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Política de Diversidad Sexual y de Género: un análisis del ciclo de las políticas públicas a través del Acuerdo 08 del 2011 en Medellín1 Sexual and Gender Diversity Policy: an analysis of the cycle of public policies through Agreement 08 of 2011 in Medellín Diego Fernando Rodríguez David2 Resumen Distintas son las dificultades con las que cuenta la población LGBTI en materia de participación, igualdad y garantía de derechos. Cabe destacar que es el Estado Colombiano el encargado de proteger y garantizar los derechos de esta población, él mismo, a través de cuerpos paraestatales y oficiales, han vulnerado por acción y omisión estos mismos, sin embargo, como una forma de descentralización de estas garantías la ciudad de Medellín implementó en el año 2011 el Acuerdo 083, una política pública encaminada implementar programas institucionales con el objetivo de proteger los derechos humanos de la población LGBTI, promover su reconocimiento y participación. El enfoque metodológico de la investigación es cualitativo de corte descriptivo. Así mimo, está enmarcada en el paradigma interpretativo. Tiene como objetivo analizar si se dieron o no, cómo y de qué manera el proceso de las etapas de la política pública, desde su inclusión en la agenda pública hasta las etapas de implementación y evaluación durante el periodo 2011-2015 para lo cual se analizarán distintos diseños o modelos que se plantean desde la teoría para el análisis de políticas públicas. En ese sentido, se concluirá que para la fecha no se ha logrado poner en marcha lo acordado en el Acuerdo 08 en materia de evaluar y establecer un plan de mejoramiento en los servicios y operación de la política pública, al igual que la implementación de un plan de acción que permita la viabilización de recursos económicos para la elaboración y ejecución de los programas y proyectos acordados. Palabras claves: Acuerdo 08 de 2011, población LGBTI, política pública LGBTI

1 El presente artículo de surge como producto de un análisis de una política pública en el marco de una tesis de pregrado sobre Política de Diversidad Sexual y de Género. 2 Comunicador Social-Periodista, estudiante de Ciencia Política. Profesional de Apoyo de Vicerrectoría Académica de la Corporación Universitaria Americana. Correo: [email protected] 3 Acuerdo 08 de 2011: por el cual se adopta la política pública para el reconocimiento de la diversidad sexual e identidades de género y para la protección, restablecimiento, atención y la garantía de derechos de las personas lesbianas, gays, bisexuales, transgeneristas e intersexuales (LGBTI) del Municipio de Medellín.

Abstract Differents are the difficulties that the LGBTI population has in terms of participation, equality and guarantee of rights. It should be noted that it is the Colombian State that is responsible for protecting and guaranteeing the rights of this population; it, through parastatal and official bodies, has violated by action and omission these, however, as a form of decentralization of these guarantees in 2011, the city of Medellin implemented Agreement 08, a public policy aimed at implementing institutional programs with the objective of protecting the human rights of the LGBTI population, promoting their recognition and participation. The methodological approach of the research is qualitative descriptive. Thus, it is framed in the epistemological approach of the interpretive paradigm. Its objective is to analyze if and how the process of the stages of public policy was given, from its inclusion in the public agenda to the implementation and evaluation stages during the 2011-2015 period, for which it will be analyzed different designs or models that arise from the theory for the analysis of public policies. In this sense, it will be concluded that for the date it has not been possible to implement what was agreed in Agreement 08 in terms of evaluating and establishing a plan for improvement in the services and operation of public policy, as well as the implementation of a plan of action that allows the viabilization of economic resources for the elaboration and execution of the agreed programs and projects. Key words Agreement 08 of 2011, LGBTI population, LGBTI public policy Introducción La diversidad sexual y de género se configura como un discurso de auto representación e identificación de un colectivo de personas que demandan un reconocimiento y respeto por parte de la ciudad y sus habitantes. Esta política pública se configura a través del Acuerdo 08 del 2011 sustentándose en un enfoque que reconoce la diversidad sexual y de género consolidando un modo particular y diferencial de vivenciar la sexualidad y el género; además, porque esta experiencia termina por constituirse en un asunto que no se inscribe única y exclusivamente en la orientación

sexual, sino que coloniza todo el escenario de actuación y cotidianidad de los sujetos LGBTI, inaugurando un modo particular de identidad y una manera singular de representarse y representar el contexto social en el que se desenvuelve. Desde este enfoque se da especial valor a los diversos tipos de socialización, vivencias y comportamientos, respetando con ello la libertad de expresión, libre desarrollo de la personalidad y dignidad humana de cada sujeto que se enuncia y ser reconoce desde lo LGBTI. El presente artículo denominado Política de Diversidad Sexual y de Género: un análisis del ciclo de las políticas públicas a través del Acuerdo 08 del 2011, pretende identificar si se dieron o no, cómo y de qué manera el proceso de las etapas de la política pública, desde su inclusión en la agenda pública hasta las etapas de implementación y evaluación durante el período 2011-2018. En ese sentido, se utilizarán modelos referenciales y conceptuales que se plantean para el análisis de políticas públicas como los modelos de agendamiento de Phillipe Garraude, a través de Roth y de Cuervo, el proceso de implementación desde un enfoque Top-Down-Bottom-Up planteado por Roth y Subirats (1994), y las etapas de implementación y evaluación desde un enfoque del estudio de las políticas públicas planteadas por Aguilar Villanueva; además se consultarán fuentes primarias, principalmente documentos oficiales como decretos, acuerdos, planes de desarrollo e informes de gestión y fuentes secundarias como artículos académicos y artículos de prensa. Se trata entonces de reconocer que existen múltiples formas de vivenciar la sexualidad y el género y que estas, a su vez, se constituyen en identidades desde las cuales se enuncian sujetos políticos que buscan el pleno goce de sus derechos y del ejercicio de su ciudadanía, teniendo en cuenta el Acuerdo 08 de 2011 que propone una política pública que posibilita la garantía plena e integral de los derechos de las personas lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas. Por ello, se tiene en cuenta que esta política vela por una perspectiva de derechos desde la cual se busque ahondar en el camino que conlleve al goce pleno de los derechos del sector LGBTI y para que se logre la superación de los prejuicios, discriminación, fobias y otras circunstancias sociales que vulneran constantemente los derechos de las personas con identidades sexuales y de género diferentes a la heterosexual. Por tanto, todas las acciones que se emprendan desde esta política pública deberán encaminar a un estudio para identificar sus procesos y transformaciones.

En Colombia a lo largo de los años se han presentado prácticas las cuales vulneran distintos derechos de la población diversa que habita tanto en campos como en ciudades. La creciente escalada de violencia contra las personas LGBTI, tanto por agentes estatales como paraestatales, y la escasa voluntad política para reconocer y evitar las violencias que se ejercen contra estos sectores [ CITATION Esg14 \l 2058 ] son solo una muestra de la compleja e indignante situación que aun se vive en el país frente a los derechos LGBTI que procuran proteger la diferencia y la igualdad. Es importante tener presente que la lógica subyacente a la homofobia es similar a la de otras formas de violencia presentes en nuestras sociedades: racismo, sexismo, xenofobia, entre otras. Todas ellas comparten un rasgo común la cual consiste en la deshumanización del otro. [CITATION Cor12 \p 88 \l 2058 ] Colombia como un Estado social de derecho, pluralista y respetuoso de la autonomía y la libertad de las personas4 debe ser neutral frente a esas opciones sexuales, por lo cual toda discriminación contra la población LGBTI es ilegítima porque desconoce su derecho a la privacidad y al libre desarrollo de la personalidad. A lo largo de los últimos años, hemos sido conscientes de los imaginarios sexistas, machistas y retardatarios que persisten en nuestra cultura; en el país a la violencia política se le adhieren un sin número de violencias entre las cuales resalta la ejercida contra mujeres y hombres cuyas prácticas y orientaciones sexuales escapan al marco tradicional5. Según Colombia Diversa6 al menos 418 personas fueron asesinas en el país, de las cuales, solo en Antioquia se reportaron 125 asesinatos entre enero del 2012 y enero del 2016, ocurriendo con mayor medida en zonas urbanas, con arma blanca, en espacio público y donde no hay información del presunto responsable. (Ver Gráfica 1)

4 De acuerdo al artículo 1º de la Constitución, Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. 5 El marco tradicional es una consecuencia del predominio de una sociedad que no reconoce y que no persigue la diversidad sexual, pues se encuentra legitimado por un modelo homogéneo de ser humano que en gran parte es heredado e impuesto por la tradición cultural judeocristiana el cual impone y acepta un solo modelo de orientación y comportamiento sexual válido que se reconoce a través de la heterosexualidad o modelo binario hombre-mujer. 6 Colombia Diversa es una organización no gubernamental que trabaja en favor del bienestar y reconocimiento legal y social de la comunidad LGBTI en Colombia.

Gráfica 1. Número de asesinatos de población LGBTI en Antioquia entre enero del 2012 y enero del 2016. Tomado de Colombia Diversa https://colombiadiversa.org/base-datos/nacional/

El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, reportó que para el año 2015 hubo una disminuación en los casos contra violencia a la población LGBTI. Respecto a la violencia sexual ejercida sobre personas LGBTI, durante el año 2015 se presentó un descenso en el número de casos (11). Las cifras demuestran que la violencia sexual es más común entre los hombres gay 41,3%, seguidos por las lesbianas (30%) y bisexuales (17%). [CITATION Ins15 \p 415 \l 2058 ] En la mayoría de los casos de violencia ontra población LGBTI no son denunciados, pues en la mayoría de los casos la renuencia por parte de las víctimas a la restauración de sus derechos y a la poca efectividad de las instituciones los hace desistir de denunciar a su agresor o agresores. Colombia Diversa al referirse a la situación de derechos humanos de la población LGBTI en el país destacada la falta de oportunidad y diligencia del Estado Colombiano para garantizar los mismos. Diversas son las dificultades que en el orden institucional existen a la hora de generar condiciones que permitan la defensa y dignificación de la población LGBTI, pues en primer lugar, no existe una agenda concertada para la formulación de la política pública, además el

equipo designado por el Ministerio del Interior no tiene capacidad de decisión, no conocen de la formulación de políticas públicas y no conocen sobre las particularidades de la población LGBTI. Por lo anterior, Medellín se convirtió en la primera ciudad del país en implementar una política pública LGBTI reglamentando el Acuerdo 08 de 2011 a través del decreto reglamentario 1928 de 2011 en el que se da inicio a la política pública materializándose con la creación del Centro para la Diversidad Sexual y de Género contemplado en el artículo 9 del acuerdo, además, de la construcción colectiva de un plan de acción a 10 años para la etapa de implementación de la política pública con una línea base e indicadores que alimentaran el proceso de seguimiento y evaluación de la política pública de manera anual. Marco Teórico Acá puedo agregar una definición teórica de política pública y una definición del proceso, etapas o modelos de las políticas públicas desde algunos autores. ¿Que son las Políticas Públicas? Dewey (1927), según citado en Cuervo (2007-2008) las define como “lo público y sus problemas”. Se refieren a la forma en que se construyen y definen determinadas problemáticas, y la manera como llegan a la agenda de política pública. Así mismo, estudian el cómo, por qué y para qué los gobiernos adoptan determinadas medidas que les permite decidir intervenir o no. Todo lo que hace el Estado y el Gobierno son políticas públicas (Cuervo, 2007a). El autor, en su ensayo, nos trae las siguientes definiciones: para Meny & Thoenig (p. 73) una política pública es “un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en espacio geográfico”. Las políticas públicas tienen una dimensión adjetiva y sustantiva: la primera consiste en la forma de entender los problemas de la sociedad, cuya solución es un factor determinante para la legitimación del estado y el gobierno; la segunda, la dimensión sustantiva, es la política pública como instrumento en concreto (salud, medio ambiente, empleo, entre otros). A su vez Vargas (1999), sostiene que una política pública: (…) es el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas como socialmente problemáticas. Agrega, que una política pública (…) es el conjunto de decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas. Muller (2002) señala que (…) la política pública es un proceso de mediación social, en la medida en

que el objeto de cada política pública es tomar a cargo los desajustes que puedan ocurrir entre un sector y otros, o aun, entre un sector y la sociedad global. Ciclo de Jones En el desarrollo de las políticas públicas, no es imposible atender todas las necesidades de la sociedad; por tanto, existen momentos para consolidar la política pública, el más conocido es el Ciclo de Jones, compuesto por

varias fases. El mismo Jones lo definió así (según citado en Estevez, s.f.): (…) Si bien yo tengo algunas preferencias sobre como la política (policy) debe ser hecha, mi propósito inmediato es proveer un marco teórico o encuadre (framework) dentro del cual usted pueda analizar como la política es hecha. Luego de haber hecho esto usted estará en una mejor posición de determinar cómo las cosas deben funcionar. Las fases del modelo original del Ciclo de Jones, que eran bastante complejas, a partir de su reiterado uso han sido simplificadas así: • Agenda • Discusión y formulación • Decisión • Implementación • Evaluación De manera breve, se abordan cada una de las fases, con el objeto de conocer el proceso de formación de la política pública, para que el investigador social, ciudadano o integrante de una organización social, conozca en qué momento tiene la posibilidad de intervenir para el

mejoramiento de las políticas que van a implementarse en pro de garantizar un derecho determinado o hacer un seguimiento al proceso adelantado por una entidad estatal. Distintas son las etapas que se proponen para el desarrollo de las políticas públicas, pero podemos trabajar con las siguientes: Agenda • Discusión y formulación • Decisión • Implementación • Evaluación

Metodología El enfoque metodológico de la investigación es cualitativo de corte descriptivo pues “utiliza la recolección de datos sin medición numérica para descubrir o afinar preguntas de investigación en el proceso de interpretación” [CITATION Sam06 \p 16 \l 2058 ]. Así mimo, está enmarcada en el paradigma interpretativo, es decir, se concentra en explicar el fenómeno en profundidad, pues la investigación se sustenta en un enfoque que reconoce la diversidad sexual y de género consolidando un modo particular y diferencial de vivenciar la sexualidad. Por lo tanto, se trata de reconocer que existen múltiples formas de vivenciar la sexualidad y el género y que estas, a su vez, se constituyen en identidades desde las cuales se enuncian sujetos políticos. Desde el paradigma interpretativo es posible determinar que existen múltiples realidades construidas por los actores en su relación con la realidad social en la cual viven. Como consecuencia de lo anterior, desde este paradigma no es posible establecer una sola verdad, sino por el contrario, se construye a través de la configuración de los diversos significados que los actores dan a las situaciones que los rodea. La realidad social es así, una realidad construida con base en los marcos de referencia de los actores. Existen múltiples realidades construidas por los actores respecto de las cosas que ven de las cuales tienen experiencias directas. Por eso, la verdad no es única, sino que surge como una

configuración de los diversos significados que las personas le dan a una cierta situación. La realidad social es, así, una realidad construida sobre los marcos de referencia los actores. En el proceso de conocimiento se da una interacción entre sujeto y objeto. En el hecho, ambos son inseparables. La observación no sólo perturba y moldea al objeto observado, sino que el observador es moldeado por éste. [CITATION Bri94 \p 31 \l 2058 ] Lo anterior, implica entonces, que desde el paradigma interpretativo se puedan estudiar, principalmente, los fenómenos de corte social. En ese sentido, los movimientos sociales, la forma en que se producen o las causas para que estos surjan al igual que los grupos minoritarios como los homosexuales son propios de este paradigma que permite ayudar a comprender los distintos fenómenos sociales en los que el investigador se introduce dentro de la realidad para comprenderla y analizarla, con respecto a lo anterior “el estudio cualitativo busca comprender los fenómenos dentro de su ambiente usual, utilizando como datos descripciones de situaciones, eventos, personas, interacciones, documentos, etc.” [CITATION Cue10 \p 271 \l 2058 ], en ese sentido, las técnicas de recolección de información que se utilizaron en el desarrollo del presente artículo investigación consistió en el rastreo bibliográfico de trabajos que han abordado el tema desde diferentes perspectivas no solo desde lo social, sino también desde lo político y lo jurídico. En ese sentido, se utilizaron documentos oficiales o fuentes primarias como los Planes de Desarrollo Municipal 2007-2011 Medellín es solidaria y competitiva, 2012-2015 Medellín un hogar para la vida, 2016-2019 Medellín cuenta con vos, los dos primeros con sus respectivos Informes de Gestión con el objetivo de conocer el avance al que se llegó en cada administración; el Acuerdo 08 de 2011, el Decreto Reglamentario 1928 de 2011, monografías, tesis de grado y artículos de revistas especializadas; y documentos secundarios, principalmente rastreo de prensa loca. En primer lugar, las fuentes primarias se caracterizan por su contenido nuevo y original que son el resultado de un trabajo investigativo. Aquellas que contienen información original es decir son de primera mano, son el resultado de ideas, conceptos, teorías y resultados de investigaciones. Contienen información directa antes de ser interpretada, o evaluado por otra persona. Las principales fuentes de información primaria son los libros, monografías, publicaciones periódicas, documentos oficiales o informe técnicos de instituciones públicas o privadas, tesis, trabajos presentados en conferencias o

seminarios, testimonios de expertos, artículos periodísticos, videos documentales, foros. [CITATION Mar15 \p 3 \l 2058 ] En segundo lugar, los documentos secundarios se definen como “las que ya han procesado información de una fuente primaria. El proceso de esta información se pudo dar por una interpretación, un análisis, así como la extracción y reorganización de la información de la fuente primaria” [CITATION Mar15 \p 3 \l 2058 ], en conclusión, se caracterizan por su contenido organizado que es elaborado a apartir de un proceso de análisis o extracción de las fuentes primarias. Surgimiento del problema e inclusión en la agenda pública Podemos decir que la lucha por la participación, la igualdad y la garantía de derechos hacia la población LGBTI surje a nivel mundial, las formas y las maneras en que se expresan varían de acuerdo al contexto nacional, regional y local que se relacionan en todos los ámbitos del ser humano, pero que, por lo general, surgen de los problemas que provienen de las relaciones familiares, la escuela, los lugares públicos y el entorno social. La diversidad sexual y de género se configura como un discurso de autorepresentación e identificación de un colectivo de personas que demandan un reconocimiento y respeto por parte de la ciudad y de sus habitantes. En ese sentido, la investigadora Julie N. Snyder en un informe presentado por el Centro sobre Civiles en Conflicto, indicó que "el mundo enfrenta amenazas insidiosas al espacio público, y ha sufrido una erosión significativa de las libertadas civiles y políticas… la comunidad LGBT está destinada a hallarse entre las más afectadas cuando los regímenes represivos imponen restricciones a la sociedad civil” [CITATION Cen16 \p 34 \l 2058 ] aunque esa disminución de sus espacios públicos y los logros de las minorías afecta a todos los grupos sociales, aquellos más vulnerables enfrentan un peligro mayor. Se puede mencionar que esta situación es problemática debido a que la sexualidad, la identidad y la libertad de género que son un asunto privado se hace más visible convirtiéndose en un asunto público.7 7Aunque no se tienen definidos específicamente cuáles fueron los antecedentes o los problemas que dieron pie para la adopción de la política pública en Medellín, se puede pensar que los altos índices de homicidios contra la población LGBTI entre el 01 de enero del 2007 y 31 de diciembre del 2011, 140 en total según Colombia Diversa, durante el periodo de la administración de Alonso Salazar Jaramillo se haya motivado a una manifestación por parte de actores sociales con el fin de solicitar la intervención institucional. En ese sentido, es posible que el Acuerdo 08 de 2011 haya surgido de la colaboración por parte de las distintas organizaciones o movimientos LGBTI de la

Lo anterior, desde el punto de vista teórico, cumple con las tres condiciones que se plantean para que un problema pueda ser incluido dentro de la agenda pública de las administraciones, pues pues en primer lugar deberá caracterizarse por tener relevancia social; en segundo lugar, la competencia en la cual recae el problema deberá depender de una autoridad que esté presente, y por último, debe ser un problema que deba ser llevado por la política pública. En ese sentido, Cobb y Helder (1972), mencionan que …existen tres condiciones para que un problema logre su inscripción en la agenda gubernamental. La primera es que el tema tiene que ser de competencia de las autoridades públicas, es decir, que se percibe a las autoridades públicas como capaces u obligadas a hacer algo. La segunda condición es que la distancia entre el deber ser y el ser resulte suficientemente acentuada como para exigir una acción política. La última condición es que el problema tiene que presentarse bajo un código o lenguaje adecuado (técnica, ideológica y politicamente) para que la autoridad pública pueda tratarlo. [CITATION Rot02 \p 61 \l 2058 ] Teniendo en cuenta lo anterior, las políticas públicas según Cuervo (2007) son definididas como “lo público y sus problemas”, es decir, se refieren a la forma en que se construyen y definen determinadas problemáticas, y la manera en que llegan a la agenda de política pública. Así mismo, estudian el cómo, por qué y para qué los gobiernos adoptan determinadas medidas que les permite decidir intervenir o no, lo anterior precisa así la forma y la manera en que se definen los problemas y cómo estos llegan a la etapa de agendamiento. Lo anterior, permite concluir que este tipo de problema considerado como de carácter público se incorpora dentro de la agenda gubernamental bajo un tipo o clase de agenda pública denominado como agenda política o institucional, que se caracteriza por ser elaborada desde el gobierno a través de insumos políticos y económicos para la materialización de la misma, es decir, responde a los problemas sobre los cuales la autoridad tiene competencias, quiere y puede tomar decisiones, en ese sentido se plantea que: La Agenda Institucional contempla los problemas que son competencia de la autoridad política de turno. Así, por ejemplo, los decretos y los acuerdos tratan los problemas, los reglamentan e institucionalizan, de tal manera que los organismos políticos y administrativos competentes están obligados a tratarlos y resolverlos. [CITATION Luc09 \p 68 \l 9226 ] ciudad.

Según Cohen, March y Olsen, (1972), un problema puede acceder a la agenda pública a través de las siguientes maneras. El primero, denominado como no segmentado, implica que cualquier problema tiene acceso a una solución; el segundo, reconocido como jerárquico o de manera especializado, implica que los problemas que son de mayor importancia para los actores pueden llegar a ser intervenidos a través de varias alternativas de políticas; y, por último, cada problema tiene acceso a una elección y cada elección es accesible solo a dos problemas, ello es, elecciones especializadas en los tipos de problemas que pueden guardar alguna relación con sus componentes y formas de intervención. Aunque específicamente no se tiene claro qué actores hicieron parte de la definición del problema y de qué manera se hizo, podemos mencionar que durante los últimos años han surgido nuevas organizaciones, así, por ejemplo, encontramos, el Colectivo Gay de Medellín, el Colectivo Lésbico, la Fundación Mujeres de Ébano, la Casa Diversa de la comuna 8, las mesas LGBTI de las comunas 2 y 13, y el Centro para La Diversidad Sexual y de Género -que surge con la implementación del acuerdo-, entre otros. Así, es posible destacar tres actores vinculados al problema: en primer lugar, los actores políticos, en segundo lugar, la población objetivo y por último los beneficiarios finales que se consideran como actores afectados por el problema y que pasan a ser los principales beneficiados de la política pública. Falta concluir con los modelos de agendamiento con Phillipe Garraude, a través de Roth y de Cuervo (agendamiento internacional, movilización ciudadana, judicial, mediación, mediatización, etc.).

Alternativas de solución y toma de decisiones Según Subirats, las políticas públicas como proceso de toma de decisiones sugieren que debe haber una interacción entre los actores y las instituciones “El proceso de elaboración de toda política pública implica decisiones e interacciones entre individuos, grupos e instituciones, decisiones e interacciones influenciadas por las conductas, las disposiciones del conjunto de individuos, grupos y organizaciones afectadas.”8, por lo anterior, es necesario remitirnos al Plan de Desarrollo y al Acuerdo 08 de 2011 con el fin de analizar las alternativas de solución. En 8 Cabe destacar que la etapa del proceso de toma de decisiones está firmemente presente en el resto de las etapas del proceso de políticas.

primer lugar, el Plan de Desarrollo titulado Medellín es Solidaria y Competitiva del alcalde Alonso Salazar Jaramillo (2008-2011) contempla dentro de la línea estratégica 2 denominada “Desarrollo y bienestar para toda la población” la inclusión de la población LGBTI teniendo como objetivo principal la contribución para la construcción de una sociedad equitativa donde la justicia social, la libertad e igualdad de oportunidades sea la garantía para que las y los ciudadanos del municipio de Medellín potencien el ejercicio pleno de sus capacidades. En ese sentido, el Plan de Desarrollo manifiesta lo siguiente: “Para consolidar en Medellín una convivencia pacífica basada en el respeto a los derechos humanos y fundamentales de las personas, es necesario dejar atrás la discriminación y estigmatización de quienes tienen una identidad y una orientación sexual diferente a la heterosexual” (Alcaldía de Medellín, 2008, pág. 45) Para lograr lo anterior, se plantea un componente llamado “Atención a grupos poblacionales” el cual tiene como objetivo principal promover la inclusión social y la equidad de jóvenes, adultos y la población LGBTI, entre otros, pues dada su condición de género, edad, etnia u orientación sexual requieran de atención diferencial para la garantía y el reconocimiento pleno de sus derechos. Para el caso de la población LGBTI se priorizó con la creación del programa “Diversidad sexual” el cual planteaba alternativas encaminadas al reconocimiento y respeto de la diversidad sexual, desde una perspectiva de los derechos y hacia la consolidación de una Cultura Ciudadana de la convivencia, es así, como desde el programa se contempló el

diseño del proyecto

“Educación ciudadana para el reconocimiento de la diversidad sexual” que pretendía llevar a cabo acciones de comunicación y educación ciudadana orientadas a superar actitudes de discriminación y a fortalecer la capacidad institucional de prevención y atención a la vulneración de derechos. Si bien, no existen documentos oficiales con información al respecto, sí se tuvo en cuenta una evaluación desde el diseño, pero no se especifican plazos y la forma en que se hará. A continuación, se mencionan las cuatro alternativas de solución: en primer lugar, se sugirió el diseño de la política pública de la población LGTBI 9, en segundo lugar, se planteó la creación de un sistema unificado de información y atención a casos de maltrato de población LGTBI, en tercer lugar, se sugirió establecer un sistema de comunicación para el reconocimiento de la diversidad sexual, y, por último, poner en marcha la ejecución de política pública LGTBI que 9 Para la aprobación del Proyecto de Acuerdo (Acuerdo 08 de 2011), el Concejo de Medellín tuvo dos debates en dos días diferentes y en ambos fue aprobado. Sin embargo, no fue posible rastrear información respecto a ambos debates y con qué porcentajes fue aprobado.

solo entraría en funcionamiento con el Decreto Reglamentario 1928 de noviembre del 2011, es decir, cuando faltaba un mes de gobierno del alcalde Alonso Salazar Jaramillo. En segundo lugar, las alternativas de solución que se plantean en el Acuerdo 08 de 2011, podemos destacar la creación del Centro para la Diversidad Sexual y de Género contemplado en el artículo 910 del acuerdo municipal quien se encargaría por la defensa, promoción, restablecimiento y protección de los derechos de la población LGBTI a través de actividades culturales, académicas y educativas, además, con la atención y asesoría en materia legal y psicosocial. El acuerdo, dentro de su estructura organizativa de la política contempla en el artículo 6 el diseño de un Plan Estratégico11que con líneas estratégicas claves permitiera operar los lineamientos de esta política. Este plan contempla alcances temporales formulándose con una visión a 10 años. El objetivo tiene como finalidad la caracterización de la población LGBTI con el propósito de determinar la priorización de acciones y el desarrollo de los componentes y líneas estratégicas con sus programas, proyectos, metas, indicadores y responsables. Falta el análisis del modelo o modelos decisionales identificados en este proceso. Implementación de la política pública LGBTI Para comprender la etapa de implementación de las políticas públicas es necesario diferenciar dos enfoques de implementación: Top-Down-Bottom-Up. El Top-Down trae consigo el clásico trabajo de la administración pública que se desarrolla de arriba hacia abajo, o del centro a la periferia; aquí prima la jerarquía y establece una diferencia entre la formulación, la toma de decisiones y la implementación. La segunda, se conoce como Bottom-Up, y es contraria a la anterior, de abajo hacia arriba. (Roth, 2002).12 Es decir, bajo el modelo o perspectiva del Bottom-Up se considera que el proceso de implementación se desarrolla a través de una red de actores, más que a través de estructuras administrativas que se caracterizan por ser rígidas y jerárquicas. Por esta razón, algunos actores 10 El decreto reglamentario 1928 de noviembre del 2011 da vía libre para la creación del Centro para la Diversidad Sexual y de Género. 11 Como se mencionó al inicio del texto, no se cumplió con la construcción de este plan estratégico contemplado en un plazo máximo de seis meses a partir de la promulgación del decreto 1928 de 2011. Según el Centro para la Diversidad Sexual y de Género se encuentra en proceso de revisión para su posterior publicación y difusión. 12 La etapa de implementación de la política pública LGBTI en Medellín se considera que se dio bajo el modelo del Bottom-Up, es decir, de abajo hacia arriba, pues los actores políticos y beneficiarios participan en el diseño de las estrategias, la delimitación de los actores y en la participación de los actores lo que constituye que el proceso de implementación se desarrolle a través de una cadena de actores.

hablan de “estructuras de implementación”, lo que hace referencia a las configuraciones de actores, sus negociaciones y conflictos, como responsables de la realidad de los procesos puestos en marcha. En ese sentido, es necesario mencionar que desde este enfoque la población beneficiaria se pone en el centro de la política como principales participantes, ejecutores e igualmente responsables de la misma. Es posible determinar que, en el caso de esta política, la etapa que falló dentro del ciclo de la política pública fue la de implementación por varias razones. En primer lugar los actores comenzaron a dispersarse pensando que la política se ejecutaría por sí misma, y una política pública funciona si hay actores presentes y al lado de las instituciones. Una política funciona si hay actores de la política ahí al lado de las instituciones, por lo menos moviendo, y esta gente se dispersó después de la política…Pero la política en funcionamiento se quedó estancada, eso no arrancó del todo, y eso dice algo de la política; para también bajarle el drama, no es que nada funciona, no es que esté muy mal Medellín en el tema, no, pues si está mal, pero no todo depende de la política o de la formalidad de la política” (J. Granada, comunicación personal, 5 de junio de 2018). Así mismo, Gamboa sugiere que es posible que no haya habido voluntad plena de parte de ambas administraciones y que los actores también influyeron posiblemente por el desconocimiento en el tema de políticas públicas. La etapa de esta política pública que falló fue la implementación porque las acciones no se hacen de acuerdo a un plan estructurado y no corresponden a los objetivos propuestos, además se hacen de manera desarticulada. Por una parte, el cambio de gobierno podría significar un peligro, y por otra parte la voluntad política…Con algo paradójico: la alta asignación de recursos. Muchas cosas se contrataron, pero ninguna con calidad y eficiencia (A. Gamboa, comunicación personal, 10 de junio de 2018). Sin embargo, Gamboa cree que no es la etapa de implementación la que falló completamente, asegura que fue la fase de alistamiento de la política pública la que fracasó, pues asegura que si bien se tenían todos los instrumentos adecuados para ejecutar la política pública no se tenían los criterios referentes a la operación-ejecución que se entrarían a implementar en el marco acordado, lo que no permite una medición a largo plazo que pudiera evidenciar lo que se estaba haciendo y lo que faltaba, en ese sentido, se puede concluir que fueron factores endógenos a la política pública los determinantes para el fracaso de la implementación, pues tanto para Gamboa como

para Granada hubo factores políticos e institucionales como la falta de voluntad política y el cambio de administración los que influyeron en el fracaso de esta etapa. Evaluación de la política pública LGBTI El artículo 11 del acuerdo plantea cómo se hará el seguimiento y la evaluación de la política. Como se mencionó al inicio, la evaluación incluye un informa anual al Concejo Municipal sobre el avance, el cumplimiento y la ejecución de los programas que se determinaran dentro del plan estratégico a través de indicadores que medirían aspectos culturales, políticos y de impacto social. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que actualmente el plan estratégico se encuentra en revisiones finales y que hasta el momento no se ha recibido información de parte de las secretarías encargadas no se puede asegurar que se hayan hecho evaluaciones de ningún tipo. Si bien la teoría incluye varios modelos de evaluación el más factible es el propuesto por Roth denominado como modelo pluralista, en el que se plantea que se debe incentivar a los actores para participar de los procesos evaluativos de la política pública, y, por otra parte, de los ejecutores de la política con el fin de que ambos puedan desde un ejercicio de seguimiento hacer más efectiva las acciones planeadas.

No se pudo tener acceso al plan estratégico contemplado en el artículo 7 del Acuerdo 08 de 2011, según Gloria Londoño, integrante del Centro para la Diversidad Sexual y de Género este solo se pudo comenzar a estructurar a finales del 2014 , sin embargo, con el fin de ampliar esta información se realizó una solicitud a la entidad con el fin de conocer cómo se había estructurado y en qué estado se encontraba pero manifestaron que dicho plan estratégico se encontraba en revisiones finales para su posterior publicación por lo que no era posible compartirse (Ver Anexo 1), como consecuencia de lo anterior, tampoco se pudo tener acceso a los informes que se presentarían de manera anual sobre la ejecución del plan estratégico contemplados en el mismo artículo. Por lo anterior, se procedió a la realización de un derecho de petición a las secretarías responsables

de la política pública solicitando información al respecto bajo constancia:

Radicado 201810164480 (Ver Anexo 2), pese a lo anterior, se revisarán las líneas estratégicas incluidas en los planes de desarrollo y así mismo los informes de gestión de ambos alcaldes. (Cuenya & Ruetti, 2010). Cuenya, L., & Ruetti, E. (2010). Controversias epistemológicas y metodológicas entre el paradigma cualitativo y cuantitativo en psicología. Revista Colombiana de Psicología, 19 (2) 271277