1er Premio Trabajos De Postgrado La Coherencia De Políticas Para El Desarrollo En El Congreso De Los Diputados

Trabajo de Investigación Final Máster de Cooperación Internacional al Desarrollo Universidad Pontificia de Comillas

LA COHERENCIA DE POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO. ANÁLISIS DE SU INTEGRACIÓN EN EL DEBATE DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS

Autora: “Agatha”

Junio 2015

Resumen En el contexto global actual es necesario un enfoque transversal de Coherencia de Políticas para el Desarrollo (CPD) para afrontar los problemas del desarrollo. España ha consagrado este principio como imperativo legal. Este estudio analiza la integración de la CPD en la actividad del Congreso de los Diputados en los años 2012-2014. La investigación muestra que solo un 40% de las iniciativas relevantes para el desarrollo son coherentes. Los aspectos más determinantes de esta coherencia son: que el diputado trabaje habitualmente en temas de desarrollo, que pertenezca a un grupo minoritario y que el tema no colisione con intereses económicos españoles. Además, la presencia de la CPD se limita al ámbito discursivo y no llega a plasmarse en leyes, debido a la mayoría absoluta de un grupo parlamentario con escaso interés por la CPD. En conjunto, la influencia del Congreso en el desarrollo durante el periodo estudiado fue baja.

Palabras Clave: Coherencia de Políticas para el Desarrollo, Congreso de los Diputados Español.

“POLICY COHERENCE FOR DEVELOPMENT. A STUDY OF ITS INTEGRATION IN THE POLITICAL DEBATE AT THE SPANISH CONGRESS OF DEPUTIES.”

Abstract In the current global context it is necessary to adopt a transversal approach of Policy Coherence for Development (PCD) to face the development problems. Spain has established this principle as a legal obligation. This study analyzes the integration of PCD in the Congress of Deputies´ activity during 2012-2014. The investigation shows that only 40% of the initiatives that are relevant for development are also coherent. The decisive aspects for this coherence are: i) the deputy usually works with development related issues, ii) they belong to a minority group and iii) the subject does not have relation with the Spanish economic interests. Besides, PCD presence is limited to parliamentary discourse and it has not been translated into law, due to the absolute majority of a parliamentary group with little interest in PCD. As a whole, the influence of the Congress on development was very low during the studied period.

Key words: Policy Coherence for Development, Spanish Congress of Deputies.

ÍNDICE

1.

INTRODUCCIÓN .............................................................................................. - 3 -

2.

EL NUEVO CONTEXTO GLOBAL Y EL DESARROLLO DE LA CPD .. - 5 -

3.

CONSTRUCCIÓN DEL CONCEPTO DE CPD............................................. - 7 -

4.

PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN ......................................... - 11 4.1.

5.

METODOLOGÍA ............................................................................................ - 12 -

LA COHERENCIA DE POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO EN

ESPAÑA .................................................................................................................... - 13 6.

LA COHERENCIA DE POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO EN EL

CONGRESO DE LOS DIPUTADOS ..................................................................... - 15 -

7.

6.1.

COMPETENCIAS DEL CONGRESO EN MATERIA DE CPD ................................ - 15 -

6.2.

ANÁLISIS DE LOS DATOS OBTENIDOS ........................................................... - 15 -

CONCLUSIONES Y PROSPECTIVA........................................................... - 25 -

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................ - 1 ANEXOS ..................................................................................................................... - 5 -

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1. Introducción El fenómeno de la globalización ha dado lugar a un mundo en el que existe un entramado de relaciones económicas, políticas, sociales y culturales que sobrepasan las fronteras de los Estados, generando un marco internacional complejo. Así, las decisiones que se toman en una parte del planeta pueden afectar, y de hecho afectan, la vida de personas que se encuentran en otra parte del mismo. En este contexto, tal y como dijeron Foster y Stokke en 1999, algunos Estados se han desenvuelto bien y de manera autónoma beneficiándose de los efectos de la era global. Sin embargo, otros, especialmente los más débiles, se han hecho más vulnerables, y esto ha desembocado en unos niveles de desigualdad global alarmantes. Los datos del informe Oxfam (2015) Riqueza: tenerlo todo y querer más, indican que en 2016 el 1% más rico de la población mundial tendrá más que el resto. Por otra parte, según el informe conjunto del WFP, la FAO y el IFAD sobre el Estado de la Inseguridad Alimentaria en 2015, existen 795 millones de personas que no tienen suficiente para comer, de los que 780 millones viven en países en vías de desarrollo. De esta forma, la desnutrición contribuye a la muerte de 2,6 millones de niños menores de 5 años. Mientras tanto, según el World Health Programme (2015), 600 millones de personas en los países desarrollados son obesas y en 2010 (cuando los anteriores cifras eran aún más altas) un tercio de todos los alimentos producidos en el mundo (1.300 millones de toneladas) nunca llegó a consumirse (FAO, 2011). Tradicionalmente, para hacer frente a estos problemas, los Estados y las organizaciones internacionales crearon lo que se ha denominado la arquitectura de la ayuda, cuya piedra angular es la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)1. No obstante, como dicen Alonso Aguirre, Madrueño y Millán (2010, p.11), por más que la ayuda crezca, siempre será un componente menor de los recursos y capacidades que movilizan las relaciones internacionales. De hecho, desde 1993 las cantidades de Inversión Extranjera Directa (IED), de las remesas o de la deuda externa de los Estados frente al sector privado. comenzaron a ser superiores (separadamente) a las de la AOD (Alonso, 2012). Esto debe cuestionarnos y hacer que nos planteemos nuevas formas de enfrentar los retos del desarrollo, pues en este contexto globalizado e interdependiente las actuales políticas para el desarrollo no parecen ni pertinentes ni suficientes (Millán, 2012). Es aquí donde entra en juego la Coherencia de Políticas para el Desarrollo (CPD). La CPD podría definirse como la integración del desarrollo y la lucha contra la pobreza en todas las políticas que afecten a países en desarrollo, tanto evitando que se generen contradicciones con la política de cooperación como fomentando sinergias o medidas activas de promoción de su desarrollo. En los últimos años este enfoque ha sido asumido y fomentado por varios organismos internacionales, entre los que destacan la Unión Europea y la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico). España, concretamente, asumió este principio en la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo de 1998. Sin embargo, a día de hoy, su política exterior, así como los mecanismos que ha propuesto implementar en la Administración General del Estado (AGE), distan mucho de cumplir con este imperativo legal.

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La AOD es el flujo de fondos económicos dirigidos a países y territorios que figuran en la lista de receptores del CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo) de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) y a instituciones multilaterales que también destinen sus fondos a países de esa lista.

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Por ello, el presente estudio ha centrado su análisis en la integración de la CPD en el trabajo de los últimos tres años de una de las instituciones políticas más significativas del sistema democrático español, el Congreso de los Diputados. El trabajo se compone de dos primeros capítulos dedicados a la aparición y la construcción del enfoque de CPD, seguidos de un capítulo en el que se plantea la investigación así como la metodología de estudio. A continuación, en los capítulos 5 y 6, se hace el análisis del caso, y finalmente se presentan las conclusiones.

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2. El nuevo contexto global y el desarrollo de la CPD La aparición de la CPD tuvo lugar en los años 90, cuando el proceso de globalización comenzó a adquirir mayores dimensiones. La globalización supuso que sujetos diferentes a los Estados comenzaran a actuar en el ámbito internacional, generando un escenario global muy asimétrico y a la vez estrechamente interrelacionado e interdependiente debido a la liberalización económica, comercial y financiera, por un lado, y a la ausencia de capacidad suficiente para gestionar estas nuevas interdependencias e interconexiones por parte de las instituciones (Mesa, 2009). En este contexto, algunos Estados se desenvolvieron bien y de manera autónoma. Sin embargo otros, especialmente los más débiles, se hicieron más vulnerables (Foster y Stokke, 1999). En términos de cooperación, el número de actores que intervenían en procesos de desarrollo aumentó, lo que claramente incrementó las incoherencias en las intervenciones, pues muchos otros factores tendían a minar los esfuerzos de las actividades de cooperación al desarrollo (Hydén, 1999). En esta dinámica global, existe cierto consenso entre los expertos sobre el limitado papel del sistema internacional de ayuda al desarrollo para promover y conseguir los efectos que persigue; de ahí que comenzará a darse cierto escepticismo y surgieran cuestionamientos en torno a la eficacia y utilidad de la ayuda (Gutiérrez, 2012). Así, en 1996 el CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo) publicó el programa estratégico de la OCDE Shaping 21st Century, que fue resultado de un proceso de revisión y evaluación de los 50 años anteriores de la cooperación. Este programa recogió una serie de lecciones aprendidas y propuso nuevas estrategias de cara al próximo milenio. Una de estas estrategias se llamó Bringing our policies together y su contenido refleja con gran claridad el sentido de la CPD: Este informe ha descrito cómo las interconexiones entre los países industrializados y los países en desarrollo se extienden más allá de la ayuda al desarrollo. Hay muchas áreas en las que las políticas de los países industrializados pueden complementar o frustrar los esfuerzos de desarrollo (… ). Por otra parte, las políticas de los países industrializados pueden promover flujos de comercio e inversiones, así como facilitar el traspaso de tecnología; de hecho pueden de muchas otras maneras avanzar en los objetivos del desarrollo.” (CAD, 1996, p.18). Durante la primera década del siglo XXI el concepto de CPD se fue desarrollando. La OCDE ha sido, junto con la Unión Europea (UE), el organismo que más atención ha prestado a su construcción doctrinal. Su actividad puede dividirse en tres ámbitos (Millán, Santander, Aguirre y Garrido, 2012): -

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Declaraciones Ministeriales: A través de ellas se puso en marcha en 2002 un programa específico de CPD que estableció las dimensiones políticas en las que se debe velar por los intereses del desarrollo global (políticas medioambientales, agrícolas, pesqueras, comerciales, etc.). Además, instan a los Estados Miembros (EEMM) a introducir mecanismos en sus gobiernos para promover la CPD y traducir este compromiso político a la práctica. Informes e investigaciones: Entre 2003 y 2011, la OCDE publicó un gran número de documentos orientados al trabajo por la CPD. Destacan los Policy Briefs (que analizan diferentes dimensiones, así como posibles contradicciones en las políticas de los EEMM), el informe Building Blocks for Policy Coherence for Development (sobre lecciones aprendidas, recomendaciones y un nuevo marco de evaluación) y el informe anual Better Policies for Development que desde 2011 examina 18 políticas de los EEMM con impacto en desarrollo. Por último, el CAD realiza cada 4 años los llamados Peer Reviews que evalúan las políticas y programas de cooperación de los EEMM. Seminarios y encuentros: Por un lado se hacen reuniones de puntos focales (encuentros de expertos en CPD) y por otro lado, seminarios sobre la CPD y sus diferentes dimensiones (p.ej. salud y CPD, comercio y CPD).

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En cuanto a la UE, aunque ya en el Tratado Fundacional de 1993 en su Artículo 178 se dice que “La Comunidad tendrá en cuenta los objetivos contemplados en el artículo 177 (objetivos de la política de cooperación) en las políticas que aplique y que puedan afectar a los países en desarrollo”; no fue hasta 2005 cuando se produjo un punto de inflexión en esta materia. En ese año, como parte del European Consensus on development el Consejo emitió un comunicado que dio lugar a que la Comisión acordara aplicar la CPD en 12 áreas prioritarias para acelerar la consecución de los ODM (Objetivos de desarrollo del Milenio). En 2009, por razones prácticas, estos ámbitos se redujeron a cinco (comercio y finanzas, cambio climático, seguridad alimentaria mundial, migración y seguridad). Asimismo, se decidió realizar informes bienales que analizaran el avance de los EEMM. Además, en 2009 la Comisión aprobó un programa de trabajo plurianual para 2010-2013. Por último, el Tratado de Lisboa de 2009 también recogió el compromiso con la CPD al considerar que ”La Unión velará por mantener la coherencia entre los distintos ámbitos de su acción exterior y entre éstos y sus demás políticas.” En los últimos años, aparte de la actividad continua de la OCDE y la UE, también han surgido diversas iniciativas por parte de la sociedad civil que evalúan y promueven la CPD a través de informes, conferencias, incidencia política e incluso la creación de herramientas para su medición (p.ej. el CONCORD, el ECDPM y el Centro para el Desarrollo Global). En cuanto a la ONU (Organización de Naciones Unidas), su contribución más importante tuvo lugar a través de la Declaración del Milenio que en el octavo objetivo recogió la necesidad de fomentar una asociación global para el desarrollo, lo que para muchos se traduce en una búsqueda de CPD a nivel internacional. Aparte de esto, en la Conferencia sobre la Financiación del Desarrollo de 2002 y en la de seguimiento de 2008, los países firmantes declararon la necesidad de aumentar la coherencia. Por otra parte, el ECOSOC (Consejo Económico y Social) tiene el mandato de examinar las tendencias y avances que se dan en materia de CPD. Cada dos años desde 2008 celebra el Foro de Cooperación al Desarrollo y en el del año 2010 se habló de promover la CPD desde un enfoque multinivel y se llamó a elaborar evidencias empíricas e indicadores que permitieran valorar el impacto de las incoherencias. Finalmente, algo que va a ser determinante para el impulso de la CPD en los próximos años es la nueva Agenda de Desarrollo Post 2015 que se aprobará en septiembre. Entre los objetivos propuestos figura de nuevo la necesidad de fortalecer los medios y revitalizar la alianza global para el fomento del desarrollo sostenible.

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3. Construcción del Concepto de CPD El concepto de CPD es difícil de definir precisamente porque se encuentra compuesto por conceptos muy variables como son el desarrollo, la coherencia y las políticas: ¿qué se entiende por coherencia? ¿qué se entiende por desarrollo?¿entre qué políticas?... Por esto, a lo largo del tiempo, los distintos autores y organismos han ido dando distintas definiciones, de tal modo que a día de hoy sigue habiendo debate al respecto. La primera definición la lanzaron Fukusaku e Hirata en 1995 hablando de la CPD como “la consistencia de objetivos políticos e instrumentos aplicados por los países de la OCDE individual o colectivamente a la luz de sus efectos combinados sobre los países en desarrollo”. (p.20) Posteriormente, Forster y Stokke (1999) le dan una perspectiva más amplia y dinámica afirmando: Puede ser definida como coherente aquella política cuyos objetivos, dentro de un marco dado, son internamente consistentes y apropiados a los objetivos perseguidos desde otros marcos políticos alternativos del sistema -o como mínimo, no debieran ser conflictivos-; donde las estrategias e instrumentos son apropiados a los objetivos que se dice perseguir -como mínimo, no debieran ser conflictivos-; y donde los resultados se corresponden a las intenciones y objetivos -como mínimo no entran en conflicto con ellos. (p.20) Esta definición sirvió de base para el marco doctrinal de muchos organismos internacionales. Al respecto la OCDE publicó en 2003 un informe titulado Policy Coherence: vital for global development, que sentó las bases del consenso mínimo respecto a la CPD (Sianes, 2014). En él se define la coherencia como los esfuerzos dedicados a “asegurar que los objetivos y resultados de la política de desarrollo de un gobierno no sean dañados por otras políticas del mismo gobierno que impactan sobre los países en desarrollo; y que esas otras políticas, donde sea posible, apoyen los objetivos de desarrollo”. (p. 2) En términos europeos el CONCORD (2009) sostiene que “la coherencia persigue asegurar que los impactos externos de otras políticas de la UE no dañen los objetivos de la política de cooperación para el desarrollo de la UE”. (p.5) Finalmente, en el ámbito español, Millán et al. (2014) definen la CPD como “la integración de la perspectiva de desarrollo en el diseño, implementación y evaluación de las políticas estatales –tanto domésticas como internacionales– de los diferentes países”. (p.19) Por tanto, a día de hoy no existe una definición exacta de la CPD, pero como punto de partida común se piensa que implica la necesidad de ampliar la mirada hacia otras políticas ajenas al ámbito de la cooperación (Millán, 2014b, p.676). Millán (2012) aborda el tema desde tres tipos de aproximaciones teóricas al concepto. -

Visiones restrictivas o reactivas que vinculan la CPD con evitar que otras políticas dañen los objetivos de la política de cooperación: CONGDE, OCDE y CONCORD. Visiones que buscan sinergias o complementariedades entre políticas públicas, más que evitar contradicciones: Fukasku e Hirata, Picciotto, UE y Forster y Stokke. Visiones que suponen transversalizar el enfoque de desarrollo en toda la acción gubernamental, (“The whole of goverment approach”). Implicaría que los donantes consideraran el desarrollo como área prioritaria y que esta visión esté presente en el diseño, implementación y evaluación de todas las políticas públicas: Suecia y España por ejemplo mantienen esta visión, también Millán y Sianes.

Aparte, también es necesario delimitar el no menos debatido concepto de desarrollo. Para este trabajo tomaremos como referencia el concepto sobre el que más consenso hay (siguiendo los

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pasos de la OCDE, NNUU y la UE) que es el acuñado por el economista A. Sen y que recibe el nombre de desarrollo humano. Así el desarrollo se entiende como la libertad para que las personas puedan elegir cómo vivir sus vidas, incluyendo la creación de un entorno en el que las personas puedan desarrollar su máximo potencial y llevar adelante una vida productiva y creativa de acuerdo con sus necesidades e intereses (Sen, 1990). La CPD, finalmente, tiene diversas dimensiones según el tipo de políticas entre las que se espera que exista coherencia. Tradicionalmente y de acuerdo con la OCDE (2000), existen tres dimensiones fundamentales: -

Coherencia Vertical o Interna: se refiere a la coherencia de la propia política de ayuda, pues suelen existir problemas de armonización, solapamientos y fragmentaciones entre los actores que conforman el sistema (Millán, 2014a). Se trata de “asegurar una correspondencia entre los objetivos que persiguen los ciudadanos y los medios y acciones que a nivel político se están poniendo en marcha (… ). Se actúa de acuerdo con el mejor modo de conseguir aquello que se dice desear” (Alonso et al., 2010, p.7).

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Coherencia Horizontal: Las diferentes políticas gubernamentales deben promover el desarrollo creando sinergias con el sistema de cooperación, o como mínimo, otras políticas no deben entrar en contradicción con la política de cooperación (Alonso, et al., 2010). Se corresponde con el “whole of government approach”.

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Coherencia Temporal: “que asegure que las políticas serán consistentes con las medidas que se tomen a lo largo del tiempo” (Alonso, et al., 2010, p.7). Se relaciona con la consistencia que a largo plazo debe asumir una política pública si pretende alcanzar verdaderos resultados en cualquier ámbito de acción (Millán, 2010).

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Coherencia Global: Aunque esta dimensión no fue considerada por la OCDE, ha sido propuesta en los últimos años por Millán (2011). Alude a la necesaria acción colectiva y coordinada entre los países, para afrontar desafíos y amenazas que escapan al control de los Estados y cuestionan la sostenibilidad del sistema en su conjunto.

A efectos de este trabajo, se va a tomar como referencia el concepto amplio de CPD correspondiente a la visión del the whole of goverment approach. España consagró esta visión en la Ley 23/1998 de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID), y como en esta investigación se va a analizar la presencia de la CPD en el Congreso de los Diputados español, se considera pertinente valorarla con respecto al mismo parámetro que España se ha obligado a alcanzar. También, dado que el trabajo del Congreso afecta a muchas materias, será la dimensión horizontal de la coherencia la que se analizará. Como conclusión de este primer apartado, me gustaría señalar brevemente algunos límites de este enfoque. En primer lugar, como ya aventurábamos anteriormente, nos encontramos con el problema de definir conceptos. Actualmente falta unanimidad incluso con respecto a lo que se entiende por desarrollo, pues más allá del concepto acuñado por Sen no hay consensos globales. En este sentido surge también una cuestión importante ¿Quién construye estos conceptos? ¿Quiénes tienen voz en la definición del desarrollo deseable para los seres humanos? En segundo lugar, la CPD depende plenamente de que exista una voluntad política que haga que los fines de la política nacional estén alineados con los fines del desarrollo global. Sin embargo, en muchas ocasiones la CPD se percibe como una práctica contraria al “interés nacional”, que a menudo se entiende como la promoción de los intereses particulares (incluso corporativos) de un país o gobierno (Millán et al., 2012).

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Por otra parte, la integración de la CPD al diseño de políticas públicas precisa de un profundo y extenso conocimiento multidisciplinar, así como de evaluaciones periódicas de impacto. Esto, sin embargo, requiere una inversión humana y económica muy fuerte que muchas veces, y especialmente en estos momentos de crisis, los gobiernos no están dispuestos a asumir. Por último, como señalan Alonso et al. (2010), es muy difícil, e incluso indeseable, lograr que en un sistema democrático en el que conviven intereses legítimos muchas veces contrapuestos, exista plena coherencia en la acción del gobierno. La incoherencia muchas veces puede darse involuntariamente (por el limitado grado de conocimiento o las dificultades de obtener y procesar información). Lo importante es que los gobiernos decidan conscientemente acerca del grado de incoherencia que desean asumir y los costes y consecuencias que esto puede tener.

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4. Planteamiento de la Investigación La investigación, de acuerdo con Sabino (2000, p. 47), se define como “un esfuerzo que se emprende para resolver un problema, claro está, un problema de conocimiento”. En este sentido, lo que se pretende aportar a través de este trabajo es un mayor conocimiento sobre el estado de la CPD en España y concretamente en el Congreso de los Diputados español. Las razones por las que se ha elegido este caso práctico son las siguientes: La CPD es un enfoque con mucho potencial a la hora de contribuir al desarrollo de los países más empobrecidos de nuestro planeta. Organismos internacionales como la OCDE o la UE están invirtiendo muchos recursos y esfuerzos en promoverla. España es uno de los pocos países del mundo en el que la CPD ha sido recogida en una norma con rango de Ley, la LCID 23/1998 de 7 de julio (Millán et al. 2012). Sin embargo, estudios elaborados por la sociedad civil española y por la Academia señalan una ausencia de este enfoque en políticas clave para el desarrollo de otros países como son la política de internacionalización de las empresas españolas, la política diplomática o la política energética. La implementación de la CPD, al tratarse de un enfoque que afecta a las políticas públicas de los Estados, depende de instancias o actores que precisamente ostenten el poder de modificar esas políticas. En España (a nivel nacional), ese poder se encuentra repartido entre el Legislativo (Congreso y Senado) y el Ejecutivo (Gobierno y Administración General del Estado). Anualmente, desde la AECID (Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo) se hace un informe de la actuación de la Administración General del Estado (AGE) en CPD, pero el Estado no realiza informes de la actuación del Legislativo. Por todas estas razones parece pertinente indagar la presencia de la CPD en una de esas instituciones españolas con poder político: el Congreso de los Diputados. Ello es de especial interés, pues el Congreso ostenta la doble capacidad de legislar y controlar la acción del gobierno (es decir, del poder Ejecutivo), y es la instancia de mayor representatividad de la población española en su conjunto (pues el Senado tal y como lo recoge la Constitución en su artículo 69 es la cámara de representación territorial). Podríamos decir que la pregunta que da pie a esta investigación es: en materias que afectan a países en vías de desarrollo ¿Actúa el Congreso de los Diputados respetando el enfoque de CPD? La investigación se va a plantear desde un enfoque de tipo cualitativo, pues lo que se pretende es una comprensión holística de lo que ocurre en el Congreso con respecto a la CPD y no de una manera mensurable a través de variables. Se ha optado por este tipo de investigación porque el enfoque de CPD todavía se encuentra en España en estadios muy primarios de desarrollo; por ello, todavía es necesario realizar estudios que, antes que señalar las causas por las que la CPD se aplica o no, arrojen luz sobre el estado de la cuestión. Por tanto, lo que se hará es tratar de ahondar en la interpretación de los datos, más que extraer pautas que se puedan generalizar. Las preguntas que van a guiar la investigación son: ¿Tienen en cuenta los diputados la CPD a la hora de plantear iniciativas con relevancia para el desarrollo de países empobrecidos? ¿Depende esto del grupo parlamentario al que pertenecen? ¿Hay materias en las que se respeta más este principio? ¿Depende del lugar en el que se debatan? ¿Qué tipo de iniciativas son más coherentes con el desarrollo? ¿Qué elementos facilitan la CPD y qué elementos la dificultan? Estas preguntas se pueden condensar en una hipótesis descriptiva que facilite al final de la investigación una lectura más global, pero quizá más simplista, del objeto estudiado. Esta sería: “El principio de CPD no ha sido respetado en el debate político que ha habido en el Congreso de los Diputados durante los tres primeros años de la presente legislatura (2012-2014).”

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4.1.

Metodología

Las técnicas que se van a utilizar para recoger la información van a ser dos: Por una parte, al hablar en la hipótesis de “debate político” hacemos referencia a las iniciativas que se presentan y discuten en el Congreso y que son publicadas en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados2. Para analizar si estas respetan el principio de CPD se va a utilizar la base de datos del Proyecto Avizor del Centro de Investigación y Estudios sobre Comercio y Desarrollo (CIECODE)3. Este Proyecto hace seguimiento, evaluación y puntuación de la actividad política del Congreso en relación con la reducción de la pobreza y la promoción de un desarrollo internacional justo y sostenible, para así promover políticas coherentes con el desarrollo (Gutiérrez y Pérez, 2012). De esta manera, al final de cada año hace un ranking que señala a los diputados más sensibles y activos en temas de desarrollo. Lo que se va a utilizar en este trabajo es el buscador online que permite acceder a toda la información que ellos han recogido, y analizarla según el tipo de acto, tema, lugar, grupo parlamentario o diputado que participó en cada iniciativa etc. Además, también ofrece la información clasificando los datos según hayan sido puntuados o no. El sistema de puntación valora que un acto sea coherente con el desarrollo, de manera que los actos que aparecen puntuados son los que respetan el enfoque de CPD. Por cuestiones de extensión no se va a explicar aquí la metodología que sigue el Proyecto Avizor, que aparece detallada en el Anexo II. En segundo lugar, para completar esa información, se realizarán entrevistas a diputados de diferentes grupos parlamentarios. Estas responderán a un esquema semiestructurado4 en el que la voz sobresaliente será la del entrevistado, al cual se intenta comprender como observador privilegiado (Vallés, 2002). De esta manera, más que tratar de entrevistar a un grupo significativo de personas, se busca abarcar puntos de vista distintos en torno a un mismo fenómeno, lo cual aportará mayor riqueza informativa. En este caso se tratará de entrevistar a diputados de grupos parlamentarios distintos.5 Antes de exponer la investigación, en el siguiente apartado se presentará el estado de la CPD en España, para que el lector comprenda cómo esta se ha asumido y cuál ha sido su desempeño al respecto, sobre todo, por parte de la AGE.

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Con el fin de poder hacer abarcable esta investigación, se tendrán en cuenta la mayoría de iniciativas pero quedarán fuera algunas que por su carácter son irrelevantes para esta investigación por ejemplo la autorización de Tratados Internacionales, las reformas Constitucionales o simplemente la solicitud de informes. 3 Aunque esta herramienta sea citada como fuente secundaria, la autora de este trabajo ha participado activamente en la recopilación de los datos como parte de sus prácticas del Máster durante el año 2014. 4 En este tipo de entrevistas, el entrevistador dispone de un guión con los temas a tratar, pero puede decidir el orden de presentación de los mismos, así como el modo de formular las preguntas según vaya discurriendo la entrevista (Corbetta, 2007). 5 El Anexo III recoge el esquema de preguntas utilizado en las entrevistas

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5.

La Coherencia de Políticas para el Desarrollo en España

Como se venía anunciando en apartados anteriores, en España el principio de CPD ha sido adquirido como compromiso explícito y sostenido en el tiempo desde que se recogió en la LCID de 1998 (Millán et al., 2012). Artículo 4. Principio de coherencia. Los principios y objetivos señalados en los artículos anteriores informarán todas las políticas que apliquen las Administraciones públicas en el marco de sus respectivas competencias y que puedan afectar a los países en vías de desarrollo. En 2007, los partidos políticos firmaron un Pacto de Estado Contra la Pobreza que recogía su voluntad de respetar la CPD. Además, de los cuatro Planes Directores que ha tenido la Cooperación española, los últimos tres recogieron este principio. El segundo simplemente mencionaba la necesidad de una búsqueda de mayor coherencia para mejorar los resultados del desarrollo, pero el tercero y el cuarto propusieron mecanismos para su implementación. Así, el III Plan (2009-2012) asumió un enfoque proactivo y ambicioso comprometiéndose a transversalizar el principio de CPD en todos los niveles de la AGE. Para ello creó instrumentos específicos, como la red de puntos focales o los informes sobre CPD, y dotó de nuevas competencias a órganos ya existentes (como la Comisión Delegada de Cooperación al Desarrollo, el Consejo estatal de Responsabilidad Social Empresarial o el Consejo de Cooperación). En el informe entre Pares del CAD de 2011 se reconocieron los avances de España en cuanto a compromisos e intención de implementar cambios, pero se señaló la falta de puesta en práctica de muchos de esos mecanismos, la necesidad de aumentar la transparencia y la falta de instrumentos efectivos de monitorización, coordinación y evaluación. Con estas conclusiones coincidieron los estudios hechos desde la Academia española (Millán et al. 2012). Tras el cambio de gobierno en diciembre de 2011 se hizo un nuevo Plan de Cooperación 20132016 (el actual), que suprimió muchos de los organismos con los que contaba el sistema de cooperación hasta 2011. En este Plan la CPD aparece como un medio para aumentar la eficacia y la calidad de la ayuda. El concepto de CPD que maneja es el de la promoción de sinergias entre las políticas y los objetivos de desarrollo. Entre los órganos encargados de velar por la CPD menciona a la AGE en general, la comisión de CPD del Consejo de Cooperación y la reactivada red de puntos focales. En cuanto a propuestas concretas de trabajo, y tomando como referencia el enfoque sectorial de la OCDE y la UE, el Plan estableció que se trabajaría de manera progresiva sobre cinco desafíos en materia de CPD: seguridad alimentaria, comercio y evasión fiscal, inmigración, seguridad y cambio climático. La evaluación intermedia del CAD de 2013 reconoció avances en la rendición de cuentas y la coordinación, pero siguió señalando la necesidad de establecer un sistema basado en resultados para una gestión efectiva. También advirtió del peligro de marcarse objetivos ambiciosos sin contar con un respaldo económico o de recursos humanos adecuado. Por último, valoró que en tiempo de recortes España se haya centrado en hacer más eficaz y de más calidad su ayuda. Por otro lado, desde la sociedad civil española se han seguido realizando estudios sobre CPD, y entre los más recientes destacan una serie de publicaciones impulsadas por la “Plataforma 2015 y más”, en las que participan varios centros de investigación. En ellos se analiza la presencia de la CPD en tres ámbitos públicos: la diplomacia, la energía y la internacionalización de la empresa. De modo muy sintético, puede decirse que las conclusiones de estos estudios muestran que:

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 La promoción de intereses comerciales y económicos son la absoluta prioridad de España (Santander y Millán, 2014; Pérez, 2015 y Barbero y Llistar, 2014).  Existe una visión marcadamente cortoplacista y una gran influencia del sector privado sobre los políticos y los organismos de toma de decisión (Pérez, 2015 y Barbero y Llistar, 2014).  No hay instrumentos concretos para la implementación y puesta en práctica de la perspectiva de desarrollo en la acción exterior española, y tampoco mecanismos para la rendición de cuentas (Santander y Millán, 2014 y Pérez, 2015).  Tampoco existe transparencia ni evidencias sobre el impacto de las acción española en el exterior (Santander y Millán, 2014; Pérez, 2015 y Barbero y Llistar, 2014).  Existe un escaso conocimiento y entendimiento de la CPD en la AGE (debido a la ausencia de la perspectiva de coherencia en los temarios de oposiciones) (Pérez, 2015).  Tampoco hay representantes políticos con mandato específico de CPD. En cambio, los órganos de la administración encargados de implementar y fomentar la CPD no tienen un adecuado perfil político ni un respaldo económico suficiente. Su desempeño de hecho, es deficiente y de resultados modestos (Santander y Millán, 2014 y Pérez, 2015).

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6.

La Coherencia de Políticas para el Desarrollo en el Congreso de los Diputados 6.1.

Competencias del Congreso en materia de CPD

Las competencias del Congreso de los Diputados en materia de CPD podrían dividirse en dos bloques. Por un lado estarían las relacionadas con la CID (que, aunque no son explícitamente de CPD, sí que son relevantes para esta), y por otro lado, las directamente relativas a la CPD. Con respecto a las primeras, la LCID atribuye al Congreso el establecimiento de las líneas generales y directrices básicas de la política española de cooperación, y la capacidad de debate, aprobación y dictamen sobre los Planes Directores (PD) y los Planes Anuales de Cooperación (PACI). Estas labores las realiza concretamente la Comisión de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Comisión de CID en adelante). Además, el gobierno tiene que rendir cuentas ante esta Comisión sobre la ejecución y grado de cumplimiento de los Planes mencionados y la política de cooperación en general. Por otro lado, con respecto a la CPD, el Real Decreto 2217/2004 mediante el que se constituye el Consejo de Cooperación estableció la obligación del Consejo de informar al Congreso sobre el cumplimiento de este principio en las actuaciones de cooperación realizadas por la AGE. Por decisión del Consejo desde 2011, este informe es elaborado por la AGE y enviado a este para su Dictamen. Sin embargo, hasta la fecha, ningún informe ha sido debatido por la Comisión de CID. Aparte de estas funciones explícitamente atribuidas, en el Congreso a través de la función Legislativa se gestan leyes y principios sobre políticas públicas que afectan al desarrollo. Así, por el Congreso pasan leyes en ámbitos como migración y extranjería, defensa, fiscalidad o medioambiente y cambio climático. Por otro lado, a través de la función de Control al gobierno, el Congreso puede ejercer presión en temas clave. Por ejemplo, es el encargado de emitir un dictamen sobre los informes relativos al Comercio de Armas y Material de Defensa y Doble Uso6 o el Informe del gobierno sobre La Deuda Externa del Estado español como Acreedor7. Así mismo, mediante esta función se pueden exigir responsabilidades y llamar la atención respecto al cumplimiento de compromisos adquiridos en materia de desarrollo (Gutiérrez, 2012). Finalmente, a través de la función de Orientación política, los diputados pueden proponer líneas de actuación o establecer principios en materias relevantes para el desarrollo de otros países como pueden ser las políticas de fomento de internacionalización de empresas españolas o las acciones de mitigación y adaptación al cambio climático. También pueden instar al gobierno a mantener determinadas posiciones ante los organismos internacionales donde se elaboran y debaten negociaciones sobre la Política Agraria Común, por ejemplo, o Acuerdos Comerciales en general (Gutiérrez, 2012).

6.2.

Análisis de los datos obtenidos

Como ya dijimos, para poder comprobar si el Congreso actúa respetando el enfoque de CPD hemos tomado como punto de partida la base de datos del Proyecto Avizor8. Este selecciona dentro del Congreso los actos parlamentarios que afectan a los países en vías de desarrollo. A estos actos los vamos a llamar Actos o Iniciativas Relevantes. Dentro de estos actos, los que 6

Recogido en el artículo 16.2 de la Ley 53/2007, de 28 de diciembre, sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso. 7 Disposición Adicional Primera de la Ley 38/2006, de 7 de diciembre, reguladora de la gestión de la deuda externa. 8 Salvo indicación contraria, los datos utilizados para la realización de este análisis han sido obtenidos de la base de datos del Congreso de los Diputados (www.congreso.es), así como de la base de datos del Proyecto Avizor del CIECODE (http://unmundosalvadorsoler.org/ciecode/avizor/avizorIntro.aspx).

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respetan la CPD son puntuados por el CIECODE y se considera que tienen un enfoque prodesarrollo: en nuestro estudio van a recibir el nombre de Actos o Iniciativas Coherentes. En primer lugar y en términos generales, a través de los datos hemos visto que la actividad del Congreso con relevancia para países en desarrollo es bastante escasa en relación con el total de la actividad del Congreso. Frente a 122 Proyectos de Ley, 199 Proposiciones de Ley, 272 Interpelaciones Urgentes, 2.163 Preguntas Orales, 64.665 Preguntas para Respuesta Escrita, 1.060 Proposiciones No de Ley ante el Pleno o 3.063 Proposiciones No de Ley presentadas en los años analizados, ha habido tan solo 2.213 Iniciativas Relevantes para el desarrollo. De ellas tan solo un 40% ha respetado el principio de CPD y un 60% han sido neutras u opuestas al desarrollo (Gutiérrez y Pérez, 2015). A continuación se presentan las preguntas de investigación con los datos y resultados obtenidos respecto a cada una de ellas:  ¿Tienen en cuenta los diputados la CPD a la hora de plantear iniciativas con relevancia para el desarrollo de países empobrecidos? El número de diputados que actualmente componen el Congreso es de 350, sin embargo, a lo largo de la legislatura ha habido diputados que se han dado de baja y han sido sustituidos por otros nuevos, lo que ha hecho que finalmente haya habido 372 diputados. El porcentaje de ellos que han presentado alguna Iniciativa Relevante para el desarrollo es del 70%. En la Tabla 1 se han estratificado los diputados en categorías según el número de Actos Relevantes para el desarrollo presentados por cada diputado. Tabla 1: ACTOS RELEVANTES Y COHERENTES PRESENTADOS POR DIPUTADO Categorías Número de por Nº Actos Diputados Relevantes Ninguno 112 Entre 0-2 86 Entre 3-6

72

Entre 7-10

37

Entre 11- 50

56 9

Más de 50

% de Diputados 30% 53%

17%

Total de Actos Relevantes* -

Actos Coherentes

% Actos Coherentes

-

-

119

18

15%

312

56

18%

294

60

20%

1.246 818

734 392

59% 48%

Nota: Fuente: Elaboración propia a partir de Centro de Investigación y Estudios sobre Comercio y Desarrollo (2015), [base de datos], Buscador Proyecto Avizor. Disponible en: http://unmundosalvadorsoler.org/avizor/buscador.aspx. * El total de actos no coincide con el total de Actos Relevantes, pues casi 600 fueron presentados por más de un diputado.

Así, parece que solo un grupo de diputados muy activos en temas de desarrollo son los que presentaron la mayor parte de los Actos Relevantes. Esto puede reflejar una cierta especialización de los diputados por temas, que en el caso de temas que afectan a países en vías de desarrollo supone además una mayor conciencia y respeto por el enfoque de CPD. Tanto en 2012 como en 2013, tan solo 10 diputados concentraron cerca del 60% de los Actos Coherentes del Congreso (Gutiérrez y Pérez, 2014).

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Tabla 2: DIPUTADOS CON MAYOR NÚMERO DE ACTOS RELEVANTES Diputados con más de 50 Actos Relevantes

Actos Relevantes presentados

Actos Coherentes

% de sus Actos Coherentes

Ortiz Castellví, Laia

161

99

61%

Llamazares Trigo, Gaspar

144

55

38%

Picó i Azanza, Antoni

104

67

64%

Lozano Domingo, Irene

99

60

60%

Díez González, Rosa María

97

29

30%

Iñárritu García, Jon

95

44

46%

Sixto Iglesias, Ricardo

62

38

61%

Nuet Pujals, Joan Josep

56

33

59%

Fernández Dávila, Mª Olaia

56

13

23%

Nota: Fuente: Elaboración propia a partir de Centro de Investigación y Estudios sobre Comercio y Desarrollo (2015), [base de datos], Buscador Proyecto Avizor. Disponible en: http://unmundosalvadorsoler.org/avizor/buscador.aspx.

Además, de los nueve diputados más activos, cinco pertenecen a la Comisión de CID (L. Ortiz, A. Picó, R. Sixto, I. Lozano y J. Iñárritu) y, R.M. Díez y G. Llamazares son portavoces de sus respectivos grupos, lo cual hace que muchas de sus iniciativas pertenezcan en realidad al grupo al que representan. Por otra parte, ninguno de los nueve ha llegado a presentar más de un 70% de sus actos con un enfoque de CPD. Por tanto, aunque sean activos en desarrollo no llegan a apostar o a ser completamente conscientes del enfoque de CPD. Con respecto a la pregunta planteada, no parece que los diputados tengan presente la CPD de manera general y constante. Sí hay un grupo de ellos que presenta mejores resultados que los demás, pero ni siquiera sus resultados son muy altos. Además, el hecho de que muchos de los diputados más activos pertenezcan a la Comisión de CID podría indicar que la CPD sigue muy vinculada con temas de cooperación y no como enfoque transversal (de ello hablaremos en el siguiente apartado). Lo que sí resulta preocupante es que los diputados que menos relación tienen con temas de desarrollo casi siempre demuestran una actitud contraria a la CPD.

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 ¿Depende del grupo parlamentario al que pertenecen? La actividad de los grupos en materias relevantes para el desarrollo es desigual tanto entre ellos como de un año a otro. Tabla 3: PORCENTAJE DE ACTOS COHERENTES POR GRUPO PARLAMENTARIO Grupos Parlamentarios (nº de diputados)

Actos Coherentes 2012

2013

2014

Popular (185)

19%

14%

23%

Socialista (110)

26%

28%

34%

Mixto (18)

39%

45%

51%

Catalán (16)

37%

44%

62%

Izquierda Plural (11)

49%

52%

60%

UPyD (5)

30%

50%

48%

Vasco (5)

47%

11%

50%

Nota: Fuente: Elaboración propia a partir de Centro de Investigación y Estudios sobre Comercio y Desarrollo (2015), [base de datos], Buscador Proyecto Avizor. Disponible en: http://unmundosalvadorsoler.org/avizor/buscador.aspx.

Quizá lo más significativo que nos muestran estos datos es que la distribución parece estar relacionada con el tamaño del grupo parlamentario. Los dos grupos mayoritarios muestran un menor porcentaje de Iniciativas Coherentes dentro de los Actos Relevantes. En el otro extremo se encuentra el grupo de la Izquierda Plural que con tan solo el 3,1% de los diputados de la Cámara ha presentado casi todos los años más del 50% de sus iniciativas con un enfoque pro-desarrollo. Lógicamente el tamaño del grupo también determina el número de iniciativas que el grupo consigue aprobar. En 2013, por ejemplo, el Grupo Popular fue el que más Iniciativas Relevantes aprobó (37 concretamente). En segundo lugar estaba el Grupo Socialista con 28 iniciativas, seguido del Grupo Catalán con 15. Estos resultados parecen explicarse por el contexto de mayoría absoluta y por la cercanía ideológica - de corte democristiano y liberal - entre el grupo mayoritario y los Grupos Catalán y Vasco, (Gutiérrez y Pérez, 2013). Podríamos afirmar que los grupos parlamentarios con mayor representatividad son los menos coherentes con el desarrollo y sin embargo, son los que aprueban más iniciativas con efectos en el desarrollo de países empobrecidos. En este sentido, al entrevistar a los diputados es perceptible que, aunque a grandes rasgos todos conocían el concepto de CPD, los que pertenecían al Grupo Popular lo definían de manera más vaga y además, al igual que los del Grupo Socialista, no mencionaron en su discurso temas no vinculados tradicionalmente con la CID, AOD, etc. Los grupos minoritarios mostraron, sin embargo, mayor comprensión de una visión coherente de políticas, y además, pro-desarrollo. Esto puede deberse por una parte a su frescura (pues algunos se incorporaron al Parlamento en esta legislatura) o, más probablemente, a que debido a su menor

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tamaño, sus diputados se ven obligados a manejar temas y asistir a Comisiones de materias diferentes entre sí. Al preguntarles por la organización del trabajo, los grupos minoritarios admitieron la escasez de recursos que les obliga a manejar muchos temas a la vez, frente a los dos grupos mayoritarios que cuentan con equipos de personas (dentro de sus respectivos partidos políticos) que se encargan de elaborar las posturas con respecto a cada tema y que además pueden pertenecer solamente a una Comisión. Es decir, en los grupos más grandes existe una compartimentalización de los temas (que responde al propio funcionamiento y estructura del Congreso, como veremos más adelante) que puede estar contribuyendo a que presenten mayores incoherencias. Otra explicación para el comportamiento de los grupos mayoritarios podría ser el que deliberadamente decidieran no tener en cuenta la CPD, ya fuera por su ideología o por sus prioridades. En este sentido, al hacer las entrevistas se advirtió que todos los grupos hablan de la cooperación al desarrollo como un interés para España pero no por la importancia que en sí tiene para los países en desarrollo. Esto podría ayudarnos a comprender su visión de la CPD como algo secundario, sin embargo, no debemos olvidar que, como ya vimos, respetar la CPD es una obligación legal en España. Como conclusión, podríamos decir, que sí parece influir el grupo parlamentario al que pertenezca la iniciativa, no tanto por su ideología como por su tamaño.

 ¿Hay materias en las que la CPD es más respetada? Desde el punto de vista de querer encontrar la CPD en el Congreso, resulta de especial interés analizar el discurso utilizado según los temas debatidos9. A continuación se presentan dos gráficos muy ilustrativos:

Gráfico 1. ACTOS RELEVANTES POR ÁMBITO TEMÁTICO Migraciones Internacionales

8%

6% 26%

11% 16%

17% 16%

Comercio Internacional e Inversiones Cambio Climático y Política Energética Otras Políticas con Impacto en el Desarrollo Cooperación al Desarrollo y AOD Comercio de Armas y Construcción de Paz Fiscalidad

Nota: Fuente: Elaboración propia a partir de Centro de Investigación y Estudios sobre Comercio y Desarrollo (2015), [base de datos], Buscador Proyecto Avizor. Disponible en: http://unmundosalvadorsoler.org/avizor/buscador.aspx.

9

La selección y clasificación por temas se ha hecho siguiendo los criterios del Proyecto Avizor, como se expone en el Anexo II.

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Gráfico 2. PORCENTAJE DE ACTOS COHERENTES POR ÁMBITO TEMÁTICO 2012-2014 Migraciones Internacionales

41

59

Comercio Internacional e Inversiones

20

80

Cambio Climático y Política Energética

22

78

Otras políticas con impacto en el…

43

Cooperación al Desarrollo y AOD

62

Comercio de Armas y Construcción de… Fiscalidad

57 38

55 29 Actos Coherentes

45 71 Actos No Coherentes

Nota: Fuente: Elaboración propia a partir de Centro de Investigación y Estudios sobre Comercio y Desarrollo (2015), [base de datos], Buscador Proyecto Avizor. Disponible en: http://unmundosalvadorsoler.org/avizor/buscador.aspx.

En primer lugar, nos gustaría resaltar que el ámbito que tradicionalmente ha sido considerado como más relevante para los países en vías de desarrollo, el de CID, ocupa el quinto lugar en cuanto a la cantidad Actos Relevantes para el desarrollo. Existen otros cuatro ámbitos por tanto, en los que se presentan Iniciativas Relevantes y que tradicionalmente no han sido relacionados con el desarrollo de los países más pobres. En esta línea, también se aprecia que es el ámbito en el que más Actos Coherentes se han presentado. En el lado opuesto, resulta especialmente preocupante que en Comercio Internacional e Inversiones y Cambio Climático y Política Energética, a pesar de ser ámbitos con mucha actividad relevante para el desarrollo, los porcentajes de Actos Coherentes son muy bajos. En este sentido, aunque en menor medida, también resalta Fiscalidad, porque la cantidad de actos es más reducida. Sin embargo, refleja la idea de que, a menor relación (en términos de cantidad de Actos Relevantes) con el desarrollo, menor es la tendencia a respetar la CPD (como ocurría en el caso de los diputados). Esto podría deberse a una falta de conciencia de que el desarrollo afecta también, y de forma importante, políticas que no caen dentro de la etiqueta de CID. Pero, sobre todo, lo que parecen tener en común los ámbitos en los que hay menor porcentaje de Actos Coherentes, es que afectan a los intereses económicos de España. Podría concluirse que el respeto por la CPD depende de que el tema no afecte a los intereses económicos españoles, cuando, por el contrario, es en esos temas (exceptuando en Fiscalidad) en los que más Actos Relevantes hay.  ¿Depende del lugar en el que se debatan? En cuanto a los lugares de debate, el trabajo del Congreso está dividido entre el Pleno y las Comisiones. Estas están integradas por los miembros que designan los grupos en proporción a su importancia numérica en la Cámara. La Junta de Portavoces es la que decide a qué Comisión se manda cada uno de las iniciativas que se presentan, (pues el reglamento no permite trabajos en común). Esta está compuesta por los portavoces de cada grupo parlamentario, pero las decisiones se toman por voto ponderado, lo que implica en la práctica que el que decide es el grupo mayoritario.

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Tabla 4: ACTOS RELEVANTES Y COHERENTES SEGÚN EL LUGAR DE DEBATE Lugar

% Actividad Relevante

Actos Relevantes (Total 2.333)*

% Actos Coherentes

No aplica* Pleno Comisión de CID

52% 14%

1.225 333

33% 37%

7%

161

66%

Comisión de Asuntos Exteriores Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente Comisión de Industria, Energía y Turismo Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas Comisión de Igualdad Comisión de Defensa Comisión de Interior Comisión de Sanidad y Servicios Sociales Comisión de Economía y Competitividad Comisión de Empleo y Seguridad Social Comisión Constitucional Comisión para el Estudio del Cambio Climático Comisión de Justicia Comisión de Fomento Comisión Mixta para la UE

6%

142

51%

5%

111

12%

4%

85

16%

2%

39

33%

2% 2% 2%

39 36 36

51% 61% 70%

1%

32

28%

1%

12%

31

276

29%

127 (46%)

1%

21

33%

1%

20

50%

0%

15

40%

0% 0% 0%

6 1 0

100% 0% 0

Nota: Fuente: Elaboración propia a partir de Centro de Investigación y Estudios sobre Comercio y Desarrollo (2015), [base de datos], Buscador Proyecto Avizor. Disponible en: http://unmundosalvadorsoler.org/avizor/buscador.aspx. * El total de actos no coincide con el total de Actos Relevantes pues 120 fueron presentados ante el Pleno y alguna Comisión.

Lo que nos muestran los datos recogidos es que en torno a un 50% de la Actividad Relevante para el desarrollo consiste en Preguntas para Respuesta Escrita. Estas son preguntas que se hacen al gobierno (se envían al ministerio correspondiente) y que no requieren un debate en sede parlamentaria (aparecen en la categoría No aplica de la tabla). Aunque su porcentaje de coherencia con el desarrollo es muy bajo, esto no debe preocuparnos, pues en muchas ocasiones al tratarse de preguntas, solo buscan información concreta (p.ej. ¿cuántas personas inmigrantes sin papeles ha habido durante 2014?) y no se plantean desde una postura ni a favor ni en contra del desarrollo. El otro 50% de las iniciativas se encuentran muy repartidas entre el Pleno y las Comisiones. De estas, las más llamativas resultan ser la de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente; y la de Industria, Energía y Turismo. Ambas se encuentran entre las cuatro Comisiones con más actividad relevante para el desarrollo, sin embargo son las que muestran los porcentajes más bajos de Actos Coherentes. Esto podría estar de nuevo relacionado con su relación con los intereses económicos españoles.

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En las entrevistas a los diputados si bien estos afirmaron mantener la misma perspectiva en todas las Comisiones en las que trabajan, no se extendieron mucho a la hora de identificar las posibles dificultades con las que se encontraban y además no se pudo entrevistar a ninguno que perteneciera a alguna de estas Comisiones.  ¿Qué tipo de iniciativas son más coherentes con el desarrollo? Como ya mencionamos al comienzo de este Capítulo el Congreso ostenta la potestad Legislativa del Estado así como la capacidad de controlar y orientar al gobierno. A continuación se muestra la actividad correspondiente a cada una de estas funciones: Función Legislativa (6%): Se realiza principalmente a través de la presentación de Proposiciones de Ley o de enmiendas a las mismas10. Estas iniciativas son las que tienen mayor capacidad de impacto y de generación cambios en la realidad (pues si son aprobadas terminan convirtiéndose en leyes). Tan solo un 6% de Iniciativas Relevantes para el desarrollo han sido presentadas a través de esta función. Esto se explica por la situación de mayoría absoluta de uno de los grupos parlamentarios, el del Partido Popular (PP). Así, el 100% de las Propuestas de Ley presentadas por la oposición fueron rechazadas y solamente una, presentada por el Grupo Popular, fue aprobada. Hay que tener en cuenta que esta escasa influencia normativa y reguladora del poder Legislativo trasciende los ámbitos de este estudio y se da también en el resto de las temáticas. En la actual situación de mayoría absoluta, la mayor parte de las iniciativas legislativas proceden del gobierno. La acción legislativa del Congreso en estos casos suele realizarse mediante la presentación de enmiendas y la convalidación o derogación de los Decretos Ley y Decretos Legislativos. De las enmiendas relevantes para el desarrollo, tan solo se han aprobado 40 a lo largo de los tres años de legislatura, y de estas solo 7 han respetado la CPD. Función de Control al gobierno (60%): Es la función que más desarrollo tiene en la actualidad en los Parlamentos, pues teniendo el gobierno el papel principal en la toma de decisiones, al Parlamento le corresponde la función de vigilancia y seguimiento (Sánchez de Dios, 2002). Uno de los mecanismos más usados para llevar a cabo esta función es la presentación de preguntas, tanto escritas como orales. De todas las preguntas realizadas, el 70% tuvieron un enfoque coherente, pero el porcentaje de preguntas que fueron contestadas fue de un 46%. A estas se suman otros 104 actos11 de los que 55 fueron pro-desarrollo; sin embargo, solo fueron aprobados 50 (de los que 34 fueron pro-desarrollo). Función de Orientación política (34%): esta función se lleva a cabo a través de las Proposiciones No de Ley y sus respectivas enmiendas. Así, ha habido 656 iniciativas de las cuales fueron aprobadas únicamente 242 (37%) y de ellas solo hubo 117 Coherentes (el 48%). Por tanto, parece que la CPD en el Congreso se da mayoritariamente en el ámbito discursivo y no tanto en cuestiones con impacto real en la práctica, pues si unimos la actividad de Control y de Orientación al gobierno, obtenemos el 94% de los Actos Relevantes. Estas funciones, aparte de 10

Estas pueden ser presentadas por los diferentes grupos parlamentarios, un diputado con la firma de otros catorce miembros de la Cámara, por el Gobierno, las asambleas de las Comunidades Autónomas e incluso por los ciudadanos mediante la Iniciativa legislativa popular (RC,1982, art. 108 y 126). 11 Esta función se desarrolla a través de diferentes mecanismos; Preguntas para Respuesta Escrita, Preguntas Orales en Pleno y en Comisión, peticiones de comparecencia de miembros del gobierno y autoridades de la administración, Interpelaciones y Mociones consecuencia de interpelación; Mociones de Confianza o Censura al Gobierno y Reprobaciones de Ministros; y Dictámenes sobre informes del Gobierno en diferentes materias. Las preguntas, que pueden ser orales o escritas recaen sobre cualquier asunto competencia del Gobierno, mientras que las interpelaciones versan sobre la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general, bien del Gobierno o de algún Departamento ministerial.

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ser las que menos efectos prácticos tienen, no están sometidas a ningún tipo de control en cuanto a su cumplimiento. Frente a estos datos, los diputados entrevistados mostraban su frustración ante la ligereza con la que el Ejecutivo toma las orientaciones políticas que emite el Parlamento. Aunque no esté prohibido debatir, de facto no se debate, o si se hace no es en sentido constructivo, pues el grupo mayoritario puede aprobar todas las iniciativas que proponga sin necesidad de pactar con otros grupos y por tanto incluir sus propuestas. Esto anula la diversidad de opiniones en los debates, que además se intensifica por la disciplina. Todo ello desemboca en la práctica confusión entre el poder Legislativo y el Ejecutivo. Finalmente, se podría llegar a decir que en tiempos de mayoría absoluta, la CPD depende casi totalmente de la visión que de esta y de la CID tenga el grupo mayoritario, que por el contrario, por lo que hemos visto, es el que precisamente ha presentado un menor porcentaje de Actos Coherentes con el desarrollo.  ¿Qué elementos facilitan la CPD y cuales la dificultan? Por parte de los diputados entrevistados, se advierten dos aspectos que influyen y determinan la presencia de la CPD en el Congreso. En primer lugar, la existencia de una mayoría absoluta (que no permite que salgan adelante Iniciativas Coherentes), y en segundo lugar, el propio funcionamiento del Congreso. La mayoría absoluta del Grupo Popular supone un obstáculo para la CPD, pues no parece que se encuentre entre las prioridades de este grupo fomentarla (como acabamos de decir). Además, tras haber escuchado a los distintos parlamentarios, parece claro que la mayoría absoluta de un grupo no es buena, ni para los diputados del grupo mayoritario, ni para los de otros grupos. Podría decirse que genera una suerte de adormecimiento y aletargamiento, en unos por su cómoda situación de amplia mayoría y en los otros por la falta de rendimiento y reconocimiento de su trabajo. En tiempos de mayoría absoluta, el Congreso se vacía de poder en favor del poder Ejecutivo. Ante la reiterada mención de la mayoría absoluta como obstáculo para las labores tradicionales del Congreso se preguntó a los diputados por su percepción del Congreso como instancia con poder político real para generar cambios en la sociedad. Ellos, a pesar de admitir cierta frustración, mostraron su entusiasmo y creencia en el poder y la capacidad del Congreso para hacer cambios y controlar al gobierno. La mayor parte de ellos admitieron, que si no fuera por la mayoría absoluta, estarían promoviendo más iniciativas y debates de los que ahora pueden. En cuanto a los impedimentos surgidos por la estructura y funcionamiento del Congreso, un problema que mencionaron muchos diputados en las entrevistas, es que las Comisiones son compartimentos estancos entre los que no hay comunicación. Muchos diputados señalaron como ejemplo lo que ocurrió con el FONPRODE, cuya reforma se hizo a través del Proyecto de Ley sobre cobertura por cuenta del Estado de los riesgos de la internacionalización de la economía española, que aprobó la Comisión de Economía y Competitividad del Congreso sin previo aviso a la Comisión de CID. Esto hizo que los diputados conscientes de las implicaciones de esta reforma no pudieran reaccionar a tiempo, y que el Proyecto de Ley se aprobara con una visión completamente opuesta al desarrollo y favorable a intereses económicos de empresas españolas. Para solucionar esto, a lo largo de esta legislatura los grupos minoritarios solicitaron la creación un inter-grupo parlamentario especializado en CPD12. No obstante, es la Junta de Portavoces la

12

Los inter-grupos son grupos de trabajo informales formados por diputados de todos los grupos con inquietud sobre ciertos temas (Gutiérrez, 2012).

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que lo debe autorizar (que está controlada por el grupo mayoritario) y a día de hoy todavía no se ha hecho nada al respecto. Un último impedimento señalado por uno de los nueve diputados más involucrados en temas de desarrollo es la ausencia de estudios profundos sobre la implementación de la CPD, así como la ausencia de este enfoque en las propias ONGDs españolas, cuya labor tiende a ser muy sectorial. Por otro lado, entre los aspectos motivadores de mayor CPD y, en general, del trabajo de los diputados, destaca la importancia que le dan a los medios de comunicación, pues sienten que la ciudadanía solamente percibe su trabajo cuando es publicado en los medios. Sin embargo, se dan cuenta de que precisamente los temas relacionados con el desarrollo de países más pobres atraen poco su atención, señalando incluso que lo que hace España en el exterior apenas tiene coste electoral y que, de hecho, los recortes en CID no parecen haber tenido contestación por parte del a sociedad en general. Por otra parte, un acicate de los diputados para hacer bien su trabajo en tiempos en los que no es tan gratificante es la renovación de su cargo en la próxima legislatura, y esto sucede tanto frente a la ciudadanía como ante su propio partido. Sin embargo, esto puede ser peligroso cuando se trata de partidos en los que la disciplina es muy exigente, pues pueden penalizarse comportamientos que pudiendo ser pro-desarrollo, no encajan con las líneas del partido. Finalmente, los diputados señalan la Agenda post-2015 como posible instrumento para obligar a los Parlamentos a aplicar un enfoque de CPD en sus decisiones.  ¿Actúa por tanto, el Congreso de los Diputados respetando la CPD? A través de esta pregunta vamos a comprobar la hipótesis que planteamos al inicio de la investigación: “El principio de CPD no ha sido respetado en el debate político que ha habido en el Congreso de los Diputados durante los tres primeros años de la presente legislatura (2012-2014).” En términos generales y cuantitativos podemos decir que la presencia de la CPD en el Congreso se reduce a un 40% de Iniciativas Coherentes de las 2.213 en las que hubiera sido pertinente que hubiera un enfoque de defensa del desarrollo humano y lucha contra la pobreza. Por tanto, aunque ha habido iniciativas que han respetado el enfoque de CPD, su presencia ha sido más baja de lo esperado y, sobre todo, de lo debido y exigido por la LCID. Entre los aspectos que determinan que una iniciativa respete el enfoque de CPD está el que el diputado trabaje de manera habitual en temas de desarrollo, que pertenezca a un grupo minoritario y que se trate de un tema que no choque con los intereses económicos de España. Además, parece que la presencia de la CPD se limita al ámbito discursivo y no a la práctica. En esto influye de manera determinante el que nos encontremos en un momento de mayoría absoluta ostentada por un partido cuyo interés por la CPD parece secundario. Finalmente, podríamos afirmar que la influencia real y práctica del Congreso en temas relevantes para el desarrollo y la lucha contra la pobreza es bastante baja.

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7. Conclusiones y Prospectiva El incremento del proceso de globalización en las últimas décadas ha aumentado las conexiones entre los países en múltiples ámbitos: económico, financiero, político, social y cultural. Así, las decisiones y políticas que toman algunos países pueden afectar a las vidas de personas que viven en países en desarrollo. Este hecho pone en cuestionamiento el sistema internacional de ayuda, pues hace que las tradicionalmente aisladas políticas de cooperación hayan visto menoscabados sus objetivos, incluso, por parte de los propios Estados que las promovían. Como señalaba Hydén (1999 p.73), “…los analistas se han ido concienciando cada vez más de que la política no es un instrumento para resolver los problemas, sino su propia raíz …” En los últimos años, organismos internacionales, como la OCDE y la UE, han comenzado a apostar por el enfoque de Coherencia de Políticas para el Desarrollo. Este enfoque, aunque todavía se encuentra en construcción, aboga por la integración del desarrollo y la lucha contra la pobreza en todas las políticas que afecten a países en desarrollo, tanto evitando que se generen contradicciones con la política de cooperación, como fomentando sinergias o medidas activas de promoción del desarrollo. España asumió este enfoque en la LCID de 1998. Sin embargo, a día de hoy, su política exterior, así como los mecanismos que ha propuesto implementar en la AGE, distan mucho de cumplir con este imperativo legal. El presente estudio ha centrado el análisis en la integración de la CPD en el trabajo de los últimos tres años de una de las instituciones políticas más significativas del sistema democrático español, el Congreso de los Diputados. De la investigación pueden extraerse las siguientes conclusiones: Dentro de la actividad diaria del Congreso, las cuestiones relevantes para el desarrollo y la lucha contra la pobreza son escasas (en estos tres años se han presentado tan solo 2.213 Iniciativas Relevantes para el desarrollo). Además, el 94% de esos actos cumplían las funciones de Orientación y Control del gobierno, funciones que en estos momentos de mayoría absoluta ,y ante la ausencia de medidas de control de su cumplimiento, no tienen apenas efectos prácticos. Por tanto, parece que la CPD se da más en el ámbito discursivo que en compromisos reales. Esto hace que la influencia real y práctica del Congreso en temas relevantes para el desarrollo y la lucha contra la pobreza sea actualmente muy baja. A esto contribuye el hecho de que los grupos parlamentarios con mayor número de diputados (y por tanto, más capaces de aprobar iniciativas) sean los que presenten menor porcentaje de Actos Coherentes. A estos grupos les cuesta más integrar el enfoque de CPD, entre otras razones por la forma compartimentalizada en que organizan su trabajo. En contraposición, en los partidos minoritarios los diputados trabajan de manera transversal y tienen menor número de asesores. De hecho, la estructura compartimentalizada del trabajo en el Congreso no contribuye al aumento de la CPD. En Comisiones y temas relevantes para los intereses económicos españoles, el enfoque de CPD apenas se tiene en cuenta. Sin embargo, en otras Comisiones tradicionalmente relacionadas con la cooperación (como las Comisiones de Asuntos Exteriores y CID ), los porcentajes de coherencia son más elevados. Finalmente, uno de los aspectos que parece más determinante a la hora de que una iniciativa respete el enfoque de CPD es que sea presentada por un diputado implicado en temas de desarrollo en general. Con todo esto, lo que concluimos al realizar esta investigación es que existen dos velocidades en el Congreso. Por una parte, hay diputados, grupos parlamentarios, Comisiones y ámbitos temáticos en los que la visión pro-desarrollo está más presente, pero en su conjunto no logran imponer una visión coherente en la actuación global del Congreso. Por otro lado, hay temas,

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Comisiones, diputados y grupos parlamentarios en los que la CPD es bastante baja, aunque el volumen y trascendencia de su actividad para el desarrollo es mayor. Teniendo todo esto en cuenta, nos gustaría señalar finalmente algunos apuntes que podrían tenerse en cuenta en el futuro para aumentar la presencia de la CPD en el Congreso de los Diputados (sobre todo desde la incidencia política): - En primer lugar, sería necesario hacer incidencia política de dos maneras: por un lado, habría que trabajar con aquellos diputados que ya actúan de manera coherente con el desarrollo, para darles herramientas sobre cómo aplicar un enfoque coherente de manera más profunda. Por otro lado, habría que concienciar al resto de diputados sobre el impacto que decisiones sobre temas no tradicionalmente relacionados con la cooperación (pero sí con los intereses económicos españoles) pueden tener en países en desarrollo, y hablarles de la existencia y la necesidad de aplicar un enfoque de CPD. - Se considera también prioritario hacer incidencia sobre los grupos parlamentarios mayoritarios, especialmente sobre el Grupo Popular. De él depende la aprobación de leyes con impacto en el desarrollo, así como algunos aspectos de la organización del Congreso que facilitarían la CPD. Una propuesta concreta es hacer conscientes a los miembros de la Junta de Portavoces de la existencia de este enfoque, así como a los asesores de los grupos mayoritarios. - Respecto a la posibilidad de crear un inter-grupo parlamentario, a la luz de este estudio, se propone que sea la propia Comisión de CID la que se encargue de velar por la CPD dentro del Congreso. La mayor parte de los diputados activos en temas de desarrollo pertenecen a esa Comisión. Además, lo coherente es tratar de cooperar con el desarrollo desde un enfoque transversal y no desde una Comisión estanca y en ocasiones marginada del resto de la actividad del Congreso. Con todo, hay que tener presente que, por lo menos en esta legislatura, el Congreso no ha tenido un papel muy relevante a la hora de configurar la política exterior española, especialmente en lo referido a temas relevantes para la lucha contra la pobreza. Teniendo en cuenta esto último, quizás una buena estrategia para el tercer sector sería hacer incidencia política de manera puntual en aquellas materias y decisiones en las que los fines del desarrollo se vean afectados directamente, y no hacerlo de manera constante y global.

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Personas entrevistadas y consultadas      

Alba Gutiérrez Fraile, Directora Proyecto Avizor en CIECODE (Mayo, 2015) Antoni Picó i Azanza, Diputado por CiU (Abril, 205) Diputado por el PP que prefirió mantenerse anónimo (Abril,2015) Irene Lozano Domínguez, Diputada por UPyD (Mayo, 2015) Manuel Cavero Gómez, Letrado Mayor- Secretario General Senado (Abril, 205) Mª Virtudes Monteserín Rodríguez, Diputada por el PSOE (Abril, 205)

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ANEXOS Anexo 1. Abreviaturas AECID……….…….. Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo AGE……………............………………..……..…….Administración General del Estado AOD…………….………………….………………..……….Ayuda Oficial al Desarrollo CAD ………………….…………….…………………….Comité de Ayuda al Desarrollo CE ………………….………….......…….…………..…………….Constitución Española CID…………….……….…..…………..……….Cooperación Internacional al Desarrollo CIU…………….……………………………………………..……..Convergència y Unió CONGDE………………………………………………………. Coordinadora de ONGD CPD………….…………….…….….……..….Coherencia de Políticas para el Desarrollo ECOSOC……….……………………..Consejo Económico y Social de Naciones Unidas EEMM…………………………………………………………………Estados Miembros FAO…Organización de la ONU para la Alimentación y la Agricultura (siglas en Inglés) IED……………………………………………….………….Inversión Extranjera Directa IFAD…. Fondo Internacional para la Agricultura y el Desarrollo (por sus siglas en Inglés) LCID……………………….……... Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo OCDE…….………………Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ODM ……………………….…………….…………Objetivos de Desarrollo del Milenio ONG…..………………………………………………. Organización No Gubernamental ONGD……………………..…….………Organización No Gubernamental de Desarrollo ONU………………………………...…………………Organización de Naciones Unidas PP…………..………………………………..……..……………………. Partido Popular UE………………………………………..………………………………. Unión Europea WFP………..…………………Programa Mundial de Alimentos (por sus siglas en Inglés)

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Anexo 2. Metodología del Proyecto Avizor (Gutiérrez y Pérez, 2012) El Proyecto Avizor da seguimiento a la actividad del Congreso en siete ámbitos políticos identificados como áreas temáticas con potencial impacto en el desarrollo internacional:      

Comercio Internacional Fiscalidad justa Cambio climático y políticas energéticas Comercio de armas y construcción de paz Migraciones, Cooperación al Desarrollo Otras Políticas (p.e. los Derechos Humanos y el Desarrollo).

Dentro de estos ámbitos, se realiza un primer filtro de cada iniciativa que consiste simplemente en determinar si es relevante para el desarrollo o no (estas iniciativas reciben el nombre de Actos Avizor). En segundo lugar, para medir la presencia de la CPD se somete a la iniciativa a una serie de criterios que permiten valorar numéricamente el grado de inclusión del enfoque CPD en la iniciativa. En total se pueden conceder hasta un máximo de 10 puntos por iniciativa. Los criterios de puntuación son los siguientes:

1) Vinculación del asunto tratado con el desarrollo: ¿Incluye el acto menciones explícitas al desarrollo? ¿Se hace mención explícita a la obligación de que exista coherencia de políticas con los objetivos de desarrollo? ¿Plantea alguna propuesta que supondría un cambio de modelo hacia una gestión más sostenible, responsable, etc. con implicaciones directas sobre el desarrollo internacional? Máximo 6 puntos. Se descompone en: o o o

Mención explícita del desarrollo y a países en desarrollo. De 0 a 2 puntos. Mención explícita del concepto de CPD. De 0 a 2 puntos. Justificación/Argumentación (Mención a compromisos, normativa, informes…). De 0 a 2 puntos.

2) Relevancia práctica del contenido de la iniciativa. La temática tratada y las propuestas planteadas, ¿Están vinculadas con algún proceso u oportunidad política concreta y actual?, ¿Están relacionadas con las agendas, tanto formales como informales, en temas de desarrollo?, ¿Es un acto con un tono constructivo?, ¿Plantea el acto algún valor añadido respecto al status quo político español en dicha cuestión? Máximo 3 puntos. Se descompone en: o o

Concreción de la propuesta. De 0 a 2 puntos. Valor añadido al status del debate en España. De 0 a 1 punto.

3) Exige control y rendición de cuentas. El acto, ¿fomenta la rendición de cuentas y transparencia del gobierno y/o del Parlamento en relación con el cumplimiento de compromisos adquiridos en materia de desarrollo o respecto al papel de España en cumbres o foros internacionales relevantes? De 0 a 1 punto. Tras asignar las correspondientes puntuaciones al acto, este tiene que pasar un nuevo filtro de ponderación que asegura que solo se puntúen las iniciativas que tengan un mínimo de puntuación en cuanto a vinculación con el desarrollo y relevancia práctica. Esto se hace así porque si no contarían iniciativas muy bien argumentadas pero sin relevancia práctica, o al contrario, con relevancia en la práctica pero sin evidenciar su relación con el desarrollo. Para contabilizar tienen que cumplir uno de los siguientes criterios: -

Mínimo 4 puntos en vinculación con el desarrollo más 1 punto en concreción

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6 puntos en vinculación con el desarrollo 3 puntos en relevancia práctica más 1 punto en vinculación

El Proyecto Avizor monitoriza las áreas temáticas establecidas anteriormente a través de los actos parlamentarios que ocurran en el Pleno del Congreso de los Diputados y, principalmente, en las siguientes Comisiones Parlamentarias:  Comisión de Asuntos Exteriores  Comisión de Justicia  Comisión de Interior  Comisión de Defensa  Comisión de Economía y Competitividad  Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas  Comisión de Igualdad  Comisión de Empleo y Seguridad Social  Comisión de Industria, Energía y Turismo  Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente  Comisión de Sanidad y Servicios Sociales  Comisión de Cooperación Internacional para el Desarrollo  Comisión para el Estudio del Cambio Climático  Comisión Mixta para la Unión Europea Así mismo, dado que no todas las iniciativas tienen la misma trascendencia ni requieren el mismo esfuerzo por parte de los parlamentarios, puntúan de manera diferente en proporción a su naturaleza. De este modo, una Proposición de Ley es susceptible de obtener mayor puntuación que una Proposición No de Ley o una Pregunta para Respuesta Escrita. A continuación se muestra una tabla con las puntuaciones correspondientes a cada iniciativa, así como las iniciativas que van a tenerse en cuenta en esta investigación.

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Tabla 1: TIPOS DE ACTOS Y PUNTUACIÓN CORRESPONDIENTE

Nota: Fuente: Gutiérrez Fraile, A, y Pérez González, J (2012), Dossier de presentación del “proyecto avizor” premio “más justo más inteligente” al parlamentario del año. Disponible en: http://unmundosalvadorsoler.org/_Files/avi/Dossier_Avizor_final.pdf

Esta puntuación se sumaría a la anterior y así se obtendría el resultado total de la iniciativa. Las iniciativas que finalmente reciben puntuación son denominadas Actos Pro-desarrollo. Según la puntuación obtenida por cada diputado se elabora un ranking que permite premiar al final de cada año al diputado más comprometido y coherente con el desarrollo.

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Anexo 3. Cuestionario de las Entrevistas Sobre la CID: ¿En qué consiste la CID? ¿Cuál es la importancia de la CID para España? ¿Cree usted que es correcta esa visión? Sobre la CPD: ¿Conoce el enfoque de la CPD? ¿Cómo lo definiría usted? Importancia en el Congreso: ¿Qué importancia cree usted que tiene el desarrollo para los diputados del Congreso? ¿Qué importancia tiene para usted el desarrollo? ¿Piensa usted que realmente existe una voluntad en el Congreso de apostar por el desarrollo? ¿Y en la sociedad española? ¿Qué piensa su partido al respecto? Sobre la Comisión: ¿Cómo trabaja la Comisión de CID? ¿Qué cosas se resuelven en sede parlamentaria y cuáles por la AGE? En su opinión ¿cuáles deberían ser sus prioridades actuales? ¿Cree usted que es útil el trabajo de la Comisión, cree que tiene impacto? ¿Qué le haría falta para que tuviera más impacto? ¿Suele haber consenso entre grupos? ¿Se suelen reunir con otras Comisiones? ¿Cómo llegó usted a la Comisión de CID? ¿Qué procesos de reparto de puestos hay dentro de los grupos parlamentarios? ¿Se solicitan comparecencias desde la Comisión para que el gobierno responda sobre la CPD? ¿En qué otras Comisiones está usted? ¿Defiende en ellas la misma posición que en la de CID? ¿Cómo se relaciona con compañeros de otras Comisiones, por ejemplo de Industria, Energía y Turismo o de Agricultura, alimentación y medio ambiente? ¿Les informa de los posicionamientos que deben tomar con respecto al desarrollo?

Sobre su partido: ¿Hay disciplina en su partido? ¿Cuál es la posición de su partido frente al desarrollo? ¿Qué se premia y qué no? ¿De dónde obtiene su partido información sobre el desarrollo? ¿Cómo preparan los posicionamientos que luego defienden en el Congreso? Sobre otros partidos:

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¿Cuál es la relación entre partidos en el día a día? ¿y dentro de la Comisión? ¿Los partidos trabajan juntos o se hace lo que diga el partido mayoritario? Sobre los impedimentos y retos: Cómo diputado activo en temas de CPD y CID ¿Con qué impedimentos se encuentra para realizar su labor en este ámbito? ¿Qué se lo facilita? ¿Qué cambios haría usted en el sistema? ¿Qué haría falta para que la CPD tuviera más peso en el Congreso? En su opinión ¿Cuáles o quiénes son esos actores políticos con capacidad de implantar la CPD en España? El desafío que plantea la CPD es un cambio de enfoque radical entre los diseñadores y decisores de políticas públicas. ¿Cree usted que esto es posible en España? ¿Cree que está preparada? Poder del Congreso: Del Estado, ¿cuál es la institución que más influye en el desarrollo? ¿Es realmente útil el Congreso de los Diputados? En las circunstancias de mayoría absoluta, ¿es útil su trabajo? ¿Qué capacidad real, tiene de hacer cambios?

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