Ponenciadel R La C 8310 Final

Luis R. Benítez Hernández Economista 14 de octubre de 2008 Honorable Antonio Silva Delgado Presidente Comisión de Hacienda y Asuntos Financieros Cámara de Representantes Capitolio San Juan, Puerto Rico 00902 Re: R. de la C. 8310 Honorable Representante Silva Delgado: Cumpliendo con la petición de expresar nuestro sentir profesional sobre los temas que la R. de la C. 8310, hoy comparecemos ante los miembros de tan importante comisión. Para propósito del registro soy el Prof. Luis R. Benítez Hernández, economista de profesión, pasado Presidente de la Asociación de Economistas de Puerto Rico (AEPR)entre 2003 al 2007, Co-Presidente de la Comisión Especial para la Reforma Fiscal y Contributiva 2005 y exmiembro de la Comisión Especial para los Alivios Contributivos 2008. En la actualidad laboro como Profesor Adjunto del Departamento de Economía, de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras, además de Economista de la firma de consultoría Consultec. Para nosotros es un honor la oportunidad conferida para aportar nuestro conocimiento sobre la situación económica de Puerto Rico, la situación de los mercados de valores de los Estados Unidos e internacionales y los efectos anticipables sobre la economía de Puerto Rico. Primeramente, queremos señalar que consideramos como acertado que la Comisión de Hacienda y Asuntos Financieros, preste atención a la situación de la economía y sus efectos sobre la situación fiscal del Gobierno de Puerto

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 2

Rico. Lo entendemos así, ya que sobrevivir y emerger de la situación económica que se atraviesa requiere de iniciativas urgentes dirigidas a promover una expansión significativa de la demanda agregada (a nivel macroeconómico), así como de la restructuración de política fiscal. En condiciones normales la expansión de la demanda agregada se logra mediante el aumento del gasto privado y el gasto público en la forma de una mezcla razonable de consumo e inversión de capital fijo, durante un período continúo y sostenido de tiempo. Las restricciones financieras del sector público y la inestabilidad del sector privado (incertidumbre, limitación del crédito bancario y fricciones en mercados microeconómicos importantes energía, alimentos y vivienda privada), limitan las opciones para la expansión en la demanda agregada. En las semanas recientes de la perpetua campaña electoral puertorriqueña, se ha planteado que la reducción significativa de las tasas contributivas sobre el Ingreso Personal (variable básica de la Demanda Agregada) conjuntamente con un incentivo adecuado capaz de producir un aumento en la Oferta de Trabajo son capaces de reactivar las fuerzas dinámicas de la expansión económica y por ende, sacar la economía de su estado actual de estancamiento. Estructurar un programa de expansión de la demanda agregada vía el aumento de Ingreso Personal no es tarea fácil y puede ser una iniciativa estéril. Su efectividad exclusivamente dependerá de cómo las personas gastan el ingreso recibido por concepto de la reducción en la contribución o del nivel de ingreso de quién reciba la reducción contributiva. La posibilidad de un efecto máximo, es sólo posible, si el gasto se realizara en la compra de bienes y servicios producidos internamente. Por otro lado, el efecto sería el mínimo posible si el ingreso adicional recibido por las personas se depositara en la banca comercial y ésta no expandiera la oferta de crédito interno.

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 3

La evidencia empírica de la implantación de políticas de corte de impuestos llevada acabo en el pasado, tanto en Puerto Rico como en los Estados Unidos muestra que no existe relación positiva directa entre la merma en el cobro de impuestos y aumentos en el crecimiento de la economía. En el caso de los Estados Unidos, es un hecho que aún con la política de reducción impositiva de Bush, la expansión económica registrada entre 2001 y el 2007 han sido la más baja desde la Segunda Guerra Mundial. Con esta ponencia incluyo varios anejos que evidencia lo que señalamos. La situación económica de Puerto Rico Los economistas solemos pretender hablar de la situación de la economía y predecir su comportamiento, para poder hacerlo constantemente tratamos de cuantificar el valor de todo el esfuerzo productivo en la sociedad. Pero la realidad es que numerosas actividades productivas no se registran en los mercados, por lo que resulta muy difícil y hasta imposible cuantificarlas todas. Ante dicha limitación, se han diseñado dos indicadores principales para expresar la cuantificación del nivel de la actividad económica, el primero es el Producto Nacional Bruto o PNB y el Producto Interno Bruto o PIB. Estos ofrecen una indicación bastante precisa de los cambios que ocurren en la actividad económica en diferentes momentos del tiempo. Si el PNB o el PIB aumentan su valor, es de esperarse que el nivel de la actividad económica haya aumentado; por lo contrario si disminuyen, entonces lo usual es que el nivel de la actividad económica se haya reducido. La diferencia entre ambas medidas es sutil, pero de gran pertinencia. El PNB mide la producción generada a través de los gastos realizados en la economía, mientras que el PIB mide la producción realizada por factores nacionales y extranjeros dentro de los límites geográficos del país. En otras palabras el PNB es el valor de la producción disponible para los residentes del país, mientras que el PIB es el valor de lo que se produce en el país. En Puerto Rico, todos sabemos que existe una gran limitación en las

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 4

estadísticas, en el caso de estos dos indicadores su limitación recae en el hecho que se producen anualmente, a diferencia de Estados Unidos que se producen trimestralmente. Como respuesta a la limitación los economistas suelen construir índices de actividad económica, que no son otra cosa que modelos estadísticos de variables cuyo comportamiento está correlacionado y sigue la trayectoria del PNB o del PIB. Los índices de actividad económica no pretenden registrar la magnitud de los cambios en el PNB o el PIB, sino la dirección o trayectoria de esos cambios. Consultec desde el año 2000 fue comisionada, para preparar y dar seguimiento al Índice de Actividad Económica del Banco Popular. Esta herramienta de medición de la economía de Puerto Rico es publicada con regularidad en el boletín de Progreso Económico. En su más reciente publicación, se señala que el Índice de Actividad Económica Real de Banco Popular de Puerto Rico (IAE-BPPR Real), ajustado estacionalmente, registró un valor de 118.6 puntos en mayo de 2008. Ese valor sugiere que la actividad económica del país marcó una contracción de 1.8% con relación a mayo de 2007, luego de haber caído 1.7% en abril, lo que implica que continua en contracción la actividad económica de la Isla y que dicha situación ya se extiende por más de dos años. En los primeros 11 meses del año fiscal 2008, el IAE-BPPR real ha marcado valores intermensuales e interanuales negativos en 8 ocasiones, continuando la tendencia a la baja observada desde principios de 2006. Los cambios intermensuales, que son indicativos de la velocidad de la caída, muestran reducciones o estancamiento de forma consistente, aunque en enero se registró una leve recuperación (1.3%) que no logró sostenerse en meses posteriores. El retroceso experimentado en los últimos meses es consistente con los estimados publicados por la Junta de Planificación, que ha anticipado una caída en el Producto Bruto de aproximadamente 2% al cierre

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 5

del año fiscal 2008. Esta contracción sería la mayor desde 1983 cuando la economía marcó una reducción de 2.6%. La caída interanual de mayo de 2008, es la numero veinte dos (22) en los últimos veinte seis (26) meses. El escenario económico apunta a que las dificultades prevalecientes son de carácter estructural, o sea, de escasa competitividad, productividad y de deficiencias en el marco institucional, que no responde a las exigencias de una economía global. Se observan distorsiones en el mercado de empleos, con bajas en el número de personas aptas para trabajar y una baja participación en la fuerza laboral. Esta situación entonces ocasiona que el ingreso que fluye a las personas también se reduzca, provocando que más familias recurran a los programas de asistencia pública. Los aumentos en los precios de bienes y servicios por su parte han provocado limitación adicional para la recuperación, que se manifiesta en una reducción del consumo, que a su vez se observa en una merma en la actividad comercial y por ende bajas en los recaudos fiscales. El panorama económico de Puerto Rico se ha tornado más sensitivo a choques y presiones externas, debido a la alta dependencia del petróleo. Señores legisladores deben estar concientes que no es lo mismo atender un problema cíclico que uno de carácter estructural. En ese sentido, tengo que señalar con angustia que todos los cambios tributarios que distinguidos legisladores han aprobado, así como otros que se han propuesto en las últimas semanas electorales, no parece que serán suficientes para conjurar la situación económica prevaleciente. Más bien se requiere de la implantación de un modelo de desarrollo económico nuevo que apunte a la eficiencia en todos los niveles de producción, sin base en la erosión de las fuentes de ingreso del gobierno. Crisis de los Mercados Financieros Internacionales

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 6

Para nublar aún más la situación económica de Puerto Rico, los eventos recientes en “Wall Street” y en las principales Bolsas de Valores del Mundo, plantean la necesidad de repensar la forma de hacer negocios. La siembra de la política de desreglamentación de los mercados de capital desde la era de Reagan, ha tenido su cosecha. Los mercados de capital en los Estados Unidos han experimentado una sacudida de tal magnitud que sus efectos se experimentan a nivel mundial sin aparente rápida y fácil solución. Como secuela de una política prestataria que flexibilizó desmesuradamente la concesión de crédito para la compra de viviendas. Los llamados préstamos de alto riesgo o “sub prime” han generado la quiebra de empresas legendarias como Lehman Brothers y la aseguradora AIG. Todo como resultado de las pérdidas multimillonarias sucedidas por la otorgación de hipotecas incobrables. La crisis en los mercados de capital se extiende más allá de las instituciones financieras. En el futuro cercano la crisis puede imponer limitaciones de acceso, así como aumentos en los costos de financiamientos tanto al gobierno que recurren a emitir deuda para mantener la infraestructura como a las empresas y hasta a los propios consumidores que probablemente deberá pagar más por el crédito obtengan. Es un hecho que el deterioro de los sectores productivos en el país, están vinculados en gran medida al comportamiento de la economía norteamericana, que desde hace meses confronta serias dificultades asociadas a la crisis inmobiliaria y la falta de liquidez del sistema financiero. El cierre de instituciones financieras y la caída estrepitosa de varias casas de inversión, ponen de manifiesto los serios problemas que confronta la economía de los Estados Unidos, añadiendo a la incertidumbre que prevalece en Puerto Rico. Aunque se desconoce con precisión cual será finalmente el impacto de la crisis crediticia de los Estados Unidos y que magnitud tendrá sobre Puerto

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 7

Rico, lo que si es probable es que debido a los vínculos de la economía local con la de los Estados Unidos, la tan ansiada recuperación se pospondrá más allá de lo deseado. Y es que a las dificultades asociadas a la espiral inflacionaria, consecuencia de los aumento en el precio del petróleo de los pasados meses, hay que agregarle el probable aumentos en los costos para acceder al capital que se emplea en el financiamiento de la actividad económica. Ante, la incertidumbre que prevalece entre los inversionistas, el gobierno de Puerto Rico probablemente confrontará dificultades para acceder a los mercados para la distribución de su deuda, en especial la emisión de bonos municipales, que es el mecanismo fundamental para financiar el desarrollo de proyectos de infraestructura en el país. Algo, que puedo decir sin temor a equivocarme es que la historia juzgará con mucha dureza las decisiones políticas, cuando las decisiones debieron ser económicas. Cuando hablamos de confrontar dificultades para acceder a los mercados nos referimos a que probablemente será a un costo mayor. Por otro lado, las personas con ideas de retiro en fechas muy próximas es probable que sufran algún impacto desfavorable en sus planes de pensiones en la medida en que éstos tienen base en inversiones en valores de compañías que se han visto afectadas por la crisis financiera. En Puerto Rico, las instituciones financieras no están exentas de tales dificultades y ya se anticipa que algunas tendrán que disponer de sus activos para levantar capital. Sin embargo, experiencias recientes colocan a la mayoría de los bancos en una posición relativamente más favorable para afrontar esa turbulencia, ya que la política prestataria en Puerto Rico se ha tornado más cautelosa y conservadora. En la cartera de préstamos de los bancos comerciales son muy pocas las hipotecas de tasa variable y se ha estado acumulando reservas, por lo que no parece haber un gran problema de liquidez. Aunque se reconoce que la morosidad ha aumentando, esta se

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 8

vinculada al estancamiento de la economía local y no a la crisis financiera de Estados Unidos. En resumen la agitación en los mercados financieros deberá tener algún efecto desfavorable en la economía local, ya sea por las limitaciones de acceso a los mercados de capital o por el probable aumento en los costos de financiamiento. No obstante, la banca local parece estar relativamente más sólida que su contraparte continental para afrontar la crisis. Todo dependerá de la magnitud del impacto del plan de rescate que el gobierno federal se propone al inyectarle unos $700,000 al sistema financiero norteamericano. El presupuesto, los ingresos fiscales y la inflación Respecto al presupuesto, las proyecciones de recaudos y los ingresos fiscales, estoy seguro que ustedes señores legisladores tienen mejor información que este servidor. Lo que si quiero aportar a esta comisión es la existencia de lo que el colega economista José Antonio Herrero y este servidor denominamos como la “Ilusión Monetaria del Presupuesto gubernamental”. Como es conocimiento de todos, el pasado 7 de agosto de 2008, el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Aníbal Acevedo Vilá conjuntamente con el Comisionado Residente y Presidente de la Conferencia Legislativa Hon. Luis Fortuño designaron un comité especial para evaluar las medidas de Alivios Contributivos contenidas en los Proyectos de la Cámara de Representantes identificados como P. de la C. 4551, P. de la C. 4552 y P. de la C. 4553. La tarea de este comité, era evaluar desde el punto de vista económico los proyectos antes indicados y recomendar los pasos a seguir para hacerlos viables. Durante nuestra breve participación en dicha encomienda, tuvimos la oportunidad junto a los miembros del comité de analizar algunos aspectos del presupuesto gubernamental. En el análisis realizado a diferencia de la costumbre común de analizar el presupuesto a precios corrientes nos dimos a

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 9

la tarea de evaluarlo a precios constante o reales. La razón para ello fue eliminar lo que se denomina como “ilusión monetaria”, o sea, el efecto de crecimiento que se produce en las variables económicas cuando el valor aumenta por consecuencia de aumento en los precios y no por el aumento en la cantidad adquirida de bienes y servicios. Como todos entienden el presupuesto gubernamental sirve al gobierno para comprar un conjunto de bienes y servicios todos los años, que a su vez son brindados a la ciudadanía. Si durante el año aumentan los precios de dichos bienes y servicios adquiridos, entonces para el próximo año fiscal, el presupuesto debe aumentar para comprar la misma cantidad de bienes y servicios públicos. Si la intención es aumentar el nivel de oferta de bienes y servicios públicos, entonces el presupuesto no sólo debe aumentar en la misma proporción de los precios sino en una mayor cantidad. O de lo contrario, es de esperar que los bienes y servicios públicos que se ofrezcan se han menos o de menor calidad. La tabla a continuación contiene los ingresos netos al Fondo General para el periodo de los años fiscales 1997 al 2008.

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 10

Nótese en la tabla, que para el año 2000 en la columna cinco (5), hasta el año 2000 la inflación reflejada en los aumentos del deflactor, se mantuvo en o por debajo de 0.03 o sea (3 por ciento). A partir de 2000 hubo un periodo de precios estacionarios hasta 2004, con inclusive tasas de aumento en el deflactor por debajo de 3 por ciento. Pero a partir del 2005 y años subsiguientes hasta el 2008, lo que han habido son aumentos significativos de carácter inflacionario. Durante el periodo de 2005-2008 la inflación medida por el Deflactor fue de 3.6, 5.6, 3.9 y 6.2 por ciento 1, respectivamente. Las implicaciones presupuestarias de este proceso se reflejan claramente en la columna (8). Durante el período de 2005 - 2008 la suma total de los aumentos presupuestarios a precios corrientes fue $267.3 millones. La pérdida bruta presupuestaria producto de la inflación fue entonces de $1,302.6 millones. La pérdida neta presupuestaria por concepto de inflación durante el período 2005-2008 ascendió a $1,035.3 millones. En términos reales los ingresos al fondo general del 2008 son menores a los ingresos del año fiscal 1999. Ingresos y gastos fiscales: El balance presupuestario El conocimiento convencional señala que la igualdad entre los ingresos fiscales y los gastos del gobierno es un requisito constitucional. Además el “cero déficit” según se asegura, es una muestra de “buen gobierno”. Si en una empresa los ingresos son iguales a los gastos, la ganancia es cero. Si ello es así, dicho hecho ocurre por casualidad no por diseño gerencial. Ordinariamente los ingresos son mayores o menores que los gastos, la igualdad es una coincidencia accidental. De la misma forma ocurre, en el caso del Estado, los estados financieros reflejan los ingresos y los gastos que son los resultados de las operaciones económicas. Los ingresos se estiman a priori. Anualmente se produce un 1 Fuente: Para medir la inflación se utilizo el Deflactor implícito de los gastos de consumo.

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 11

documento llamado Presupuesto de Ingresos y Gastos del estado donde se especifica un plan de acción financiera. Bajo condiciones normales el gobierno organizado por el poder ejecutivo, ejecuta el presupuesto y dependiendo de los eventos durante la ejecución presupuestaria, el presupuesto se “desbalancea”. Los resultados finales de la ejecución presupuestaria, es función principalmente de la situación económica. Los resultados serán positivos (superávit) o negativos (déficit) dada esta persuasiva realidad, entonces el asunto fundamental es ¿como se utiliza el superávit? o ¿Cómo se financia el déficit? Dado que la historia es un proceso dinámico, los países atraviesan periodos de expansión y de contracción; entre una y otra surgen necesariamente crisis recesión-contracción y recuperación-expansión. A este desarrollo histórico se le denomina ciclos económicos. Asociado con los ciclos surgen los déficits y los superávit. Los gobiernos normalmente actúan para compensar las fuerzas del ciclo, en la contracción aplican fuerzas expansivas y en la expansión tratan de evitar el disloque de las fuerzas de la expansión. No obstante, en cualquier situación necesitan mantener estable el crecimiento del consumo y de la inversión. Puerto Rico no es una excepción. Durante el periodo 1990-2008, Puerto Rico ha experimentado una expansión y una contracción inducida básicamente por la dinámica de la economía americana, precios del petróleo y otras fuerzas internas de menor magnitud. En la tabla que sigue, a manera de ejemplo, se presenta el balance presupuestario de la economía para el periodo 1998-2007 básicamente el medio del periodo señalado.

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 12

Nótese, que el déficit corriente total del periodo ascendió a $8,048.7 millones. La deuda emitida (excluyendo la deuda denominada extraconstitucional) para el financiamiento del déficit presupuestario ascendió a $7,419.6 millones. El déficit corriente total se financió parcialmente con fondos presupuestarios por el valor de $629.1 millones. El déficit total se financió de la siguiente forma: 7.82% con fondos presupuestarios y 92.18% con emisión de deuda (excluyendo la deuda denominada extraconstitucional). Para entender la tabla deben comprender que los ingresos y gastos corrientes se refieren exclusivamente al gobierno central: poder ejecutivo, poder legislativo y poder judicial. No incluye corporaciones públicas u organismos autónomos. No incluyen municipios, no incluye inversión de capital fijo o “mejoras permanentes”. Es importante señalar y entender que la no inclusión de la inversión de capital fijo genera un aspecto que es necesario tenerlo presente: son activos que, como tal, no generan ingresos pero si generan gastos por conceptos de intereses sobre la deuda que el estado contrae para pagar por el bien de inversión de capital fijo, adquirido o construido. Así la construcción del puente Teodoro Moscoso, construcción

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 13

del Coliseo José Miguel Agrelot “Choliceo”, las facilidades del Superacueducto del Norte, el Tren Urbano y la inversión realizada en la rehabilitación de las “comunidades especiales” son casos normales o anormales de inversión de capital fijo cuyos efectos fiscales recaen sobre el gobierno central en mayor o menor grado . Un caso particular, no incluye bienes de capital fijo, es el gasto corriente del Seguro Público de Salud el cual se financia por medio de asignaciones no especificadas claramente en el presupuesto, más allá de “transfers-out”. El gasto corriente del programa de comunidades especiales es otro ejemplo de desorden presupuestario aparentemente diseñado con torpeza financiera del gasto gubernamental. La Deuda Pública Detallando un poco más sobre la Deuda Pública es necesario indicar, que la estadística que mantenemos recopilada en nuestros bancos de datos, nos lleva a señalar que la cifra total ronda entre $52 a $53 mil millones. Esta cifra incluye los casi $7 mil millones de la deuda extra-constitucional, así como de la deuda operacional acumulada por los municipio entre 1992 y el 2006, que asciende aproximadamente a $440 millones. En semanas recientes el Centro para la Nueva Economía, proveyó a los medios de prensa información sobre este tema. Al confrontar lo publicado en los medios con nuestras fuentes, encontramos que aparentemente la información fue mal citada. La nota periodística indicó que la cifra de la deuda al finalizar el año fiscal 2008 ascendió a $49,368 millones. Esta cifra resulta incorrecta ya que la cifra real es $46,368 millones, por lo que el crecimiento real es de 9% y no 15.3% como fue reseñado. La tabla a continuación muestra el monto de la deuda comenzando en junio de 2004. El monto a que asciende la deuda pública no es una cantidad que debamos despreciar, pero tampoco debe ser considerado totalmente como problema. Esto debido a que la deuda pública resulta ser un mal necesario, si se

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 14

considera la alternativa de no deuda para realizar los programas de mejoras capitales. La alternativa a no deuda pública es el enfoque “pago y hago”, donde las entidades públicas esperan a que existan los excedentes del efectivo generado de las operaciones para entonces asignarlos a cumplir con el programa de mejoras capitales. En otras palabras, los planes de mejoras capitales se realizaran exclusivamente con excedentes del presupuesto. La implementación de una política de este tipo obviamente mantendría al país inmerso en un desarrollo socioeconómico estancado. La evidencia empírica de las series históricas sobre inversión en capital fijo y el crecimiento medido por el Producto bruto muestra como puede ser una herramienta procíclica o anti-cíclica. Las gráficas a continuación muestran los patrones de crecimiento del Producto Bruto y el movimiento en la inversión de capital fijo total. Tasas de crecimiento historicas del Producto Bruto y Ia Relación Inversión Capital Fijo - Producto Bruto 1980-2008 5.0%

35.0% 4.4%

4.0%

4.1% 3.9%

3.8%

3.4%

3.5%

3.0%

26.4% 26.0% 25.0%

21.0%

1.3%

22.1%22.1%21.9%

21.3%

22.1% 22.1%

3.0%

25.2%

26.5%

25.0%

2.7%

23.1% 23.9%

1.5% 17.7%

30.0%

30.0% 28.6%

3.3%

2.0% 1.0%

3.4% 3.2%

23.6% 22.1%

1.9%

20.6% 19.9%

20.0%

0.5%

15.0%

17.7% 14.8%

14.6%

0.0%

0.9%

15.6% 14.5%

13.2%

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

-1.0%

10.0%

-0.7%

-1.8%

-2.0% -2.6%

5.0% -2.0%

-2.6%

-3.0%

0.0%

Tasa crecimiento del PB Relación % de la Inversión capital fijo - Producto Bruto

La política pública de Gasto Fiscal, de por lo menos los pasados 20 años, o sea el Puente Teodoro Moscoso, el Superacueducto del Norte, el “Choliceo”, el Museo de Arte y hasta la Autopista Luis A. Ferre, es en gran parte responsable de la magnitud de la deuda. Es un hecho que la Deuda Pública

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 15

es de gran envergadura pero antes de hacer críticas al mismo es necesario considerar el aspecto de su razón macroeconómica. No hacerlo, convierte la discusión en una frívola, ya que la evidencia empírica demuestra que la inversión en capital fijo, es una variable que afecta positivamente el crecimiento económico. No es raro que nos acordemos de la deuda pública cuando la economía no esta en expansión. Cuando en el pasado los economistas hablamos de lo rápido que estaba creciendo la deuda en periodo de una economía en expansión, se nos tildó de “Profetas del desastre” y ahora que nos encontramos en periodo de “vacas flacas”, ¿Qué somos ahora los economistas?

Concepto Fuente: Banco Gubernamental de Fomento y los Bancos de Datos Consultec.

Constitucio

Impacto fiscal de Legislación reciente

Un asunto relacionado que nos preocupa son las disposiciones de la Ley Núm. 103 de 25 de mayo de 2006, conocida como Ley para la Reforma Fiscal del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2006, como de otras leyes recientemente aprobadas. En el caso de la Ley Núm. 103, nos preocupa en particular, el Artículo 8 de dicha ley que dispone lo siguiente:

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 16

“No se aprobará ninguna Ley o Resolución que autorice o cuya implantación requiera la erogación de fondos públicos sin antes mediar certificaciones bajo juramento del Director de la Oficina de Gerencia y Presupuesto y del Secretario de Hacienda, a los efectos de que, a la fecha y hora de la firma, existan o no fondos disponibles para financiar las mismas y que se identifique, expresamente, la [fuente de procedencia] de los mismos. Si el gasto propuesto en la legislación es de naturaleza recurrente, las certificaciones de la Oficina de Gerencia y Presupuesto y del Departamento de Hacienda deben ser, a su vez, sobre la disponibilidad de fondos recurrentes. Disponiéndose, que cada una de las agencias antes mencionadas emitirá una certificación separada correspondiente a la información bajo su jurisdicción. Toda Comisión Legislativa que radique un informe proponiendo la aprobación de una medida, deberá incluir en el mismo una sección titulada “Impacto Fiscal”, en la cual certifique el impacto fiscal que estima que la aprobación de la medida tendría sobre los presupuestos de las agencias, departamentos, organismos, instrumentalidades o corporaciones públicas, si alguno. El impacto será determinado mediante certificación emitida a esos fines por la Oficina de Gerencia y Presupuesto, el requerimiento del cual será indispensable para el trámite de la medida. De existir impacto, el informe legislativo deberá definir recomendaciones específicas a los efectos” Durante nuestra participación en el proceso de evaluación técnica y económica de los P de la C 4551 y 4552 sobre alivios contributivos, tuvimos que reflexionar sobre los siguientes factores económicos y fiscales: La Ley de Justicia Contributiva aumentó ciertas deducciones disponibles a los individuos, tales como la deducción por educación de dependientes, cuido de hijos, y la exención por dependientes. Para el actual año fiscal 2009, el Departamento de Hacienda ha estimado que estos alivios reducen los ingresos del erario en $243 millones. Sabemos que ustedes están

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 17

consientes que el presupuesto vigente legislado por esta asamblea legislativa considera esta merma en los recaudos, así como otros proyectos de ley que también generan otras mermas. Por ejemplo. En el último mes de la sección legislativa, se aprobó también una ley que concede créditos contributivos para la compra de equipo solar que puede representar un impacto al fisco de hasta $20 millones. Otra ley aprobada fue la concesión de créditos contributivos a desarrolladores para la construcción de vivienda de alquiler, a precios bajos, de 50% del costo de construcción. En resumen, el Departamento de Hacienda estima que el impacto fiscal de estas medidas excede de $288 millones para el año fiscal 2008-2009. Señores Legisladores, la historia juzga con dureza. Finalmente iniciativas para encaminar la recuperación A los economistas nos critican y acusan diariamente sobre la existencia de conflictos, de ser profetas del desastre, de ser defensores de los grandes intereses y de no dar soluciones concretas. Hoy no quiero terminar mi comparecencia, sin expresar mis más humildes opiniones y sugerencias sobre que iniciativas encaminar, dirigidas a revertir los efectos del estancamiento de la economía local. De lo primero que deseo hablar es del llamado gigantismo gubernamental. El citado gigantismo gubernamental es el resultado histórico del aborto prematuro del embrión de una clase empresarial local fuerte. Dando paso a una clase empresarial ausentista, sin lazos permanentes o interés en el colectivo social del país. La clase empresarial local superviviente de la matanza embrionaria, no ha sido capaz de reproducirse y lograr el desarrollo necesario para responder a la demanda del mercado. El considerar que la respuesta utópica a la crisis de la economía, es el simple desmantelamiento del tamaño del gobierno, es como intentar detener una bala sin chaleco aprueba de balas. Las posibilidades de éxito son ninguna.

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 18

El gigantismo gubernamental como problema es un hecho que tiene solución en la medida que el sector privado y el laboral, con el apoyo del sector público, logren consensos sobre la reproducción e incremento de la capacidad del sector privado para atender y responder a las necesidades del mercado. Es necesario que se enfoque el gasto gubernamental total y no sólo el gasto proveniente del Fondo General. Los gastos totales del gobierno, debe corresponder a un porcentaje específico de la economía. Una meta posible es el establecer que durante un periodo de 10 a 12 años se establezcan iniciativas de crecimiento del sector privado, así como controles al gasto público de manera tal, que la actividad del gobierno sea equivalente al 35% del Producto Bruto. Al cabo de 25 años, el gasto gubernamental podría ser equivalente al 25% del Producto Bruto. El otro 75% equivaldría a los otros sector de la economía. Desde el punto de vista del gasto público, el establecer dicha meta requiere de iniciativas y cambios organizativos, extensivos a los gobiernos, municipales y estatales. Reducir la politización y aumentar la transparencia en la gestión pública es requisito para aumentar la gobernabilidad democrática perdida. La gestión pública debe tener como objetivo ser efectiva, de calidad y ágil, con capacidad de responder a los retos que imponen las transformaciones globales, con la promoción de mayor participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones gubernamentales. Todo el gobierno, en particular la Rama Ejecutiva, requiere de un proceso de reestructuración dirigido a reorganizar las agencias y programas en función a una misión de gobierno, con objetivos claramente establecidos por los sectores laboral, privado y civil. Todas las entidades gubernamentales tienen que justificar su labor a la luz de dicha misión de gobierno y su contribución específica a alcanzar dichos objetivos. Esta declaración sentará

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 19

las bases para establecer el presupuesto y que el gasto responda porcentualmente a la economía. Acciones concretas de reestructuración gubernamental a efectuarse pudieran ser: 1. La reordenación de las jurisdicciones de las agencias gubernamentales de forma tal que las obligaciones estén claramente justificadas, realineadas y coordinadas. El objetivo central de este esfuerzo debe ser la eliminación de la duplicidad, la dispersión y la superposición de programas. 2. Reducir significativamente el número de posiciones políticas. Las agencias públicas tienen que ser administradas por funcionarios seleccionados por su formación profesional, destrezas y liderazgo. Dichos administradores deben tener la potestad de tomar decisiones y desarrollar el sistema administrativo necesario para cumplir con la misión encomendada. 3. Articulación de políticas de desarrollo de la carrera pública, de tecnología y sistemas de información y la misión de las agencias y programas. 4. Formular e implantar una política para la creación, evaluación y terminación de programas gubernamentales. Todo programa público creado mediante legislación tiene que ser evaluado regularmente para determinar si está cumpliendo con sus objetivos y en caso de haber cumplido con su misión debe ser terminado. 5. Flexibilización de la contratación de servicios externos por parte de agencias, en respuesta a objetivos precisos y a criterios preestablecidos de eficiencia. El gobierno debe ceder el control monopolístico que ejerce sobre áreas, donde el sector privado puede adelantar el interés público, sin atentar contra las obligaciones fundamentales del gobierno.

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 20

Un factor decisivo en el desarrollo económico y productivo de los países es la disponibilidad, capacidad y calidad de sus agentes económicos. Históricamente se ha comprobado como falso, que partir de la suposición que la mera existencia de personas asegura una satisfactoria dotación de recursos humanos empresariales. El “empresarismo” requiere de un sinnúmero de elementos vinculados con la trayectoria histórica de la sociedad, factores sociales, educativos, culturales y económicos. El empresario debe tener los sentimientos de espíritu, vocación, creación, consolidación y calidad. En los últimos años se ha puesto de relieve, la importancia de las sinergias, producto del tejido empresarial y laboral. La articulación entre estos agentes económicos es determinante en la trayectoria de aprendizaje y el ritmo de aumento de la productividad del colectivo social. Reconociendo que esa interacción está condicionada por las características y la dinámica del mercado, el marco regulatorio, el clima de negocios, las señales públicas (precios relativos e incentivos), el contexto institucional y el grado de vinculación e inserción en la economía global. Además, es necesario reconocer que en la sociedad, el liderazgo empresarial proviene de las empresas más grandes y los grupos económicos consolidados. La disposición para invertir en proyectos de envergadura o de vanguardia y para abrir nuevos mercados incide significativamente en la trayectoria de productividad del colectivo. Por ende el lograr éxito en la gesta de reducir el tamaño del gobierno es imprescindible entender que el que tiene que crecer es el sector privado. Para ello es necesario que las empresas transnacionales que intentamos atraer con la Ley de Incentivos Industrial se vinculen al tejido empresarial local, laboral y que el gobierno, promueva inversiones que creen las condiciones para que las empresas líderes locales se transformen en jugadores globales.

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 21

Es imprescindible que el enfoque del gasto gubernamental total, se re-dirija hacia la creación de condiciones que las empresas generen capacidad de acumulación de riqueza de capital humano y financiero. Se debe estimular la sinergia y las externalidades positivas en el conjunto heterogéneo de empresas. Estimular tanto que empresas individuales, asociaciones empresariales, sindicatos, universidades y consultores privados, interactúen en asociatividad, con el objeto de estimular la visión estratégica de conjunto y hacer posible la obtención de aumentos colectivos de eficiencia y productividad. Entender que la clave para el crecimiento económico exitoso, tiene relación con el nivel y la velocidad del ritmo de aumento de la productividad, y que depende en gran medida del comportamiento de los agentes económicos en un ambiente macroeconómico determinado, de su predisposición a asumir riesgos, innovar e invertir, de la presión que ejercen competidores y clientes, de su preocupación por reducir costos y mejorar su eficiencia, de su constante búsqueda de nuevas oportunidades y áreas de mercado, de las ventajas de complementariedad y sinergia que se generan entre los agentes. El sector privado y laboral debe estimular políticas que estimulen la creación de empresas y fortalezcan el ideal empresarial. Para ello se requiere que se establezcan iniciativas colectivas dirigidas a promover la modernización del marco jurídico e incentivos fiscales de las actividades productivas y la inversión. La acción debe ser dirigida a fortalecer la inserción en los mercados globales lo cual se logra con la adecuación y la modernización del marco jurídico en que se desenvuelve la actividad empresarial. Señores legisladores, Puerto Rico debe actualizar sus legislaciones y procedimientos administrativos y burocráticos, a fin de facilitar el funcionamiento competitivo de sus empresas. Un área de actualización imprescindible debe ser el poner al día el código de comercio, especialmente lo relacionado con figuras legales, instrumentos y nuevas modalidades

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 22

comerciales y financieras, tales como las empresas conjuntas (jointventures), contratos de franquicia, uniones transitorias de empresas, el arriendo con opción de compra (leasing), facturas conformadas, consorcios de exportación, modernizar la legislación sobre disolución de empresas y sobre registros y calificaciones de deudores, etc. Las iniciativas que se desarrollen con el propósito de modernizar cada uno de estos instrumentos deben considerarse desde una perspectiva integral, de coherencia y consistencia entre sí y con las pautas regulatorias más generales de la economía. Conocer el costo de las regulaciones como porcentaje de la economía es clave, ya que aumentos en los costos de la regulación equivalen a aumentos en los gastos gubernamentales. Una posible meta es que dicho costo no sea mayor al 10% del Producto Bruto. Un área importante de atender es la flexibilización laboral. La flexibilización laboral como política para que los sectores productivos del país mejoren su capacidad de responder a las demandas de la competitividad es clave. La flexibilidad laboral es un medio para alcanzar mejores resultados económicos y sociales y no puede considerarse una meta en sí misma, sino un medio de adaptarse a las nuevas circunstancias. En este sentido, las reformas a los sistemas de seguridad social deben contribuir a la movilidad laboral, diseñando esquemas de “portabilidad” de derechos y obligaciones. Esto significa contar con un sistema de protección orientado a las personas y no a los puestos de trabajo, que reduzca la dependencia del trabajador de gobierno para su protección. Las reformas en esta área se han de diseñar siguiendo un modelo que se caracterice por hacer hincapié en la equidad. La conciliación de la flexibilidad laboral con los incentivos a la productividad y el acceso a la protección social debe ser base en el proceso.

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 23

El diálogo abierto entre las partes, debe darse en el marco de las convenciones colectivas de trabajo. Áreas de flexibilización laboral incluyen: 1. la eliminación de los contratos a tiempo determinado, y su reemplazo por una ampliación del período de prueba o la determinación de proporciones “adecuadas” entre contratos a tiempo indefinido y contratos más flexibles por períodos determinados; 2. la posibilidad de acordar jornadas flexibles de trabajo (distribución de horas o días laborales, horarios especiales, contar con bancos de tiempo de trabajo para distintos períodos, definición de períodos de vacaciones, trabajo en días feriados y del período de prueba); 3. el establecimiento, en las negociaciones colectivas, de límites razonables a las indemnizaciones o el reemplazo de estas, al menos parcial, por cuentas de ahorro individuales, con la contribución de las empresas y del Estado; 4. la facilitación de los despidos por causa justa y la ratificación legal de algunos contratos especiales; 5. la flexibilidad de las condiciones de determinación de las remuneraciones. En relación con las remuneraciones, impulsar los salarios participativos. En este modelo, los costos laborales y los ingresos de los trabajadores varían de acuerdo con el nivel de actividad económica. Esto permite proteger el empleo, y atenuar su comportamiento pro-cíclico. A nivel agregado, su efecto sería anticíclico. En cuanto al salario mínimo, este presenta resultados desiguales, dependiendo de su contexto. El salario mínimo contribuye a mantener un nivel de ingreso y, por lo tanto, ha tenido un efecto positivo en términos de distribución del ingreso y atender la pobreza, pero al

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 24

mismo tiempo desincentiva la constituya en un desequilibrio formación de plazas de trabajo, en las microempresas y su productividad.

generación de empleos. Para que no se macroeconómico significativo y afecte la se debe tener en cuenta el nivel de salarios evolución debe ser coherente con la

La mediación es otro instrumento eficaz y de bajo costo, en la flexibilización laboral. Esta actividad requiere la incorporación de nuevas tecnologías y el establecimiento de diferentes modalidades de cooperación entre los sectores público y privado. Para aprovechar mejor su potencial, los sistemas de mediación y de información se deben vincular en forma más estrecha con las políticas del mercado de trabajo activas, entre otras, la capacitación, los desarrollos productivos y tecnológicos, la promoción del empleo de grupos particulares de trabajadores, y pasivas que compensan a los trabajadores por la pérdida del empleo y de ingresos. Es necesario explorar, en cada contexto, las posibilidades de flexibilización y de reducción de costos no salariales (a ser identificados), con el objetivo de disminuir las barreras de acceso de los grupos con asistencia social. Un componente para creer un pacto de cohesión social (sector privado, sector laboral y sector civil) es el mejoramiento de las capacidades productivas de los trabajadores, a través de la educación y la formación profesional, como se realizo en la década de los años 40. Un apoyo del sector laboral, al sector privado debe buscar que se reestructure la política de apoyo a las pequeñas y medianas empresas. La razón para ello es que las estrategias seguidas en los últimos años en Puerto Rico dirigidas a apoyar a las pequeñas y medianas empresas han tendido, en general, a dejar de lado a las empresas medianas, para concentrarse en las empresas pequeñas y crecientemente en las microempresas, olvidando el

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 25

peso relativo que tienen la empresas medianas en la generación de empleo. Con esto finalizamos. Agradecemos la oportunidad que esta Honorable Comisión nos ha brindado y así poder expresar nuestras opiniones y análisis acerca de este importante tema y estamos a su disposición para aclarar cualquier asunto de nuestra presentación que consideren oportuno. Cordialmente,

Prof. Luis R. Benítez Hernández Economista

Honorable Antonio Silva Delgado R. de la C. 8310 Página 26