kunnen omzeilen van bureaucratische regels, het kunnen vermijden van institutionele tegenstellingen, een hoge mate van flexibiliteit en een hogere daadkracht (Terpstra en Kouwenhoven 2004:160,161). Maar er zijn ook enkele kritische kanttekeningen te plaatsen, want er kunnen belangrijke onbedoelde effecten optreden. Het risico bestaat dat toezeggingen en afspraken niet worden nagekomen. Zo kan een grote discrepantie ontstaan tussen de informele wijze van samenwerken in het netwerk en de regels die formeel zijn vastgelegd. Verder bestaat de kans dat leidinggevenden de uitspraken, die in informele sfeer op basis van vertrouwen zijn gemaakt, later niet dekken. Ook de borging is vaak niet goed geregeld, bij een verschil van mening of een conflict (bijvoorbeeld over de prestaties) bieden informele afspraken of toezeggingen onvoldoende houvast (Terpstra 2009: 118). Niet alleen overheidsinstanties, maar ook private instanties zoals particuliere beveiligingsbedrijven spelen in veiligheidsnetwerken een belangrijke rol. Naast het veranderde perspectief op de vraag wie er verantwoordelijk is voor veiligheid, speelt ook mee dat politie en justitie tegen de grenzen van hun kunnen aanzitten (Terpstra en Kouwenhoven 2004: 25,26). De aanloopperiode in de totstandkoming van een veiligheidsnetwerk vergt vaak veel energie, er moet draagvlak gecreëerd worden en er moet weerstand overbrugd worden. In de aanloopperiode is het vaak de politie die de kar trekt, maar gedurende de samenwerking blijkt dat dit gebeurt op basis van de individuele inzet van een medewerker. De rest van de politieorganisatie heeft weinig betrokkenheid en bekendheid met het werk dat binnen het netwerk wordt verricht. Typerend voor de opzet en gekozen werkwijze van veiligheidsnetwerken is de vaak matige onderbouwing, omdat de visie op aard en omvang van het exacte probleem eerder uit losse noties bestaat dan dat deze een consistent geheel vormt. Dit is vaak het oorzakelijk gevolg van de reden waarom netwerken worden opgericht, namelijk vanuit de 9

pragmatische behoefte om een antwoord te vinden op concrete en dringende (subjectieve) problemen. De vormgeving van coördinatie kan per veiligheidsnetwerk verschillen. Bij sommige netwerken ontbreekt een overkoepelende coördinatie, of is er verdeeldheid over bij wie deze coördinatie zou moeten liggen. Wanneer deze rol bij de gemeente ligt, wordt deze dikwijls bekritiseerd, omdat de gemeente onvoldoende sturing zou geven (Terpstra en Kouwenhoven 2004: 14-23). Samenwerken binnen veiligheidsnetwerken wordt volgens Terpstra en Kouwenhoven makkelijker als alle partijen hierbij voordeel kunnen behalen. Hierbij kunnen financiële aspecten en fundamentele vragen (bijvoorbeeld over de verantwoordelijkheidsverdeling) een rol spelen. Problemen in lokale veiligheidsnetwerken zijn verder vaak het probleem van interorganisatorische problemen. Een zwakke positie van een speler uit het netwerk binnen zijn of haar eigen organisatie, frequente personele wisselingen, tekort aan middelen en de druk om aan interne eisen te voldoen, spelen hierbij een rol. Het persoonsgebonden karakter maakt de netwerken kwetsbaar bij het vertrek of uitval van een van de deelnemers. Daarnaast moeten de deelnemers in het netwerk ieder vanuit hun eigen organisatie voldoende autonomie en mandaat meekrijgen om besluiten te kunnen nemen (Terpstra en Kouwenhoven 2004: 19-21). In lokale veiligheidsnetwerken heeft de gemeente vaak de regie, maar is de gemeente nu net de partij die door partners vaak als ‘zwakste speler’ wordt gezien door de interne verkokering en de bureaucratie. Daarnaast vaardigen gemeenten vaak mensen af, die meer beleidsmatig zijn gericht dan de andere spelers. Zij hebben daardoor praktisch weinig daadkracht (Terpstra 2009: 120).

1.2.

Burgerparticipatie

De inbreng van burgers in veiligheidsnetwerken is een relatief nieuw verschijnsel en bij dit fenomeen is nog geen goed antwoord gegeven op de vraag hoe daarbij voldoende verantwoording is te geven. Ook zijn er verschillende belangen die nogal eens botsen: er is soms een groot verschil in prioriteiten van professionals en burgers (Terpstra 2009: 123). De rol van burgers is een bijzondere. De wijzen waarop zij worden betrokken lopen sterk uiteen. Soms worden zij enkel betrokken om hun 'oren en ogenfunctie', zodat de gemeente en politie informatie bij hen kunnen halen. Soms worden ze enkel en alleen betrokken om draagvlak te creëren voor het beleid van de gemeente. Ook komt het voor dat de betrokkenheid verder gaat en dat er meer van burgers wordt verwacht. Zo kan het daarbij de bedoeling zijn dat ze een beslissende rol krijgen in de totstandkoming van het beleid, of dat zij zelf activiteiten gaan uitvoeren ter verbetering van de sociale controle, de sociale samenhang of de zelfredzaamheid. Een verregaande vorm hiervan is de situatie waarbij burgers zelf toezicht uitoefenen op straat, vanuit hun rol als burger en gebruik maken van relationele controle. De veronderstelling hierbij is dat burgers hun medebuurtbewoners kunnen beïnvloeden vanuit hun onderlinge relaties die zij hebben. Ondanks dat dit soort initiatieven veelal als positief worden ervaren, zijn er echter meestal geen harde meetbare resultaten. Representativiteit is een groot manco bij burgerparticipatie, waarbij zowel selectie als zelfselectie oorzaken zijn (Terpstra en Kouwenhoven 2004: 15-23). De legitimiteit van het beleid dat door middel 10

van burgerparticipatie tot stand komt of met behulp van burgers wordt uitgevoerd, wordt dan ook nog wel eens bekritiseerd. Toch willen gemeenten en politie een zekere mate van betrokkenheid van burgers realiseren. Soms wordt dit zelfs als een hoger doel gezien, wanneer door inzet van de ‘reassurance policing’ strategie wordt geprobeerd het vertrouwen van de burger te (her)winnen. Dit wordt gedaan om het veiligheidsgevoel te beïnvloeden. Wanneer burgers echter doorhebben dat zij op deze wijze ‘gebruikt worden’, voelen ze zich al snel voor het karretje gespannen en werkt de strategie averechts (Van der Arend 2007:51).

1.3.

Particuliere beveiliging

De afgelopen twee decennia is de hoeveelheid toezichthouders en het aantal verschillende toezichthouders in de openbare ruimte van Nederland toegenomen. Deze toezichthouders hebben een deel van de politietaak overgenomen en hebben veelal een inbreng in veiligheidsnetwerken (Van Steden 2007). De politie is dus niet meer de enige met een toezichthoudende taak in de openbare ruimte. De reden waarom de politie terrein verliest op dit monopolie is meervoudig, één van de redenen is de toenemende vraag vanuit burgers om - meer - zichtbaar toezicht in de openbare ruimte (Nederlands Politie Instituut 2005; Terpstra 2007). De overheid zet particuliere beveiligers steeds vaker in als gemeentelijke toezichthouders. Van deze toezichthouders wordt verwacht, dat hun aanwezigheid zal leiden tot een vermindering – voorkomen en bestrijden – van criminaliteit en overlast, en dat de burger een geruster en veiliger gevoel zal krijgen. Aan de andere kant worden er ook vraagtekens geplaatst bij de effectiviteit van de extra ‘oren en ogen’ van beveiligers (in de rol van toezichthouders) (Terpstra 2007). De aandacht voor regulatie van, en controle op de particuliere beveiliging staat centraal. Het gaat om de wijze waarop de overheid met de particuliere beveiliging samenwerkt en wederzijdse informatie deelt, maar ook om de werkwijze en de integriteit van een beveiliger. Indien hier onvoldoende aandacht voor is, kan de vrijheid, privacy en gelijkheid van burgers op het spel komen te staan (Ericson et al 2000; Wakefield 2003; Joh 2004; Stenning2000; Boutellier 2005:187; Van Steden 2007). Aandacht hiervoor is dus noodzakelijk om bedreigingen te voorkomen en kansen te creëren.

1.4.

De toezichtsorganisatie van het stadsdeel Bos en Lommer

De casus van het onderzoek is gesitueerd binnen het stadsdeel Bos en Lommer1, dat onderdeel uit maakt van de stad Amsterdam. Het stadsdeel Bos en Lommer legt de verantwoordelijk voor veiligheid gedeeltelijk neer in de samenleving en positioneert zichzelf in de rol van regisseur van het veiligheidsnetwerk van de toezichtsorganisatie. Dit kan worden beschouwd als een nieuwe overheidsbenadering in de realisatie van toezicht in de openbare ruimte waarbij nieuwe werkwijzen horen. De realisatie van deze benadering is niet zonder slag of stoot verlopen. Een blauwdruk van de

1

Het stadsdeel bestond op het moment van onderzoek uit een zestal wijken: Erusmusparkbuurt; Gibraltarbuurt; Gulden Winckelbuurt; Kolenkitbuurt; Landlusbuurt en Robert Scottbuurt

11

ultieme werkwijze is dan ook nog niet uitgekristalliseerd. Pionieren staat centraal in de vormgeving van de toezichtsorganisatie van Bos en Lommer. In het stadsdeel Bos en Lommer wordt toezicht in de openbare ruimte uitgevoerd door verschillende partijen. De uitvoering van het toezicht waarvoor het stadsdeel verantwoordelijk is heeft zij deels uitbesteed. Hoewel de uitvoering van toezicht bij private partijen komt te liggen, blijft het stadsdeel verantwoordelijk voor het resultaat. Dit vraagt om een duidelijke afstemming tussen de overheid en private partijen, zoals participerende burgers, de stichting Connect Initiatieven, particuliere beveiligingsbedrijven en het politiewijkteam Bos en Lommer. De inzet van instrumenten zoals toezicht (door publieke partijen en private partijen) en handhaving is echter complementair aan de reguliere inzet van de politie en justitie (Gemeente Amsterdam 2006a: 11). De reden voor het betrekken van private partijen ligt volgens Amsterdam in het feit dat de publieke ruimte moet worden heroverd, maar dat de overheid dat niet alleen kan. Burgers worden gevraagd om hun steentje bij te dragen aan de veiligheid in de stad. Veiligheid heeft als thema dan ook de hoogste prioriteit (Gemeente Amsterdam 2006:5). Bos en Lommer is aangemerkt als één van de veertig Vogelaarwijken in Nederland. Een Vogelaarwijk wordt door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) gezien als een wijk waarvan de leefomgeving drastisch achterloopt door een cumulatie van problemen in vergeleken met andere wijken in de stad. Het ministerie zegt het volgende over deze problemen: “Complexe maatschappelijke problemen als schooluitval, een verloederde en eenzijdige woon- en leefomgeving met weinig mogelijkheden voor sociale contacten, hoge (jeugd)werkloosheid, een gebrekkige inburgering van nieuwkomers en achterblijvende emancipatie en participatie van vooral niet-westerse vrouwen, weinig werkgelegenheid in de buurt, ontoereikende jeugdzorg, gezondheidsachterstanden, criminaliteit en gevoelens van onveiligheid, en het ontbreken van relevante sociale netwerken en contacten, komen in deze wijken veelvuldig en naast elkaar voor. De problemen staan niet op zichzelf; de hardnekkigheid van de problematiek is vooral gelegen in de cumulatie van al deze problemen.” (VROM 2007:3). Het bestuur van het stadsdeel erkent dat Bos en Lommer op sommige gebieden een probleemwijk is en daarom wordt dan ook gezocht naar innovatieve maatregelen om adequaat in te zetten op de problematiek (Gemeente Amsterdam 2007: 5). Zo zet het stadsdeel Bos en Lommer verschillende toezichtsteams in om problematiek te bestrijden: Het toezichtsteam Bos en Lommerplein (hierna ook wel toezichtsteam BL); Het buurtveiligheidsteam Gulden Winckelbuurt (hierna ook wel BVT GW); Het buurtveiligheidsteam Kolenkitbuurt (hierna ook wel BVT KB). Het toezichtsteam Bos en Lommerplein is door het stadsdeel aangesteld om de problematiek op en rondom het Bos en Lommerplein te reduceren. Het stadsdeel heeft voor de bezetting van deze toezichtsteams gekozen voor particuliere beveiliging. Voor de twee buurtveiligheidsteams geldt dat het stadsdeel samen met de politie heeft besloten de teams als een pilot op te starten, één in de Gulden Winckelbuurt en één in de Kolenkitbuurt. De gedachte achter de teams is gebaseerd op de 12

reassurance theorie die een ‘gat’ verondersteld tussen de geregistreerde criminaliteit en overlast en de beleving hiervan. De teams focussen zich op de door de bewoners aangedragen problematiek en ergernissen om zo dit gat te verkleinen. De teams bestaan operationeel gezien uit de buurtregisseur, een wijkagent en twee beveiligers in de rol van gemeentelijk toezichthouder. Vanaf het begin af aan is er samenwerking gezocht met de stichting Connect Initiatieven. Zo worden Connect-jongeren gekoppeld aan het toezichtsteam Bos en Lommerplein en de het buurtveiligheidsteam Kolenkitbuurt. Hierdoor krijgen de jongeren een kans om werkervaring op te doen en worden zij behoed voor het afglijden naar overlastgevende groepen of criminele milieus. Daarnaast hebben de jongeren een gedegen kennis van de (problemen in) buurt en de overlastveroorzakers.

1.5.

Doelstelling van het onderzoek

Door een reorganisatie wordt het stadsdeel samengevoegd met enkele andere stadsdelen tot het ‘Stadsdeel West’. Het stadsdeel Bos en Lommer ziet een prominente plaats voor de buurtveiligheidsteams en wil graag onderzocht wat de bedreigingen en kansen hiervan zijn. Het onderzoek is in totaliteit gericht op de verbreding van de politiefunctie. Het gaat hier om een horizontale fragmentatie van de politiefunctie, waarbij andere publieke en private instanties worden betrokken bij de uitoefening van politietaken of deels overnemen, zoals het uitoefenen van toezicht in de openbare ruimte. Het onderzoek is daarom gericht op het bestuderen en verkennen van twee thema’s, particuliere beveiliging enerzijds en burgerparticipatie anderzijds. Deze twee onderdelen worden afzonderlijk verkend, maar in één onderzoeksrapport met elkaar in een verbindende context besproken. Deze verbindende context is het veiligheidsnetwerk waarbinnen de organisatie van toezicht binnen het stadsdeel Bos en Lommer is vormgegeven. Het onderzoek is uitgevoerd als kwalitatieve case-study, waarbij documenten en interviews de databronnen waren. In de documentanalyse zijn de belangrijkste (beleids)documenten en evaluaties over de toezichtssituatie in Bos en Lommer behandeld. De interviewanalyse is tot stand gekomen aan de hand van interviews met de betrokken partners uit de toezichtsorganisatie in Bos en Lommer. Dit alles om antwoord te geven op de vraag wat de kansen en bedreigingen zijn van de verbreding van de politiefunctie, als het gaat om toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer.

13

1.6.

Probleemstelling en deelvragen

De probleemstelling van dit onderzoek luidt: “Wat zijn de kansen en bedreigingen van de verbreding van de politiefunctie als het gaat om toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer?” Het onderzoek is gericht op een verkenning van de verbreding van de politiefunctie bij toezicht in de openbare ruimte. In deze verkenning worden de kansen en bedreigingen van de thema’s burgerparticipatie en particuliere beveiliging besproken. Empirische deelvragen: 1. Hoe wordt tegenwoordig vorm gegeven aan het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer? 2. Wat zijn de kansen en bedreigingen van burgerparticipatie ten aanzien van het toezicht in de openbare ruimte? 3. Wat zijn de kansen en bedreigingen van particuliere beveiliging ten aanzien van het toezicht in de openbare ruimte?

1.7.

Wetenschappelijke relevantie

De wijze waarop het toezicht in de openbare ruimte is georganiseerd, enerzijds publiek en anderzijds privaat, is onderwerp van onderzoek. Dit onderzoek speelt zich af op het snijvlak van verschillende onderzoeksthema’s, zoals reassurance policing, de pluriforme politiefunctie, burgerparticipatie en particuliere beveiliging. Daardoor zijn de kansen en bedreigingen van ongelijksoortige aard, doordat deze uit verschillende theoretische invalshoeken afkomstig zijn. Deze publiek-private samenwerking met inzet van particuliere beveiliging en burgerparticipatie is een unieke. De casus Bos en Lommer zal laten zien dat bij het gelijktijdig inzetten van particuliere beveiliging en burgerparticipatie, er enkele gelijkenissen zijn tussen de kansen en bedreigingen van de beide thema’s. Voorbeelden hiervan zijn de democratische legitimiteit, gebrek aan kennis over de effectiviteit en de betwijfelde integriteit van de toezichthoudende jongeren en de particuliere beveiligers. De betrokkenheid van burgerparticipatie bij de organisatie van toezicht (in Bos en Lommer) is niet eerder zo uitvoerig onderzocht. Het onderzoek brengt nieuw inzicht in de vraag hoeveel verantwoordelijkheid daadwerkelijk wordt overgedragen aan bewoners, of dit afhangt van een mogelijk gewenste democratisering en welk belang er wordt gehecht aan representativiteit. Daarnaast maakt de casus het mogelijk te onderzoeken welke mogelijkheden burgerparticipatie biedt als daarbij een zekere organisatiegraad is gefaciliteerd door de overheid. Ook de theorie over de participatie van jongeren binnen een veiligheidsnetwerk is nog onderontwikkeld. De casus maakt het ook mogelijk om hierover nieuwe inzichten te ontwikkelen. De opkomst van de particuliere beveiliging heeft geleid tot specifieke kaders tussen de particuliere beveiliging en de overheid. Het gaat dan om kaders waarbinnen de rol, functies en verantwoordelijkheid van de particuliere beveiliging staan beschreven en zijn vastgelegd. Het gaat 14

eveneens om de wijze waarop de overheid met de particuliere beveiliging samenwerkt en wederzijds informatie deelt, maar ook om de integriteit en werkwijze van een beveiliger. De wetenschap laat op veel van deze thema’s een kennisleemte, als het gaat om de effectiviteit ervan. Deze casus maakt het mogelijk om inzicht te geven in de effectiviteit op punten uit deze thema’s. De aandacht voor de inhuur van particuliere beveiliging in deze casus, is tevens een bijzondere. Zo gaat het niet om een klassieke vorm van dienstverlening aan een private partij, maar aan een publieke partij. Beveiligers worden ingehuurd als gemeentelijk toezichthouder voor de openbare ruimte. Voor deze vorm van dienstverlening, gerelateerd aan eerder genoemde thema’s, laat de wetenschap een kennisleemte die met dit onderzoek wordt ingevuld.

1.8.

Maatschappelijke relevantie

Het stadsdeel Bos en Lommer heeft er groot belang bij om het toezicht in de openbare ruimte op een wijze te organiseren die zowel effectief is, als wettelijk is toegestaan. Daarnaast is het voor het stadsdeel Bos en Lommer van belang om, met het oog op een aanstaande samenvoeging met andere stadsdelen, het toezicht in de openbare ruimte te onderzoeken en te bekijken op welke wijze deze kan worden voortgezet. De resultaten van dit onderzoek kunnen tevens dienen als best practice voor gemeenten die toezicht in de openbare ruimte op deze manier willen organiseren of al op deze manier hebben georganiseerd en hiervan lering kunnen trekken. Te denken valt aan gemeenten - zoals Gouda en Culemborg die onlangs in het nieuws breed zijn uitgemeten - waar zich ernstige jeugdgerelateerde problematiek voordoet. Zij kunnen hun voordeel doen met de uitkomsten van dit onderzoek.2

1.9.

Leeswijzer

De verdere indeling van deze thesis ziet er als volgt uit: direct volgend op deze achtergrond en probleemverkenning worden in hoofdstuk 2 de theoretische perspectieven op burgerparticipatie besproken en in hoofdstuk 3 de theoretische perspectieven op particuliere beveiliging. Na deze theorieverkenning wordt in hoofdstuk 4, de methodiek van het empirisch onderzoek besproken. De resultaten van dit empirisch onderzoek worden in hoofdstuk 5 en 6 behandeld. In hoofdstuk 5 worden de relevante beleidsdocumenten behandeld en in hoofdstuk 6 de interviewresultaten. In hoofdstuk 7 wordt gereflecteerd op de bevindingen en worden conclusies getrokken. Hierbij zal uiteraard ook antwoord worden gegeven op de onderzoeksvragen. Tevens zullen enkele aanbevelingen gedaan worden voor zowel de praktijk als voor verder onderzoek naar de verbreding van de politiefunctie. 2

Behalve een wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie, kent dit onderzoek een persoonlijke relevantie: Yoni Shem-Tov studeerde integrale veiligheidskunde aan de Hogeschool Utrecht en is na afronding van de studie gaan werken voor het opleidingsinstituut Integrale veiligheidskunde. In zijn rol als docent-trainee is hij dagelijks bezig met het koppelen van theorie over veiligheid met de praktijk. Tevens heeft hij affiniteit met de particuliere beveiligingsbranche waar hij naast zijn vorige studie vijf jaar in heeft gewerkt. Vincent Roke studeerde eveneens integrale veiligheidskunde. Al tijdens zijn studie bracht hij theorie in de praktijk als projectsecretaris bij een veiligheidsregio en hield zich daarbij bezig met de realisatie van planvorming voor bij dreigende overstromingen en literatuuronderzoek naar risicocommunicatie. Na afronding van de opleiding integrale veiligheidskunde is Vincent bij een gemeente gaan werken. Hier houdt hij zich met name bezig met het bestrijden van en waar mogelijk voorkomen van overlast van en vernielingen door jeugd. Hierbij is in zekere mate een rol weggelegd voor burgerparticipatie.

15

2. Theoretische perspectieven op burgerparticipatie Inleiding De verschuiving van zorg voor de veiligheid richting het private domein, betreft niet alleen de opkomst van beveiligingsbedrijven en toezichthouders. Meer en meer zien we dat ook ‘gewone’ burgers een rol in het veiligheidsbeleid krijgen, enerzijds omdat zij betrokken worden, anderzijds omdat zij zichzelf bewust aandienen als belangrijke partner. 'Over eigen kracht als het nemen van verantwoordelijkheid én het vervullen van plichten: het is modern burgerschap wat de klok slaat.'(Pagée en Lieshout 2006:26). Deze ontwikkeling past binnen de veranderende verhouding tussen de overheid en haar burgers. Niet langer is de burger een passieve gebruiker van de openbare ruimte, waarin veiligheid een randvoorwaarde is. Tegenwoordig is de burger coproducent van veiligheid. Dit alles vindt plaats onder het mom van burgerparticipatie. De laatste jaren worden pogingen ondernomen om de burger actief te betrekken, hetzij in beleidsontwikkeling, hetzij in de uitvoering. Deze zo gewenste maatschappelijke betrokkenheid wordt ook wel gezien als invulling van het burgerschap, een manier om ‘mee te doen’ in de samenleving. Veiligheid dient zich op deze manier aan als een ordenend principe (Boutellier 2008: 163). Immers, in de maatschappij die individualiseert is de gemeenschappelijke wens van veiligheid een van de zaken die ons bindt. Veiligheidsgerelateerde burgerparticipatie is niet nieuw, het bekendste voorbeeld uit de vaderlandse geschiedenis is misschien wel het bestaan van de schutterscompagnieën, al door Rembrandt vereeuwigd op het schilderij ‘ De Nachtwacht’ (Scholte 2008: 226). Dat de opkomst van burgerparticipatie actief wordt gestimuleerd door de overheid is begrijpelijk. Het is een directe vertaling van het idee ‘sturen, niet roeien’ van Osborne en Gaebler (verwoord in hun boek Reinventing Government) en daarmee een van de manieren waarop de overheid in samenwerking met private partijen doelen probeert te verwezenlijken zonder exclusief op haar formele macht te vertrouwen (Scholte 2008:227). Deze verkenning van het concept burgerparticipatie behandelt eerst de achtergronden van burgerparticipatie in het algemeen. Deze achtergronden worden weergegeven, omdat deze belangrijk zijn voor de algemene context van het fenomeen burgerparticipatie en de werking van de principes van burgerparticipatie. Ook de ontwikkeling van burgerparticipatie als kans binnen beleidsontwikkeling en als beleidsinstrument komt hierbij naar voren. Daarna komen enkele vormen van en voorwaarden voor burgerparticipatie aan bod, van interactieve beleidsvorming en randvoorwaarden, tot het uitoefenen van toezicht door burgers op straat. In deze paragraven over de verschillende vormen en voorwaarden, worden ook kansen en bedreigingen behandeld. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting, waarin burgerparticipatie in een notendop wordt behandeld en een overzicht wordt gegeven van de belangrijkste kansen en bedreigingen.

16

2.1.

Achtergronden van burgerparticipatie

Burgerparticipatie betekent dat burgers deelnemen aan de vorming of uitvoering van beleid, op welke wijze dan ook. Burgerparticipatie is dus een containerbegrip, net als veiligheid. Het behelst namelijk elke mogelijke vorm van bemoeienis met beleidsvorming- of uitvoering en vele vormen zijn denkbaar. Een bijzondere vorm van burgerparticipatie is het burgerinitiatief. Strikt genomen is dat een door de overheid ingestelde mogelijkheid, om burgers te mogelijkheid te geven af te dwingen dat een onderwerp op de beleidsagenda wordt geplaatst (van Caem 2008: 52). Niet meer, niet minder. De politiek, op lokaal niveau de gemeenteraad, kan zo’n initiatief vervolgens alsnog verwerpen als zij zou willen. Minder formeel gezien en in het kader van dit onderzoek, kan ook een idee dat door burgers is bedacht en wordt geïnitieerd, gezien worden als burgerinitiatief.

2.1.1. De historische ontwikkeling van burgerparticipatie Een actieve rol van de burger in het veiligheidsbeleid is nu vanzelfsprekend, er is vraag naar, maar de ontwikkeling in dit beleid door de tijd heen is zeker niet zonder hindernissen verlopen. In de eerst helft van de twintigste eeuw is de maatschappij georganiseerd in zuilen. Hierbinnen is ook de sociale controle op ‘goed burgerschap’ georganiseerd. Binnen het kader van deze verzuiling ontwikkelde zich in het begin van de jaren '50 de eerste (golf) wijkaanpak. Deze wijkaanpak was gebaseerd op gemeenschapszin en individuele verantwoordelijkheid voor de burger (van Caem 2008:49). Vanaf de jaren ’60 nam de verzuiling af, de ontzuiling zette in en het begrip ‘burgerschap’ krijgt een negatieve lading die wordt geassocieerd met termen als ‘grijze muizen’ en ‘klootjesvolk’ (Dekker en De Hart 2005: 45-48). Door de nadruk op de naoorlogse nieuwbouw in de decennia na de Tweede Wereldoorlog is het in de jaren '70 hoognodig om de aandacht te richten op stadsvernieuwing van bestaande bouw, waarbij in het kader van 'bouwen voor de buurt' private partijen maar ook burgers worden betrokken. Dit werd later de tweede golf wijkaanpak genoemd. Hieruit komt onder meer het eerste buurtbeheer tot stand, maar ook een besef van noodzaak tot decentralisatie. Dit leidde in Amsterdam tot de formatie van de stadsdelen. In de jaren '80 krijgt de sociale vernieuwing vervolg in de wijkaanpak, welke het beste functioneerde bij leefbaarheidsproblemen. Sociale vernieuwing wordt dan ook gekozen als motto voor de jaren '90 en sloot aan bij een 'bottom up' initiatief uit Rotterdam: Opzoomeren. Deze bottom up benadering wordt de derde golf wijkaanpak genoemd. In het eerste decennium van de 21e eeuw krijgt burgerparticipatie een nieuwe impuls vanuit het grotestedenbeleid, met het programma 'onze buurt aan zet', gericht op het vergroten van veiligheid, leefbaarheid, integratie, participatie en sociale cohesie (van Caem 2008: 49-52). De ontwikkeling in de visie op de rol van de burger in de samenleving is ook zichtbaar in de troonredes. De verzorgende rol van de overheid ten opzichte van ‘haar burgers’ van voor de jaren ’80 maakt daarna meer en meer plaats voor de verheffing van, het verzelfstandigen van en het mondiger maken van de burger. Zo werd in de troonrede van 1979 voor het eerst gesteld dat de overheid de burger in staat moet stellen om een persoonlijke verantwoordelijkheid te dragen voor het welzijn van henzelf en anderen. Daarna is er voor het eerst een ontwikkeling naar actief burgerschap en een verschuiving van het evenwicht in de verantwoordelijkheidsverdeling zichtbaar. Bij de gemeenten wordt dit niet altijd met even veel begrip ontvangen, zo blijkt uit een het blad Binnenlands Bestuur dat in dat jaar voor het eerst uit kwam:

17

"De aanpak van de gewenste 'demokratisering' blijkt overal volslagen verschillend: 'Terwijl de ene gemeente met enige schroom de laatste commissievergadering openstelt, is in de volgende de hoop gevestigd op aanstaande 'inspraakprocedures', die elders al weer naar het wassenneuzenmuseum zijn verwezen. Dáár wordt dan 'beslissingsbevoegdheid' naar de wijken overgeheveld'.3 In 1983 staat er dan ook in de troonrede dat de burger zelf door inspanning en instelling een rol heeft in het bereiken van een kwalitatief gezonde samenleving. In Amsterdam, de gemeente waar de deelgemeente van onze casus ligt, heeft de verschuiving richting meer inbreng van burgers geleid tot het ontstaan van gedecentraliseerde stadsdelen, om als bestuur dichter bij de burger te komen staan. In 1999 wordt tenslotte in de troonrede uitgesproken dat de overheid een faciliterende rol heeft. De burger moet binnen de mogelijkheden die hij zelf heeft, de maatschappij ‘maken’ (Becker 2005, in: van Caem 2008: 47). Burgerparticipatie bloeit vandaag de dag alom en het is daarom niet verwonderlijk dat er bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een afdeling in het leven is geroepen ten behoeve van de innovatie van het openbaar bestuur. De afdeling organiseert bijvoorbeeld leergangen voor de overheid om in te leren spelen op burgerparticipatie, waarbij het gaat om inspelen op de initiatieven van burgers en het geven van verantwoordelijkheid. Daarbij gaat het niet om de formele burgerinitiatieven die zijn ingediend bij de gemeenteraad, maar om vitale ideeën en acties van bewoners (Pagée en van Lieshout 2006: 36). Deze oproep tot actief burgerschap en de opkomst van initiatieven voor de actieve deelname van burgers in beleidsvorming en uitvoering, is zelfs uitgemond in het ontstaan van een ‘omgekeerde burgerparticipatie’: burgerinitiatieven. Bij deze vorm van samenwerking tussen burgers en de (meestal lokale) overheid, zijn burgers de drijvende kracht en is de overheid er vanuit een faciliterende rol (van Caem 2008:48). In 2010 heeft burgerparticipatie een prominente plek gekregen op de beleidsagenda van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, met de uitrol van het 'Programma Burgerparticipatie'. Het doel van het programma is om de geleerde lessen uit de praktijk lokaal te verankeren, te verbreiden, te verdiepen en te borgen.4 Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) geeft aan dat burgerparticipatie een vanzelfsprekendheid is geworden: burgerparticipatie bereikt 'de vierde generatie' (CCV 2010: 35). Hoe deze 'vierde generatie' vorm zal gaan krijgen is nog afwachten. Voorlopig heeft de Tweede Kamer het onderwerp burgerparticipatie controversieel verklaard. Enkele partijen hopen dat de door voormalig minister Ter Horst (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) ingeslagen weg wordt doorgezet. Ook is er tenminste één partij die meer verregaande voorstellen wil zien. Gemeenten en provincies hoeven hun eigen plannen op dit gebied echter niet te bevriezen.5

2.1.2. Redenen voor het stimuleren van burgerparticipatie Er zijn verschillende verklarende visies op de vraag waarom burgerparticipatie met name de laatste twee decennia een grote vlucht heeft genomen. De verklaring voor de opkomst van burgerparticipatie ligt deels in de responsabiliseringsstrategie, benoemd door Garland (1996,2001). 3

www.binnenlandsbestuur.nl Invloed van burger grote zorg, oorspronkelijke uitgave 1980, op 20 april 2010. www.inactiemetburgers.nl op 10 maart 2010. In Actie met Burgers is een deelproject van het Actieprogramma Lokaal Bestuur van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 5 www.binnenlandsbestuur.nl Burgerparticipatie wacht op kabinet op 20 april 2010. 4

18

Er wordt geconstateerd dat er te veel verwacht wordt van de geformaliseerde sociale controle in de samenleving en burgerparticipatie moet deze verwachtingen temperen (Huisman 2004: 458). Volgens Spierenburg verdwenen informele intensieve vormen van sociale controle rond de Tweede Wereldoorlog en verdween hiermee ook de handhaving van een breed normenstelsel, breder dan alleen dat van criminaliteitsbestrijding (Spierenburg 2007 in: Ponsaers 2008: 286). Ook Hamers en Tennekes geven aan dat de straat en het plein hebben ingeboet als plaats waar mensen van gedachten wisselen. De toegenomen pluriformiteit van de samenleving maakt dat informele vormen van conflictbemiddeling niet meer vanzelfsprekend zijn. Het is moeilijker geworden om elkaar aan te spreken op gedrag, omdat er een minder duidelijk beeld is van gedeelde waarden (Hamers en Tennekes 2008: 27). De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling geeft eveneens aan dat er in de openbare ruimte een cultuur van afwezigheid is ontstaan, met als kenmerken non-interventie, onverschilligheid, angst en gevoelens van onveiligheid. De condities voor verantwoordelijk gedrag zijn dus niet gunstig (RMO 2000: 51,52). Bij burgerparticipatie als onderdeel van de responsabiliseringsstrategie van de overheid, gaat het niet alleen om te hoge verwachtingen, maar wordt deze vorm van burgerparticipatie ook ingezet als tekortkoming van de eigen capaciteit en instrumenten van de overheid om het veiligheidsvraagstuk zelf op te lossen (Scholte 2008: 227). Dit hangt samen met de terugtredende politie als het gaat om sociale problemen, waardoor ze nu opnieuw 'onbereikbaar en onzichtbaar' zou zijn geworden (Terpstra en Kouwenhoven 2004:281,282 in: van Stokkom 2007: 168)(Skogan 1994: 1). De vraag die kan worden gesteld is wat de reden is, die voor burgers doorslaggevend is om gehoor te geven aan de aanhoudende vraag tot actief burgerschap in de vorm van burgerparticipatie. Is dat om uiting te geven aan de onvrede over het optreden van de overheid, of is dat een manier om de balans tussen vertrouwen in de overheid en zelf de controle uit te oefenen te beïnvloeden (Scholte 2008: 228; Terpstra 2009: 114)? Volgens Terpstra is het niet alleen de responsabiliseringsstrategie die de oorzaak is voor de opkomst van het belang van participatie bij veiligheid, maar eveneens een uiting van mondige burgers over de wijze waarop overheid en politie zich inzetten voor veiligheid (Terpstra 2008:243). Hier kan ondersteuning voor worden gevonden bij Skogan, die aantoont dat enkel de vraag om te participeren vanuit de overheid onvoldoende bijdraagt aan het verhogen van de participatie (Skogan 1994: 13). Burgerparticipatie kan ook worden gezien als vorm van democratische vernieuwing. Het wordt ingezet om de sociale cohesie in de buurt te versterken en het vertrouwen in de politiek te herstellen (van Caem 2008: 48). Burgerparticipatie wordt ook gezien als middel om het democratisch gehalte van de maatschappij te vergroten. Dit werkt echter alleen op de manier zoals dit bedacht is, als de deelnemende burgers een representatieve afspiegeling zijn van de bewoners in de buurt (van Caem 2008: 185). Boutellier zegt dat veiligheid een nieuw ordeningsprincipe is in de samenleving en dat de burger de drager is van deze nieuwe orde. Door werkingsmechanismen als individualisering en ontzuiling verdwijnen bestaande banden. Burgers hebben nog overeenstemming in hetgeen zij gezamenlijk afwijzen, criminaliteit , en zo is veiligheid een groot goed geworden (Boutellier 2007 in van Caem 2008: 41). Naast de al eerder genoemde redenen draagt de VROM-raad verder aan dat voor veel Nederlanders de verschraling van de publieke ruimte een zorg is. De oorzaak hiervan ligt in het tekort schieten van budgetten voor onderhoud en beheer en een toenemende omvang van de publieke ruimte. De 19

achteruitgang van de kwaliteit van de publieke ruimte leidt daardoor tot een negatieve spiraal van verloedering, onveiligheid en verval. Om deze reden nemen soms andere partijen (al dan niet) noodgedwongen de rol van de overheid over, waaronder corporaties, marktpartijen of bewonersgroepen (VROM-raad 2009: 21). Burgerparticipatie is als beleidsinstrument en als maatschappelijk fenomeen nog niet uitontwikkeld omdat zowel bij inspraaktrajecten als bij interactieve beleidsvorming de wens van de burger nog niet altijd even goed uit de verf komt. Omdat dit niet bijdraagt aan het draagvlak voor deelname hieraan, wordt nog gezocht naar nieuwe vormen van burgerparticipatie (van Caem 2008: 48). Bij de ontwikkeling van deze nieuwe vormen van burgerparticipatie, speelt kennis over de invloed van participatie op de objectieve en subjectieve veiligheid een belangrijke rol.

20

2.2.

Burgerparticipatie en veiligheidsvraagstukken

2.2.1. De relatie tussen burgerparticipatie en veiligheid Het toenemende verschil tussen de vraag naar veiligheid en de gepercipieerde levering hiervan draagt bij aan de toename van burgerparticipatie. Burgerparticipatie wordt gezien als kans om het veiligheidsgevoel te versterken Hoe draagt participatie dan bij aan een veiliger gevoel of een hoger ervaren objectieve veiligheid? Volgens van Caem (2008) is burgerparticipatie in potentie een goed middel om de objectieve en subjectieve veiligheid te bevorderen. Op gebied van subjectieve veiligheid komt dit met name omdat het idee zelf iets te kunnen betekenen, men zich veiliger laat voelen (WRR 2005: 66, in: van Caem 2008: 56). Als de burger daadwerkelijk ook de verantwoordelijkheid oppakt om in de praktijk bij te willen dragen, is het mogelijk om een effectievere aanpak te realiseren dan enkel met politie-inzet het geval zou zijn geweest en is ook daadwerkelijk een verbeterde objectieve veiligheid te bereiken (WRR 2005: 67, in van Caem 2008: 56). Doordat burgerparticipatie kan bijdragen aan de informele sociale cohesie, kan op die manier ook de sociale controle worden vergroot, wat een gunstig effect heeft op de veiligheid in de buurt. Dit doordat meer vertrouwen in de buurt er toe kan leiden dat burgers zich actief gaan inzetten in de buurt. Wanneer dit het geval is en zij het vertrouwen hebben dat hun gedrag door anderen wordt gesteund, zullen zij ook overtreders aanspreken bij normoverschrijdend gedrag (Boutellier 2007 in: Broers e.a. 2008: 41). Als daarnaast energie wordt gestoken in een goede samenwerking om het vertrouwen in de politie te bevorderen en er voor de publieke ruimte ‘civiele rituelen en fatsoensregels’ worden opgesteld, wordt het ook voor onbekenden mogelijk om anderen op de naleving daarvan aan te spreken (Van Stokkom 2008; in: van Caem 2008: 57). De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) geeft aan dat het 'blijkbaar zo is dat mensen zich veiliger voelen in een buurt waar ze meer mensen kennen en waar zij gezamenlijke activiteiten ondernemen’ (RMO 2004: 32). Actieve betrokkenheid versterkt de binding tussen bewoners en geeft bewoners meer invloed, wat weer moet leiden tot versterking van normnaleving en het veiligheidsgevoel (Noije en Wittebrood 2008:69). Van Stokkom haalt de Vlaamse socioloog Elchardus aan, wiens opvatting het is dat angst voor criminaliteit kan worden gezien als voortgekomen uit een dieperliggende problematiek van vervreemding en verlies van greep op de samenleving. Deze problematiek op zijn beurt, een emotie van 'onwelzijn', kan voortkomen uit onzekerheden als werkeloosheid, ziekte en slechte huisvesting (van Stokkom 2008: 271). Ook stelt Elchardus vast dat laaggeschoolde personen vatbaarder zijn voor onveiligheidsgevoelens, omdat zij minder grip hebben op het leven en in buurten wonen die 'doorgaans als bedreigend worden ervaren'. Onveiligheidsgevoelens hebben volgens Elchardus weinig te maken met criminaliteit. Ook volgens Nederlandse onderzoekers, zijn onveiligheidsgevoelens bovenal een sociaal probleem (Elchardus e.a. 2003; Elffers & De Jong 2004; Oppelaar & Wittebrood, 2006; in: van Stokkom 2008:271). Toch kan in die optiek burgerparticipatie worden gezien als poging om meer vat te krijgen op het eigen leven in de buurt. Dit komt door de samenhang met de positieve factoren van de veiligheidsbeleving: sociale cohesie, zelfredzaamheid, leefbaarheid en vertrouwen in de buurt. Ook de risicoperceptie, als intermediair tussen negatieve en

21

positieve factoren enerzijds en de veiligheidsbeleving als uitkomst daarvan, wordt positief beïnvloed wanneer men zelf het idee heeft verschil te kunnen maken (Broers e.a. 2008: 39).

2.2.2. Vormen van burgerparticipatie bij veiligheidsprojecten

Mate van inbreng overheid

Mate van inbreng burgers +

-

-

Passief toezicht Dat burgers zonder noemenswaardige handelingen informatie verwerven en deze informatie aan de overheid doorgeven. Beleidsadvisering Inspraak van burgers bij de vorming van veiligheidsbeleid. Actief toezicht Dat burgers actief handelingen verrichten om informatie te verwerven en aan de overheid doorgeven. Beleidsvorming Dat burgers daadwerkelijk besluiten nemen over het door de overheid te voeren veiligheidsbeleid. Relationele controle Dat burgers interpersoonlijke relaties gebruiken om informele sociale controle op ongewenst gedrag als overlast en criminaliteit uit te oefenen. Zelfbeheer Dat burgers zelf fysieke beveiligingsmaatregelen aanschaffen en/of private beveiliging inhuren. Conflictbemiddeling Dat onafhankelijke derden bij een conflict helpen bij de onderlinge oplossing daarvan.

+

Terpstra en Kouwenhoven (2004) beschrijven verschillende vormen van burgerparticipatie bij veiligheidsprojecten en noemen daarbij informatie-uitwisseling met de overheid, advisering bij of deelname in besluitvorming, zelfredzaamheid en zelfbeheer en protest. Gabriël van den Brink (2006) maakt onderscheid in toezicht, advisering, politieondersteuning en activiteiten die het gevoel van veiligheid in de buurt vergroten (Scholte 2008: 6,7). Scholte maakt de indeling naar de activiteiten toezicht, relationele controle, conflictbemiddeling, beleidsadvisering en -vorming, zelfbeheer en burgerrepressie (Scholte 2008:6). De vormen toezicht, relationele controle en conflictbemiddeling zullen verderop aan de orde komen. Binnen burgerparticipatie bij veiligheidsprojecten kan volgens van Caem onderscheid worden gemaakt in zeven vormen. Deze vormen onderscheiden zich in de manier waarop burgers zich mengen in de beleidspraktijk en op welk moment in de beleidscyclus dit zich voordoet (van Caem 2008: 174). Dat onderscheid levert de volgende indeling en beschrijvingen op:

Tabel 1. Vormen van burgerparticipatie (van Caem 2008: 9,16) 22

Nog wel het meest van alle vormen wordt de rol van burgers gezien in het zijn van ‘oren en ogen’ van de politie (van Stokkom 2007: 168; Skogan 1994:2; WRR 2005:68). De visie op deze beperkte rol van de burger komt ongetwijfeld voort uit de wisselende mate waarin projecten die uitgaan van het zelforganiserend vermogen van burgers succesvol zijn en de over het algemeen korte levensduur van deze projecten (van Stokkom 2007: 168). Ook wordt het gezamenlijk benoemen van problemen, prioriteren en oplossingen bedenken vaak genoemd (bijvoorbeeld Skogan 1994: 1,19). In verschillende Europese landen wordt burgerparticipatie in deze laatste vorm gebruikt om de verstoorde verhouding tussen burgers en de overheid te herstellen.

Reassurance policing als beleidsinstrument Er bestaat zoals al eerder werd aangegeven, een verschil tussen de objectieve veiligheid en de veiligheidsbeleving. Vaak loopt de veiligheidsbeleving daarbij achter ten opzichte van de werkelijke situatie, maar het komt ook voor dat het veiliger is geworden terwijl burgers het idee hebben dat de criminaliteit toeneemt. Dit verschil tussen objectief en subjectief wordt ‘reassurance gap’ genoemd. De wetenschap dat betrokkenheid van burgers vergroten kan bijdragen aan het veiligheidsgevoel, maakt dat in Engeland de reassurance policing werkwijze is ontwikkeld, waarbij de politie met een bij burgers betrokken werkwijze het vertrouwen van de burger probeert (terug) te winnen. Ondanks de goede wil is er nog niet een bewezen hogere 'collective efficacy' gerealiseerd met de werkwijze. Vrij vertaald naar het Nederlands wil dat zeggen dat de mate waarin bewoners elkaar helpen en zo nodig ingrijpen bij overlast van jongeren, niet positief beïnvloed is (van Stokkom 2008: 274). Wel is vastgesteld dat door bewonersparticipatie het vertrouwen in de politie, andere professionals en het lokale veiligheidsbeleid kan toenemen, maar een grotere betrokkenheid van burgers bij hun buurt vergroot niet automatisch het veiligheidsgevoel. Doordat burgers een hoge geografische en sociale mobiliteit hebben, is er een lage sociale binding met straten of buurten (van Stokkom 2008: 275, 288). Toch wordt reassurance policing op grote schaal toegepast. Dit komt met name omdat naar een nieuwe manier wordt gezocht om het veiligheidsgevoel te beïnvloeden. Een andere relatie aangaan met burgers is daarbij noodzakelijk. Deze theorie vindt zijn oorsprong in Engeland en als wordt gekeken naar de vertaling van dit concept dan gaat het in feite, letterlijk gezien, over het geruststellen en het 'weer (zelf)vertrouwen geven'. Om dit te bereiken zou de politie juist die problemen moeten aanpakken die bewoners als het meest storend ervaren (Wondergem en Gunther Moor 2007: 35). Er zijn een aantal uitgangspunten die van toepassing zijn wanneer deze theorie wordt gehanteerd. De belangrijkste daarvan is misschien wel dat criminaliteitsreductie opzich niet leidt tot een afname van de onveiligheidsgevoelens. Verder zijn criminaliteitsbestrijding en reassurance policing afhankelijk van elkaar. Bij een goede toepassing van reassurance policing kan bij bewoners een realistischer beeld ontstaan over de werkelijke omvang van criminaliteit. Hierdoor kan ook hun onveiligheidsbeleving worden beïnvloed. De politie wordt meer zichtbaar en aanspreekbaar en bewoners krijgen meer vertrouwen in de politie. Hierdoor kan de politie ook een betere informatiepositie in de wijk verwerven. Zoals al eerder aangegeven moet de politie, of eigenlijk het geheel van overheidspartijen, sterk inzetten op de onderwerpen die de veiligheidsbeleving van burgers het meest beïnvloeden. Deze zogenoemde signaalwaarden, zijn op te splitsen in criminele incidenten en inbreuken op de sociale orde, beiden met een disproportionele 23

invloed op de risicoperceptie. Voorbeelden van inbreuken op de sociale orde (´signal disorders') zijn bijvoorbeeld overlast van hangjongeren, graffiti, vervuiling en drugsoverlast. De kloof tussen de politie en de burger is onder meer te wijten aan de bedrijfsmatige insteek van de politieorganisatie (Wondergem en Gunther Moor 2007: 41). De outputsturing waarvoor is gekozen, leidde er toe dat 'zachte' contacten met bewoners niet bijdroegen aan de gemeten prestaties. De gemiddelde burger kent de organisatie van de politie nauwelijks (doelen, prioriteiten en plannen) en wordt slechts zijdelings betrokken bij de totstandkoming van het beleid. Het gezag van de politie wordt hierdoor geschaad en de legitimiteit van de politieorganisatie raakt in twijfel. Ook is het gezag van de overheid en de politie 'in verschillende buurten en wijken van Nederlandse steden tot ver onder het nulpunt gezakt'. Om gehoor te geven aan deze veranderende verhouding tussen de overheid, politie en burgers, wordt steeds meer gewerkt vanuit de gedachte dat sociale veiligheid een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van de overheid en burgers. De professionals en in het bijzonder de wijkgerichte politie hebben daarbij de belangrijke taak om burgers ertoe te stimuleren om deze verantwoordelijkheid op te pakken. Door het aangaan van persoonlijke betrekkingen met de burgers door professionals, ontstaat volgens de theorie weer vertrouwen in de overheid. Toch zijn er ook kritische kanttekeningen te plaatsen bij reassurance policing. Zo blijft het lastig om bewoners te trekken en betrokken te houden, er treedt consultatiemoeheid op waardoor mensen geneigd raken af te haken. Daarnaast brengt de werkwijze een zware administratielast met zich mee. De agenten die zijn vrijgemaakt voor deze taak, worden in de praktijk door capaciteitsgebrek ook voor andere taken ingezet. De politie ziet daarnaast zeker de meerwaarde van het betrekken van burgers, maar blijft toch erg autonoom denken en handelen. De eigen visie is leidend en het is lastig om voorrang te geven aan de beleving van burgers (Wondergem & Gunther Moor 2007: 40). In een context die de Nederlandse situatie redelijk benadert, namelijk in Vlaanderen, zijn daarnaast ook nog andere punten van kritiek gegeven. Zo blijkt het moeilijk om belevingsaspecten goed in kaart te brengen, dit vergt specifieke kennis en training. Daarnaast is het moeilijk om te bepalen welke zaken precies een signaalfunctie hebben. Deze kunnen voor iedere burger anders zijn. Daarnaast is het lastig om burgers te interesseren in de samenwerking, het gevolg hiervan is dan ook dat bepaalde groepen over- en andere ondervertegenwoordigd raken. Vanwege deze moeilijk te bereiken betrokkenheid is het van belang om de resultaten te communiceren met de hele buurt (Easton & Ponsaers 2007:57). Behalve reassurance policing zijn er nog andere vormen van burgerparticipatie bij veiligheid.

2.3.

Dilemma's, problemen en moeilijkheden

Van Stokkom (2008) geeft aan dat bij burgerparticipatie niet zomaar voorbij moet worden gegaan aan twee vragen. Ten eerste of de verwachtingen rondom actief burgerschap en zelfredzaamheid niet getemperd zouden moeten worden, en ten tweede hoe de schaarse actieve burgers dan hulp en ondersteuning geboden zouden moeten krijgen (van Stokkom 2008: 268). Hieraan ligt de vraag ten grondslag welke problemen er te verwachten zijn en hoe deze zo veel mogelijk kunnen worden vermeden. In de hiernavolgende paragrafen komen enkele moeilijkheden en voorwaarden voor de ondersteuning vanuit de overheid aan de orde, waarvan het behandelen essentieel is omdat burgerparticipatie nu eenmaal moeilijk van de grond komt zonder ondersteuning vanuit de politie en andere professionals (van Stokkom 2007: 168). Van Caem merkt op dat burgerparticipatie over het algemeen ontstaat vanuit onvrede van burgers over problemen in de

24

directe woonomgeving. Dit verklaart mogelijk ook participerende burgers een negatiever beeld hebben van de buurt dan dat thuisblijvers hebben (van Steden 2009:36). Verder is het vaak niet zo dat een burger echt volledig initiatiefnemer is. Soms is het zo dat het idee van een burger komt, maar de totstandkoming door de overheid is gerealiseerd. Verder blijkt dat de verschillende vormen van participatie fluïde zijn. Dit komt onder andere doordat betrokken burgers zich op verschillende manieren inzetten voor hun buurt. Hierdoor kan een initiatief verder worden ontwikkeld tot een werkwijze met meer inbreng van burgers (van Caem 2008: 178). Bij de meeste projecten waarin sprake is van burgerparticipatie, is er sprake van een relatie met andere lopende projecten waarin burgers een rol spelen. De link tussen de verschillende projecten wordt gelegd door de bewoners zelf of door buurtgebonden functionarissen / sleutelfiguren (van Caem 2008: 180). Dit werkt het beste als burgers een nabije beleving hebben van problemen en het idee hebben dat zij invloed kunnen uitoefenen (van Caem 2008 in van Steden 2009: 36). Van Caem geeft aan dat wanneer burgers het initiatief tot participatie nemen, dit meestal voort komt uit aanhoudende of plotseling toegenomen overlast en/of criminaliteit in hun directe woonomgeving of vanuit andere maatschappelijke problemen. De politie en gemeente zetten in tegenstelling tot de burgers aan tot participatie, als onderdeel van de responsabiliseringsstrategie (van Caem 2008:64). Ondanks dit grote verschil in redenatie tot deelname werken deze partijen eigenlijk bij alle vormen van burgerparticipatie samen. Burgerparticipatie kan daarom worden bekeken als een samenwerking tussen professionals en burgers. Daarbij zijn drie thema's van belang: 1) democratische legitimiteit, 2) kenmerken van de samenwerking en 3) burgertoezicht en relationele controle.

2.3.1.

Democratische legitimiteit in het geding

Interactieve beleidsvorming gaat uit van democratisering van de verhouding tussen overheid en burgers (van der Arend 2007: 49). Dit is ook het geval bij burgerparticipatie. Bij interactieve beleidsontwikkeling en burgerparticipatie is het echter de vraag of de overheid deze democratisering wenst, of slechts draagvlak zoekt voor (nieuw) beleid. Participatie zonder herverdeling van macht leidt echter vooral tot frustratie (Arnstein 1969 in: van der Arend 2007:50). Bij de meeste participatieprojecten blijven de uitkomsten ten aanzien van de invloed van burgers ver achter bij de verwachtingen. Deze projecten eindigen dan ook niet hoog op de participatieladder. (Cornips 2006; Wille 2001 in: van der Arend 2007: 51). Toch is het bevorderen van veiligheid door participatieprojecten succesvoller naarmate lokale partners eigenzinniger zijn in het bepalen van de doelstellingen (van Caem 2008: 52). In de beginfase van participatieprojecten worden burgers meestal nog wel serieus betrokken, maar dit wordt steeds minder als het in de fase van besluitvorming komt. Dit is misschien niet verwonderlijk, omdat participatieprojecten kunnen worden gezien als een 'democratisering van bovenaf', een emancipatie die door de overheid is georganiseerd en wordt ingezet als 'handig beleidsinstrument' (Hendriks en Tops 2001, Woltjer 2002, Monster en Schrijver 2005 in: van de Arend 2007: 51). Taylor geeft in deze al aan dat "[...]if A can give power to B, then surely A is more powerfull than B." Dit wordt de 'paradox of empowerment' genoemd (Hartman 2005 in: van der Arend 2007:51). Deze uitwerking van de werkwijze interactieve beleidsvorming, heeft als gevolg dat 25

burgers zich mogelijk gebruikt voelen voor doeleinden van de overheid, voor het karretje gespannen zijn, en dat gevoel vertaalt zich in wantrouwen in de richting van de overheid (Hendriks en Tops 2001 in: van der Arend 2007:51). Al met al kan dus worden gezegd dat participatieprojecten ofwel serieus zijn bedoeld als middel om burgers meer te betrekken in het kader van het dichten van de kloof tussen overheid en burgers, maar aan de andere kant ook het negatieve stempel van 'draagvlakmachine' kunnen hebben (Woltjer 2002 in: van der Arend 2007:51). Wanneer met burgers wordt samengewerkt, speelt de vraag hoe representatief deze mensen zijn voor hun achterban. Bepaalde groepen, vooral de maatschappelijk zwakkere groepen, zijn ondervertegenwoordigd in veiligheidsnetwerken. Juist in de wijken waar er behoefte is aan oplossingen voor problemen zoals armoede en sociale achterstanden, is er echter een minimaal animo voor deelname aan burgerparticipatie (Scholte 2008, Terpstra 2008 en Van Stokkom 2008, in: van Caem 2008: 57). Vooral in buurten met lage inkomens, etnische heterogeniteit, verloedering en voordurende migratie is het opzetten van samenwerking bijzonder moeilijk (Skogan 1990; in: van Stokkom 2008: 272). Een gebrek aan zelfvertrouwen van burgers, of het idee dat er niet naar hen geluisterd zal worden, verklaart volgens Hurenkamp een lage participatiegraad. Dit zou volgens hem geen uiting zijn van gebrek aan interesse (Hurenkamp e.a. 2006: 57-59; Jones P.S. 2003: 596,579). De gemiddelde actieve burger is beter opgeleid, is in het bezit van een koopwoning en/of lid van een etnische groepering. Die gebrekkige representativiteit kan als consequentie met zich meebrengen dat de standpunten van niet- of ondervertegenwoordigde bevolkingsgroepen onderbelicht blijven. Als dit gebeurt is niet alleen de legitimiteit van de overheidsinstanties in het geding, maar ook die van de groep mondige participanten. Hierdoor kan er zelfs polarisatie en segregatie plaatsvinden tussen verschillende groepen burgers (Terpstra en Kouwenhoven 2004 in: van Caem 2008: 70). Wanneer meerdere partijen betrokken zijn bij een veiligheidsnetwerk, ligt door het vaak complexe en ondoorzichtige karakter van de samenwerking het gevaar op de loer dat verantwoording afleggen als netwerk wordt bemoeilijkt. Bewoners leggen overigens over het algemeen helemaal geen verantwoording af naar andere burgers, waardoor geen sprake is van enig democratisch gehalte. Alleen als de groep burgers representatief is voor de buurt, wordt het democratische gehalte van de beleidsvoering dus vergroot door het betrekken van burgers. Wanneer dit niet het geval is, ondermijnt burgerparticipatie eerder het democratische gehalte. ‘Veiligheid wordt dan onder dekmantel van gelijke voorziening alsnog ongelijk verdeeld.’ (Crawford 2006 in: Claassen 2008: 54). De constituerende werking van veiligheid veronderstelt dat dit 'goed' door de staat moet worden geleverd. Immers, wanneer bijvoorbeeld subnationale gemeenschappen zelf in dit goed gaan voorzien heeft vooral de leverende groep profijt en worden leden van andere gemeenschappen uitgesloten. ‘Dit gebeurt in een enkel geval als de leden van dergelijke subnationale gemeenschappen bij tourbeurt patrouilleren.’ (Claassen 2008: 55). De democratische werking van burgerparticipatie is dus niet zonder meer vrij van spanningen en beperkingen, met name op het gebied van gelijkheid en solidariteit en moet daarom nauw in de gaten worden gehouden (van Steden 2009: 37, 38). Het gevaar bestaat anders dat het profijt van de staatsdiensten, onevenredig terechtkomt bij groepen die [...] mondiger zijn dan anderen (Claassen 2008:54). Burgerparticipatie is als instrument om de democratische legitimering van beleidsvoering te vergroten en om de verhouding met de burger te verbeteren dus van beperkte waarde, door de vaak gebrekkige representativiteit van deelnemers. Tevens kan hierdoor een beeld ontstaan dat niet in verhouding staat met de realiteit: bepaalde groepen geven hun visie, maar deelnemers aan 26

burgerparticipatieprojecten op het gebied van veiligheid hebben een negatiever beeld van de buurtsituatie dan thuisblijvers (van Steden 2009: 36). Naast participatiebereidheid gaat het ook om deelnamemogelijkheid en gevolgen voor de democratische legitimiteit. Volgens Mouffe (2000) kunnen bepaalde groepen zich nu eenmaal beter organiseren dan anderen (Mouffe 2000 in van Steden 2009: 37). Ook in de theorieën over interactief beleid wordt aangegeven dat er veelal een onevenredige selectie is van participanten (van de Peppel en Prummel 2000; Wille 2001 in: van der Arend 2007: 52). Procesmanagers maken vaak een bewuste keuze voor participanten, maar toch is de onevenredigheid niet altijd gevolg van een bewuste opzet (Berveling 1998 in: van der Arend 2007:52). In deze context wordt wel gesproken over de 'Wet van de selectieve participatie', die aangeeft dat ook bij inspraak geen nieuwe groepen worden bereikt, dan zij die toch al de weg wisten te vinden naar participatiemogelijkheden (van de Peppel en Prummel 2005 in: van der Arend 2007:52). De participatieparadox is dan ook stellig: "Hoe meer participatiemogelijkheden worden geschapen, hoe groter de machtskloof tussen groepen die daarvan gebruik kunnen maken en groepen voor wie dat veel moeilijker is." (Hartman 1998: 12). Ook door de rol van private partners (bijvoorbeeld particuliere beveiliging) kan de legitimiteit in het geding raken. De overheid kan bijvoorbeeld afhankelijk raken van een private partij, waardoor niet deelnemende partijen onevenredig benadeeld worden (Terpstra en Kouwenhoven 2004 in: van Caem 2008:71).

2.3.2.

Samenwerking tussen burgers en professionals

Volledig inzetten op de wensen van burgers is niet mogelijk. Daarnaast moet er in het netwerk in ieder geval wel overeenstemming zijn over het probleem en de noodzaak om samen te werken. De partijen moeten er verder van overtuigd zijn dat de samenwerking ook iets oplevert wat anders niet bereikt zou worden. Ook de vooroordelen jegens elkaar en de onderlinge verwachtingen zijn van belangrijk. Daarbij heeft de verhouding tussen professionals en burgers een bijzondere plaats. De burger heeft hierbij namelijk een rol die minder dominant is dan die van de professionals. Professionals hebben over het algemeen meer deskundigheid, informatie, ervaring, status en definitiemacht (Terpstra 2008). Deze professionals oordelen dan ook nog wel eens op basis van vooroordelen en hebben hun oordeel al klaar. Burgers zouden ondeskundig, op de honderd vierkante meter voor hun eigen deur en teveel op gezelligheid gericht zijn. Burgers worden in dat geval voornamelijk gezien als informatiebron en niet als partner (Scholte, 2008). Terpstra merkt hier over op dat er veel verschillende verwachtingen zijn over de inbreng van burgers, maar dat burgers eigenlijk vooral moeten worden ingeschakeld op basis van hun eigen perspectief en niet als quasi-professionals (Terpstra en Kouwenhoven 2004: 286-288). Van Caem beschrijft de professionele barrière als obstakel voor de totstandkoming van een gelijkwaardige samenwerking tussen professionals en burgers, die mag worden verwacht op basis van de beleidsstukken over actief burgerschap. Dit wil zeggen dat het voor professionals nog vanzelfsprekender en makkelijker is om zelf een oplossing te bedenken voor een probleem en deze uit te voeren, dan het is om burgers die kans te geven. Met name de politie zou vanuit een betere informatiepositie, zowel ten aanzien van de problematiek als 27

veiligheid in het algemeen, de neiging hebben de samenwerking te overheersen (en de rol van burger te bagatelliseren) (van Caem 2008: 69,70). Bij de samenwerking tussen burgers, instanties en professionals, is het van belang of deze alleen informeel verloopt, of dat deze ook formeel is vastgelegd. Het formeel vastleggen heeft als voordeel dat partijen elkaar kunnen aanspreken op de afspraken. Zo is het dan bijvoorbeeld minder makkelijk om burgers 'buiten spel' te zetten. Maar het formaliseren brengt ook bureaucratie met zich mee. Een informele samenwerking kan echter er toe leiden dat er alleen maar gepraat wordt, zonder dat er duidelijke afspraken zijn of besluiten worden genomen. Informele samenwerking heeft dan weer als voordeel dat deze samenwerking, gebaseerd op onderling vertrouwen, los kan staan van aloude spanningen en dilemma's tussen standpunten en partners (Terpstra en Kouwenhoven 2004: 57-59). Zo zijn de pioniers die het thema burgerparticipatie in de praktijk verkennen, veelal nog niet gesteund door hun organisaties. De informele samenwerking kan de daadkracht van het netwerk bevorderen, waarbij persoonlijke relaties, een groot onderling vertrouwen en frequente informatieuitwisseling een belangrijke rol spelen. Door de informele vorm van samenwerking is er een flexibele organisatie, waardoor bureaucratie en eindeloos vergaderen vermeden zou kunnen worden. Voor burgers is dit erg prettig. Maar er zijn ook enkele kritische kanttekeningen te plaatsen, want er kunnen belangrijke onbedoelde effecten optreden. Zo kan er een grote discrepantie ontstaan tussen de informele wijze van samenwerken in het netwerk en de regels die formeel zijn vastgelegd. Verder bestaat de kans dat leidinggevenden de uitspraken die in informele sfeer op basis van vertrouwen zijn gemaakt, later niet dekken. Ook de borging is dan niet goed geregeld, bij een verschil van mening of een conflict (bijvoorbeeld over de prestaties) bieden informele afspraken of toezeggingen onvoldoende houvast. Ook kan het gebeuren dat door de samenwerking, de politie en/of gemeente medeverantwoordelijk gehouden zullen gaan worden voor het eventueel onjuiste handelen van andere partijen of burgers. De sterk persoonsgebonden samenwerking die er vaak bestaat in netwerken, maakt de samenwerking erg kwetsbaar. Niet alleen omdat de totstandkoming van lokale netwerken met politie, burgers en gemeente afhankelijk is van vaak één partij, zoals een wijkagent, die met inzet van charismatische eigenschappen anderen kan overtuigen. Ook kan het gebeuren dat de politie en/of gemeente medeverantwoordelijk zullen gaan worden gehouden voor het eventueel onjuiste handelen van andere partijen met wie zij samenwerken (Terpstra en Kouwenhoven 2004: 162-164)(Terpstra 2009: 118). Burgers die participeren in het veiligheidsbeleid hebben behoefte aan snel, pragmatisch en probleemgericht werken, zonder daarbij ernstig gehinderd te worden door bureaucratie of financiële belemmeringen. Frictie ontstaat wanneer de ideeën van burgers en de wens om daarbij snel te handelen, stuiten op bureaucratie en daardoor niet snel verwezenlijkt kunnen worden. Ook wanneer professionals er ‘hun eigen’ project van maken, kan een goed initiatief van burgers al snel uitdoven (van Caem 2008: 179,181). Behalve de eerder genoemde professionele barrière werkt ook het bestuurlijk plafond een goede samenwerking tussen burgers en de overheid tegen. Door bureaucratische processen kan geen of onvoldoende uitvoering worden gegeven aan de ideeën en initiatieven van burgers. De informatievoorziening naar burgers laat vaak nog te wensen over. Voor burgers is dit frustrerend, want zij willen weten wat de overheid doet met de informatie die ze leveren en de ideeën die zij hebben. De informatie-uitwisseling bij burgerparticipatie is erg belangrijk. Er moet niet enkel informatie worden gehaald bij burgers, er moet ook communicatie de 28

andere kant op zijn. Informatie-uitwisseling bij burgerparticipatie vindt vooral plaats op basis van informele contacten. De eventuele formele structuur die wordt georganiseerd kan er voor zorgen dat deze informele informatie-uitwisseling wel structureel en regelmatig plaatsvindt. Ook is onderlinge communicatie tussen de deelnemende burgers en niet participerende burgers bevorderlijk voor het slagen van het project (van Caem 2008: 183,184). De bureaucratische processen hangen onder meer samen met de regierol van de gemeente. De gemeente is verantwoordelijk voor het lokale veiligheidsbeleid en behoort dan ook regievoerder in het lokale veiligheidsnetwerk te zijn. Toch wordt deze regierol vaak als gebrekkig beoordeeld: de gemeente zou niet in staat zijn de neuzen dezelfde kant op te krijgen. Ook de gemeente zelf kampt met de bureaucratie die externe partners ook al als hinderlijk zien en daardoor kunnen afspraken binnen de eigen organisatie soms niet worden nagekomen. De gemeentelijke blik op het veiligheidsbeleid, een beleidsmatig denken, botst met de pragmatische aanpak van buurtregisseurs, burgers en ondernemers. In het kader van de netwerkmaatschappij zegt Boutellier over de burgers en de coördinerende rol van de overheid in netwerken: “De huidige netwerksamenleving wordt door zijn complexiteit vaak waargenomen als een onoverzichtelijke chaos. *….+ Netwerken organiseren zich via zwakke verbanden en lichte gemeenschappen, terwijl daarnaast de behoefte blijft bestaan aan sterke verbanden, die stabiliteit, rust en geborgenheid bieden. Daarin speelt de overheid een belangrijke rol. De overheid zou moeten werken vanuit een mentaliteit van controle en vertrouwen en het zelforganiserend vermogen van de samenleving moeten ondersteunen, corrigeren en verbinden”(Boutellier 2007: 26-31 in van Caem 2008: 42). Boutellier geeft hiermee aan dat er vooral ruimte moet zijn om burgers een rol toe te bedelen en hen gelegenheid te geven om hun initiatieven te ontpooien. De regierol van de overheid moet daarbij niet in de weg staan. Volgens de Raad van State moet actief burgerschap mogelijk worden gemaakt door ruimte te bieden, belemmeringen weg te nemen en vooral ook waardering te tonen voor de inzet van burgers voor de publieke zaak (Tjeenk Willink 2006 in: Pagée en van Lieshout 2006: 37). Volgens de RMO zou de politie duidelijk een ondersteunende rol moeten vervullen: “Een gebiedsagent die met veel verantwoordelijkheden is bekleed, schept vertrouwen bij burgers. Hij of zij is nabij, geeft duidelijkheid over regels en verwachtingen *…+. Hij kent burgers en kan persoonlijke relaties aangaan met hen.” Dat zijn volgens de RMO cruciale factoren voor ‘sociale zelfredzaamheid’ (RMO 2000:54). De WRR schrijft de ondersteunende rol toe aan de overheid en stelt dat zowel de politie als de burgers daar van afhankelijk zijn. Deze rol lijkt minder goed ingevuld te kunnen worden voor projecten met een preventieve werking, omdat de lokale overheid daar niet goed op ingesteld is, mogelijk als gevolg van het Haarlem-syndroom. Voormalig koploper op het gebied van preventie Haarlem moest inleveren aan politiesterkte als gevolg van de behaalde successen met preventie (WRR 2005:68). Naast de gemeentelijke regierol, hoezeer die dan ook ondanks de bureaucratie naar tevredenheid wordt uitgevoerd, is er bij burgerparticipatie vaak ook buurtbewoner een charismatisch leider. Dit is met name zo bij lager of middelbaar opgeleide burgers. Zij geven dan op autocratische wijze leiding binnen het netwerk (Hurenkamp e.a., 2006). Bij burgerparticipatie waarbij wordt samengewerkt met hoger opgeleide burgers, is er vaker sprake van democratische besluitvorming.

29

Ten slotte is het van belang dat de organisaties achter de personen die samenwerken ook steun geven aan het project of de activiteiten van het netwerk waarin burgers een rol hebben. Dit vergt een cultuuromslag. Dit kan alleen als de organisaties voldoende worden geïnformeerd over wat er zich in het netwerk afspeelt en hoe de samenwerking met burgers hierin er uit hoort te zien. Daarnaast moeten de betrokken personen in het samenwerkingsverband voldoende discretionaire bevoegdheid of zelfs mandaat hebben namens hun organisatie om te komen tot afspraken met burgers (van Caem 2008, 67,68).

2.3.3. Burgertoezicht en relationele controle Zoals eerder al werd aangegeven, zijn er vormen van burgerparticipatie waarbij burgers zelf toezicht en/of relationele controle uitoefenen. Buurtpreventie en andersoortige buurtwachten, vormen van burgerparticipatie, kunnen echter ook tegengestelde effecten te weeg brengen: het onveiligheidsgevoel versterken in plaats van het veiligheidsgevoel versterken. De zichtbaarheid en daarmee de klaarblijkelijke noodzaak van deze projecten kunnen een toename van angstgevoelens veroorzaken (van Stokkom 2008: 273). Dit principe gaat ook op bij andere inspanningen om de veiligheid te bevorderen (Zedner 2003, Loader 1999 in: Claassen 2008). “Wie ’s avonds laat op straat langs een wachtend peleton ME-ers loopt of voortdurend alarmsystemen hoort afgaan, zal zich niet snel veilig wanen, ook al zijn er meer inspanningen voor zijn veiligheid*…+.” (Claassen 2008: 55). Er zijn in de wetenschappelijke literatuur verschillende vormen van burgertoezicht beschreven. Zo bestaan er vormen waarbij het toezicht geheel door jongeren wordt uitgevoerd. Hierbij wordt uitgegaan van de gedachte dat jongeren beter in staat zijn leeftijdsgenoten aan te spreken en dat wanneer de jongeren dit toezicht uitoefenen, zij zelf in ieder geval geen overlast kunnen geven (Blom e.a. 2007; Boonstra 2005 in: Scholte 2008: 6). Er zijn zelfs experimenten gehouden met criminele jongeren die zijn ingezet als toezichthouder. Daarbij was de functie van rolmodel erg belangrijk (WRR 2005:70). Actief toezicht door burgers bestaat meestal uit patrouilleren door de buurt, waarbij bij incidenten er contact wordt opgenomen met medewerkers van de politie (Scholte 2008: 8). Op deze manier vergroten patrouillerende burgers de kans dat zij met de ‘oor- en oogfunctie’ bepaalde situaties kunnen voorkomen. Een buurtwacht blijkt echter volgens Noije en Wittebrood geen reducerend effect te hebben op criminaliteit en onveiligheidsgevoelens. Het kan zelfs de onveiligheidsbeleving verhogen (Noije en Wittebrood 2008:69). Een wat verdergaande vorm van burgertoezicht is die waarbij er ook vanuit een relationele band beïnvloeding van gedrag wordt beoogd. Het meest bekende hiervan zijn misschien nog wel de buurtvaderprojecten, die meestal zijn gericht op overlast. Het eerst bekende voorbeeld hiervan is het buurtvaderproject in Amsterdam Slotervaart/Overtoomseveld, waar dit als een bewonersinitiatief is gestart. Buurtvaderprojecten zijn projecten met Marokkaanse of Nederlands Marokkaanse vaders die, deels uit onvrede over het imago van ‘hun’ jongeren, toezicht uitoefenen in de buurt. Een toegeschreven voordeel daarbij is dat de benadering van de Marokkaanse jongeren daarbij effectiever plaats kan vinden als dit gebeurt door (informele) toezichthouders van dezelfde etniciteit (Gruijter & Pels 2005 in: Scholte 2008: 6). Buurtvaders zouden echter geneigd zijn om wangedrag van ‘hun’ jongeren ook wel door de vingers te zien (Groot e.a. 2007 in Noije en Wittebrood 2008: 69). Ook zij surveilleren dus door de buurt, maar onderhouden een band op met 30

de jongeren die zij op straat tegen komen, of bouwen deze op, met als doel om op basis van gelijkwaardigheid een aanspreekpunt te kunnen vormen of vertrouwenspersoon te kunnen zijn (Scholte 2008:9). Dit is dan ook het succesvolle gegeven bij deze gedragsbeïnvloeding, de jongeren worden uit de anonimiteit gehaald. De buurtvaders zijn een gespecialiseerd verlengstuk van de gemeente (van Steden en Jones 2008:27). Toch moeten geen wonderen verwacht worden van het werk van de buurtvaders, verwachtingen en realiteit lopen vaak uiteen. Desondanks dragen buurtvaderprojecten wel bij totstandkoming van de dialoog in de buurt, al lijkt het daarbij wel van enig belang dat de teams niet enkel uit Marokkaanse vaders bestaan (van Gemert 2004: 8). Het Verwey-Jonker Instituut onderzocht buurtvaderprojecten in verschillende plaatsen en concludeert dat overlast van Marokkaanse jongeren afneemt als gevolg van de projecten, en dat het negatieve beeld van Marokkanen kan veranderen. Ook op punten van participatie, intermediairsfunctie en het verhogen van de leefbaarheid worden (bescheiden) successen behaald. Succesfactoren bij buurtvaderprojecten zijn een bottom up benadering, het goed neerzetten van het project en verkrijgen van draagvlak alvorens te starten en goed de taken en verantwoordelijkheden van de verschillende partners benoemen. Ook zijn er buurtvaderprojecten waarin jongeren een rol krijgen toebedeeld, om hen te stimuleren tot verantwoordelijk gedrag. De samenwerking bij buurtvaderprojecten is vaak niet geformaliseerd en er zijn meestal geen afspraken over taken en verantwoordelijkheden. Voor het voortbestaan zou dit wel belangrijk zijn, al moet er voor worden gewaakt dat vrijwilligers niet opgeslokt worden door het professionele werkveld. Wat verder opvalt aan buurtvaderprojecten is dat de resultaten vaak niet 'hard' gemeten worden (Gruijter en Pels 2005: 33-40). Bij constatering van delicten gepleegd door jongeren nemen niet alle buurtvaders zonder meer contact op met de politie (Scholte 2008:9). De meerwaarde van deze projecten is dat ze kansen bieden voor betrokkenheid en dat burgers andere kwaliteiten bezitten dan professionals. Ook moedigen dergelijke projecten goed burgerschap aan (Leest 2000 in: van Daal e.a. 2005: 35). Tijdens een expertmeeting in 2001 blijkt al dat buurtvaderprojecten echter wel een duidelijke positie moeten hebben en dat er geen onduidelijkheid moet bestaan over de rol die de vaders spelen in de buurt. Er moet voorkomen worden dat ze als een verlengstuk van de politie worden gezien (Jagt 2001: 8). De overheid, specifiek de gemeenten en politie, leggen dus frequent de nadruk op het activeren van bewoners. Het veiligheidsbeleid is nu juist een gebied waarin daar eigenlijk slechts beperkt ruimte voor bestaat, aldus van Caem. Professionals zijn dan ook geneigd om burgerinitiatieven 'kapot te professionaliseren'. Dit blijkt bijvoorbeeld te zijn gebeurd in de Amsterdamse wijk Overtoomse Veld, waar een groep Marokkaanse vaders na rellen van Marokkaanse jeugd met de politie een tegenwicht wilde bieden aan de zeer negatieve beeldvorming over de Marokkaanse jeugd. Nadat met ondersteuning vanuit de politie een initiatief werd gestart waarbij Marokkaanse buurtvaders toezicht hielden op de jeugd en bij problemen huisbezoeken aflegden, besloot de centrale stad straatcoaches in te zetten. Deze straatcoaches, bestaande uit betaalde particuliere beveiligers en gezinsbezoekers, deden feitelijk hetzelfde als de buurtvaders. De buurtvaders voelden zich dan ook gepasseerd en ondergewaardeerd en staakten als gevolg hiervan hun activiteiten grotendeels (van Caem 2008: 186-187).

31

2.4.

Samenvattend: burgerparticipatie, kansen en bedreigingen

Meer en meer zien we dat ook ‘gewone’ burgers een rol in het veiligheidsbeleid krijgen, enerzijds omdat zij betrokken worden, anderzijds omdat zij zichzelf bewust aandienen als belangrijke partner. Burgerparticipatie houdt in dat burgers deelnemen aan de vorming of uitvoering van beleid, op welke wijze dan ook. Een actieve rol van de burger in het veiligheidsbeleid is nu vanzelfsprekend, er is vraag naar, maar de ontwikkeling in dit beleid door de tijd heen is zeker niet zonder hindernissen verlopen. Er zijn verschillende verklarende visies op de vraag waarom burgerparticipatie de laatste twee decennia een grote vlucht heeft genomen. Burgerparticipatie wordt enerzijds bewust ingezet als beleidsinstrument om de leefbaarheid en veiligheid te beïnvloeden waar dit niet mogelijk is met traditionele instrumenten van de (lokale ) overheid en de politie. Anderzijds roeren burgers zich ook meer en meer, uit onvrede over de in hun perceptie onvoldoende optredende politie en de verwaarloosde openbare ruimte die door de gemeenten onvoldoende wordt beschermd tegen verloedering. Burgerparticipatie kan onder de optimale omstandigheden zowel van betekenis zijn voor de subjectieve veiligheid, als voor objectieve veiligheid. Er moet echter in alle gevallen goed opgelet worden dat de verantwoordelijkheden van de verschillende partners in het veiligheidsnetwerk duidelijk blijven en niet vervagen. De belangrijkste kansen zijn: Burgerparticipatie kan als responsabiliseringsstrategie de (te hoge) verwachtingen van de geformaliseerde sociale controle en de onvrede daar over in de samenleving temperen. Wanneer burgers ontevreden zijn over (de mate van) het optreden van de politie, kan burgerparticipatie en het inzetten op eigen verantwoordelijkheid daar verandering in brengen. Wanneer ook aan representativiteit is gedacht, kan burgerparticipatie een bijdrage leveren aan de democratische legitimiteit van beleid. Burgerparticipatie kan worden ingezet om de veiligheid en de sociale cohesie te bevorderen en het vertrouwen van de burger in de overheid te herwinnen of te vergroten. Burgers zijn extra ‘oren en ogen’ voor de politie en gemeente en kunnen door hun (onderlinge) relaties resultaten bereiken die zonder hun betrokkenheid niet mogelijk zouden zijn. Het goed faciliteren van burgerparticipatie door de overheid, levert een belangrijke bijdrage aan de tevredenheid van de betrokken burgers en hun mogelijkheden om oplossingen voor problemen te realiseren. De belangrijkste bedreigingen zijn: Burgerparticipatie (en het formaliseren daarvan) kan leiden tot het vergroten van frustraties en de kloof tussen de overheid en burgers, als de burger ervaart enkel voor de vorm te worden betrokken en niet echt invloed uit kan oefenen. Bepaalde vormen van burgerparticipatie in veiligheidsprojecten kunnen het onveiligheidsgevoel versterken.

32

De beïnvloeding van gedrag vanuit een relationele band tussen toezichthouder en onderwerp van toezicht kan effectief zijn, maar het effect van projecten waarbij dit principe wordt toegepast, is onvoldoende bewezen en wordt nauwelijks gemeten. Onvoldoende representativiteit van burgers in vormen van burgerparticipatie kan er toe leiden dat 'veiligheid' (als publiek goed) onevenredig wordt verdeeld binnen de samenleving. Zonder actief wederkerige informatie-uitwisseling is er onvoldoende betrokkenheid. Enkel informatie ‘halen’ bij burgers wekt weerstand op, terugkoppeling en samenspraak is belangrijk. De professionele barrière en interne bureaucratie zijn beperkende factoren die de ontplooiing van burgerschapsprojecten in de kiem kunnen smoren. De bureaucratische processen binnen de overheid en een conservatief ingestelde werkwijze van procesmanagers, werpen een drempel op bij de totstandkoming en uitvoering van participatieprojecten.

33

3. Theoretische perspectieven op de particuliere beveiliging Inleiding Uit een studie naar de Nederlandse groei van de particuliere beveiliging blijkt dat het aantal particuliere beveiligers in de afgelopen drie decennia aanzienlijk is toegenomen: van 10.000 in 1980 tot 30.000 in 2007 (Van Steden 2007). De Nederlandse overheid heeft dan ook aangegeven, dat zij niet de enige partij meer is in het voorzien van veiligheid en dat ook “justitie, brandweer, andere overheden, particuliere organisaties en maatschappelijke organisaties” hierin een rol hebben (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2003). De particuliere beveiliging heeft hierdoor een belangrijke rol verworven binnen de samenleving als het gaat om de vormgeving en uitvoering van het huidige veiligheidsbeleid. Het gaat dan met name om het creëren van veiligheid of bestrijden van misdaad. Deze ontwikkeling speelt tegelijkertijd met de vraag of de overheid als primaire dienstverlener van veiligheid wel in staat is om het publiek te voorzien van veiligheid. In het debat hierover wordt het accent gelegd op de verantwoordelijkheid van de samenleving en de overheid als partner in het verlenen van veiligheid. Tevens wordt het debat versterkt door de tendens van privatisering van overheidsfuncties (Joh 2004). De keerzijde daarvan is, dat de overheid steeds afhankelijker wordt van andere instanties om zodoende een optimaal veiligheidsbeleid te kunnen uitvoeren. De reden hiervoor is een als maar toenemende vraag naar toezicht en een capaciteitsgebrek bij de politie. Zo worden in tal van gemeenten particuliere beveiligers – structureel of incidenteel - ingezet om toezicht te houden in de openbare ruimte (Terpstra 2007). Dit vraagt om specifieke kaders tussen de particuliere beveiliging en de overheid. Het gaat dan met name om welke rol, functies en verantwoordelijkheden de particuliere beveiliging krijgen toebedeeld. Dit vraagt om aandacht voor de vormgeving van accountability, samenwerking en de handelswijze van beveiligers. De aandacht voor deze drie invalshoeken staat centraal in deze verkenning, alsmede de ´dilemma´s, problemen en moeilijkheden´ die hieruit kunnen voortvloeien. In deze verkenning van de particuliere beveiliging worden kansen en bedreigingen die de particuliere beveiliging met zich meebrengen, besproken. Hiervoor worden zowel theorieën over beveiligers als over toezichthouders aangehaald. De reden hiervoor is, dat de beveiligers steeds vaker als gemeentelijk toezichthouder worden ingehuurd6. In dit hoofdstuk worden achtereenvolgens de volgende paragrafen besproken: Achtergronden van de particuliere beveiliging, verschillende invalshoeken van de particuliere beveiliging en ‘dilemma’s, problemen en moeilijkheden’. Ten slotte wordt dit hoofdstuk afgesloten met een samenvatting van de voornaamste kansen en bedreigingen.

6

Dit geldt ook voor de casus van dit onderzoek.

34

3.1.

Achtergronden van de particuliere beveiliging

De particuliere beveiligingsbranche wordt in verscheidene theorieën omschreven als een branche van beveiligingsbedrijven die - op basis van contractuele afspraken - mensen of bedrijven tegen betaling voorzien van beveiligingsdiensten7. Binnen deze vorm van dienstverlening staat het nastreven van de door de klant gestelde doelen voorop. Naast deze gemeenschappelijke noemer binnen de theorieën worden accenten ook weleens anders gelegd (Joh 2004; Sarre & Prenzler 2000). Dit heeft onder andere te maken met de variëteit aan beveiligingstaken zoals die van winkelbeveiliger, mobiele surveillant, meldkamermedewerker en stadswachten. Verschillende taken vragen om verschillende competenties. Tevens wordt als reden genoemd, dat het verschil in de omvang van organisaties een rol speelt in de mate van professionaliteit van beveiligers (Joh 2004: 55;61). De diensten die de particuliere beveiligingsbedrijven aanbieden hebben betrekking op het bestrijden van misdaad, orde houden en het bewaken van het privaat eigendom en leven. Om deze diensten te mogen aanbieden moeten de beveiligingsbedrijven voldoen aan vereisten die in de wet staan omschreven. Naast de particuliere beveiliging zijn er ook ‘onderscheidende beveiligingsgroepen’ die hier los van staan. Zo verschilt de particuliere beveiligingsbranche met groepen van verenigde burgers die zijn ontstaan vanuit een initiatief, deze twee moeten niet met elkaar worden verward. Deze burgergroepen vallen namelijk onder de noemer burgerparticipatie. Bij burgerparticipatie zijn georganiseerde groepen burgers niet gebonden aan wettelijke vereisten zoals beveiligingsbedrijven dat zijn. Tevens is het toezicht houden voor burgers niet beroepsmatig en is dit het wel het geval voor beveiligers. Behalve burgerparticipatie en beveiligers zijn er ook allerlei beroepen met een gedeeltelijk politieachtig karakter die zich van de private sector onderscheiden. Het gaat dan om beroepen zoals receptionisten, garagebeheerder en portiers. Het verschil is, dat het creëren van veiligheid of misdaadbestrijding een kerntaak is voor een beveiliger en voor de ‘onderscheidende’ groepen dat slechts een ‘onderdeel’ van hun taak is (Joh 2004: 54-56). De particuliere beveiliging heeft een andere legitieme grondslag dan de politieorganisatie. De politieorganisatie is een organisatie die op basis van democratische legitimiteit is belast met het beschermen en het handhaven van de wet (Sarre & Prenzler 2000). In Nederland wordt de legitimiteit van de politietaakuitvoering beschreven in de Politiewet 19938. De particuliere beveiliging kent een dergelijke democratische legitimering niet en legitimeert haar bestaansrecht door voor - risicoverminderende – diensten een financiële vergoeding te vragen (Sarre & Prenzler 2000). In essentie richt de particuliere beveiligingsbranche zich op het beschermen van het privaat eigendom en de wensen van haar klanten. De praktijk laat zien dat de branche naast het privaat 7

(Reiss 1984; Gray 1991; Bottoms and Wiles 1997; Young 1999; Sarre & Prenzler 2000; Von Hirsch and Shearing 2000; Joh 2004 & Crawford 2006) 8 Artikel 1 lid 2 Politiewet 1993: “In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde mede verstaan: het waken voor de veiligheid van personen.” & Artikel 2 Politiewet 1993 “De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.”

35

domein als marktsegment ook steeds vaker diensten uitvoert in de openbare ruimte voor publieke instanties zoals gemeenten. Deze tendens is ontstaan vanuit de gedachte, dat beleidsmakers in hun streven naar effectief beleid niet meer om de particuliere beveiliging heen kunnen, aldus Stenning (2000:328). De uitoefening van beveiligingsdiensten - met een quasi publiek belang - door de particuliere beveiliging in de openbare ruimte of namens de overheid, vallen onder de noemer commerciële en tijdelijke dienstverlening (Sarre & Prenzler 2000). De stellingen van Aldershof (2006:23) dat “de veiligheidszorg in de openbare ruimte is de verantwoordelijkheid en ook een kerntaak van de overheid” en “de veiligheidszorg in de private domein is de verantwoordelijkheid en taak van de particuliere sector”, is dan gezien voorgaande, achterhaald.

3.1.1. Visies op de particuliere beveiliging In de visie op private policing van Shearing en Stenning (1983) staan vier elementen centraal. Ten eerst ligt de focus van private policing volgens hen op schade in plaats van criminaliteit. De reden hiervoor is, dat het begrip schade omvattender is dan het begrip ‘criminaliteit’. Schade ontstaat namelijk ook door vergissingen en ongevallen (Shearing & Stenning 1987). Ten tweede ligt het accent op preventie en niet zozeer op het aan het licht brengen van criminaliteit en het aanhouden van criminelen. Bedrijven zijn voornamelijk gericht op het voorkomen van verstoringen in het bedrijfsproces en niet zozeer op het sanctioneren van criminelen. Het houden van toezicht is een belangrijke voorwaarde om verstoringen te voorkomen en daarvoor kan particuliere beveiliging worden ingehuurd (Shearing & Stenning 1987). Ten derde kunnen beveiligers zich ook op private rechten beroepen indien legitieme ‘burger’ rechten en preventiemethoden falen (Henry 1987:44-45; Shearing 1992a:531-32). Deze private rechten staan los van de normale publiekrechterlijke strafvervolging - dat voortvloeit uit het Strafprocesrecht - als iemand een strafbaar feit heeft gepleegd9. Het gaat om rechten zoals het ontzeggen van de toegang tot een privaat terrein, het ontslaan van medewerkers indien zij zich deviant gedragen of het beboeten van mensen die de regels op het private terrein hebben overtreden. Ten slotte heeft de particuliere beveiliging door de opkomst van ‘mass private property’ een prominentere rol gekregen. Deze plaatsen vervullen veelal een quasipublieke of publieke functie. Deze verandering heeft het leven van mensen beïnvloed: zij begeven zich steeds vaker op dergelijke plaatsen. De verantwoordelijkheid voor toezicht in private semi openbare ruimte ligt - primair - bij de eigenaar van de ruimte. De organisatie en uitvoering van het toezicht houden op een privaat terrein wordt in de praktijk - door de eigenaren - veelal uitbesteedt aan beveiligingsbedrijven.

3.1.2. Visies over de opkomst van particuliere beveiliging De beveiligingsbranche heeft ingespeeld op de ruimte die de overheid - bewust of onbewust - heeft gecreëerd. Twee visies die steeds terug komen zijn de responsabilisering van de samenleving en de discussie over de politie als het gaat om capaciteitstekort en kerntaken. Door de ruimte die is gecreëerd, zijn er allerlei - nieuwe - toezichthouders aangesteld ter compensatie van toezicht in de openbare ruimte. Eveneens is het aanbod van particuliere beveiligingsdiensten de afgelopen jaren toegenomen en toegankelijker geworden (Terpstra 2007:133-135). 9

Een strafbaar feit is een feit dat in het Wetboek van Strafrecht staat omschreven als strafbaar delict.

36

De responsabilisering van de samenleving De overheid doet steeds vaker een beroep op de particuliere beveiliging. In het verlengde hiervan wordt betwijfeld of de overheid als primaire dienstverlener van veiligheid in staat is om het publiek te voorzien van de noodzakelijke veiligheid. In het debat hierover wordt het accent gelegd op het responsabiliseren van de samenleving en de overheid als partner in het verlenen van veiligheid (Joh 2004:67-68; Nederlands Politie Instituut 2005: 50;55). Hierdoor is ‘policing’ niet meer dè exclusieve aangelegenheid van de overheid, maar wordt van burgers en organisaties verwacht dat zij een verantwoordelijkheid dragen om zichzelf te voorzien in hun safety & security: “Het scheppen van veiligheid is niet uitsluitend een terrein van de politie. Ook justitie, brandweer, andere overheden, particuliere organisaties en maatschappelijke organisaties hebben hier een taak.” en vervolgt: “Het bedrijfsleven draagt een steentje bij aan het verminderen van onveiligheid met private organisaties als particuliere beveiligingsbedrijven” (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2003: 7). De toenemende vraag naar politie Volgens Van Steden doet de samenleving steeds vaker een beroep op de politie en is het toezicht domein voor de politie verbreed door de opkomst van private – semi openbare – terreinen. De politie blijkt echter niet instaat om met voldoende middelen - door onder andere een capaciteitstekort en de kerntakendiscussie - aan deze vraag te voldoen (Van Steden 2007:149; 152153). In het ‘Beleidsplan Nederlandse Politie 1999-2002’ (Ministerie van BZK en Justitie 1998)10 werd al benadrukt dat de uitoefening van politietaken tegen het licht moest worden gehouden. Het plan kan worden beschouwd als een verkapte schreeuw om hulp om zodoende de discussie over de eigenlijke taken – oftewel de kerntaken – van de politie op gang te brengen. Het accent van dit plan is gelegd op het inzichtelijk maken van wat wel of geen kerntaken zijn van de politie. Zo wordt in de ‘Visienota Politie in ontwikkeling’ duidelijk dat de politietaak niet alleen is gericht op normstelling en adequate handhaving, maar ook op het verhelpen van maatschappelijke problemen (Nederlands Politie Instituut 2005: 48). De politie neemt ook verantwoordelijkheden op zich omdat andere – maatschappelijke – instanties hun verantwoordelijkheid niet nemen. Tevens blijkt, dat de politiefunctionarissen op de vloer veelal keuzes op ad-hoc basis maakten. Bij het maken van dergelijke keuzes is de waarde die men eraan hecht bepalend (Ministerie van BZK en Justitie 1998: 10-11). Volgens Van Caem is het maken van dergelijke keuzes ontstaan vanuit een capaciteitsgebrek en de prestatiecontracten11, hierdoor worden “aangiften zonder opsporingsindicatie in principe terzijde gelegd en krijgen sommige meldingen geen vervolg, omdat andere meldingen voorrang genieten bij het verdelen van de schaarse capaciteit” (2008:74). In de huidige ‘Visienota Politie in ontwikkeling’ wordt de verklaring voor de druk op de politiefunctie neergelegd in de samenleving, namelijk een toenemende vraag om “toezicht, controle, bewaking en adequaat optreden tegen grootschalige ordeverstoringen” en de “ontwikkelingen op het gebied van 10

Kamerstukken II, 1998-1999, 26 345, nr. 1, p.19-25. De politie wordt vanuit een bedrijfsmatige insteek benaderd: “Daarin ligt de nadruk op verbetering van: prestaties, grotere efficiëntie, kostenbeheersing en op verantwoording op basis van meetbare indicatoren” (Nederlands Politie Instituut 2005:58) 11

37

bijvoorbeeld personeel en beschikbare middelen in relatie tot de gestegen verwachtingen” (Nederlands Politie Instituut 2005: 54). In het eerder genoemde beleidsplan wordt aangegeven dat de kerntaken die de politie toekomen, enkel en alleen door hen zelf mogen worden uitgevoerd: “taken die anderen uitvoeren, kunnen uiteraard geen taken zijn die tot de kern van het politiewerk behoren”. Wel wordt er verwezen naar bepaalde politietaken - zoals toezicht - in de openbare ruimte waarvan wordt gesteld, dat dit ook door andere organisaties kan worden uitgevoerd, zoals bijvoorbeeld door gemeentelijk toezichthouders en particuliere (beveiligings)organisaties” (Ministerie van BZK en Justitie 1998:1011). Dit sluit aan op het kabinetsstandpunt uit 2002. Daarin wordt benadrukt dat bepaalde politietaken beter elders kunnen worden ondergebracht: “naar aanleiding van constateringen dat maatschappelijke ontwikkelingen, toenemende onveiligheid en nieuwe veiligheidsrisico’s in de samenleving om herbezinning op de politietaken vragen en dat er werkzaamheden zijn die - gelet op de specifieke en urgente taken van de politie - beter door andere organisaties dan door de politie kunnen worden uitgevoerd”. Het toenmalige kabinet heeft echter wel aangegeven dat het houden van toezicht in de openbare ruimte “een bijzondere verantwoordelijkheid is en blijft van de overheid”. De inzet van de politie is primair gewenst en indien zij hier niet in kan voorzien, kan het toezicht worden opgevangen door onder andere stadswachten of gemeentelijke toezichthouders (Kabinetsstandpunt 2002: 3-4). Van Steden (2007:152-153) heeft eveneens aangegeven dat het overdragen van - bepaalde - politie randtaken aan de particuliere beveiliging een uitkomst biedt. De discussie over de kerntaken wordt bemoeilijkt door een wildgroei van politietaken. De taken zijn niet enkel en alleen meer af te leiden vanuit een oorspronkelijke democratische legitimiteit, maar eveneens vanuit bestuurlijke en maatschappelijke doeleinden. Zowel allerlei publieke als private instanties - die geen onderdeel zijn van het politieapparaat - hebben een gedeelte van de politiefunctie op zich genomen, zoals controle, (handhavings)toezicht en opsporing (Nederlands Politie Instituut 2005; Terpstra 2007; Van Steden & Hageman 2008). De versplintering van politietaken aan allerlei private en publieke partijen wordt ook wel de horizontale fragmentatie van de politiefunctie genoemd.

3.2.

Verschillende invalshoeken op de particuliere beveiliging

In deze paragraaf worden verschillende invalshoeken op de particuliere beveiliging besproken. Zo vraagt de inzet van de particuliere beveiliging om specifieke kaders tussen de particuliere beveiliging en de overheid. Het gaat dan om kaders waarin de rol, functies en verantwoordelijkheid van de particuliere beveiliging staan beschreven en zijn vastgelegd. Een andere invalshoek kan worden gevonden in de particuliere beveiligingsbranche als samenwerkingspartner. Particuliere beveiligingsbedrijven nemen steeds vaker deel aan veiligheidsnetwerken waarbij informatiedeling centraal staat. Als het gaat om samenwerking en informatiedeling zijn er allerlei varianten hoe dat – het beste – kan worden georganiseerd voor een optimaal resultaat. Ten slotte wordt de toolbox van een beveiliger besproken. De vormgeving en inhoud van de toolbox van een beveiliger bepalen zijn handelswijze en zijn invloedspositie.

38

3.2.1. De rol, functies en verantwoordelijkheid van de particuliere beveiliging In deze paragraaf worden – in de subparagrafen -verschillende kaders - oftewel regulatievormen besproken die ervoor moeten zorgen dat de particuliere beveiliging voldoende accountable is voor haar dienstverlening. Publiekrechterlijke regulatiemechanismen De Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus De overheid kan de beveiligingsbranche met wet- en regelgeving binden aan bepaalde normen. Hierbij kan worden gedacht aan het laten registreren van activiteiten, het aanvragen van licentie(s), achtergrondcontroles van personeel aanvragen en het stellen van eisen ten aanzien van onder andere opleiding, training en uniform van een beveiliger (Stenning 2000:339). Het binden van beveiligingsbedrijven aan wettelijke kaders valt onder de wettelijk (formeel) accountability. Dit wordt beschouwd als een sterke vorm van accountability (Stenning 2000). In Nederland zijn dergelijke kaders voor de beveiligingsbranche uitgewerkt in de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna te noemen Wpbr)12 en zijn deze kaders nader ingevuld in de Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. In de Wpbr en de regeling worden regels omschreven waaraan een beveiligingsbedrijf moet voldoen. Naast deze wet en regeling, is er de Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Cpbr). Hierin staan de beleidsregels omschreven (Inspectie Openbare Orde en Veiligheid 2009; Justitie 2010). Een particulier beveiligingsbedrijf moet beschikken over een vergunning om beveiligingsdiensten te mogen aanbieden (vergunningseis art. 2 lid 1 Wpbr). De leidinggevende(n) en zijn personeel moeten voldoen aan de betrouwbaarheidseis (punt 2.1. Cpbr) en de bekwaamheidseis 5 t/m 10 Rpbr)13. De Justitiële uitvoeringsdienst Toetsing, Integriteit en Screening controleert de achtergrond van een beveiliger op criminele antecedenten en beoordeelt of hij integer is om het beveiligingsberoep te mogen beoefenen (betrouwbaarheidseis). Deze controle is noodzakelijk om de maatschappij te behoeden van risico’s, de beveiligingswerkzaamheden “raken aan de belangen en rechten van burgers, zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de vrijheid van bewegen” (De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid 2009:30). (idem18; 30) De regelgeving omschrijft specifieke kwaliteitseisen voor de particuliere beveiliging: “De uniformplicht (artikel 9, eerste lid, Wpbr en artikel 12Rpbr); Het dragen van een legitimatiebewijs (artikel 9, achtste lid, Wpbr en artikel 13 Rpbr); 12

Deze wet is vastgesteld op 24 oktober 1997. De Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties (SVPB)werkt als een onafhankelijke exameninstelling aan de vakbekwaamheid van beveiligers door: “het ontwikkelen van exameneisen, examenprogramma’s en examens en het zoeken naar nog betere afnamesystemen”(SVPB 2009:1). De stichting werkt nauw samen met de beveiligingsbranche en met het kenniscentrum ‘Economisch en administratief beroeps onderwijs’ (ECABO) om te komen tot de kwalificaties van een beveiliger. De opleiding tot beveiliger bestaat uit het examineren van vak- en wetskennis en een praktijkexaminering. Alvorens het praktijkexamen wordt afgelegd, bereidt de beveiliger in spé zich voor (beroepspraktijkvorming) bij een – erkend - leerbedrijf door een praktijkwerkboek (portfolio) met algemene opdrachten te maken. Dit werkboek wordt besproken in de praktijkexaminering. Tijdens de praktijkexaminering wordt eveneens getoetst op het ‘handelen in kritieke situaties’ en ‘waarnemen en noteren’. (idem 1-3) 13

39

Het materieel en de uitrusting: (artikel 9, derde t/m zesde lid, Wpbr (handboeien) en (voor particuliere beveiligingsorganisaties) artikel 17 Rpbr (gebruik hond); De instructie van en de controle op het personeel (artikel 9, negende lid, Wpbr en artikelen 14 en 15 Rpbr); De behandeling van klachten (artikel 18 Rpbr); De afstemming met de politie (artikel 12, tweede lid Wpbr en artikelen 19 en 22 Rpbr)”. (uit Straver 2007: 7-8) Indien een beveiligingsbedrijf de eisen niet naleeft kan de Minister van Justitie het bedrijf sanctioneren in de vorm van een waarschuwing. Voor bepaalde overtredingen wordt een bestuurlijke boete opgelegd of kan zelfs de vergunning worden ingetrokken. Een bestuurlijke boete14 wordt onder andere opgelegd indien een beveiligingsbedrijf niet voldoet aan de eisen van betrouwbaarheid en/of bekwaamheid (De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid 2009: 34). De ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie hebben kenbaar15 gemaakt dat als de overheid particuliere beveiligers inhuurt als toezichthouder, dat zij dan vallen onder de “volledige overheidsverantwoordelijkheid en derhalve onder democratisch toezicht” (Straver 2007:15). De aanbeveling is, dat een beveiliger in de rol van toezichthouder een gemeentelijk uniform moet dragen, dit in tegenstelling tot de Wpbr. Een kanttekening hierbij, is dat een beveiliger in de rol van gemeentelijk toezichthouder dan buiten de reikwijdte van de Wpbr valt. Als argumentatie wordt gegeven, dat de overheid - c.q. een gemeente - ‘eigen’ eisen stelt aan haar publieke toezichthouders als het gaat om betrouwbaarheid, bekwaamheid en herkenbaarheid. Dit geldt evenzo voor vrijwilligers die zelfstandig toezicht willen organiseren, omdat zij dit niet vanuit beroepsmatig perspectief doen. Tevens wordt de organisatie van toezicht door vrijwilligers gezien als een vorm van zelfredzaamheid en participatie, dit past binnen de visie van de overheid hoe zij haar burgers het liefst voor ogen ziet16 (idem 2007: 15; 19). Het strafrecht Een beveiliger kan - bij het overtreden van de wet - strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld. Het kan dan gaan om overtredingen zoals excessief gebruik van geweld, het niet naleven van de wettelijke bevoegdheden en het maken van een inbreuk op de privacy en vrijheid van mensen. In tegenstelling tot de politie kan een beveiliger zich niet of moeilijker beroepen op de regelgeving dat buitensporig gedrag - dat noodzakelijk is voor zijn taakuitvoering - kan rechtvaardigen. Aan de andere kant bestaat erbij de politie enig weerstand om beveiligers voor dergelijke gedragingen te vervolgen. Hierdoor werkt deze vorm van regulatie niet zoals het behoort te werken (Stenning 2000:341). Het bestuursrecht De Algemene wet bestuursrecht geeft gemeenten de ruimte om toezichthouders aan te stellen die gemoeid zijn met “het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift17” (art. 5:11 Awb). Deze toezichthouders zijn veelal Buitengewoon 14

De bestuurlijke boete met een maximaal bedrag van €11.250,Kamerstukken II 2003/04, 28 684, nr. 28, p. 4. 16 Straver 2007 verwijst hiervoor naar het veiligheidsprogramma: ‘Naar een veiliger samenleving’ 17 De Algemene Plaatselijke Verordening is een voorbeeld van een dergelijk wettelijk voorschrift. 15

40

opsporingsambtenaren (BOA). Deze opsporingsambtenaren kunnen indien gemeenten daar ruimte voor laten een bestuurlijke boete of strafbeschikking opleggen aan overtreders. Voor een bestuurlijke boete geldt, dat als een overtreder het oneens is met de boete, daartegen in bezwaar kan gaan bij de gemeente die de toezichthouder heeft gemandateerd. Indien de bezwaarschriftprocedure tot niets uitloopt kan de overtreder in beroep gaan bij de kantonrechter. Voor de bestuurlijke strafbeschikking geldt, dat de bestrafte geen bezwaarschriftprocedure kan starten bij de desbetreffende gemeente maar verzet moet instellen bij de strafrechter (Openbaar Ministerie 2010). Overige regulatiemechanismen Privaatrechterlijke regulatie Een ander mechanisme, is een civiele procedure. Hiervoor geldt dat een beveiliger zich niet kan beroepen op de regelgeving dat zijn buitensporig gedrag rechtvaardigt. Deze vorm wordt vaak toegepast als strafrechtvervolging uitblijft of faalt. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om een ‘onrechtmatige daad’. De rechterlijke uitspraken (arresten en vonnissen) maken vervolgens onderdeel uit van de vorm staatsregulatie. Indien een particulier beveiligingsbedrijf of beveiliger de rechterlijke uitspraken negeert, dan wordt er in strijd met de wet gehandeld (Stenning 2000: 341). Brancheregulatie De branche kan zichzelf reguleren door middel van een landelijke vereniging. De deelname aan een dergelijke ‘landelijke vereniging’ is in essentie vrijwillig en is volgens Stenning even effectief en geloofwaardig als staatsregulatie (ibidem). Hoewel bij staatsregulatie en zelfregulatie veelal dezelfde doelen worden nagestreefd, blijkt in de praktijk, dat veelal de grotere beveiligingsbedrijven baat hebben bij deze vorm van regulatie. Het zijn met name deze bedrijven die deelname kunnen bekostigen en daarmee de markt kunnen domineren. Deze vorm van regulatie wordt daarom ook wel beschouwd als een self-fulfilling prophecy voor grote beveiligingsbedrijven die de markt – proberen te - beheersen ten koste van hun kleinere concurrenten (ibidem). Volgens van Steden werkt deze regulatievorm onvoldoende in Nederland. De Nederlandse Vereniging van Particuliere Beveiligingsorganisaties (VPB) is opgericht als dè vorm van zelfregulatie. Als een beveiligingsbedrijf lid wil worden van de VPB moet het bedrijf voldoen aan de wettelijke verplichtingen en aan de aanvullende eisen die de VPB stelt. De aanvullende eisen zijn onder andere dat een bedrijf het Certificaat Keurmerk Beveiliging heeft, de gedragscode van de VPB onderschrijft en ‘te goeder naam en faam bekend’ staat (VPB 2010). Met het Keurmerk Beveiliging kan een beveiligingsbedrijf laten zien dat haar diensten van een bepaald kwalitatief niveau zijn. In het Keurmerk zijn onder andere eisen opgenomen met betrekking tot het thema maatschappelijk verantwoord ondernemen, integriteitbeleid en de wijze waarop het bedrijf de ‘toename van agressie en geweld’ met het personeel communiceert en aanpakt (VPB 2010a). Over het algemeen zijn de grotere beveiligingsbedrijven aangesloten bij de VPB en blijft de deelname van kleinere beveiligingsbedrijven beperkt. Hierdoor wordt voorbij gegaan aan het eigenlijke doel van deze regulatievorm, namelijk: “professionalization, transparency and oversight” (Van Steden 2007:163). Regulatie door organisatieprotocollen Beveiligers kunnen ook ter verantwoording worden geroepen en aansprakelijk worden gesteld door hun werkgever. Dit kan als hij duidelijke - interne - procedures en protocollen omtrent ‘policing’ 41

heeft overtreden (Stenning 2000). Button benadrukt de ‘Individual accountability’ van een beveiliger, mensen moeten de mogelijkheid hebben om beveiligers - direct of indirect - aan te spreken als zij vinden door hen te zijn benadeeld (2002: 212). Wel kunnen hierbij twee kanttekeningen worden geplaatst. De eerste kanttekening is, dat de - klagende - mensen afhankelijk zijn van hoe een beveiligingsbedrijf met een klacht omgaat. De tweede kanttekening is, dat de werkbaarheid van de individuele verantwoordelijkheid veelal wordt belemmerd door de onwil van collegae beveiligers om incidenten van een collega te melden. Er heerst als het ware een ‘code of silence’. Contractregulatie Een beveiligingsbedrijf kan door middel van een contract door zijn opdrachtgever worden gereguleerd en ter verantwoording worden geroepen. De opdrachtgever kan door middel van contractuele afspraken controleren of een ingehuurd beveiligingsbedrijf de kwaliteit heeft geleverd, zoals was overeengekomen. Deze vorm van regulatie wordt over het algemeen als een effectievere vorm beschouwd dan staatsregulatie (Stenning 2000). Marktregulatie Ten slotte kan de beveiligingsbranche door de markt worden gereguleerd. De beveiligingsbedrijven die bekend staan als aanbieders van onbehoorlijke dienstverlening, zullen minder gauw door toekomstige - klanten worden benaderd. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om diensten die onvoldoende kwaliteit bieden of bekend staan om een agressieve werkwijze. (Stenning 2000:339345) Democratische verantwoording als regulatie De particuliere beveiligingsbranche is geen onderdeel van de overheid en hoeft daarom geen democratische en politieke verantwoording af te leggen over haar dienstverlening. Dit maakt deze vorm van verantwoording echter nog niet overbodig. De publieke instanties die particuliere beveiligingsbedrijven inhuren, moeten namelijk wel democratische verantwoording afleggen. Jones (2003) noemt enkele criteria waaraan deze vorm van verantwoording dient te voldoen. Op de regulatie door organisatieprotocollen na, noemt Jones: Criterium Uitleg Equity Alle groepen en individuen hebben het recht op toezicht en indien een individu of groep meer toezicht krijgt, dan moet dat worden verantwoord. Service delivery De diensten moeten zo geschikt, effectief en efficiënt als mogelijk worden geleverd. Responsiveness Alle keuzes als het gaat om het bepalen van prioriteiten, toewijzen van middelen aan doelen en toe te passen methoden, moeten worden verantwoord. Distribution of De regie over het (politie/veiligheids)beleid hoort niet alleen bij de politie te power liggen maar bij meerdere instanties. Information Voor alle relevante instanties en gemeenschappen moeten de inkomsten, uitgaven, activiteiten en output van beleid inzichtelijk zijn. Participation Iedereen, van burgers tot sociale groepen moeten - voor zover mogelijk - mee kunnen praten over en invloed hebben op de uitvoering van politietaken. Tabel 2. Democratische verantwoording (Jones, T. 2003: 606-607)

42

3.2.2. De particuliere beveiliging als samenwerkingspartner In deze paragraaf wordt de handelswijze van de particuliere beveiliging en hun positie in verschillende vormen van samenwerking besproken. Tevens wordt er gekeken hoe er ondanks de horizontale fragmentatie van de politiefunctie, informatie kan worden uitgewisseld. De horizontale fragmentatie van de politiefunctie heeft er namelijk toe geleid, dat meerdere ‘bazen’ iets over de politiefunctie te zeggen hebben gekregen. Zo zijn er de afgelopen jaren allerlei nieuwe geüniformeerde - toezichthouders in de openbare ruimte bijgekomen, zoals “stadswachten, politiesurveillanten, particuliere beveiligers, parkwachters, verkeercontroleurs, medewerkers toezicht en veiligheid of hoe ze ook mogen heten” (Terpstra 2007:129). Deze nieuwe toezichthouders hebben dan ook steeds vaker een rol binnen veiligheidsnetwerken (Garland 2001: 170). De politie en beveiliging: verschil in werkwijze De politie en de particuliere beveiliging worden - ondanks dat zij nauw met elkaar zijn verbonden op verschillende wijze aangestuurd18. De wijze waarop een beveiligingsbedrijf wordt aangestuurd heeft de kenmerken van een managementorganisatie: het gaat om efficiency en het behalen van doelen. De wijze waarop de politieorganisatie wordt gestuurd, kenmerkt zich als een ‘governance’ organisatie: behalve resultaat worden ook doelen gesteld als het gaat om integriteit, samenwerken en moraliteit (Joh 2004:65-66). De werkwijze is eveneens afhankelijk van het doel: is het uitgangspunt een compliance of deterrence benadering. De compliance benadering heeft als uitgangspunt het voorkomen van criminaliteit, dan wel om de - bijkomende - schade van criminaliteit te beperken. De deterrence benadering gaat ervan uit dat het sanctioneren van een pleger van een strafbaar feit werkt als een afschrikkingsmechanisme. De werkwijze van de politie is voor een groot deel te kenmerken als het deterrence model: het oppakken van verdachten om hen vervolgens door het justitiesysteem te laten sanctioneren. De werkwijze van de particuliere beveiliging heeft veel weg van het compliance model (Reiss 1984:94 in Joh 2004). Een beveiliger treedt namelijk - preventief - op tegen het-minste-of-geringste om te voorkomen dat deviant gedrag andere vormen aanneemt. Door deze benadering wordt de aanwezigheid van beveiligers bij evenementen - over het algemeen - als positief ervaren, terwijl de aanwezigheid van de politie (deterrence) dan juist als bedreigend overkwam (Joh 2004:81).

Verschillende vormen van samenwerking De overheid vergroot de erkenning van de beveiligingsbranche door met hen samenverwerkingsverbanden aan te gaan. Hierdoor is de politie ook eerder geneigd om met de branche - formeel en/of informeel - samen te werken. In de praktijk zijn drie type samenwerkingsrelaties tussen de politie en de particuliere beveiliging te onderscheiden. De eerste relatie is het ‘The Old Boys Network’, de beveiligingsbranche heeft toegang tot ‘politie’ kennis en privileges omdat er ex-politieagenten als beveiligers in de branche werken. In de praktijk is het lastig te bepalen of een beveiligingsbedrijf daadwerkelijk dergelijke informele lijnen heeft. De tweede relatie is de publiek private samenwerking ‘Uses of partnership’, dat zijn officiële bijeenkomsten waarbij socialisatie en informatie uitwisselen centraal staan. De motivatie van de politie om aan dergelijke partnerships deel te nemen is het inwinnen van extra informatie die de extra ‘oren en 18

Joh (2004) gebruikt hiervoor de mechanismen ‘management’ en ‘governance’ en de scheiding hiertussen van Philip Selznick (1992).

43

ogen’ van beveiligers opleveren. Ten slotte noemt Joh (2004) de ‘Passive Non-Cooperation’-relatie. Deze relatie gaat ervan uit dat noch de particuliere beveiliging onder het bevel van de politie werkt, noch volledig met hen samenwerkt zoals de politie dat van hen verwacht. De overheid stelt aan geen van de drie type samenwerkingsrelaties kwaliteitseisen. Dit beïnvloedt de effectiviteit van de samenwerking en de doelgerichtheid. (Joh 2004: 71-72; 83-86) Verschillende vormen van publiek – private samenwerking In de praktijk worden globaal drie varianten van publiek private samenwerking (Uses of partnership) onderscheiden. In de eerste variant worden politieagenten en beveiligingsbeambten aan elkaar uitgeleend en worden administratieve en technische middelen onderling gedeeld. In de tweede variant wordt alleen informatie gedeeld over verdachte situaties en verdachten. De derde variant heeft betrekking op relatief grote private terreinen die in elkaars nabijheid liggen met - veelal - een publieke commerciële functie. De eigenaren van deze terreinen kunnen naast de normale politiebijdrage - waarvoor ze belasting afdragen - tezamen (collectief) geld verzamelen om private beveiliging in te huren (Joh 2004: 71-72). De inter-persoonlijke verhoudingen tussen de politie en beveiliging Uit onderzoek blijkt dat politieagenten en beveiligers als samenwerkingspartners weleens anders over elkaar denken. Beveiligers kwalificeren hun samenwerking met de politie als ‘goed’ terwijl de politie het veelal als bedroevend beschouwd (Cunningham & Taylor 1985; Nalla & Hoffman 1996). In een onderzoek naar de samenwerking binnen een team van stadswachten en politieagenten kwam naar voren dat de stadswachten op wekelijkse basis door de politie werden voorzien van informatie over verdachten. Deze vorm van samenwerking en uitwisseling leidde intern bij de politie tot enige weerstand. De stadswachten verzamelde allerlei informatie over ‘hotspots’ en andere bijzonderheden en gaven dit door aan de politie (Johnston 2003 in Wakefield 2003:44-46). Het uitwisselen van informatie Het verzamelen en uitwisselen van informatie kan op verschillende manieren plaatsvinden. Als het gaat om toezicht dat onder bestuurlijke verantwoordelijkheid tot stand is gekomen, hoort de operationele regie te liggen bij de politie: “Dit betekent concreet dat de briefing en debriefing van toezichthouders door de politie gebeurt en dat de politie bewaakt of de partijen binnen het programma hun operationele afspraken nakomen” (Nederlands Politie Instituut 2005: 105). Ook het opstellen van een dagrapportage van elke dienst kan de politie van informatie voorzien om bewijslast op te bouwen, over aandachtspunten en/of als tijdsverantwoording aan de opdrachtgever en opdrachtnemer. Informatie kan ook tijdens de dienst zelf worden uitgewisseld als er meerdere teams in een omgeving actief zijn of via informele gesprekken tussen beveiligers en politieagenten als zij elkaar op straat tegenkomen of elkaar voor de afleiding opzoeken. Ten slotte kan een beveiliger als getuige worden gehoord in een politieonderzoek (Wakefield 2003:189-190). De politie moet wel voorwaarden stellen aan de uitwisseling van politie-informatie, zo moeten de ontvangende partijen voldoen aan bepaalde integriteitseisen (Nederlands Politie Instituut 2005: 104).

44

3.2.3. De toolbox van een beveiliger Een beveiliger heeft een toolbox met allerlei tools om zijn werkzaamheden naar behoren te kunnen verrichten. De hoeveelheid en verscheidenheid aan tools bepaalt de werkwijze en de kwaliteit daarvan. De box is onder andere gevuld met formele wettelijke tools (bevoegdheden), fysieke en technologische tools, persoonlijke tools en symbolische tools. De formele wettelijke tools (bevoegdheden) zijn tools om bijvoorbeeld burgers - indien noodzakelijk - eisen te laten naleven. Onder de fysieke en technologische tools vallen attributen die de handig of noodzakelijk zijn voor de werkwijze. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om een wapenstok, handboeien, communicatiesystemen en een herkenbaar vervoersmiddelen met eventueel zwaailicht en sirene. Met de persoonlijke tools wordt het postuur van de toezichthouder aangeduid: hoe sterk en vaardig hij is. Het gaat eveneens om de verbale vaardigheid alsmede een – charismatische – uitstraling. Ten slotte zijn er symbolische tools. Deze tools zoals een uniform geven de toezichthouder een bepaalde status: gezag en autoriteit. Het besef dat symbolische tools in de toolbox horen is van recente aard. Het is onbekend op welke wijze en onder welke omstandigheden beveiligers hun tools gebruiken. Wel is bekend dat een beveiliger minder snel geneigd is dan een politieagent om wettelijke tools in te zetten. Dit omdat zijn taak niet specifiek is gericht op het opsporen van verdachten en voortvloeit uit het strafrecht. Tevens is bekend dat de werkwijze van politieagenten van elkaar kunnen verschillen, ondanks dat ze over nagenoeg dezelfde tools beschikken. De reden hiervoor, is de variëteit aan situaties waarin agenten terecht komen en dat zij zich tijdens hun loopbaan - door kennis en ervaring op te doen - blijven ontwikkelen (Stenning 2000:330). In deze paragraaf worden de belangrijkste tools besproken. Formeel wettelijke tools Als het gaat om de formele wettelijke tools (bevoegdheden) van een beveiliger, dan heeft hij formeel gezien aanzienlijk minder rechten dan een politieagent. De ‘normale’ beveiliger19 heeft namelijk even veel recht als een ‘gewone’ burger, namelijk het aanhouden van een verdachte op heterdaad of een redelijk vermoeden daarvan. Naast deze formele wettelijke tools kan een beveiliger extra bevoegdheden hebben op basis van private contracten als huisregels. Dit mandaat geldt binnen de grenzen van het - private - terrein van de opdrachtgever (Stenning 2000:330-332). Hoewel verondersteld wordt, dat een beveiliger dezelfde formele wettelijke bevoegdheden heeft als een ‘burger’, verschillen ze toch van elkaar. Het toezicht houden is voor een beveiliger zijn beroep en wordt daarvoor getraind en opgeleid. Voor een burger geldt dit niet, het toezicht houden kan voor hem worden beschouwd als een vrijwillige bezigheid waardoor hij onder andere niet hoeft te voldoen aan de betrouwbaarheids- en bekwaamheidseis (Button 2002:103). De beveiliger lijkt dan ook - door zijn kennis van het strafrecht en zijn werkzaamheden - meer op een politieagent dan op een normale burger (Joh 2004:112). Persoonlijke tools Een beveiliger of - beveiligers in de rol van - toezichthouder zijn met name aangewezen op hun verbale en sociale vaardigheden, geloofwaardigheid en status vanwege een gebrek aan formele wettelijke bevoegdheden. Om te voorkomen dat een situatie escaleert moet hij een afweging maken 19

Tevens zijn er beveiligers met een bijzondere opsporing functie, hebben meer bevoegdheden als de ‘gewone’ beveiliger. Deze bevoegdheden worden bij wet geregeld en door organen met een publiekrechterlijke functie toegewezen.

45

tussen het optreden of toespreken van mensen. Aangezien elke situatie anders is, kan het maken van een afweging worden beschouwd als een vereiste vaardigheid voor ‘goed’ politiewerk. Het gaat immers om een juiste mix van deëscalatie, bemiddelen en problemen creatief voorkomen of oplossen. Het inschatten van situaties en het gedrag daarop afstemmen, wordt echter gezien als een handicap van toezichthouders (Van Stokkom 2005b: 51-53). Tevens moet de toezichthouders rekening houden met de reacties van mensen als zij hen aanspreken. Het omgaan met overreacties van mensen die geprikkeld worden omdat zij het gevoel hebben in hun status, eigendunk, autonomie en gevoeligheden zijn aangetast, is zelfs voor een politieagent lastig te ‘verstouwen’, laat staan voor een toezichthouder (Van Stokkom 2005a). De toezichthouder (beveiliger) heeft slechts een beperkte opleiding genoten en bezit over een beperkte ‘professionele bagage’, van hem mag dan ook niet veel worden verwacht. Het aanspreken van jongeren is bijvoorbeeld voor politieagenten al niet eenvoudig (Terpstra 2007:146). De houding van Stenning (1994:152 in Van Steden 2007:162) dat ‘policing’ (beveiligingswerkzaamheden) over het algemeen geen hoge mate van deskundigheid en training behoeven, is als het gaat om beveiligers in de rol van (gemeentelijk) toezichthouders, niet van deze tijd. Dit geldt evenzo voor de stelling van Van Steden, dat verbeteringen op het gebied van kwalificaties, competenties en sociale vaardigheden van een beveiliger wenselijk zijn, maar niet meer als noodzakelijk (2007:162)20. Symbolische tools Joh geeft aan, dat het handhaven van de openbare orde afhangt van de symbolische tools waarover een beveiliger beschikt. Het gaat dan om de houding van een beveiliger, de verwachtingen van het publiek en de situationele behoeften van individuele gevallen. De symbolische tools - zoals het dragen van een uniform met een ‘V’ - moet niet worden onderschat, deze kunnen namelijk een stevige autoritaire uitstraling hebben. Naast deze tools wordt het gedrag van een agent of beveiliger bepaald door - mogelijk - gevaar, autoriteit en de mate waarin zij zich verantwoordelijk voelen naar hun meerdere (Joh 2004: 59; 112). Terpstra geeft aan dat toezichthouders autoriteit – op straat – moeten verdienen en dat het niet ‘iets’ vanzelfsprekends is (2007:144). Van Steden geeft zelfs aan, dat beveiligers mogelijk dezelfde symboolstatus zouden kunnen verwerven als die van een politieagent (Van steden 2007:162).

20

Vanuit deze uitgangspunten is het dan ook opmerkelijk dat de VPB aangeeft, dat het niveau van de opleiding tot beveiliger “niet of nauwelijks van de politie opleiding tot toezichthouder” verschilt (VPB 2010b)

46

3.3.

Dilemma’s, problemen en moeilijkheden

In deze paragraaf worden ongelijksoortige risico’s zoals dilemma’s, problemen en moeilijkheden van de particuliere beveiliging besproken. Deze komen voort uit de verschillende invalshoeken die in paragraaf 2.2 zijn besproken.

3.3.1. Regulatie, regulatie en nog eens regulatie De particuliere beveiliging wordt minder gehinderd door rechtstatelijke uitgangspunten dan de politieorganisatie. Hierdoor heeft de particuliere beveiliging een strategisch voordeel ten opzichte van publieke dienstverleners, zoals de politie (Nederlands Politie Instituut 2005: 56). Om deze reden moet er voldoende aandacht zijn voor de particuliere beveiligingsbranche als het gaat om haar power & tools, transparantheid, professionaliteit (o.a. training) en de vormgeving van accountability en het toezicht daarop. Indien hier onvoldoende invulling aan wordt gegeven, vormt de branche een voedingsbodem van problemen en maatschappelijke consequenties. Dit kan ernstige gevolgen hebben voor de rechten en belangen van burgers. Het gaat dan om een serieuze dreiging voor de gelijke behandeling, vrijheid van discriminatie en mogelijke inbreuken op richtlijnen en de wet21. Indien de particuliere beveiliging(branche) niet of nauwelijks wordt gereguleerd en gecontroleerd, zou de politieorganisatie haar (monopolie)positie kunnen verliezen. Hierdoor zou de particuliere beveiliging(branche) een ongewenste machtsconcentratie kunnen verwerven. Ook is het niet ondenkbaar, dat de particuliere beveiliging bepaalde categorieën mensen zal uitsluiten van veiligheid (Boutellier 2005:187). Claassen bestempelt dit als een gevaar. Te denken valt, dat bepaalde groepen - als rijken en mondige burgers – waarschijnlijk ‘meer’ toezicht en veiligheid zullen krijgen dan andere groepen. Tevens bestaat de kans dat als subnationale gemeenschappen toezicht leveren, vooral de groep met gedeelde nationaliteit profijt heeft en andere gemeenschappen worden uitgesloten: “Dit gebeurt in een enkel geval als de leden van dergelijke subnationale gemeenschappen bij tourbeurt patrouilleren.” (Claassen 2008:54-55). De mechanismen van macht en accountability die van toepassing zijn op de particuliere beveiligingsbranche verschillen met die van de politieorganisatie. Het beeld bestaat dat de politie ‘highly accountable’ is en de beveiligingsbranche ‘gedeeltelijk tot niet accountable’. Dit beeld is onterecht. De beveiligingsbranche moet net als de politieorganisatie verantwoording afleggen voor de wijze waarop zij haar dienstverlening inricht en uitvoert. Hiervoor kunnen verscheidene accountability mechanismen worden toegepast, zoals staatsregulatie, zelfregulatie, strafrechtelijk, civielrechtelijk, administratieve, contract en markt. Hoewel de beveiligingsbranche veelal te maken heeft met andere mechanismen dan de politieorganisatie, betekent dit niet dat deze mechanismen minder effectief hoeven te zijn. In de praktijk is er echter onvoldoende kennis in hoeverre de mechanismen die van toepassing zijn, effectief zijn (Stenning 2000: 336-337; 345). Wel wordt gesteld dat de Nederlandse overheid niet goed heeft ingespeeld op de ontwikkeling van de beveiligingsbranche ten aanzien van regulatie en verbeteringen (Prenzler 2004). Van Steden en 21

(South 1988:88; Ericson et al 2000; Button 2002: 328; Wakefield 2003; Joh 2004; Van Steden 2007; Nederlands Politie Instituut 2005: 56; De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid 2009)

47

Huberts voegen daaraan toe, dat beleidsmakers amper weten hoe zij de branche moeten sturen en superviseren. Het policing system in Nederland is namelijk enorm divers, complex en veelzijdig (Van Steden & Huberts 2006b:30). Van Steden stelt dat Nederland als actor binnen de Europese arena de noodzaak erkent voor strenge(re) wetgeving - voor de beveiligingsbranche - maar geeft tegelijkertijd aan dat de handhaving zwak is en dat de uitvoerende in deze worden bekritiseerd op hun vakonbekwaamheid (2007:161-162).

3.3.2. Coördinatie- en afstemmingsproblematiek De horizontale fragmentatie van de politiefunctie heeft geleid tot een toename van coördinatie- en afstemmingsproblematiek. Dit heeft tot gevolg, dat partijen hun verantwoordelijkheid vaak niet nemen. Het niet scherp hebben of bewust zijn van een eigen verantwoordelijkheid vormt een voedingsbodem voor problemen. Een verantwoordelijke hoort namelijk regie te voeren en als dat niet of nauwelijks gebeurt, dan heeft dat consequenties voor onder andere de samenwerking (Aldershof 2006:23-24). Zo bestaat het gevaar, dat nieuwe ontwikkelingen buiten het zichtveld van de overheid vallen omdat informatie onvoldoende wordt veredeld en de bereidheid tot informatiedeling tussen verschillende instanties nihil is. Dit zorgt ervoor, dat de taakuitvoering bemoeilijkt wordt en zal leiden tot een ineffectiviteit van de gewenste taak. Indien samenwerking of informatiedeling niet of nauwelijks plaatsvinden, zal dat leiden tot een veiligheidsreductie of het verhogen van het onveiligheidsgevoel (Nederlands Politie Instituut 2005: 54-55; 104). Van Steden (2007a:36) benadrukt, dat als het gaat om het toezicht houden door toezichthouders of beveiligers in de openbare ruimte, de “politiekorpsen en gemeenten een voortrekkersrol blijven vervullen ten aanzien van taakgerichtheid, leiderschap, motivatie, en transparantie”. Terpstra (2009:123) en Van Steden (2007a:36) betwijfelen of de overheid wel voldoende is toegerust voor deze voortrekkersrol (regierol). Wat betreft samenwerkingsverbanden, is het onduidelijk in hoeverre deze opvangnetten (overheid – particuliere beveiliging) effectief zijn. Joh (2004: 70) betwijfelt of de misdaadbestrijding en ordeverstoringen met behulp van particuliere beveiliging effectiever is, dan wanneer de overheid het alleen zou hebben aangepakt. Een kritische blik naar de wijze waarop fragmentatie het best kan worden gestroomlijnd is dan ook op zijn plaats. Deze stroomlijning is essentieel, dit omdat de overheid door allerlei publieke private samenwerkingsverbanden afhankelijk kan worden van de mankracht en informatievoorziening van private patijen, zoals de particuliere beveiliging (Terpstra 2006:69).

3.3.3. De (in) effectiviteit van toezichthouders Over de effectiviteit van de nieuwe toezichthouders lopen de meningen uiteen. Van de toezichthouders wordt verwacht dat hun aanwezigheid zal leiden tot een vermindering - voorkomen en bestrijden - van criminaliteit en overlast en dat de burger een geruster en veiliger gevoel zal krijgen (Terpstra 2007:129). Deze toezichthouders fungeren dus veelal als vangnet om de achtergestelde sociale controle te compenseren. Het wegvallen van de sociale controle in de samenleving heeft tot gevolg gehad, dat het aantal vermogensdelicten ongekend is gegroeid. De overheid heeft ervoor gekozen om op de ‘kleine delicten’ als vermogensdelicten niet strafrechtelijk 48

te handhaven maar vooral in te zetten op “bestuurlijke preventie en geïnstitutionaliseerde vormen van sociale controle” (Nederlands Politie Instituut 2005: 53). Hoewel beveiligers (toezichthouders) het veiligheidsveld voorzien in de behoeften aan extra ‘oren en ogen’, is het onduidelijk “hoe effectief deze nieuwe toezichthouders” daadwerkelijk zijn (van Steden & Hageman 2008:213). De beantwoording van dit effectiviteitsvraagstuk ligt mogelijk complexer dan alleen maar positief of negatief te oordelen, dit omdat er juist een gevoel van risicofixatie kan ontstaan in plaats van een veiligheid- en zekerheidsgevoel (Low 2003 in Terpstra 2007:143). Eerder onderzoek naar de effectiviteit - van beveiligers in de rol - van toezichthouders Terpstra merkt op, dat in Nederlandse onderzoeken onduidelijk blijft waarom burgers enigszins sceptisch zijn over stadswachten en hun geruststellend vermogen. In Engels onderzoek blijkt dat het gaat om de ‘reassurance’, die van een politieagent wordt veel hoger ingeschat dan die van een beveiliger. Tevens blijkt dat burgers die in eerste instantie positief waren gestemd over stadswachten, eigenlijk niet precies wisten wat zij deden: “zij overschatten hun bevoegdheden en opleidingsniveau en waren onvoldoende in staat verschillende typen toezichthouders uit elkaar te houden” (Crawford et al. 2005:55-68 in Terpstra 2007:143-144). Op basis van enkele Nederlandse onderzoeken betwist Terpstra de effectiviteit van de inzet van toezichthouders. Zo wordt bijvoorbeeld aangegeven, dat hoewel het aantal straaturen van toezichthouders22 hoger ligt dan bij politieagenten, over de effectiviteit van het toezicht van toezichthouders valt te twisten (Terpstra 2007:143). Terpstra verwijst eveneens naar lokale onderzoeken zoals in Haaksbergen (Gemeente Haaksbergen 2005) en Amersfoort (Visser 2006). In Amersfoort wordt aangegeven dat de stadstoezichthouders hun werkzaamheden niet altijd naar behoren uitvoeren door een gebrek aan gezag en bevoegdheden (Visser 2006:24). In Haaksbergen valt op dat één derde van de respondenten van mening is dat de stadswachten een positief effect hebben op de veiligheid en leefbaarheid. De overige respondenten hebben aangegeven geen effect te zien of onthouden zich van hun mening. In een studie naar burgerpercepties over beveiligers en toezichthouders in Amsterdam is gekeken naar de voorwaarden voor een goede taakuitvoering en de effectiviteit daarvan. Zo wordt de toezichthouder veelal aangeschoten door mensen die een melding willen maken over vuil en overlast, en de beveiliger voor meldingen van overtredingen of diefstal. Ongeveer de helft van de respondenten geeft aan dat zij zowel een toezichthouder als beveiliger zouden aanspreken. Van de ongeveer een op de tien - respondenten die aangeven ooit onheus te zijn bejegend door een beveiliger of toezichthouder wordt over het algemeen aangegeven dat het ging om “de dienstverlening en houding van de toezichthouder of beveiliger (onbeschoft, machtsmisbruik, intimiderend, onvriendelijk, verwijtend, niet hulpvaardig, etc.)” (Van Steden et al 2009). De toezichthouder werd eveneens verweten dat hij ten onrechte boetes uitdeelden. De aanwezigheid van toezichthouders wordt door de meerderheid van de respondenten als (zeer) belangrijk ervaren en voor de beveiliger vindt eveneens de meerderheid dat zij bijdragen aan de veiligheid van Amsterdam.

22

Dit geldt vermoedelijk eveneens voor private beveiligers in de functie van publiek toezichthouder.

49

Het beeld dat bestaat over de kwaliteit en professionaliteit van toezichthouders en beveiligers is ‘vrij neutraal’. Veel respondenten zijn terughoudend in het geven van een waardeoordeel over het opleidingsniveau en gegeven aan het ‘niet te weten’. Het opleidingsniveau wordt door slechts een beperkt aantal respondenten als voldoende ervaren. De beveiliger scoort iets beter op zijn uitstraling dan een toezichthouder, maar de toezichthouder wordt aan de andere kant als minder bedreigend ervaren en wordt als hulpvaardiger beschouwd. Of beide functionarissen voldoende ingrijpen, laat ruim de meerderheid zich niet over uit. Slechts een minderheid van de respondenten vindt, dat beide functionarissen onvoldoende bescherming bieden aan burgers. Eveneens wordt door een minderheid van de respondenten betwijfeld of de functionarissen met hun aanwezigheid wel degelijk ‘iets’ kunnen uitrichten. De respondenten vinden dat de functionarissen goed van de politie zijn te onderscheiden. De toezichthouder wordt door de respondenten als een betere aanvulling op de politie beschouwd dan een beveiliger (idem 35). Van Steden et al. spreken van een centrale paradox. Enerzijds is er weinig weerstand tegen toezicht in de openbare ruimte dat wordt uitgevoerd door gemeentelijke toezichthouders en/of beveiligers in de functie van extra politieachtige ‘oren en ogen’ op straat en anderzijds bestaat er een beperkte kennis - bij dezelfde groep met weinig weerstand - over de werkzaamheden en toegevoegde waarde van toezichthouders en beveiligers (Van Steden et al. 2009: 37-39). Terpstra benadrukt dat de uitkomsten van de verschillende onderzoeken echter niks af doen aan de ontstane behoefte aan toezicht. Terpstra geeft aan dat de burger pragmatisch denkt: “liever stadswachten of eventueel particuliere beveiligers in de openbare ruimte dan het alternatief en men vreest dat dat vooral bestaat uit (bijna) niets” (Terpstra 2007:145).

3.3.4. De invloed van beveiligers De beveiligingsbranche heeft de autoriteit om behoorlijke dwangmatige strategieën en activiteiten in te zetten en de overtuigingskracht om doelen te verwezenlijken. Hoewel de branche hiervoor verantwoordelijk kan worden gesteld, moet de branche niet op een gelijk voetstuk worden geplaatst met de politieorganisatie (Stenning 2000:345). Zo ontbreekt het de toezichthouders aan voldoende bevoegdheden om ‘effectief’ toezicht te kunnen houden. Om de slagkracht te vergroten zouden extra bevoegdheden een uitkomst kunnen bieden, maar daar staat wel tegenover dat een beveiliger steeds meer op een politieagent gaat lijken. De redenering dat beveiligers geen speciale bevoegdheden hebben behalve ‘burgerrechten’, is dan volgens Button ook erg misleidend (Button 2002:103). Zo kan een beveiliger met een mandaat mensen van private diensten uitsluiten op basis van onder andere de huisregels. Deze uitsluiting mag echter niet in strijd zijn met het wettelijk kader. Het willekeurig of zonder reden uitsluiten van mensen is namelijk niet integer en dient daarom slechts te geschieden op basis van specifieke en redelijke gronden (Mopas & Stenning 2001:71 in Van Steden 2007:160). Het toepassen van deze rechten vraagt om een persoonlijke afweging. Van een beveiliger wordt verwacht, dat hij discreet met deze rechten kan omgaan (Henry 1987:44-45; Shearing 1992a:531-32). Het mandaat van een beveiliger kan mensen dus in hun vrijheid en privacy beïnvloeden. De werkzaamheden van een beveiliger hoeven - ondanks een beperking aan wettelijke dwangmatige middelen - dus niet minder effectief te zijn (Stenning 2000:332-333). Terpstra betwijfelt tot in hoeverre het wenselijk is om toezichthouders te voorzien van meer bevoegdheden. Dit kan volgens hem leiden tot een “onderschatting van de complexiteit 50

van toezicht en ordehandhaving in de publieke ruimte in een maatschappelijke context waar gezag van regels en van openbare functionarissen verre van zelfsprekend is en waar toezichthouders moeten opereren in situaties met uiteenlopende en vaak botsende belangen en visies” (Terpstra 2007:145-146). South benadrukt dan ook, dat hoe efficiënter en effectiever de werkwijze is, des te groter de kans op een schending van rechten (1988: 88).

3.3.5. Verwarring bij de burger De Wpbr is oorspronkelijk bedoeld voor beveiligingsbedrijven die diensten verlenen aan private partijen en niet aan publieke partijen. Het uitgangspunt van de wet was, dat de politie eigenaarschap zou behouden over het bewaken en beveiligen van de openbare ruimte (Straver 2007:12). Dit uitgangspunt staat onder druk omdat publieke toezicht tegenwoordig door zowel publieke als private partijen worden verzorgd. Een gevolg hiervan is, dat burgers - sneller - kunnen worden verward door de aanwezigheid van allerlei private en publieke partijen die “naast elkaar en in verschillende rollen (autoriteit en/of uitvoerder) kunnen optreden”. Zo zouden er problemen kunnen ontstaan ten aanzien van de “verantwoordelijkheid, sturing, controle en verantwoording en voor wat betreft de duidelijkheid naar het publiek toe” (Nederlands Politie Instituut 2005: 56).23 Deze verwarring wordt gezien als de grootste bedreiging voor privacy- en vrijheidsvraagstukken. Dit omdat politietaken bij de wet zijn geregeld, zoals het arresteren van verdachten en het innemen van zijn eigendommen onder bepaalde omstandigheden. Deze bevoegdheden zijn van dwangmatige aard en mogen alleen worden ingezet als er wordt voldaan aan de vereisten om een dergelijke bevoegdheid in te zetten (Stenning 2000:328). Veel beveiligers hebben er nauwelijks moeite mee als zij door burgers worden verward met de politie, hierdoor pretenderen zij juist meer macht te hebben dan hen formeel eigenlijk toekomt (Konton 2004 in van Steden 2007:161). Zo gedragen veel Amerikaanse particuliere beveiligers zich als ‘volwaardige’ politieagenten. Daarbij zijn er relatief veel beveiligingsbedrijven die diensten verrichten, die in principe alleen aan de politie toebehoren (Joh 2004:50). Terpstra geeft aan dat dit langzaam maar zeker leidt tot de private toepassing van politietaken zoals: dwang, fouilleren, inbeslagneming en uitsluiting. (2006:70-72) Het afnemende overheidsprimaat dat door de beveiligingsbranche wordt opgevangen kan ertoe leiden dat waarden als rechtvaardigheid, gelijkheid, privacy en legitieme bescherming door mechanismen van uitsluiting op het spel komen te staan (Terpstra 2007: 147-148). Het aanbrengen van een strikte scheiding tussen de beveiligingsbranche en de politieorganisatie is wenselijk, dan wel noodzakelijk om te voorkomen dat de samenleving ze als één ‘onderneming’ gaat zien (Joh 2004:50). Het streven naar andere kwaliteitsstandaarden voor de particuliere beveiligingsbranche betekent niet, dat de branche moet streven naar het kwaliteitsniveau van de politieorganisatie (Van steden 2007:162).

23

Dit wordt eveneens ondersteund door: Sarre & Prenzler 2000:3; Stenning 2000: 328: 56; Konton 2004 in van Steden 2007: 161

51

3.3.6. Een averechts effect De beveiligingsbranche heeft een enigszins een paradoxaal karakter. Zo zijn de diensten van de branche gericht op het reduceren van ‘angst’ terwijl ze juist het brood verdienen aan de paniek en paranoia in de samenleving. In onveilige tijden is de inzet van beveiligers gerechtvaardigd, maar dat betekent niet dat de samenleving daardoor per definitie veiliger wordt, aldus Van Steden (2007:161). Bij veiligheidsinspanningen moet er rekening mee worden gehouden, dat de subjectieve en objectieve veiligheid vaak niet synchroon lopen: in plaats dat onveiligheid wordt weggenomen, wordt er onveiligheid gecreëerd (Zedner 2003; Loader 1999 in Claassen 2008:55). Claassen geeft als voorbeeld: “Wie ’s avonds laat op straat langs een wachtend peloton ME-ers loopt of voortdurend in de wijk alarmsystemen hoort afgaan, zal zich niet snel veilig wanen, ook al zijn er meer inspanningen voor zijn veiligheid dan als die ME-ers of alarmen er überhaupt niet waren” (Claassen 2008:54-55). Het uitsluiten van ‘alle’ criminaliteit door de inzet van de politie en/of beveiliging is een onrealistisch gedachte en zelfs gevaarlijk. Zo kan ‘too much security’ volgens Zedner (2003) leiden tot een beperking van burgerrechten en de individuele vrijheid. Een andere bedreiging van verschillende publieke of private toezichtsorganisaties is het zogenaamde waterbedeffect waarbij onveiligheid niet wordt opgelost, maar wordt verplaatst. Zo plaatst de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid vraagtekens bij buurtwachten en particuliere beveiliging: hoewel de getallen niet haarscherp zijn, lijkt het erop dat de grotere controle in de beter beveiligde buurten zich doorvertaalt in meer inbraken elders.” (WRR 2005: 76-77). Verondersteld wordt, dat de focus van beleidsmakers en beveiligingsmanagers naast de dienstverlening van veiligheid, zich eveneens moet oriënteren op een transparante, democratische en billijke wijze ervan. (Van Steden 2007:163) De politieorganisatie waarschuwt dan ook, dat de noodzakelijke kwaliteit om toezicht te houden onder druk staat indien bij de toezichtsorganisatie het werkgelegenheidsperspectief dominant is aan het veiligheidsperspectief (Nederlands Politie Instituut 2005: 105).

52

3.4.

Samenvattend: de kansen en bedreigingen van de particuliere beveiliging

Het zou naïef zijn om te denken dat er aan de enorme opkomst van de particuliere beveiliging geen bijeffecten kleven. Zo staan legitimiteitvraagstukken en de bezorgdheid over de vrijheid, privacy en gelijkheid nog altijd centraal. Voldoende aandacht voor de rol, functies en verantwoordelijkheid van de particuliere beveiliging is dan ook noodzakelijk. Het ontbreken van overheidsbemoeienis zou de effectiviteit van de samenwerking, de gestelde doelen en de handelswijze van een beveiliger namelijk sterk kunnen beïnvloeden. Ondanks de consequenties die er aan de beveiligingsbranche kleven geeft Van Steden aan, dat het verbieden van de branche geen optie meer is. Zo voorziet de branche in de werkgelegenheid van tienduizenden mensen in Nederland en is de branche een serieuze partner geworden als het gaat om risk reduction en property defence. Als oplossing draagt Van Steden aan: “learn to live with private security services by regulating and improving them” (2007:162). De voornaamste bedreigingen zijn: Indien regulatiemechanismen ontbreken of niet goed functioneren kunnen legitimiteitvraagstukken centraal komen te staan. Tevens kunnen mensen hierdoor eerder door beveiligers in hun belangen zoals vrijheid, privacy en gelijkheid worden aangetast. Het gaat dan bijvoorbeeld om het uitsluiten of onevenredig verdelen van toezicht over bepaalde groepen mensen; Het ontbreken van (kwaliteits)eisen voor de samenwerking en informatiedeling kan de effectiviteit van de samenwerking en doelgerichtheid beïnvloeden. Dit kan er toe leiden dat er een veiligheidsreductie optreedt en/of het onveiligheidsgevoel wordt verhoogd; De overheid wordt afhankelijk van de mankracht en informatievoorziening van de particuliere beveiliging. De particuliere beveiliging zou hierdoor een machtsconcentratie kunnen verwerven; Een gebrek aan professionaliteit en bevoegdheden van de particuliere beveiliging kan onder andere leiden tot een ineffectiviteit van de aangeboden dienst; De slagkracht van de handelswijze van een beveiliger wordt onderschat. Hierdoor zou hij meer invloed kunnen uitoefenen dan wordt verondersteld. De voornaamste kansen zijn: De particuliere beveiliging wordt betrokken om een gedeelte van de politiefunctie over te nemen om zodoende de vraag naar toezicht op te vangen. De particuliere beveiligers kunnen daarom worden beschouwd als de extra ‘oren en ogen’ van de overheid; De samenwerking tussen de particuliere beveiliging en de overheid versterkt de informatiepositie; Door de betrokkenheid van de particuliere beveiliging kunnen resultaten worden bereikt die zonder hun betrokkenheid niet mogelijk zouden zijn.

53

4. Methodiek van onderzoek 4.1.

Onderzoeksontwerp

Deze studie heeft het karakter van een kwalitatieve case-study. De casus van het onderzoek is de toezichtsituatie in het openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer van de gemeente Amsterdam. Voor deze casus is gekozen omdat een medewerker van de Vrije Universiteit Amsterdam deze aan ons heeft voorgesteld als afstudeeronderzoek. Met de toezichtsituatie wordt bedoeld: het toezichtsteam op het Bos en Lommerplein en de buurtveiligheidsteams in de Kolenkitbuurt en Gulden Winckelbuurt, in de context van de partijen die hierin samenwerken en invloed op uitoefenen24. De casus is onder dagelijkse omstandigheden in zijn totaliteit onderzocht. De toezichtsorganisatie bestaat uit een zestal partijen, te weten het politiewijkteam Bos en Lommer, het stadsdeel Bos en Lommer, Connect Initiatieven, Sentry, G4S en bewoners. De toezichtsteams hebben een afwijkende samenstelling maar kunnen in drie verschillende teams worden geordend: Het toezichtsteam Bos en Lommerplein: het stadsdeel, Sentry en Connect(jongeren); Het buurtveiligheidsteam Gulden Winckelbuurt: het stadsdeel, de politie en Sentry; Het buurtveiligheidsteam Kolenkitbuurt: het stadsdeel, de politie, G4S en Connect(jongeren). Voor het toezichtsteam Bos en Lommerplein is het stadsdeel de opdrachtgever en zijn Sentry en Connect de opdrachtnemers. Voor de buurtveiligheidsteams geldt dat het stadsdeel de regierol heeft, de politie de operationele verantwoordelijkheid, Sentry of G4S vallen onder deze verantwoordelijkheid. De rol van de burgers is het geven van input op structurele en incidentele basis. De dagelijkse uitvoering van de teams is in verschillende processen onder te verdelen, te weten de dagelijkse uitvoering en (in) formele contactmomenten op uitvoerend, tactisch en strategisch niveau. De partijen hebben niet allemaal dezelfde doelstelling met hun deelname aan de toezichtsteams. Het stadsdeel gebruikt de teams als instrument om de objectieve en met name de subjectieve veiligheidsindex te verbeteren als onderdeel van de grotere context van leefbaarheid. De wens van de burger sluit hier nagenoeg op aan. Bij de politie gaat het om veiligheid als taakaccent. Daarnaast heeft ze tot doel om het vertrouwen van de bewoners in de buurt te herwinnen. De beveiligers in de rol van toezichthouders van de particuliere beveiligingsbedrijven Sentry en G4S zijn ingehuurd door het stadsdeel. Voor deze bedrijven is veiligheid een ondergeschikt belang, primair gaat het ze om het verkopen van hun diensten op de vrije markt.

4.2.

Onderzoeksuitvoering

De onderzoeksuitvoering heeft geleid tot twee methoden van dataverzameling: inhoudsanalyse van (tekst- en media)documenten en interviews. Bij het verzamelen van de data is rekening gehouden 24

Het onderzoek heeft zich beperkt tot de genoemde toezichtsarrangementen. Diensten zoals het parkeerbeheer vallen buiten de scope van dit onderzoek.

54

met de verwerking daarvan, zodanig dat de uitvoering en verwerking naar drie thema´s is te verdelen. Bij het eerste thema worden de verhoudingen tussen de betrokken partijen en de werkbaarheid van hun samenwerking besproken. Bij de andere twee thema´s wordt ingegaan op de relevante factoren ten aanzien van enerzijds particuliere beveiliging en anderzijds van burgerparticipatie. Daarbij wordt gekeken welke kansen en bedreigingen burgerparticipatie en particuliere beveiliging in de praktijk van Bos en Lommer met zich meebrengen en hoe de partijen hier mee omgaan.

4.2.1. Beschrijving en verantwoording van de documentanalyse De inhoudsanalyse van de geselecteerde tekstbestanden, geluidsbestanden en – online – videomateriaal is toegepast om - gedeeltelijk - antwoord te geven op de eerste deelvraag: 1. Hoe wordt tegenwoordig vorm gegeven aan het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer? Het merendeel van de gebruikte documenten is voor eenieder toegankelijk. De documenten die niet vrij toegankelijk zijn, waren over het algemeen interne documenten of hadden een onbekende status. In het laatste geval, zijn de documenten bij de betrokkenen geverifieerd en zodoende is alsnog overwogen om deze te gebruiken, of te verwerken als een onderdeel van een interview met de betrokkene.

Analyse De documenten zijn geanalyseerd op basis van onderwerpen als toezicht houden, particuliere beveiliging, burgerparticipatie, toezichtsteams en samenwerkingsverbanden op het gebied van veiligheid. Deze onderwerpen staan – zoals in de theoretische verkenning is beschreven - met elkaar in verband. Er is voor gekozen om de documenten te ordenen van algemeen beleid naar specifiek beleid, dat wil zeggen dat achtereenvolgens is behandeld: landelijk beleid, beleid van de gemeente Amsterdam en beleid van het stadsdeel Bos en Lommer. De totstandkoming van lokaal beleid is een concrete uitwerking van hoger beleid, waardoor de uitwerking ook voor zo ver mogelijk chronologisch geordend is. Dit alles maak het inzichtelijk wat er op welke wijze was en is georganiseerd op het gebied van toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer. Voor wat betreft de documenten van of over het stadsdeel Bos en Lommer is er voor gekozen om de onderwerpen uit de verschillende documenten chronologisch, doch in samenhang, te bespreken om de consistentie van het verhaal te vergroten en zodoende geen fragmentarische opsomming te geven van documenten.

55

Gebruikte documenten In de volgende opsomming wordt een overzicht gegeven van de bestanden die zijn gebruikt voor de inhoudsanalyse. Tekstbestanden Mensen Maken Amsterdam. Het programmakkoord 2006-2010; Kadernotitie Veiligheidsplan Amsterdam 2007-2010; Actieplan 2007 Veiligheidsplan Amsterdam 2007-2010; Buurtgericht werken in Bos en Lommer. ‘Bewoners aan het stuur…’. Amsterdam; Staat van de aandachtswijken. 1-meting; Buurtcijfers nader verklaard; Bevindingen Wijkactieplannen Krachtwijken 1e tussenrapportage januari 2008; Leidraad Buurtveiligheidsteams Politieregio Amsterdam-Amstelland: Een vijf-fasenmodel voor de aanpak van overlast; Buurtplan Gulden Winckelbuurt 2007; Buurtplan Kolenkitbuurt 2007; Bouwen aan een veilig thuis: actieprogramma Veiligheid Bos en Lommer 2008-2010; Buurtuitvoeringsplan Bos en Lommer 2008-2009; Notitie: toezicht stadsdeel Bos en Lommer; Notitie Buurtveiligheidsteam BVT; Participatie wordt leuker. Naar een duurzame versterking van de participatie; Notulen van buurtoverleggen Kolenkitbuurt en Guldenwinckelbuurt; Notulen van raadsvergaderingen binnen het stadsdeel Bos en Lommer. Geluidsbestanden Raadsvergaderingen van het stadsdeel Bos en Lommer. Videomateriaal Aflevering Pauw & Witteman van 2 februari 2010; Aflevering KRO de Reünie van 10 januari 2010; Aflevering De Zwoele Stad, 7 juli 2009; Aflevering Tegenlicht van 20 april 2009; Aflevering Vals Plat, 3 mei 2008; Aflevering Meetingpoint, 29 juli 2007; Aflevering De Wandeling, 19 oktober 2007.

56

4.2.2. Beschrijving en verantwoording van interviewproces De inhoudsanalyse van de interviews is gebruikt ter aanvulling van de eerste deelvraag en om antwoord te geven op de laatste twee deelvragen, te weten: 1. Wat zijn de kansen en bedreigingen van burgerparticipatie ten aanzien van het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer? 2. Wat zijn de kansen en bedreigingen van particuliere beveiliging ten aanzien van het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer? De interviews hadden een semi-gestructureerd karakter. Op basis van de relevante onderwerpen is een topiclijst vanuit de verschillende thema’s opgebouwd. Indien anders aan de respondenten was vermeld, waren de vragen geënt op het verkrijgen van inzicht in hun rol in de samenwerking en hun visie op het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer. De topiclijst25 bestond onder meer uit onderstaande thema’s Algemene vragen; Het functioneren van de particuliere beveiliging (Sentry for Security & G4S); Het functioneren van het politiewijkteam Bos en Lommer; Het functioneren van het stadsdeel Bos en Lommer; Het functioneren van burgerparticipatie (in het bijzonder Stichting Connect initiatieven); Het functioneren van de samenwerking op het gebied van toezicht; Het functioneren van de buurtveiligheidsteams; De verantwoordelijkheden van de betrokken partijen; Overig en slotvragen. De topiclijst is selectief toegepast, dat wil zeggen dat sommige thema’s of onderliggende vragen bij bepaalde partners niet zijn gesteld omdat zij hiermee ‘niets’ te maken hadden of onvoldoende van wisten. Een voorbeeld hiervan zijn de vragen over de totstandkoming van beleid die wel aan respondenten op strategisch niveau zijn voorgelegd maar niet aan respondenten op uitvoerend niveau. Per respondent is bekeken welke thema’s relevant waren om te bespreken. Tijdens de interviews was er voldoende ruimte om in te spelen op factoren die bijdroegen aan de verkenning van de casus. Daarvoor was het soms noodzakelijk om de thema’s en onderliggende vragen in willekeurige volgorde te bevragen. De interviews zijn in principe in twee ronden afgenomen. In de eerste ronde werden verkennende interviews afgenomen om de materie beter te begrijpen en de topiclijst volledig te maken. In de tweede ronde werd naast de reeds bestaande vragen specifiek doorgevraagd naar de relevante thema´s en de samenwerking tussen de partijen. Ook zijn er bepaalde respondenten met wie meer dan twee interviews zijn gehouden. Deze interviews waren gezien de maatschappelijke en politieke veranderingen in het stadsdeel Bos en Lommer noodzakelijk. Het gaat dan met name om gesprekken met de veiligheidscoördinator van het stadsdeel Bos en Lommer. Hij heeft formeel de regie over de buurtveiligheidsteams en is daarmee verantwoordelijk voor het proces. Ook de buurtregisseur van de Kolenkitbuurt, die de informele 25

Bijlage 2: topiclijst

57

regie (dagelijkse operationele coördinatie) over het buurtveiligheidsteam Kolenkitbuurt heeft, is meerdere keren geïnterviewd. Op twee na zijn alle interviews met toestemming opgenomen en vervolgens binnen 24 uur schriftelijk uitgewerkt. De gemaakte aantekeningen zijn eveneens meegenomen in de uitwerking van het geluidsfragment. Vervolgens zijn de uitwerkingen belezen en zijn irrelevante tekstfragmenten geschrapt. In de uitwerking zijn, op één na, de respondenten geanonimiseerd. Saïd Bensellam wordt bij naam genoemd vanwege zijn maatschappelijke status in het stadsdeel Bos en Lommer en breder ook in Amsterdam. In de casus heeft hij een invloedrijke rol op zich genomen. De overgebleven tekstgedeelten zijn per thema (vanuit de topiclijst) geordend en samengevoegd. Verantwoording van onderzoekseenheden26 De respondenten zijn geselecteerd op basis van hun functie en directe betrokkenheid bij veiligheid en toezicht in het stadsdeel Bos en Lommer. Het gaat zowel om uitvoerende als strategische actoren. Op enkele partijen na zijn alle partijen die betrokken zijn bij het reilen en zeilen van een buurtveiligheidsteam of het toezicht op het Bos en Lommerplein bevraagd. Deze afweging is weloverwogen gemaakt op basis van de verwachte toegevoegde waarde en relevantie. De geselecteerde actoren zijn middels een brief27 geïnformeerd over het onderzoek en gevraagd naar hun bereidheid om deel te nemen. Op twee actoren28 na zijn met alle geselecteerde actoren één of meer interviews afgenomen. Gesproken met onderstaande personen: Stadsdeelvoorzitter Bos en Lommer; Veiligheidscoördinator Bos en Lommer; Wijkteamchef politie Bos en Lommer; Buurtregisseur Kolenkitbuurt; Wijkagent Kolenkitbuurt; Buurtregisseur Gulden Winckelbuurt; Wijkagent Gulden Winckelbuurt; Buurtmanager Guldenwinckelbuurt & Erasmusparkbuurt; Buurtmanager Gibraltarbuurt, Landlustbuurt & Kolenkitbuurt; Toezichthouders BVT Gulden Winckelbuurt /Bos en Lommerplein; Toezichthouders BVT Kolenkitbuurt; Jongeren BVT Kolenkitbuurt en Bos en Lommerplein; Stichting Connect Initiatieven, Saïd Bensellam; Directeur van Sentry for Security.

26

In bijlage 3 is een volledige lijst opgenomen van de respondenten en interviewmomenten. In bijlage 4 is de brief opgenomen. 28 Het gaat om het hoofd bedrijfsinformatie & operatie van de Politie Amsterdam-Amstelland. Na de brief is er telefonisch contact gezocht en werd verzocht een verzoek te doen via de e-mail. Tot op heden geen reactie ontvangen. Ook de Dienst Stadstoezicht van de gemeente Amsterdam was niet welwillend om deel te nemen aan het onderzoek. 27

58

Verder zijn bewoners van de Gulden Winckelbuurt en de Kolenkitbuurt schriftelijk geïnterviewd29 en hebben er semi-interviews / observaties plaatsgevonden tijdens formele overleggen van actoren. Het gaat om: Het bewonersoverleg Kolenkitbuurt (13 november 2009); Het overleg over buurtveiligheidsteams Bos en Lommer (3 november 2009); Het verantwoordingsgesprek voor de beëindiging van het contract met Sentry for Security als ingehuurde instantie (9 februari 2010).

4.3.

Construct Validiteit

Voor de beantwoording van de centrale vraagstelling en de onderliggende deelvragen zijn twee dataverzamelingsmethoden toegepast: een documentanalyse en een interviewanalyse. De documentanalyse draagt bij aan het beeld over hoe toezicht was vormgegeven en wat de voornemens waren met de toepassing van toezicht. Hiervoor zijn tekstbestanden, geluidsbestanden en – online –videomateriaal gebruikt. In de beschrijving en verantwoording van de documentanalyse en interviewanalyse is vermeld welke databronnen er zijn gebruikt. Deze breed opgezette dataverzamelingsmethode leidde tot een hoge convergentie van de onderzoeksresultaten. Ten slotte, zijn de uitwerkingen van de interviews - voor zover deze zijn meegenomen in het onderzoek alvorens publicatie van dit rapport voorgelegd aan de respondenten. Hierop zijn twee reacties ontvangen, die zijn verwerkt. Beide reacties gingen over de positie en de verantwoordelijkheid van de eigen instanties waarvoor de respondenten werkzaam zijn. Het betrof accentverschillen en geen geconstateerde onjuistheden.

4.4.

Interne Validiteit

De het onderzoek had als uitgangspunt, om de kansen en bedreigingen van burgerparticipatie en particuliere beveiliging in de toezichtsorganisatie van Bos en Lommer te verkennen. Behalve de houvast van de theoretische verkenningen, bestond er ruimte inzichten die tijdens het onderzoek naar voren zijn gekomen. De verkregen inzichten zijn afgewogen en al dan niet meegenomen omdat deze hebben geleid tot een toevoeging aan de verkenning en hebben bijgedragen aan de volledigheid en wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek. De documentanalyse heeft bijgedragen aan een effectieve en gestructureerde manier van interviewen, omdat met de verkregen voorkennis de interviews beter waren te leiden. Het interviewproces had als doel om informatie te verkrijgen over de mogelijke kansen en bedreigingen en over de feitelijke uitvoering van toezicht in de openbare ruimte. De interviews waren noodzakelijk om de documentanalyse aan te vullen met nieuwe gegevens en de bestaande informatie te verifiëren. In het interviewproces is daarbij gebleken dat de informatie afkomstig uit de documentanalyse niet altijd overeenkomstig was met de praktijksituatie. In het beschrijven van onze casus en bij het beantwoorden van de (deel)vragen, is de praktijksituatie leidend geweest.

29

In bijlage 5 is de vragenlijst opgenomen.

59

In enkele gevallen zijn sleutelfiguren meerdere malen geïnterviewd. Eén van de redenen daarvoor was om te voorkomen dat toezicht als een momentopname werd beschouwd, des te meer omdat de inzet van buurtveiligheidsteams relatief nieuw is. Een andere reden was de mate waarin antwoorden van respondenten in eerste instantie mogelijk als sociaal wenselijk werden ervaren. Bij vervolginterviews bleek dat respondenten een minder politiek correcte houding aannamen, waardoor zij vrijer spraken.

4.5.

Maatschappelijke en politieke veranderingen

Tijdens het onderzoek waren de buurtveiligheidsteams onderhevig aan maatschappelijke en politieke veranderingen. De borging van het project speelde hierin een belangrijke rol omdat projecten mogelijk konden wegvallen met de fusie met andere stadsdelen in mei 2010. Een andere reden is dat het veiligheidsbudget 2010 van het stadsdeel Bos en Lommer in vergelijking met andere jaren lager uitvalt. Het stadsdeel heeft een afweging gemaakt en ervoor gekozen om de uitvoering van de buurtveiligheidsteams te beperken naar minder dagen en uren. Over deze veranderingen zijn betrokken partijen ad hoc geïnformeerd, met tumult binnen het netwerk als gevolg. In februari 2010 heeft het stadsdeel deze afweging grotendeels teruggedraaid. Doordat het stadsdeel frequent afspraken wijzigde met de partners uit het veiligheidsnetwerk, was de casus complex en lastig te onderzoeken. Op enig moment is er voor gekozen om geen nieuwe informatie meer toe te voegen aan het onderzoek. Dit was op het moment dat de door de deelraad aangenomen motie van de lokale fractie van GroenLinks (Bos en Lommer) over ‘Evaluatie Toezichtsteams’ in het onderzoeksproces – medio januari – bekend werd. De motie had de strekking: “Het Dagelijks Bestuur op te roepen de contracten met betrekking tot de toezichtsteams zo af te sluiten dat deze, zo nodig, na behandeling van de rapportage Toezicht op Orde, per 1 juli 2010 zijn op te zeggen” (Motie ‘Evaluatie toezichtsteams’ 2009). Verdere ontwikkelingen in de toezichtsorganisatie hebben niet geleid tot wijzigingen in de grondslagen van de casus.

4.6.

Externe Validiteit

De casus als geheel bestaat uit drie verschillende toezichtsteams waarin particuliere beveiliging, het stadsdeel Bos en Lommer, Connect-jongeren, het politiewijkteam Bos en Lommer en bewoners uit de buurt zijn betrokken. Als het gaat om samenwerken op het gebied van veiligheid en samenwerken met particuliere beveiligers en bewoners, zijn de bevindingen deels te generaliseren voor andere samenwerkingsverbanden op het gebied van veiligheid. De resultaten specifiek voor de buurtveiligheidsteams zijn in ieder geval te generaliseren voor de overige buurtveiligheidsteams in Amsterdam. Daarnaast is er enige interesse vanuit andere gemeenten om buurtveiligheidsteams in te zetten, op basis van de Amsterdamse methode (o.a. Culemborg en Tilburg) en dus zijn ook hierop de bevindingen (deels) van toepassing.

60

4.7.

Betrouwbaarheid

De betrouwbaarheid van het onderzoek is op meerdere manieren geborgd. Alle interviews op één na, zijn in aanwezigheid van beide onderzoekers afgenomen. Dit omdat dezelfde actoren interessant waren vanuit zowel het perspectief van burgerparticipatie, als gezien vanuit particuliere beveiliging. Daarnaast horen twee paar oren meer dan één paar. Hiermee was de signaleringsfunctie tijdens een gesprek dus hoger. Alle interviews zijn op twee na opgenomen. Voor één interview werd opname niet toegestaan en bij een ander interview viel de voicerecorder uit. Het opnemen van een geluidsfragment bevordert de signaleringsfunctie waardoor gerichter kon worden doorgevraagd. Van alle interviews zijn verslagen gemaakt op basis van het geluidsfragment en de gemaakte aantekeningen. Deze uitwerkingen zijn tussen de interviewers onderling gecontroleerd en bediscussieerd over mogelijke verschillen in interpretatie, ter voorkoming van intersubjectiviteit. Bij te grote verschillen is de respondent in een nieuw gesprek gevraagd de bedoelde context nader te verklaren. Ten slotte is de interpersoonlijke verhouding tussen de individuele onderzoekers en de geïnterviewden een reden geweest om tijdens interviews één van de onderzoekers tijdens het interview een zwaardere rol in het gesprek toe te delen. Tevens is de betrouwbaarheid vergroot doordat alle geïnterviewden zijn bevraagd over zichzelf en andere partners, dit leidt tot presentatie van onderzoeksgegevens vanuit verschillende gezichtspunten.

61

5. Veiligheidsbeleid en toezicht geregeld in Bos en Lommer Het stadsdeel Bos en Lommer heeft de afgelopen jaren stevig ingezet om de veiligheid zowel objectief als subjectief te verbeteren. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar het beleid dat de gemeente Amsterdam en het stadsdeel Bos en Lommer hebben ingezet om de veiligheid te waarborgen en waar mogelijk te vergroten. Toezicht en de ‘oren en ogen’ van bewoners en beveiligers maken hier deel van uit. Dit hoofdstuk bestaat uit twee onderdelen, één over het wijk/ en veiligheidsbeleid in het stadsdeel Bos en Lommer en één over de toezicht in de openbare ruimte. Voor de twee onderdelen worden de onderwerpen belicht die inzicht geven in de totstandkoming en vormgeving van de toezichtsorganisatie, de redenen voor het betrekken van particuliere beveiliging en burgers en de samenwerking tussen de partijen. In dit hoofdstuk worden beleidsdocumenten, recente notulen en evaluaties van de beleidsdocumenten besproken. De documenten worden niet volledig behandeld, slechts de passages met raakvlakken met de relevante onderwerpen komen aan de orde. In het hiernavolgende hoofdstuk, zal blijken dat de praktijksituatie verschilt met bepaalde punten die uit dit hoofdstuk zijn voortgekomen. Ook kan er geconstateerd worden dat er een discrepantie bestaat tussen de inhoud van de verschillende documenten.

5.1.

Wijk- en veiligheidsbeleid in het stadsdeel Bos en Lommer

5.1.1. Amsterdamse ambities doorvertaald in pijlers van het veiligheidsbeleid De ambities van de stad Amsterdam staan in het programma-akkoord 2006-2010 van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam. Het verbindende thema is kansen bieden en zorgen dat kansen worden benut. In de stad Amsterdam zijn gemeenschapszin, burgerschap en sociale verbanden namelijk essentieel. Het college wil dat de stad Amsterdam mensen helpt bij het benutten van kansen en optreedt als mensen zich terugtrekken (Gemeente Amsterdam 2006: 5). Veiligheid is een basisrecht en de openbare ruimte moet worden heroverd, dat kan de stad Amsterdam niet alleen en daarom worden burgers gevraagd om mee te doen, bijvoorbeeld door actie te ondernemen als de stad achteruit gaat. Veiligheid heeft de hoogste prioriteit voor de gemeente (Gemeente Amsterdam 2006: 5). Verschillen in benaderingen van toezicht en handhaving van verschillende stadsdelen vormen een kracht, maar kunnen ook remmend werken. Onder meer op het terrein van de aanpak van overlastgevende jongeren kan een grotere bestuurlijke effectiviteit worden bereikt. De handhaving wordt herontworpen en de werkwijze hiervan zal met de stadsdelen worden overeengekomen (Gemeente Amsterdam 2006: 24). Het Veiligheidsplan Amsterdam 2007-2010 is een uitwerking van het programakkoord. Deze beleidsuitwerking bestaat uit de pijlers doelgroepgerichte aanpak, gebiedsgerichte aanpak en gebruik van het juiste instrumentarium. Tevens wordt communicatie van uitermate groot belang geacht. Zo wordt de communicatie over het veiligheidsbeleid opgehangen aan de stedelijke campagne Een veilig Amsterdam, Samen zorgen we ervoor. Dit alles moet bijdragen aan het behalen van de doelstelling om de objectieve veiligheid gemiddeld over alle stadsdelen te verbeteren. In de kadernotitie wordt een vijftal instrumenten genoemd die een bijdrage moeten leveren aan de aanpak van veiligheidsproblemen: de combinatie van toezicht en handhaving is een van die instrumenten. De inzet hiervan staat niet op zichzelf, maar is complementair aan de reguliere inspanningen van de politie en justitie. 62

De gemeente Amsterdam ziet toezicht en handhaving gedurende de collegeperiode als een speerpunt. Bij het gebruik van dit instrument adviseert de subdriehoek Toezicht en Handhaving aan de driehoek en het college van burgemeester en wethouders. De concrete afspraken hierover met de stadsdelen zijn vastgelegd in het ‘Bestuursakkoord stad-stadsdelen 2006-2010’. Daarbij worden toezicht- en handhavingsarrangementen opgesteld, waarbij wordt aangesloten op de afspraken die zijn gemaakt binnen het ‘Stedelijk Project Handhaving’ (Gemeente Amsterdam 2006a: 11-14). In het actieplan 2007 worden de pijlers30 uit de kadernotitie nader uitgewerkt en de beleidsuitgangspunten beschreven. Het plan heeft een dynamisch karakter omdat bij ontwikkelingen in de stad bijstelling noodzakelijk kan zijn. Als belangrijkste uitgangspunt wordt de samenwerking tussen de ketenpartners genoemd. De partners bepalen gezamenlijk de problematiek, de verantwoordelijkheidsverdeling, de te bereiken doelen en hoe deze worden gerealiseerd. Verder is een goede informatiepositie belangrijk, relevante informatie moet met elkaar worden gedeeld. Activiteiten worden bijgestuurd, nadat deze zijn geëvalueerd. Dit is alleen mogelijk als er een consequente monitoring plaatsvindt (Gemeente Amsterdam 2007: 5). De ketensamenwerking en het behouden van een goede informatiepositie vereist dat er sprake is van effectieve communicatie. De communicatie over het Veiligheidsplan verloopt via de ‘Taskforce Communicatie Veiligheid’ (bijvoorbeeld met het versturen van een digitale nieuwsbrief). De middelen die kunnen worden ingezet om het veiligheidsbeleid te communiceren zijn vooral gericht op de Amsterdamse burgers (Gemeente Amsterdam 2007: 6). Bij de behandeling van het instrument Toezicht en Handhaving worden enkele ontwikkelingen genoemd zoals een toenemende maatschappelijke roep om controle en handhaving. Als gevolg daarvan is er onder meer sprake van het optreden van allerlei soorten toezichthouders en een bezinning op de taken van de politie en de regierol van de gemeente in het lokale veiligheidsbeleid. De beschikbare en nieuwe instrumenten worden daar ingezet waar zij op basis van behoefte het meest nodig zijn. De gemeente Amsterdam buigt zich over de vraag hoe moet worden omgegaan met de groei in hoeveelheid en verscheidenheid van (particuliere) toezichthouders die in de stad werkzaam zijn, mede gezien het feit dat deze in toenemende mate worden ingezet in de openbare ruimte (Gemeente Amsterdam 2007: 36-38).

5.1.2. Bos en Lommer: ‘Bouwen aan een veilig thuis’ Het winkelgebied - Bos en Lommerplein en de Bos en Lommerweg - had enkele jaren geleden te maken met een ongekend aantal “winkeldiefstal, intimidatie en bedreiging van winkelpersoneel, overlast door 12- ers, diefstal (met name zakkenrollerij op de markt) en vernieling” (Stadsdeel Bos en Lommer 2008: 44). Een samenwerkingsovereenkomst zoals het Keurmerk Veilig Ondernemen tussen ondernemers, marktkooplieden en het stadsdeel werd als oplossing voorgeschreven om zo het winkelgebied veiliger te maken. In januari 2008 heeft het stadsdeel drie overlastgevende groepen op de shortlist genoteerd. Deze groepen werden gezien als de overlastveroorzakers van het stadsdeel. Het aanpakken van veelvoorkomende criminaliteit vraagt om een inzet van preventieve middelen, toezicht in de buurt is hier een voorbeeld van, op deze wijze kunnen (hang)jongeren op hun deviant gedrag worden aangesproken. Het intensiveren van camerabewaking, trainingen voor

30

De drie pijlers: de doelgroepgerichte aanpak, de gebiedsgerichte aanpak en het beschikbare instrumentarium.

63

winkelpersoneel en het inhuren van beveiligers wordt door het stadsdeel aangeraden om het aantal overvallen te verminderen (Stadsdeel Bos en Lommer 2008: 26-34, 44). Binnen de grenzen van het stadsdeel Bos en Lommer is het dagelijks bestuur verantwoordelijk voor de vormgeving van het veiligheidsbeleid. De kaders van dit beleid zijn door de centrale stad voorgeschreven, namelijk jeugdoverlast, huiselijk geweld en toezicht & handhaven. Voor de invulling van deze kaders heeft het stadsdeel ervoor gekozen om samen met de politie, het bedrijfsleven en bewoners te ‘bouwen aan een veilig thuis’. Naast de - door de centrale stad - voorgeschreven thema’s richt het stadsdeel zich op de thema’s leefbaarheid, jeugd (criminaliteit en overlast) en veilig wonen (inbraak). De redenen hiervoor zijn de achterblijvende resultaten op deze thema’s. Tevens wordt hiermee een focus gecreëerd op de overlastproblematiek waarin vooral de jeugd wordt gezien als de overlastveroorzaker in de wijk. Het stadsdeel geeft aan dat zij de veiligheid niet alleen op eigen kracht kan verbeteren, daarom heeft het veiligheidsprogramma van Bos en Lommer een integraal karakter: het gaat om een samenwerking met zowel externe als interne partijen. Verschillende partijen zoals de politie, het Openbaar Ministerie, gesubsidieerde instellingen, woningcorporaties en gemeentelijke diensten moeten worden betrokken om de problemen aan te pakken. De stadsdeelvoorzitter draagt de (eind)verantwoordelijkheid voor het lokale integrale veiligheidsbeleid. De coördinatie daarvan valt onder de verantwoordelijkheid van de adviseur openbare orde en veiligheid. De regierol wordt daarom door het stadsdeel toegeëigend, maar benadrukt wel de eigen verantwoordelijkheid van partijen: “In het verbeteren van de veiligheid heeft iedereen een rol en verantwoordelijkheid. De partijen moeten elkaar ook aanspreken op verantwoordelijkheden of afspraken.” (Stadsdeel Bos en Lommer 2008: 54). Bij initiatieven van externen neemt het stadsdeel graag een adviserende of faciliterende rol aan als dit is gewenst. Communicatie wordt gezien als een belangrijke voorwaarde voor een goede samenwerking tussen en met interne en externe partners en informatie-uitwisseling is daarbij van groot belang. Communiceren over de maatregelen die worden genomen om de veiligheid te vergroten kan zowel de objectieve veiligheidssituatie als het veiligheidsgevoel vergroten. Om de uitvoering van het actieprogramma te meten, zou er begin 2009 een voortgangsrapportage opgesteld moeten worden. Het stadsdeel streeft er naar om de objectieve veiligheid te verbeteren en het niveau van de subjectieve veiligheid te handhaven en waar mogelijk te verbeteren (Stadsdeel Bos en Lommer 2008: 6-7, 9, 20-21, 25-26, 52-55).

5.1.3. De beoogde en gerealiseerde wijkaanpak en de participatiemogelijkheden daarin De gewenste rol van de burger Het stadsdeel heeft buurtplannen31 vastgesteld waarin onder meer onderwerpen worden besproken die betrekking hebben op de verbreding van de politiefunctie, over de inzet van bewoners en over het toezicht in de openbare ruimte. Zo blijkt dat het aantal bewoners dat actief is in de buurt of informele hulp aan elkaar verleent lager is dan in de meeste andere stadsdelen. Bewoners voelen 31

Een buurtplan omvat drie onderdelen: een analyse, prioriteitstelling en activiteitenoverzicht.

64

zich ook veel minder thuis in het stadsdeel dan dat bewoners van andere stadsdelen zich in hun stadsdelen thuis voelen. Ook is de opkomst bij inspraak- en themabijeenkomsten laag. Het aantal deelnemers aan buurtoverleggen is in Bos en Lommer echter het hoogste van alle stadsdelen (Stadsdeel Bos en Lommer 2007:10). Binnen het project Buurtgericht Werken wordt er getracht om samen met de bewoners uit de buurt, de veiligheid, leefbaarheid en sociale samenhang te vergroten. Naast Buurtgericht Werken gaat het daarbij ook om meer vraaggericht werken aan de hand van een integrale en actiegerichte benadering. In de samenwerking tussen de Stichting Buurtparticipatie, woningbouwcorporaties, politie, stadsdeel en burgers, ligt de nadruk op het contact met de buurt en het effectief en efficiënt reageren op klachten en ideeën (Stadsdeel Bos en Lommer 2007:5-6). De betrokken partijen krijgen een ‘oren en ogen’ functie toebedeeld om het stadsdeel te voorzien van informatie. Hiermee beoogt het stadsdeel gerichter te sturen op de behoefte van de bewoners om de leefbaarheid te vergroten en zodoende hun veiligheidsgevoel gunstig te beïnvloeden (Stadsdeel Bos en Lommer 2008: 27). In 2008 wordt de buurtgerichte aanpak opgehangen aan de Wijkaanpak. De veertig in de volksmond genoemde ‘Vogelaarwijken’ die het predicaat ‘Krachtwijk’ hebben gekregen, krijgen extra aandacht op het gebied van wonen, werken, leren en opgroeien, integreren en veiligheid. In het stadsdeel Bos en Lommer hebben enkele wijken dit predicaat. De Wijkaanpak wordt gedurende tien jaar uitgevoerd en door het programmaministerie Wonen, Wijken en Integratie gestimuleerd en geregisseerd, onder andere door financiële sturing (Stadsdeel Bos en Lommer 2008a:2). De aanpak per buurt verschilt in tempo, organisatie en werkwijze, afhankelijk van het eigen karakter, de voorgeschiedenis en de dynamiek van de buurt. Onder meer de manier waarop bewoners betrokken worden verschilt per buurt. De focus van de wijkaanpak ligt in het stadsdeel Bos en Lommer op gezamenlijk met de corporaties investeren in de leefbaarheid en veiligheid en beter aansluiten bij de kracht van bewoners en het faciliteren van hun initiatieven. Verder krijgen de brede scholen, het sociaal beleid en stimulering van nieuwe initiatieven veel aandacht (Stadsdeel Bos en Lommer 2008a:9-11). De bewonersparticipatie zoals die voor de Gulden Winckelbuurt wordt genoemd in het buurtuitvoeringsplan, blijft beperkt tot de participatie bij het opstellen van het vernieuwingsplan Bosleeuw Midden en de notie dat er nog acties moeten worden bedacht die bewoners en het stadsdeel samen of afzonderlijk kunnen uitvoeren (Stadsdeel Bos en Lommer 2008a:20). Voor de Kolenkitbuurt staat genoteerd dat met het buurtplatform zal worden bekeken op welke manier bewoners het beste betrokken kunnen worden bij de uitwerking van de speerpunten. Omdat zowel de objectieve als de subjectieve veiligheid te wensen over laat in de Kolenkitbuurt, zal gewerkt worden met een buurtveiligheidsteam, wat zou moeten bestaan uit de buurtregisseur, de buurtmanager en de veiligheidscoördinator (Stadsdeel Bos en Lommer 2008a:20). Bij de opzet van de wijkaanpak is geïnventariseerd op welke wijze er de juiste focus kon worden gekozen voor sturing, samenwerking en uitvoering in de toekomst. Daarbij is gekeken naar de rol, positie en werkwijze van de verschillende partners in de aanpak, afgezet tegen de kaders die in de aanpak zijn beschreven. Uit het document ‘Buurtgericht werken in Bos en Lommer, bewoners aan het stuur’, komt naar voren dat er verschillende beleidsnotities liggen waarop het buurtgericht werken is gebaseerd, waarin verschillende (niet overeenkomstige) ambities en doelen worden genoemd:

65

Over het Projectenboek Bos en Lommer (2008): “De nadruk ligt op de vraaggerichte en integrale werkwijze door partners en bewoners met als doel de leefbaarheid en de samenhang in de buurt te verbeteren”; Over de Kadernota Buurtgericht werken 2008-2010, de buurt die stuurt (2007): “*…+ waarmee de leefbaarheid en samenhang in de buurt worden verbeterd. Bewoners krijgen een grote rol en invloed voor het maken van plannen, prioriteiten en de uitvoering om de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren. Naast ‘schoon, heel en veilig’ gaat het om ‘vergroten van het vertrouwen tussen bewoners onderling, maar ook tussen bewoners, stadsdeel en andere instellingen in de buurt.”; Uit en over de Kadernota Meespraak 2007-2010 (2007): “Bos en Lommer wil dat zo veel mogelijk burgers actief een bijdrage leveren aan het benutten van kansen en het bedenken van oplossingen (participeren).” En: “Het opstellen van buurtplannen wordt gedefinieerd als vorm van meespraak op uitvoeringsniveau. De gedachte is dat de buurt een buurtplan maakt en dat de raad dit vaststelt, waarna tenslotte dit plan door de buurt, partners en het stadsdeel wordt uitgevoerd.”; Uit Instemming Bestuursopdracht Buurtgericht werken (2005): “Buurtgericht werken heeft tot doel de kloof tussen de bewoners en de overheid te herstellen. *…+ Bij bewonersparticipatie gaat het om betrokkenheid van burgers bij het beheer, het onderhoud en de ontwikkeling van hun omgeving.”

(DSP-groep 2008:5-6).

De verwachtingen getemperd In ‘Staat van de aandachtswijken’ wordt een eerste beschouwing gegeven op de wijkaanpak en de ontwikkelingen in de buurten. Hieruit blijkt dat de betrokkenheid van bewoners bij de buurt tussen 2005 en 2007 is gedaald in de Kolenkitbuurt, maar in Landlust en Erasmuspark (de andere twee buurtcombinaties die zijn aangewezen als aandachtswijk) is toegenomen. Het aandeel inwoners dat vindt dat overlast van groepen jongeren vaak voorkomt is over 2006-2008 in de Landlust afgenomen, maar voor de Kolenkitbuurt gestegen. De subjectieve veiligheid ligt in de buurten Kolenkit en Erasmuspark nog lager dan gemiddeld in Amsterdam (Gemeente Amsterdam 2009: 62, 66, 70). Op buurtniveau bepalen inwoners van de buurt de prioriteiten van het stadsdeel, door middel van onder andere workshops en enquêtes. In de Gulden Winckelbuurt is in 2006 door een groep van 89 personen bepaald dat vuil op straat, vernieling en hangjongeren de belangrijkste thema’s zijn waar verbetering op moet plaatsvinden. Als maatregel is er onder meer op gebied van handhaving een gebiedsgerichte aanpak ingevoerd (Stadsdeel Bos en Lommer 2007:18;21). In de Kolenkitbuurt zijn de prioriteiten vuil op straat, overlast duiven en ratten en medische voorzieningen. Ook hier wordt onder meer gebiedsgerichte handhaving ingezet. Ter voorkoming van vernielingen is ook voorlichting één van de middelen (Stadsdeel Bos en Lommer 2007a:17). Het Nicis Instute heeft in 2008 onderzoek gedaan naar de concept-wijkactieplannen van de Krachtwijken. Daaruit blijkt dat er verbetering mogelijk is, omdat er steden zijn die “*…+voor de uitvoering van het wijkactieplan volledig inzetten op professionals en regelmatige gesprekken met wijkraden en sleutelfiguren. Deze steden kiezen er niet voor om duidelijke verantwoordelijkheden, bevoegdheden en budgetten over te dragen aan de bewoners. Waarschijnlijk laten deze steden 66

belangrijke kansen liggen om de bewoners meer actief bij de uitvoering te betrekken. Het is ook wenselijk dat de plannen ingaan op de (on)mogelijkheden en instrumenten om bewoners die men tot nu toe nauwelijks bereikt te betrekken bij de beoogde uitvoering van het wijkactieplan.” (Nicis Institute 2008:23). In het ‘Buurtgericht werken in Bos en Lommer’ wordt aangegeven dat de participatiecoördinatoren sinds 2006 een bijdrage hebben geleverd in het opzetten van buurtplatforms, die zich bezig houden met de directe leefbaarheid van de buurt, maar dat de medewerkers van de Stichting Buurtparticipatie zich onvoldoende gewaardeerd voelen vanuit het stadsdeel. Verder spelen buurtvoorlichters een actieve rol in de communicatie, in zowel het overbrengen als het halen van informatie, bijvoorbeeld welke bereidheid er bestaat om te participeren in het beheer van de buurt. De buurtregisseurs van het politiewijkteam houden zich naast de reguliere politietaken bezig met het initiëren van handhavingprojecten: “Bij kennisneming van sociale problematiek vervullen de buurtregisseurs vooral een signalerende en doorverwijzende rol.” Verder worden er in een analyse van de verschillende niveaus in de buurtaanpak kritische noten aan de orde gesteld. Ten eerste werd de regie op bestuurlijk niveau als versnipperd beschouwd, is er geen duidelijke trekker op sturend niveau geweest en is de interne aansluiting binnen het stadsdeel diffuus gebleven. Zo hebben de buurtmanagers onvoldoende steun ondervonden vanuit het stadsdeel. Verder blijft het onduidelijk wat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van bewoners zijn en zien uitvoerende van partnerorganisaties weinig samenhang in de verschillende plannen. Belangrijk hierin is het gebrek aan personele continuïteit binnen het stadsdeel. Tevens wordt er kritiek geuit op het beperkte aantal nieuwe bewoners dat de coördinatoren buurtparticipatie weten te leveren. Ook het feit dat bij actieve bewoners twijfels bestaan over het nut van de overkoepelende buurtplatforms, valt in slechte aarde. Het realiteitsgehalte en de haalbaarheid van de verschillende ambities uit de nota ‘de buurt die stuurt’ worden door velen betwijfeld en het werken met buurtbudgetten wordt als windowdressing ervaren. Ten slotte hebben er geen evaluaties plaatsgevonden waardoor effecten niet kunnen worden toegeschreven aan de aanpak (DSP-groep 2008: 8,12-14). Het stadsdeel hoopt met de notitie ‘Participatie wordt leuker’ een nieuwe start te maken om bewonersparticipatie van de grond te krijgen door samen met de partners een ontwikkelingsproces op te starten. Deze vernieuwende aanpak is nodig omdat er onvoldoende bewoners participeren. Er zijn wel veel bewoners actief in de buurt als vrijwilliger, maar slechts een klein deel praat mee over planvorming en helpt bij de uitvoering daarvan. Om deze reden is onderzocht waarom bewoners niet willen of kunnen participeren (Stadsdeel Bos en Lommer 2009c:3). Een schematisch overzicht van de uitkomst van dit onderzoek: Wel willen (10%)

Niet willen (57%)

Wel kunnen

De huidige actieve bewoners

De groep die wel kan, maar niet wil participeren

Niet kunnen

De groep die wel wil, maar niet kan participeren

De groep die niet wil en niet kan participeren

Tabel 3. Bewoners betrekken

67

Op basis van deze uitkomst is er voor gekozen om in te zetten op de mensen die wel kunnen, maar om specifieke reden niet willen participeren en op de groep die wel wil, maar de weg niet weet of specifieke belemmeringen ervaart. Deze twee samen vormen ongeveer 30% van de respondenten van een onderzoek in Bos en Lommer (Stadsdeel Bos en Lommer 2009c:7). Het ontwikkelingsproces om deze twee groepen bewoners te gaan betrekken, moet zich richten op inhoudelijke, organisatorische en procesmatige versterking van bewonersparticipatie in het stadsdeel. Dit moet er in ieder geval toe leiden dat het stadsdeel de regie neemt, er meer bewoners(groepen) geactiveerd worden, er meer bewonersinitiatieven komen en dat de professionals hun werk beter op elkaar afstemmen (Stadsdeel Bos en Lommer 2009c:3). Om dit te kunnen realiseren moeten in ieder geval de vaak gehoorde klachten over participeren en de mogelijkheden daarvoor, zo goed mogelijk worden weggenomen: Gebrek aan informatie: Bewoners weten de weg niet in het stadsdeel; Het is onduidelijk wie/welke organisatie waarop aanspreekbaar is; Geschreven informatie is ontoegankelijk; De informatie verschilt per professional; Reacties laten (te) lang op zich wachten; (te) vaak komt er helemaal geen reactie. Bewoners voelen zich niet uitgenodigd: De bewoner heeft onvoldoende invloed op de agendavorming; Het onderwerp van discussie spreekt niet aan; het belang van de bewoner komt onvoldoende aan de orde; De gehanteerde gespreksmethodieken en overlegvormen spreken niet aan; Het levert te weinig zichtbare resultaten op; Er is onvoldoende sprake van een dialoog; Er is te veel kliekvorming; het is moeilijk er tussen te komen; Ergernis over achterblijvende prestaties van stadsdeel en andere professionele organisaties. Actieve bewoners voelen zich onvoldoende gewaardeerd en gesteund: Nieuve initiatieven worden niet enthousiast onthaald cq. gestimuleerd; Er is te weinig hulp en ondersteuning bij de uitvoering van het werk; Vrijwilligers worden zelde geraadpleegd bij beleids- en planvorming. (Stadsdeel Bos en Lommer 2009c:8) Met name de betrokkenen uit het buurtplatform (de vaste kern van participerende bewoners) bekritiseren de mate waarin het stadsdeel de door haar in het bewonersoverleg gemaakt afspraken nakomt. Ook wordt in twijfel getrokken welke waarde het stadsdeel hecht aan het bewonersoverleg. De onderwerpen die aan de orde komen in het bewonersoverleg zijn erg divers en gaan onder meer over herstructurering in de wijk, het beheer van de openbare ruimte, verloedering en geluids- en verkeersoverlast. Toch worden deze onderwerpen veelal besproken met oog op de veiligheid en leefbaarheid binnen het stadsdeel. Ook worden er bredere ontwikkelingen besproken en wordt bezien wat voor effecten zouden kunnen optreden als gevolg van de komst van die ontwikkelingen. De focus ligt daarbij op veiligheid, leefbaarheid en sociale aspecten. Een voorbeeld hiervan is de bespreking van het rapport 'Toekomst Kolenkitbuurt'. Daarbij wordt onder meer gekeken naar de Achter de Voordeur aanpak en hoe 'nieuwe bewoners' van de wijk kunnen mengen met de oude.

68

Ook worden in de bewonersoverleggen de bewonersinitiatieven besproken en worden er keuzes gemaakt over het buurtbudget. Uit de verslagen blijkt dat het stadsdeel het niet belangrijk vindt dat het bewonersoverleg geen afspiegeling is van de buurt. Betrokkenheid gaat boven representativiteit. Ontwikkelingen rondom het gebouw van Scala en onderwerpen die door de bewoners en VVEvertegenwoordigers van Scala worden aangedragen, komen relatief vaak voor in 2009. Dit heeft te maken met de (sociale) herstructurering in de wijk. Ook enkele andere locaties komen frequent voor. Het is onbekend of dit komt doordat enkele bewoners (die hier in de buurt wonen) hier op gefocust zijn of dat dit voornamelijk komt omdat hier veel verbetering van de bestaande situaties mogelijk is. Vanaf 2009 komen ook de buurtveiligheidsteams terug als besproken onderwerp in de bewonersoverleggen. Onder meer hun positie en taken worden besproken (Verslagen bewonersoverleg 2009).

5.2.

Toezicht en handhaving en de inzet van buurtveiligheidsteams

Het realiseren van toezicht in de openbare ruimte is niet alleen de verantwoordelijkheid van het stadsdeel, maar ook die van andere partijen. Het leven in een stad als Amsterdam vraagt namelijk om “onderlinge afspraken, gemeentelijke bepalingen, regels en vergunningen en om een besef van verantwoordelijkheid bij alle betrokkenen, zowel bij bewoners, bedrijven als overheid” (Stadsdeel Bos en Lommer 2008:50). Het inzetten van toezicht en handhaving heeft als doel meer rechtszekerheid te creëren en beleidsdoelstellingen te effectueren, aldus het stadsdeel. Toezicht en handhaving zijn onlosmakelijk met de reeds genoemde problematiek in het stadsdeel verbonden: “leefbaarheid, veilig ondernemen, jeugdproblematiek, handhaving leerplicht en, indirect, de verkeersveiligheid” (ibidem). Voor deze thema’s wordt toezicht en handhaving voorgeschreven als een ‘actie’ voor het stadsdeel en/of de politie. Vanuit het stadsdeel wordt verwacht dat er extra mankracht wordt inzet en dat er budget ter beschikking wordt gesteld. Van de politie wordt verwacht dat er extra toezicht en inzet wordt gerealiseerd (Stadsdeel Bos en Lommer 2008:25,50-51). Het stadsdeel had de intentie om vanaf 1 maart 2008 te starten met een buurtveiligheidsteam in de Kolenkitbuurt en het initiatief hier vanuit uit te breiden naar andere buurtcombinaties in Bos en Lommer. Het stadsdeel geeft aan dat een buurtveiligheidsteam in de basis bestaat uit een buurtregisseurs, de buurtmanagers en de veiligheidscoördinator en dat andere partijen betrokken worden als dat nodig is. In een maandelijks overleg wordt de informatie van verschillende partijen besproken: “politie informatie, eigen observatie en informatie verkregen via bewoners (bijv. via bewonersavonden) over de problemen die zich binnen de buurt voordoen.” (idem 28). Het buurtveiligheidsteam kan acute problemen afhandelen. “De kracht van deze teams ligt in het feit dat ze niet alleen een signalerende en adviserende functie hebben, maar juist ook dat deze teams snel en slagvaardig op gesignaleerde problemen kunnen reageren.” (idem 28).

5.2.1. Particuliere beveiliging inhuren mag, maar wel onder voorwaarden De gemeente Amsterdam heeft in 2008 afspraken gemaakt omtrent particulier toezicht in de openbare ruimte tussen de stad en stadsdelen32. Het besluit is gericht op het stellen van 32

Raadsbesluit 2008, afd. 3A, nr.96/206. Publicatie 13 juni 2008.

69

voorwaarden aan de inhuur van particulier toezicht en de voorwaarden waaraan een particulier beveiligingsbedrijf moet voldoen. Het besluit kan worden beschouwd als een kwaliteitsstandaard waaraan particuliere leveranciers van particulier toezicht moeten voldoen. Dit besluit valt onder de noemer van staatsregulatie. Het besluit schrijft voor dat particulier toezicht alleen mag worden ingehuurd als aan onder meer de volgende voorwaarden is voldaan: “urgentie; grootschaligheid in relatie tot de (sub)lokale problematiek; pogingen om het toezicht op een andere manier (dan van overheidswege) te regelen, leveren niets op; tijdelijkheid en vervangbaarheid en de door het college vastgestelde criteria voor toezicht in de openbare ruimte.” (Raadsbesluit 2008, afd. 3A, nr.96/206). Op 25 mei 2009 hebben alle voorzitters van de stadsdelen een brief ontvangen met ondertekening van de burgemeester, M.J. Cohen. De brief is een aandachtvestiging op het raadsbesluit van 4 juni 2008 (Raadsbesluit 2008, afd. 3A, nr.96/206). De indruk bestaat dat de voorwaarden uit het besluit voor de inhuur van particulier toezicht, niet bij alle stadsdelen even duidelijk zijn. Het niet naleven van het besluit heeft volgens de burgemeester tot gevolg dat de kwaliteit en de effectiviteit van het toezicht in de stad niet verder zal verbeteren. Naast de aandachtvestiging van de burgemeester, heeft Hans Schönfeld33 commissaris van de politie enkele maanden daarvoor de leden van het Regionaal Managementteam (RMT) een brief gestuurd omtrent particulier toezicht. De Commissaris geeft aan dat het toezicht houden door gemeentelijke toezichthouders in de openbare ruimte intensiveert. Desalniettemin stelt hij, dat het aantal gemeentelijke toezichthouders onvoldoende is om: “in de behoefte aan toezichthouders zonder (opsporings)bevoegdheden te voorzien” (Schönfeld 2009). Als oplossing voor dit probleem stelt hij voor om beveiligingsbedrijven te betrekken die aan de door de driehoek geformuleerde - criteria moeten voldoen. Deze criteria zijn met name een opsomming uit andere wet- en regelgeving en besluiten op landelijk- en lokaal niveau (zoals het Raadsbesluit 2008, afd. 3A, nr.96/206). Deze criteria zijn in onderstaand tabel34 aan de stadsdelen aangeboden om de inhuur van particulier toezicht eenvoudig te monitoren.

Eisen kwaliteit inzet

Eisen organisatie leverancier



Onder verantwoordelijkheid van de autoriteit die inhuurt



Instemming van de gemeenteraad en de lokale driehoek



Onder operationele regie van de politie



Ingebed in het lokale veiligheidsbeleid



Duidelijkheid over de financiering



Geen (schijn van) van belangenverstrengeling



Passend bij de aan te pakken problematiek



Afspraken over het melden van incidenten en het opvolgen daarvan



Afspraken over het verstrekken en het gebruiken van informatie



Beschikt over door ministerie van justitie afgegeven en geldige vergunning voor een particuliere beveiligingsorganisatie



Zet beveiligers in die toestemming hebben van de korpschef om beveiligingswerkzaamheden uit te voeren



Zorgt er voor, dat de in te zetten medewerkers in het bezit zijn van de voor beveiligers vereiste identificatiepapieren



Verstrekt betreffende de overeengekomen toezichtsopdracht alle gevraagde en overige relevante informatie aan opdrachtgever

33 34

H.J. Schönfeld MCM, hoofd bedrijfsinformatie & operatie. In bijlage 1 is het format ‘Monitoren inzet particulier toezicht’ als onderdeel van de brief toegevoegd.

70



Organiseert betreffende de uit te voeren toezichtsopdracht regelmatig overleg met opdrachtgever



Hanteert betreffende de voor de gemeente Amsterdam uit te voeren toezichtsopdrachten gelijke tarieven



Zorgt er voor dat de in te zetten beveiligers de overeengekomen gedragsregels, procedures en protocollen adequaat naleven

Eisen



Heeft een dienstverlenende instelling, een verzorgd uiterlijk en is representatief

toezichthouders



Beheerst de Nederlandse taal in woord en geschrift en is communicatief vaardig



Is in het bezit van een geldig EHBO diploma



Beschikt over sociale vaardigheden



Kent de overeengekomen gedragsregels en relevante procedures en protocollen



Draagt uniform gemeente Amsterdam



Aanvraag voor inzet van particulier toezicht is, vergezeld van advies territoriale

Eisen aanvraag procedure

subdriehoek, ingediend bij de driehoek 

De aanvraag omvat noodzaak en doel van de gewenste inzet en de wijze van invulling



De subdriehoek Toezicht en Handhaving heeft de aanvraag aan het vastgestelde beleid getoetst



De driehoek heeft over de aanvraag besloten



Besluit driehoek gecommuniceerd naar stadsdeelvoorzitter en leden territoriale subdriehoek

Tabel 4. Checklist met criteria voor de inhuur van particulier toezicht 5.2.2. Toezichtsprojecten in Bos en Lommer Het stadsdeel vindt het huidige veiligheidsgevoel van de burger zorgwekkend. Hiervoor worden verschillende instrumententen om het veiligheidsgevoel van de burger te vergroten ingezet, zoals het aanstellen van toezichthouders en het plaatsen van camera’s. Het stadsdeel investeert vooral in de Gulden Winckel- en de Kolenkitbuurt. Het uitgangspunt is dat iedereen met een veilig gevoel over straat kan gaan. Daarom wordt de omgeving aangepakt omdat een verloederde omgeving juist bijdraagt aan onveiligheidsgevoelens. In het stadsdeel Bos en Lommer zijn verschillende toezichtsprojecten gestart, zoals: Het toezichtsteam Bos en Lommerplein; Het buurtveiligheidsteam Gulden Winckelbuurt; Het toezichtsteam Kolenkitbuurt; Het buurtveiligheidsteam Kolenkitbuurt. Het stadsdeel besteedt het toezicht35 in haar openbare ruimte deels uit aan particuliere beveiligingsbedrijven. De uitvoering van het toezicht houden komt deels bij private partijen te liggen, maar het stadsdeel blijft hiervoor verantwoordelijk. Deze werkwijze vraagt om een duidelijke afstemming tussen het stadsdeel en de private partijen. De partijen die - in verschillende samenwerkingsverbanden - zijn betrokken bij het houden van toezicht, zijn burgers, Connect Initiatieven, particuliere beveiliging, politie en het stadsdeel. 35

“Toezicht betekent letterlijk controle op iets of iemand om te kijken of alles goed gaat.” (Stadsdeel Bos en Lommer 2009:2).

71

Het toezichtsteam Bos en Lommerplein In de Gulden Winckelbuurt is een toezichtsteam aangesteld met de functie van het toezicht houden op het Bos en Lommerplein. Deze vorm van toezicht is ontstaan vanuit het ‘Keurmerk Veilig Ondernemen’ en het ‘Keurmerk Veilige Markten’. Met het inzetten van dit toezichtsteam wordt een tweeledig doel nagestreefd, enerzijds “het verhogen van het veiligheidsgevoel van het winkelend publiek, ondernemers en bewoners en het terugdringen van zakkenrollerij” en anderzijds de koppeling met jongeren van Connect Initiatieven aan beveiligers (Stadsdeel Bos en Lommer 2009:2). Deze koppeling moet worden beschouwd als een leer/werktraject, de jongeren kunnen bij voldoende capaciteit en interesse doorstromen naar de ‘Beveiliger 2’ opleiding. Het stadsdeel huurt - drie tot vier - beveiligers in als toezichthouders. De toezichthouders nemen elk een jongen van Connect onder hun hoede en vormen samen een koppel. De toezichthouders werken van dinsdag tot en met zaterdag van 13.30 tot 18.30 uur en op donderdagavond tot 20.30 uur. De inzetindeling is op drukke tijden in het winkelgebied gebaseerd. Het werkgebied van de toezichthouders is het “Bos en Lommerplein in en rondom de winkels en de Bos en Lommerweg vanaf de Leeuwendalersweg tot de Willem de Zwijgerlaan” (idem 3). De ‘toezichthouders’ hebben als opdracht om ‘preventief’ aanwezig te zijn: “De toezichthouders zijn de extra oren en ogen voor de politie, maar ook dienen zij als gastheer te kunnen optreden voor het stadsdeel”(idem 3). Het stadsdeel hoopt eveneens dat de zakkenrollerij - door de aanwezigheid van het toezichtsteam - zal verminderen. Het project toezichtsteam is op 26 augustus 2008 gestart en heeft een doorlopende duur. Het project is niet contractueel vastgelegd en wordt door het stadsdeel bekostigd. Voor de inhuur van toezichthouders is voor beveiligers van het particuliere beveiligingsbedrijf Sentry For Security gekozen. “Gezien de ervaringen en resultaten van dit toezichtsteam ‘terugdringen zakkenroller’ en ‘toezicht bij sluiten winkels’ dienen de gelden voor dit project structureel te worden gemaakt. Dit om de veiligheid op en rond het Bos en Lommerplein de komende jaren te waarborgen” (idem 3).

Het buurtveiligheidsteam Gulden Winckelbuurt Het stadsdeel heeft samen met de politie besloten om bij wijze van pilot twee buurtveiligheidsteams op te starten. Dit moet volgens de politie en het stadsdeel leiden tot een nog betere samenwerking om de wijkgerichte problematiek aan te pakken. Het doel van de inzet van het BVT Gulden Winckelbuurt is een “verbetering van de leefbaarheid en veiligheid, door het opzetten van een intensieve communicatie met de buurt, het richten van bestaande en nieuwe activiteiten van partners op specifiek, door de buurt aangedragen problemen en het actief terugkoppelen aan burgers van resultaten.” (idem 3). De legitimering voor een BVT in de Gulden Winckelbuurt is de overlast van hangjongeren en zakkenrollerij in en rondom het winkelgebied. De speerpunten waarop het BVT zich richt zijn door bewoners aangegeven, het gaat om de veiligheid (hangjongeren en de daaruit voortkomende overlast) en grofvuil36. De bewoners moeten vertrouwd raken met de 36

Deze speerpunten zijn voortgekomen uit een enquête onder bewoners in 2008.

72

samenstelling van het BVT. De surveillanceronden die het BVT loopt worden afgestemd met de politie. In de notitie wordt aangegeven dat het BVT wordt ondersteund vanuit een projectgroep en dat nog een ‘primus inter pares’ vanuit de politie moet worden aangesteld. De projectgroep bestaat op papier uit ‘de buurtregisseur, projectleider, netwerkcoördinator 12+, buurtmanager en de veiligheidscoördinator’. Het projectteam kan worden uitgebreid met andere betrokken partijen37 indien “de problematiek in de wijk daarom vraagt”. Het project heeft een duur van twee jaar. De looptijd van de overeenkomst loopt van 18 maart t/m 5 oktober 2009 en kost op jaarbasis €72.000 (idem 3-4). “Om de overlastproblematiek het hoofd te kunnen bieden, is een integrale aanpak vanuit vooral stadsdeel, Openbaar Ministerie en politie noodzakelijk. Gestructureerde inzet van dit team op basis van signalen uit de buurt dienen te zorgen voor een verbetering van de leefbaarheid en veiligheid, Om de doelstelling te kunnen behalen dienen de gelden voor deze vorm van toezicht voor de periode van 2 jaar structureel te worden gemaakt.” (idem 4).

Het toezichtsteam Kolenkit Het toezichtsteam in de Kolenkit was een pilot van drie maanden. Het team had tot april 2009 de taak de overlast in de buurt te verminderen, het subjectieve veiligheidsgevoel te vergroten en de sociale cohesie en maatschappelijke participatie te bevorderen. Het team bestond uit twee beveiligers van het particuliere beveiligingsbedrijf Shadow Security en jongeren van Stichting Connect. Eveneens zijn er buurtvaders ingezet voor het toezichthouden, hun taakaccenten werden in overleg met betrokken partijen bepaald. De werkdagen van het team waren van donderdag t/m zondag van 19.00 – 22.30 uur. De dagelijkse inzet kon variëren van vier tot vijf koppels. De buurtvaders waren niet gekoppeld aan een beveiliger. De opdrachtgevers voor het project zijn het stadsdeel en de stichting Capabel. De kosten die met dit project zijn gemoeid zouden op jaarbasis €84.000 hebben bedragen. Het uitgangspunt voor een structurele inbedding van het project geschiedt op basis van een evaluatie. Tevens wordt bezien - afhankelijk van de kwaliteit - of de samenwerking met het aangestelde beveiligingsbedrijf wordt voortgezet. “Door middel van intensief toezicht in de openbare ruimte zorgdragen voor een betere veiligheidsbeleving onder de buurtbewoners en ondernemers in de Kolenkitbuurt. Indien door tussenevaluaties blijkt dat het project aanslaat dienen de gelden voor dit project structureel te worden gemaakt vanuit veiligheidsgelden.” (idem 7).

Het buurtveiligheidsteam Kolenkitbuurt Het buurtveiligheidsteam in de Kolenkitbuurt kent eenzelfde structuur en vormgeving als het buurtveiligheidsteam Gulden Winckelbuurt. De beveiligers worden ingehuurd bij G4S. Het doel is om - met een hecht team - snelle resultaten te boeken op het gebied van veiligheid en leefbaarheid. Het

37

Partijen als o.a. ‘leerplichtambtenaren, milieupolitie, jongerenwerk, buurtvereniging, winkeliersvereniging en schooldirecties’

73

stadsdeel is tevens voor dit BVT de opdrachtgever. Het project is van doorlopende duur en heeft een overeenkomst tot 5 oktober 2009. “Om de overlastproblematiek het hoofd te kunnen bieden, is een integrale aanpak vanuit vooral stadsdeel, Openbaar Ministerie en politie noodzakelijk. Gestructureerde inzet van het team op basis van signalen uit de buurt dienen te zorgen voor een verbetering van de leefbaarheid en veiligheid. De kosten voor dit project dienen structureel te worden gemaakt.” (idem 1-7;10).

De door het stadsdeel Bos en Lommer ingehuurde particuliere beveiligingsbedrijven Het stadsdeel Bos en Lommer heeft beveiligers van Sentry for Security en G4S ingehuurd voor de het uitvoeren van de toezichthoudende taak binnen het stadsdeel. Sentry geeft aan dat de kleine vormgeving van het bedrijf ten opzichte van andere grote beveiligingsbedrijven veel voordelen biedt: “Goede mensen, korte lijnen en goed op elkaar ingespeeld.” (Sentry 2010-04-25). Kwaliteit is voor Sentry een belangrijk uitgangspunt, daarin streeft zij naar het nakomen van haar afspraken door de verplichtingen contractueel met haar klanten vast te leggen. De diensten die Sentry aanbiedt zijn gericht op: mobiele surveillance, winkel surveillance, objectbeveiliging, persoonsbeveiliging en evenementen (Sentry 2010a). Sentry stelt eisen aan haar personeel om de kwaliteit van haar dienstverlening hoog te houden. De eisen die aan een beveiligingsbeambte wordt gesteld zijn: minimaal MBO niveau; diploma beveiligingsmedewerker; introductiecursus beveiligingsmedewerker; enige technische vaardigheden; geldig rijbewijs categorie B en EHBO (Sentry 2010b). Tevens omschrijft Sentry noodzakelijke eigenschappen en verwacht dat haar beambten deze eigen zijn: “Betrouwbaarheid; representatief voorkomen; dienstverlenende vaardigheden; stressbestendigheid; zelfdiscipline; zelfstandigheid; goede spreek- en schrijfvaardigheid en enige spreek en schrijfvaardigheid in het Duits en Engels” (Sentry 2010b). Hoewel Sentry en G4S beide toezichthouders leveren aan de BVT’s, vermeldt alleen G4S deze vorm van dienstverlening als ‘dienst’ op haar website. G4S geeft aan dat het met deze dienst inspeelt op de lokale problematiek zoals zwerfvuil, hangjongeren, overlast, agressie en geweld met als doel om de overlast en zorg te reduceren om het veiligheidsgevoel van de burger te versterken. De beveiligingsbeambten van G4S hebben als taak om mensen aan te spreken, preventieve controles uit te voeren en zijn gespecialiseerd om de orde op straat te handhaven. Zo nodig kan G4S Buitengewoon Opsporingsambtenaren (BOA’s) inzetten (G4S 2010). Het beveiligingsbedrijf G4S is tevens aangesloten bij de ‘Vereniging van Particuliere Beveiligingsorganisatie’ (VPB 2010c).

5.2.3. Reassurance policing in Bos en Lommer De buurtveiligheidsteams Kolenkitbuurt en Gulden Winckelbuurt zijn te beschouwen als een antwoord op de overlastproblematiek38 om de veiligheid aldaar te vergroten. De wetenschappelijke gedachte achter een buurtveiligheidteam is de theoretische achtergrond van reassurance policing met de daarbij behorende broken windows theorie. In laatstgenoemde theorie wordt de relatie 38

“Onder overlast wordt de situatie verstaan waarin sprake is van een patroon van wangedrag van individuen of groepen, dat leidt tot aantasting van het leefgenot van individuen of groepen op een bepaalde plaats (regionale definitie). Dit wangedrag kan strafbaar en niet strafbaar zijn.” (Politie Amsterdam-Amstelland 2009:5)

74

beschreven tussen veiligheid en leefbaarheid en is de basisgedachte: “Hoe schoner en heler de omgeving is, hoe minder bepaalde vormen van criminaliteit worden gepleegd” (Politie AmsterdamAmstelland 2009:4). “De BVT-aanpak is een geschikt instrument als de volgende punten in min of meerdere mate aan de orde zijn in een buurt: Er is sprake van verschillende overlastproblematiek waardoor de leefbaarheid en veiligheid in het geding zijn; Men wil meer focus aanbrengen binnen de aanpak van verschillende overlastthema’s; Men wil verbeteringen aanbrengen in de integrale samenwerking tussen partners; Er lijkt een kloof tussen buurtbewoners en lokale overheid (instanties) te zijn en men ziet de noodzaak tot: o meer daadkracht in de uitvoering; o betrekken van buurtbewoners en lokale ondernemers; o ondersteunen en/of bevorderen van (actieve) buurtbewoners; o actief wederkerig communiceren met de buurt. Men wil de problemen van buurtbewoners en lokale ondernemers zichtbaar aanpakken en men wil tegelijk benadrukken en versterken wat goed gaat in de buurt.” (idem 10) .

De visie van een BVT is dat bewoners zich herkennen in de BVT-aanpak. Bewoners vinden het belangrijk dat er naar hen wordt geluisterd en dat ze serieus worden genomen. Hierdoor wordt de vertrouwensrelatie met het lokaal bestuur versterkt of hersteld. De werkwijze van het BVT wordt gekenmerkt door de contacten van ‘professionals’ met de buurt, namelijk ‘oog hebben voor de problemen’ en het kennen van de balansverstoorders. De BVT-aanpak wordt van onderaf aangestuurd (frontlijnsturing) en niet zoals de politie gewend is (top-down). De buurtbewoners vormen samen met de uitvoerende professionals de frontlijners, tezamen horen zij te weten wat zich in de wijk afspeelt. Met deze informatie geven bewoners indirect sturing aan het BVT, het team neemt de informatie als input voor een efficiëntere aanpak op de aangegeven overlastthema’s. De BVT’s richten zich op de onderwerpen die de leefbaarheids- en veiligheidsbeleving beïnvloeden en waarbij de bewoners kunnen worden aangesproken op hun verantwoordelijkheidsgevoel. In de Leidraad Buurtveiligheidsteams Politieregio Amsterdam-Amstelland: een vijf-fasenmodel voor de aanpak van overlast worden de kaders gegeven waarbinnen een buurtveiligheidsteam vorm moet krijgen: de pijlers (de bouwstenen) en randvoorwaarden (de basisproducten)39. Voorwaarden voor een BVT-aanpak is dat die zichtbaar moet zijn en gezamenlijk moet worden uitgevoerd. De aanpak is gebaseerd op drie pijlers die met elkaar verweven zijn, namelijk het doorontwikkelen van een effectieve organisatie, de focus op de ervaren overlast in de buurt en de actieve (georganiseerde) wederkerige communicatie. De BVT-aanpak kan eveneens bijdragen aan een effectiviteitsslag over de reeds bestaande integrale samenwerking. De samenstelling van een buurtveiligheidsteam bestaat uit een vaste kern: de buurtregisseur van de politie, een politieagent en twee toezichthouders van het lokaal bestuur. In de keuze voor toezichthouders, is het uitgangspunt dat de achtergrond van de toezichthouders aansluit bij de problematiek in de buurt. Naast toezichthouders kan de inzet van buitengewoon opsporingsambtenaren gewenst zijn. De verantwoordelijkheid voor het proces ligt bij het lokaal bestuur en zij draagt daarmee tevens de formele regiefunctie binnen het BVT. De 39

Tevens vormt de leidraad “de basis van waaruit een lokaal BVT in de regio verder ontwikkeld kan worden” en “is zo opgezet dat gebruik door diverse doelgroepen mogelijk is (bijvoorbeeld beleidsmakers, managers, leidinggevenden en uitvoerders).” (idem 4)

75

buurtregisseur heeft de informele regie over het kern-BVT, en is daarmee verantwoordelijk voor de ‘dagelijkse operationele coördinatie’. Naast een vast kernteam kan het BVT worden aangevuld met ‘professionals’40 indien de problematiek hierdoor gerichter kan worden aangepakt. De BVT-aanpak vraagt een ‘flexibele en proactieve’ houding van betrokken partijen ondanks hun individuele taken en verantwoordelijkheden. Voor de BVT-aanpak is het noodzakelijk dat er een team structureel en voor langere tijd wordt aangesteld, pas dan heeft de aanpak een kans van slagen. Dit vraagt om een goede borging van de BVT-aanpak in het beleid van de betrokken partijen. (idem 4-6) De BVT-aanpak moet ook realistisch zijn, niet alle problemen zijn in één keer op te lossen. Het BVT focust zich op de problemen die bewoners de hoogste prioriteit geven. Hiermee wordt de kans vergroot dat de aanpak een gunstig effect heeft op de veiligheidsbeleving van bewoners. De prioriteiten moeten in een plan van aanpak worden uitgeschreven, hiermee komen alle neuzen van betrokkenen dezelfde kant op te staan in het doel en de aanpak van het oplossen van problemen. Het team kan eveneens - met een beperkte duur - worden ingezet om op acute problemen te reageren (idem 6). Een balans tussen de verschillende acties, zoals het ‘negatieve’ (handhaving) en het ‘positieve’ (ondersteunen van actieve bewoners) is bepalend voor de effectiviteit van de aanpak. Daarin speelt zichtbaarheid van de aanpak een belangrijke rol voor zowel frontlijners, betrokkenen als voor andere - minder actieve bewoners. Communicatie als middel om de kloof tussen instanties en burgers te dichten De aanpak stuurt op een actieve wederkerige communicatie om de legitimiteit van het uitgevoerde beleid en de acties die daaruit voortkomen te vergroten. De politie en overheden moeten behalve het halen van informatie bij bewoners en ondernemers ook een terugkoppeling geven. Deze wijze van communiceren draagt bij aan het verkleinen van de kloof tussen overheidsinstanties en bewoners. Tevens worden bewoners hierdoor actiever. Per buurt moet worden bepaald hoe - en met welke communicatiemiddelen - er contact moet worden gelegd. De leidraad draagt een aantal communicatiemiddelen aan, te weten “publicaties via de lokale krant, mondelinge informatieoverdracht via een buurtbijeenkomst, het raadplegen van bewoners middels een buurtpanel, het op straat uitdelen van flyers, het aanbellen bij buurtbewoners met een mededeling, het houden van ‘straatbriefings’, het afgeven van visitekaartjes bij contactmomenten of andere inventieve manieren om bewoners te bereiken en te betrekken” (idem 7). Het contact tussen partijen en de buurt is van essentieel belang en wordt expliciet in de leidraad benadrukt. De leidraad geeft verschillende manieren aan om bewoners actief te betrekken, te weten: “Informatie-uitwisseling: het motiveren en activeren van burgers om informatie te geven (informatie halen) en het terugkoppelen van activiteiten en resultaten (informatie brengen); Consultatie: het direct vragen aan buurtbewoners (en andere frontlijners) om advies bij het aanpakken van overlastthema’s (op zoek gaan naar prioriteiten);

40

“straatcoaches, handhavers openbare ruimte en jongerenwerkers, maar ook buurtverenigingen, (actieve) buurtbewoners, winkeliersverenigingen en lokale ondernemers” (ibidem)

76

Inventariseren wat buurtbewoners zelf kunnen en (willen) doen met betrekking tot de prioriteiten; Participatie: actieve deelname aan acties in het kader van de BVT-aanpak, zoals het meedoen aan het opruimen van straatvuil; Samenwerking: bewoners hebben zo mogelijk een gelijkwaardige positie in de aanpak van de overlastthema’s en professionals zoeken aansluiting bij wat al gebeurt in een buurt; Empowerment: buurtbewoners faciliteren (in de middelen) om in een leefbare en veilige buurt te leven zoals zij nastreven”. (idem 6-7) De realisatie van de buurtveiligheidsteams In de notitie buurtveiligheidsteams (BVT) Bos en Lommer wordt een weergave gegeven van de werkwijze van de twee BVT’s en wordt de relatie met de wijkaanpak beschreven (Stadsdeel Bos en Lommer 2009b). Het stadsdeel Bos en Lommer heeft de inzet van een BVT in eerste instantie als een pilot beschouwd: “Gedurende de pilot ‘Kolenkit’ zal gekeken worden naar het opstarten van een 2e buurtveiligheidsteam, welke in de ‘Gulden Winckelbuurt’ dient vorm gegeven te worden” (idem 1). De notitie vervolgt dat de objectieve veiligheid in het stadsdeel in 2009 is verbeterd - met uitzondering van overlastproblemen die zijn juist gestegen - ten opzichte van voorgaande jaren. De stijgende overlastproblemen hebben betrekking op een toename van overlastproblematiek in de Kolenkitbuurt en een stijging van het onveiligheidsgevoel in de Gulden Winckelbuurt. De intentie is om met de start van twee buurtveiligheidsteams de samenwerking - op het gebied van overlastbestrijding en onveiligheidsbeleving (leefbaarheid en veiligheid) - te verbeteren41. Voor een betere samenwerking moet de inzet van betrokken partijen beter op elkaar worden afgestemd: centraliseren van communicatie en het accent op duidelijke prioriteiten leggen. De subdriehoek heeft haar fiat gegeven voor het ‘bouwen’ van de twee BVT’s. De uiteindelijke samenstelling van het kern-team zoals deze door het stadsdeel Bos en Lommer wordt beoogd, is conform de Leidraad Buurtveiligheidsteams Politieregio Amsterdam-Amstelland. De uitvoering van de BVT’s in Bos en Lommer loopt synchroon met de leidraad en geschiedt in vijf fasen. In de eerste fase ‘Prioriteiten kiezen’ is uitgegaan van wat bewoners van beide buurten in 2008 hebben aangegeven als prioriteit. Toen stond op nummer twee als grootste zorg: de veiligheid. Volgens de notitie moeten bewoners worden bevraagd om problemen aan te dragen voor het thema ‘Veiligheid’ (hiervoor zou een folder worden verspreid onder de bewoners). Het BVT zal samen met de buurt een keus maken welke problemen er worden aangepakt. In de overige fasen verwacht het stadsdeel de lijn te volgen die in de leidraad beschreven staat (idem 2-3). De regie van de buurtveiligheidsteams ligt bij het stadsdeel en de aansturing daarvan bij de politie. De buurtregisseur draagt de verantwoordelijkheid voor de operationele aansturing. De verantwoordelijkheid voor het schrijven van een plan van aanpak en het toepassen van het stappenplan ligt bij de BVT’s. Deze verantwoordelijkheid wordt gezien als het – in grote mate – zelfstandig vermogen van de BVT’s. Ondanks deze mate van zelfstandigheid krijgen de teams begeleiding van een projectgroep en een ‘primus inter pares’. Verder moet de communicatie met mede-overlastbestrijders worden verbeterd en naar buurtbewoners worden gecommuniceerd. Dit zijn belangrijke voorwaarden voor een succesvolle aanpak. De BVT’s sluiten aan bij de 41

In bijlage zeven is het kader voor de Pilot Buurtveiligheidsteams in Bos en Lommer opgenomen.

77

communicatiestroom die al voor de wijkaanpak wordt gebruikt. De aanpak moet ertoe leiden dat ook buurtbewoners die normaliter niet bereikt worden, betrokken raken. Tevens moeten alle bewoners het gevoel krijgen dat zij door de overheid serieus worden genomen (Stadsdeel Bos en Lommer 2009b:1-4).

Enkele acties en uitvoeringsaspecten van het BVT Kolenkitbuurt De BVT’s zijn in het begin niet ingezet op de momenten waarop dit het hardst nodig was. De oorzaak hiervan ligt in het feit dat de beveiligers weigerden om op een vaste basis in de avonduren te werken. Ook waren het in het begin alleen de (extra) wijkagenten, die het BVT vormden en gebiedsgebonden werkzaam waren. Dit kwam omdat het stadsdeel nog geen toezichthouders had geleverd. Bij de partners leidde dit tot frustratie, al was de politie wel al blij met de extra capaciteit van de twee wijkagenten. Aan het BVT Kolenkitbuurt zijn per dienst vier tot acht Connect-jongeren gekoppeld aan twee beveiligers. De BVT-aanpak in de Kolenkitbuurt kwam moeizaam tot stand omdat Connect hier al aanwezig was met een team van toezichthouders (beveiligers, jongeren, buurtvaders). Er is dan ook getwijfeld of de BVT-aanpak hiervoor in de plaats moest komen. De vrees ontstond dat bij tegenwerking van Saïd, hij zich mogelijk tegen de politie en het stadsdeel zou keren, met alle gevolgen van dien. Zijn machtspositie in de buurt was hierbij een belangrijke factor om rekening mee te houden. De inzet van Connect-jongeren in de BVT’s is niet onomstreden. Zo zijn er confrontaties geweest tussen de jongeren en buurtbewoners. Het bleek dat het hier ging om incidenten die niet te maken hadden met het gedrag van de jongeren, maar ontstonden door intolerantie van de buurtbewoners. Het is voor de jongeren erg moeilijk om hier boven te staan en de situatie niet te laten escaleren. De intolerantie wegnemen is volgens de politie ook een van de doelen. Dit gebeurt door de te laten zien dat er ook ‘goede’ jongens zijn met een Marokkaanse achtergrond. Bewoners moeten kritisch naar hun eigen gedrag kijken en zich realiseren dat ze door hun eigen gedrag vaak zelf de vijanden maken waar ze zo bang voor zijn, aldus de politie. De BVT’s zetten in op een hoeveelheid van onderwerpen. Zo heeft het buurtveiligheidsteam Kolenkitbuurt onder meer ingezet op grofvuil42, parkeer- en verkeersoverlast. Het BVT Kolenkitbuurt heeft daarnaast veelvuldig ingezet op voorkoming van jeugdoverlast, waarbij de meldingen voornamelijk komen van bewoners van het appartementencomplex Scala43 (Notulen en correspondentie BVT 2009).

5.2.4. De lessen van andere Amsterdamse buurtveiligheidsteams De lessen van een buurtveiligheidsteam Het gevaar bestaat dat organisaties en bewoners weerstand bieden bij de aankondiging van (‘weer’) een nieuwe aanpak. Wil een BVT-aanpak gestalte krijgen dan is voldoende draagvlak noodzakelijk om een dergelijke weerstand het hoofd te bieden. De aanpak biedt kansen, zoals het ontstaan van

42

Het stadsdeel heeft van januari 2009 tot en met oktober 2009 546 meldingen geregistreerd waarbij grofvuil in de Kolenkitbuurt verkeerd is aangeboden. 43 Van januari 2009 tot en met oktober 2009 heeft de politie zeven meldingen van jeugdoverlast in de Kolenkitbuurt geregistreerd.

78

een integrale samenwerking en/of de verbetering van bestaande structuren. Binnen de samenwerking staan ‘onderlinge vertrouwen’ en ‘het afstemmen van taken en verantwoordelijkheden’ centraal. Het is belangrijk dat afspraken goed worden vastgelegd om onduidelijkheden in de toekomst te voorkomen. Hiervoor moet er in ‘informele relaties’ worden geïnvesteerd, anders ebt de kracht van een samenwerking weg: “Onzekerheid versterkt een natuurlijke neiging om vast te houden of terug te vallen in oude routines” (Politie AmsterdamAmstelland 2009:7). Tevens kan er onder leidinggevenden en beleidsmakers vrees ontstaan omdat zij door frontlijnsturing minder controle op de sturing kunnen uitoefenen. In de leidraad wordt eveneens gewaarschuwd voor een focus op overlast, omdat deze na de start zowel objectief als subjectief kan stijgen, ook omdat de aangiftebereidheid kan toenemen. Het vertrouwen van de burger in lokale instituties kan - tijdelijk - worden geschaad als verwachte resultaten op de korte termijn uitblijven, met het risico “dat te vroeg geconcludeerd wordt dat de lokale BVT-aanpak onvoldoende succesvol is” (idem 7). De lessen van andere buurtveiligheidsteams In een evaluatie van vier buurtveiligheidsteams in Amsterdam Noord en Zeeburg wordt geconcludeerd dat de BVT’s een duidelijke meerwaarde kunnen hebben boven ‘gewoon toezicht’. Wel zijn er nog enkele verbeteringen mogelijk in de werkwijze. Een van de punten is dat er in de plannen van aanpak onvoldoende meetbare doelen zijn geformuleerd en dat er vooraf onvoldoende is gekeken naar de taken en verantwoordelijkheden van de partners in de werkwijze. Door deze twee punten die vooraf beter bekeken hadden moeten worden, kon de benodigde inzet niet goed worden bepaald en waren er scheve verwachtingen over de te behalen resultaten. De betrokkenen waren dan ook niet voldoende op de hoogte van de gevolgen van de aanpak en wat dit voor een effect zou krijgen op hun werkzaamheden. De extra ‘oren en ogen’ van de toezichthouders en handhavers hebben geleid tot een betere informatiepositie ten opzichte van de situatie voor de invoering van de BVT’s. Toch kan de verslaglegging en registratie van de toezichthouders en handhavers beter, om zo de informatiepositie optimaal te versterken. De verbeterde informatiepositie komt voort uit de binding die de BVT’s krijgen met de buurt. Hierdoor spreken bewoners hen aan en komen met vragen, opmerkingen en informatie. De communicatie over de BVT’s wordt getypeerd als ‘traditioneel’, met als gevolg dat niet alle bewoners bereikt worden. Daarnaast is het de bedoeling dat de BVT’s niet alleen gekend worden, maar dat zij er ook van overtuigd worden dat de teams handelen op basis van de input die bewoners geven. In de evaluatie wordt getwijfeld over in hoeverre de partijen luisteren naar de wensen van bewoners en deze uitvoeren. De terugkoppeling laat daarbij nog te wensen over. Ook kan het plan van aanpak met bewoners worden gecommuniceerd. Dit vergroot hun idee dat zij serieus worden genomen. Van wederkerige communicatie is nog onvoldoende sprake, doordat dit nog onvoldoende is ingebed in de organisaties en er nog onduidelijkheid bestaat over wie hiervoor verantwoordelijk is. Ook over resultaten is communicatie van groot belang. Professionals zien een duidelijke verbetering op het gebied van jeugdoverlast, graffiti en afval op straat. Bewoners zien deze resultaten nog niet. In de evaluatie wordt ook aangegeven dat het even kan duren voordat de effecten gemeten kunnen worden. Hierbij moet ook worden opgemerkt dat een verbetering in de cijfers niet per se het gevolg 79

hoeft te zijn van BVT aanpak. In ieder geval moet om het effect te kunnen meten, de norm voldoende duidelijk zijn omschreven. Bewoners zien de resultaten dus nog niet meteen, het duurt even voordat de aanpak ‘landt’. Er wordt dan ook aangeraden om de BVT-aanpak de tijd te gunnen om zich te bewijzen. (DSP-groep 2009: 15-19)

5.3.

Samenvattend: Veiligheidsbeleid en toezicht geregeld in Bos en Lommer

Wijkveiligheidsbeleid en participatie De gemeente Amsterdam zet stevig in op veiligheidsbeleid. Burgers hebben daar ook een rol in, in ieder geval als extra ‘oren en ogen’. De betrokkenheid van bewoners is nodig, omdat de openbare ruimte moet worden heroverd. De overheid kan dat niet alleen, daarom worden burgers gevraagd om mee te doen: ze kunnen bijvoorbeeld in actie komen als de stad achteruit gaat. Zowel de objectieve als de subjectieve veiligheid kan nog worden verbeterd. Dit moeten gebeuren door inzet op de pijlers doelgroepgerichte aanpak, gebiedsgerichte aanpak en het gebruik van het juiste instrumentarium. Toezicht en handhaving is er daar één van. Communicatie over de maatregelen die worden genomen kan zowel de objectieve als de subjectieve veiligheid vergroten. De inzet van deze instrumenten is complementair aan de inzet van politie en justitie. Toezicht en handhaving moet bijdragen aan de leefbaarheid en veiligheid binnen het stadsdeel, het is geen doel op zich. Als belangrijkste uitgangspunt in het veiligheidsbeleid wordt de samenwerking tussen ketenpartners genoemd. Consequente monitoring is in deze samenwerking nodig om te kunnen evalueren. Tegen de achtergrond van de toenemende maatschappelijke roep om controle en handhaving, buigt de gemeente Amsterdam zich over de vraag hoe moet worden om gegaan met allerlei (nieuwe) soorten van toezichthouders en de groeiende inzet van particuliere toezichthouders in de openbare ruimte. Het veiligheidsprogramma van het stadsdeel Bos en Lommer heeft een integraal karakter, het programma is afhankelijk van samenwerking. Binnen het Buurtgericht Werken probeert men om samen met bewoners uit de buurt de leefbaarheid, veiligheid en sociale samenhang te vergroten. In deze samenwerking tussen de Stichting Buurtparticipatie, woningbouwcorporaties, politie, stadsdeel en burgers, gaat het om vraaggericht werken met de nadruk op contact met de buurt en effectief reageren op klachten ideeën. Binnen het bewonersoverleg worden meerdere onderwerpen besproken, onder meer over herstructurering in de wijk, het beheer van de openbare ruimte, verloedering en geluids- en verkeersoverlast. Toch worden deze onderwerpen veelal besproken met oog op de veiligheid en leefbaarheid binnen het stadsdeel. Ontwikkelingen rondom het gebouw van Scala en onderwerpen die door de bewoners en VVE-vertegenwoordigers van Scala worden aangedragen komen relatief vaak voor in 2009. Vanaf 2009 komen ook de buurtveiligheidsteams terug als besproken onderwerp in de bewonersoverleggen. Onder meer hun positie en taken worden besproken.

Toezicht in Bos en Lommer Het stadsdeel vindt dat zij niet alleen de verantwoordelijkheid heeft voor de toezicht in de openbare ruimte, maar dat andere partijen daarin ook een verantwoordelijkheid dragen. Met de organisatie

80

van toezicht en handhaving beoogt het stadsdeel rechtszekerheid te creëren en haar beleidsdoelstellingen te effectueren. Het stadsdeel heeft in augustus 2008 een toezichtsteam aangesteld op het Bos en Lommerplein in het kader van het Keurmerk Veilig Ondernemen (KVO). Met dit team werd beoogd het veiligheidsgevoel van een ieder op het plein te verbeteren. Tevens werd dit project gebruikt om Connect-jongeren te koppelen aan beveiligers in het kader van een leer/werktraject. Begin 2009 startte het toezichtsteam Kolenkitbuurt in de vorm van een pilot voor een periode van drie maanden. De samenstelling van dit team bestond uit twee à drie beveiligers, Connect-jongeren en buurtvaders. Tijdens dienstavonden werd er toezicht gehouden door gemiddeld acht tot tien personen. Met de aanstelling van dit team moest de overlast in de buurt verminderen, het subjectieve veiligheidsgevoel verbeteren en de sociale cohesie en maatschappelijke participatie worden bevorderd. In 2009 heeft het stadsdeel twee buurtveiligheidsteams opgezet vanuit de gedachte van reassurance policing. De realisatie van de BVT’s heeft in eerste instantie vertraging opgelopen. Zo beoogde het stadsdeel dat het BVT Kolenkitbuurt op 1 maart 2008 operationeel zou zijn. Het stadsdeel heeft in een later stadium besloten om het BVT Kolenkit in het voorjaar van 2009 doorgang te laten vinden in de vorm van een pilot. Gedurende deze pilot zou worden besloten of er een BVT Gulden Winckelbuurt zou worden opgezet. De praktijk laat anders zien, zo is het BVT Gulden Winckelbuurt in het voorjaar van 2009 gestart en het BVT Kolenkit pas in het najaar van 2009. Het stadsdeel geeft aan dat met de inzet van buurtveiligheidsteams een antwoord wordt gegeven op de overlastproblematiek in de Kolenkitbuurt en Gulden Winckelbuurt. De BVT’s hebben naast een signalerende en adviserende functie, de snelheid en slagvaardigheid om te reageren op gesignaleerde problemen, aldus het stadsdeel. Het stadsdeel draagt de formele regie over de BVT’s en de buurtregisseur heeft namens de politie de dagelijkse operationele coördinatie. In de leidraad wordt de visie van een BVT aangegeven, namelijk dat bewoners zich herkennen in de BVT-aanpak. De bewoners vormen samen met uitvoerende professionals de frontlijners, tezamen horen zij te weten wat er in de wijk afspeelt. Met deze informatie geven bewoners indirect sturing aan het BVT. De focus van het BVT hoort volgens de leidraad te liggen op de problemen die bewoners de hoogste prioriteit geven. In een eerder onderzoek naar de BVT’s wordt aangegeven dat de communicatie naar de buurtbewoners over de BVT’s en hun rol daarin kan worden verbeterd. Van wederkerige communicatie was dan ook geen sprake. In de leidraad wordt gewaarschuwd dat er niet te vroeg moeten worden geconcludeerd dat de BVTaanpak onvoldoende succesvol is. Na de start kunnen zowel de objectieve als subjectieve cijfers stijgen. Zo kan de aandacht van bewoners expliciet gevestigd zijn op overlast en hun aangiftebereidheid toenemen. Tevens moeten taken en verantwoordelijkheden van de partners worden vastgelegd om onduidelijkheid en frustraties in de toekomst te voorkomen. Hoewel het stadsdeel heeft aangegeven geen nulmeting te doen, vermeldt zij in haar projectplan BVT’s enkele SMART-doelstellingen die zijn uitgewerkt en moeten worden getoetst aan ‘een’ nulmeting. In een eerder onderzoek naar de BVT’s wordt als verbeterpunt aangedragen om de doelen in een plan van aanpak voldoende meetbaar uit te werken. Bij een gebrek hieraan, kon de benodigde inzet niet goed worden bepaald en waren er scheve verwachtingen over de te behalen resultaten. 81

De samenstelling van de vaste kern van een buurtveiligheidsteam zoals het stadsdeel dat voor ogen had, wijkt af van de praktijk. De samenstelling in de praktijk komt wel overeen met de omschrijving van de politie en de leidraad. In de praktijk bestaat de samenstelling uit een buurtregisseur, een wijkagent en twee particuliere beveiligers in de rol van gemeentelijke toezichthouders. Aan het BVT Kolenkitbuurt zijn – net als bij het toezichtsteam Kolenkitbuurt - Connect-jongeren toegevoegd. De inzet van Connect-jongeren als toezichthouders is niet onomstreden. Het gaat hier met name om de intolerantie van buurtbewoners ten opzichte van de met name Marokkaanse Connect-jongeren. De jongeren vinden het moeilijk om hier boven te staan en de situatie niet te laten escaleren. In de beginfase van het BVT Gulden Winckelbuurt bestond de samenstelling slechts uit de (extra) wijkagenten die met name gebiedsgebonden werkzaam waren. De reden hiervoor, was dat het stadsdeel nog geen gemeentelijke toezichthouders had geleverd. Dit leidde tot frustratie bij de partners. De beginfase van het BVT Kolenkitbuurt verliep eveneens moeizaam door de aanwezigheid van het toezichtsteam Kolenkitbuurt.

82

6. Het veiligheidsbeleid van Bos en Lommer nader verkend In dit hoofdstuk wordt een analyse weergegeven van de interviewresultaten. Daarbij wordt allereerst ingegaan op de achtergronden die de casus kenmerken, waarna wordt aangegeven hoe de partners denken over de verantwoordelijkheidsverdeling binnen de samenwerking van de toezichtsorganisatie van het stadsdeel Bos en Lommer. Vervolgens wordt de achterliggende gedachte van de buurtveiligheidsteams besproken, namelijk die van de reassurance policing theorie. In de paragrafen daarna worden de betrokken partners en hun rollen en verhoudingen tot elkaar besproken: particuliere beveiliging, Connect-jongeren, bewoners, politie, stadsdeel Bos en Lommer en de stichting Connect Initiatieven. Ook komt hierbij ter sprake hoe de partners elkaar zien binnen de samenwerking. Ten slotte wordt ingegaan op de ontwikkelingen die tijdens het onderzoek speelden. Dit hoofdstuk heeft geen samenvatting van de belangrijkste bevindingen, deze worden in het volgende hoofdstuk besproken.

6.1.

Achtergrond en verantwoordelijkheid

Het werken binnen de openbare ruimte in Bos en Lommer wordt door medewerkers van de politie als complex ervaren. Deze complexiteit heeft er mee te maken dat er veel sociale problemen spelen, maar dat deze zich voornamelijk achter de voordeur afspelen. In bepaalde buurten speelt dit nog meer dan in buurten waar meer bedrijvigheid op straat is. Het gaat bij ‘achter de deur’ problemen om burenoverlast, huiselijk geweld, (complexe) jeugdproblemen en criminele jongeren die in de buurt wonen. Daarin investeren kost veel tijd en daardoor wordt de openbare ruimte verwaarloosd, als gevolg hiervan is er veel zwerfvuil en verloedering ontstaan. Toch wordt de openbare ruimte door iedereen gebruikt. Veel mensen ontmoeten elkaar op straat, waardoor de openbare ruimte van groot belang is. Dat de focus voornamelijk was gericht op het achter de voordeur komen, was achteraf deels onterecht. De problematiek in de openbare ruimte bestaat tengevolge van de focus op ‘achter de deur’, nu uit de beleving van burgers die veel overlast van jongeren, afval en verkeersproblematiek ervaren. Er moet dus zowel oog zijn voor de openbare ruimte, als voor de aanpak achter de voordeur. In de ogen van enkele medewerkers van het stadsdeel zijn de afgelopen jaren een hoop ontwikkelingen zichtbaar geworden in Bos en Lommer. Zo is het beleid binnen het stadsdeel beter verankerd dan eerdere jaren. Ook wordt er meer dan voorheen specifiek naar de buurten gekeken en zijn problemen van bewoners makkelijker te agenderen. De binding van bewoners met de buurt is de afgelopen jaren versterkt, Connect heeft daar een belangrijke rol in gespeeld. De politieagenten laten in het midden of deze verbeteringen hebben geleid tot een direct veiligere omgeving. De objectieve cijfers laten zien dat niet op alle veiligheidsthema’s vooruitgang is geboekt, integendeel. Het stadsdeel heeft ook nog steeds last van - met name Marokkaanse jeugdoverlast. Hoewel deze problematiek zich beperkt tot één groep, blijft deze problematiek prominent aanwezig.

6.1.1. Verdeeldheid over verantwoordelijkheid voor veiligheid De verschillende partners hebben uiteenlopende visies over wie er primair verantwoordelijk is voor de veiligheid en het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer.

83

Iedereen is verantwoordelijk voor de veiligheid op straat, zo geeft de voorman van Connect (Saïd Bensellam) aan. Bewoners zijn snel geneigd om bij de politie, stadsdeel of medebewoners aan te kloppen om beklag te doen over hun problemen. Bewoners zouden meer initiatief moeten tonen om zelf problemen op te lossen, in plaats van enkel te klagen: iedereen moet zijn verantwoordelijkheid nemen. De professionals vanuit het stadsdeel en politie moeten daarbij zorg dragen voor de randvoorwaarden. Die randvoorwaarden zijn van belang voor het ondersteunen van de bewoners en het veiligheidsnetwerk waarbinnen men samenwerkt. De politieagenten rekenen het toezicht in de openbare ruimte tot hun primaire verantwoordelijkheid. Dit omdat zij hiervoor de middelen en bevoegdheden hebben. Ook vanuit Sentry wordt aangegeven dat het de politie is die primair verantwoordelijk is voor de veiligheid in de openbare ruimte. De politie vindt echter wel dat de burgers de eerst aangewezenen zijn om problemen in de buurt te signaleren, zij zijn namelijk de probleemeigenaar. De politie, het stadsdeel en de bewoners hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid in het oplossen van problemen. Het stadsdeel dient daarin voortrekker te zijn, daar hoort de regie thuis. Het gaat veelal over de leefbaarheid: schoon, heel en veilig. De politie is verantwoordelijk voor ‘veilig’. Het liefst zou de politie deze verantwoordelijkheid alleen vervullen. Dit omdat toezicht, handhaving en verbinding zoeken samen moeten gaan. Deze taken zijn alleen voor de ‘beste’ professionals weggelegd. In de praktijk blijkt echter dat de extra ‘oren en ogen’ van andere partijen nodig zijn ter ondersteuning van de politiefunctie. Het politiewijkteam van Bos en Lommer heeft volgens haar medewerkers niet te maken met een capaciteitsgebrek, maar kan ook niet aan alle vragen van burgers voldoen. Wel wordt vanuit de buurtregie ervaren dat het wijkteam van Bos en Lommer op de noodhulp na onderbezet is. De buurtregisseurs geven aan te weinig tijd te hebben voor hun taakuitvoering. De burger is mondiger geworden waardoor de vraag om veiligheid alsmaar blijft toenemen. Hierdoor wordt het ‘gat’ tussen de vraag om veiligheid en aanbod ervan vergroot. Dat vraagt om een andere overheidsbenadering. Op een gegeven moment is een gedeelte van de toezichtstaak toebedeeld aan het stadsdeel, dat toezichthouders heeft ingezet om het zojuist genoemde ‘gat’ te dichten. Het stadsdeel heeft ervoor gekozen om beveiligers als toezichthouders in te huren bij particuliere beveiligingsbedrijven. De politie ervaart dat bewoners die laag op de maatschappelijke ladder staan, hen associëren met ‘gezeur’ en hen daarom ook niet graag zien. De politie verwacht dat de particuliere beveiligers en hun werkwijze beter aansluiten bij deze bewoners. Middenstanders hebben juist hogere verwachtingen ten aanzien van de aanwezigheid van politie in de buurt en hebben meer vertrouwen in de politie. Bij een deel van de bewoners sluit je dus beter aan met beveiliging en bij een ander deel met politie. Volgens de voorman van Connect wordt bij een deel van de jongeren tegenwoordig beter aangesloten door beveiliging. Dit heeft er mee te maken dat de bejegening van jongeren door de politie, een zorgvuldige uitvoering vereist waarbij de aanwezigheid of juist de afwezigheid van respect voor het gezag en de autoritaire verhoudingen centraal staat. De gezagsrelatie tussen jongeren en de politie is volgens Connect verstoord geraakt door een te zacht optreden, waardoor het zelfs ‘stoer’ is geworden om je als jongere af te zetten tegen de politie. Dit is onderdeel geworden van de straatcultuur. De politie geeft aan door deze straatcultuur haar rolmodel te zijn

84

verloren, terwijl voor jongeren specifiek geldt dat beveiligers voor sommige jongeren (langer) een rolmodel vormen44.

6.1.2. De opkomst van particuliere beveiliging en buurtveiligheidsteams in Bos en Lommer De voorwaarde voor inhuur van particuliere beveiliging is volgens de politie dat particuliere beveiligingsbedrijven moeten voldoen aan de strenge criteria die vanuit de centrale stad worden gesteld. Het stadsdeel had liever geen particuliere beveiliging ingezet, aldus enkele medewerkers van het stadsdeel. Dit was echter onoverkomelijk, omdat de politie en de Dienst Stadstoezicht van de gemeente Amsterdam niet in de vraag van de burger om -intensief- toezicht konden voorzien. Het liefst wil de centrale stad dat de Dienst Stadstoezicht toezichthouders levert, dit was in 2009 echter niet mogelijk. Het stadsdeel heeft begin 2010 wederom een verzoek ingediend bij Dienst Stadstoezicht, met als repliek dat in het eerste halfjaar van 2010 nog steeds geen toezichthouders geleverd kunnen worden. De Dienst Stadstoezicht wil echter volgens het stadsdeel ook niet leveren, zolang er in de huidige vorm wordt samengewerkt met Connect. Tevens liggen de tarieven voor het inhuren van toezichthouders van de Dienst Stadstoezicht hoger dan die van de particuliere beveiligingsbranche. Het stadsdeel geeft verder aan dat de regie over het veiligheidsbeleid bij haar ligt en dat de politie primair verantwoordelijk is voor de uitvoering ervan. Medewerkers van het stadsdeel geven aan dat de inhuur van particuliere beveiliging voor het eerst bespreekbaar werd vanwege de invoering van het Keurmerk Veilig Ondernemen op en rondom de markt en het Bos en Lommerplein. De opdracht tot het leveren van toezichthouders is daarbij door directe bemoeienis van de stadsdeelvoorzitter onderhands gegund aan Sentry. Hiervoor is gekozen omdat Sentry bekend was met de wijk en de jongeren uit Bos en Lommer. Tevens is de toenmalige (persoonlijke) relatie tussen vertegenwoordigers van Connect en Sentry van invloed geweest op de keuze van het stadsdeel om Connect met Sentry te laten samenwerken. Connect en Sentry wilden een koppeling realiseren tussen beveiligers en jongeren, zodat zij samen de toezichtstaak konden uitvoeren. Hun wens is in de praktijk gerealiseerd. De inzet van particuliere beveiligers als toezichthouders kreeg een vervolg toen Connect haar werk in de Kolenkitbuurt is begonnen met een bewonersinitiatief vanuit de wijkaanpak. Bewoners hebben toen middels een enquête uitgesproken extra toezicht te willen in de Kolenkitbuurt. Het stadsdeel heeft dit als aanleiding gezien om extra toezicht te organiseren. Vanuit deze wens heeft het stadsdeel een pilot gefinancierd waarin koppels van beveiligers en jongeren toezicht hielden in de Kolenkitbuurt. De stadsdeelvoorzitter van Bos en Lommer heeft Connect een carte blanche gegeven in de keuze voor een particulier beveiligingsbedrijf voor dit project. Connect heeft toen gekozen voor Shadow Security. Dit project in de Kolenkitbuurt, met beveiligers, maar ook met de buurtvaders en jongeren uit de buurt die samen toezicht hielden, heeft geen lange duur gekend. De kwaliteit die het beveiligingsbedrijf leverde liet namelijk te wensen over en afspraken werden niet nagekomen. Het stadsdeel heeft het contract met dit beveiligingsbedrijf beëindigd. In een later stadium kwamen de 44

Bij de inzet van Connect-jongeren aan toezichtsprojecten wordt gebruik gemaakt van het gegeven dat de beveiligers een rolmodel kunnen spelen.

85

buurtveiligheidsteams in beeld als werkwijze. Hierbij zijn jongeren gekoppeld aan beveiligers en werd geen rol meer gezien voor de buurtvaders. Het professionaliseren van de organisatie waar de buurtvaders aan verbonden waren en van waaruit zij werden aangestuurd, werd namelijk als een moeilijk proces gezien. De BVT’s bestaan uit een buurtregisseur, een politieagent en twee beveiligers als toezichthouders. Het stadsdeel is als BVT-partner verantwoordelijk voor de levering van toezichthouders. Aan het BVT Kolenkitbuurt zijn ook jongeren vanuit de stichting Connect Initiatieven toegevoegd. Voor het BVT Gulden Winckelbuurt geldt dat de koppeling met jongeren in de nabije toekomst zal plaatsvinden. Deze jongeren en beveiligers lopen in koppels onder de verantwoording van de buurtregisseur en dagelijkse aansturing van een vaste wijkagent. In de volgende paragraaf worden de BVT’s nader geïntroduceerd. Medewerkers van het stadsdeel hebben aangegeven dat het bezoek van voormalig minister Vogelaar aan het stadsdeel Bos en Lommer de ontwikkeling naar BVT’s in gang heeft gezet. Het stadsdeel was zelf al bezig met een aanpak, met hierin een belangrijke rol voor buurtmanagers en een geïntensiveerde aanpak van de gemeentelijke diensten. De politie gaf echter met klem de voorkeur aan het invoeren van buurtveiligheidsteams, het stadsdeel heeft zich aan deze wens geconformeerd. Medewerkers van politie geven aan dat de centrale stad meer is gecharmeerd van SAOA45 dan van BVT’s, omdat deze werkwijze wetenschappelijk is onderzocht en een bewezen positief effect zou hebben. De centrale stad voorziet daarom niet in geldstromen voor de buurtveiligheidsteams.

6.2.

Buurtveiligheidsteams: de achterliggende gedachten

6.2.1. Verwachtingen en opzet van de BVT’s De politieagenten beschouwen de BVT’s als een middel om het ‘gat’ te dichten dat is ontstaan door het achterblijven en verslechteren van de subjectieve veiligheidsgevoelens van bewoners ten opzichte van een verbeterde objectieve veiligheid. De BVT-werkwijze is hiermee een directe vertaling van de theorie over ‘reassurance policing’. De reden dat de politie BVT’s wil inzetten is om enerzijds het veiligheidsgevoel van de burger te vergroten en anderzijds in te spelen op de mondigheid van burgers. Medewerkers van het stadsdeel verwachten eveneens dat de inzet van de BVT’s bijdraagt aan een objectief veiligere omgeving. Als het gaat om de subjectieve veiligheid is het effect moeilijk vast te stellen en verwacht men in de beginfase geen zichtbare verbetering. In de Gulden Winckelbuurt ligt de focus volgens de politie vooral op de openbare ruimte, omdat deze buurt relatief gezien veel winkels huisvest. In de Kolenkitbuurt ligt het accent meer op de woonbeleving van de bewoners uit de buurt. De jongerenproblematiek op het Gulden Winckelplantsoen neemt toe als gevolg van herstructurering in de Kolenkitbuurt. Doordat de gelegenheid tot rondhangen daardoor in de Kolenkitbuurt is afgenomen, treedt een waterbedeffect op. Het Gulden Winckelplantsoen is volgens de politie dan ook een hangplek bij uitstek geworden. Incidenten met jongeren in het verleden hebben er voor gezorgd dat er onder bewoners een angst is ontstaan voor (grote) groepen jongeren. Dat deze angst bij sommige bewoners bestaat, is volgens de politie niet irreëel. Ook is er vrees voor represailles onder de bewoners, waardoor de sociale

45

Stichting Aanpak Overlast Amsterdam

86

controle en de meldingsbereidheid laag zijn. Voor het BVT-GW is dit dan ook een situatie waaraan veel aandacht wordt besteed. De thema’s waar de BVT’s zich voor inspannen zijn gebaseerd op een enquête onder bewoners uit 2008, aldus een medewerker van het stadsdeel. De focus van de BVT’s is gelegd op jongerenoverlast en de staat van de openbare ruimte. Ook de aanwezigheid van grofvuil is een voorbeeld daarvan. De communicatie met bewoners is essentieel, het elkaar weten te vinden - bewoners en stadsdeel - is erg belangrijk om vervolgens snel te komen tot oplossingen voor het aangedragen van problemen. Het stadsdeel organiseert structurele communicatie met de buurt middels bewonersoverleggen, hierin zijn ook de BVT’s geïntroduceerd en is toegelicht voor welke taken zij er zijn. Het BVT wordt flexibel ingezet op de problemen die bewoners aangeven. Dit is belangrijk, want zo kan recht worden gedaan aan de inbreng van bewoners. Een politieagent en een medewerker van het stadsdeel hebben aangeven dat de BVT’s in Bos en Lommer zijn begonnen met een klein pakket aan randvoorwaarden. Hierdoor is pionieren mogelijk, maar ook noodzakelijk. Bij dit pionieren zijn de persoonlijke verhoudingen binnen de samenwerking van groot belang, aldus het stadsdeel. De werkwijze van de BVT’s wordt al experimenterend verfijnd: er is van te voren niet gekeken naar wat goed werkt en wat niet. In de dagelijkse praktijk wordt vaker naar toezichtsprojecten uit andere stadsdelen gekeken dan naar de richtlijnen zoals die voor BVT’s zijn voorgeschreven door de politie Amsterdam-Amstelland. De ideale werking van een BVT kan per buurt verschillen. Het gaat dan bijvoorbeeld om accentverschillen vanwege de cultuur en etnische achtergronden van de bewoners in de wijk. Het stadsdeel heeft er bij het BVT Gulden Winckelbuurt voor gekozen om Sentry de toezichthoudende taak uit te laten voeren met twee toezichthouders, aldus een medewerker van het stadsdeel. De keuze hiervoor lag voor de hand, omdat Sentry al toezicht hield op de markt op het Bos en Lommerplein. Het stadsdeel heeft in het contract met Sentry geen prestatieafspraken vastgelegd. De enige vorm van mogelijke sturing zou kunnen plaatsvinden aan de hand van de door Sentry aangeleverde rapportages. Voor het BVT Kolenkitbuurt dat werd opgericht heeft het stadsdeel gekozen voor een ander beveiligingsbedrijf, Group 4 Securicor (G4S). De overige partners in de samenwerking zijn volgens de politie niet betrokken geweest bij deze keuze. Dit heeft tot enige consternatie geleid, des te meer omdat de politie dagelijks moet samenwerken met deze toezichthouders en de operationele verantwoordelijkheid heeft. Daarnaast waren er over Sentry geen zwaarwegende klachten. Het stadsdeel heeft aangegeven dat zij er bewust voor heeft gekozen om met twee verschillende particuliere beveiligingsorganisaties ervaring op te willen doen. Deze verdeling maakt het mogelijk om na een proefperiode van een jaar een definitieve keuze te maken voor een van beiden. De politie geeft aan dat de keuze voor G4S vermoedelijk is gebaseerd op een persoonlijke relatie tussen een beveiliger van G4S en Saïd. Overigens is ook een derde aanbieder van toezichthouders in beeld geweest. Deze partij zat volgens het stadsdeel in de toezichthoudende functie te veel op de benadering van straatcoaches.

87

6.2.2.

De koppeling van jongeren aan toezichthouders een meerwaarde

Het stadsdeel ziet een duidelijke meerwaarde in de koppeling van jongeren aan BVT’s, zij herkennen en kennen leeftijds- en buurtgenoten. Hierdoor kunnen zij de jongeren op straat makkelijk aanspreken en beïnvloeden. De politieagenten geven aan dat het BVT project is gericht op het bestrijden van overlast in de buurt, maar dat daarnaast het bieden van een toekomstperspectief voor de betrokken jongeren een ander belangrijk doel is: zo kunnen zij werkervaring opdoen en wordt er voorkomen dat zij (verder) afglijden: “Het mes snijdt aan veel meer kanten, dan alleen de uitbreiding van toezicht.”. Medewerkers van het stadsdeel geven aan dat de vormgeving van de rol van Connect binnen de BVT’s langzaam op gang komt, mede door de summiere interne personele organisatie bij Connect. Het eerste half jaar is het zoeken geweest naar ‘wie kan wat, wie doet wat’. Binnen het traject op het Bos en Lommerplein zijn al jongeren doorgegroeid naar de reguliere beveiligingswereld. Dit gegeven wordt aan jongeren gepresenteerd als feit waaruit blijkt dat doorstromen naar de reguliere arbeidsmarkt tot een van de mogelijkheden behoort. Een ideale opbouw in het traject van de Connect-jongeren is nog niet gerealiseerd, maar al wel op de tekentafel uitgedacht. Het stadsdeel denkt aan een volgordelijkheid van het BVT Kolenkitbuurt, het Bos en Lommerplein en dan mogelijk uitstroom naar de reguliere beveiligingsmarkt, omdat hier een opbouw in zit voor wat betreft de moeilijkheidsgraad van competenties die hiervoor aangeleerd moeten worden. De politie geeft aan dat de eisen die vanuit de centrale stad worden gesteld aan de inhuur van beveiligingsbedrijven, niet toegepast kunnen worden op de inzet van jongeren als toezichthouders. Het stadsdeel geeft aan dat wanneer deze eisen worden getoetst aan de inzet van deze jongeren, de werkwijze grotendeels niet voldoet aan de gestelde criteria en daarmee ontoelaatbaar zou zijn. Het doel van de koppeling met jongeren aan de BVT’s is echter strijdig met deze constatering. Connect is geen beveiligingsorganisatie en zal dat nooit worden omdat zij niet aan de wettelijke voorschriften voldoen. G4S, Sentry, en de betrokken beveiligers voldoen daarentegen wel aan de wettelijke voorschriften die worden gesteld aan beveiligingsbedrijven en beveiligers conform de Wpbr.

6.3.

Particuliere beveiliging als extra ‘oren en ogen’

De politieagenten zien de combinatie van beveiligers en jongeren als een geschikt middel om de veiligheid te vergroten, maar laten in het midden of de aanwezigheid van deze toezichthouders ook echt noodzakelijk is. Zij beschouwen de beveiligers als normale burgers, omdat zij dezelfde bevoegdheden hebben als iedere ander burger, het zijn geen opsporingsambtenaren. Beveiligers zijn te beschouwen als extra ‘oren en ogen’ en het staat hen vrij – net als ieder ander – mensen op straat op hun gedrag aan te spreken. In Bos en Lommer spreken zij vooral jongeren aan. De beveiligers uit het toezichtsteam Bos en Lommerplein en uit de BVT’s werken onder de operationele regie van de politie. De afspraken over samenwerking tussen de politie met G4S en Sentry zijn slechts gedeeltelijk op papier vastgelegd. Sentry zou dit graag anders zien, om op die manier beter verantwoording te kunnen dragen voor haar werk.

88

6.3.1. Informatie-uitwisseling door samenwerking De verbinding tussen de politie en beveiliging moet goed zijn, dat is belangrijk voor een goede informatieoverdracht, aldus medewerkers van de politie. De beveiligers hebben namelijk meer contactmomenten met de buurtbewoners dan de gemiddelde politieagent en hebben daardoor meer tijd om informatie te verzamelen. De beveiligers en jongeren worden voordat zij de straat op gaan, door de politie in een briefing voorzien van actuele informatie. Privacygevoelige informatie wordt daarin niet gedeeld, wel kan een signalement worden meegegeven. De briefing wordt soms op het politiebureau gegeven, andere keren gebeurt dit op straat of in de uitvalsbasis van Connect. De BVT-briefing vindt eveneens niet op structurele basis plaats (zoals een briefing voor en debriefing na elke dienst). Behalve de formele contactmomenten vindt informatie-uitwisseling ook plaats op informele contactmomenten, zoals op straat. De beveiligers geven aan dat zij twee a drie keer per week contact hebben met de buurtregisseur. Het stadsdeel geeft aan dat de uitwisseling van informatie tussen toezichthouders en de politie goed verloopt. De beveiligers rapporteren over hun bevindingen die tijdens de dienst zijn voorgevallen en verwerken deze notities in een dagrapportage. De rapportages worden verstuurd naar de buurtregisseur en de informatiespecialist van de politie, zij toetsen deze rapportages aan bevindingen van de politie. Desgewenst zet de politie middelen in om adequaat te reageren op de geverifieerde constateringen. De politie stelt geen eisen aan de vormgeving van deze rapportages. Een medewerker van het stadsdeel verweet Sentry dat de frequentie van het aantal rapportages over het toezicht op de markt te laag was. De rapportages werden op een gegeven moment één keer per maand aan het stadsdeel verstuurd. Sentry heeft aangeven dat deze frequentie conform afspraak was. Bijzonderheden op de markt werden in eerste instantie door het stadsdeel aan de politie doorgegeven.

6.3.2. De tools van beveiligers in de rol van toezichthouder Een goede beveiliger is eerlijk, oprecht en voelt zich verantwoordelijk voor zijn werk en de resultaten daarvan, aldus enkele beveiligers van Sentry. Medewerkers van het stadsdeel geven echter aan dat de centrale stad grote vraagtekens plaatst bij de integriteit van particuliere beveiligers. Uit een anonieme bron blijkt dat een van de betrokken beveiligers inmiddels niet meer aan de betrouwbaarheidseis zou voldoen in verband met deviant gedrag. Tegen hem is echter nooit aangifte gedaan. De integriteit van de jongeren van Connect wordt eveneens in twijfel getrokken door de centrale stad omdat niet zeker is of zij van onbesproken gedrag zijn. Aanvankelijk is ook gecommuniceerd naar alle betrokken partijen dat het project juist bestemd was voor jongeren met een ‘dubieuze’ achtergrond. Ook wordt betwijfeld of de jongeren wel ‘juist’ optreden tegen hun leeftijdsgenoten en familieleden. Beveiligers hebben naast een autonome functie ook een belangrijke relatie in verhouding met de politie: een ‘oren en ogen’ functie en samenwerkingspartner. Bij de verschillende locaties waar toezicht wordt uitgeoefend, horen verschillende competenties die de beveiligers eigen behoren te zijn. Voor het toezicht houden in de openbare ruimte zijn vaardigheden nodig die niet iedere beveiliger bezit. Zo gingen de beveiligers van Sentry in het begin vanuit hun routine-inzichten als beveiliger de straat op. Een beveiliger spreekt niet makkelijk mensen op straat aan, maar kijkt of 89

iemand deviant gedrag vertoont. Zij hadden dus geen communicatieve instelling ten opzichte van de bewoners en jeugd, ze gedroegen zich als beveiligers en maakten geen verbinding met de buurt. Tevens werd er door de beveiligers nauwelijks aandacht besteed aan de aandachtspunten uit uitbriefings: bijvoorbeeld signalementen opnemen of herkennen en kentekens noteren. De politieagenten geven aan dat de etnische achtergrond van de BVT-toezichthouders (beveiligers en Connect-jongeren) in hun voordeel werkt: deze achtergrond is van invloed voor de verbinding met de buurt. Het gaat hier ook om een gedeelde etnische achtergrond met de meerderheid van de bewoners (Turkse en Marokkaanse etniciteit) uit de wijk, dit kan de taakuitoefening bij het toezicht houden in de openbare ruimte vergemakkelijken. Dit komt voort uit een bredere achtergrondkennis van de problematiek en een ander aanzien bij de bewoners uit de buurt, dan dat het geval zou zijn bij een toezichthouder met een andere etniciteit. Het spreken van de moedertaal van de meeste buurtbewoners en jongeren kan eveneens worden beschouwd als een waardevolle vaardigheid bij de achtergrond van beveiligers. De achtergrond kan volgens Connect in het voordeel werken, maar ook zeker in het nadeel omdat het werk als verraad kan worden gezien. Behalve dat de meeste beveiligers en Connect-jongeren de taal spreken van de (probleem)jongeren, kennen zij hen en weten waar ze wonen. Met andere woorden, ze kennen sommige jongeren beter dan dat de politie ze kent. Sentry geeft daarentegen aan, dat niet de etnische achtergrond van toezichthouders van belang is, maar dat het dragen van een uniform de doorslaggevende factor is. Het is niet de menselijke connectie (op basis van een gemeenschappelijk culturele achtergrond van toezichthouder en onderwerp van toezicht), maar een autoritaire relatie die wordt benadrukt door het uniform. Tevens is Sentry van mening dat mensen sneller luisteren naar de aanwijzingen van beveiligers, dan dat zij luisteren naar de politie.

6.3.3. De noodzaak van beveiligers als vaste gezichten en begeleiders Medewerkers van Sentry en G4S geven aan dat zij naast het toezicht houden ook jongeren moeten begeleiden: dat is weer een vaardigheid op zich. In het begin van het project is dit niet onderkend. De politieagenten geven aan dat Sentry in het begin beveiligers inroosterde zonder rekening te houden met de continuïteit of een visie op de inzet van toezichthouders. Vaste teams, met vaste gezichten vormen een belangrijk uitgangspunt voor het opbouwen van respect en vertrouwen in de buurt, waardoor een binding met de buurt makkelijker wordt gelegd. Tegenwoordig kennen de vaste beveiligers van Sentry de buurt redelijk goed en hebben zij tegenover de jongeren een aansprekende uitstraling. De beveiligers geven aan dat de roosters van de wijkagenten niet synchroon lopen met de inzet van de BVT’s. Daarnaast geven beveiligers aan dat ze tijdens de dienst niet altijd contact hebben met de wijkagenten. Hoewel Sentry en G4S een vergunning hebben om beveiligingsdiensten aan te bieden en haar beveiligers om de diensten uit te voeren, geven de jongeren aan dat er een kwaliteitsverschil bestaat tussen de beide beveiligingsbedrijven. Bij Sentry wordt de begeleiding minder goed beoordeeld dan bij G4S en wordt er bij Sentry merkbaar gewerkt vanuit een achtergrond van horecabeveiliging. De politie geeft aan dat de beveiligers van G4S speciaal voor het BVT zijn geselecteerd vanwege hun ervaring als leidinggevenden over beveiligers en werkervaring als beveiligers in de semi-openbare ruimte. De voorman van Connect geeft aan, dat als het gaat om opleiding, coachen en 90

doorgroeimogelijkheden het particuliere beveiligingsbedrijf G4S meer kan betekenen voor de jongeren dan het – relatief kleine - bedrijf Sentry. Een medewerker van Sentry erkent dat er in het begin onvoldoende is gekeken naar welke beveiligers er op welke taken konden worden ingezet, met als gevolg dat de jongeren tijdelijk slecht zijn begeleid. De tijd erna was het pionieren om de juiste beveiligers op de juiste plek te krijgen. Sentry geeft hiervoor als reden een gebrekkige communicatie en een onheldere verantwoordelijkheidsverdeling tussen Sentry, het stadsdeel en Connect. De beveiligers van Sentry moesten noodgedwongen in de praktijk nog werkafspraken met de jongeren ontwikkelen omdat dit vooraf niet was gebeurd. Beveiligers van Sentry geven aan dat de koppeling van de Connectjongeren aan de buurtveiligheidsteams eigenlijk geen wenselijke situatie is: het gevraagde niveau wordt te hoog bevonden. Daarnaast bestaat het gevaar dat de Connect-jongeren, door hun ervaren status van toezichthouder en de verwantschap die er bestaat met het werk van de politie, onvoldoende onderscheid kunnen maken tussen het werk van toezichthouder en dat van de politie. De koppeling moet goed worden overwogen, omdat de kwaliteit van het toezicht onder druk staat door de (over)belasting van beveiligers, die de begeleiding van jongeren met zich meebrengt. Het stadsdeel ziet het project in de toekomst veranderen naar een leerwerktraject, zodat de jongeren niet meer hoeven te voldoen aan de wettelijke en gemeentelijke voorwaarden van toezichthouders. De voorman van Sentry is van mening dat de koppeling van Connect-jongeren wel doorgang kan vinden, als terug wordt gegaan naar de idealistische gedachte achter het project: het bieden van kansen aan jongeren die zo’n kans het hardste nodig hebben. Daarbij is goede begeleiding (voldoende capaciteit en voldoende vaardigheden hiervoor) een eerste vereiste volgens beveiligers van Sentry en G4S. Eén jongere per beveiliger is daarbij de maximaal toelaatbare belasting, waarbij nog goed toezicht en goede begeleiding gewaarborgd kan worden, anders kan het project als een vorm van maatschappelijk werk worden beschouwd.

6.3.4. Kwaliteitsverschillen tussen beveiligingsbedrijven Vanuit het stadsdeel gezien is het een heel verschil of met G4S of met Sentry wordt samengewerkt, zo is inmiddels gebleken. Het stadsdeel Bos en Lommer beoordeelt de samenwerking met beide aanbieders op professionaliteit en oordeelt dat het bedrijf G4S hier op een hoger niveau functioneert dan Sentry. Een medewerker van het stadsdeel geeft een aantal redenen waarom het stadsdeel liever samenwerkt met G4S dan met Sentry. Ten eerste is er een verschil zichtbaar in de kwaliteit van de schriftelijke verantwoording. Daarbij onderscheidt G4S zich in positieve zin van Sentry door volledigheid en punctualiteit bij het nakomen van de afspraken. Een medewerker van Sentry erkent dit en geeft hiervoor als reden aan dat haar beveiligers minder werkuren krijgen dan de beveiligers van G4S en dat de uren volledig zijn bedoeld voor toezicht houden. Hierdoor worden de rapportages veelal in de vrije tijd van de beveiligers geschreven. De beveiligers van G4S krijgen wel betaald om administratieve werkzaamheden uit te voeren zoals het schrijven van rapportages. Ten tweede wordt een uitbreiding van de samenwerking in de toekomst verwacht, zoals op het gebied van winkelsurveillance. Sentry wordt daarvoor eveneens minder geschikt geacht omdat zij een beperkter aanbod heeft van beveiligers met ervaring op dit gebied en onvoldoende flexibel kunnen inspelen op de vraag hiernaar. G4S kan wel voorzien in deze vraag. Sentry schermt met de 91

wapenfeiten dat zij de buurt erg goed kent en dat zij zich volledig conformeert aan het project. Volgens het stadsdeel zijn beide organisaties uiteindelijk gewoon gedreven door commerciële belangen en niet primair gericht op maatschappelijke doeleinden zoals veiligheid. Ten slotte richt Sentry zich voornamelijk op het marktsegment horecabeveiliging (portiers). De politie geeft aan dat deze benadering goed aansluit bij bepaalde problematiek ten aanzien van jongeren: bij het beïnvloeden van hun gedrag draagt de fysieke uitstraling van beveiligers bij in het hebben van overwicht in situaties. Deze (passieve) vorm van beveiliging acht het stadsdeel wel geschikt voor toezicht op het Bos en Lommerplein maar niet voor toezicht en communicatie met bewoners in woonbuurten zoals de Kolenkitbuurt. Desalniettemin geeft het stadsdeel aan geen klachten te hebben ontvangen over de werkwijze van Sentry-beveiligers als toezichthouders in het BVT. Bewoners hebben melding gemaakt bij een woningcorporatie over onacceptabel gedrag van toezichthouders, waarbij niet duidelijk was of het ging om Connect-jongeren of beveiligers. Tevens vonden zij dat de toezichthouders teveel rondhingen. De politie begrijpt dat het voor buurtbewoners lastig is om beveiligers op de markt, toezichthouders uit de BVT’s en Connect-jongeren van elkaar te onderscheiden vanwege een bijna overeenkomstig zwart uniform. De communicatie naar de buurt hierover is van wezenlijk belang, aldus de politie.

6.3.5. Continuïteit en vertrouwen in het geding De voorman van Sentry geeft aan dat het stadsdeel in vergelijking met andere stadsdelen beperkte middelen ter beschikking stelt voor toezicht in de openbare ruimte. Zo wordt de vergelijking gemaakt met het project Straatcoaches in Slotervaart. De continuïteit van de BVT’s in Bos en Lommer is in het geding als er geen extra geld beschikbaar wordt gesteld. Dit komt in ieder geval doordat de particuliere beveiligingsbedrijven naast het leveren van hun reguliere diensten ook worden geacht deel te nemen aan overleggen en tijd moeten steken in begeleiding van de jongeren. Tevens geeft een medewerker van Sentry aan dat het vertrouwen tussen Sentry en Connect is geschaad omdat afspraken niet zijn nagekomen. Zo is bij de formatie van het buurtveiligheidsteam Kolenkitbuurt voor de inhuur van toezichthouders van G4S gekozen in plaats van die van Sentry. De officiële reden die door het stadsdeel hiervoor wordt gegeven, is de wens om de kwaliteit van twee verschillende aanbieders met elkaar te kunnen vergelijken. De achterliggende gedachte is echter, zo geven verschillende respondenten aan, dat Connect niet verder wilde met Sentry. Dit vanwege de kritische gedachten van Sentry over de koppeling van Connect-jongeren aan de BVT’s.

6.4.

Connect Initiatieven: Jongeren en Saïd Bensellam

6.4.1. Samenwerking vanuit wederzijdse belangen met respect en verantwoordelijkheid De voorman van Connect geeft aan dat de jongeren extra ‘oren en ogen’ voor het stadsdeel van de politie kunnen zijn als zij goed worden begeleid. De Connect-jongeren kunnen de politieagenten bepaald gedrag van jongeren op straat verklaren vanuit de straatcultuur en de politie leert de jongeren hoe toezicht houden werkt. Dit gebeurt aan de hand van formele en informele gesprekken, uitleg en briefings. Connect beschouwt de aanwezigheid van de jongeren als een verrijking van kennis aan beide kanten. De beveiligers geven aan dat er nog verbetering mogelijk is, 92

zo is een hogere representativiteit van de wijk bij de Connect-jongeren gewenst. Deze wens bestaat ook bij de lokale politiek. Om deze reden is een jongere met een andere etniciteit dan de Marokkaanse of Turkse, van buiten het stadsdeel bij de Connect-jongeren gekomen. De politieagenten geven aan dat de Connect-jongeren de buurt en de jongeren die overlast veroorzaken kennen. Hierdoor kunnen zij specifieke informatie inwinnen voor de politie. De jongeren van Connect hebben volgens het stadsdeel zelfs een beter fingerspitzengefühl over de buurt dan de politie, maar of ze ook beter benaderbaar zijn voor buurtbewoners wordt door zowel de politie als het stadsdeel betwijfeld. De bewoners en ondernemers zien de Connect-jongeren door de BVTwerkwijze op een andere manier bezig zijn voor de buurt, dat is goed voor het imago van de – vooral Marokkaanse – jongeren. Aan de andere kant werkt de etniciteit van de Connect-jongeren en hun bekendheid in de buurt ook wel eens tegen ze, ze worden door de andere jongens op straat als verrader gezien. Dit is voor de jongeren wel eens moeilijk. Het is onduidelijk of dit vooraf aan de jongeren wordt gecommuniceerd. De politie geeft aan dat de jongeren een grote verantwoordelijkheid dragen. Dit betekent dat de jongeren zich aan de spelregels moeten houden. Dit is niet geheel vanzelfsprekend, omdat de jongeren niet zijn gescreend en hun integriteit dus in twijfel kan worden getrokken. De verantwoordelijkheid houdt niet op zodra het uniform uit gaat, ook buiten de werkuren hebben de jongeren van Connect een voorbeeldfunctie.

6.4.2. Het creëren van perspectieven en verwerven van status Om in aanmerking te komen voor een plek als toezichthouder als Connect-jongere, mag de potentiële deelnemer volgens de voorman van Connect geen strafblad hebben en moet hij een verklaring van goed gedrag kunnen overleggen. Dit des te meer omdat de jongeren in contact raken met bewoners en hun vertrouwen moeten zien te winnen. Dit is onmogelijk als de jongeren in het verleden op negatieve wijze in contact zijn geweest met of onder de aandacht zijn gekomen van bewoners. In de beginfase zijn vier jongeren in dienst genomen die voldeden aan het profiel voor dit project, namelijk hangjongeren zonder antecedenten. De jongeren die zich aanmeldden, maar niet aan de antecedenteneis voldeden, zijn door Connect elders geplaatst. De werving van jongeren verliep aanvankelijk moeizaam omdat veel jongeren afwachtend en soms zelfs defensief ingesteld waren.De politie heeft geen zicht op de selectiecriteria van jongeren die door Connect worden toegepast op de instroom. Dit vindt de politieorganisatie nog een heikel punt. Deelname aan het traject zou volgens de voorman van Connect drie tot zes maanden moeten duren. Hierna zouden de jongeren voldoende vaardigheden moeten hebben opgedaan om al dan niet met hulp door te stromen naar de reguliere arbeidsmarkt. De politieagenten vinden het leer- werktraject van goede invloed, omdat zij het belangrijk vinden dat de jongeren kunnen groeien en doorstromen. Indien een jongere besluit niet verder te gaan in de beveiliging, staat een andere weg misschien wel open met de opgedane ervaring. In dat geval staat het werken als aspirant toezichthouder goed op het Curriculum Vitae. Het bieden van een toekomstperspectief moest volgens een participant van Sentry dienen als een motivatie voor jongeren om deel te nemen aan het project. Doel was dat ze op het rechte pad zouden blijven en de eerste treden van de maatschappelijk ladder konden beklimmen. De intentie van het project was dat 93

de jongeren behalve in de beveiliging ook in allerlei andere sectoren ondergebracht konden worden. In het najaar van 2009 is dit nog niet structureel georganiseerd zoals wel beoogd was. Hierdoor is volgens Sentry de effectiviteit ten aanzien van het doel om jongeren te helpen beperkt. Sentry geeft aan dat er slechts twintig jongeren hebben aangemeld voor het project en vraagt zich af wat er is gebeurd met de overige veertig à zestig jongeren die in beeld waren. Van de jongeren die zich hebben aangemeld, gaat het met ongeveer tweederde tot driekwart goed: zij hebben zichtbaar baat bij het project. De voorman van Sentry geeft aan dat het traject enkele doelen heeft ten aanzien van de ontwikkeling van de jongeren. Ten eerste om de jongeren een dagindeling aan te bieden om ze uit hun sleur te halen. Ten tweede om hen te confronteren met hun gedrag, omdat zij vaak niet beseffen wat hun hanggedrag en luidruchtigheid bij mensen teweeg kan brengen (onveiligheidsgevoelens). Ten derde leren de jongeren andere mensen aan te spreken, waardoor bewoners hun ‘andere kant’ zien. Ten vierde leidt de koppeling met jongeren tot een voor hen beter imago en wordt hun Curriculum Vitae opgepoetst, waardoor hun op de arbeidsmarkt worden vergroot. Ten slotte worden de jongeren bekend gemaakt met de waarden en normen van discipline en regelmaat. Als voorbeeld hiervan noemt Sentry bijvoorbeeld het op tijd komen, geen petjes op, schoenen gepoetst, zich netjes kleden, tijdens de dienst geen kauwgom kauwen en het luisteren naar hun leidinggevenden. Met name dat laatste aspect is voor jongeren belangrijk, vanuit hun achtergrond en cultuur hebben zij geleerd respect te hebben voor ouderen en in mindere mate voor hun – even oude, jongere of vrouwelijke – collegae. De geüniformeerde jongeren van Connect stralen een status uit die door de jongeren op straat wordt gerespecteerd, aldus enkele medewerkers van het stadsdeel. Medewerkers van het stadsdeel, Sentry en G4S achten het goed mogelijk dat de jongeren meer respect bedwingen van de (overlastgevende) jeugd dan de geüniformeerde politie en daardoor meer invloed hebben. Ondanks de veronderstelde effectiviteit hiervan wordt de rol van de Connect-jongeren als ongekwalificeerde toezichthouders bekritiseerd. Dit omdat zij het politionele gezag ondermijnen en de gemeentelijke verantwoording voor veiligheid tegenover de bewoners en de centrale stad bemoeilijken, aldus het stadsdeel. Volgens de voorman van Connect heeft het uniform voor de jongeren een grote symbolische waarde: dan horen zij namelijk ergens bij. De jongeren dragen een zwart uniform van Connect. Het enige verschil met de particuliere beveiligers van Sentry, is dat er op het uniform van de jongeren geen ‘V’ is geplaatst. Het is voor Connect onbekend of het onderscheid tussen particuliere beveiliger of een jongere voldoende zichtbaar en duidelijk is voor buurtbewoners.

6.4.3. De beleving en de ontwikkeling van de Connect-jongeren De Connect-jongeren geven aan dat hun familie en vrienden trots op hen zijn en hun werkzaamheden voor Connect waarderen. Voor de meeste jongeren is het werk in het BVT niet hun enige tijdsbesteding, zo hebben sommigen er een studie bij of werken zij elders. De jongeren zien hun inzet als investering in de buurt en in zichzelf. Ook het imago speelt een rol: ze willen laten zien dat er ook welwillende (Marokkaanse) jongeren zijn. Als taken voor zichzelf zien de jongeren het aanspreken van jongeren in de buurt als zij verkeerd bezig zijn of niet in de buurt thuishoren, maar ook het onderhouden van contacten met de buurt. In de praktijk komt het contact met de buurt 94

houden er bijvoorbeeld op neer dat ze de bewoners van een zorgcentrum bezoeken om hen afleiding te bieden. Tevens zien zij zichzelf als een verlengstuk van de politie (extra ‘oren en ogen’) en vinden zij dat ze bij ruzie in de openbare ruimte de plicht hebben om in te grijpen. Dat ingrijpen bij ruzie doen ze liever niet in kleine formaties, dit heeft te maken met hun eigen veiligheid en het overwicht dat ze in de situatie hebben. Ook de politieagenten geven aan dat het toezicht in de praktijk in andere en grotere formaties plaatsvindt dan schriftelijk is overeengekomen. Dit gebeurt om twee redenen. Ten eerste omdat de Connect-jongeren moeite hebben met de aanwezigheid van de politie. Ook de associatie met de politie willen ze het liefst al vermijden. Tijdens bepaalde activiteiten moeten de jongeren bijvoorbeeld een politiehesje aan, dat is voor sommigen van hen al lastig. Ten tweede zijn de groepen met jongeren op wie zij toezicht moeten houden, in hun beleving te omvangrijk om invloed op uit te kunnen oefenen, waardoor zij het liefst een formatie hebben met een (minstens) even groot aantal toezichthouders. Sentry geeft aan dat de grootte van de groepen waarin de jongens opereren niet wenselijk is. Vanuit het stadsdeel wordt dit aangevuld met de opmerking dat de jongeren en de beveiligers van Sentry daarmee haast een paramilitaire uitstraling krijgen. Voor de jongeren is de samenwerking met de beveiligers en met de politie een grote verandering. Voorheen ‘renden zij weg voor de politie’, nu worden zij gezien als partners in de aanpak, aldus Sentry. Om als partners te kunnen functioneren, hebben zij samen met de politie aan teambuilding gedaan, waarbij ook oog was voor het oefenen met casuïstiek. Een jongere moet als ‘toezichthouder’ in een buurtveiligheidsteam over verder ontwikkelde vaardigheden beschikken dan een jongere die als ‘toezichthouder’ op de markt werkt, aldus de voorman van Connect. De reden hiervoor ligt in de aard van de buurtproblematiek en de omgang met de doelgroep zoals bewoners of mensen die gebruik maken van de openbare ruimte. De jongeren wordt geleerd om met de ogen van een toezichthouder te kijken. De voorman van Connect heeft de indruk dat het voor de jongeren duidelijk is wat er van hen wordt verwacht en wat hun bevoegdheden zijn. De beveiligers van G4S en Sentry geven echter aan dat de jongeren inzichten in de vakbekwaamheidseisen missen en hun taak als toezichthouder verwarren met die van de politietaak. Zo ontbreekt het de jongeren aan kennis over hun ‘bevoegdheden’ en kennis van het strafrecht. Tevens geven de jongeren aan behoefte te hebben aan specifieke scholing en zelfbeheersingcursussen. Enkele jongeren hebben aangeven dat zij zichzelf moeilijk kunnen beheersen en dat zij met een ‘stevige’ aanpak respect af kunnen dwingen. De jongeren pakken hun nieuwe levenspatroon snel op, al is het merkbaar dat zij moeite hebben om hun eigen vrienden en familie aan te spreken. De beveiligers in de rol van begeleiders geven aan dat de jongeren moeite hebben met het vinden van een goede balans tussen werk en privé. Als de jongeren onder werktijd vrienden tegen komen kunnen zij er vanuit hun functie belang bij hebben hen te spreken, maar vaak worden deze momenten gebruikt voor het onderhouden van vriendschappelijke contacten. De voorman van Connect geeft aan dat beoordelingsgesprekken met jongeren en het toekennen van cijfers voor hun functioneren een belangrijk onderdeel zijn van het project. Dit geeft de jongeren het gevoel dat zij serieus worden genomen. Vanuit de beveiligers die de jongeren begeleiden, wordt aangegeven dat deze gesprekken naar hun weten geheel nog niet plaatsvinden. Zij leveren daar in ieder geval geen input voor.

95

6.4.4. Weerstand tegen de koppeling met Connect-jongeren (on)terecht De jongeren met een strafblad hoeven niet op voorhand uitgesloten te worden, omdat dit soms juist de jongeren zijn die zo’n kans het hardste nodig hebben, aldus enkele medewerkers van de politie. Dit leidt tot gemengde gevoelens bij het al dan niet stellen van strenge selectiecriteria. Op het moment dat strikte voorwaarden gesteld gaan worden, vallen juist de jongeren die ‘de kans om op het rechte pad te blijven’ het hardste nodig hebben, buiten de boot. Er zijn dus duidelijk aanwijsbare risico’s verbonden aan het inzetten van de jongeren die bij de politie bekend zijn. Een van de risico’s is de kans dat de politieorganisatie imagoschade oploopt als het ‘mis’ gaat met een van de jongeren. Aan de andere kant is de politie van mening, dat het niet willen lopen van risico’s leidt tot stagnatie in het vinden van creatieve oplossingen om veiligheid naar een hoger niveau te brengen. Medewerkers van de politie geven aan dat er een zekere mate van weerstand bestaat onder agenten om jongeren in de rol van toezichthouder te plaatsen. De agenten waaronder deze weerstand heerst, zijn afwachtend of defensief ingesteld tegenover de Connect-jongeren. De reden hiervoor is dat enerzijds sommige jongeren betrokken zijn geweest bij incidenten waarbij de politie er aan te pas moest komen en anderzijds de rol die vooroordelen spelen ten aanzien van het imago van allochtone jongeren. Binnen de politie wordt openlijk gesproken over deze weerstand en over wat wel en niet goed gaat. Zo worden verbeterpunten besproken en zo worden er ook successen gevierd, om te laten zien dat ‘het’ werkt. Dat is belangrijk voor het draagvlak in de buurt, maar ook voor het laten blijken van waardering aan de jongeren. Medewerkers van het stadsdeel geven aan dat de buurtregisseurs tot op heden nog steeds bezig zijn om draagvlak te creëren binnen hun eigen wijkteam voor de buurtveiligheidsteams. De jongeren van Connect zijn daarbij de crux. Draagvlak creëren is essentieel. De kans van slagen is minimaal als de jongeren van Connect geen vertrouwen krijgen van de politiebrede organisatie. De aanpak wordt soms verstoord omdat in de avonduren politieagenten uit andere wijken opereren in Bos en Lommer, zij kennen de jongeren niet. Bekendheid met het project, maar zeker met de mensen, is erg belangrijk. Het grootste probleem is de tijdsdruk, waardoor de BVT werkwijze niet goed geïmplementeerd is. De medewerkers geven eveneens aan dat het bij Connect nog ontbreekt aan genoeg bekendheid in de buurt en dat het project daardoor nog onvoldoende draagvlak heeft bij de bewoners van de Gulden Winckelbuurt en de Kolenkitbuurt. Bewoners hebben bij het stadsdeel aangegeven dat zij soms jongeren uit het BVT of op het Bos en Lommerplein in de functie van toezichthouder herkennen als personen met wie zij eerder in negatieve zin in aanraking zijn geweest. Het gaat dan om overlast en delicten als inbraak, vernieling en diefstal. Een medewerker van het stadsdeel heeft aangegeven dat de focus lag op het creëren van veiligheid en niet op de koppeling van jongeren aan het project op de markt. Dit was voor de organiserende afdeling een ondergeschikt belang, de begeleiding en inroostering van de jongeren werd aan Sentry overgelaten. Achteraf gezien wordt aangegeven dat deze koppeling met Connect-jongeren, niet gemaakt had moeten worden. Connect is te veel vertrouwd in het werven en koppelen van jongeren. Zo zijn er zelfs jongeren geselecteerd die achteraf gezien door hun achtergrond niet konden doorstromen in de beveiliging. De jongeren die Connect nu heeft geplaatst, zijn jongeren die ‘er toch wel komen’. De jongeren moeten het werken binnen het BVT ervaren als leertraject en niet als een bijbaantje.

96

6.4.5. De rol van Saïd Bensellam bij Connect Initiatieven De voorman van Connect, Saïd Bensellam, woont al sinds jaar en dag in Bos en Lommer. Daar probeert hij jongeren te behoeden voor fouten die hij zelf heeft gemaakt in het verleden. Hij zoekt naar mogelijkheden daar, waar in zijn opinie de professionele partners de afgelopen twintig jaar al te kort schieten. De focus op de jongerenproblematiek in Bos en Lommer is ontstaan nadat hij ervaring opdeed met vrijwilligerswerk op het gebied van humanitaire hulp aan Marokko. Daarmee werd hij bekend in de buurt, kreeg hij een netwerk om zich heen en werden hem kansen geboden om zich verder te ontwikkelen. Vanuit de gedachte dat hij zich niet alleen in moest zetten voor het buitenland, is hij gaan bekijken hoe hij zich ook in Bos en Lommer hard kon maken voor het publiek belang. Hij is gedurende die zoektocht uitgekomen bij het begeleiden van jongeren die onder aan de maatschappelijke ladder bungelen. Hij geeft aan dat hij vanwege een tekort aan middelen en een te beperkte capaciteit van het BVT project niet alle jongeren die zich bij hem hebben aangemeld, kan helpen. In het najaar van 2009 zijn er twintig jongeren op basis van een 0-urencontract in dienst van Connect. Vanuit het oude Elsevier-gebouw is Saïd nu de voortrekker van de stichting Connect Initiatieven. Dit gebouw doet dienst als ontmoetingsruimte, voor jongeren en Marokkaanse (buurt)vaders en moeders. Voor ieder van deze doelgroepen is er een eigen samenkomstruimte. Tevens dient het gebouw als een vertrek- en eindpunt voor de buurtveiligheidsteams Kolenkitbuurt en Gulden Winckelbuurt. Samen met jongeren zamelt hij verder rolstoelen en andere hulpmiddelen in voor minder mobiele mensen, om deze vervolgens met hen op te knappen. Daarnaast heeft hij de jongeren begeleid in het opknappen van een ‘eigen’ ruimte en doen Marokkaanse vaders uit de wijk dit nu evenzo. Als het gaat om samenwerking met het stadsdeel en de politie binnen de BVT-aanpak, geschiedt dit nog te veel op basis van informele afspraken en goed vertrouwen. Zo zijn er namelijk geen contracten ondertekend tussen de drie genoemde partijen gezamenlijk. De samenwerking met de politie omschrijft hij als goed en die met het stadsdeel als bureaucratisch. Connect geeft aan dat naarmate de samenwerking vordert, de ondersteuning vanuit het stadsdeel steeds beter wordt. Desalniettemin ondervindt ook Connect hinder van de bureaucratie binnen het stadsdeel.

6.4.6. De afhankelijkheid van Saïd Bensellam Connect Initiatieven is smal georganiseerd. Op de beleidsfunctionaris van de politie en de stadsdeelvoorzitter na, vinden alle betrokkenen in het netwerk dat Connect te afhankelijk is van initiatiefnemer Saïd Bensallam. Er wordt gevreesd voor het voortbestaan van de inbreng van Connect als hij weg zou vallen. Saïd geeft aan dat de verschillende initiatieven van Connect nog onvoldoende zijn geborgd en nog erg fragmentarisch zijn georganiseerd. Een duidelijke samenhang hierin ontbreekt nog. Tevens geeft hij aan dat Connect nu nog van hem afhankelijk is, maar dat dit in de toekomst zal moeten veranderen. Een medewerker van de politie ziet Saïd als de Haarlemmerolie in de wijk, hij activeert heel veel mensen. Die gedrevenheid en de kracht om mensen te activeren maakt volgens de politie en het stadsdeel dat hij een hele belangrijke rol speelt in het netwerk. Hij is een voorbeeld voor de jongeren, door de dingen die hij doet en heeft gedaan. Zo zien de jongen de beveiliging als opstap omdat Saïd zijn carrière ooit is begonnen als beveiliger. Saïd bevestigt dat hij een belangrijke rol vervult voor het stadsdeel en de politie omdat zij veelvuldig beroep op hem doen om zijn kwaliteiten als (conflict)bemiddelaar. Een keerzijde van zijn gedreven werkwijze is volgens 97

medewerkers van het stadsdeel, dat Saïd door het opzoeken van media-aandacht de publieke opinie dikwijls naar zijn hand weet te zetten. Hierdoor ontkomt het stadsdeel er soms niet aan om tegemoet te komen aan de wensen van Saïd.

6.5.

Bewonersparticipatie

6.5.1.

Betrokkenheid boven representativiteit

Buurtparticipatie in het stadsdeel Bos en Lommer is ontstaan vanuit de buurtbewoners zelf, aldus medewerkers van het stadsdeel. Buurtparticipatie is voornamelijk georganiseerd als een platform (bewonersoverleg) waarin bewoners met de politie en het stadsdeel kunnen overleggen over de situatie in de wijk en meedenken om tot oplossingen te komen voor de door hen geconstateerde problemen. Een belangrijke mogelijkheid voor bewoners om te participeren in het oplossen van problemen op het gebied van leefbaarheid en veiligheid, is door hun stem te laten horen in het bewonersoverleg. De fundamentele keuze hoe belangrijk het bewonersoverleg wordt gevonden is niet gemaakt door het stadsdeel, ook al is dit voor bewoners de belangrijkste mogelijkheid tot direct contact met het stadsdeel. Een goede organisatie van participatie van bewoners is zowel van belang voor draagvlak voor plannen vanuit het stadsdeel, als voor een impuls van de sociale structuur in de buurt. Daarom moeten de bewoners worden betrokken in het proces om zo samen op te trekken, de bewoners moeten vertrouwen krijgen in het stadsdeel. Volgens medewerkers van het stadsdeel participeren bewoners om hun persoonlijke problemen op te lossen, maar ook om hogere idealen als veiligheid en leefbaarheid te dienen. Het aantal burgers dat deelneemt aan bewonersoverleggen verschilt niet alleen per buurt, maar is ook afhankelijk van het onderwerp, aldus medewerkers van het stadsdeel. Als er heikele onderwerpen behandeld worden, is de opkomst hoger. Bewoners zijn om verschillende redenen via het bewonersoverleg betrokken bij de ontwikkelingen in hun buurt. Sommigen doen dit om op de hoogte te blijven, anderen om hun klachten te uiten en te laten weten wat er in de buurt speelt. Eén bewoner geeft aan dat het bewonersoverleg 'best wat gezelliger mag', als dat gerealiseerd zou worden wordt de bereidheid om te participeren groter. In de Kolenkitbuurt verwijten de bewoners het stadsdeel dat hen onvoldoende ruimte en mogelijkheid wordt geboden om goed te kunnen participeren en dat het stadsdeel haar beloftes niet nakomt. Wel is in deze buurt de samenstelling van het bewonersoverleg voldoende gemengd en naar verhouding van redelijke grootte (dertig bewoners en soms meer). Er zijn echter meer mannen dan vrouwen actief. Er is een vaste kern van deelnemers in de bewonersoverleggen, zo’n tweederde deel komt regelmatig. Deze vaste groep bestaat vooral uit mensen die ook in het buurtplatform46 deelnemen. Deze mensen zijn soms gericht gevraagd hier aan deel te nemen. Deze vaste kern is in bepaalde mate ook de spreekbuis namens de buurt, omdat deze deelnemers bijvoorbeeld ook in VVE’s zitten en anderen van hen ook op straat worden aangesproken door buurtbewoners. Dat laatste gaat vooral op voor de bewoners die al langere tijd participeren, het belang van continuïteit is dus groot. In sommige buurten is de verhouding tussen de inzet van ambtelijke capaciteit en de aanwezigheid van buurtbewoners soms scheef. In een specifiek overleg voor bewoners van een 46

Een platform enkel voor bewoners, ondersteund door de Stichting Buurtparticipatie

98

buurt waren er bijvoorbeeld drie bewoners en vijf professionals. In de Gulden Winckelbuurt zijn veel bewoners actief, als verklaring hiervoor wordt gegeven dat daar ook de meeste overlastgevende jeugd aanwezig is. Ook is de participatiegraad hoger omdat er veel gebruik wordt gemaakt van de openbare ruimte waarin de meeste winkels van Bos en Lommer zijn gelegen. Er komen dus veel mensen en alles wat er op straat gebeurt, valt dus eerder op.

6.5.2. Motiveren om te laten participeren Het nadeel van een relatief kleine groep actieve bewoners is volgens het stadsdeel dat zij niet representatief zijn voor hun buurt. Bewust of onbewust verkondigen zij in meer of mindere mate hun eigen mening wanneer zij zeggen ook namens andere buurtbewoners te spreken, zonder deze mening bij hen te hebben geverifieerd. De bewoners spreken voornamelijk vanuit hun eigen specifieke problemen en zijn onvoldoende op de hoogte van problematiek ‘buiten hun straatje’. Het stadsdeel geeft aan dat de informatie van bewoners daarom als aanvullend moet worden gezien op de informatie vanuit het stadsdeel en de politie. Hierdoor kan er een volledig beeld worden opgesteld, waarin ook de visie van bewoners kan worden meegenomen. Tevens geeft het stadsdeel aan dat zij de indruk heeft dat burgers elkaar niet echt motiveren om te participeren en er daardoor alleen voor staat. Het stadsdeel geeft aan dat zij het verrassend vindt hoe subjectief de inbreng van bewoners vaak is, met als gevolg dat het veiligheidsgevoel snel een deuk oploopt als er geen gehoor wordt gegeven aan hun ‘wensen’. De politieagenten geven aan dat mensen door een beperkt zelfoplossend vermogen, complexe problemen met veel sociale problematiek soms niet zelfstandig kunnen oplossen. Daarnaast speelt emotie een belangrijke rol, het beïnvloedt het rationeel denken waardoor situaties in een opwelling kunnen verworden tot een probleem. Het activeren van bewoners, hen zelf een rol geven in de oplossingen voor de problemen die zij aandragen, is nog een hele uitdaging. Dit lukt beter bij de sociale middenklasse dan bij groepen lager op de maatschappelijke ladder. Het actief benaderen van bewoners in de openbare ruimte werkt heel goed om mensen te betrekken bij concrete onderwerpen die spelen in de buurt. Ook wanneer de politie een schouw houdt in de buurt, sluiten bewoners spontaan aan. De prioriteiten van het politiewijkteam Bos en Lommer kunnen door de samenstelling van de wijk niet altijd aansluiten bij eenieders wensen, aldus de politie. Er zijn extreme problemen, waardoor sommige minder erge problemen vanuit de middenklasse niet altijd de hoogste prioriteit kunnen krijgen. Deze nieuwe groep bewoners, die nog niet zo lang in Bos en Lommer woont omdat de sociale herstructurering nog niet lang geleden is ingezet, heeft een hele andere perceptie van waar de problematiek uit bestaat dan de bewoners die hier al langer wonen. Toch moet ook deze groep bewoners de nodige aandacht krijgen.

6.5.3. Betrokkenheid bewoners belangrijk maar niet leidend In de Kolenkit zijn een aantal ‘buurtburgemeesters’ die een leidende (opiniebepalende) rol hebben in de buurt en het stadsdeel scherp houden. In andere buurten zijn minder geslaagde voorbeelden hiervan bekend, het is dus erg persoonsafhankelijk. Deze buurtburgemeesters (sleutelfiguren) weten alle mogelijke paden naar het stadsdeel te bewandelen, naar de raad, naar de wijkwethouders en naar beleidsmedewerkers. De politiemedewerkers merken daarbij op dat met de inzet van een 99

aantal sleutelfiguren uit de buurt (bijvoorbeeld Saïd en mensen die deelnemen aan buurtparticipatie) de tegenstrijdigheden tussen de verschillende klassen in de buurt niet zijn uitgelopen op strubbelingen. Zonder deze personen in de buurt zou er onrust kunnen ontstaan. Er zijn echter aan deze vorm van samenwerking ook risico’s verbonden, omdat de kans bestaat dat er ongewenste machtsconcentraties ontstaan. In het bewonersoverleg kunnen actieve bewoners uit de buurt hun prioriteiten aangeven en daarmee invloed uitoefenen op de beleidskeuzes, maar ook bijvoorbeeld op de onderwerpen waar de BVT’s operationeel op kunnen inzetten. Bewoners kunnen tevens terecht op spreekuren in buurthuizen bij de wijkbeheerders en bij daarvoor georganiseerde bijeenkomsten in moskeeën, om hun beleving ten aanzien van leefbaarheid van de buurt te bespreken. Dit sluit aan op de achterliggende gedachten van de BVT-aanpak, ‘dat de buurt stuurt’. Desalniettemin komt dit nog onvoldoende uit de verf, omdat er een relatief kleine groep bewoners is die hun stem laat horen, aldus de buurtregisseurs. De BVT’s worden nu gestuurd op basis van aangiften en op reeds bestaande informatie over problemen in de buurt. De politiemedewerkers vermoeden dat de prioritering op basis van deze informatie niet veel verschilt van wat sleutelfiguren zouden aandragen. De politie meent dat zij en het stadsdeel zelf ook voldoende zicht hebben op de problematiek, ze weten precies wat er zich in de wijken afspeelt. Medewerkers van het stadsdeel geven aanvullend hierop aan, zeker niet afhankelijk te zijn van de inbreng van bewoners. De bewoners vervullen een 'oren en ogen' functie, maar het betrekken van de buurtbewoners is daarnaast vooral belangrijk om draagvlak te creëren voor beleid. Beleid komt er simpelweg niet meer door heen als bewoners niet zijn betrokken. Ook is er een politiek belang: burgerparticipatie wordt zeker ook ingezet om later op terug te kunnen wijzen.

6.5.4. Informatie-uitwisseling Medewerkers van het stadsdeel geven aan dat zij van - sommige - bewoners horen dat zij de terugkoppeling als onvoldoende ervaren. Het uitleggen van vertraging, bureaucratische processen of schrappen van ideeën is een punt van kritiek, hier is weinig begrip voor. Dit blijkt ook uit de verslagen van bewonersoverleggen. Met name de betrokkenen uit het buurtplatform (de vaste kern van participerende bewoners) zijn kritisch. Overigens merken verschillende betrokkenen van het stadsdeel op, zelf intern ook last te hebben van bureaucratie. Aan de andere kant geeft het stadsdeel aan dat bewoners die zich actief ‘bemoeien’ met hun buurt meer terugkoppeling krijgen over de oplossing van problemen dan bewoners die zich niet actief mengen in de totstandkoming en uitvoering van beleid. De bewoners geven overwegend aan dat de informatievoorziening over en terugkoppeling naar aanleiding van de inbreng van bewoners nog verbeterd kan worden. De politie vindt het belangrijk, dat alle inwoners van Bos en Lommer weten wat de politie doet. Desalniettemin geeft de politie aan alleen individueel terug te koppelen op basis van door de bewoners gedane meldingen. Deze terugkoppeling is belangrijk voor de motivering en activering van bewoners in de wijk om misstanden te (blijven) melden.

100

6.5.5. Onbekendheid van de BVT’s bij bewoners Bewoners uit de Gulden Winckelbuurt en de Kolenkitbuurt geven aan dat de politie primair verantwoordelijk is voor het toezicht in de openbare ruimte van Bos en Lommer. Een enkeling ziet het als een gedeelde verantwoordelijkheid, waarin ook de gemeente en bewoners een rol hebben. Niet bij alle bewoners is bekend wat de buurtveiligheidsteams precies doen. Als hiernaar gevraagd wordt komen onder andere toezicht houden en de ‘oren en ogen’ functie ter sprake, maar ook het oppikken van signalen van wietkwekerijen, kindermishandeling en het beboeten van bewoners die de duiven voeden, worden genoemd. Op de vraag hoe de BVT's zijn samengesteld weten maar weinig bewonersrespondenten het goede antwoord te geven. Als bewoners wordt gevraagd hun waardeoordeel over de buurtveiligheidsteams te vellen, valt op dat voornamelijk de positie van de jongeren en de beveiligers ter sprake komt. De standpunten over hen lopen uiteen. Sommige respondenten vinden het goed dat de jongeren deze kans krijgen, of dat de beveiligers in de buurt aanwezig zijn. Een relatief groot deel heeft geen uitgesproken mening over de BVT's. Andere respondenten geven aan dat de jongeren bij hen geen al te best beeld opwekken en dat de beveiligers onbekwaam zijn voor het werk. Hun inzet wordt ook niet door iedereen geaccepteerd, sommige bewoners geven aan dat zij onterecht een politietaak vervullen, anderen kan het niets schelen of vinden het prima zolang er maar goed en voldoende toezicht is op straat. Over de jongeren van Connect geven de buurtbewoners aan dat de activiteiten van de jongeren hun imago zeker ten goede komt, al spreken enkelen hun twijfels uit over de integriteit van de jongeren en de geschiktheid van de toezichtstaak voor betrokkenheid van de jongeren. Hun uitstraling wordt ook door enkele bewoners aangehaald en wordt getypeerd met woorden als 'druk', 'rondhangen' en 'luidruchtig'.

6.6.

Het politiewijkteam Bos en Lommer

Handhaven in en verbinding zoeken met de buurt moeten samen gaan. Met de huidige werkdruk is dit echter niet mogelijk. Door de hoge werkdruk is een ‘goed gesprek’ niet mogelijk waardoor de politie zowel de binding als de autoriteit verliest. De inzet van wijkoverstijgende politie (o.a. biketeams en surveillanten) als gevolg van de onderbezetting, heeft als nadeel dat deze ‘externe politie’ de essentiële klik en binding met de buurt mist. Dit heeft soms een averechtse uitwerking in de gehanteerde aanpak. Voor de inzet van de BVT’s is er politiecapaciteit ter beschikking gesteld, de BVT’s zijn namelijk afhankelijk van deze inzet. De capaciteit hoort dus eigenlijk niet ingezet te worden op andere taken. De borging van deze inzet is essentieel en mag dan ook niet ondergeschikt raken aan andere prioriteiten. Het schakelen tussen informatie halen en informatie in de juiste vorm aanbieden is een van de meest essentiële werkzaamheden, aldus de politie. Het verhaal naar de burger moet begrijpelijk zijn. De positie van een buurtregisseur is voor sommige personen onduidelijk, zowel binnen als buiten de politieorganisatie. Een reden hiervoor is dat de buurtregisseurs veel onder de bewoners van de wijk zijn en relatief weinig op de werkvloer komen. De buurtregisseur haalt de nodige informatie met name bij hoofdagenten en de wijkteamchef. Op basis van deze informatie wordt van de 101

buurtregisseur verwacht dat hij het evenwicht tussen handhavingsbelang en persoonlijke belangen van burgers tegen elkaar kan afwegen. Zo geeft een buurtregisseur aan dat ook de verhalen achter de problemen in de buurt van belang zijn om een oordeel te vormen. Het hebben van een goed totaalbeeld is van belang om een goed objectief beeld te vormen en daarnaar te handelen. Het takenpakket van de buurtregisseur behelst de overlap tussen veiligheid en leefbaarheid, aldus de politie. ‘Schoon en heel’ is voor het stadsdeel. De buurtveiligheidsteams spelen in op ‘schoon, heel en veilig’ en kunnen daarbij ook andere partijen dan de politie en het stadsdeel betrekken, bijvoorbeeld de milieupolitie, de reinigingsdienst of het parkeerbeheer. De laatstgenoemde partijen zijn echter nog niet erg wijkgericht bezig en dat maakt samenwerking erg lastig. Er zijn bij deze organisaties geen vaste contactpersonen en de continuïteit is voor de gewenste samenwerking daardoor onvoldoende. Ook werken andere diensten, zoals bijvoorbeeld verschillende gemeentelijke afdelingen, volgens vaste (jaar)plannen, waardoor zij niet voldoende flexibel kunnen inspringen op problemen. Het oplossen van acute problemen gaat dus heel lastig vanwege deze starre agenda, waardoor de uitvoering van simpele oplossingen soms zeer complex is. Tevens geeft de politie aan dat het delen van informatie met partners nog onvoldoende uit de verf komt. Voor zover er informatie wordt gedeeld, is dit veelal nog op informele wijze. De voorman van Connect geeft aan dat de buurtregisseur een belangrijke positie heeft binnen het veiligheidsnetwerk en in de buurt. Om die reden, maar ook vanwege de connectie met de jongeren, is het nodig om de juiste persoon op de juiste plaats te hebben. Niet iedere politiefunctionaris heeft de hiervoor benodigde eigenschappen in de goede proporties. Het stadsdeel ervaart een gebrek aan een consistente denk- en werkwijze en vindt de buurtregisseurs niet allemaal even geschikt voor deze zware taak. Dat is een organisatorisch probleem van de politie. Er is niet altijd goed gekeken naar welke persoon in welke buurt is ingezet. De afstemming van de etnische achtergrond van de buurtregisseur en de buurt waarin hij of zij wordt geplaatst speelt net als bij een beveiliger, wel degelijk een rol.

6.7.

Het stadsdeel Bos en Lommer

In de samenwerking tussen het stadsdeel en bewoners, is de buurtmanager bij het stadsdeel de verbindende factor, zoals de buurtregisseur dat is bij de politie, aldus medewerkers van het stadsdeel. De buurtmanager is bijvoorbeeld bij machte om, al naar gelang de prioriteit die hij toekent aan problemen van bewoners, processen binnen het stadsdeelkantoor te versnellen. Ook komt het voor dat processen worden vertraagd, wanneer bewoners te boek komen te staan als notoire klagers. De buurtmanager heeft voor wat betreft veiligheidsproblematiek contact met de veiligheidscoördinator of de buurtregisseur, maar bij de BVT’s zijn de buurtmanagers niet direct betrokken. Dit was oorspronkelijk wel de bedoeling en tijdens de voorbereiding ook realiteit, maar dit is tijdens het proces steeds minder geworden. De politie vindt dit een gemiste kans, met name omdat de buurtmanagers de aangewezen personen zijn om vanuit het stadsdeel contacten met bewoners te onderhouden. De politieagenten geven aan dat een BVT flexibeler is te sturen dan toezichthouders die onder de regie van het stadsdeel staan. De politie merkt verder op dat de sturing en inzet vanuit het stadsdeel 102

op verschillende punten moeizaam verloopt. Dit gaat dan onder meer over de regierol binnen het netwerk, alsook de flexibele opvolging van bepaalde meldingen van overlast op gebied van schoon, heel en veilig. Medewerkers van het stadsdeel hebben dit zelf ook onderkend. Hierdoor worden oplossingen soms geheel niet of maar deels uitgevoerd op de manier waarop bewoners of andere partners dit voor ogen hadden, wat leidt tot frustratie. Het stadsdeel heeft vanuit de regierol ook de verantwoordelijkheid voor communicatie naar netwerkpartners en bewoners. Kleine successen moeten daarbij worden gevierd en worden gecommuniceerd. Het stadsdeel communiceert via de website, via het ‘Gesprek van de dag’ (huis aan huis blad) en via de lokale media. De politie communiceert via e-mailalert en sms-alert. Het stadsdeel benadrukt dat er nog wel mogelijkheden zijn om de communicatie te verbeteren. Communicatie over het project naar de buurt is van wezenlijk belang, aldus de politie. Dat is belangrijk voor het draagvlak in de buurt, maar ook voor het laten blijken van waardering aan de jongeren. Bij een succes waarbij de inzet van Connect-jongeren leidde tot een daling van zakkenrollerij, is dat gevierd met taart en veel media-aandacht. Communiceren over de buurtveiligheidsteams gebeurt nog nauwelijks vanwege de onofficiele status van het project en de bezwaren vanuit de centrale stad hierop. Ondanks de wil van de BVT-deelnemers om meer te communiceren met bewoners, wordt dit door gebrek aan bestuurlijk draagvlak niet gedaan. Dit belemmert het leggen van de gewenste binding met de buurt. Medewerkers van het stadsdeel en de politie geven aan dat door een gebrek aan politiek draagvlak en een onvoldoende bewezen effectiviteit van de buurtveiligheidsteams, het ter beschikking gestelde budget voor de BVT’s en het toezichtsteam Gulden Winckelbuurt is verkleind. Dit heeft er toe geleid dat het stadsdeel eind 2009 zich genoodzaakt heeft gezien om ook de ureninzet van de BVT’s en het toezichtsteam Gulden Winckelbuurt terug te brengen naar éénderde. Dit is via een email gecommuniceerd naar de samenwerkende partners in de BVT aanpak, voor wie dit als een donderslag bij heldere hemel kwam. Met deze beperkte inzet zou de essentie van het project, gebaseerd op zichtbaarheid en binding met de buurt, teniet worden gedaan. Het gevoel ontstond dat de spreekwoordelijke ‘stekker uit het project’ werd getrokken, hetgeen de motivatie niet ten goede kwam. In januari 2010 heeft het stadsdeel in overleg met de politiek, met oog op het ontstane tumult, besloten haar besluit gedeeltelijk terug te draaien. Voorwaarde hierbij was dat de effectiviteit van de BVT-aanpak op korte termijn bewezen moet worden.

103

7. Analyse, conclusies en discussie In dit hoofdstuk zal antwoord worden gegeven op de drie deelvragen en de hoofdvraag van dit onderzoek. Daarna wordt dit hoofdstuk afgesloten met een discussie die volgt uit de beantwoording van deze vragen. De hoofdvraag luidde: “Wat zijn de kansen en bedreigingen van de verbreding van de politiefunctie als het gaat om toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer?” De deelvragen zijn: 1. Hoe wordt tegenwoordig vorm gegeven aan het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer? 2. Wat zijn de kansen en bedreigingen van burgerparticipatie ten aanzien van het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer? 3. Wat zijn de kansen en bedreigingen van particuliere beveiliging ten aanzien van het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer?

7.1.

Beantwoording van deelvraag 1

“Hoe wordt tegenwoordig vorm gegeven aan het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer?” Voordat het stadsdeel Bos en Lommer besloot toezichtsteams in te zetten, hield alleen de politie toezicht in de openbare ruimte van Bos en Lommer. Het stadsdeel geeft aan dat de inhuur van particuliere beveiliging voor het eerst bespreekbaar werd vanwege de invoering van het Keurmerk Veilig Ondernemen op en rondom de markt. Vanaf augustus 2008 is er daadwerkelijk particuliere beveiliging ingezet. De inzet van particuliere beveiligers als toezichthouders, kreeg een vervolg met een bewonersinitiatief vanuit de wijkaanpak. Bewoners hebben toen middels een enquête uitgesproken extra toezicht te willen in de Kolenkitbuurt. Dit heeft vorm gekregen in een project met beveiligers, maar ook met buurtvaders en jongeren die samen toezicht hielden. Dit project heeft geen lange duur gekend. In het latere concept van BVT’s waarbij jongeren werden gekoppeld aan beveiligers, werd geen rol meer gezien voor de buurtvaders. Het stadsdeel heeft tegenwoordig burgers en particuliere beveiligingsbedrijven betrokken in de totstandkoming en uitvoering van de toezichtsorganisatie. Een reden hiervoor is, dat de politie in Bos en Lommer kampt met een capaciteitsgebrek en niet kan voldoen aan de vraag om veiligheid van de bewoners, ondernemers en bezoekers van Bos en Lommer. Dit komt mede dankzij de toenemende vraag naar veiligheid en een toenemende maatschappelijke roep om controle en handhaving. De buurtregisseurs geven aan, dat zij door de werkdruk onvoldoende tijd hebben voor hun taakuitvoering. Dit heeft geleid tot een andere overheidsbenadering waarbij het stadsdeel een gedeelte van de toezichthoudende taak toebedeeld heeft gekregen. Het stadsdeel heeft deze taak deels uitbesteed aan particuliere beveiligingsbedrijven. De reeds beschikbare en de nieuwe instrumenten worden daar ingezet waar deze op basis van behoefte het meest nodig zijn. Zo worden 104

in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer tegenwoordig drie toezichtsteams ingezet, namelijk: 1. Het toezichtsteam Bos en Lommerplein (toezichtsteam BL) 2. Het buurtveiligheidsteam Gulden Winckelbuurt (BVT GW) 3. Het buurtveiligheidsteam Kolenkitbuurt (BVT KB)

7.1.1. Het toezichtsteam Bos en Lommerplein Het toezichtsteam BL bestaat uit drie à vier beveiligers van Sentry for Security. Iedere beveiliger heeft daarnaast een jongere onder zijn hoede van Connect Initiatieven. De beveiligers hebben de taak van toezichthouder en worden betaald vanuit het stadsdeel Bos en Lommer. Deze vorm van toezicht is ontstaan vanuit het ‘Keurmerk Veilig Ondernemen’. Met het inzetten van een toezichtsteam wordt een tweeledig doel nagestreefd, enerzijds “het verhogen van het veiligheidsgevoel van het winkelend publiek, ondernemers en bewoners en het terugdringen van zakkenrollerij” en anderzijds de koppeling met jongeren van de stichting ‘Connect Initiatieven’ aan beveiligers. Deze koppeling wordt beschouwd als een leerwerktraject, de jongeren kunnen bij voldoende capaciteit en interesse doorstromen naar de ‘Beveiliger 2’ opleiding.

7.1.2. De inzet van de buurtveiligheidsteams Het politiewijkteam Bos en Lommer beschouwt de inzet van de buurtveiligheidsteams als een directe doorvertaling van de theorie over reassurance policing. De gedachte hierachter is dat er een ‘gat’ bestaat tussen de geregistreerde criminaliteit en overlast, en de beleving hiervan. De teams focussen zich op de door de bewoners aangedragen problematiek en ergernissen. De aanpak richt zich op het creëren van betrokkenheid van buurtbewoners en intensieve aandacht voor juist dié problemen die zij belangrijk vinden. Dit zijn de problemen die sterk bijdragen aan de onveiligheidsbeleving van bewoners. Op deze wijze wordt geprobeerd de veiligheidsbeleving te beïnvloeden. Daarnaast is het betrekken van bewoners tegenwoordig onoverkomelijk in de visie van het stadsdeel. In de Gulden Winckelbuurt ligt de focus van de BVT-aanpak vooral op de openbare ruimte, omdat deze buurt relatief gezien veel winkels huisvest. De overlast van hangjongeren en zakkenrollerij in en rondom het winkelgebied legitimeren het BVT in de Gulden Winckelbuurt. Het BVT zet zich naast deze speerpunten ook in op het verbeteren van de leefbaarheid. De bewoners moeten vertrouwd raken met de samenstelling van het BVT. In de Kolenkitbuurt ligt de focus van het BVT vooral op de woonbeleving van bewoners, waaronder jongerenoverlast en grofvuil. Bij het BVT Kolenkitbuurt zijn Connect-jongeren als toezichthouder aan beveiligers gekoppeld. De inzet van deze jongeren is niet onomstreden. De koppeling van Connect-jongeren aan de organisatie van toezicht in Bos en Lommer is om twee redenen tot stand gekomen. De eerste reden is dat Saïd Bensellam van Connect Initiatieven een belangrijke sleutelfiguur is in Bos en Lommer. Door de positie die hij als conflictbemiddelaar heeft verworven, zijn de politie en het stadsdeel gedeeltelijk afhankelijk van hem geworden bij het handhaven van de openbare orde. Dit heeft er toe geleid dat het stadsdeel genoodzaakt was om bij het opzetten van het toezichtsteam Kolenkitbuurt, Connect Initiatieven te 105

betrekken (jongeren en buurtvaders). De tweede reden voor het betrekken van de jongeren is gevonden in het feit dat de jongeren bij het uitoefenen van toezicht bevoordeeld zijn met kennis over de buurt, hun leeftijdsgenoten en de straatcultuur.

7.2.

Beantwoording van deelvraag 2

“Wat zijn de kansen en bedreigingen van burgerparticipatie ten aanzien van toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer?” In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op de deelvraag naar de kansen en bedreigingen van burgerparticipatie ten aanzien van toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer. In de beantwoording van deze deelvraag wordt zoveel mogelijk de structuur gevolgd die ook in het theoretisch hoofdstuk over burgerparticipatie is aangehouden. Bij de beantwoording wordt eerst kort ingegaan op de vormen van burgerparticipatie die bij het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer toegepast worden. Ook komt hierin kort naar voren welke ontwikkeling de betrokkenheid van bewoners bij toezicht heeft doorgemaakt. Daarna wordt ingegaan op de redenen waarom burgerparticipatie wordt gestimuleerd in Bos en Lommer. Tenslotte worden de kansen en bedreigingen behandeld. Hierbij komen drie thema’s terug: de democratische legitimiteit, de samenwerkingsaspecten en de kansen en bedreigingen ten aanzien van toezicht en relationele controle door burgers. 7.2.1. Burgerparticipatie bij toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer In Bos en Lommer wordt op verschillende manieren invulling gegeven aan burgerparticipatie bij het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer. Het stadsdeel geeft aan dat zij de veiligheid niet alleen op eigen kracht kan verbeteren. Daarom heeft het veiligheidsprogramma van Bos en Lommer een integraal karakter: het gaat om een samenwerking met zowel professionals als met bewoners uit het stadsdeel. Er wordt getracht om samen met de bewoners uit de buurten, de veiligheid, leefbaarheid en sociale samenhang te vergroten. Het gaat daarbij om vraaggericht werken, veelal in een samenwerking tussen de Stichting Buurtparticipatie, woningbouwcorporaties, politie, stadsdeel en burgers. Bewoners krijgen bovenal een ‘oren en ogen’ functie toebedeeld om het stadsdeel te voorzien van informatie. Hiermee beoogt het stadsdeel gerichter te sturen op de behoefte van de bewoners om de leefbaarheid te vergroten en zodoende hun veiligheidsgevoel gunstig te beïnvloeden. Burgerparticipatie bij toezicht in de openbare ruimte kent nog maar een korte geschiedenis, sinds 2008, en is gestart vanuit een initiatief van Saïd Bensellam. De eerste actieve betrokkenheid van buurtbewoners bij het toezicht was in een project in de Kolenkitbuurt. Het team dat daar toen toezicht hield bestond uit twee beveiligers van het particuliere beveiligingsbedrijf Shadow Security en jongeren van Stichting Connect. Eveneens zijn er buurtvaders ingezet voor het toezichthouden, hun taakaccenten werden in overleg met betrokken partijen bepaald. De buurtvaders uit Bos en Lommer hebben ook een rol gehad in dat toezichtsproject. Dit project in de Kolenkitbuurt, met beveiligers, maar ook met de buurtvaders en jongeren die samen toezicht hielden, heeft geen lange 106

duur gekend. In het latere concept van de BVT’s, waarbij jongeren werden gekoppeld aan beveiligers, werd geen rol meer gezien voor de buurtvaders. Het professionaliseren van de organisatie waarbinnen de buurtvaders verbonden waren en van waaruit zij werden aangestuurd, werd tevens als moeilijk proces gezien. De tegenwoordige betrokkenheid van bewoners bij het toezicht in het stadsdeel Bos en Lommer komt geheel voort uit de BVT-aanpak. Er wordt een kloof geconstateerd tussen buurtbewoners en de professionals van het stadsdeel en het politiewijkteam Bos en Lommer. Daarom wil men meer daadkracht in de uitvoering en actieve buurtbewoners en lokale ondernemers betrekken en ondersteunen. De buurtbewoners vormen samen met de uitvoerende professionals de frontlijners, tezamen horen zij te weten wat er in de wijk afspeelt. Met deze informatie geven bewoners indirect sturing aan het BVT. De BVT’s richten zich op de onderwerpen die de leefbaarheids- en veiligheidsbeleving beïnvloeden en waarbij de bewoners kunnen worden aangesproken op hun verantwoordelijkheidsgevoel. Dit is een directe doorvertaling van de theorie over reassurance policing. In de uitvoering van de BVT aanpak worden bewoners op verschillende manieren actief betrokken. Zo is er informatie-uitwisseling, worden bewoners geconsulteerd om prioriteiten te bepalen en wordt er gekeken naar wat bewoners zelf kunnen uitvoeren. Ook krijgt burgerparticipatie in Bos en Lommer vorm door de koppeling van jongeren aan (twee van de) toezichtsprojecten. Jongeren uit Bos en Lommer hebben een rol als toezichthouder, waarbij zij hun kennis van de buurt en hun leeftijdsgenoten gebruiken om toezicht uit te oefenen. Ook is Bensellam actief als conflictbemiddelaar tussen (onder meer) jongeren en de politie. Van de bestaande vormen van burgerparticipatie, komen er in deze casus dus een aantal naar voren. Toezicht, conflictbemiddeling en relationele controle, maar ook problemen aandragen en prioriteiten aangeven zijn vormen van burgerparticipatie die in Bos en Lommer worden uitgevoerd. Verder hebben de bewoners van Bos en Lommer een belangrijke oren en ogenfunctie. Omdat er te hoge verwachtingen zijn van de politie, hanteren het stadsdeel en de politie van het wijkteam Bos en Lommer een responsabiliseringsstrategie. De BVT-aanpak is daarbij gebaseerd op de theorie over reassurance policing en wordt ingezet om de kloof tussen de objectieve veiligheid en de veiligheidsbeleving te dichten. Ook is het zo dat de respondenten uit Bos en Lommer aangeven dat de politie niet kan voldoen aan alle vraag van bewoners. De BVT-aanpak kan daarom ook worden gezien als instrument om voordeel te behalen uit de betrokkenheid van bewoners. Onder de juiste voorwaarden kan er door de betrokkenheid van bewoners bij de toezichtsorganisatie democratisering van het beleid plaatsvinden. Het stadsdeel geeft aan dat het betrekken van bewoners, of in ieder geval de mogelijkheden daarvoor bieden, tegenwoordig onoverkomelijk is. Niet alleen omdat dit ‘sociaal wenselijk is’, maar ook omdat burgerparticipatie wordt ingezet als politiek instrument. In de genoemde redenen waarom burgerparticipatie wordt ingezet liggen ook de belangrijkste kansen van burgerparticipatie bij toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer. De te hoge verwachtingen van de geformaliseerde sociale controle kunnen worden gerelativeerd, er kan een dialoog tot stand komen over wat de bewoners het belangrijkste vinden (democratisering)

107

en de betrokkenheid van bewoners kan bijdragen aan een effectievere aanpak van de veiligheid en de leefbaarheid.

7.2.2. Kansen en bedreigingen van burgerparticipatie bij toezicht in Bos en Lommer Democratische legitimiteit en democratisering Burgerparticipatie bij het toezicht in Bos en Lommer is aan te merken als een poging tot democratisering van de verhouding tussen het stadsdeel en haar inwoners, zonder dat daarbij duidelijk macht wordt herverdeeld. Er is wel sprake van een wederzijdse afhankelijkheid, maar zonder daadwerkelijke herverdeling van macht bestaat de bedreiging dat de mogelijkheid van participatie als farce worden ervaren en vooral leidt tot frustratie. Het stadsdeel Bos en Lommer heeft er niet voor gekozen om duidelijke verantwoordelijkheden, bevoegdheden en budgetten over te dragen aan de bewoners. Hierdoor laat het stadsdeel kansen liggen om bewoners actiever bij de uitvoering te betrekken. Er wordt door de participanten dan ook getwijfeld aan de waarde die het stadsdeel hecht aan het bewonersoverleg. Bewoners hebben naar eigen zeggen onvoldoende invloed. Ook komen de wensen van bewoners onvoldoende aan bod, is er onvoldoende sprake van een dialoog en er bestaat ergernis over achterblijvende prestaties van het stadsdeel. Actieve bewoners voelen zich onvoldoende gewaardeerd en gesteund. Ook verwijten zij het stadsdeel dat nieuwe initiatieven van bewoners niet enthousiast onthaald en gestimuleerd worden. De bewoners geven verder overwegend aan. dat de informatievoorziening en terugkoppeling naar aanleiding van de inbreng van bewoners nog verbeterd kan worden. De bedreiging die hierin schuilt is dat bewoners zich voor het karretje gespannen voelen, wat het wantrouwen in de overheid vergroot in plaats van verkleint. Bewoners moeten niet het idee hebben dat burgerparticipatie een draagvlakmachine is en slechts wordt ingezet als ‘handig beleidsinstrument’. Voor wat betreft de BVT-aanpak is er bij de bewonersoverleggen en de bewonersenquêtes, sprake van een zeer beperkte representativiteit. Ondanks dat de deelnamebereidheid ook afhangt van de onderwerpen die er spelen, is er slechts een relatief kleine groep ‘vaste’ participanten. Deze vaste kern is in bepaalde mate ook spreekbuis namens de buurt, omdat deze deelnemers bijvoorbeeld ook in VVE’s zitten en anderen van hen ook op straat worden aangesproken door buurtbewoners. Dat laatste gaat vooral op voor de bewoners die al langere tijd participeren, het belang van continuïteit is daarbij dus groot. Het activeren van bewoners is erg lastig. Dit lukt beter bij de sociale middenklasse dan bij groepen lager op de maatschappelijke ladder. Hierbij komt ook naar voren dat de komst van ‘nieuwe bewoners’ extra aandacht heeft in Bos en Lommer. Vertegenwoordigers van het stadsdeel geven aan dat participanten bewust of onbewust in meer of mindere mate ook hun eigen mening verkondigen wanneer zij zeggen ook namens andere buurtbewoners te spreken, zonder deze mening bij hen te hebben geverifieerd. De bewoners spreken verder voornamelijk vanuit hun eigen specifieke problemen en zijn onvoldoende op de hoogte van problematiek ‘buiten hun straatje’. Het stadsdeel geeft aan dat de informatie van bewoners daarom als aanvullend moet worden gezien op de informatie vanuit het stadsdeel en de politie. De democratische legitimiteit van burgerparticipatie bij het toezicht heeft geen prioriteit in Bos en Lommer. Een medewerker van het stadsdeel gaf aan dat betrokkenheid boven representativiteit gaat. De beperkte rol die bewoners krijgen toebedeeld, ligt hoogstwaarschijnlijk in 108

het feit dat het stadsdeel geen macht wil overdragen. Dit voorkomt wel ongewenste machtsconcentraties bij bewoners en groepen van bewoners. Hierbij is geen sprake van een fundamentele keuze tussen prioriteit geven aan democratisering en zorgen voor voldoende legitimiteit, of burgerparticipatie inzetten als beleidsinstrument en op de achtergrond nog steeds een eigen koers varen. Het lijkt echter geen bewuste keuze te zijn om macht te willen behouden ter voorkoming van ongewenste machtsconcentraties, maar eerder een ‘geluk bij een ongeluk’. Het beleid is nu gebaseerd op de meningen van een zeer selecte groep inwoners van Bos en Lommer. Samenwerking tussen burgers en professionals Het professionaliseren van de organisatie waarbinnen de buurtvaders van Bos en Lommer in het verleden betrokken waren bij het toezicht, werd als moeilijk proces gezien. Mede om die reden is daar dan ook geen vervolg aan gegeven. Hieruit blijkt al wel dat er nogal wat haken en ogen zitten aan de betrokkenheid van burgers bij toezicht in de openbare ruimte. Bij buurtvaderprojecten zijn de afspraken vaak niet geformaliseerd en worden de resultaten niet ‘hard’ gemeten. Ook bestaat er bij de buurtvaderprojecten niet altijd voldoende duidelijkheid bij de betrokkenen over de rol die zij hebben in de buurt. Ook bij de buurtvaders en Connect-jongeren in Bos en Lommer spelen deze punten van kritiek duidelijk een rol. Voor sommige partners komt het goed uit dat er hierdoor nog veel bewegingsvrijheid bestaat binnen de kaders van bestuur, politiek en bureaucratie. De betrokkenheid van niet-professionals zoals Saïd en de Connect-jongeren bij het toezicht is echter wel riskant, omdat het stadsdeel er met het oog op het grote belang van veiligheid niet aan ontkomt om hun enthousiastme in enige mate ‘kapot te professionaliseren’. Bij de inwoners van het stadsdeel Bos en Lommer bestaat er nog veel onvrede over de bureaucratie die zijn ervaren. Ze weten de weg niet in het stadsdeel, weten niet wie of welke organisatie waarop aanspreekbaar is, ervaren aan gebrek aan eenduidig beleid en krijgen naar hun mening onvoldoende terugkoppeling. Daarnaast vinden bewoners dat ze onvoldoende invloed hebben, ze zijn er niet van overtuigd dat het stadsdeel de bewoners als volwaardig partner ziet. De BVT’s worden nu gestuurd op basis van aangiften en op reeds bestaande informatie over problemen in de buurt. De politie vermoedt dat de prioritering op basis van deze informatie niet veel verschilt van wat sleutelfiguren zouden aandragen. De politie meent dat zij en het stadsdeel zelf ook voldoende zicht hebben op de problematiek, ze weten precies wat er zich in de wijken afspeelt. Hiermee wordt onvoldoende recht gedaan aan de gedachte dat ‘de buurt stuurt’. De burger heeft in Bos en Lommer ondanks de BVT-aanpak nog steeds een rol die beduidend minder dominant is dan die van de professionals. De professionals hebben meer deskundigheid, informatie, ervaring, status en definitiemacht. De professionals oordelen dan ook veelal nog op basis van vooroordelen en hebben hun oordeel al snel klaar: bewoners worden gezien als ondeskundig en handelen uit eigenbelang. Ook blijkt dat de ondersteuning van de betrokken bewoners nog verbeterd kan worden. De matige ondersteuning zoals door de participerende bewoners in Bos en Lommer wordt ervaren kan een verklaring zijn voor de beperkte deelnamebereidheid die er in het stadsdeel bestaat. Het stadsdeel geeft aan zeker niet afhankelijk te zijn van de inbreng van bewoners. De bewoners vervullen een 'oren en ogen' functie, maar het betrekken van bewoners is daarnaast vooral belangrijk om draagvlak te creëren voor beleid. Ook is er een politiek belang:

109

burgerparticipatie wordt zeker ook ingezet om later op terug te kunnen wijzen als burgers ontevreden zijn over het gevoerde beleid. Relationele controle door toezicht van de Connect-jongeren De Connect-jongeren houden samen met de politie en beveiligers toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer. Het voordeel dat hierbij behaald kan worden is dat de jongeren hun leeftijdsgenoten op straat beter kunnen aanspreken dan dat anderen dat zouden kunnen. Dit doordat ze hen kennen, vaak dezelfde etnische achtergrond hebben en kennis hebben van de jongerencultuur cq. straatcultuur. Toch worden er ook kanttekeningen geplaatst bij hun betrokkenheid. De klaarblijkelijke noodzaak van hun aanwezigheid als toezichthouders in de openbare ruimte en de grote formaties waarin zij toezicht houden kan ook tot een toename van onveiligheidsgevoelens leiden. Omdat de BVT-aanpak geen duidelijke 0-meting en effectmetingen kent, kunnen de resultaten niet worden bepaald. Er is verder een vergelijking te maken tussen de Marokkaanse buurtvaderprojecten en de betrokkenheid van de Connect-jongeren bij de BVTaanpak. Ook bij de Connect-jongeren speelt mee dat Saïd Bensellam en de jongeren willen laten zien dat ondanks het stigma dat de Marokkaanse jeugd met zich mee draagt, er ook goedwillende jongeren in Bos en Lommer zijn. Buurtvaders zouden geneigd zijn om wangedrag van ‘hun’ jongeren door de vingers te zien, maar ook de Connect-jongeren worden hier van beticht. Ook de positie van de jongeren als toezichthouders wordt bekritiseerd. Buurtbewoners geven aan dat de activiteiten van de jongeren hun imago zeker ten goede komt, maar twijfelen over de integriteit van de jongeren en de geschiktheid van de toezichtstaak voor betrokkenheid van de jongeren. Hun uitstraling wordt ook door enkele bewoners aangehaald en wordt getypeerd met woorden als 'druk', 'rondhangen' en 'luidruchtig'. De Connect-jongeren worden neergezet als rolmodel en gestimuleerd tot verantwoordelijk gedrag. Daarnaast zijn de Connect-jongeren, mogelijk beter in staat om het gedrag van hun leeftijdsgenoten te beïnvloeden, dan dat de politie dit kan. Er is ook kritiek op de jongeren omdat hun effectiviteit als toezichthouders in twijfel wordt getrokken. De interactie met bewoners uit de buurt komt daarnaast op bepaalde punten lastig tot stand, bijvoorbeeld door vooroordelen, maar ook door negatieve eerdere contacten tussen de jongeren en buurtbewoners. Verder hebben zij een moeilijke positie binnen de samenwerking, omdat ze niet als volwaardig partner te zien zijn. Ze hebben geen gelijkwaardige rol ten opzichte van het stadsdeel, de politie, de beveiligers en Saïd Bensellam. Daarnaast hebben ze het te verduren doordat zij door leeftijdsgenoten als verrader worden gezien en soms in situaties terecht komen waarbij het hen ontbreekt aan de juiste sociale vaardigheden om de-escalerend op te kunnen treden. Wel is de betrokkenheid van de jongeren bij de toezichtsprojecten goed voor hun eigenwaarde en lijken hun kansen op de arbeidsmarkt daadwerkelijk (indirect) te verbeteren. 7.2.3. Samenvattend: kansen en bedreigingen van burgerparticipatie bij toezicht Al met al kan worden gezegd dat veel veronderstellingen over burgerparticipatie realiteit zijn in de organisatie van toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer. De kansen en bedreigingen van burgerparticipatie bij het toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en 110

Lommer, liggen op alle drie de thema’s: de democratische legitimiteit, de samenwerkingsaspecten en de kansen en bedreigingen ten aanzien van toezicht en relationele controle door burgers. De democratisering door de betrokkenheid van bewoners komt onvoldoende tot zijn recht doordat er geen echte herverdeling van macht is, wat leidt tot frustratie. Het lijkt er op dat burgerparticipatie door het stadsdeel Bos en Lommer wordt ingezet als beleidsinstrument en draagvlakmachine. Of het beleid, gericht op het herwinnen van vertrouwen (reassurance policing), effectief is kan niet worden gezegd: er wordt onvoldoende gemeten. De betrokken burgers zijn niet representatief, er is dus sprake van een gebrekkige legitimiteit en het gevaar ligt op de loer dat de aandacht van de overheid en het publieke goed veiligheid onevenredig bij (groepen) bewoners in Bos en Lommer terecht komt. Burgers worden vooral gezien als extra oren en ogen, om te weten te komen (of meer: te bevestigen) wat er speelt in de buurt. De professionele barrière is duidelijk zichtbaar in Bos en Lommer. Het stadsdeel en de politie stellen de mening van bewoners niet volledig voorop in de BVTaanpak. De betrokkenheid van de Connect-jongeren in het project lijkt daadwerkelijk bij te dragen aan een beter imago, maar of er een verbetering van de leefbaarheid en veiligheid wordt gerealiseerd is onduidelijk. Veel bevindingen uit de theorie over buurtvaders, zijn ook van toepassing gebleken op de Connect-jongeren en hun betrokkenheid in Bos en Lommer. De onderzochte vorm van burgerparticipatie bij toezicht in de openbare ruimte is een zeer veelzijdige gebleken en bij de theoretische verkenning is geen soortgelijke situatie gevonden. Toezicht, relationele controle en conflictbemiddeling komen voor in Bos en Lommer, evenals problemen aandragen en daaraan prioriteiten toekennen. De bewoners van Bos en Lommer hebben echter bovenal een belangrijke oren en ogenfunctie. Veel theorieën over kansen en bedreigingen van burgerparticipatie zijn van toepassing gebleken binnen het stadsdeel Bos en Lommer. De kansen van burgerparticipatie worden deels al benut. Er kan wel nog aan alle kanten worden ingezet op het beperken van de bedreigingen binnen de bijzondere samenwerking die plaatsvindt in Bos en Lommer. De voornaamste gevonden kansen: De hoge verwachtingen van de capaciteit en het optreden van de politie en het stadsdeel kunnen worden gedialogiseerd en worden gerelativeerd; Het BVT-project maakt onder de juiste voorwaarden democratisering van het gevoerde toezichtsbeleid mogelijk; Participanten in het bewonersoverleg en de Connect-jongeren zijn extra oren en ogen van het stadsdeel en de politie, waardoor effectiever kan worden ingezet op het vergroten van de veiligheidsbeleving; De Connect-jongeren zijn potentieel beter in staat om het gedrag van jongeren op straat te beinvloeden dan dat de politie dit kan. De voornaamste gevonden bedreigingen: De aanwezigheid van de Connect jongeren als toezichthouders in de openbare ruimte kan onveiligheidsgevoelens vergroten;

111

De beperkte representativeit van de participanten voor de bewoners van het stadsdeel Bos en Lommer geeft problemen met de legitimiteit en de democratisering komt hierdoor niet op een juiste wijze tot uiting; Als bewoners zich enkel voor de vorm betrokken voelen, kan dit leiden tot een verdere afbraak van het vertrouwen in de overheid en de politie; Het gevaar bestaat dat ‘veiligheid’ en aandacht voor de problemen van bewoners, onevenredig worden verdeeld over de bewoners van het stadsdeelsdeel Bos en Lommer. De mondige bewoners en zij die relatief gezien oververtegenwoordigd zijn in de beschreven participatievormen kunnen hier onterecht bevoordeeld worden ten opzichte van anderen.

7.3.

Beantwoording van deelvraag 3

“Wat zijn de kansen en bedreigingen van particuliere beveiliging ten aanzien van toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer?” Voor de beantwoording van deze deelvraag worden verschillende invalshoeken besproken. Het gaat om invalshoeken zoals de ‘rol, functies en verantwoordelijkheid’ van de particuliere beveiliging en de wijze waarop samenwerking en informatieoverdracht tussen de betrokken partners plaatsvindt. Tevens wordt gekeken naar de handelswijze van beveiligers en welke tools daarbij ondersteunend of leidend kunnen zijn. Uit de theoretische verkenning is namelijk gebleken dat indien de aandacht voor deze invalshoeken onvoldoende is of ontbreekt, de belangen van burgers op het spel kunnen komen te staan. Het gaat dan met name om de vrijheid, privacy en gelijkheid van burgers. Deze paragraaf wordt afgesloten met een samenvatting van de meest voorkomende kansen en bedreigingen.

7.3.1. De rol, functies en verantwoordelijkheid van de particuliere beveiliging Uit de onderzoeksbevindingen blijkt dat er verschillende mechanismen van toepassing zijn om de particuliere beveiliging in Bos en Lommer te reguleren. Het gaat dan met name om de rol, functies en verantwoordelijkheid van de particuliere beveiliging. Hieronder worden de belangrijkste regulatiemechanismen die van toepassing zijn op deze casus, besproken. Staatsregulatie De particuliere beveiligingsbedrijven die door het stadsdeel Bos en Lommer zijn ingehuurd voldoen aan de eisen conform de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr). Het gaat dan om eisen aan de organisatie en haar personeel. Zo moet de organisatie in het bezit zijn van een vergunning en een beveiliger in het bezit zijn van een legitimatiebewijs. Dit bewijs veronderstelt een minimaal basisniveau van betrouwbaarheid en bekwaamheid. De Connect-jongeren die meelopen als toezichthouder vanuit een ‘leerwerktraject’ zijn niet in het bezit van een dergelijk legitimatiebewijs. Op basis van welke selectiecriteria deze jongeren dan wel zijn aangenomen, is onbekend gebleken. De respondenten geven met uitzondering van de voorman van Connect aan, dat zij de achtergrond van deze jongeren dubieus vinden en daardoor twijfelen aan hun integriteit.

112

De gemeente Amsterdam heeft in een raadsbesluit47 voorwaarden gesteld voor de inhuur van particuliere beveiliging in de stad Amsterdam. Hoewel het stadsdeel Bos en Lommer onder de jurisdictie van dit besluit valt, leeft zij de meeste eisen uit het besluit niet na. Zo wordt in het midden gelaten of de problematiek in de Kolenkitbuurt en de Gulden Winckelbuurt urgent genoeg is, en of de inzet van de twee BVT’s wel past bij de (sub)lokale problematiek. De problematiek is namelijk gebaseerd op verouderde en algemene onderzoeksresultaten uit 2008. Uit het onderzoek blijkt dat alleen de inzet van het toezichtsteam BL is gerechtvaardigd op basis van de gevestigde problematiek. De keuze van het stadsdeel om particulier toezicht in te huren is wel conform het raadsbesluit. Dit omdat de politie en de Dienst Stadstoezicht geen toezichthouders konden leveren48. In de keuze van het stadsdeel voor de beveiligingsbedrijven is er (enige) schijn van belangenverstrengeling. Zo is de keus voor Sentry for Security niet middels een aanbestedingsprocedure verlopen maar onderhands gegund door de stadsdeelvoorzitter van Bos en Lommer nadat de voorman van Connect (Saïd Bensellam), Sentry for Security had voorgedragen (toezichtsteam BL). Voor het voormalig toezichtsteam KB had de voorman van Connect wederom een carte blanche gekregen en koos hij voor Shadow Security. Voor het BVT-GW heeft het stadsdeel gekozen voor Sentry for Security omdat zij al diensten leverde voor het toezichtsteam BL. Voor het BVT KB is echter gekozen voor G4S met als reden ervaring op te willen doen met een ander beveiligingsbedrijf. Deze reden wordt in twijfel getrokken omdat verondersteld wordt, dat de keuze voor G4S vermoedelijk is gemaakt vanwege de persoonlijke relatie tussen de voorman van Connect en een G4S-beveiliger49. Ook laat het stadsdeel Bos en Lommer de regie over de particuliere beveiliging, die zij volgens het raadsbesluit zou moeten dragen, in de praktijk volledig over aan de politie. Daarnaast kan er door de financiële en politieke onzekerheid binnen het stadsdeel en de door haar gemaakte ad hoc beslissingen worden getwijfeld aan de structurele inbedding van particulier toezicht in het lokale veiligheidsbeleid. Het raadsbesluit omschrijft eveneens voorwaarden waaraan de toezichthouders moeten voldoen. Het gaat bijvoorbeeld om de beheersing van de Nederlandse taal in ‘woord en geschrift’ en de communicatieve en sociale vaardigheid. Voor een aantal beveiligers en het merendeel van de Connect-jongeren geldt, dat zij niet voldoen aan één of meerdere van deze voorwaarden. Een andere voorwaarde die niet wordt nageleefd, is dat de toezichthouders een gemeentelijk uniform moet dragen. Strafrecht mechanisme Het stadsdeel gaat voorbij aan de dubieuze achtergrond van Connect-jongeren waarbij mogelijke delicten geen invloed hebben gehad op hun aanstelling als toezichthouder. De meningen over de rol van de jongeren als volwaardig toezichthouder zijn dan ook verdeeld. Zo hebben bewoners bij het stadsdeel aangegeven dat zij sommige Connect-jongeren in de functie van toezichthouder herkennen als personen met wie zij eerder in negatieve zin in aanraking zijn geweest. Het gaat dan om overlast en delicten als inbraak, vernieling en diefstal. Ook hebben medewerkers van de politie aangegeven dat sommige jongeren betrokken zijn geweest bij incidenten waarbij de politie er aan te pas moest komen. Ten slotte is er aangegeven dat één van de beveiligers een strafbaar feit heeft

47

Raadsbesluit 2008 afd. 3A, nr.96/206 Bediscussieerd kan worden of het stadsdeel ooit bij de Dienst Stadstoezicht zou inhuren omdat de Dienst geen toezichthouders wil leveren zolang er een koppeling met Connect-jongeren wordt gelegd. Tevens liggen de kosten voor inhuur van toezichthouders bij een beveiligingsbedrijf aanzienlijk lager dan bij de Dienst Stadstoezicht. 49 Deze beveiliger is werkzaam als toezichthouder in het BVT-KB 48

113

begaan en indien hij daarvoor zou worden aangegeven en worden veroordeeld, niet meer aan de betrouwbaarheidseis van de Wpbr zou voldoen. Administratieve regulatie Het stadsdeel en de politie hebben aangegeven geen klachten te hebben ontvangen over beveiligers van G4S of Sentry. Wel zijn er confrontaties geweest tussen Connect-jongeren als toezichthouder en bewoners uit de buurt. Een woningbouwcoöperatie in Bos en Lommer heeft eveneens klachten van bewoners ontvangen. Het is echter onbekend of het om Sentry-beveiligers of Connect-jongeren ging. De reden voor deze verwarring is dat beide toezichthouders door een nagenoeg overeenkomend uniform nauwelijks van elkaar zijn te onderscheiden. Ten slotte worden de (dag)rapportages van beveiligers niet gebruikt om hen te reguleren in hun taakuitvoering. Contractmechanisme De diensten die het stadsdeel bij de beveiligingsbedrijven heeft ingekocht zijn voor alle genoemde toezichtsteams contractueel vastgelegd. Zij beschouwt de door haar ingehuurde beveiligers als ‘normale’ burgers die vanuit een commercieel belang een ´oren en ogen’ functie vervullen. In de vormgeving van de contracten is alleen de levering van beveiligers vastgelegd. Het stadsdeel stelt geen specifieke kwaliteitsvoorwaarden om de kwaliteit van het toezicht houden te bepalen. Dit bemoeilijkt eveneens de mate waarin de beveiligingsbedrijven verantwoording kunnen afleggen over hun diensten en de uitvoering daarvan.

7.3.2.

De particuliere beveiliging als samenwerkingspartner

Samenwerkingsvormen De samenwerking binnen het toezichtsteam BL kenmerkt zich als een ‘passive non-cooperation’. De meeste contactmomenten vinden namelijk op informele basis plaats waarbij de politie alleen niet privacygevoelige informatie uitwisselt. Bij de BVT’s ligt het accent meer op informatieoverdracht (‘uses of partnership’). De beoogde samenwerking binnen de BVT’s is echter nog niet gerealiseerd. Zo komt de regie van het stadsdeel en de operationele verantwoordelijkheid van de politie in de praktijk onvoldoende tot uiting. Tegen de afspraak van de BVT-aanpak in, loopt er geen politieagent mee met het BVT KB. De reden hiervoor is dat de Connect-jongeren het bezwaarlijk vinden om samen met de politie te lopen en de associatie met hen het liefst willen mijden. Voor het BVT-GW wordt het samenlopen van politie en beveiligers eveneens bemoeilijkt, dit omdat hun diensten niet altijd parallel lopen. Tevens worden afspraken over de omvang van formaties van het BVT KB en het toezichtsteam BL niet nageleefd en door het stadsdeel en de politie gedoogd. De uitstraling van beveiligers en Connect-jongeren krijgen door hun grotere formatie (variërend van vijf tot tien toezichthouders) haast een paramilitaire uitstraling. De reden hiervoor is dat de groepen op wie zij toezicht moeten houden in hun beleving te omvangrijk zijn om overwicht op te kunnen houden. De betrokken politieagenten en beveiligers ervaren hun verstandshouding met elkaar als goed. Wel bestaat er binnen het politiewijkteam Bos en Lommer weerstand over de koppeling met Connectjongeren. De agenten waaronder deze weerstand heerst, zijn afwachtend of defensief ingesteld tegenover de toezichtsteams waaraan Connect-jongeren als toezichthouder deelnemen.

114

Het uitwisselen van gefragmenteerde informatie De beveiligers hebben meer contactmomenten met de buurt dan de politie en vormen eveneens voor veel bewoners een veiliger aanspreekpunt. Hierdoor ontvangen zij meer en andere informatie dan de politie. De koppeling met Connect-jongeren levert eveneens - specifieke - informatie op. Zij herkennen en kennen namelijk hun leeftijds- en buurtgenoten en op die manier kunnen zij hen makkelijker - dan een politieagent of beveiliger - aanspreken en beïnvloeden. In de praktijk blijkt dat de gefragmenteerde informatie onvoldoende tussen de politie, gemeente en toezichthouders wordt gedeeld. Zo worden briefings niet structureel, op verschillende locaties en alleen bij aanvang van de dienst verzorgd. Bij een briefing wordt actuele, maar geen privacygevoelige gegevens gedeeld zoals informatie over verdachte situaties en signalementen van verdachten. De actiepunten die hieruit voortvloeien zijn het opnemen of herkennen van signalementen en het noteren van kentekens. De beveiligers rapporteren hun bevindingen die tijdens de dienst zijn voorgevallen in een dagrapportage en versturen deze op een frequente basis aan de politie50. De kwaliteit van de rapportages laat te wensen over waardoor informatie teniet wordt gedaan. Wel worden de rapportages van G4S hoger gekwalificeerd in volledigheid, punctualiteit en taakverantwoording dan die van Sentry51. Verbetermogelijkheden voor het verkrijgen en uitwisselen van informatie worden door het stadsdeel en de politie niet benut. Zo stellen zij bijvoorbeeld geen eisen aan de inhoud en vormgeving van de rapportages. Daarnaast worden de bevindingen van de toezichthouders door de politie niet gebruikt om hen te controleren of te sturen, maar om enkel en alleen aan hun eigen bevindingen te toetsten.

7.3.3. De toolbox van een beveiliger De politie geeft aan dat de beveiligers – door een gebrek aan wettelijke tools - weinig kunnen uitrichten vanwege hun beperkte formele ‘burger’ rechten. Toezicht houden staat volgens medewerkers van de politie niet op zichzelf, maar hangt samen met handhaving en verbinding leggen met de buurt. Een politieagent heeft volgens hen voor deze taakuitvoeringen dè tools en formele bevoegdheden die een beveiliger niet heeft. Uit het onderzoek kan geconcludeerd worden, dat de beveiligers ondanks een gebrek aan formele tools wel degelijk in de positie zijn om ‘iets’ uit te richten met behulp van hun persoonlijke en symbolische tools. Persoonlijke tools Niet iedere beveiliger is spreekwoordelijk ´in de wieg gelegd´ voor de functie van toezichthouder. Een toezichthouder moet namelijk feeling hebben met de ‘oren en ogen’ functie en het samenwerken met veiligheidspartners zoals de politie. Voor de beveiligers geldt dat de focus van hun taakuitoefening niet alleen hoort te liggen op het observeren van deviant gedrag, maar eveneens op het leggen van verbinding met bewoners. Dit vraagt om specifieke competenties zoals sensitiviteit en een communicatief vermogen. Aan de andere kant wordt gesteld, dat een blauwdruk van een ‘toezichthouder’ te kort doet aan de ruimte waarbinnen toezicht wordt gehouden. Zo 50

Tegenwoordig worden de rapportages frequenter verstuurd, om te voorkomen dat informatie de ‘mosterd na de maaltijd’ wordt zoals men dat heeft ervaren bij het toezichtsteam BL. De rapportages werden op een gegeven moment slechts één keer per maand aan het stadsdeel verstuurd. 51 De reden hiervoor is volgens medewerkers van Sentry, dat zij in tegenstelling tot G4S geen administratieve uren betaald krijgen zoals het schrijven rapportages. Zij geven aan genoodzaakt te zijn de rapportages in hun vrije tijd te schrijven.

115

kunnen accentverschillen in cultuur en omgeving van het toezichtsdomein bepalend zijn voor de wijze waarop het toezicht houden effectief plaats kan vinden. Bewoners uit het stadsdeel hebben aangeven, dat zij vinden dat de betrokken beveiligers onbekwaam zijn voor het werk van toezichthouder. Medewerkers van de politie en het stadsdeel delen deze opvatting, maar dan vooral voor de beveiligers van Sentry. De reden hiervoor is dat Sentry-beveiligers in de beginfase opereerde vanuit bepaalde routine-inzichten die gebaseerd waren op de horecabeveiliging. Naast deze inzichten werden zij gekenmerkt als ‘echte’ horecaportiers vanwege hun fysieke uitstraling52. Deze gewichtige uitstraling kan effectief zijn bij het beïnvloeden van - het gedrag van - ‘probleem’ jongeren, maar werkt tegen hen als het gaat om toezicht houden in woonbuurten en communicatie naar en met bewoners. De G4S-beveiligers zijn daarentegen competenter in hun rol als toezichthouder (BVT KB). Zij zijn speciaal geselecteerd op basis van hun ervaringen in de semi-openbare ruimte en in het leidinggeven over beveiligers. Een essentieel selectiecriterium voor de meeste toezichthouders bij de beide beveiligingsbedrijven is hun Marokkaans etnische achtergrond. Deze achtergrond sluit namelijk aan bij de meerderheid van de bewoners uit de buurt. Hierdoor hebben de beveiligers een bredere achtergrondkennis van de problematiek, spreken zij de moedertaal van veel bewoners en hebben zij een ander aanzien bij hen dan, dat het geval zou zijn bij een toezichthouder met een andere etnische achtergrond. De gedeelde achtergrond leidt ertoe dat de communicatie tussen beveiligers en bewoners makkelijker opgang komt. Dit wordt door de betrokkenen dan ook als een waardevolle vaardigheid beschouwd om het toezicht houden in de openbare ruimte te vergemakkelijken53. Symbolische tools Voor veel bewoners54 in Bos en Lommer geldt dat zij de beveiligers als een veiliger aanspreekpunt ervaren dan de politie. Verondersteld wordt dat bewoners eerder naar beveiligers luisteren dan naar politieagenten. De reden hiervoor is dat de politie een gebrek heeft aan gezag en autoriteit (bij o.a. de jongeren in de wijk). Zo is het voor bepaalde groepen jongeren zelfs ‘stoer’ geworden om zich tegen de politie af te zetten. De inzet van beveiligers in het stadsdeel sluit daarom beter aan bij bewoners en de jongerenproblematiek. De functie van beveiliger vormt in tegenstelling tot de functie van politieagent een rolmodel voor veel jongeren in Bos en Lommer. De reden hiervoor moet mogelijk worden gezocht bij de voorman van Connect (Saïd Bensellam). Veel jongeren uit het stadsdeel beschouwen hem als een voorbeeld: hij begon zijn carrière ooit als beveiliger en volgroeide tot een gerespecteerd rolmodel. Een andere belangrijke tool voor het toezicht houden is het uniform. De beveiligers en jongeren krijgen hierdoor een gezagsvollere uitstraling aangemeten. De geüniformeerde jongeren op straat stralen respect uit en dwingen daarmee mogelijk meer respect af van de (overlastgevende) jeugd dan de geüniformeerde politie. De positie van Connectjongeren wordt dan ook bestempeld als invloedrijk. Aan de andere kant werkt hun aanwezigheid ook weleens tegen hen omdat ze minder benaderbaar zijn voor buurtbewoners. Tevens leiden de uniformen van beveiligers en jongeren ook weleens tot verwarring onder bewoners. Zo kunnen

52

De klassiek portiersuitstraling (fysiek en houding) Een klein gedeelte van de bewoners met dezelfde etnische achtergrond als een beveiliger wordt als verraad aan de etniciteit beschouwd. 54 Bewoners die laag op de maatschappelijke ladder staan associëren de politie met ‘gezeur’ en zien hen daarom ook niet graag. 53

116

beveiligers van het toezichtsteam BL en het BVT GW niet van elkaar worden onderscheiden en is het verschil met het zwarte uniform van Connect-jongeren nihil55. Dit laatste geldt ook voor het BVT KB. Beveiligers in de rol van begeleider De beveiligers van het toezichtsteam BL en het BVT KB moeten naast het toezicht houden ook Connect-jongeren begeleiden56. In hun rol als begeleider leren zij de Connect-jongeren onder anderen de ‘oren en ogen’ functie van een toezichthouder. Het ontbreekt het de jongeren namelijk aan de vakbekwaamheidseisen van een toezichthouder zoals kennis over het strafrecht. De jongeren hebben te kennen gegeven dat zij de behoefte hebben aan specifieke scholing en zelfbeheersingcursussen. Zo hebben enkele Connect-jongeren aangegeven dat zij zichzelf moeilijk kunnen beheersen en soms denken met een agressieve aanpak respect af te kunnen dwingen bij bepaalde probleemjongeren. Dit is een opmerkelijke constatering die moeilijk is te herenigen met hun rol van toezichthouder. De jongeren zien hun taak verder in het aanspreken van jongeren die verkeerd bezig zijn en die niet in de buurt thuishoren. Daarnaast wordt door verschillende betrokkenen betwijfeld of de Connect-jongeren wel correct optreden tegen hun leeftijdsgenoten en familieleden. Het toezicht wordt hierdoor onevenredig of onjuist verdeeld over de mensen in het stadsdeel Bos en Lommer. De jongeren beschouwen het onderhouden van contacten met de buurt en ingrijpen bij ruzies als hun taken. Ze verwarren hun werkzaamheden ook weleens met die van de politietaak en hebben moeite met het vinden van een goede balans tussen werk en privé. Hun uitstraling op straat wordt door enkele bewoners ook weleens aangehaald en getypeerd met de woorden als 'druk', 'rondhangen' en 'luidruchtig'. De begeleiding van Connect-jongeren door beveiligers wordt onderschat door het stadsdeel en neemt veel (toezicht)tijd in beslag. Het begeleiden van Connect-jongeren moet worden beschouwd als een verworven vaardigheid die niet van een ‘standaard’ beveiliger of toezichthouder mag worden verwacht57. Tevens hebben de beveiligers geen instructies meegekregen over de vormgeving van hun begeleidende rol. De beveiligers waren tijdens hun werkzaamheden noodgedwongen om zelfstandig afspraken te maken met de Connect-jongeren.

7.3.4. Samenvattend: reflecties op de particuliere beveiliging bij toezicht De inzet van particuliere beveiliging in de openbare ruimte is een bijzondere: dit deelgebied heeft in tegenstelling tot het private domein - tot op heden weinig aandacht gehad in onderzoek en literatuur. Uit dit onderzoek blijkt dat de theorieën die veronderstellen dat regulatie van particuliere beveiliging noodzakelijk is om de kwaliteit van de dienstverlening op private terreinen te bepalen, ook in deze casus worden ondersteund58. Het gaat om theorieën die veronderstellen dat de

55 Het enige verschil met het uniform van Sentry is, dat er op het uniform van de jongeren geen ‘V’ van beveiliger is geplaatst. 56

Verhouding beveiliger - jongeren: voor het toezichtsteam BL (één jongere op één beveiliger) en het BVT KB (vier jongere op één beveiliger). 57 Zo wordt aangegeven dat veel Sentry-beveiligers door hun horeca-achtergrond minder bekwaam zijn voor de rol van begeleider dan de G4S-beveiligers. 58 (o.a. Nederlands Politie Instituut 2005; Straver 2007; Van Steden 2007; De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid 2009)

117

effectiviteit van de extra ‘oren en ogen’ van beveiligers samenhangt met de wijze waarop met hen wordt samengewerkt en informatie wordt gedeeld59. Het stadsdeel en de politie hebben onvoldoende aandacht voor de kwaliteit en effectiviteit van de uitvoerende taken van beveiligers in de rol van toezichthouder. De mechanismen om dit te reguleren werken onvoldoende of worden niet nageleefd. Zo handelt het stadsdeel willens en wetens in strijd met het eerder genoemde raadsbesluit met als gevolg dat de ‘kwaliteit en effectiviteit van het toezicht’ niet zal verbeteren. Eveneens zijn er tekenen van een ongewenste machtsconcentratie rondom de voorman van Connect. Hij heeft een nauwe rol bij de inhuur van de beveiligingsbedrijven en de wijze waarop Connect-jongeren aan de toezichtsteams worden gekoppeld. Geconcludeerd kan worden, dat de democratische legitimiteit voor de wijze waarop toezicht wordt gereguleerd in het stadsdeel Bos en Lommer, spreekwoordelijk ‘zo lek als een mandje’ is. Het is opvallend dat het stadsdeel streeft naar een sterke informatiepositie maar de mogelijkheden voor informatiedeling en veredeling onbenut laat. Zo ontbreken structurele briefings en debriefings en worden er geen eisen gesteld aan de vormgeving en inhoud van rapportages. Het doel van informatieoverdracht is onduidelijk en heeft binnen de huidige vormgeving nog slechts het doel van toetsing aan politiebevindingen. Door de beperkte uitwisseling en versplintering van informatie zijn beveiligers niet in staat om tot een effectieve taakuitvoering te komen. Het resultaat van de toezichtsteams kan echter niet worden vastgesteld omdat het stadsdeel geen uitgangspunt heeft genomen van de veiligheidssituatie. Wel kan worden gesteld dat de binding tussen beveiligers en bewoners groeiende is waardoor de informatiepositie sterker kan worden. De beveiligers hebben mogelijk een invloedrijkere positie dan de politie en het stadsdeel veronderstellen. Hun positie is mogelijk zelfs invloedrijker dan die van een politieagent. De reden hiervoor is tweeledig, enerzijds sluiten de persoonlijke en symbolische tools van de meeste beveiligers goed aan bij de wijk en haar bewoners, en anderzijds heeft de politie een instabiele positie in de buurt. Het gevaar dat hierin schuilt is dat wanneer bewoners en beveiligers een gedeelde achtergrond hebben, deze bewoners meer profijt kunnen hebben van het toezicht dan buurtbewoners met een ander etnische achtergrond. Aan de andere kant wordt gesteld dat beveiligers ondanks hun invloedrijke positie specifieke competenties voor een toezichthouder missen, zoals een communicatief vermogen en sensitiviteit. Dit heeft tot gevolg dat de taakuitvoering en het resultaat onder druk staan. De huidige vormgeving van de toezichtsorganisatie van het stadsdeel Bos en Lommer vormt een beginnende voedingsbodem voor problemen en maatschappelijke consequenties60. Zo zijn belangen van bepaalde bewoners en bezoekers in Bos en Lommer geschaad. Deze ontwikkelingen zijn versterkt door de koppeling van Connect-jongeren aan beveiligers. De uitoefening van de toezichthoudende taak waar de beveiligers over het algemeen onbekwaam voor zijn, werd namelijk nog eens bemoeilijkt door de intensieve begeleiding van Connect-jongeren. Bij de vormgeving van de toezichtsorganisatie is het werkgelegenheidsperspectief voor Connect-jongeren dominanter 59

(Wakefield 2003; Joh 2004; Nederlands Politie Instituut 2005; Aldershof 2006; Terpstra 2007; Van Steden 2007a) (South 1988; Ericson et al 2000; Van Dijk & De Waard 2001 in Claassen 2008; Wakefield 2003; Joh 2004; Boutellier 2005; Van Steden 2007; De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid 2009) 60

118

geworden dan het veiligheidsperspectief van het stadsdeel. Per saldo levert de inhuur van particuliere beveiliging extra ‘oren en ogen’ op die de politie en het stadsdeel van – al dan niet beperkte – informatie voorzien. De voornaamste kansen die zijn gevonden: De particuliere beveiliging vangt een gedeelte van de politiefunctie61 op en neemt zodoende de vraag naar toezicht gedeeltelijk over. Hierdoor zijn de beveiligers te beschouwen als de extra ‘oren en ogen’ van de politie en het stadsdeel; Hoewel de informatie-uitwisseling met de politie onvoldoende van de grond komt, is deze wel versterkt; De beveiligers en Connect-jongeren in de rol van toezichthouder hebben een betere binding met de buurt dan het stadsdeel en de politie. Hierdoor kunnen resultaten worden bereikt die zonder hun aanwezigheid niet of moeilijker gerealiseerd zouden kunnen worden. De voornaamste bedreigingen die zijn gevonden: Het stadsdeel Bos en Lommer heeft onvoldoende aandacht voor de vormgeving en regulatie van de toezichtsorganisatie. De samenwerking en informatiedeling tussen particuliere beveiliging, politie en stadsdeel komen onvoldoende tot stand. Hierdoor kunnen inspanningen teniet worden gedaan of zelfs leiden tot een averechts effect62; De machtsfactor van de beveiligers en Connect-jongeren wordt door de politie en het stadsdeel onderschat, zij hebben namelijk een invloedrijkere positie binnen de wijk dan wordt verondersteld. Hierdoor kunnen belangen van burgers op het spel komen te staan; De machtsconcentratie rondom de voorman van Connect is niet te herenigen met de democratische legitimiteit van het stadsdeel Bos en Lommer. Zo worden alleen beveiligingsbedrijven ingehuurd die door hem zijn voorgedragen en worden zijn Connectjongeren aan enkele toezichtsteams opgelegd; Het stadsdeel is afhankelijkheid van de mankracht van de particuliere beveiliging omdat de politie en de Dienst Stadstoezicht niet kunnen of willen leveren.

7.4.

Beantwoording van de hoofdvraag

“Wat zijn de kansen en bedreigingen van de verbreding van de politiefunctie als het gaat om toezicht in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer?” De effectiviteit en legitimiteit van de toezichtsorganisatie van het stadsdeel Bos en Lommer staan onder druk door de wijze waarop de particuliere beveiliging en burgers worden betrokken. Het stadsdeel heeft onvoldoende aandacht voor haar regierol en onvoldoende aandacht voor een resultaatgerichte beleidsuitvoering. Hierdoor wordt de regierol in de toezichtsorganisatie aan het 61

Deze functie is eerder al bij het stadsdeel Bos en Lommer komen te liggen, die deze taak vervolgens deels aan de particuliere beveiliging heeft uitbesteed. 62 Effecten kunnen niet worden vastgesteld omdat het stadsdeel geen uitgangspositie heeft genomen van de veiligheidssituatie op het moment dat zij de BVT’s introduceerde.

119

politiewijkteam Bos en Lommer overgelaten. In de praktijk blijkt dat er weinig sturing wordt gegeven aan de wijze waarop toezicht plaatsvindt en worden werkafspraken niet nageleefd. Noch de politie noch het stadsdeel nemen daadkrachtig een voortrekkersrol in binnen de samenwerking. Hierdoor is de verantwoordelijkheidsverdeling binnen de samenwerking onduidelijk. Dit is het oorzakelijk gevolg van de achterliggende gedachte van de partners om te pionieren met de buurtveiligheidsteams. Deze wijze van samenwerking leidt ertoe dat andere partners, zoals Saïd Bensellam van deze ruimte gebruik maken en impulsen geven aan de - bestuurlijke - besluitvorming. Zo worden er Connectjongeren gekoppeld aan de toezichtsteams terwijl hun achtergrond enigszins dubieus is en zeker niet met zekerheid gezegd kan worden dat zij integer handelen. Toch is de participatie van deze jongeren goed voor hun imago in de buurt en is het voor hen mogelijk een betere startpositie op de arbeidsmarkt te verwerven. Een punt van kritiek hierbij is, dat de toezichtstaak van de ingehuurde beveiligers die gekoppeld zijn aan het BVT-KB en het toezichtsteam BL, ondergeschikt raakt aan de begeleiding van deze jongeren. De inspanningen die het BVT-KB levert kunnen door de dominante aanwezigheid van grote(re) formaties van jongeren en beveiligers en de uitstraling die daarvan uitgaat teniet worden gedaan. Dit kan zelfs leiden tot een stijging van de onveiligheidsbeleving. Ook zijn zij in grote formaties minder benaderbaar voor bewoners, terwijl de bereikbaarheid juist een van de voorwaarden is binnen de BVT-aanpak. Door de samenwerking tussen de partijen en de samenwerking met burgers binnen het bewonersoverleg, worden doelen gerealiseerd die niet door de partijen afzonderlijk behaald zouden kunnen worden. Het gaat dan met name om de informatievoorziening die de extra ‘oren en ogen’ van beveiligers en burgers voor het stadsdeel en de politie kunnen opleveren. In de praktijk blijkt dat de ‘extra oren en ogen’ van andere partijen nodig zijn ter ondersteuning van de politiefunctie. Doordat er bij de verschillende vormen van burgerparticipatie in Bos en Lommer geen feitelijke macht wordt herverdeeld naar de bewoners, kunnen bewoners zich ‘voor het karretje gespannen’ voelen. Ook ervaren de participerende bewoners een hoge mate van bureaucratie en vinden ze dat het stadsdeel onvoldoende doet met de door hen aangedragen problemen. Het stadsdeel heeft ook onvoldoende aandacht voor de uitvoerende taken van beveiligers en de kwaliteit daarvan. De mechanismen om dit te reguleren werken onvoldoende of worden niet nageleefd. De mogelijkheden tot samenwerking en informatiedeling tussen particuliere beveiliging, politie en stadsdeel hebben eveneens onvoldoende aandacht. Tevens leidt de achtergrond en symboolstatus van beveiligers tot een invloedrijkere positie in de wijk dan wordt verondersteld. De toezichtsorganisatie van Bos en Lommer is daarmee een voedingsbodem voor problemen en maatschappelijke consequenties met als gevolg dat de belangen van bewoners in Bos en Lommer onder druk staan. Door de uitvoering van de toezichtsfunctie door overwegend Marokkaanse toezichthouders, beveiligers en jongeren, bestaat de bedreiging dat toezicht onevenredig wordt verdeeld over de mensen die zich begeven in de openbare ruimte van het stadsdeel Bos en Lommer. Zo geven de Connect-jongeren bijvoorbeeld aan dat zij hangjongeren uit andere wijken proberen te weren uit Bos en Lommer. Ook is het merkbaar dat de Connect-jongeren moeite hebben met het aanspreken van hun eigen vrienden en familie. Er is slechts een beperkte betrokkenheid van bewoners van het stadsdeel gerealiseerd, waardoor de bewoners die participeren in het bewonersoverleg, niet representatief zijn voor de inwoners van het stadsdeel. Hierdoor komt de aandacht die het stadsdeel heeft voor de veiligheidsbeleving en 120

leefbaarheidssituatie van bewoners, onevenredig terecht bij een kleine groep mondige bewoners die gebruik wil en kan maken van de mogelijkheid om te participeren. Al met al brengt de verbreding van de politiefunctie met zich mee dat er een kwalitatief hoogwaardige inzet wordt verwacht van particuliere beveiligers, instanties in de wijk en bewoners van het stadsdeel Bos en Lommer. De geconstateerde samenwerking kenmerkt zich door een gebrek aan strategische en operationele sturing van het stadsdeel en het politiewijkteam Bos en Lommer. Dit brengt met zich mee dat de veiligheid van de inwoners van Bos en Lommer en hun vertrouwen in de overheid op het spel staan, ten koste van commercie en politiek spel.

7.5.

Discussie en aanbevelingen

Pionieren met veiligheid is alles behalve verstandig. Het stadsdeel en de politie zijn van mening dat dit wel toelaatbaar is. Hierbij is het opvallend dat vooraf aan de BVT-aanpak geen risico-inschatting is gemaakt van de mogelijke consequenties die de vormgeving van de toezichtsorganisatie met zich meebrengt. Zo worden er Connect-jongeren als toezichthouder aan het BVT KB en het toezichtsteam BL gekoppeld, zonder dat hun – justitiële - achtergrond bekend is. Dit is kwalijk omdat aan de inhuur van particulier toezicht eisen worden gesteld ten aanzien van bekwaamheid en betrouwbaarheid, terwijl deze niet aan de jongeren worden gesteld. Het stadsdeel overtreedt hiermee bewust de regels die wettelijk zijn vastgelegd in het Raadsbesluit van de centrale stad. Om deze reden zoekt zij naar alternatieven om de koppeling met jongeren te legitimeren terwijl medewerkers - met de kennis van nu - hebben aangegeven, dat deze koppeling niet had moeten worden gemaakt. Tevens doet een andere vormgeving van de koppeling met jongeren niks af aan hun werkzaamheden die zij als toezichthouder uitvoeren. Het stadsdeel heeft de politie niet betrokken bij haar keuzes voor particuliere beveiligingsbedrijven. Dit is opmerkelijk, omdat de politie primair toezichthouder is in de wijk, de operationele regie heeft over de beveiligers en dagelijks met hen als partner moet samenwerken. Tevens zijn de particuliere beveiligingsbedrijven niet geselecteerd op hun kwalitatieve dienstverlening maar op basis van een onderlinge relatie met Saïd Bensellam. Hierdoor staat de kwaliteit van de toezichthoudende taak mogelijk onder druk. Hoewel het stadsdeel Bos en Lommer niet uniek is in het uitbesteden van de toezichtstaak, kan worden afgevraagd in hoeverre dit wenselijk is. Deze vraag is essentieel omdat de gemeente Amsterdam bepaalde toezichthouders al meer slagkracht heeft gegeven zodat zij op kleine overtredingen kunnen handhaven. Vanuit dit perspectief en een overheid die haar grip op de toezichtstaak en veiligheid mogelijk dreigt te verliezen, is het raadzaam om hierover te discussiëren en een standpunt in te nemen. De beperkte rol die bewoners krijgen, voorkomt vooralsnog grotendeels dat er kwalijke effecten optreden als gevolg van ongewenste machtsconcentraties bij bewoners en groepen van bewoners. Ondanks dat er sprake zou moeten zijn van een fundamentele keuze tussen prioriteit geven aan democratisering en zorgen voor voldoende legitimiteit, of burgerparticipatie inzetten als beleidsinstrument en op de achtergrond nog steeds een eigen koers varen, lijkt dit niet het geval te zijn. Deze bevinding past in de zwakke regierol van het stadsdeel, er is op dit punt zelfs sprake van gebrek aan visie. 121

Het is opvallend dat veel van de aandachtspunten die uit dit onderzoek naar voren komen, al eerder naar voren zijn gekomen in allerlei onderzoeken over het gevoerde beleid in Bos en Lommer. Het is verder kwalijk, dat het stadsdeel verzuimt metingen te doen naar de veiligheidssituatie in haar buurten. Hierdoor kunnen prestaties van onder andere de BVT’s niet worden vastgesteld. De beperkte legitimiteit van het toezichtsbeleid en de zeer beperkte verantwoording hierover naar de stadsdeelraad, doet het haast lijken alsof het stadsdeel de gekozen vorm van toezicht nooit heeft gesteund. De belangrijkste aanbevelingen zijn: De risico’s in kaart brengen van de BVT-aanpak en daarop anticiperen; Het stadsdeel moet haar regierol vormgeven en daadkrachtig uitstralen; De afspraken binnen het veiligheidsnetwerk moeten worden geconcretiseerd, geborgd en worden nageleefd; De koppeling met Connect-jongeren moet worden heroverwogen en zonodig worden ontbonden indien blijkt dat de toezichthoudende taak hieronder lijdt; De afhankelijkheid van Saïd Bensellam moet worden beperkt tot een acceptabel niveau; Het stadsdeel moet haar visie bepalen op burgerparticipatie en daarbij duidelijke ambities uitspreken over het gewenste niveau van representativiteit en verantwoordelijkheidsoverdracht naar bewoners; Het stadsdeel moet voldoende aandacht besteden aan de rol, functies en verantwoordelijkheid van de particuliere beveiliging door regulatiemechanismes toe te passen en na te leven; Het stadsdeel moet zich houden aan de wet- en regelgeving omtrent particuliere beveiliging en de inhuur daarvan; Het politiewijkteam Bos en Lommer heeft haar monopolie en gezag als belangrijkste toezichthouder verloren. Dit gezag is gedeeltelijk overgenomen door de particuliere beveiliging en Connect-jongeren. Het is noodzaak om dit gezag te herwinnen en leidend te blijven als primaire toezichthouder; Kwantitatief onderzoek doen naar de percepties van burgers ten aanzien van de bedreigingen en kansen van de toezichtsorganisatie van Bos en Lommer. Daarbij moeten de BVT’s wel worden gescheiden van het toezichtsteam BL.

122

Literatuurlijst Wetenschappelijke literatuur Aldershof, G. (2006) ‘Perspectief van bedrijven’, in: Gunther Moor, L. & R. Johannink (red.) Gedeelde verantwoordelijkheid voor veiligheid. Dordrecht: SMVP, p.23-26 Arend, S.H. van der (2007) Pleitbezorgers, procesmanagers en participanten : Interactief beleid en de rolverdeling tussen overheid en burgers in de Nederlandse democratie. Delft: Uitgeverij Eburon Bottoms, A.E. & P.Wiles (1997) ‘Environmental criminology’, in Maguire M., Morgan, R. & R. Reiner (red.) Oxford handbook of criminology (second edition). Oxford: Clarendon Press, p.305-359 Boutellier, H. (2005) De veiligheidsutopie: Hedendaags onbehagen en verlangen rond misdaad en straf. Den Haag: Boom Juridisch uitgevers Boutellier, H. (2008) ‘Nodale orde. Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving’, in: Steden, R. van en H. Boutellier (red.) Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, p.151-174 Broers, J. e.a. (2008) ‘Het effect van positieve en negatieve factoren op veiligheidsbeleving’, Tijdschrijft voor Veiligheid, volume 7, nummer 3 Button, M. (2002) Private Policing. Portland (Oregon): Willan Publishing Caem, B. van (2008) Verborgen kracht: Burgerparticipatie op het vlak van veiligheid. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam, ‘Dynamics of Governance, Veiligheid & Burgerschap’ Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (2010) Trendsignalement 2010. Ontwikkelingen in Maatschappelijke Veiligheid. Rijswijk: Artoos Communicatiegroep Claassen, R. (2008) ‘Veiligheidszorg tussen markt en staat’, Tijdschrift voor Veiligheid, volume 7, nummer 4, p. 50-58 Crawford, A. et al. (2005) Plural Policing. The mixed economy of visible patrols in England and Wales. Bristol: The Policy Press 2005 Crawford, A (2006) ‘Policing and security as “club goods”: The new enclosures?’, in: J. Wood & B. Dupont (red.) Democracy, society and the governance of security. Cambridge: Cambridge University press, p.111-138 Cunningham, W. en Taylor, T.H. (1985) The Hallcrest Report I: Private Security and Police in America. Stoneham, MA: Butterworths-Heinemann. Daal, H.J. van e.a. (2005) Vrijwilligers en beroepskrachten. Verslag van een verkennend onderzoek naar hun relatie. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut Dekker, P. & Hart, J. de (2005) De goede burger, tien beschouwingen over een morele categorie. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau Dijk, F. van & J. de Waard (2001) Publieke en private veiligheidszorg. Nationale en internationale trends. Den Haag: Ministerie van Justitie

123

Easton, E. & P. Ponsaers (2007) ‘Community (oriented) policing reassured: betekenis in een Vlaamse Context’, in: Ponsaers, P. & L. Gunther Moor (red.) Reassurance policing concepten en receptie. Brussel: Uitgeverij Politeia Ericson, R., Barry, D. & A. Doyle (2000) ‘The moral hazards of neo-liberalism: Lessons from the private insurance industry’, Economy and Society, 29 (4) 532-558 Garland, D. (2001) Culture of Control; Crime and Social Order in Contemporary Society. Oxford: Oxford University Press, 2001 Gemert, F. van (2004) Criminaliteit en overlast in etnisch gekleurde stedelijke probleemgebieden. Amsterdam: Vrije Universiteit, afdeling Criminologie Gray, K. (1991) ‘Property in thin air’, Cambridge Law Journal, 50 (2) p.252-307 Gruijter, M. de en T. Pels (2005) De toekomst van buurtvaderschap. Professionalisering met behoud van zeggenschap. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut Hamers, D. en J. Tennekes (2008) ‘Voor beperkt publiek. De effecten van besloten wooncomplexen op de openbare ruimte in Nederland’ Krisis. Tijdschrift voor actuele filosofie, nummer 2, p. 18-36 Henry, S. (1987) ‘Private Justice and the Policing of Labor: The Dialectics of Industrial Discipline’, in Shearing C.D. & P.C. Stenning (red.) Private police. Newbury : Sage Publications Huisman, W. (2004) ‘Veiligheid en regelnaleving door organisaties’, in: Muller, E.R. (red.) Veiligheid. Studies over inhoud, organisatie en maatregelen. Alphen aan den Rijn : Kluwer, p. 455-471 Hurenkamp, M., Tonkens, E. & Duyvendak, J.W. (2006) Wat burgers bezielt, een onderzoek naar burgerinitiatieven. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam, NICIS Jagt, H. van der e.a. (2001) Buurtvaders en buurtmoeders: verslag van de bespreking van een uniek project. Amsterdam: Kennisnetwerk Amsterdam Joh, E.E. (2004) ‘The paradox of private policing’, The Journal of Criminal Law & Criminology, Vol 95, No.1, p.49-131 Johnston, L. (2003) ‘From “plurisation” to “the police extended family”:discourses on the governance of community policing in Britain’, paper gepresenteerd in: ‘In Search of Security: An International Conference on Policing and Security’ Montreal, February Jones, Peris S. (2003) ‘Urban Regeneration's Poisoned Chalice: Is There an Impasse in (Community) Participation-based Policy?’, Urban Studies, 40: 3, 581 — 601 Jones, T. (2003) ‘The governance and accountability of policing’, in: T. Newburn (red.) Handbook of Policing. Portland (Oregon): Willan Publishing Klijn, E. en J. Koppenjan (2001) ‘Besluitvorming en management in netwerken: een multi-actor perspectief op sturing’, in: Abma, T. en R. in ’t Veld (red.) Handboek beleidswetenschap. Amsterdam: Uitgeverij Boom, p. 179193 Konton, A.P. (2004) ‘Private security guards: privatized force and state responsibility under international human rights law’, Non-State Actors and International Law 4 (3), p.199-238

124

Loader, I. (1999) ‘Consumer Culture and the Commodification of Policing and Security’, Sociology, 33 (2) p.373392 Low, S. (2003) Behind the Gates. Life, Security, and the Pursuit of Happiness in Fortress America. New York/London:2003 Mopas, M. & P.S. Stenning (2001) ‘Tools of the trade: The symbolic power of private security: An exploratory study’, Policing and Society, 11 (1), p.67-97 Nalla, M.K. en V.J. Hoffman’s (1996) ‘Security training needs: a study of the perceptions of security guards in Singapore’, Security Journal, 7:4 Nederlands Politie Instituut (2005) Politie in Ontwikkeling: visie op de politiefunctie Den Haag: Nederlands Politie Instituut Newburn,T. (2003) Handbook of Policing. Portland (Oregon): Willan Publishing Noije, L. van en K. Wittebrood (2008) Sociale veiligheid organiseren. Veronderstelde en werkelijke effecten van veiligheidsbeleid. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau Pagée, R. van en J. van Lieshout (2006) ‘Eigen kracht. Injectie voor burgerschap’, Tijdschrift voor Herstelrecht, volume 6, nummer 3, p. 26-38 Ponsaers, P. & L. Gunther Moor (2007) Reassurance policing concepten en receptie. Brussel: Uitgeverij Politeia Ponsaers, P. (2008) ‘Toezicht houden. Over de dynamiek tussen criminaliteit en sociale controle’, Tijdschrift voor Criminologie, volume 50, nummer 3, p. 283-289 Povey, K. (2001) Open All Hours: A thematic Inspection Report on the role of police Visibility and Accessibility in Public Reassurance. Her Majesty’s Inspectorate of Constabularies (HMIC) London Prenzler, T.( 2004) ‘The privatization of policing’, in: Sarre, R. & J. Tomaine (red.) Key issues in criminal justice. Unley, Australian Humanities Press p.267-296 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2000) Aansprekend burgerschap. Den Haag: Sdu uitgevers Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2004) Sociale veiligheid organiseren. Den Haag: Sdu uitgevers Reiss, A. (1984) ‘Consequences of Compliance and Deterrence Models of Law Enforcement for the Exercise of Police Discretion’, Law & Contemporary Problems 47 p.83-122 Sarre, R. & T. Prenzler (2000) ‘The relationship between police and private security: Models and future directions’, International Journal of Comparative and Applied Criminal Justice, 24 Scholte, R.D. (2008) ‘Burgerparticipatie in veiligheidsprojecten. Een empirische verkenning’, in: Steden, R. van en H. Boutellier (red.) Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, p.223-242 Shearing, C.D. & P.C. Stenning (1983) Private security and private justice: Montréal: The Institute for Research on Public Policy .

Shearing C.D. & P.C. Stenning (1987) ‘Say “Cheese!”: The Disney order that is not so Mickey Mouse’, in: Shearing C.D. & P.C. Stenning (red.) Private police. Newbury: Sage Publications p.317-323

125

Shearing, C.D. (1992a) ‘Private Security: Implications for social control’, in McCormick, K.R.E. & L.A. Visano (red.) Understanding Policing. Toronto: Canadian Scholars’ Press Skogan, W.G. (1994) Community participation and community policing, paper presentend at the workshop on evaluating police service delivery. Evanston: Institute for Policy Research South, N. (1988) Policing for Profit: The Private Security Sector. London: Sage Publications Ltd Steden, R. van & L.W.J.C. Huberts (2006b) ‘Private security industry growth in western countries’, in L.E. Sullivan & M.R. Haberfeld (red.) Encyclopedia of law enforcement. London: Sage (3 volumes) p.1261-1268 Steden, R. van (2007) Privatizing Policing: describing and explaining the growth of private security. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers Steden, R. van (2007a) ‘Veiligheid tot welke prijs? Moratorium nodig op beveiligingsbranche’, Socialisme & Democratie 64 (6): 32-38 Steden, R. van & H. Hageman (2008) ‘Vervagend Blauw’, in: Steden, R. van en H. Boutellier (red.) Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers p.199-222 Steden, R. van en T. Jones (2008) ‘Straatcoaches in Slotervaart. Enige kanttekeningen bij het idee van een 'overheid op afstand', Tijdschrift voor veiligheid, volume 7, nummer 4, p. 20-29 Steden, R. van (2009) ‘Burgerparticipatie in lokale veiligheidsnetwerken. Over ‘nodale sturing’ en ‘ verankerd pluralisme’, Justitiële verkenningen, jaargang 35, nummer 1, p.29-42 Steden, R. van et al. (2009) Pluriforme politiefunctie, Inventarisatie van en burgerpercepties over beveiligers, toezichthouders en handhavers. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam, Dynamics of Governance, Veiligheid & Burgerschap, Gemeente Amsterdam, Dienst Onderzoek en Statistiek Stenning, P.S.(1994) ‘Private Policing-Some recent myths, developments and trends’, in: Biles, D. & J. Vernon (red.) Private sector and community involvement in the criminal justice system. Canberra: Australian Institute of Criminology p.145-155 Stenning, P.C. (2000) ‘Powers and accountability of private police’, European Journal on Crimnal Policy and Research, nr.8 p.325-352 Stokkom, B.A.M. van (2005a) Beledigd in Amsterdam. Verbaal geweld tussen politie en publiek. Amsterdam: Politieregio Amsterdam-Amstelland Stokkom, B.A.M. van (2005b) ‘Zero Tolerance in de praktijk. Handhaving van de ‘kleine norm’ door politie of boa’s?’, Justitiële Verkenningen, 31, 6, p.44-59 Stokkom, B. van (2007) ‘Omstreden orde: naar een gepolitiseerde lokale veiligheidszorg’, in: Ponsaers, P en L. Gunther Moor (red.) Reassurance Policing: concepten en receptie. Cahier Politiestudies, nr. 3, Brussel: Politeia Stokkom, B. van (2008) ‘Bange burgers, doortastende dienstverleners. Voorbij de retoriek van zelfredzaamheid’, in: Steden, R. van en H. Boutellier (red.) Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, p. 267-290 Straver, M.A. (2007) Publieke bemoeienis met private veiligheidszorg? Over de bewaking van de kwaliteit van particuliere beveiliging en recherche. Den haag: Ministerie van Justitie

126

Terpstra, J. en R. Kouwenhoven (2004) Samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidzorg. Zeist: Uitgeverij Kerckebosch b.v. Terpstra, J. (2006) ‘Veiligheidszorg als publiek goed bij een gedeelde verantwoordelijkheid’, in: Gunther Moor, L. & R. Johannink (red.) Gedeelde verantwoordelijkheid voor veiligheid. Dordrecht: SMVP, p.63-80 Terpstra, J. (2007) ‘Nieuwe toezichthouders in de publieke ruimte: Geruststelling, fragmentering en vermarketing’, in Ponsaers P. & L. Gunther Moor (red.) Reassurance policing: Concepten en receptie. Brussel: Politeia, p.129-152 Terpstra, J. (2008) ‘Burgers in veiligheid. Lokale netwerken en buurtcoalities’, in: Steden R. van en H. Boutellier (red.) Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, p. 243-265 Terpstra, J. (2009) ‘Nodale sturing van veiligheid en lokale veiligheidsnetwerken. Over de beperkingen van een perspectief’, Justitiele verkenningen, jaargang 35, nummer 1, p. 113-126 Van Dijk, F. & J. De Waard (2001) Public and private crime control: Dutch and international trends. Den Haag: Ministerie van Justitie Von Hirsch, A. & C.D. Shearing (2000) ‘Exclusion from public space’, in: Von Hirsch, A., Garland, D. & A. Wakefield (red.) Ethical and social perspectives on situational crime prevention. Oxford: Hart (p.77-96) VROM-raad (2009) Publieke ruimte. Naar een nieuwe balans tussen beeld, belang en beheer. Den Haag: OBT bv Wakefield, A. (2003) SellingSecurity: The private policing of public space. Portland (Oregon): Willan Publishing Wondergem, L. & M. Gunter Moor (2007) ‘Reassurance policing: een mogelijkheid tot revitalisering van de wijkgerichte aanpak’, in: Ponsaers, P. & L. Gunther Moor (red.) Reassurance policing concepten en receptie. Brussel: Uitgeverij Politeia Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005) Vertrouwen in de buurt. Amsterdam: Amsterdam University Press Young, J. (1999) The exclusive society: Social exclusion, crime and difference in late modernity. London: Sage Zedner, L. (2003) ‘Too much security?’, International Journal of the Sociology of Law, 31 (3), p.155-184

Beleidsdocumenten en beleidsevaluaties DSP-groep (2008) Buurtgericht werken in Bos en Lommer. ‘Bewoners aan het stuur…’. Amsterdam: DSP-groep DSP-groep (2009) Buurtveiligheidteams: evaluatie Amsterdam: DSP-groep Gemeente Amsterdam (2006) Mensen Maken Amsterdam. Het programmaakkoord 2006-2010. Amsterdam: Gemeente Amsterdam Gemeente Amsterdam (2006a) Kadernotitie Veiligheidsplan Amsterdam 2007-2010. Amsterdam: Gemeente Amsterdam Gemeente Amsterdam (2007) Actieplan 2007 Veiligheidsplan Amsterdam 2007-2010. Amsterdam: Gemeente Amsterdam

127

Gemeente Amsterdam (2009) Staat van de aandachtswijken. 1-meting. Amsterdam: Gemeente Amsterdam Gemeente Haaksbergen (2005) Veiligheidsbeleid 2005. Haaksbergen: Gemeente Haaksbergen Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (2009) Kwaliteit in particuliere veiligheid? Politietoezicht op de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2003) Politie in Nederland. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van BZK en Justitie (1998) Beleidsplan Nederlandse Politie 1999-2002 Den Haag: Ministerie van BZK en Justitie Nederlands Politie Instituut (2005) Politie in Ontwikkeling: visie op de politiefunctie Den Haag: Nederlands Politie Instituut Nicis Institute (2008) Bevindingen Wijkactieplannen Krachtwijken 1e tussenrapportage januari 2008. Den Haag: Nicis Institute Politie Amsterdam-Amstelland (2009) Leidraad Buurtveiligheidsteams Politieregio Amsterdam-Amstelland: Een vijf-fasenmodel voor de aanpak van overlast. Amsterdam: Bureau Beleid, Dienst Algemene Ondersteuning, Regiopolitie Amsterdam-Amstelland Schönfeld, H. (2009) Brief particulier toezicht. Amsterdam: Politie Amsterdam-Amstelland Stadsdeel Bos en Lommer (2007) Buurtplan Gulden Winckelbuurt 2007. Amsterdam: Stadsdeel Bos en Lommer Stadsdeel Bos en Lommer (2007a) Buurtplan Kolenkitbuurt 2007. Amsterdam: Stadsdeel Bos en Lommer Stadsdeel Bos en Lommer (2008) Bouwen aan een veilig thuis: actieprogramma Veiligheid Bos en Lommer 2008-2010. Amsterdam: Stadsdeel Bos en Lommer Stadsdeel Bos en Lommer (2008a) Buurtuitvoeringsplan Bos en Lommer 2008-2009. Amsterdam: Stadsdeel Bos en Lommer Stadsdeel Bos en Lommer (2009) Notitie: toezicht stadsdeel Bos en Lommer. Amsterdam: Gemeente Amsterdam, Stadsdeel Bos en Lommer Stadsdeel Bos en Lommer (2009b) Notitie Buurtveiligheidsteam BVT. Amsterdam: Gemeente Amsterdam, Stadsdeel Bos en Lommer Stadsdeel Bos en Lommer (2009c) Participatie wordt leuker. Naar een duurzame versterking van de participatie. Amsterdam: Stadsdeel Bos en Lommer VROM (2007) Actieplan Krachtwijk, Van Aandachtswijk naar Prachtwijk. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordering en Milieubeheer (VROM)

Wetgeving en Raadsstukken Motie ‘Evaluatie toezichtteams’ (2009), Raadsleden Weesel Breunesse, Aaron Moscoviter, nummer 2009 12 02 G1 A door de fractie GroenLinks Raadsbesluit 2008, afd. 3A, nr.96/206

128

Tweede Kamer 1994-1995, 23 478, nr. 5, p. 10. Tweede Kamer 2000-2001, 27 771, nr. 1. (Borging van publieke belangen) Tweede Kamer 2003-2004, 28 684, nr. 28, p. 4.

Internetpagina’s G4S (2010) “De optimale beveiliging en cash solutions bij de lokale overheid” http://www.g4s.nl/nlnl/Oplossingen/Sectors/Publieke%20sector/Lokale%20overheid/ (bekeken op 24 april 2010) Justitie 2010 ‘Particuliere Beveiliging en Recherche’ Den haag: http://www.justitie.nl/onderwerpen/opsporing_en_handhaving/particuliere_beveiliging/ (bekeken op 8 januari 2010) Kabinetsstandpunt (2002) Het toezicht in het publieke domein http://www.minbzk.nl/contents/pages/1350/kabinetsstandpunt_toezicht_publieke_domein_12-01.pdf (bekeken op 14 november 2009) Openbaar Ministerie (2010) Aanwijzing bestuurlijke strafbeschikking overlastfeiten (2010A003) http://www.om.nl/organisatie/beleidsregels/overzicht/executie_afdoening/@153067/aanwijzing_3/ (bekeken op 26 juni 2010) Sentry (2010) Welkom bij Sentry for Security http://www.sentryforsecurity.nl/index.htmlhttp://www.sentryforsecurity.nl/ (bekeken op 24 april 2010) Sentry (2010a) Diensten http://www.sentryforsecurity.nl/diensten.html (bekeken op 24 april 2010) Sentry (2010b) Uitvoering http://www.sentryforsecurity.nl/uitvoering.html (bekeken op 24 april 2010) SVPB (2009) Inzicht in examinering Beveiliger (CGBO) Houten: SVPB http://www.svpb.nl/media/items4/54.pdf (bekeken op 17 april 2010) Visser, T. (2006) Imago-onderzoek Stadstoezicht Amersfoort. http://www.stadstoezicht.nl/Download.asp?file=117 (bekeken op 12-02-2010) VPB (2010) Lid worden? http://www.vpb.nl/lidworden.html (bekeken op 17 april 2010) VPB (2010a) Keurmerk Beveiliging http://www.vpb.nl/Privacy.html (bekeken op 17 april 2010) VPB (2010b) Privaat toezicht http://www.vpb.nl/Privaattoezicht.html (bekeken op 17 april 2010) VPB (2010c) Zoek een lid http://www.vpb.nl/zoek_een_lid.html (bekeken op 17 april 2010)

Overige literatuur Notulen & correspondentie BVT (2009) Verslagen bewonersoverleg 2009 th

The Economist (1997) ‘Policing for Profit’ Edition April 19 1997 (WL 8136664)

129

Bijlagen Bijlage 1 Monitor inzet particulier toezicht Monitoren inzet particulier toezicht

In maart 2008 heeft de driehoek en het college van burgemeester en wethouders een aantal voorwaarden63 vastgesteld voor het inzetten van particulier toezicht in de openbare ruimte. Om dit te kunnen bewaken is een instrument ontwikkeld dat laat zien in welke mate de gemeente Amsterdam particulier toezicht inzet in de openbare ruimte en voldoet aan de gestelde voorwaarden. Kader Vanuit het besef dat het uitoefenen van toezicht een overheidstaak is, beperkt de inzet van particuliere toezichthouders door de gemeente Amsterdam zich tot toezicht zonder (opsporings-) bevoegdheden. De daarvoor in maart 2008 opgestelde voorwaarden vormen het kader voor de monitor. Doel van de monitor Het doel van de monitor is meervoudig. Op de eerste plaats gaat het om het hebben van een steeds actueel overzicht over het aantal door de gemeente Amsterdam gesloten contracten voor de inzet van particuliere toezichthouders in de openbare ruimte. Ook gaat het om het hebben van inzicht in het totaal ingehuurde volume aan particulier toezicht, gerekend in uren en geld. Op de derde plaats heeft de monitor tot doel vast te kunnen stellen of de inzet van particuliere toezichthouders voldoet aan de daaraan gestelde voorwaarden. Tot slot kan de monitor inzichtelijk maken wat de ontwikkelingen wat betreft particulier toezicht zijn en op grond daarvan een aanzet geven voor nader onderzoek en/of beleid. Organisatie Het monitoren van de inzet van particuliere toezichthouders vindt plaats in opdracht van de driehoek en het college van burgemeester en wethouders. De directie Openbare Orde en Veiligheid (OOV) van de gemeente Amsterdam voert het monitoren uit. De resultaten worden aan de driehoek en het bestuur van stad en stadsdelen gerapporteerd en voorzien van een advies van de subdriehoek Toezicht & Handhaving. Vanaf januari 2009 wordt voor het doen van aanvragen voor de inzet van particulier gebruik gemaakt van een nog te ontwikkelen aanvraagformulier. Daarin zijn in ieder geval de in de bijlage opgenomen voorwaarden en criteria opgenomen. Planning De eerste rapportage betreft het in beeld brengen van de stand van zaken vanaf april 2008 (na het moment dat de voorwaarden voor inzet zijn vastgesteld) tot en met december 2008. OOV doet voor het leveren van de benodigde informatie een beroep op de stadsdeelsecretarissen, de directeuren van de gemeentelijke diensten, de territoriale subdriehoeken en de driehoek. Hierbij wordt gebruik gemaakt van het bijgaande format. Vanaf januari 2009 rapporteert OOV ieder half jaar. Zij maakt daarbij gebruik van de vanaf dat moment in gebruik zijnde aanvraagformulieren. Voor het leveren van aanvullende informatie zal zij een beroep doen op stadsdeelsecretarissen, directeuren van de gemeentelijke diensten, territoriale subdriehoeken en de driehoek.

63

Zie bijlage 1.

130

Kwalitatieve en kwantitatieve informatie betreffende de inzet van particuliere toezichthouders. Kruis aan en vul in wat van toepassing is

Aantal contracten en volume aan ingehuurd toezicht

    

Contract Contract Contract Contract Contract

1 2 3 4 5

    

Problematiek: Problematiek: Problematiek: Problematiek: Problematiek:

    

Tijd: Tijd Tijd: Tijd: Tijd:

    

Geld: Geld: Geld: Geld: Geld:

De volgende aspecten graag per contract beantwoorden

Redenen voor de inzet Eisen kwaliteit inzet

Eisen organisatie leverancier

                    

Eisen toezichthouders

Eisen aanvraagprocedure

          

Er is sprake van een urgente situatie Andere manieren om toezicht te organiseren hebben niets opgeleverd De situatie is in relatie tot de (sub)lokale problematiek grootschalig Het toezicht is tijdelijk en vervangbaar Anders, namelijk . . . . . . Onder verantwoordelijkheid van de autoriteit die inhuurt Instemming van de gemeenteraad en de lokale driehoek Onder operationele regie van de politie Ingebed in het lokale veiligheidsbeleid Duidelijkheid over de financiering Geen (schijn van) van belangenverstrengeling Passend bij de aan te pakken problematiek Afspraken over het melden van incidenten en het opvolgen daarvan Afspraken over het verstrekken en het gebruiken van informatie Beschikt over door ministerie van justitie afgegeven en geldige vergunning voor een particuliere beveiligingsorganisatie Zet beveiligers in die toestemming hebben van de korpschef om beveiligingswerkzaamheden uit te voeren Zorgt er voor, dat de in te zetten medewerkers in het bezit zijn van de voor beveiligers vereiste identificatiepapieren Verstrekt betreffende de overeengekomen toezichtsopdracht alle gevraagde en overige relevante informatie aan opdrachtgever Organiseert betreffende de uit te voeren toezichtsopdracht regelmatig overleg met opdrachtgever Hanteert betreffende de voor de gemeente Amsterdam uit te voeren toezichtsopdrachten gelijke tarieven Zorgt er voor dat de in te zetten beveiligers de overeengekomen gedragsregels, procedures en protocollen adequaat naleven Heeft een dienstverlenende instelling, een verzorgd uiterlijk en is representatief Beheerst de Nederlandse taal in woord en geschrift en is communicatief vaardig Is in het bezit van een geldig EHBO diploma Beschikt over sociale vaardigheden Kent de overeengekomen gedragsregels en relevante procedures en protocollen Draagt uniform gemeente Amsterdam Aanvraag voor inzet van particulier toezicht is, vergezeld van advies territoriale subdriehoek, ingediend bij de driehoek De aanvraag omvat noodzaak en doel van de gewenste inzet en de wijze van invulling De subdriehoek Toezicht en Handhaving heeft de aanvraag aan het vastgestelde beleid getoetst De driehoek heeft over de aanvraag besloten Besluit driehoek gecommuniceerd naar stadsdeelvoorzitter en leden territoriale subdriehoek

                    

Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja

                    

Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee

          

Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja

          

Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee

131

Bijlage 2 Topiclijst (semigestructureerd interview) Algemene vragen Wat is uw taak als het gaat om toezicht in de openbare ruimte van het Stadsdeel Bos en Lommer? Hoe lang bent u werkzaam binnen de openbare ruimte? Wat is er op het gebied van veiligheid veranderd de afgelopen jaren? Wat vindt u van de (objectief en subjectief) veiligheid in de openbare ruimte ? Wie is er naast de politie nog meer allemaal actief in de openbare ruimte? Wie vind u dat er verantwoordelijk is voor veiligheid binnen de openbare ruimte (overheid/burger), en waarom? Wie vind u dat er verantwoordelijk is voor toezicht in de openbare ruimte (overheid/burger), en waarom? Het functioneren van de Particuliere Beveiliging (Sentry en G4S) Wat is de meerwaarde van de inzet van private beveiliging? Wat zijn redenen om private beveiliging in te huren? Hoe omschrijft u de positie van de private beveiliging in BL? Kunt u aangeven of de beveiligers status hebben en hoe dat eventueel tot uiting komt? Welke bevoegdheden heeft een beveiliger? Hoe ziet de toolbox van een beveiliger eruit en wat zijn daarvan de effecten? (aan de hand van vier aspecten: Formele wettelijke bevoegdheden; Fysieke en technologische tools; Persoonlijke tools (beren van kerels); Symbolische tools (Marokkaanse achtergrond, status). Kunt u iets zeggen over de professionaliteit van de politie en een beveiliger en of daar verschillen tussen zitten? (Waarvan verschilt een beveiliger met een politieagent?) Vindt u dat de beveiligingswerkzaamheden raakvlakken heeft met politieachtige taken? Zo ja, wat vindt u daarvan? Welke werkzaamheden hebben de beveiligers? Denkt u dat een beveiliger zijn werkzaamheden naar behoren kan uitvoeren op basis van de hiervoor aangegeven toolbox? Zo ja, waarom en zo nee, wat heeft een beveiliger dan nog nodig om zijn taken wel naar behoren te kunnen vervullen? Denkt u dat de beveiligers als nieuwe toezichthouders effectief zijn? Zo ja hoe effecief, en zo nee waarom niet? Denkt u dat er bedreigingen kleven aan de inzet van particuliere beveiligers? Zo ja, welke en wat zijn hiervan de gevolgen? o Hoe denk u over de gelijke behandeling en vrijheid van democratie in relatie tot de nieuwe toezichthouders? Vindt u dat het onderscheid duidelijk is tussen een politieagent, beveiliger en jongeren qua uitstraling? Denk u dat dit onderscheid voor een burger duidelijk zichtbaar is? Hoe ziet u de rol van beveiligers als coach van Connect-jongeren? Denkt u dat het voor de burger duidelijk is welke taken en bevoegdheden een beveiliger/toezichthouder heeft? Zijn er ooit klachten ontvangen over de particuliere beveiligers? Zo ja, hoeveel, wat was de aard van deze klachten en wat is daarmee gedaan? Wat is de positie van de particuliere beveiliging en beveiligers in het netwerk. Op welke wijze wordt de werkwijze van de beveiligers gecontroleerd en gestuurd? Acht u dit voldoende?

Het functioneren van de Politie Bos en Lommer Wat vindt u van de politie in het stadsdeel? Vindt u de inzet van politie voldoende? Is de politie afhankelijk van de bijdrage die beveiliging levert? Hoe ziet de toolbox van een politieagent eruit? Waarvan verschilt de politie met de beveiliging? Is de politie afhankelijk van de bijdrage die beveiliging levert? Het functioneren van de buurtveiligheidsteams Wat vindt u van de Buurtveiligheidsteams? Wat vindt u van de samenstelling van een Buurtveiligheidsteam?Kunt u het doel van deze samenwerking omschrijven? Kunt u de status van deze samenwerking beschrijven (vormen/afspraken)? Kunt u positieve punten van deze samenwerking benoemen? Kunt u minder positieve punten van deze samenwerking benoemen? Kunt u punten benoemen die – veel – beter kunnen? Welke afspraken zijn er gemaakt met het beveiligingsbedrijf? Welke borgingsmechanisme zijn er afgesproken met het beveiligingsbedrijf? Zijn er analysen gemaakt over te verwachtte veranderingen, en zo ja welke? Zijn er risico’s er ingeschat bij de start van het project? (welke?) Het functioneren van het stadsdeel Bos en Lommer Hoe verzorgt de gemeente de veiligheid in de wijk? Waarom heeft de gemeente voor beveiligers en niet voor stadswachten gekozen? Wat is de reden om voor een BVT te kiezen? Waarom is er voor het particuliere beveiligingsbedrijf Sentry for Security gekozen (aanbestedingsprocedure voor de marktplein en BVT)? En de reden om voor de nieuwe BVT voor Parcon te kiezen? De perceptie op algemene samenwerkingsverbanden Zijn er andere samenwerkingsverbanden tussen politie, gemeente en/of beveiliging dan de BVT? Kunt u het doel van deze samenwerking omschrijven? Kunt u de status van deze samenwerking beschrijven (vormen/afspraken)? Kunt u positieve punten van deze samenwerking benoemen? Kunt u minder positieve punten van deze samenwerking benoemen? Kunt u punten benoemen die – veel – beter kunnen? Het functioneren van Burgerparticipatie Welke activiteiten gericht op veiligheid vallen er allemaal onder de noemer ‘ burgerparticipatie’? En wat is daarin de rol van de burger? Vallen daar ook projecten of werkvormen die als burgerinitiatief zijn gestart? Wat zijn de redenen om in Bos- & Lommer burgerparticipatie de ruimte te geven? Welke verwachtingen waren er vooraf? Hoe ondersteunt de deelgemeente de burgerparticipatie? Financieel, faciliteren, beloning? Hoe is de informatie en communicatie geregeld? Hoe interactief is die? Wat voor burgers? Is rekening gehouden met representatieve vertegenwoordiging van de buurt? Hoe staat het met de deelnamebereidheid? Heeft de deelgemeente zicht op het contact tussen participerende burgers en andere buurtbewoners?

133

-

Ervaren de burgers last van bureaucratie? Hoe wordt daarmee omgegaan? Zou zonder de inbreng van burgers niet daadkrachtiger gehandeld kunnen worden? Wat zijn de effecten die daadwerkelijk worden gerealiseerd? Hoe verloopt de samenwerking tussen deelgemeente, politie, Sentry en jongeren? Welke sturingsmogelijkheden hebben de verschillende partijen? Hoe beïnvloedt de samenwerking tussen politie versus Sentry&jongere, de verhouding tussen de politie en jongeren die niet deelnemen? Wat frustreert in de aanpak? Wat kan nog beter? Wat zijn essentiële voorwaarden voor de goede aanpak? Welke borgingsmechanismen zijn er, zowel voor het project als voor de reeds behaalde resultaten? Denkt u dat burgerparticipatie de bureaucratie in de hand werkt?

De accountability van publiek en private partijen Op welke wijze is de beveiligingsorganisatie accountable? ten aanzien van: staatsregulatie; zelf regulatie; strafrechtelijk/civiel; contract en/of markt. Welke afspraken zijn er gemaakt? Ten aanzien van: uitlenen; info delen en of collectieve inhuur Is de beveiliging volgens u minder/gelijk/meer accountable dan de politie? In hoeverre zijn de gemeente en de politie afhankelijk van toezicht verzorgd door derden

134

Bijlage 3 Verantwoording onderzoeksrespondenten en interviewmomenten Functie van de Respondent(en) Stadsdeelvoorzitter Bos en Lommer Veiligheidscoördinator Bos en Lommer

Naam van de Respondent(en) Jeroen Broeders

Wijkteamchef politie Bos en Lommer Buurtregisseur Kolenkitbuurt

John van der Werf

Buurtregisseur Gulden Winckelbuurt

Youssef Jerbi

Wijkagent Gulden Winckelbuurt

Murat Kartel

Wijkagent Kolenkitbuurt

Damien Postma

Buurtmanager Guldenwinckelbuurt & Erasmusparkbuurt Buurtmanager Gibraltarbuurt, Landlustbuurt & Kolenkitbuurt Toezichthouders BVT Gulden Winckelbuurt /Bos en Lommerplein Toezichthouders BVT Kolenkitbuurt Jongeren BVT Kolenkitbuurt en Bos en Lommerplein Stichting Connect Initiatieven

Maryam Ben Hayoune

Directeur van Sentry for Security

Yassar el Hamdaoui

Frank Cardon

Jolly Schuringa

Marco de Ridder

Datum 13 november 2009 14 juli 2009 21 augustus 2009 3 november 2009 5 februari 2010 17 november 2009 13 oktober 2009 3 november 2009 13 november 2009 10 december 2009 13 november 2009 10 december 2009 20 november 2009 10 december 2009 20 november 2009 12 november 2009 13 november 2009 13 november 2009 4 december 2009 5 februari 2010 5 februari 2010

Saïd Bensellam

20 november 2009 4 december 2009 17 november 2009 135

Bijlage 4 Introduceren brief naar geselecteerde respondenten Utrecht, 18 september 2009

Geachte heer/mevrouw, De veiligheid in het stadsdeel Bos & Lommer heeft baat bij goed toezicht in de openbare ruimte. De wijze waarop het toezicht is georganiseerd, heeft effect op de werking ervan in de praktijk op straat. In het stadsdeel komt toezicht tot stand door een samenspel van verschillende partners. Vanuit het stadsdeel is gevraagd om met oog op de toekomst te onderzoeken hoe toezicht is georganiseerd, wat de effecten hiervan zijn en waar mogelijk nog winst te behalen valt voor alle partijen. Het onderzoek zal onder verantwoordelijkheid van het stadsdeel uitgevoerd worden door twee masterstudenten van de Vrije Universiteit, Yoni Shem-Tov en Vincent Roke. Ook u heeft een bijdrage in de wijze waarop het toezicht in Bos & Lommer is georganiseerd. Om die reden zouden wij u graag willen interviewen om uw ervaringen en opvattingen met ons te delen. Wij zullen u hiervoor in de week van 28 september benaderen. Wij zouden het zeer op prijs stellen als u ons medewerking wilt verlenen. Met vriendelijke groet, Yoni Shem-Tov en Vincent Roke

Y. Shem-Tov [email protected]

V. Roke [email protected]

136

Bijlage 5 Vragen schriftelijk interview 1. Wie is er volgens u verantwoordelijk voor het toezicht in Bos en Lommer? * Geef de naam of functie van een één organisatie. 2. Kunt u uitleggen wat een buurtveiligheidsteam is en doet? * In het stadsdeel Bos en Lommer zijn twee buurtveiligheidsteams werkzaam. 3. Kunt u aangeven hoe een buurtveiligheidsteam is samengesteld? * Noem de organisaties of functies binnen de buurtveiligheidsteams. 4. Wat vindt u van de buurtveiligheidsteams? * Geef aan hoe u hier over denkt en geef zo mogelijk positieve en negatieve ervaringen weer. 5a. Hoe denkt u over de inzet van particuliere beveiligers als toezichthouders in Bos en Lommer? 5b. Hoe denkt u over de inzet van de jongeren van Connect als toezichthouders in Bos en Lommer? * Jongeren van Connect maken deel uit van de buurtveiligheidsteams. 6. Geef uw voorkeur aan hoe u toezicht georganiseerd zou willen zien. * Alleen politie Politie en toezichthouders Politie, toezichthouders en jongeren van Connect Geen voorkeur

7. Als u deelnemer bent of bent geweest aan het bewonersoverleg, wat was is dan de reden (geweest) om hieraan deel te nemen? Geef uw motivatie aan. 8. Vindt u dat er voldoende wordt gedaan met de inbreng van bewoners en wordt u daarvan op de hoogte gehouden? * Dit kan bijvoorbeeld zijn door het stadsdeel of door de politie. Geef zo mogelijk voorbeelden. 9. Wat kan er volgens u nog worden verbeterd in het betrekken van bewoners? 10. Wilt u verder nog iets kwijt over toezicht, veiligheid of bewonersparticipatie binnen Bos en Lommer?

137

Bijlage 6 Procesverslag duothesis – verantwoording van de samenwerking Totstandkoming en uitwerking van de samenwerking De samenwerking tussen ons beiden is van de grond gekomen nadat aan twee premasterstudenten de mogelijkheid werd geboden om onderzoek te doen binnen het stadsdeel Bos en Lommer. Wij hebben eerder ook al gezamenlijk onderzoek uitgevoerd en wij zagen deze mogelijkheid dus als een kans om gezamenlijk één casus uitgebreid te kunnen behandelen. Barbara van Caem heeft ons hierna geïntroduceerd in de casus. Hierna volgde een oriëntatie van de mogelijke thema’s die in de casus te onderzoeken zouden zijn. Nadat wij een begeleider toegewezen hadden gekregen, hebben we vervolgens om redenen van wetenschappelijke relevantie, maar ook vanuit persoonlijke interesse, particuliere beveiliging en burgerparticipatie gekozen. De beide thema’s vallen onder een gezamenlijke noemer: de verbreding van de politiefunctie. De praktijkgeoriënteerde vraag van het stadsdeel Bos en Lommer over de toezichtsorganisatie gaf ons onderzoek daarnaast ook een maatschappelijke relevantie. Nadat de onderwerpen van onderzoek waren bepaald, hebben wij gezamenlijk de onderzoeksopzet opgesteld. Deze is aan de begeleider voorgelegd en aan de hand van het commentaar daarop aangepast. Hierbij is de afspraak gemaakt dat wij beiden verantwoordelijk waren voor het gehele proces en de thesis, maar dat wij hierin beiden een onderscheidende rol innamen voor wat betreft het schrijven van de theoretische hoofdstukken. Ook bij de beantwoording van de deelvragen over kansen en bedreigingen over particuliere beveiliging en burgerparticipatie hebben wij een duidelijke individuele inbreng gehad. Dit heeft de volgende werkverdeling opgeleverd, waarbij de volgorde van de namen aangeeft wanneer een van ons beiden een grotere bijdrage heeft gehad op het beschreven onderdeel van de thesis: Opstellen onderzoeksopzet Afnemen interviews Inventariseren relevante documenten

Gezamenlijk Gezamenlijk Afzonderlijk

Schrijven van: -Samenvatting -Voorwoord -Achtergrond en probleemverkenning -Theoretische perspectieven op de particuliere beveiliging -Theoretische perspectieven op burgerparticipatie -Methodiek van onderzoek -Documentanalyse -Interviewanalyse -Beantwoording deelvraag 1 -Beantwoording deelvraag 2 (burgerparticipatie) -Beantwoording deelvraag 3 (particuliere beveiliging) -Beantwoording hoofdvraag -Discussie en aanbevelingen -Literatuurlijst -Bijlagen

Gezamenlijk Vincent Vincent/Yoni Yoni Vincent Yoni/Vincent Gezamenlijk Gezamenlijk Gezamenlijk Vincent Yoni Gezamenlijk Gezamenlijk Gezamenlijk Gezamenlijk

Aanpassen concepten na begeleidingsgesprekken Procesverslag

Gezamenlijk Gezamenlijk

138

Meerwaarde en leerpunten van samenwerking Onze samenwerking heeft een breed en uitvoerig onderzoek mogelijk gemaakt naar de verbreding van de politiefunctie. Dit zou door ons afzonderlijk niet mogelijk zijn geweest en hierin ligt een duidelijke meerwaarde van deze duothesis. De samenhang en wederzijdse beïnvloeding van de thema’s burgerparticipatie en particuliere beveiliging kon nu in totaliteit worden onderzocht. Los onderzoek naar deze twee vormen van verbreding van de politiefunctie, zou problemen hebben opgeleverd daar waar de onderwerpen zijn ingebed in de context van de toezichtsorganisatie van het stadsdeel Bos en Lommer. Ook zijn er gelijkenissen gevonden in de soorten kansen en bedreigingen van burgerparticipatie en particuliere beveiliging. Niet alleen in de onderzoeksuitkomsten, maar ook gedurende de onderzoeksuitvoering hebben wij voordeel gehad van onze samenwerking. De interviews zijn gezamenlijk uitgevoerd, waarbij wij elkaar konden afwisselen en konden aanvullen. Daarbij was soms merkbaar dat één van ons beiden beter op dezelfde golflengte zat met de geïnterviewde. Keerzijde van de samenwerking is geweest, dat dit ons waarschijnlijk meer tijd heeft gekost dan dat wij anders kwijt waren geweest bij individuele thesissen. Intensieve samenwerking vraagt om een nauwgezette afstemming en hoewel wij meestal op dezelfde lijn van redenering zaten, kostte het veel tijd om onze gezamenlijke inbreng in één verhaal te verwoorden. Dit maakte het noodzakelijk om hiervoor veelvuldig samen te komen. Wij hebben onze samenwerking als prettig en succesvol ervaren. We kijken terug op een intensieve, tijdrovende en soms frustrerende periode van onderzoek, maar ook op mooie onderzoeksresultaten en vriendschapsband die is versterkt.

139

Bijlage 7 Het kader voor de Pilot Buurtveiligheidsteams in Bos en Lommer Pilot Buurtveiligheidteams (BVT’s) Hoofddoelstelling SMART-doelstelling

Samenwerking

Activiteiten

Communicatie Aannames Planning Monitoring en evaluatie

Verbetering van de leefbaarheid en veiligheid in twéé buurten in het stadsdeel Bos en Lommer. In 2009 a) Behalen resultaten zoals afgesproken in het actieprogramma veiligheid, stadsdeel Bos en Lommer b) 50% van buurtbewoners kent buurtveiligheidsteam (en plan), c) Meer buurtbewoners (stijging van 10% t.o.v. de nulmeting) hebben het 64 gevoel dat ze serieus worden genomen. In 2009 Tenminste drie punten verbetering van de objectieve veiligheidsindex op thema’s die door de BVT’s zijn gekozen vergeleken met 2007. Kern: Politie, toezichthouders, stadsdeel, centrale stad (OOV), OM. Omgeving: Toezichthouders Sentry, toezichthouders Shadow, groepsaanpak jeugd, milieupolitie, leerplicht, jongerenwerk, Meldpunt zorg en overlast, woningcorporaties en anderen die volgens BVT nodig zijn. 7. Prioriteiten kiezen 8. Afspraken maken 9. Plan van aanpak 10. Aan de slag! 11. Monitoring & evaluatie Interne communicatie binnen BVT en met projectgroep pilot BVT. Externe communicatie met bewoners. Partners komen afspraken na en nemen hun verantwoordelijkheid. 1 januari 2009 tot en met 1 januari 2010 Vanaf de start van het project wordt halfjaarlijks gemeten (met een 0-meting aan de start) hoe de ontwikkeling in de SMART-doelstellingen is. medio 2009 zal daarnaast worden geëvalueerd hoe het BVT functioneert op basis van meningen van:  deelnemers BVT  buurtbewoners/ondernemers  ‘partners’ van het BVT Dit leidt dus tot een eerste voorlopige evaluatie (voorjaar 2009) en een tweede evaluatie staat gepland voor (najaar 2009).

(Stadsdeel Bos en Lommer 2009b 1-2)

140