El Federalismo Y La Distribución De Competencias Entre La Nación Y Las Provincias..pdf

Equipo de Gestión Económica y Social

Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social

Editorial Dunken Buenos Aires 2010

Publicación del Equipo de Gestión Economica y Social Nº II coordinado por Pablo Salinas. 1a ed. - Buenos Aires: Dunken, 2010. 336 p. 16x23 cm. ISBN 978-987-02-4889-7 1. Ensayo Político-Económico. I. Cattaneo, Agustina II. Salinas, Pablo, coord. CDD 330

La publicación del Equipo de Gestión Económica y Social es de distribución gratuita. Los artículos publicados con firma expresan sólo la opinión de sus autores. El contenido de dichos artículos no refleja necesariamente la postura del Equipo de Gestión Económica y Social. Propietario: Equipo de Gestión Económica y Social Combate de los Pozos 165, 1º A y B 1079 Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Argentina Tel. 4954-1686 / 4954-1687 [email protected] Impreso por Editorial Dunken Ayacucho 357 (C1025AAG) - Capital Federal Tel/fax: 4954-7700 / 4954-7300 E-mail: [email protected] Página web: www.dunken.com.ar

Hecho el depósito que prevé la ley 11ֽ723 Impreso en la Argentina © 2010 Equipo de Gestión Económica y Social e-mail: [email protected] ISBN 978-987-02-4889-7

Equipo de trabajo Directores Generales: Lic. Mauricio Mazzon Lic. Marcelo Adamo Director Ejecutivo: Lic. Federico Giargia Investigación, Capacitación y Gestión de Proyectos de Desarrollo: Coordinación: Lic. Pablo Javier Salinas Equipo: Lic. Marcos Finn – Dr. Juan Pablo Cettour – Lic. María Cristina Tchintian – Lic. Fernando Righini – Lic. Martín Kalos – Lic. Nadia Karaguezian – Lic. Hugo Stortoni – Lic. María Cecilia Pon – Lic. Julieta Frigerio – Lic. Camilo Carballo Asesoramiento Técnico Legislativo: Coordinación: Dr. Juan Pablo Cettour Equipo: Lic. Nadia Karaguezian – Lic. María Cristina Tchintian – Lic. Julieta Frigerio – Lic. Marcos Finn – Dra. Agustina Cattaneo – Dr. Francisco Blaksley – Lic. Rodrigo Dompe – Lic. Alejandro Parnas – Srta. Julia Malagoli – Lic. Fernando Righini – Lic. María Cecilia Pon – Sr. Martín Mazzon – Lic. Camilo Carballo Relaciones Institucionales y Difusión: Coordinación: Lic. Julieta Frigerio Equipo: Lic. Laura Pellegrino – Lic. Pablo Glattstein – Srta. Carolina Gómez

Nuestros valores

EGES (Equipo de Gestión Económica y Social) es una iniciativa de un conjunto de profesionales creada con el fin de desarrollar el análisis y la investigación de los diversos aspectos referidos al fortalecimiento de las Instituciones de nuestra Democracia. En un mundo interactivo y globalizado el papel de la información y el conocimiento es trascendente, debido a que sobre su estructura se organizan y articulan los distintos escenarios económicos y políticos. En este contexto, revalorizamos a la política como el espacio para la toma de decisiones y para la producción de acciones colectivas en el ámbito público, como así también consideramos de fundamental importancia al rol del Estado como articulador de intereses y como instrumento para el desarrollo equitativo y sostenible de nuestra Nación. Esto sólo podrá llevarse a cabo con la adecuada elaboración y ejecución de políticas públicas de mediano y largo plazo. Desde una perspectiva interdisciplinaria, indispensable para afrontar la complejidad del mundo actual, la conformación de equipos de investigación y gestión es clave para la formulación de propuestas que respondan a los desafíos de políticas públicas que se presentan en la realidad nacional. Estamos convencidos que sólo la articulación del conocimiento, la correcta capacitación y el compromiso con el país y sus ciudadanos permitirá diseñar las herramientas necesarias para aportar soluciones eficaces en la gestión y, de esta manera, efectuar una contribución al bienestar general.

Áreas de Trabajo

Asesoramiento Técnico Legislativo EGES realiza tareas de asesoramiento legislativo, asistiendo a legisladores nacionales de la mayoría de las provincias en el seguimiento de las principales cuestiones tratadas en el Congreso Nacional en general y en las comisiones legislativas en particular. Las comisiones son el ámbito específico donde se analizan los aspectos técnicos de los proyectos de ley y donde estos son debatidos y consensuados antes de ser tratados por las diferentes Cámaras para ser convertidos en leyes. Para desarrollar esta labor, EGES ha conformado un equipo interdisciplinario de profesionales especializados en las diferentes áreas en las que se trabaja en el Congreso. Por ello, cuenta con especialistas en economía, presupuesto, derecho, relaciones internacionales, comunicaciones, infraestructura, administración pública, historia y legislación laboral, entre otros. Estos profesionales realizan una multiplicidad de tareas, ya que participan de las reuniones en cada comisión, analizan las iniciativas legislativas puestas en discusión y sus implicancias en los diferentes ámbitos, redactan informes técnicos y brindan asesoramiento a los legisladores. Este trabajo de sistematización y análisis de los contextos de cada ámbito en particular constituye una herramienta que permite también una retroalimentación del proceso, ya que a partir de esta actividad es posible elaborar nuevas propuestas legislativas que permitan resolver problemas, actualizar la legislación, promover el crecimiento y mejorar la calidad de vida.

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Newsletter semanal: Nuestro Equipo elabora semanalmente un newsletter con información puntual y focalizada en algunos de los tópicos centrales para el análisis de la marcha de nuestro país y la toma de decisiones. Para su elaboración se utiliza un formato ágil y sintético que se centraliza en la evolución de los principales indicadores económicos y sociales del país. La presentación de los mismos incluye contenidos de elaboración propia de EGES, que incluyen datos procesados de distintas bases públicas de información (Encuesta Permanente de Hogares del INDEC, Ministerio de Economía, Ministerio del Interior, entre otras). Las áreas temáticas de los mismos son:  Economía

Real;  Financiero / Monetario;  Social; y  Fiscal Provincial y Nacional. Dada la dinámica actual, la extensión de los mismos tiende a ser breve aunque no por ello menos precisa en materia de información y análisis. Cuando la dinámica de los informes y los temas tratados lo ameritan, se incluyen dossiers estadísticos y metodológicos. Asimismo, EGES está a disposición de los lectores del newsletter que soliciten mayor información, en caso de considerarla necesaria. Gestión de proyectos de desarrollo Contamos con una importante y destacada trayectoria en el desarrollo de tareas de consultoría con el objetivo de brindar asesoramiento técnico y transferir las herramientas necesarias para optimizar la capacidad de gestión de las diferentes áreas de los tres poderes de gobierno, tanto en el ámbito nacional como

Áreas de trabajo 11

provincial y local, especialmente en el diseño y la ejecución de todo tipo de políticas públicas, tales como proyectos financiados por organismos internacionales de crédito orientados al desarrollo social, productivo, regional y en tareas relacionadas con el fortalecimiento de las Instituciones de gobierno. En el marco del Fortalecimiento Institucional, EGES realiza estudios y acciones para identificar, formular, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo, buscando transferir tecnologías de gestión a las organizaciones beneficiarias de modo de agregar valor en forma permanente más allá de los límites de determinado proyecto o programa. EGES posee experiencia en el desarrollo de las distintas etapas del ciclo de proyecto a través del uso de diferentes metodologías entre las que se destacan el Enfoque de Marco Lógico, construcción de Modelos Prospectivos o Planificación Estratégica Situacional. En este ámbito se destacan los siguientes campos de trabajo:  Conformación

organizativa de Unidades Ejecutoras.  Diseño de modelos de monitoreo y control adecuados a requerimientos de organismos Internacionales.  Asesoramiento y estrategia para la confección de documentos de Proyectos.  Diseño y aplicación de estrategias para la implementación de reformas en las áreas administrativas de la organización.  Análisis de impacto de la reingeniería y/o rediseño de procesos en la organización.  Implantación de procesos, generación de ámbito y consenso.  Capacitación y desarrollo de talleres funcionales.  Diseño y desarrollo de Manuales de Procedimientos / Operativos.  Asesoría y apoyo en la toma de decisiones

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 Propuestas

organizativas alineadas con la misión.  Programas de modernización de la Gestión Pública. Capacidad institucional, asignación de recursos, gestión administrativa y prácticas gerenciales.  Propuestas de reforma administrativa de Gobiernos Nacionales, Provinciales y Municipales.  Análisis de proyectos de Inversión Privada y Pública.  Selección de alternativas de Inversión.

Nuestras áreas de trabajo funcionan de manera coordinada, realimentándose entre las mismas para mejorar la calidad de nuestras propuestas para el sector público y privado. Lo invitamos a conocer nuestra página en Internet para obtener más información: http://www.eges.com.ar

Índice

Introducción

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Dossier legislativo: La organización del trabajo en comisiones

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Artículos de análisis Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas de juego para la vida democrática 109 Análisis de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual

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Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina

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Artículos de opinión El Federalismo y la distribución de competencias entre la Nación y las provincias

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Introducción

Desde la creación del Equipo de Gestión Económica y Social (EGES) en el año 2000 nos hemos propuesto como misión desarrollar el análisis y la investigación de los diversos aspectos referidos al fortalecimiento de las instituciones de nuestra democracia. Para ello hemos conformado equipos de investigación y gestión multidisciplinarios en función de abordar la complejidad de cada temática de manera cabal y eficiente. Dentro de nuestros equipos hay tres áreas fundamentales que funcionan coordinadamente en pos de cumplir con nuestro objetivo principal.: el área de Investigación y Capacitación, el área de Asesoramiento Legislativo y el área de Gestión de Proyectos de Desarrollo. Anteriormente hemos realizado publicaciones sobre temas específicos de la coyuntura de cada año en particular, destacándose entre ellos el análisis de la “Coparticipación Federal” y “La Problemática del Empleo”, en 2004 y el “Mapa de la Democracia Argentina”, en 2006. Este año, en el cual Argentina festeja su Bicentenario como Nación soberana, hemos decidido volcar en dos publicaciones los conocimientos adquiridos en estos diez años de trayectoria por quienes conformamos el equipo de trabajo de EGES, producto de nuestra experiencia profesional y de nuestras actividades de capacitación. Nuestra rica y frondosa historia nacional nos ofrece elementos de análisis que hacen necesario repensar la democracia teniendo como anhelo profundizar la calidad de sus instituciones y de sus políticas públicas.

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La primera publicación abordó temáticas diversas con un esquema dinámico y orientado a las áreas de conocimiento de EGES. Esta segunda publicación, en cambio, comienza con un Dossier Legislativo en el cual se analiza la composición de las comisiones permanentes, bicamerales y especiales del Congreso de la Nación, con una dinámica ágil en la cual se destacan las leyes que enmarcan el tratamiento de los temas en cada una de ellas y las implicancias que el debate parlamentario ha tenido en los últimos años, en los cuales el Poder Legislativo ha sido parte fundamental del proceso de formación de políticas públicas y del debate político en general. En la sección de artículos de análisis se presentan tres documentos, redactados con una dinámica clara y precisa, que son de gran relevancia para el debate político actual. El primer artículo, “Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas de juego para la vida democrática”, analiza el tratamiento que se le ha dado a la reforma política en la segunda parte del período legislativo 127º, dejando como resultado la “Ley N° 26.571 de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral”. Varios miembros de EGES han estado presentes en el debate legislativo que arrojó como resultado este nuevo marco de reglas del juego para el proceso electoral. Esta cercanía nos permite proponer al lector reflexiones y análisis sobre el marco vigente para las elecciones nacionales, cuyo principal elemento es la incorporación al proceso electoral del sistema de primarias abiertas, simultáneas y obligatorias. De cara al próximo año electoral, este artículo pretende arrojar luz sobre las consecuencias arrojadas por la sanción de esta nueva ley, que modifica el Código Nacional Electoral, la Ley Orgánica de Partidos Políticos y la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos. En su parte final, se incorpora una comparación internacional sobre reformas políticas llevadas a cabo en otros países de la región y un apartado que explicita el sistema electoral de cada una de las provincias argentinas y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, completando el mapa necesario para analizar el futuro impacto

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de la Ley N° 26.571 en el reordenamiento del sistema de partidos y en la elección de los representantes del Congreso Nacional en la próxima renovación legislativa. El segundo artículo de esta sección describe el proceso que culminó con la sanción de la Ley N° 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual. El análisis comienza destacando el novedoso mecanismo de presentación de la ley, que incluyó debates públicos y cientos de modificaciones en los diversos foros federales en donde fue expuesto el borrador; luego se focaliza en la etapa de presentación y debate legislativo en donde se definió el texto que ahora forma parte de la ley y, por último, en la etapa de reglamentación y judicialización de la norma, en virtud de los reclamos efectuados por diversos sectores relacionados a los medios de comunicación audiovisuales. Analizar lo que comúnmente se denomina como “nueva ley de medios” nos permite tomar dimensión de la transformación que implicará para el ordenamiento mediático la puesta en marcha de las nuevas regulaciones, que tienen como objetivo pluralizar y federalizar el servicio de comunicación audiovisual. No obstante, la promulgación de dicha ley abrió fuertes debates en la sociedad en la medida en la que modificará un orden de cosas vigente hace más de tres décadas. Por ello, se considera que la “nueva ley de medios” inicia la apertura de una gran transformación en el sistema de medios de nuestro país. El tercer y último artículo de esta sección estará constituido por un análisis de la economía argentina, en el se sintetizan los principales lineamientos que marcan la evolución de las economías latinoamericanas en los últimos años con énfasis en la relación de estas economías con el resto del mundo, particularmente en el caso argentino. Para ello, se delinea inicialmente el contexto socioeconómico latinoamericano de los años recientes, que es esencial para comprender las políticas y formas de inserción internacionales que se adoptaron en América Latina y sus efectos sobre el nivel de

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bienestar de cada sociedad y la sustentabilidad en el largo plazo de su modelo de desarrollo. Finalmente, se analizará en detalle el caso argentino y sus particularidades en relación a los procesos que enfrentan las demás naciones americanas. A partir de estos análisis se podrá comprender la situación actual y los riesgos y desafíos que se enfrentan a futuro. Por último, la sección de opinión de la publicación estará compuesta por un artículo que analiza un tema que recurrentemente se presenta en el tratamiento de las leyes en nuestro país: el Federalismo, que define nuestro sistema de organización de gobierno desde el primer artículo de nuestra Constitución Nacional. Se realiza un análisis histórico del proceso de formación del Estado nacional, en donde pueden evidenciarse las características que fue adoptando el Estado argentino en su consolidación como tal y también, el derrotero de la forma del Estado Federal, que derivó en un marco de funcionamiento específico en el sistema de formación y sanción de leyes. En este sentido, se hace un análisis de las atribuciones de la Nación y las provincias en algunos de los temas que definen competencias específicas y concurrentes (salud, educación y recursos naturales). Tratandose de temas de amplio abordaje y múltiples interpretaciones, este artículo pretende incorporar en el debate otro elemento para la reflexión y comprensión acerca de lo que puede realizarse en materia de legislación desde el Congreso Nacional en relación al dominio específico de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Todos los artículos de la publicación pretenden introducir elementos de debate para una reflexión profunda de las instituciones de nuestra democracia. Desde EGES estamos convencidos de que esta segunda publicación es un elemento más que contribuye a revitalizar el debate político y a fortalecer el bagaje de conocimientos de quienes interactuamos en el ámbito legislativo de nuestra Nación. Noviembre de 2010, Equipo de Gestión Económica y Social

Dossier Legislativo

Dossier legislativo La organización del trabajo en comisiones

por

Juan Pablo Cettour1 y Rodrigo Dompé2

Introducción El presente dossier complementa aspectos centrales del trabajo legislativo ya incluido en la anterior publicación de EGES. Se analizará, en esta sección, el marco La finalidad reglamentario del funcionamiento de las del dossier lecomisiones del Congreso de la Nación, pogislativo EGES niendo especial énfasis en las cuestiones es brindar al específicas de cada una de ellas, en afán lector mayode comprender los límites de la competenres elementos cia de cada comisión y la importancia de para la comestas. prensión del Se describirá, en primer término, la funcionamienconformación de comisiones, conforme al to interno en reglamento de ambas cámaras del Poder comisión del Legislativo, destacando las diferencias Congreso. entre ellas y los principales aspectos de relevancia de cada una. Posteriormente se describirán las principales leyes en el marco de la competencia de cada comisión. Luego se incluirá lo que quizás representa el aspecto más novedoso del presente dossier: la explicación de las atribuciones y de las leyes que hacen al tratamiento común de las comisio1 Juan Pablo Cettour es Abogado y Coordinador de Asesoramiento Legislativo del Equipo de Gestión Económica y Social. 2 Rodrigó Dompé es Licenciado en Ciencia Política y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

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nes, lo que permitirá dar a conocer el funcionamiento interno del Congreso y su funcionamiento, con motivo de que la sociedad comprenda la estructura del procedimiento parlamentario. Por último, cabe aclarar que este trabajo tiene también el objetivo de convertirse en una guía temática para los nuevos legisladores, ya que con cada renovación de mandatos se renueva también la composición de las comisiones y sus integrantes. Cámara de Diputados Comisiones de Asesoramiento La división del trabajo legislativo del Congreso en comisiones agiliza el tratamiento de diversas normas de orígenes heterogéneos.

Como ya hemos mencionado en publicaciones anteriores, con motivo de la complejidad y variedad de temas sobre los cuales puede legislarse, tanto la Cámara de Diputados como la de Senadores crearon, por vía reglamentaria, las comisiones de asesoramiento. Una comisión es un grupo de legisladores que se especializa en el tratamiento de determinados temas específicos, cuya función esencial es analizar en profundidad y luego dictaminar los proyectos ingresados en la Cámara antes que éstos sean tratados y votados por la totalidad de los diputados en el recinto. Al considerar una iniciativa, los integrantes de la Comisión reciben asesoramiento técnico, se reúnen con los diversos sectores interesados y realizan las correcciones y adiciones que fueran necesarias a las iniciativas legislativas, de modo que cuando ingresan al recinto para su tratamiento en sesión plenaria, ya estén prácticamente listas para ser votadas. Si bien la instancia no está prevista constitucionalmente, se trata de un procedimiento que reviste suma importancia en el proceso de aprobación de las leyes, debido a que, según la reglamentación vigente, salvo excepciones, los proyectos no pueden

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ser considerados en las sesiones plenarias si no han sido previamente discutidos y aprobados por las comisiones respectivas (Art. 147º RHCDN). Tipo de Comisiones Permanentes Las comisiones permanentes son las que se encuentran enumeradas en el Reglamento, dónde también se definen sus respectivas competencias. Sus integrantes duran dos años y su La conformanúmero es determinado por la Cámara ción de las entre un mínimo de 15 y un máximo de comisiones se 30 diputados por cada una de ellas, salvo resuelve en la excepciones que reglamentariamente posesión prepaseen un techo más alto. No obstante, cada ratoria de la Comisión tiene la facultad de solicitar al Cámara de Cuerpo, cuando la gravedad de un asunto Diputados. o algún otro motivo especial lo demande, el aumento del número de sus miembros o bien que se le una alguna otra Comisión (Art. 103º RHCDN). El Art. 105º establece que la designación de los diputados que integrarán las comisiones se hará, en lo posible, acorde a la representación que los sectores políticos poseen en el seno de la Cámara. Además cabe señalar que, si bien no es un mecanismo previsto reglamentariamente, la distribución de los diputados en las distintas comisiones es usualmente decidida en el seno de cada bloque. En la sesión preparatoria, generalmente el bloque mayoritario impone su representatividad a través de la asignación de un mayor número de comisiones. En la sesión del año 2009 (para el período legislativo 128º, de 2010) se suscitó una cuestión particular, ya que el oficialismo pasó de ser una primera minoría indiscutida, a ser solo primera minoría. Por su parte, la oposición,

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integrada por más de treinta bloques políticos diferentes, se unió para constituirse como la mayoría y por ello logró asignarse una mayor representatividad en todas las comisiones ordinarias y también la mayor parte de las presidencias. Como anécdota es válido mencionar que en medio de la sesión se estableció un acuerdo entre los bloques para que se formase una comisión con el objeto de negociar los cargos. En dicha negociación se establecieron dos grupos, el grupo “A” que integra el pleno de la oposición, y el grupo “B”, que le corresponde a la primera minoría, en este caso integrada por el oficialismo. Cada comisión cuenta con sus propias autoridades, las cuales son elegidas entre sus miembros, y a simple pluralidad de votos, cada dos años. Por lo general, se componen de un Presidente, un Vicepresidente 1º, un Vicepresidente 2º, un Vicepresidente 3º y tres Secretarios, aunque algunas comisiones tienen una conformación distinta, prevista también por el Reglamento. Las comisiones cuentan además, al igual que los bloques, con sus propios empleados y oficinas. En la siguiente tabla se detallan las comisiones permanentes contempladas por el Reglamento, que suman un total de 45: Tabla Nº 1: Comisiones permanentes de la Cámara de Diputados Entre 15 y 30 miembros Legislación general Ciencia y Tecnología Cultura Justicia Prev. y Seg. Social

Entre 15 y 35 Entre 15 y 43 Entre 15 y 49 miembros miembros miembros Asuntos Relaciones Presupuesto Constituc. Ext. y Culto y Hacienda Educación Energía y Combustibles Agricultura y Ganadería -

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Acción Social y Salud Pública Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia Tercera Edad Legislación Penal Legislac. del Trabajo Defensa Nacional Obras Públicas Finanzas Industria Comercio Comunicaciones e Informática Transportes Economías y Desarrollo Regional Asuntos Municipales Intereses Marítimos, Fluviales, Pesqueros y Portuarios Vivienda y Ordenamiento Urbano Peticiones, Poderes y Reglamento Juicio Político Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano Turismo Economía Minería Prevención de Adicciones y Control del Narcotráfico

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Análisis y Seguimiento del Cumplimiento de las Normas Tributarias y Previsionales Población y Desarrollo Humano Deportes Derechos Humanos y Garantías Asuntos Cooperativos, Mutuales y Organizaciones No Gubernamentales Mercosur Pequeñas y Medianas Empresas Defensa del Consumidor Seguridad Interior Libertad de Expresión Discapacidad

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Fuente: Elaboración EGES en base a datos de la HCDN

Especiales Las comisiones especiales son aquellas cuyas competencias no se hallan previstas reglamentariamente, y que se constituyen con el objetivo de considerar determinados asuntos específicos, de cumplir el mandato de una ley, o con fines administrativos. Estas comisiones son creadas por Resolución de la Cámara, o bien mediante ley, pudiendo constituirse como unicamerales, bicamerales, e incluso como binacionales. Las primeras están compuestas sólo por diputados, las segundas tanto por diputados

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como por senadores, y las terceras por representantes del Congreso argentino sumados a los de otros países. Generalmente, las presidencias de las comisiones bicamerales van cambiando por períodos, uno para cada Cámara. Esta metodología favorece no sólo al respeto institucional, sino también colabora con la integración entre las cámaras que conforman el Poder Legislativo. Otro criterio de distinción entre las comisiones es el que divide las que se constituyen transitoriamente –que deben ser disueltas cuando han cumplido su cometido– de las que se crean en forma permanente (Ver Tabla 2). Tabla Nº 2: Comisiones especiales de la Cámara de Diputados Unicamerales Comisión de Modernización del Funcionamiento Parlamentario. Comisión de Seguimiento del Cronograma de Ejecución de las Obras Complementarias Previstas en el Tratado de Yacyretá. Comisión de Seguimiento de Obras para el Aprovechamiento Integral del Río Bermejo. Comisión Especial para el Análisis, Evaluación e investigación de la Violencia en el Fútbol.

Bicamerales

Binacionales

Comisión parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.

Comisión Parlamentaria Conjunta Argentino Chilena.

Comisión Administradora de la Biblioteca del Congreso de la Nación.

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Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia.

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Comisión Bicameral de Seguimiento de Facultades Delegadas al PEN.

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Comisión Bicameral Asesora de la Federación Argentina de Municipios. Comisión Bicameral de la Defensoría del Pueblo. Comisión Paritaria Permanente. Comisión Bicameral de Reforma del Estado y Seguimiento de las Privatizaciones. Comisión Bicameral de Seguimiento de las Negociaciones Agrícolas Internacionales en el Marco de la OMC. Comisión Bicameral de Seguimiento y Coordinación del Digesto Jurídico Argentino. Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo Comisión Bicameral Especial para la Seguridad Vial.

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Fuente: Elaboración EGES en base a datos de la HCDN

Comisión de Labor Parlamentaria Esta Comisión tiene una naturaleza esencialmente distinta a las comisiones de asesoramiento, pues sus funciones están vinculadas a la organización del trabajo en el recinto. Además, está conformada exclusivamente por el Presidente de la Cámara, los 3 vicepresidentes y los presidentes de todos

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los bloques, o quienes los reemplacen. El La comisión reglamento establece que deben reunirse de Labor Paral menos una vez por semana (Art. 58º lamentaria es RHCDN). vital para comEn la práctica, a dichas reuniones prender la diconcurren los secretarios de cada bloque, námica de las en lo que se denomina pre-labor y, postenegociaciones riormente, se reúnen los presidentes de en el Congreso: los bloques, los secretarios y, sólo en caen ella se define sos de cuestiones políticas de relevancia, cuales proyecse cuenta con la presencia del Presidente tos serán tratados y cuáles no. de la cámara. El Art. 59º del Reglamento especifica en detalle cuales son las competencias de la comisión de labor parlamentaria, siendo la más importante la de preparar el plan de labor parlamentaria de cada sesión, es decir, el listado de proyectos despachados por las respectivas comisiones que se someterán a debate y votación en el plenario de la Cámara. La labor parlamentaria se trata, de hecho, de una propuesta de trabajo que debe ser aprobada en la misma sesión por mayoría simple por el resto de los diputados, quienes además pueden solicitar la discusión de otros proyectos no contemplados en el plan original –inclusive los que no hayan sido tratados por las comisiones de asesoramiento– aunque para la aprobación de estos últimos se requiere una mayoría especial de dos tercios de los votos. Es importante destacar que muchas veces la Comisión de Labor Parlamentaria puede constituirse como una instancia de bloqueo de iniciativas, pues es esta quien decide cuales proyectos se van a votar y cuáles no; aún cuando estos últimos hubieran sorteado exitosamente el complejo proceso de aprobación en comisiones.

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Tratamiento en comisiones Giros Resulta llamativo el “silencio” que guardan los reglamentos de ambas Cámaras el respecto del funcionamiento de las comisiones de asesores.

Como también hemos señalado, los proyectos presentados en la Cámara pueden ser girados sólo a una comisión o también a varias, dependiendo del tema que traten. Sin embargo, cuanto más comisiones deban revisar una iniciativa, más lenta será su discusión y, por ende, su aprobación. Muchas veces, por ello, se corre el riesgo de que un proyecto pierda estado parlamentario antes de poder entrar en el recinto.

Reuniones de asesores Antes de ser tratados por los legisladores miembros de la comisión respectiva, los proyectos pasan por las reuniones de asesores –no previstas en el reglamento– para ser revisados en sus aspectos técnicos. Se trata de reuniones realizadas por los asesores de los diputados que integran la comisión, quienes analizan en profundidad las distintas iniciativas ingresadas, introduciendo a los proyectos las adiciones o modificaciones que consideren pertinentes. De esta manera, cuando un proyecto entra en temario de diputados, el debate es mucho más ágil, debido a que este ya ha sido procesado y discutido en forma minuciosa en sus aspectos técnicos, por lo que restan a los legisladores sólo las consideraciones de carácter político. El funcionamiento de las reuniones de asesores es similar a las reuniones de diputados, estando presididas por el asesor del presidente de la comisión, cuyas funciones son preparar los temarios, citar al resto de los asesores y coordinar la discusión. Es

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usual que también forme parte de ellas el personal administrativo de la comisión de referencia. A pesar de no estar reglamentada y de no ser una instancia obligatoria en la tramitación de los proyectos, en la práctica las reuniones de asesores revisten gran relevancia, ya que constituyen el primer y principal filtro de las iniciativas que ingresan en la Cámara. De hecho, gran parte de los proyectos presentados pierden estado parlamentario, es decir, caducan, sin haber podido sortear esta fase decisiva. No obstante, existe un mecanismo que El rol que tienen permite forzar el avance de los proyectos los asesores en estancados a la etapa siguiente. Si se malas comisiones nifiesta un pedido expreso de por lo menos es creciente, tres legisladores integrantes de la comisión, debiéndose conel proyecto debe sí o sí incorporarse en el templar su sitemario de las reuniones de diputados (Art. tuación norma109º RHCDN). tiva con mayor La importancia de las reuniones de detalle en las asesores, cabe aclarar, es superior en la futuras modifiCámara de Diputados que en el Senado caciones a los de la Nación, dónde el menor flujo de inireglamentos de ciativas en discusión –derivado a su vez de las Cámaras. su composición– otorga a los legisladores la posibilidad de analizar las mismas con mayor profundidad y evitar, en muchos casos, esta etapa intermedia. Reuniones de diputados Una vez que el proyecto ha sido aprobado por los asesores, pasa a consideración de los legisladores pertenecientes a la comisión que, a tal efecto, realizan sus propias reuniones. De acuerdo al Art. 105º del Reglamento, los Diputados que no sean miembros de la comisión igual pueden asistir a sus reuniones y tomar parte de las deliberaciones, pero no en las decisiones

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ni en la suscripción de los dictámenes. Además, los autores de los proyectos a tratar, si son ajenos a la comisión, deben ser citados especialmente. Discusión y adopción del dictamen Por dictamen se entiende la decisión que ha tomado la comisión respecto a una iniciativa en particular. El mismo debe constar de un documento firmado por sus miembros y compuesto por los siguientes elementos: El texto final del proyecto que se El dictamen • someterá a votación en el recinto, con las implica la resolución de cada modificaciones introducidas en caso de comisión o del que las haya. Un breve informe de las razones por conjunto de las • mismas. En él las cuales se recomienda su sanción. se establece el • Un anexo que incluya los antecedentexto definitivo tes reunidos y las opiniones vertidas en el de un proyecto seno de la Comisión. de ley que lueLos dictámenes se adoptan por mayogo se elevará al ría, sin embargo, en caso de que las opinioRecinto. nes estuvieran divididas, el Art. 112º del reglamento permite que una minoría presente su propio dictamen en la Cámara y lo sostenga en la discusión. Si hubiera dos dictámenes con igual número de firmas, será de mayoría el que lleve la firma del Presidente de la comisión. Por su parte, el Art. 102º establece el procedimiento de discusión y aprobación en caso que un proyecto sea girado a más de una comisión: “Cuando un asunto sea de carácter mixto, corresponde su estudio a las respectivas comisiones, las cuales podrán abordarlo reunidas al efecto o iniciar por separado ese estudio, con aviso

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a la otras u otras, pero el anteproyecto deberá ser sometido al despacho en pleno de las comisiones a que haya sido destinado el asunto”. De acuerdo a esta disposición, las distintas comisiones están facultadas para analizar separadamente un proyecto en común, pero sus respectivos dictámenes deben emitirse en forma conjunta. Vigencia del dictamen El Art. 111º del Reglamento establece un plazo de vigencia del dictamen formulado por la comisión; el proyecto sólo puede ser tratado en el recinto dentro de los límites del plazo establecido. Dicho artículo, en su párrafo cuarto, dispone lo siguiente:

En caso de existir plenarios de comisiones en donde se repitan legisladores, cada voto personal se multiplica por las comisiones que el legislador integre.

“Los despachos formulados por las Comisiones de que se haya dado cuenta a la Cámara, se mantendrán en vigor mientras no se retiren o modifiquen en la forma prevista por este Reglamento, hasta la renovación ordinaria de los miembros de las Comisiones, o no hubieren caducado en virtud de lo dispuesto por la Ley 13.640”.

Como el dictamen se mantiene en vigor, según esta norma, hasta la renovación de los integrantes de la comisión (que se produce cada dos años), su vigencia puede ser de uno o dos años, dependiendo del momento en que fue presentado el proyecto. Sin embargo, dicho criterio se aplica siempre que no entren en juego los plazos establecidos por la Ley N° 13.640, referida específicamente a la caducidad de los proyectos.

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Cámara de Senadores Competencias privativas En nuestra Constitución de la Nación se asignan atribuciones al Congreso cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Cámara de Senadores y tienen incidencia directa en la importancia de su tratamiento en comisión. En materia legislativa, los incisos 2 y 19 del Art. 75º de la Constitución Nacional establecen que el Senado es Cámara iniciadora de la ley de coparticipación y de las normas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Además, según la constitución, corresEn el Senado es ponde a la Cámara Alta: donde debe iniciarse el debate • Prestar acuerdo para la designación de la Coparticide magistrados, embajadores, oficiales pación Federal superiores de las Fuerzas Armadas y de Impuestos. otros funcionarios nombrados por el Poder Ejecutivo (Art. 99º Inc. 4,7 y 13 de la Constitución Nacional). • Juzgar en juicio público, previa acusación de la Cámara de Diputados, al Presidente y Vicepresidente de la Nación, Jefe de Gabinete de Ministros, ministros del Poder Ejecutivo y miembros de la Corte Suprema de Justicia (Art. 59º Constitución Nacional). • Autorizar al Presidente de la Nación a declarar en estado de sitio a uno o varios puntos de la República en caso de un ataque exterior (Art. 61º Constitución Nacional). Comisiones Permanentes Debido a la complejidad y variedad de temas sobre los cuales puede legislarse, existen también en la Cámara Alta las comisiones permanentes, las cuales se enumeran en los Artículos 60º a

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84º bis del Reglamento, en dónde también A diferencia de se definen sus respectivas competencias. la Cámara de Como ya señalamos anteriormente, Diputados, las una comisión es un grupo de legisladores comisiones del que se especializa en el tratamiento de Senado tienen determinados temas específicos, cuya funsiempre la misción esencial es analizar en profundidad y ma conformadictaminar los proyectos ingresados en la ción: 15 inteCámara, antes que estos sean tratados y grantes. votados en sesión plenaria. Al considerar una iniciativa, los integrantes de la comisión reciben asesoramiento técnico, se reúnen con los diversos sectores interesados y realizan las correcciones y adiciones pertinentes, de modo que cuando ésta ingresa al recinto para su consideración por la Cámara en pleno, ya está prácticamente lista para ser votada. Se trata de una etapa que reviste suma importancia en el proceso de aprobación de las leyes, debido a que, para ser considerados en las sesiones plenarias, el trámite ordinario exige que los proyectos sean previamente dictaminados por las comisiones correspondientes. De todos modos, tanto en el Reglamento del Senado como en el de la Cámara de Diputados se han previsto mecanismos que permiten eludir dicha instancia y someter las iniciativas directamente al debate en el recinto. Sin embargo, existe una importante limitación: se establece que ningún proyecto que importe gastos puede tratarse sin dictamen de comisión (Art. 126º RHSN y Art. 147º RHCDN). El Senado cuenta con 25 comisiones permanentes integradas por quince miembros cada una, cuya participación finaliza con cada renovación del Cuerpo, es decir, ocupa un período de dos años, de no mediar renuncia o reelección. No obstante, cada comisión tiene la facultad de solicitar a la Cámara, cuando la gravedad del asunto o algún otro motivo especial lo demande, el aumento del número de sus miembros o bien que se le una alguna otra comisión (Art. 89º RHSN).

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El Art. 91º del Reglamento establece que la designación de los senadores que integran las comisiones debe respetar la proporción de los sectores políticos en el seno de la Cámara. El reglamento también dispone que cada senador pueda integrar cinco o seis comisiones, de acuerdo con las limitaciones impuestas por el número de cargos a cubrir y el criterio de representatividad mencionado. Al respecto, es importante destacar que, pese a no estar expresamente contemplada por el Reglamento, la participación de los bloques en la distribución de las comisiones adquiere gran relevancia, lo que motiva a que, en la práctica, la asignación de dichas comisiones sea fruto de intensas negociaciones intra e inter bloques. Cada comisión está facultada para dictar su reglamento de funcionamiento interno, cuenta con un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario elegidos anualmente entre sus miembros, y dispone de sus propios empleados y oficinas. Tabla Nº 3: Comisiones permanentes de la Cámara de Senadores

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Comisiones Permanentes del Honorable Senado de la Nación Asuntos Constitucionales. Relaciones Exteriores y Culto. Justicia y Asuntos Penales. Legislación General. Presupuesto y Hacienda. Asuntos Administrativos y Municipales. Defensa Nacional. Seguridad Interior y Narcotráfico. Economía Nacional e Inversión. Industria y Comercio. Economías Regionales, Micro, Pequeña y Mediana Empresa. Trabajo y Previsión Social.

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13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

Agricultura, Ganadería y Pesca. Educación y Cultura. Derechos y Garantías. Minería, Energía y Combustible. Salud y Deporte. Infraestructura, Vivienda y Transporte. Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión. Ambiente y Desarrollo Sustentable. Población y Desarrollo Humano. Acuerdos. Coparticipación Federal de Impuestos. Turismo. Ciencia y Tecnología. Fuente: Elaboración EGES en base a datos de la HCSN

Comisiones Especiales Las comisiones especiales son las que no se hallan enumeradas en el Reglamento, constituyéndose con el objetivo de considerar asuntos específicos, de cumplir el mandato de una ley, o con fines de fiscalización, de control o meramente administrativos. Las comisiones pueden ser creadas por Resolución del Senado, por Resolución de ambas Cámaras o bien mediante ley, como ocurre con la mayoría de las comisiones especiales. Respecto a las comisiones instituidas vía Resolución, el Reglamento del Senado –a diferencia de lo que ocurre en el Reglamento de la Cámara de Diputados– establece una clasificación taxativa de los distintos tipos de comisiones especiales. Los tipos comprenden: • Comisiones Especiales o Especiales Mixtas: son creadas con el fin de reunir antecedentes y dictaminar sobre una materia determinada, con un plazo máximo de duración de un año pro-

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rrogable por seis meses. Las primeras están integradas únicamente por senadores, mientras las de carácter mixto incluyen, además, a especialistas, académicos y profesionales (Art. 85º RHSN). • Comisiones Bicamerales o Bicamerales Mixtas: están compuestas por senadores, por diputados y, en caso de requerirlo, por especialistas ajenos al cuerpo legislativo. Pueden ser creadas a propuesta del Senado o de la Cámara Baja con el objetivo de analizar materias de interés común o de gran complejidad o importancia. (Art. 86º RHSN). • Comisiones Investigadoras: se constituyen para el ejercicio de facultades fiscalizadoras y de control de determinadas actividades. La resolución de creación de estas comisiones debe especificar taxativamente el alcance de su competencia y el plazo de su duración, que sólo podrá ser prorrogado por única vez por hasta seis meses (Art. 87º RHSN). Una clasificación más general consiste en distinguir las comisiones unicamerales de las bicamerales, estableciendo cuales fueron creadas por ley y cuales por resolución, como se detalla en la Tabla 4. Tabla Nº 4: Comisiones especiales de la Cámara de Senadores Comisiones especiales

Composición

Unicameral Todas las senadoras Comisión Especial Banca en ejercicio del Hode la Mujer norable Senado de la Nación. Comisión Bicameral Perma- Bicameral nente de Trámite Legislativo 8 senadores y 8 (D.N.U.). diputados

Norma de origen Resolución de fecha 9/04/2008. Ley N° 26.122 de 2006.

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Bicameral 6 senadores y 6 diputados

Ley N° 25.561 de 2002.

Bicameral 8 senadores y 8 diputados

Ley N° 26.519 de 2009.

Bicameral 8 senadores y 8 diputados

Ley N° 26.522 de 2009.

Bicameral 6 senadores y 6 diputados

Ley N° 26.425 de 2008.

Bicameral 6 senadores y 6 diputados

Ley N° 23.696 de 1989.

Bicameral 6 senadores y 6 diputados

Resolución Conjunta aprobada en 2008.

Bicameral 7 senadores y 7 diputados

Ley N° 25.520 de 2001.

Bicameral 8 senadores y 8 diputados

Ley N° 24.059 de 1992.

Bicameral Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas. 6 senadores y 6 diputados.

Ley N° 24.156 de 1992.

Comisión Bicameral de Seguimiento de Facultades Delegadas al PEN. Comisión Bicameral Especial para el cumplimiento de la Cláusula Transitoria Octava de la Const. Nacional. Comisión Bicameral Permanente de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual. Comisión Bicameral de Control de los Fondos de la Seguridad Social. Comisión Bicameral de Reforma del Estado y Seguimiento de las Privatizaciones. Comisión Bicameral de Conmemoración de los Bicentenarios de la Revolución de Mayo y de la Declaración de la Independencia. Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia. Comisión de Fiscalización de Los Órganos y Actividades de Seguridad Interior.

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Comisión Administradora de Bicameral la Biblioteca del Congreso 6 senadores y 6 de la Nación. diputados. Comisión Asesora Permanente de la Federación Argentina de Municipios. Comisión Bicameral Permanente de Defensoría del Pueblo.

Bicameral 4 senadores y cuatro diputados Bicameral 7 senadores y 7 diputados

Comisión Bicameral de Bicameral Seguimiento de las Negociaciones Agrícolas Interna- 6 senadores y 6 cionales en el Marco de la diputados OMC. Comisión Bicameral de Seguimiento y Coordinación para la Confección del Digesto Jurídico Argentino. Comisión Bicameral Investigadora de presuntas irregularidades en las Declaraciones Juradas de Venta al Exterior (DJVE) de productos agropecuarios.

Ley de Presupuesto del año 1917. Ley N° 24.807 de 1997. Ley N° 24.284 de 1993. Resolución del Senado de fecha 16/12/2004, aceptada por Resolución de la Cámara de Diputados de fecha 16/03/2005.

Bicameral 4 senadores y 4 diputados

Ley N° 24.967 de 1998.

Bicameral 6 senadores y 6 diputados

Ley N° 26.397 de 2008.

Binacional Comisión Parlamentaria Integrada por sena- Ley N° 23.172 Conjunta Argentino Chilena dores y diputados ar- de 1985. gentinos y chilenos. Fuente: Elaboración EGES en base a datos de la HCSN

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Plenario de Labor Parlamentaria El Plenario de Labor Parlamentaria es un órgano integrado por el Presidente de la Cámara y los Presidentes de los bloques –o los senadores que los reemplacen– cuyas competencias se encuentran vinculadas a la organización del trabajo en el recinto. Según el Art. 57º del Reglamento del Senado, sus funciones son: • Preparar planes de labor parlamentaria. Otra de las • Proyectar el orden del día. diferencias del • Informarse del estado de los asuntos en Senado con las comisiones. respecto a di• Promover medidas prácticas para la agiputados es el lización de los debates. menor número de comisiones • Proponer aquellas medidas que conpermanentes duzcan a un mejor funcionamiento del que el primero cuerpo. posee: 25 Entre estas atribuciones, la más impor-

tante consiste en elaborar el plan de labor parlamentaria de cada sesión, es decir, el listado de temas y proyectos que se someterán a debate y votación en el recinto. A tales fines, el plenario debe reunirse al menos una vez por semana y distribuir el plan con una antelación mínima de veinticuatro horas de la fijada para el inicio de la sesión. Ante un eventual desacuerdo sobre los temas a considerar, el Reglamento contempla dos posibilidades: • En caso de disidencias con el plan elaborado por el plenario de labor parlamentaria, cualquier senador tiene derecho a formular observaciones o modificaciones al mismo, las cuales se someterán a votación en el recinto (Art. 58º RHSN). • Si la falta de acuerdo tuviese lugar en el seno del plenario de labor parlamentaria, el presidente de la Cámara o cualquier senador puede formular una propuesta al respecto, la que se someterá a consideración en el recinto, a menos que otro u

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otros senadores propongan planes de labor alternativos, en cuyo caso se procederá a votar las propuestas en el orden en que hubieren sido formuladas (Art. 59º RHSN). Tratamiento en comisiones Giros De acuerdo al Artículo 89º del Reglamento, los proyectos, una vez presentados, deben ser girados a una sola comisión. Sin embargo, la presidencia del Senado o, en su caso, la Cámara en pleno, pueden resolver que pase a estudio de más de una comisión cuando la naturaleza del asunto así lo requiera. En tal caso, las comisiones procederán reunidas. Además, el Artículo 90º otorga a los Cuando un se- senadores la facultad de formular observanador no es ciones en cuanto al giro dispuesto para los miembro de una expedientes dentro de los siete días concomisión en la tados a partir de su publicación en la Lista cual se encuen- de Asuntos Entrados en el sitio Intranet del tra presente, Senado y establece que, en caso de que tiene voz pero la comisión a que hubiere sido destinado el no voto. proyecto produjera dictamen con anterioridad a la petición de cambio de giro, dicho plazo se considerará caducado. Reuniones de asesores Antes de ser tratados por los legisladores miembros de la comisión respectiva, los proyectos atraviesan, al igual que en diputados, la instancia de la reunión de asesores, no prevista en el Reglamento, en la que son revisados en sus aspectos técnicos. Se trata de reuniones realizadas por los asesores de los senadores que integran la comisión a la que es girado el proyecto en cuestión, quienes analizan en profundidad las distintas iniciativas ingresadas, introduciendo las adiciones o modificaciones pertinentes.

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De esta manera, para el momento en que un proyecto entra en temario de senadores, el debate es mucho más ágil, pues ya ha sido procesado y discutido en forma minuciosa, restando a los legisladores sólo las consideraciones de carácter político. El funcionamiento de las reuniones de asesores es similar a las reuniones de senadores, siendo usual que de ambas forme parte el personal administrativo de la comisión de referencia. A pesar de no estar reglamentada y La firma del de no ser una instancia obligatoria en la dictamen es el tramitación de los proyectos, en la prácmomento crutica reviste gran relevancia, ya que es el cial en el trataprimer filtro de las iniciativas que ingresan miento de los en la Cámara, de hecho, buena parte de proyectos en las iniciativas presentadas pierden estado comisión. parlamentario, es decir, caducan, sin haber podido sortear esta fase. No obstante, existe un mecanismo que permite forzar su avance a la etapa siguiente: con el pedido de por lo menos tres legisladores, integrantes de cualquier comisión, el proyecto estancado debe necesariamente incorporarse en el temario de las reuniones de senadores (Art. 103º RHSN). La importancia de las reuniones de asesores, cabe aclarar, es superior en la Cámara de Diputados que en el Senado de la Nación, dónde el menor flujo de iniciativas en discusión –derivado de la composición de la cámara– otorga a los legisladores la posibilidad de analizar las propuestas con mayor profundidad y evitar, en muchos casos, una etapa intermedia. Reuniones de senadores Una vez que el proyecto ha sido examinado por los asesores, pasa a consideración de los legisladores pertenecientes a la comisión que, a tal efecto, realizan sus propias reuniones. De acuerdo al Art. 98º del Reglamento, los Senadores que no sean miembros de la comisión pueden asistir a sus reuniones y

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tomar parte en las deliberaciones, pero no en la votación. Los autores de los proyectos a tratar, si son ajenos a la comisión, deben ser citados especialmente. Por su parte, el Art. 103º establece que las comisiones deben reunirse como mínimo una vez cada quince días, sin perjuicio de las convocatorias a reuniones extraordinarias que se realicen. Quórum Las Comisiones requieren para su funcionamiento la presencia de más de la mitad de sus miembros. Sin embargo, es posible, transcurrida media hora de la convocatoria, que la comisión considere los asuntos en cuestión con la asistencia de por los menos la tercera parte de sus miembros, aunque no está habilitada a dictaminar (Art. 100º RHSN). Si no se alcanzara quórum luego de dos citaciones, cualquiera de los miembros de la comisión puede darlo a conocimiento de la Presidencia de la Cámara. Verificado este trámite y subsistiendo la falta de quórum, la comisión esta habilitada a sesionar y dictaminar con la presencia de un tercio de sus miembros (Art. 101º RHSN). Además, para el caso de inasistencia injustificada de un senador, el Art. 102º prevé como sanciones el apercibimiento de la Cámara si faltara a dos reuniones, y el descuento de parte de su dieta en caso de que faltara a cuatro o más reuniones consecutivas. Los dictámenes tienen vigencia hasta el momento en que se da la renovación del Cuerpo o cuando se cumplen los plazos que establece la Ley N° 13.640.

Discusión y adopción del dictamen Por dictamen se entiende la decisión que ha tomado la comisión –o el plenario de comisiones, en caso de que haya sido girada a dos o más de ellas– respecto de una iniciativa en parti-

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cular. El dictamen debe constar de un documento firmado por sus miembros, que puede ser fundado verbalmente o por escrito, en el cual se incluye, entre otros elementos, el texto final del proyecto que se someterá a votación en el recinto. Cuando la decisión recae sobre dos o más iniciativas que tratan sobre el mismo tema o cuyo objeto es similar, se la denomina “dictamen conjunto” o “dictamen unificado”. Los dictámenes deben ser adoptados La vigencia de por mayoría simple, más de la mitad de los los dictámenes miembros que reglamentariamente integren fue motivo de la comisión o, en caso de que el proyecto controversias haya tenido más de un giro, por la mayoría hasta que se resimple de cada una de las comisiones a las solvió una resoque fue destinado (Art. 105º RHSN). lución conjunta No obstante, si en una comisión o plede ambas Cánario de comisiones las opiniones estuviemaras en 2009. sen divididas, cada fracción está habilitada a presentar su propio dictamen de minoría en la Cámara y sostenerlo en la discusión en el recinto. Si hubiera dos dictámenes con igual número de firmas, será de mayoría el que sostenga el Presidente de la Comisión. Cabe aclarar que en el recinto, el proyecto que votará la Cámara ha de ser el aprobado por el dictamen de mayoría, procediéndose con el de minoría sólo en caso de que el primero fuera rechazado. Vigencia del dictamen El Art. 106º del Reglamento establece un plazo de vigencia del dictamen formulado por la comisión, cuyo vencimiento impide que el proyecto sea considerado en el recinto (a menos que se solicite su tratamiento sobre tablas, como se mencionó arriba). Al respecto, el párrafo cuarto dispone:

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“Los dictámenes de las comisiones permanentes, de que se haya dado cuenta al Senado o que se encuentren en el orden del día pendiente, se mantienen en vigor hasta la próxima renovación del cuerpo, siempre que antes no se produzca la caducidad en virtud de la ley 13.640 y sus modificatorias”. Asuntos Constitucionales es una de las comisiones que históricamente ha tenido gran importancia en el funcionamiento del Congreso.

Como el dictamen se mantiene en vigor, según esta norma, hasta cada renovación de la Cámara (que se produce cada dos años), su vigencia puede ser de uno o dos años, dependiendo del momento en que fuera presentado el proyecto. Sin embargo, dicho criterio se aplica siempre que no entren en juego los plazos de caducidad de la Ley N° 13.640, mencionada en el primer apartado de este informe.

Principales aspectos de las Comisiones de asesoramiento de la Cámara de Diputados de la Nación El orden de prelación de las comisiones en el reglamento responde a la importancia de cada una de ellas. La comisión de Asuntos Constitucionales es la primera en orden en el Reglamento de Diputados. Su función conforme dicha normativa es la de “Dictaminar sobre todo proyecto o asunto que pueda afectar principios constitucionales y sobre aquellos que versen sobre legislación electoral, ciudadanía y naturalización”. Como podemos apreciar, el marco de acción de esta comisión es muy amplio, por lo que, en líneas generales, se tratan temas que puedan llegar a modificar, eliminar o mejorar el sistema normativo argentino. Su importancia se basa en que es la comisión garante de los derechos y garantías enumerados en nuestra Constitución Nacional y, a su vez, de toda normativa de inferior jerarquía.

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Los temas de importancia que han sido tratados varían según los momentos políticos, pero de todas maneras se han tratado, dentro de la órbita de esta comisión, una serie de proyectos en los últimos años que destacan por su importancia: • • • • • •

La Ley de reforma política La Ley del consejo de la magistratura La Ley de acceso a la información pública Los Amparos y habeas corpus La Protección de datos personales El Análisis de la viabilidad de pedidos puntuales de la justicia, como el recordado caso “Patti”, entre otros

La Comisión de Legislación General ha tratado el último año la modificación del Código Civil en relación al matrimonio igualitario.

Por último, un factor a destacar de esta comisión, es que, al igual que la de Presupuesto y Hacienda, depende en sus tiempos del tiempo político. De hecho, en la actualidad es una comisión con mucha actividad y participación en los temas de agenda, cuando hasta hace unos años, y bajo la conducción de las mismas autoridades de comisión, prácticamente no tenía funcionamiento alguno. Acorde al orden de prelación, la segunda comisión es la de Legislación General. Dicha comisión tiene por objeto “Dictaminar sobre todo proyecto o asunto referente a la legislación civil o comercial, y sobre todo aquello de legislación general o especial cuyo estudio no esté confiado a otra comisión”. Los temas que abarca, dada su amplia competencia, son principalmente: • La cesión de terrenos fiscales a una provincia • La modificación del Código de Comercio y la ley de quiebras • La determinación del régimen de adopción, entre otros.

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Un capítulo de especial relevancia tratado por esta comisión en el presente año ha sido la modificación al Código Civil en lo referido al matrimonio, estableciendo la incorporación a nuestra normativa civil del matrimonio de personas del mismo sexo. Esta reforma, la primera en su tipo en Latinoamérica, llevó varios años de debate, y logró obtener su sanción luego de varios meses en los cuales las presiones de los distintos intereses en juego ocuparon la atención de la población. Se suscitaron debates en los colegios, En la Comisión la Iglesia, la universidad, y ha sido un tema de Relaciones que reflejó la diversidad de opiniones ya Exteriores y que se garantizó un tratamiento del tema Culto se ha tra- por medio del cual se escucharon a todas tado reciente- las organizaciones de la sociedad civil –exmente el tema pertos en materia académica, jueces, etc. de la “Libertad La comisión de Relaciones Exteriores Religiosa”. y Culto, tiene una relación directa con la política exterior de nuestro país, su función es “Dictaminar sobre los tratados, convenciones, conferencias, congresos internacionales y demás asuntos que se refieran al mantenimiento de las relaciones de la Nación con los Estados extranjeros y sobre todo otro asunto o proyecto que se refiera al culto, ejercicio del patronato de la Nación, concordatos con la Silla Apostólica, libre ejercicio de las iglesias establecidas en la República y admisión de nuevas órdenes religiosas”. Entre los diversos temas de su competencia, generalmente se destacan la aprobación de convenios internacionales suscriptos por nuestro país y la opinión manifestada a través de declaraciones en materia de políticas internacionales como el terrorismo, el genocidio, los conflictos militares y las dictaduras. Como un tema reciente y de especial relevancia en la comisión cabe destacar el dictamen firmado por la comisión en materia de “Libertad Religiosa”. Esta normativa permitirá, en caso de ser sancionada, una posición jurídica distinta para las religiones

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en nuestro país y reglara sobre las formas de actuar que deberá cumplir cualquier tipo de religión en territorio argentino. La comisión de Presupuesto y Hacienda, es una de las más importantes y solicitadas por los legisladores para su integración. Dicha comisión tiene facultades para “Dictaminar sobre todo el presupuesto general La importancia de la administración y de las reparticiones de la Comisión autárquicas y sobre todo proyecto o solicide Presupuestud de reforma de las leyes tributarias, o de to y Hacienda sueldos, suministros del Estado, créditos produce que tosuplementarios, así como en cualquier otro dos los bloques de legislación relacionado con dicha matepolíticos estén ria. Esta comisión no podrá incorporar en el representados articulado de la ley general de presupuesto en ella. disposición alguna relacionada con materia de la competencia de otras comisiones de la Cámara, si no cuenta con despacho favorable de la Comisión correspondiente. Tampoco podrán crearse en el presupuesto general de gastos nuevas instituciones autárquicas si previamente la Cámara no ha sancionado la ley orgánica respectiva”. Entre otras cuestiones, se han debatido en su órbita temas referidos a: • Presupuesto de la Administración Pública Nacional • Reapertura del Canje de Deuda • Modificación del Régimen del Monotributo, Ganancias, impuestos internos. • Ley de Responsabilidad Fiscal La importancia de la comisión radica en la amplitud de su competencia, que le permite generar grandes reformas que afecten directamente la vida económica de nuestro país. En esta línea, se destacan las reformas al régimen de Monotributo y las deducciones en impuesto como el IVA y Ganancias.

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Es una comisión muy requerida por los legisladores y generalmente su integración es analizada políticamente por las autoridades de los distintos partidos políticos. En cuanto a la Comisión de Educación, su competencia radica en dictaminar sobre todo asunto o proyecto relacionado con: • Los fines, misiones, objetivos y funciones del Sistema Educativo Nacional. • El diagnóstico, la planificación, la coCon la creación ordinación, la conducción, la evaluación, la del Ministerio articulación y la acreditación del Sistema de Ciencia, Tec- de Educación Formal y de Formación Pronología e Inno- fesional. vación ProductiLa promoción y divulgación de los va, la Comisión • valores humanos trascendentes, sociales y de Ciencia y Tecnología ha ambientales de los principios democráticos tomado mayor en todos los niveles educativos. La relación de la educación con las relevancia den- • áreas de la producción, el trabajo y el emtro del Congreso nacional. pleo. • La relación de la educación con el desarrollo científico-tecnológico. • La integración de la República Argentina a través de la educación, en los nuevos escenarios regionales y globales. • El desarrollo de formas educativas alternativas e innovadoras. • El cuidado de las garantías constitucionales para enseñar y aprender. Teniendo en cuenta estos criterios, se analizan normativas como la Ley N° 24.521 de Educación Superior; Ley N° 26.058 de Educación Técnica y Formación Profesional; Ley N° 26.075 de Financiamiento Educativo; Ley N° 26.206 de Educación Nacional; y toda otra normativa que permita mejorar el sistema educativo nacional.

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La Comisión de Ciencia y Tecnología tiene por objeto dictaminar sobre todo asunto o proyecto vinculado a la investigación científica y al desarrollo tecnológico, así como también en lo relativo a sus diversas aplicaciones. Por ello se tratan temas como el régimen legal de la Propiedad Intelectual, la sanción de la nueva ley de Transferencia de Tecnología; la Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica; la Ley de Patentes de Invención y Modelos de Utilidad; la Promoción del Desarrollo y Producción de la Biotecnología, etc. La Comisión de Cultura dictamina sobre todo asunto relacionado con: • Estimular la planificación, la administraLa Comisión de ción y financiación de las actividades Justicia en los relacionadas con el desarrollo cultural. últimos años ha • Fomentar la creación artística e intelecestado avocada tual de otras realizaciones como exprea la creación sión concreta de la actividad cultural y de juzgados y promoción de la educación artística que al mejoramienacompañen los procesos de participato del sistema ción del pueblo en la vida cultural. judicial. • Integrar las políticas culturales y las políticas aplicadas en las esferas de la educación, la ciencia y la comunicación. • La producción y difusión de los bienes y servicios culturales. • La preservación y revalorización del patrimonio cultural priorizando la conservación de las formas autóctonas, el respeto por las minorías culturales y el afianzamiento de los valores que conforman nuestra identidad nacional. Se analizan, entre otras normativas, la Ley N° 12.665 de Comisión Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Históricos; la Ley N° 17.741 referida al Fomento a la Actividad Cinematográfica Nacional, la Ley N° 23.351 de Bibliotecas Populares, la ley nacional del teatro, leyes de cinematografía y toda normativa

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tendiente a beneficiar la diversidad cultural de todo el territorio nacional. La Comisión de Justicia tiene por finalidad dictaminar sobre todo asunto o proyecto que se relacione con la organización y administración del Poder Judicial, del Consejo de la Magistratura, del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados y del Ministerio Público; y sobre las leyes de procedimientos civil y administrativo. El ámbito de su competencia generalmente coincide con el de Legislación General y su principal actividad radicó en los últimos años en la creación de juzgados federales y en el análisis y mejoramiento del sistema judicial argentino. La comisión de Previsión y Seguridad La articulación social tiene competencia para dictaminar de los Consejos todo asunto relativo al “seguro social, jubiFederales con laciones, pensiones y retiros”. las comisiones Entre otros proyectos, se han tratado parlamentalos siguientes: rias es central para sustentar el Federalismo • Modificaciones a la ley de asignaciones argentino. familiares. • Régimen especial de jubilaciones y pensiones para el personal docente. • Asignaciones familiares –Ley N° 24.714–; • Sistema de cómputo recíproco entre el Estado y las Provincias para el pago de beneficios provisionales. • Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones –Ley N° 24.241–; modificación del artículo 51, sobre la formación de las comisiones médicas • Trabajadores que adeudan aportes a servicios autónomos no susceptibles de ser incluidos en planes de facilidades de pago vigentes.

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Los temas tratados han sido de gran importancia, sobre todo lo que modifican regímenes jubilatorios y los que establecen beneficios en pos de los jubilados, por ejemplo la modificación del sistema integrado de jubilaciones y pensiones que dejó de lado el sistema de capitalización, para unificar la totalidad del sistema en un régimen de reparto general. La Comisión de Acción Social y SaEn los últimos lud Pública dictamina sobre todo asunto o años se ha creaproyecto referente a la legislación sobre sado el Consejo lubridad: individual, pública o social, consiFederal Legisladerando la medicina asistencial, preventiva tivo de Salud. y social; así como con lo relacionado a la salud colectiva y lo referente a subsidios o subvenciones a hospitales, asilos, colonias e instituciones nacionales, provinciales, municipales o particulares con actividades inherentes a los fines especificados en este artículo y sobre cualquier otro proyecto de legislación especial o investigación sobre estas materias y todo lo relativo a beneficencia en general. El campo de acción de esta comisión es muy amplio, se analizan entre otras cuestiones, la Ley N° 17.565 Ley de Farmacias; la Ley N° 23.660 de Obras Sociales; la ley N° 23.661 referida al Sistema Nacional de Seguro de Salud; la Ley N° 24.193 sobre Transplantes de Órganos y Materiales Anatómicos; aspectos relacionados con los Derechos del Paciente en su Relación con los Profesionales e Instituciones de la Salud; cuestiones referida a el sistema hospitalario en general y al accionar de los profesionales de la salud. Un hecho de importancia de los últimos años, fue la creación del Consejo Federal Legislativo de Salud (COFELESA), que esta integrado por miembros de las Comisiones de Salud del Honorable Senado de la Nación, de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, de cada una de las Legislaturas Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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La Comisión de Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia dictamina sobre todo asunto o proyecto relativo a la organización, desenvolvimiento, consolidación y desarrollo de la familia en la comunidad; la protección y orientación de los niños, niñas y adolescentes, y lo referente al estado, condición e integración de las mujeres en el conjunto de la sociedad. Asimismo, compete a la comisión el seguimiento permanente del cumplimiento de la Convención sobre los Derechos del Niño y de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Entre las leyes principales y recientes Las competen- se encuentran cuestiones referidas a la tracias de la Comi- ta de personas; la situación de la violencia sión de Tercera contra la mujer a los sistemas de protecEdad no deben ción integral familiar, entre otros. confundirse con La Comisión de la Tercera Edad dictalas de Previsión mina sobre todo asunto o proyecto referido y Seguridad a la problemática global de la población Social. mayor de 60 años. Su principal actividad radica en cuestiones referidas a mejoras en los sistemas sociales de nuestros mayores, sin entrar en ámbitos de competencia de la comisión de Previsión y Seguridad social. La comisión de Legislación Penal tiene competencia para dictaminar sobre todo asunto relativo a la legislación penal, procesal penal, policial, carcelaria y régimen de defensa social. Entre otros temas, se han debatido cuestiones referidas al Régimen penal de menores; Banco de Datos Genéticos; Modificación de Calumnias e injurias; Régimen carcelario; Aspectos referidos a cuestiones de delitos federales e Incorporación de tratados internacionales a nuestra legislación La comisión de Legislación del Trabajo, tiene competencia en todo lo referido a legislación de trabajo, como así también a cualquier otro tema de legislación especial relacionado con dicha materia. Se han tratado temas de importante discusión, entre los que se destacan los siguientes:

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• • • • • • • • • •

Accidentes de Riesgos de trabajo Licencias por adopción y por maternidad. Lucha por la erradicación del trabajo infantil. Régimen de seguridad social para conductores de vehículos de transporte privado de personas. Modificaciones a la ley de contrato de trabajo. Régimen para empresas de servicios eventuales. Modificaciones a la conciliación laboral obligatoria. Modificaciones a la ley de asociaciones sindicales Creación del sistema de pasantías educativas Celebración de convenios de corresponsabilidad gremial en materia de seguridad social entre las asociaciones de trabajadores.

La Comisión de Hay que destacar que históricamente fue una comisión de raigambre sindical; en Defensa Naciolos últimos años fue presidida por el Dipunal ha participatado (M.C.) Saúl Ubaldini y actualmente es do en las discupresidida por el Diputado Héctor Recalde, siones referidas ambos pertenecientes a la Confederación a la creación del General del Trabajo (CGT). Servicio Civil La Comisión de Defensa Nacional Social. dictamina sobre todo asunto o proyecto relativo a la organización, armamento y disciplina de las fuerzas armadas de tierra, mar y aire de la Nación, y sus servicios auxiliares y afines; así como las cuestiones atinentes con las misiones que a estas fuerzas corresponden y las que se refieren a recompensas, honores y demás asuntos comprendidos en esta legislación. Se han hecho reformas a la ley de Defensa Nacional, a la Ley N° 24.948 de Fuerzas Armadas y recientemente la comisión está tomando participación en el proyecto referido al Servicio Civil Voluntario. La Comisión de Obras Públicas dictamina sobre lo relativo a concesión, autorización, reglamentación y ejecución de obras ar-

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quitectónicas, de urbanismo, sanitarias, saneamiento, hidráulicas o de riego, así como las que se refieran a subvenciones o subsidios para las obras provinciales, municipales o de instituciones particulares, y todo otro asunto referente al ramo de obras públicas, empresas del Estado, sociedades del Estado u otra hacienda productiva cuya propiedad corresponda al Estado nacional. Es una comisión que depende fundaPor la Comisión mentalmente de su sintonía política con el de Obras Públi- Poder Ejecutivo. Últimamente presidida por cas ha pasado la oposición, la gran mayoría de los proel proyecto de yectos son pedidos de informes al poder creación de Ejecutivo Nacional, que tienen una clara ENARSA. intencionalidad política. Entre sus principales normas, cabe destacar: • La Ley N° 13.064 Régimen de Obras Públicas • El Decreto/Ley 5340/1963 Compre Nacional. Régimen legal. • La Ley N° 24.065 Régimen de la Energía Eléctrica. Generación, transporte y distribución de electricidad. • La Ley N° 24.076 Gas del Estado • La Ley N° 24.145 Privatización Y.P.F. Federalización de Hidrocarburos. Transformación Empresaria y Privatización del Capital de YPF Sociedad Anónima. Privatización de Activos y Acciones de YPF S.A. • La Ley N° 24.583 Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento. • La Ley N° 25.551 Régimen de compras del Estado Nacional y concesionarios de Servicios Públicos. Alcances. • La Ley N° 25.943 Energía Argentina Sociedad Anónima (ENARSA). • La Ley N° 26.181 Fondo Hídrico de Infraestructura. • La Ley N° 26.466 Transporte Aerocomercial

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La comisión de Agricultura y Ganadería tiene competencia para dictaminar sobre todo asunto o proyecto relativo al régimen y estímulo de la agricultura y ganadería; sobre los que se refieren a legislación rural y agrícola en general; enseñanza agrícola, policía sanitaria, régimen y fomento de bosques nacionales. Entre otros proyectos, se han tratado allí los siguientes: • El Proyecto de ley para la creación de un En los últimos Sistema Nacional para la Prevención y años la ComiMitigación de Emergencias y Desastres sión de AgriculAgropecuarios, convertido en Ley de la tura y GanadeNación N° 26.509. ría ha tomado • El Proyecto de ley para implementar un una gran imporrégimen de promoción de la producción tancia política. de leche y productos lácteos, en conjunto con la creación del Consejo Nacional de Lechería que se dedicará a la fijación del precio del producto; obteniendo en Comisión el Orden del Día para su tratamiento posterior en el Recinto. • El Proyecto de ley para cambiar el régimen de contratos agrarios (arrendamientos); • El Proyecto de ley para el fomento y desarrollo de la actividad apícola. • El Proyecto de ley sobre presupuestos mínimos para el desarrollo agropecuario, agroalimentario, agroindustrial, de agroservicios y de industria forestal sostenible. • Se avanzó también en el tratamiento de un proyecto para regular integralmente los productos fitosanitarios. • Se trataron varios proyectos referidos a la emergencia agropecuaria y zonas de desastre para diversos departamentos de las provincias de nuestro país que se han convertido en ley. Los temas tratados han sido de gran importancia, sobre todo en lo referido a la creación de un nuevo sistema para el tratamiento de las emergencias agropecuarias.

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La Comisión de Finanzas tiene por objeto dictaminar sobre todo asunto o proyecto que se relacione con la política bancaria, monetaria y cambiaria, régimen y fiscalización de la actividad bancaria y del movimiento de capitales, operaciones de crédito interno y externo, operaciones de empréstitos públicos y otras obligaciones por cuenta del gobierno de la Nación, así como en cualquier otro de legislación relacionado con dicha materia. Sus principales objetos de análisis esHan pasado por tán referidos a cuestiones presupuestarias la Comisión de como la reforma de la ley de entidades fiIndustria pro- nancieras y el análisis de la Carta Orgánica yectos de gran del Banco Central de la República Argentirelevancia para na, entre otros. el crecimiento En la actualidad es presidida por el económico del Diputado Alfonso Prat Gay, ex titular del país. Banco Central de la República Argentina. La Comisión de Industria dictamina sobre todo asunto o proyecto relativo al régimen y fomento de producción industrial, caza, pesca, concesión y explotación, privilegios, patentes y marcas. Entre su marco normativo de análisis, se destacan las siguientes leyes: • Ley N° 19.640 Régimen Especial Fiscal y Aduanero Tierra del Fuego. • Ley N° 22.362 Ley de Marcas y Designaciones. • Ley N° 24.481 Ley de Patentes de Invención y Modelos de Utilidad. • Ley N° 21.608 Ley de Promoción Industrial. La Comisión de Comercio dictamina sobre todo asunto o proyecto relativo a las actividades de abastecimiento interno, promoción y orientación del comercio exterior de la Nación.

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Se analiza en la actualidad la Ley N° 22.802 de Lealtad Comercial; la Ley N° 24.240 de Defensa del Consumidor y la Ley N° 25.156 de Defensa de la Competencia. La Comisión de Energía y Combustibles dictamina sobre todo asunto o proyecto vinculado al aprovechamiento de las fuentes energéticas y de los recursos hidráulicos, así como a la explotación, industrialización y comercialización de los productos y subproductos de la energía y los combustibles sólidos, líquidos y gaseosos, y su aplicación en la petroquímica. Su normativa general de análisis está referida al Régimen de Hidrocarburos; al Régimen Legal de Energía Eléctrica; de Gas Natural; la Ley N° 25.943 que crea Energía Argentina Sociedad Anónima (ENARSA) y a la Ley N° 26.093 sobre Biocombustibles. La Comisión de Comunicaciones e En la Comisión Informática dictamina sobre todo asunto o de Energía y proyecto de concesión, régimen, gobierno Combustibles se y ejecución de obras, sistemas privados o trató la creación del Estado, relativos a la comunicaciones de Enarsa. internas o externas de la Nación, correos, telecomunicaciones, radiodifusión, televisión y medios de comunicación social, así como todo otro asunto relacionado vinculado al tratamiento de la información por medio de ordenadores electrónicos. Últimamente ha tenido gran importancia a partir del tratamiento del proyecto de ley de Servicios de Comunicación Audiovisual. El mismo fue trabajado en conjunto con la Comisión de Libertad de Expresión y Presupuesto y fue aprobado incorporando las sugerencias no sólo del cuerpo de diputados presentes, sino también del conjunto de actores y referentes de organizaciones relacionados a la radiodifusión. También en esta comisión se realizaron avances en una multiplicidad de proyectos tanto de ley como de resolución, aunque no se lograron los consensos necesarios para avanzar en los mismos. Entre los temas más relevantes tratados por esta comisión

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se puede detallar la regulación en materia de ofertas telefónicas y la constitución de un domicilio electrónico, entre otros. La Comisión de Transportes dictamina sobre todo asunto o proyecto vinculado Por la Comisión de Economías y con los transportes terrestres, marítimos, Desarrollo Re- fluviales y aéreos, tarifas y fletes. Entengional se cana- derá también en los que se refieran a la lizan proyectos utilización de caminos, puentes, puertos y relacionados aeropuertos. con la asociaAl igual que la comisión de Obras Púción entre pro- blicas, la de transportes depende del clima vincias. político, por lo que en la actualidad, al estar controlada por la oposición, su actividad se reduce a pedidos de informes al Poder Ejecutivo. La Comisión de Economías y Desarrollo Regional dictamina sobre todo asunto o proyecto relativo al desarrollo económico de las áreas geográficas del país integradas regionalmente y la implementación de medidas de protección, promoción y fomento de sus actividades productivas. Su argumento constitucional se basa en el artículo 124º de nuestra carta magna, que establece que: Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. El artículo 125º continúa señalando que “Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con

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conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios. Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura. A su vez, el artículo 75º, inc. 19 señala La Comisión de que corresponde al Congreso “Proveer Asuntos Munial crecimiento armónico de la Nación y al cipales puede poblamiento de su territorio; promover polícoordinar su ticas diferenciadas que tiendan a equilibrar actividad con el el desigual desarrollo relativo de provincias Ministerio del y regiones. Para estas iniciativas, el SenaInterior de la do será Cámara de origen”. Nación. Compete a la Comisión de Asuntos Municipales producir dictamen: • Sobre todo asunto o proyecto tendiente a asegurar el régimen municipal y su autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera, en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 5º y 123º de la Constitución Nacional. • Sobre todo asunto o proyecto relacionado con la reforma del Estado nacional, en tanto contemple al municipio como eje de la descentralización operativa de todas aquellas funciones concentradas en el gobierno de la Nación. • Sobre todo asunto o proyecto que promueva la capacitación de recursos humanos, la modernización, la tecnificación y la regionalización con vistas a incrementar la eficiencia de la administración municipal y no afecte la autonomía municipal. • Sobre todo asunto o proyecto tendiente a asegurar la participación ciudadana en las políticas del Estado, a través de las

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distintas entidades representativas de la comunidad. • Sobre todo asunto o proyecto vinculado con la legislación exclusiva sobre la ciudad capital de la Nación, en tanto no afecte la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, conforme lo establecido en el artículo 129º de la Constitución Nacional y las leyes que en su consecuencia se dicten, como asimismo a los intereses del Estado nacional en la ciudad de Buenos Aires, mientras permanezca como capital de la República. • Todo asunto relacionado con la coordinación de su actividad con el Ministerio del Interior de la Nación, o cualquier entidad gubernamental o no gubernamental relacionada a la temática municipal, a los que podrá también solicitar informes sobre el desarrollo de programas y proyectos que se estuvieran implementando en los municipios del país. • Todo asunto o iniciativa relacionada con la utilización del espacio público municipal. • Sobre toda otra cuestión en la que puedan verse relacionados y/o afectados los intereses municipales. A la Comisión de Asuntos Municipales es común que concurran representantes de los gobiernos locales.

Su principal aspecto normativo es el Decreto-Ley N° 6769/1958 sobre Ley Orgánica de las Municipalidades. Corresponde a la Comisión de Intereses Marítimos, Fluviales, Pesqueros y Portuarios entender en todo lo concerniente a la preservación, desarrollo y explotación de los recursos naturales renovables y no renovables del mar, los ríos y aguas interiores; implementación del sistema portuario y vías navegables; política portuaria y actividad naviera; investigación y explotación de la actividad pesquera en todas sus manifestaciones y promoción de la industria naval; transporte marítimo y fluvial.

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Su Marco Normativo de aplicación es: • Ley N° 20.094 Régimen de Navegación. • Ley N° 24.093 Reglamentación de la Actividad Portuaria • Ley N° 24.922 Régimen Federal de Pesca. Corresponde a la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano dictaminar La Comisión sobre todo asunto o proyecto relacionado de Peticiones, con la temática habitacional, así como las Poderes y Reque se refieren a aspectos administrativos, glamento es la económicos, financieros, sociales, ambien- encargada de tales, técnicos y legales de la vivienda y del revisar las obdesarrollo y ordenamiento de los asenta- jeciones a los diplomas de los mientos humanos. Diputados. Su Marco Normativo está circunscripto a • Ley N° 21.581 Fondo Nacional de la Vivienda. • Ley N° 24.464. Sistema Federal de la Vivienda. Compete a la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamento dictaminar sobre toda petición o asunto particular presentado a la Cámara, que no esté expresamente destinado a otra Comisión por este Reglamento; reformas e interpretación del mismo; elecciones de diputados, organización y funciones de la Secretaría. Su ámbito de aplicación normativo está delimitado por la Resolución 2096/1996 de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación. Compete a la Comisión de Juicio Político investigar y dictaminar en las causas de responsabilidad que se intenten contra los funcionarios públicos sometidos a juicio político por la Constitución y los previstos en la ley 24946 y en las quejas o denuncias que contra ellos se presenten en la Cámara. Cuando el pedido de remoción se dirige contra un funcionario público no sujeto a

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juicio político, la comisión podrá disponer su archivo o remisión al órgano competente. Esta comisión reglamentará el procedimiento a seguir en las causas sometidas a su dictamen. Se razón jurídica se halla en que la Constitución Nacional en el artículo 53º dispone que “La Cámara de Diputados ejerce el derecho de acusar ante el senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros y a los miembros de la Corte suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delitos en ejercicio de sus funciones, o por crímenes comunes, después de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de la causa por la mayoría de las dos terceras partes de sus miembros presentes”. Compete a la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano dictaminar sobre todo asunto o proyecto vinculado con el aprovechamiento racional e integral de los recursos naturales y con la conservación o la contaminación ambiental. Su principal Marco Normativo se encuentra delimitado por: • Ley N° 22.421 Protección y Conservación de la Fauna Silvestre. • Ley N° 24.051 Residuos Peligrosos. • Ley N° 25.018 Régimen de Gestión de Residuos Radiactivos • Ley N° 25.612 Gestión Integral de Residuos Industriales • Ley N° 25.675 Ley General del Ambiente • Ley N° 25.688 Régimen de Gestión Ambiental de Aguas • Ley N° 25.916 Gestión de Residuos Domiciliarios • Ley N° 26.331 Protección Ambiental de los Bosques Nativos. El tratamiento del proyecto de ley de glaciares ha tenido su origen en la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano.

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Compete a la Comisión de Turismo dictaminar sobre todo asunto o proyecto vinculado a la promoción y fomento de las actividades turísticas como también en todo aquello vinculado a la formulación de las normas legislativas que regulen su funcionamiento. Su marco normativo se relaciona con la Ley N° 25.997, la Ley Nacional de Turismo, La Comisión de y ha tenido relevancia específica a partir de Minería trata en la actualidad la creación del Ministerio de Turismo. proyectos que Compete a la Comisión de Economía establecen un dictaminar sobre todo asunto o proyecto nuevo régimen vinculado con el planeamiento del desade regalías. rrollo económico; régimen de las bolsas y mercados de valores; seguros y reaseguros; régimen aduanero; acuerdos, convenios y arreglos de comercio, cooperación, complementación y/o integración económica, así como cualquier otro de legislación relacionado con dicha materia. Es una comisión con un campo de acción limitado por las comisiones de Presupuesto y Hacienda y Finanzas. Compete a la Comisión de Minería dictaminar sobre lo relativo al régimen y fomento de la minería en todas sus manifestaciones, tanto de la actividad primaria hasta la de elaboración; fiscalización de procesos afines; estudios e investigaciones tecnológicas; certificación de calidad; procedimiento y volúmenes de producción; necesidades del mercado; análisis y control de la política crediticia y de fomento minero; instalación, desarrollo y actividades de agencias de promoción y comercialización minera; instalación y funcionamiento del parque minero; organizaciones económicas y profesionales vinculadas a la producción minera; cooperativas mineras, su incrementación y desarrollo; exposiciones y ferias mineras; publicaciones, intercambios y demás actividades tendientes al fomento minero, así como en cualquier otro de legislación relacionado con dicha materia.

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Su Marco Normativo hace referencia a: • La Ley N° 1.919 Código de Minería • La Ley N° 24.196 Inversiones para la Actividad Minera. • La Ley N° 24.224 Reordenamiento Minero. • La Ley N° 24.228 Acuerdo Federal Minero. • La Ley N° 24.585 Protección Ambiental para la Minería. Compete a la Comisión de Prevención de Adicciones y Control del Narcotráfico, dictaminar en todo asunto o proyecto concerniente a: • La prevención y asistencia del consumo habitual, abusivo y adictivo de fármacos y/o drogas ilegales. • El tráfico ilegal de estupefacientes, psicotrópicos y toda otra sustancia que pueda producir adicción psíquica y/o física. • Prevención y asistencia del consumo de tabaco, alcohol y cualquier otro elemento o sustancia, incluyendo productos de uso doméstico y ambiental, que puedan acarrear en el usuario un deterioro psicofísico y alteraciones en el comportamiento social de las personas. • La prevención de trastornos de conductas alimentarias. • Los acuerdos y convenios y toda otra legislación sobre dicha materia. • El promover y divulgar todas aquellas iniciativas destinadas a fomentar acciones y conductas saludables vinculadas a evitar comportamientos adictivos. Su Marco Normativo está referido a: • La Ley N° 17.818 Ley de Estupefacientes • La Ley N° 19.303 Ley de Psicotrópicos. Es habitual la realización de reuniones conjuntas entre las comisiones de Prevención de Adicciones y Control del Narcotráfico y Salud.

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• El Decreto 271/1989. Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR). • La Ley N° 23.737 Régimen Penal de Estupefacientes • La Ley N° 24.788 Ley Nacional Lucha contra el Alcoholismo. • La Ley N° 26.045 Registro Nacional de Precursores Químicos. • La Ley N° 26.396 Trastornos Alimentarios. • El Decreto 1359/2009. Comisión La Comisión de Nacional Coordinadora de Políticas Análisis y SePúblicas en Materia de Prevención y guimiento del Control del Tráfico Ilícito de EstupefaCumplimiento cientes, la Delincuencia Organizada de las Normas Transnacional y la Corrupción. Tributarias y Compete a la Comisión de Análisis y Previsionales tiene poca acSeguimiento del Cumplimiento de las tividad en la Normas Tributarias y Previsionales reaCámara de Dilizar el análisis y seguimiento permanente putados. del cumplimiento y la aplicación de las normas tributarias y previsionales, tanto por parte del Estado y sus distintos organismos y reparticiones, cuanto por parte del sector privado a efectos de propender a una permanente actualización de dichas normas, a su perfeccionamiento y adecuación a la realidad y a las políticas en ejecución, de forma tal de poder prever y evitar la evasión, la elusión, la transgresión y las distintas formas de incumplimiento de tales obligaciones por parte de todos los sujetos involucrados. Para el cumplimiento de sus fines, la comisión podrá requerir informaciones y realizar investigaciones referidas a su competencia, tanto en el sector público cuanto en el privado. Cuando las circunstancias del caso lo justifiquen, previa autorización de la Honorable Cámara, podrá requerir esos informes y llevar a cabo las investigaciones con el auxilio de la fuerza pública, ordenado judicialmente.

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Es una comisión que históricamente no tiene mucha actividad y está limitada a tratamientos de temas puntuales, como, por ejemplo, una reforma integral de la AFIP. Corresponde a la Comisión de Población y Desarrollo Humano, dictaminar en todo lo vinculado a las políticas de desarrollo poblacional, migraciones, estadísticas y censos, desarrollo humano, planificación demográfica, crecimiento urbano y rural y asentamientos poblacionales. Su Marco Normativo se centraliza en dos La Comisión de leyes: Derechos Hu- • La Ley N° 16.622 Instituto Nacional de manos y Garan- Estadística y Censos tías ha tratado últimamente • La Ley N° 25.871 Ley de Migraciones. proyectos relacionados con el pasado reciente de nuestro país.

Compete a la Comisión de Deportes dictaminar sobre todo asunto o proyecto vinculado a la promoción y fomento de las actividades deportivas, como también en todo aquello vinculado a la formulación de las normas legislativas que regulen su funcionamiento. Se analizan dentro de la órbita de la comisión, temas de actualidad e interés general en materia deportiva y políticas públicas referidas al desarrollo del deporte entre otras cuestiones. Compete a la Comisión de Derechos Humanos y Garantías dictaminar sobre todo asunto relativo a la vigencia, promoción, defensa y difusión de los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, así como sobre proyectos vinculados con la plena vigencia de los derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional y las Leyes de la República. La Comisión de Derechos Humanos y Garantías coordinará su actividad con los titulares de las áreas de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, así como con el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo.

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Compete a la Comisión de Asuntos Cooperativos, Mutuales y Organizaciones no Gubernamentales dictaminar sobre todo asunto o proyecto relacionado al régimen, promoción y fomento de la actividad de las asociaciones civiles sin fines de lucro, de las organizaciones no gubernamentales, de las fundaciones y de las actividades filantrópicas, de la actividad cooperativa y mutualista, en todas sus ramas cualquiera sea su objetivo social, así como en cualquier otro de legislación relacionado con dicha materia. Marco Normativo: • Ley N° 20.321 Ley Orgánica Para Las Asociaciones Mutuales • Ley N° 20.337 Ley de Cooperativas. • Ley N° 23.427 Creación del Fondo para Educación y Promoción Cooperativa. Compete a la Comisión del Mercosur dictaminar sobre todo proyecto o asunto La Comisión de que pueda afectar al proceso de integra- Mercosur suele ción regional expresado en la formación del ser muy reMercado Común del Sur – Mercosur. En querida por los especial le compete dictaminar sobre todo legisladores de proyecto o asunto que importe la incorpo- provincias que ración al ordenamiento jurídico interno de tienen nutridas las normas emanadas de los órganos del relaciones con Mercosur de acuerdo a lo previsto en el los países limíartículo 25 del Protocolo de Ouro Preto, trofes. suscripto el 17 de diciembre de 1994 entre los gobiernos de la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay. Marco Normativo: • Ley N° 23.981 Aprobación del Tratado de Asunción para la Constitución del Mercosur. • Ley N° 24.560 Aprobación del Protocolo de Ouro Preto.

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La Comisión de las Pequeñas y Medianas Empresas se dedica al estudio y la implementación de las medidas que tiendan a la protección y desarrollo de dicho sector productivo, a través de una adecuada legislación en materia impositiva, crediticia y de promoción de sus actividades, como así también dictaminar en todo proyecto en que las pequeñas y medianas empresas se encuentren involucradas por sus implicancias en cualquiera de los aspectos antes especificados. Marco Normativo: • Ley N° 24.467 Pequeña y Mediana Empresa • Ley N° 25.300 Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa. La Comisión de Seguridad Interior cuenta con la presencia de enlaces parlamentarios con las instituciones federales de seguridad.

A la Comisión de Defensa del Consumidor, el Usuario y la Competencia le compete dictaminar sobre los asuntos relacionados con la protección del consumidor, tanto en lo referido a la política de precios, la defensa de la competencia, la responsabilidad de los fabricantes e intermediarios frente al consumidor y todo aquello que se refiera a la a la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios así como la transparencia en la competencia en el

mercado. Su principal aspecto distintivo es velar por el cumplimiento de la legislación en materia de defensa del consumidor. Compete a la Comisión de Seguridad Interior dictaminar sobre toda legislación que se refiera a la protección de la seguridad de las personas y de sus bienes, dentro de los derechos y garantías que establece la Constitución Nacional, en especial en los aspectos de la seguridad pública interior, las catástrofes naturales y ecológicas, los tráficos ilícitos de cualquier tipo, la tenencia y uso de armas y explosivos, el accionar de organizaciones delictivas,

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los convenios internacionales vinculados con la seguridad interior, en todo lo atinente a las fuerzas de seguridad y policiales y a las funciones de inteligencia del Estado nacional. Marco Normativo: • Ley N° 24.059 Régimen Legal de Seguridad Interior • Decreto 1273/1992. Aprueba la Reglamentación de la Ley N° 24.059. Principios básicos. De los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad del Estado Nacional. Del empleo de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad. De la complementación de otros organismos del Estado. • Ley N° 25.520 Régimen Legal de Inteligencia Nacional • Ley N° 26.102 Ley de Seguridad Aeroportuaria. Compete a la Comisión de Libertad de Expresión asesorar y dictaminar en La Ley de Sertoda legislación o norma jurídica de cual- vicios de Comuquier orden que sea atinente a la libertad nicación Audiode expresión, de las ideas y creencias que visual ha tenido garantiza la Constitución Nacional, tendien- tratamiento en do al respeto y la seguridad de quienes la Comisión de se manifiesten por cualquier medio, con Libertad de Exarreglo a las disposiciones vigentes, tanto presión. las resultantes de la Carta Magna, cuanto las contenidas en los tratados internacionales suscriptos por la República; expresadas en declaraciones y compromisos con organizaciones de derecho internacional o con países en particular, a las cuales adhiera la Nación. Marco Normativo: • Constitución Nacional Art. 14º.– Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin cen-

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sura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender. • Constitución Nacional Art. 32º.– El Congreso federal no dictará leyes que restrinjan la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la jurisdicción federal. • Ley N° 26.551 Calumnias e Injurias. El proyecto de ley de mayor relevancia que ha sido tratado en esta comisión fue la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, iniciativa enviada al Congreso de la Nación por el Poder Ejecutivo Nacional. Esta ley deroga el Decreto Ley N° 22.285, conocido como la Ley de Radiodifusión, el cual fue dictado en septiembre de 1980 durante la última dictadura militar. Compete a la Comisión de Discapacidad dictaminar sobre todo asunto concerniente a la defensa de los derechos de los discapacitados, y sobre todo proyecto o solicitud de reformas a las leyes competentes en la materia. Estimular políticas efectivas en todas las áreas, que permitan la total integración de las personas con necesidades especiales. Promover campañas de concientización y educación en pro de la no discriminación y la igualdad de oportunidades. Amplia la competencia de la Comisión de Discapacidad para efectuar el seguimiento del cumplimiento de las leyes, decretos o resoluciones que dispongan el destino de fondos a proyectos o programas vinculados a la discapacidad, así como también de la aplicación o control de los fondos provenientes de organismos internacionales, públicos o privados, con igual destino. Para el cumplimiento de sus fines, la comisión podrá requerir informaciones y realizar los seguimientos que correspondan referidos a su competencia. La Comisión de Discapacidad fue presidida hasta fines de 2009 por el actual titular del INADI, Claudio Morgado.

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Marco Normativo: • Ley N° 22.431 Sistema de Protección Integral de Discapacitados • Ley N° 24.657 Consejo Federal de Discapacidad. • Ley N° 25.504 Certificado Único de Discapacidad. • Ley N° 26.378 Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo facultativo. Propósito. Definiciones. Obligaciones generales Comisiones Unicamerales Honorable Cámara de Diputados de la Nación Estas comisiones especiales, refieren a cuestiones de seguimiento de temas específicos y de control por parte del Congreso. Modernización del Funcionamiento Parlamentario Compete a esta Comisión dictaminar Las comisiones acerca de todo asunto o proyecto relacionado con las reformas tendientes a lograr de seguimiento un parlamento moderno, ágil y eficiente. tienen un tiemAsimismo, los atinentes a las relaciones po limitado de y mecanismos de cooperación y coordi- duración. nación entre la H. Cámara de Diputados y la totalidad de los parlamentos y las organizaciones y cuerpos parlamentarios, municipales, provinciales, nacionales, regionales, continentales y/o intercontinentales. Seguimiento de los emprendimiento hidroeléctricos de Yacyretá, Corpus, Garabí y Roncador Compete a la Comisión recibir y analizar denuncias de entidades sociales y ambientalistas sobre esas obras ubicadas en la zona de la Triple Frontera, además de realizar un seguimiento del plan de inversiones de las represas en cuestión.

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Paritaria Permanente (Ley N° 24.600) La Comisión Paritaria Permanente tiene las siguientes funciones y atribuciones: 1. Interpretar con alcance general las normas del presente estatuto que regula el trabajo del personal del Congreso de la Nación. 2. Establecer las normas reglamentarias, complementarias y de aplicación de dicho estatuto, cuya validez estará sujeta a la aprobación por resolución conjunta de los presidentes de ambas Cámaras; 3. Dictar las normas específicas relacionadas con las condiciones y el ambiente de trabajo en el ámbito del Honorable Congreso de la Nación; 4. Vigilar el cumplimiento del presente estatuto y de las normas dictadas en su consecuencia; Marco Normativo: • Ley N° 24.600 Estatuto y Escalafón para el Personal del Congreso de la Nación En los últimos años el observatorio sobre Malvinas ha tomado gran relevancia

Seguimiento de obras para el aprovechamiento del Río Bermejo Compete a la Comisión informar a la H. Cámara los actos realizados por el gobierno nacional en orden a la proyección y realización de las Obras y proponer las leyes necesarias para su efectiva concreción. Observatorio Parlamentario sobre la Cuestión Malvinas Compete a la Comisión estudiar, debatir, difundir, reunir antecedentes y promover todo tipo de actividades académicas relacionadas con la Cuestión Malvinas.

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Principales aspectos de las Comisiones de asesoramiento de la Cámara de Senadores de la Nación En líneas generales, el tratamiento de los temas en las comisiones del Senado es El tratamiento más informal que en la Cámara de Diputa- de los proyectos dos, dado el menor número de integrantes en la Cámara de de las comisiones y la forma de trabajo Senadores tiende la cámara alta. Además, el número de de a ser más comisiones es significativamente menor informal que en debido a que se unifican temáticas como, la Cámara de Diputados. por ejemplo, trabajo y previsión. La primera comisión a mencionar dentro de la órbita del Senado es la de Acuerdos que tiene por objeto dictaminar sobre los acuerdos pedidos por el Poder Ejecutivo para el nombramiento o remoción de funcionarios públicos. Marco Normativo: • Art. 22º Reglamento HSN. Los pliegos del Poder Ejecutivo solicitando acuerdo, tendrán entrada en sesión pública. Dentro de los dos días corridos la Secretaría Parlamentaria los dará a conocer por intermedio de la sala de periodistas de la Cámara, a fin de facilitar el ejercicio del derecho de los ciudadanos a observar las calidades y méritos de las personas propuestas. Los ciudadanos podrán ejercer ese derecho dentro de los siete días corridos siguientes, a partir del momento en que el pedido de acuerdo tenga estado parlamentario a través de su lectura en el recinto. La comisión también recibirá observaciones con relación a los propuestos, mientras los pliegos se encuentren a su consideración. La comisión de Acuerdos remitirá a todos los senadores copia de los pliegos y pondrá a su disposición los antecedentes e información en su poder. La Cámara, en sesión pública, considerará los pliegos y se pronunciará sobre ellos. • Art. 22º bis Reglamento HSN. En caso de tratarse de pliegos remitidos por el Poder Ejecutivo solicitando acuerdo para la designación de jueces y conjueces de la Corte Suprema de

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Justicia, de magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público, la Secretaría Parlamentaria deberá arbitrar las medidas necesarias para darlos a conocer además, mediante su publicación en el sitio Internet de esta Cámara, en el Boletín Oficial y en los dos diarios de mayor circulación del país, durante dos días, con una antelación no menor de quince días corridos de la fecha de celebración de la audiencia pública. Cuando se trata de la cobertura de cargos en jurisdicEl Poder Eje- ciones ajenas a la Ciudad de Buenos Aires, cutivo eleva la publicación se efectuará en uno de los anualmente a diarios de mayor circulación del país y en la Comisión de uno de la jurisdicción donde debe cubrirse Acuerdos los la vacante. pliegos de los • Art. 22º ter Reglamento HSN. Los pliemagistrados del gos enviados por el Poder Ejecutivo soliciPoder Judicial. tando acuerdo para la designación de los jueces y conjueces de la Corte Suprema de Justicia, de magistrados del Poder Judicial de la Nación y del Ministerio Público deben ser sometidos al procedimiento de audiencia pública, previsto en el capítulo IV del título VIII del presente Reglamento. Corresponde a la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca dictaminar sobre lo relativo a la administración, mensura y enajenación de la tierra pública, colonización, enseñanza agrícola, estímulo de la agricultura en las provincias, legislación rural y agrícola, policía sanitaria, animal y vegetal, estadística e información agrícola, hidráulica agrícola, sistemas de regadío, desagües y drenajes, primas al cultivo, mejora, desarrollo y protección de la ganadería, relaciones con las sociedades agrícolas y ganaderas privadas, bosques, caza y todo otro asunto referente al ramo de la agricultura y ganadería. También, entender y dictaminar en todo lo relativo a la explotación, preservación y desarrollo de los recursos naturales renovables y no renovables del mar, la administración y destino de los recursos económicos provenientes de los mis-

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mos, implementación y desarrollo del sistema portuario y las vías navegables, de la política portuaria y naviera, desarrollo de la industrialización vinculada al potencial pesquero de la plataforma continental argentina, policía sanitaria, estadística e información pesquera, políticas de estímulo y promoción de la piscicultura e industria naval en el ámbito nacional y todo otro asunto vinculado a la explotación pesquera o marítima. Marco Normativo: • Ley N° 13.246 Ley de Arrendamiento A diferencia de y Aparcerías Rurales. • Decreto Ley Nº 21.680 Instituto Nacio- la Cámara de Diputados, en nal de Tecnología Agropecuaria. el Senado no • Decreto 2817/1991 Instituto Nacional hay legisladores de Semillas provenientes de • Decreto 1343/1996 Oficina Nacional los sectores del de Control Comercial Agropecuario. “campo”. Creación. • Ley N° 23.899 Servicio Nacional de Sanidad Animal. • Ley N° 24.922 Régimen Federal de Pesca. Corresponde a la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable dictaminar sobre todo lo relacionado con la utilización múltiple y racional de los recursos naturales, sin perjuicio de la competencia correspondiente a la comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca, lo referente a la preservación del patrimonio natural y cultural y todo lo relacionado al ordenamiento ambiental y territorial, como así también al desarrollo urbano y rural. Particularmente la conservación y utilización sustentable de la diversidad biológica, la preservación del ambiente de cualquier tipo de contaminación, la acción ante hechos de contaminación y sus consecuencias inmediatas, la evaluación, prevención y mitigación de los impactos ambientales, la gestión ambientalmente adecuada de los residuos, el uso racional de la energía, sin perjuicio de la

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competencia de la Comisión de Minería, Energía y Combustibles y la instrumentación de políticas atinentes a los recursos disponibles; el aprovechamiento y preservación La Comisión de los recursos hídricos de superficie y de Ambiente subterráneos y el mantenimiento del equiy Desarrollo librio ecológico. También dictaminará en lo Sustentable en relativo a la declaración y preservación de el Senado es monumentos históricos, a la conservación presidida por el y gestión de las áreas naturales protegidas, Senador Eduar- a la información y educación ambiental y do Torres de todo otro asunto tendiente a la elaboración la provincia de de una política ambiental orientada hacia Misiones. el desarrollo sustentable, observando fundamentalmente políticas preventivas y de recomposición. Marco Normativo: • Ley N° 22.421 Protección y Conservación de la Fauna Silvestre. • Ley N° 24.051 Residuos Peligrosos. • Ley N° 25.018 Régimen de Gestión de Residuos Radiactivos. • Ley N° 25.612 Gestión Integral de Residuos Industriales. • Ley N° 25.675 Ley General del Ambiente • Ley N° 25.688 Régimen de Gestión Ambiental de Aguas • Ley N° 25.916 Gestión de Residuos Domiciliarios • Ley N° 26.331 Protección Ambiental de los Bosques Nativos. Corresponde a la Comisión de Asuntos Administrativos y Municipales dictaminar sobre lo relativo al régimen jurídico de la administración pública central y descentralizada, Auditoría General de la Nación, empresas públicas, régimen jurídico de los agentes estatales, contrataciones administrativas, dominio público del Estado, servicios públicos, policía administrativa y ejercicio del poder de policía, expropiaciones y toda otra limitación al do-

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minio, sin perjuicio de la competencia de la comisión de Asuntos Constitucionales, cargas públicas, recursos administrativos y jurisdiccionales y toda otra forma de contralor administrativo, responsabilidad del Estado y sus agentes, planificación administrativa y cualquier otro asunto relacionado con el derecho administrativo y municipal, con exclusión de las materias de la ley que garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea Capital de la Nación. La reforma del Marco Normativo: Consejo de • Decreto-Ley 6769/1958 Ley Orgánica Magistratura ha de las Municipalidades. sido tratada por • Ley N° 21.499 Ley de Expropiaciones la Comisión de • Ley N° 24.156 Administración Finan- Asuntos Consciera y de los Sistemas de Control del titucionales del Sector Público Nacional Senado. Corresponde a la Comisión de Asuntos Constitucionales dictaminar sobre lo relativo a todo asunto de directa e inmediata vinculación con la interpretación y aplicación de la Constitución Nacional y de los principios en ella contenidos, ciudadanía y naturalización, admisión de nuevas provincias, reunión o división de las existentes, límites interprovinciales, reformas de la Constitución, régimen electoral y partidos políticos, organización de ministerios, expropiaciones, intervención federal en las provincias o en la ciudad de Buenos Aires, lo relativo a las relaciones con los gobiernos de provincia y de la ciudad de Buenos Aires y al ejercicio de las atribuciones que confiere el artículo 75 inciso 30 de la Constitución Nacional, estado de sitio, cuestiones de privilegio, lo relativo a la autorización prevista en la ley 23.732 y modificaciones o interpretaciones de este reglamento. También entenderá en los casos a que se refiere el artículo 70 de la Constitución Nacional y todo otro asunto vinculado a la ciencia y al derecho constitucional. Asimismo, le corresponde dictaminar en todo lo relativo a reformas de leyes de procedimiento de juicio político,

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modificaciones al reglamento de procedimiento interno en materia de juicio político, en las causas de responsabilidad que se intenten contra el presidente, vicepresidente, jefe de gabinete de ministros y jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, sometidos a juicio político y en las quejas que contra ellos se presenten en la Cámara. Al igual que en Diputados, los temas de La Comisión de importancia abarcados por esta comisión Coparticipación han sido la Ley de reforma política; la Ley Federal de Im- del Consejo de la Magistratura; la Ley de puestos tiene acceso a la información pública; Amparos establecido su y habeas corpus; La Ley de protección de alcance en la datos personales y todo proyecto referenConstitución te a la protección al cumplimiento de los Nacional. derechos y garantías de nuestro sistema normativo. –Corresponde a la Comisión de Ciencia y Tecnología dictaminar en todo lo relativo a la creación, investigación, difusión y aplicación científica y tecnológica originada en los organismos públicos o en la actividad privada, al desarrollo y fomento de las políticas en materia científica y tecnológica, y en todo otro asunto referente al ramo de la ciencia y la tecnología. Marco Normativo: • Ley N° 11.723 Propiedad Intelectual. • Decreto 165/1994 Propiedad Intelectual • Ley N° 23.877 Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica. • Ley N° 24.481 Ley de Patentes de Inversión y Modelos de Utilidad. • Ley N° 25.467 Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Inversión. • Ley N° 26.270 Promoción del Desarrollo y Producción de la Biotecnología

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Corresponde a la comisión de Coparticipación Federal de Impuestos dictaminar sobre lo relativo al régimen de coparticipación de impuestos, a regímenes impositivos que afecten recursos coparticipables, acerca de lo normado por el Art. 75 inciso 2 de la Constitución Nacional y todo otro asunto vinculado a la coparticipación federal de impuestos. Debemos comprender que el Marco Normativo de dicha comisión lo encontramos en la constitución nacional en el artículo 75º inciso 2. “Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provin- El último intencias. Imponer contribuciones directas, por to de reforma tiempo determinado, proporcionalmente de la coparticiiguales en todo el territorio de la Nación, pación federal siempre que la defensa, seguridad común fue en 2002. y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias. No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

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Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición”. La Comisión de Defensa del Senado interviene en el tratamiento de los acuerdos para la designación de altos jefes militares.

También debemos anexar a su marco normativo lo siguiente: • Ley Convenio N° 23.548 Coparticipación Federal de Impuestos. • Decreto 280/1997 Impuesto al Valor Agregado (IVA) • Decreto 649/1997 Impuesto a las Ganancias. • Ley N° 24.452 Ley de Cheques • Ley N° 25.063 Reforma Tributaria.

Corresponde a la comisión de Defensa Nacional dictaminar sobre lo relativo a la organización, armamento y disciplina de las Fuerzas Armadas de tierra, mar y aire de la Nación y sus servicios auxiliares y afines, las cuestiones atinentes con las misiones que a estas fuerzas corresponden y las que se refieren a recompensas, honores y todo otro asunto referente al ramo de defensa nacional. Marco Normativo: • Ley N° 23.554 de Defensa Nacional. • Ley N° 24.429 Servicio Militar Voluntario. • Ley N° 24.948 Fuerzas Armadas. Hay que señalar que también en el Senado se le está dando un fuerte impulso al proyecto sobre el Servicio cívico voluntario. Corresponde a la comisión de Derechos y Garantías dictaminar sobre lo relativo a los derechos humanos y sus garantías constitucionales.

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Asimismo, lo atinente a la implementación de programas y políticas de información, esclarecimiento, difusión y educación respecto al consumo y sobre todo asunto o proyecto orientado a promover la defensa de los derechos de consumidores y usuarios, para equiparar la situación de éstos frente a la de los proveedores de bienes y Si el proyecto servicios. Será también competencia de la de reforma del comisión todo asunto vinculado a la imple- sistema finanmentación de procedimientos tendientes ciero obtiene a asegurar en la relación de consumo, los media sanción, derechos consagrados en el Art. 42 de la seguramente Constitución Nacional –sin perjuicio de la la Comisión competencia de la comisión de Asuntos de Economía Constitucionales– a favor de los usuarios Nacional e Iny consumidores referentes a la protección versión forme de la salud y de la seguridad, la calidad de parte del tratabienes y servicios, y a la participación en miento previo al Recinto. los organismos de control. Marco Normativo: • Ley N° 23.592 Actos Discriminatorios. • Ley N° 24.515 Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI). • Ley N° 25.457 Comisión Nacional por el Derecho a la Identidad. Corresponde a la comisión de Economía Nacional e Inversión dictaminar sobre lo relativo a promoción, orientación y realización de la política económico financiera del país, estudio y ejecución de planes de desarrollo económico, defensa del valor de la moneda, regulación del crédito y de los medios de pago, autorización y fijación de las tasas de interés bancario, régimen y fiscalización de la actividad bancaria, del mercado de valores mobiliarios y del movimiento de capitales, acuerdos, convenios y arreglos internacionales de carácter financiero y comercial,

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sin perjuicio de la competencia de la comisión de Relaciones Exteriores y Culto, operaciones de crédito interno y externo, de empréstitos públicos y otras obligaciones por cuenta del gobierno de la Nación, acuñación de moneda e impresión de billetes; y todo otro asunto referente al ramo de las finanzas. Asimismo le corresponde dictaminar en lo relativo a las estrategias y tácticas destinadas a atraer inversiones extranjeras a la Argentina; sobre las vinculaciones operativas con los En el ámbito de programas de promoción de inversiones la Comisión de extranjeras existentes en el exterior, resEconomía Nacio- pecto de la coordinación y participación en nal e Inversión acciones de promoción a los efectos de lose discuten te- grar maximizar la participación de distintos mas referidos a sectores nacionales e internacionales en las retenciones los programas de promoción de inversiones. Debe dictaminar además, respecto de la conformación de registros de inversiones de capitales extranjeros en el territorio nacional. Marco Normativo: • Ley N° 17.418 Ley Seguros. • Ley N° 22.415 Código Aduanero. • Ley N° 11.672 Complementaria del Presupuesto. • Ley N° 21.526 Le de Entidades Financieras. • Ley N° 24.144 Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina. • Ley N° 24.156 Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional • Ley N° 25561 Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario. Corresponde a la comisión de Economías Regionales, Micro, Pequeña y Mediana Empresa dictaminar sobre la promoción económica financiera de las economías regionales así

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como de sus producciones, características, estudio y ejecución de planes de desarrollo regional y todo otro asunto relativo a las economías regionales. Asimismo debe dictaminar en todo lo relativo al fomento, afianzamiento y desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas. Su marco jurídico es el establecido en la constitución nacional señalado en la referencia a la comisión de Diputados. Corresponde a la Comisión de Educación y Cultura dictaminar sobre lo relativo al mantenimiento y fomento de la instrucción y educación, de la Nación y de las provincias, en todas sus manifestaciones, subvenciones escolares en general, subsidios, adquisición de material de estudio, publicaciones y todo otro asunto referente al ramo de educación. También le corresponde dictaminar sobre lo relativo a El debate de organización, administración, orientación y la nueva ley promoción de la cultura nacional, con espede educación cial énfasis en los regionalismos y pautas nacional en la culturales provinciales y locales vigentes Comisión de en el país, como así también todo otro Educación y asunto referente a esta área. Le compete, Cultura del Seasimismo, la declaración de homenajes y nado revistió la publicación de obras; así como declarar gran interés. monumentos históricos y todo lo relativo a su preservación, sin perjuicio de la competencia que pudiera caberle a la comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Marco Normativo: • Ley N° 24.521 de Educación Superior. • Ley N° 26.058 de Educación Técnica y Formación Profesional. • Ley N° 26.075 de Financiamiento Educativo • Ley N° 26.206 de Educación Nacional. • Ley N° 12.665 Comisión Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Históricos.

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• • • • •

Ley N° 17.741 Fomento a la Actividad Cinematográfica Nacional. Ley N° 22.047 Consejo Federal de Cultura y Educación. Ley N° 23.351 Bibliotecas Populares. Ley N° 24.800 Ley Nacional del Teatro. Ley N° 25.446 Fomento del Libro y la Lectura.

Corresponde a la comisión de Industria y Comercio dictaminar sobre lo relativo a la promoción y fomento de la industria, fiscalización de procesos de elaboración industrial, certificaciones de calidad, patentes y marcas, sin perjuicio de la competencia de la comisión de Asuntos Constitucionales sobre la materia, organizaciones económicas y asociaciones profesionales vinculadas a la producción industrial, análisis y control de la política crediticia de fomento industrial, actividades tendientes al fomento industrial y todo otro asunto referente al ramo de la industria. Además le corresponde dictaminar sobre lo relativo al régimen de abastecimiento y comercialización interna, racionalización del consumo y de la distribución de bienes en el mercado interno, fijación y control de precios de los bienes de consumo, represión de trusts y monopolios ilícitos, normalización, tipificación e identificación de las mercaderías en el comercio interno, aplicación y fiscalización del sistema de pesas y medidas, normativa que asegure la lealtad comercial y todo otro asunto referente al ramo de comercio. Marco Normativo: • Ley N° 19.640 Régimen Especial Fiscal y Aduanero Tierra del Fuego. • Ley N° 22.362 Ley de Marcas y Designaciones • Ley N° 24.481 Ley de Patentes de Invención y Modelos de Utilidad. • Ley N° 21.608 Ley de Promoción Industrial. En la Comisión de Industria y Comercio están en tratativa proyectos de ley que intentan modificar el actual esquema de promoción industrial en el país.

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• Ley N° 22.802 Lealtad Comercial. • Ley N° 25.156 Defensa de la Competencia.

Una de las leyes de mayor importancia que trató a la Comisión de Infraestructura, Vivienda y Transporte en los últimos años fue la nueva ley de tránsito.

Corresponde a la comisión de Infraestructura, Vivienda y Transporte dictaminar sobre lo relativo a la concesión, autorización, reglamentación y ejecución de obras arquitectónicas, de urbanismo, sanitarias, camineras, hidráulicas o de regadío, subvenciones o subsidios para las obras provinciales, municipales o de instituciones privadas, y todo otro asunto referente al ramo de obras públicas. También debe dictaminar sobre todo lo relativo a la prevención de desbordes y ejecución de obras de defensa de inundaciones, cuestiones técnicas referidas al aprovechamiento de los recursos hídricos compartidos, subvenciones o subsidios para emprendimientos hídricos nacionales, provinciales o municipales, y todo otro asunto referido al ramo de los recursos fluviales y lacustres, con excepción de todo lo atinente a energía hidroeléctrica. Asimismo, entender en todo asunto concerniente a la problemática del denominado sistema de hidrovía Paraguay-Paraná. Debe dictaminar además, sobre lo relativo a promoción, orientación y realización de la política de fomento de la vivienda, estudio y elaboración de planes permanentes para su estímulo, sobre la base de créditos para la edificación o adquisición de unidades y todo otro asunto referido a esta materia. También le corresponde dictaminar sobre la organización, administración y prestación del servicio de transporte –terrestre, marítimo, fluvial y aéreo– de jurisdicción nacional, y todo otro asunto referente al ramo de los transportes. Marco Normativo: • Ley N° 21.581 Fondo Nacional de la Vivienda. • Ley N° 24.464. Sistema Federal de la Vivienda. • Ley N° 19.030 Transporte Aerocomercial. • Ley N° 24.449 Tránsito y Seguridad Vial

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• Ley N° 24.653 Transporte Automotor de Cargas. • Ley N° 24.921 Transporte Multimodal de Mercaderías • Decreto 84/2009 Sistema Único de Boleto Electrónico (S.U.B.E.). Corresponde a la comisión de Justicia y Asuntos Penales dictaminar sobre todo lo relativo a la organización, funcionamiento y administración del Poder Judicial, creación de juzgados, Consejo de la Magistratura, Jurado de Enjuiciamiento y Ministerio Público y todo otro asunto referente al ramo de justicia, sin perjuicio de la competencia correspondiente a la comisión de Asuntos Constitucionales. Asimismo le corresponde dictaminar sobre lo relativo a los Códigos Penal y de Procedimientos en lo Penal de la Nación, leyes penales especiales y lo relacionado con el régimen carcelario, como así también respecto a toda disposición de carácter punitivo o represivo que contenga cualquier rama del derecho. También le corresponde entender en todo lo relativo al Derecho Penal Juvenil. Marco Normativo: • Ley N° 340 Código Civil de la Nación • Ley N° 11.179 Código Penal de la Nación • Ley N° 17.454 Código Procesal Civil de la Nación • Ley N° 23.984 Código Procesal Penal de la Nación • Ley N° 24.937 Consejo de la Magistratura La baja en la imputabilidad de los menores fue motivo de debates en la Comisión de Justicia y Asuntos Penales.

Corresponde a la comisión de Legislación General dictaminar sobre lo relativo a códigos –con excepción de los códigos Penal y de Procedimientos en lo Criminal de la Nación– y sobre todo asunto de legislación general no atribuido específicamente por el reglamento a otra comisión.

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Al igual Que en Diputados, la comisión ha tenido mucha participación en la sanción de la ley que establece el matrimonio de personas del mismo sexo dentro de nuestra legislación civil. Corresponde a la comisión de Minería, La creación de Energía y Combustibles dictaminar sobre ENARSA fue tralo relativo a régimen y fomento de la mitada en la Cominería en todas sus manifestaciones, tanto sión de Minería, de la actividad primaria hasta la de elabo- Energía y Comración, fiscalización de procesos afines, bustibles. certificación de calidad, procedimiento y volúmenes de producción, necesidades del mercado, análisis y control de la política crediticia y de fomento minero, instalación, desarrollo y actividades de agencias de promoción y comercialización minera, instalación y funcionamiento del parque minero, organizaciones económicas y profesionales vinculadas a la producción minera, cooperativas mineras, su incrementación y desarrollo, exposiciones y ferias mineras, publicaciones, intercambios y demás actividades tendientes al fomento minero y todo otro asunto referente a minería. Dictaminar en todo lo relativo al aprovechamiento y promoción de las fuentes de energía hidroeléctrica, hidráulica, eólica, solar y otras alternativas que puedan desarrollarse en el futuro y al régimen de su organización, producción y abastecimiento, y todo otro asunto referente al ramo de energía. También dictaminar en todo lo relativo al aprovechamiento de los yacimientos de combustibles líquidos, sólidos y gaseosos y al régimen de su organización, producción y abastecimiento, y todo otro asunto referente al ramo de combustibles. Marco Normativo: • Ley N° 17.319 Régimen de Hidrocarburos. • Ley N° 24.065 Régimen Legal de Energía Eléctrica. • Ley N° 24.076 Régimen Legal del Gas Natural.

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Ley N° 25.943 Energía Argentina Sociedad Anónima (ENARSA). Ley N° 26.093 Biocombustibles Ley N° 1.919 Código de Minería. Ley N° 24.196 Inversiones para la Actividad Minera Ley N° 24.224 Reordenamiento Minero. Ley N° 24.228 Acuerdo Federal Minero. Ley N° 24.585 Protección Ambiental para la Minería

Corresponde a la comisión de Población y Desarrollo Humano dictaminar sobre lo relativo a la organización nacional de la asistencia social, desenvolvimiento y consolidación de la familia, a la formación, protección y eventual reinserción de la infancia y la adolescencia, así como integración y socialización de la juventud con excepción de lo vinculado al derecho penal juvenil. También dictaminar en aspectos de la tercera edad, y todo lo referente al estado y condición de la mujer. Especialmente entenderá en los temas a que hace referencia el segundo párrafo del artículo 75 inciso 23 de la Constitución Nacional, en lo vinculado a las políticas de población y desarrollo humano, migraciones, estadística y censos, recursos humanos, planificación demográfica, crecimiento urbano, asentamientos poblacionales, prevención y control de la desertificación territorial, lo relativo a la calidad de vida, la pobreza y la marginalidad social y en especial el estudio de todas las cuestiones relativas a las comunidades aborígenes, incluido lo prescripto en el inciso 17 del artículo 75 de la Constitución Nacional. Asimismo, dictaminar sobre todo lo atinente a la defensa de los derechos de las personas con discapacidad y en los asuntos referentes a la problemática global de la discapacidad, fomentando políticas que estimulen la integración y procuren eliminar todo tipo de discriminación o marginación social derivadas de aquélla. Los temas de discapacidad son tratados por el Senado en la Comisión de Población y Desarrollo Humano.

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Marco Normativo: • Ley N° 16.622 Instituto Nacional de Estadística y Censos. • Ley N° 23.302 Comunidades Aborígenes. • Ley N° 25.871 Ley de Migraciones. Corresponde a la comisión de Presupuesto y Hacienda dictaminar sobre lo La Comisión de relativo a presupuesto general de la admi- Presupuesto y nistración y las reparticiones autárquicas, Hacienda del régimen impositivo y aduanero, deuda pú- Senado tiene blica, suministros del Estado, contralor de mucha activiseguros y reaseguros, régimen financiero dad durante el de las obras de ayuda social, y todo otro período legislaasunto referente al ramo de presupuesto y tivo. hacienda. Marco Normativo: • Ley N° 11.672 Ley Complementaria del Presupuesto. • Ley N° 24.156 Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. • Decreto 1344/2007 Reglamentación de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional Ley N° 24.156. Corresponde a la comisión de Relaciones Exteriores y Culto dictaminar sobre lo relativo a las relaciones de la República con los Estados extranjeros, cuerpo diplomático y consular, tratados, convenciones, pactos, conferencias y congresos internacionales, declaración de guerra u otras medidas admitidas por el derecho internacional, límites internacionales, ajuste de paz, extradiciones, introducción y tránsito de tropas extranjeras, legalización de documentos para y del exterior, archivo de relaciones exteriores, bibliotecas, colecciones, publicaciones de tratados y mapas geográficos, publicidad y difusión de informes, libros y datos

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concernientes a la Nación en el exterior, política internacional del petróleo, política comercial internacional, política internacional del trabajo, concordatos, ejercicio del culto de las iglesias establecidas en la República, admisión de nuevas órdenes religiosas, y todo otro asunto referente al ramo de relaciones exteriores y culto. Asimismo dictaminar sobre lo relativo a las relaciones del Senado de la Nación con los organismos parlamentarios internacionales y con los parlamentos de los demás países. Podrá también constituir “Agrupaciones de Parlamentarios Argentinos de Amistad” con parlamentarios de otros países. Corresponde a la comisión de Salud y Deporte dictaminar sobre todo lo relativo a la salud y acción médico social, higiene, sanidad, medicina preventiva y nutrición, subvenciones y subsidios a hospitales, sociedades, corporaciones o instituciones con actividades inherentes a las materias especificadas en este artículo y todo otro asunto referente al ramo de la salud. Asimismo, le compete lo relativo a asuntos o proyectos relacionados con política de medicamentos, su uso indebido, sustancias psicotrópicas y cualquier otro elemento cuyo consumo produzca alteraciones en la conducta social de las personas; la prevención, asistencia y tratamiento de la drogadicción y otras adicciones, tanto en forma individual como colectiva. También le corresponde dictaminar sobre lo relativo a organización, desarrollo y promoción del deporte, estudio y elaboración de planes permanentes o temporarios de fomento de esa actividad, y todo otro asunto referente al ramo de deportes. Marco Normativo: • Ley N° 17.565 Ley de Farmacias • Ley N° 23.660 Ley de Obras Sociales • Ley N° 23.661 Sistema Nacional de Seguro de Salud. La creación del ENARD estuvo en tratamiento en la Comisión de Salud y Deporte del Senado.

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• Ley N° 24.193 Transplantes de Órganos y Materiales Anatómicos. • Ley N° 25.421 Programa de Asistencia Primaria de Salud Mental • Ley N° 25.673 Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable. • Ley N° 26.529 Derechos del Paciente en su Relación con los Profesionales e Instituciones de la Salud. • Ley N° 20.655 Ley del Deporte. Promoción de las actividades deportivas en todo el país. • Ley N° 26.573 Ente Nacional de Alto Rendimiento Deportivo. Corresponde a la comisión de Seguridad Interior y Narcotráfico dictaminar En el Senado, sobre todo proyecto o asunto relativo a la se diferencia el preservación de la seguridad interior en el tratamiento de país y a la efectiva vigencia de la Constitu- los estupefación Nacional y de las normas dictadas en cientes de las su consecuencia, organización, armamento adicciones. y disciplina de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad del Estado Nacional; así como también a las cuestiones atinentes a las misiones que a estas fuerzas y cuerpos corresponden, a la coordinación de su accionar, a las recompensas y honores de dichas instituciones y fuerzas; a la cooperación del Estado Nacional con los gobiernos provinciales en materia de seguridad interior, y demás asuntos comprendidos en la seguridad interior, entendida ésta con los alcances previstos en los artículos 2° y 3° de la ley 24.059. Asimismo, entenderá en lo vinculado a la preparación, producción, entrega, tenencia, difusión y consumo de estupefacientes, en lo relativo a la prevención, control y represión interna e internacional del narcotráfico y en lo que hace a los acuerdos, convenios sin perjuicio de la competencia de la comisión de Relaciones Exteriores y Culto, y toda otra legislación sobre la materia.

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Marco Normativo: • Ley Nº 24.059 Régimen Legal de Seguridad Interior. • Decreto 1273/1992. Aprueba la ReglaLa Ley de Me- mentación de la Ley 24.059. Principios bádios tuvo en sicos. De los Cuerpos Policiales y Fuerzas la Comisión de de Seguridad del Estado Nacional. Del emde Sistemas, pleo de los Cuerpos Policiales y Fuerzas Medios de Co- de Seguridad. De la complementación de municación y otros organismos del Estado. Libertad de • Ley N° 25.520 Régimen Legal de InteliExpresión un gencia Nacional. polémico trata- • Ley N° 26.102 Ley de Seguridad Aeromiento.. portuaria • Ley N° 17.818 Ley de Estupefacientes. • Decreto 271/1989 Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR). Creación. Autoridad de aplicación • Ley N° 23.737 Régimen Penal de Estupefacientes. • Ley N° 26.045 Registro Nacional de Precursores Químicos • Decreto 1359/2009. Comisión Nacional Coordinadora de Políticas Públicas en Materia de Prevención y Control del Tráfico Ilícito de Estupefacientes, la Delincuencia Organizada Transnacional y la Corrupción. Corresponde a la comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión dictaminar sobre lo relativo a organización, promoción y desarrollo de los sistemas de comunicación en todo el territorio del país, administración, supervisión, coordinación y prestación de los servicios postales, de telecomunicaciones, de radiodifusión, video y medios gráficos, el tratamiento de las nuevas tecnologías de comunicación como el campo de la informática y la expansión del fenómeno de Internet y del correo electrónico. También le corresponde dictaminar sobre

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todo lo relativo a libertad de expresión, censura previa, secreto de las fuentes periodísticas, hábeas data, derecho a réplica y todo otro asunto referente al ramo de la información y las comunicaciones, sin perjuicio de la competencia de las comisiones de Asuntos Constitucionales y de Derechos y Garantías. Marco Normativo: • Constitución Nacional Art. 14º.– Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las La creación del autoridades; de entrar, permanecer, SIPA tuvo dictatransitar y salir del territorio argentino; men de la Code publicar sus ideas por la prensa sin misión de Tracensura previa; de usar y disponer de bajo y Previsión su propiedad; de asociarse con fines Social. útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender. • Constitución Nacional Art. 32º.– El Congreso federal no dictará leyes que restrinjan la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la jurisdicción federal. • Ley N° 26.551 Calumnias e Injurias. Modificaciones. • Ley N° 19.798 Ley Nacional de Telecomunicaciones. • Ley N° 20.216 Ley de Correos. • Ley N° 25.922 Ley de Promoción de la Industria del Software. • Ley N° 26.522 Servicios de Comunicación Audiovisual. • Decreto 1225/2010 Reglamentación de la Ley N° 26522 de Servicios de Comunicación Audiovisual. Corresponde a la comisión de Trabajo y Previsión Social dictaminar sobre lo relativo a legislación, inspección, estadística y censos del trabajo, policía del trabajo, comisiones de conciliación

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y arbitraje, relaciones entre empleados y empleadores, salarios y condiciones del trabajo, asociaciones mutuales y sindicales, seguro social, seguro de desempleo, jubilaciones y pensiones, retiros del personal del Estado, obras sociales y todo otro asunto referente al ramo del trabajo, previsión social o petición particular que no competa a otra comisión. Marco Normativo: • Ley N° 20.744 Contrato de Trabajo. • Ley N° 24.557 Riesgos del Trabajo. • Ley N° 26.390 Prohibición del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo Adolescente. • Ley N° 23.769 Instituto Nacional de Previsión Social. • Decreto 2741/1991 Administración Nacional de Seguridad Social • Ley N° 26.417 Movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional Público. • Ley N° 26.425 Sistema Integrado Previsional Argentino. Dispone la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional público que se denominará Sistema Integrado Previsional Es práctica Argentino (SIPA), financiado a través de un regular de la sistema solidario de reparto, garantizando Comisión de a los afiliados y beneficiarios del régimen Turismo realizar de capitalización vigente hasta la fecha idéntica cobertura y tratamiento que la reuniones en brindada por el régimen previsional público, distintos lugaen cumplimiento del mandato previsto por res del país. el artículo 14 bis de la Constitución Nacional. • Decreto 1602/2009 Asignaciones Familiares.

Corresponde a la comisión de Turismo dictaminar en todo lo relativo a la promoción y desarrollo del turismo como actividad socioeconómica, elaboración y evaluación de planes permanentes

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o temporarios de fomento de la actividad en todo el territorio de la Nación, especialmente en zonas carecientes o declaradas prioritarias por el Consejo Federal de Turismo, promoción del país en el extranjero, preservación y desarrollo de los circuitos turísticos de cada región y todo otro asunto referente a la materia. Comisiones Unicamerales Especiales Honorable Senado de la Nación Especial Banca de la Mujer Corresponde a la Comisión el asesoramiento, la consulta, el control y monitoreo de las leyes relacionadas con la igualdad de derechos, oportunidades y trato entre mujeres y varones, en virtud de lo establecido en el artículo 75, incisos 19 y 23 de la Constitución Nacional. (facultades del congreso de la nación)

En la Comisión Especial Banca de la Mujer se abordan oriblemáticas de género.

Comisiones Bicamerales Comisión Mixta Revisora de Cuentas Corresponde a la Comisión: • Aprobar juntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras el programa de acción anual de control externo a desarrollar por la Auditoría General de la Nación. • Analizar el proyecto de presupuesto anual de la Auditoría General de la Nación y remitirlo al Poder Ejecutivo para su incorporación en el presupuesto general de la Nación. • Encomendar a la Auditoría General de la Nación la realización de estudios, investigaciones y dictámenes especiales sobre materias de su competencia, fijando los plazos para su realización.

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• Requerir de la Auditoría General de la Nación toda la información que estime oportuno sobre las actividades realizadas por dicho ente. • Analizar los informes periódicos de cumplimiento del programa de trabajo aprobado, efectuar las observaciones que pueden merecer e indicar las modificaciones que estime conveniente introducir. • Analizar la memoria anual que la Auditoría General de la Nación deberá elevarle antes del 1 de mayo de cada año. Comisión Administradora de la Biblioteca del Congreso de la Nación Algunas comisiones tratan temas que deben ser mantenidos en secreto, como la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia.

La Biblioteca del Congreso de la Nación será administrada por una Comisión conformada por seis Diputados y seis Senadores designados conforme al reglamento de cada Cámara, con facultades de establecer su régimen interno y remover al personal y elevará anualmente al Honorable Congreso la memoria de su gestión ya la rendición de cuentas. Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia

Corresponde a la Comisión fiscalizar que su funcionamiento se ajuste estrictamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, verificando la estricta observancia y respeto de las garantías individuales consagradas en la Constitución Nacional, así como también a los lineamientos estratégicos y objetivos generales de la política de Inteligencia Nacional. La Comisión tendrá amplias facultades para controlar e investigar de oficio. A su requerimiento, los organis-

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mos del Sistema de Inteligencia Nacional deberán suministrar la información o documentación que la Comisión solicite. Comisión Bicameral de Seguimiento de Facultades delegadas al P.E.N. Corresponde a la Comisión convocar o invitar a su seno, según corresponda, para En estos moque participen haciendo oír a las asociacio- mentos la pernes, personas físicas o jurídicas, públicas o manencia de privadas y a las comisiones parlamentarias la Comisión permanentes, que tengan vinculación con Bicameral de el tema que se trate. En los casos en que la Seguimiento de Comisión tratare cuestiones relativas a los Facultades deservicios públicos, podrá invitar a la reunión, legadas al PEN en los términos del presente artículo, a las debe ser asociaciones de consumidores o usuarios, a los representantes de la prestadora del discutida. servicio y a los representantes del Ente Regulador del servicio vinculado. Asimismo, la Comisión podrá requerir a las instituciones o personas mencionadas precedentemente informe circunstanciado de los temas a considerar, cuando así lo estimare pertinente. Comisión Parlamentaria Conjunta Argentino-Chilena Corresponde a la Comisión promover y desarrollar iniciativas, entre otros, sobre los siguientes temas: sistema global de enlaces terrestres, habilitación mutua de puertos y zonas francas, transporte terrestre, aeronavegación, interconexiones eléctricas y telecomunicaciones, explotación de recursos naturales, protección del medio ambiente y complementación turística. En la reunión del grupo interparlamentario, encuentro que se realiza todos los años, se trataron los siguientes temas:

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• El control migratorio mediante la implementación de la tarjeta vecinal. • El tratado de Integración Chile-Argentina • La integración física e implementación de controles integrados de fronteras. • La complementación e integración para ingreso a terceros mercados en forma conjunta entre Chile y Argentina. • La realización de homenajes y conmemoraciones referidas a: • El Bicentenario Independencias de las Repúblicas de Argentina y Chile. • Los 50 años del Tratado Antártico. • Los 25 años del Tratado de Paz y Amistad entre Chile y Argentina. • La preparación semana cultural argentino-chilena Comisión Bicameral Asesora de la Federación Argentina de Municipios Corresponde a la Comisión: • Solicitar informes a las autoridades El logro más administrativas, legislativas y judiciales. importante de • Requerir información o citar a reprela Comisión sentantes de entidades privadas, u organisParlamentaria mos Nacionales o Extranjeros, funcionarios Conjunta Argen- Nacionales o Provinciales, como a personas tino-Chilena es físicas en general. el acuerdo de • Dirigirse a las Universidades y Acaseguridad social. demias Nacionales como a cualquier otra repartición Nacional para contar con asesoramiento especializado cuando deban producir opinión en cumplimiento de lo establecido por la Ley N° 24.807. • Promover, auspiciar y asistir a la realización de reuniones, congresos y seminarios, en el país o en el extranjero, siempre que el objeto de los primeros se corresponda con la misión encomendad a la comisión.

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• Establecer relaciones con entidades nacionales o del exterior que tengan como finalidad el desarrollo y capacitación respecto de la gestión de las autoridades locales de índole municipal. • Tomar a su cargo, a solicitud de cualquiera de los Municipios del país, la función de tercero imparcial, destinada a componer diferendos, cuestionamientos y cualquier otra problemática que afecte los intereses municipales. Comisión Bicameral de la Defensoría del Pueblo Corresponde a la Comisión proponer a las Cámaras de uno a tres candidatos para ocupar el cargo de Defensor del pueblo y relacionarse con el Defensor del Pueblo e informar a las Cámaras en cuantas ocasiones sea necesario. Comisión Bicameral Negociaciones Agrícolas Internacionales

Muchas de las comisiones bicamerales del Congreso tienen escasa actividad a lo largo de los períodos legislativos.

Corresponde a la Comisión el Seguimiento y control de las negociaciones agrícolas en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y de los acuerdos regionales de integración, para efectuar los ajustes normativos que adecuen lo normado externamente, y para colaborar en la formulación de cursos de acción que faciliten las negociaciones y la implementación de cambios en defensa de los intereses de la producción nacional. Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo Corresponde a la Comisión pronunciarse respecto de los decretos: • De necesidad y urgencia. • De delegación legislativa.

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• De promulgación parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo nacional en los términos de los artículos 99, inciso 3; 76; 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional. La Comisión Bicameral de Control de los Fondos de la Seguridad Social se creó en 2009.

Ha tenido gran participación a partir del recambio legislativo. Marco Normativo: • Ley N° 26.122 Régimen Legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de Delegación Legislativa y de Promulgación Parcial de Leyes.

Comisión Bicameral de Conmemoración de los Bicentenarios de la Revolución de Mayo y de la Declaración de la Independencia Corresponde a la Comisión la planificación, ejecución y gestión de todas las actividades que se determinen en el ámbito del Congreso de la Nación para la conmemoración de esos acontecimientos históricos, así como también la coordinación con el Poder Ejecutivo Nacional, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y las organizaciones e instituciones de carácter público o privado, respecto de las actividades que éstos realicen en sus ámbitos con el mismo objeto. Comisión Bicameral de Control de los Fondos de la Seguridad Social Corresponde a la Comisión constituir y ejercer la coordinación entre el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo Nacional, a los efectos del cumplimiento de la presente ley y sus resultados, debiendo informar a los respectivos cuerpos legislativos sobre todo el proceso que se lleve adelante conforme a las disposiciones de esta ley. Para cumplir su cometido, la Comisión deberá

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ser informada permanentemente y/o a su requerimiento de toda circunstancia que se produzca en el desenvolvimiento de los temas relativos a la presente ley, remitiéndosele con la información la documentación correspondiente. Podrá requerir información, formular las observa- La comisión ciones, propuestas y recomendaciones que bicameral del estime pertinentes y emitir dictamen en los digesto norasuntos a su cargo. mativo aún no Marco Normativo: ha entregado • Ley N° 26.425 Régimen Previsional resultados concretos. Público. Comisión Bicameral de Seguimiento y Coordinación para la Confección del Digesto Jurídico Corresponde a esta Comisión el seguimiento concomitante de las tareas que desarrolló la Comisión de Juristas, debiéndose informar regularmente de los progresos en la elaboración del proyecto. Contará con la asistencia técnica de la Dirección de Información Parlamentaria y tendrá a su cargo la elaboración del dictamen previo al tratamiento legislativo del proyecto que eleve el Poder Ejecutivo. Comisión Bicameral Investigadora de presuntas irregularidades en las Declaraciones Juradas de Venta al Exterior (DJVE) de productos agropecuarios Corresponde a la Comisión: • Solicitar todo tipo de documentación e información, escrita u oral, relacionada con los hechos investigados en relación a la venta exterior irregular de productos agropecuarios, tanto del sector público como del privado. • Requerir y recibir testimonios de personas. El testigo prestará juramento o promesa de decir verdad, y antes de declarar se lo apercibirá de las penas en caso de que afirmara una falsedad o

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atenuare o callare la verdad en todo o en parte, con excepción de que la respuesta pudiera auto incriminarlo. • Recibir toda clase de elementos probatorios sujeto a su oportuna valoración. • Exigir la exhibición de cualquier claLa conformase de prueba instrumental, reservada o ción de la Comisecreta o no, a las personas públicas o sión Bicameral privadas, pudiendo revisar y secuestrar liPromoción y Seguimiento de bros de comercio, instrumentos financieros, la Comunica- registros informáticos y toda clase de docución Audiovisual mentación y correspondencia que guarde por la Ley N° relación con los fines de la investigación. 26.522 atravesó • Practicar inspecciones en lugares públimomentos de cos, semipúblicos y privados, allanando el grandes discu- ámbito de que se trate. siones políticas. • Requerir el auxilio de la fuerza pública. • Designar asesores con especialidad en temas tributarios y contables, pudiendo requerir la colaboración a la Federación Argentina de Colegios de Abogados y a la Federación de Consejo de Profesionales de Ciencias Económicas. Los mismos deberán elevar un informe preliminar ante la Comisión. Comisión Bicameral Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual. Ley N° 26.522 Corresponde a la Comisión: • Proponer al Poder Ejecutivo Nacional, los candidatos para la designación de tres (3) miembros del directorio de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, y de tres (3) miembros del directorio de Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado y del titular de la Defensoría del Público de

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Servicios de Comunicación Audiovisual por resolución conjunta de ambas Cámaras; • Recibir y evaluar el informe presentado por el Consejo Consultivo Honorario de los Medios Públicos e informar a sus respectivos cuerpos orgánicos, dando a publicidad sus conclusiones; • Velar por el cumplimiento de las disposiciones referidas a Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado; • Evaluar el desempeño de los miembros del directorio de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual y del Defensor del Público; e) Dictaminar sobre la remoción por incumplimiento o mal desempeño de su cargo al Defensor del Público; en un procedimiento en el que se haya garantizado en forma amplia el derecho de defensa, debiendo la resolución que se adopta al respecto estar debidamente fundada. Marco Normativo: • Ley N° 26.522 Servicios de Comunicación Audiovisual. Comisión Bicameral Especial Ley N° 26.519 Corresponde a la Comisión revisar, estudiar, compilar y analizar dentro de los doscientos cuarenta (240) días contados a partir de la entrada en vigencia de la ley 26.519, prorrogables por treinta (30) días si resultare necesario y así lo decidiesen por mayoría los miembros de la comisión, la totalidad de la legislación delegante preexistente en virtud de la disposición transitoria octava de la Constitución Nacional, con la finalidad de elevar a conocimiento del presidente de cada Cámara antes de expirar su plazo, y no más allá del 30 de junio de 2010, un informe final conteniendo conclusiones idóneas. El informe se pondrá a disposición de todos los bloques. Marco Normativo: • Ley N° 26519 sobre Delegación de Facultades.

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A modo de conclusión El “dossier legislativo” de la presente publicación, intentó señalar los aspectos centrales del funcionamiento de las comisiones parlamentarias, su respectivo marco normativo y los temas de mayor interés tratados por ellas. Esperamos que haya cumplido su objetivo central: ofrecer una síntesis clara y precisa del funcionamiento interno del Congreso. Hemos intentado aquí, más allá de la Las Comisiones exposición del funcionamiento institucional son claves en el de las cámaras, poner el acento en la imtratamiento de portancia del trabajo en comisión. En esta los proyectos en línea, cabe volver a destacar que las distintas el Congreso. fuerzas políticas rearman sus estrategias conforme a la temática a tratar y, fundamentalmente, acorde a las comisiones a donde dicha temática sea tratada. Esto se produce porque factores como la filiación política del presidente de la comisión, la proporción reflejada de los bloques que la componen, y la posibilidad de realizar reuniones conjuntas revisten fundamental importancia a la hora de la definición de un proyecto de ley. Es por ello que, ante el recambio legislativo, la pelea por la composición de las comisiones se torna fundamental y necesaria, en la medida en la que la composición de cada una de ellas termina influyendo de manera tangible en el proceso legislativo. Referencias bibliográficas CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ARGENTINA (1994). EGES (2010): Publicación del Equipo de Gestión Económico y Social N° 1, Buenos Aires: Dunken. Ley N° 13.640 (Vigencia de los proyectos en el Congreso, del el 30 de septiembre de 1949) REGLAMENTO DE LA HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN ARGENTINA (1996 y modificatorias). REGLAMENTO DE LA HONORABLE CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN ARGENTINA (2003 y modificatorias).

Artículos de análisis

Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas de juego para la vida democrática por

Nadia K araguezian1, María Cecilia Pon2, Fernando Righini3, Pablo Javier Salinas4 y María Cristina Tchintian5

Introducción La denominada Ley de Reforma Política fue tratada durante el período legislativo El 14 de agosN° 127 del año 2009. Su tratamiento fue to de 2011 se complejo e enriquecedor, dado que implicó inaugurará en el cambio de viejas reglas de juego que Argentina el habían quedado desfasadas de la realidad sistema de pripolítica, en la medida en que permitían cier- marias abiertas, tas prácticas perjudiciales, a largo plazo, simultáneas y para el juego democrático. En resumidas obligatorias. palabras, la ley tiene como objetivos un reordenamiento del sistema de partidos; la legitimación de los candidatos elegidos a través de las primarias; la recuperación de la relevancia institucional de los partidos políticos; la transparencia en el proceso electoral; el tratamiento maduro de la información y la también maduración de la dinámica del sistema de partidos, con el objetivo de tornarla responsable para con el electorado, fortaleciendo las estructuras de los partidos políticos mayoritarios y nacionales. 1 Nadia Karaguezian es Licenciada en Ciencia Política y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 2 María Cecilia Pon es Licenciada en Relaciones Internacionales y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 3 Fernando Righini es Licenciado en Ciencia Política y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 4 Pablo Javier Salinas en Licenciado en Ciencia Política y Coordinador de Investigación y Capacitación del Equipo de Gestión Económica y Social. 5 María Cristina Tchintian es Licenciada en Ciencia Política y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

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La nueva norma modifica 3 leyes: el Código Nacional Electoral (N° 19.945), la Ley Orgánica de Partidos Políticos (N° 23.298) y la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos (N° 26.215). La Ley N° 26.571 fue sancionada el 2 de diciembre de 2009 bajo el nombre de “Ley de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral” y consta de diversos apartados en los que se establecen nuevos ordenamientos para los partidos políticos; el sistema de primarias abiertas, simultáneas y obligatorias; el financiamiento de las campañas y la modernización del Código Electoral Nacional. En este artículo, analizaremos los pormenores de cada una de las modificaciones impartidas por la reforma y expondremos algunas reflexiones acerca de su implementación, atentos a que a la fecha de realización de este trabajo se han publicado algunos decretos reglamentarios. Sobre el final del artículo realizaremos también una breve comparación entre la reforma política argentina y otros procesos de reforma que se han dado recientemente en países de la región. Modificaciones para los partidos políticos Un aspecto a destacar en el análisis de la Ley de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral, es la inclusión en el cuerpo de la Ley Orgánica de Partidos Políticos (N° 23.298) la obligatoriedad de respetar el cupo femenino, establecido por la Ley N° 24.012, para la ocupación de cargos jerárquicos dentro de la organización partidaria. Hasta el momento el cupo femenino sólo era garantizado para los cargos electivos; a partir de la implementación de la ley, paso a ser también vinculante en función de la integración del cuerpo de autoridades de las agrupaciones políticas. Por otra parte, la reforma mantiene los requisitos para el otorgamiento de la personería jurídico-política de los partidos, aunque incorpora como criterio necesario para la adquisición de dicha personería la afiliación al partido solicitante de un número La Ley Nº 24.012 establece la obligatoriedad del cupo femenino para cargos jerárquicos.

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de electores no inferior al 4‰ (cuatro por mil) del total de los inscriptos en el registro de electores del distrito en el que se solicite dicha personería. De poseer el distrito más de un millón de habitantes, el criterio, no obstante se mantiene en el 4‰ de un millón; en consecuencia, en ningún distrito, sin importar su población, se requerirán más de 4.000 afiliados para el otorgamiento de la personería. El proyecto original del Poder Ejecutivo establecía el requisito del 5‰ de afiliados; pero este se modificó en función del reclamo de los partidos minoritarios, principalmente los de centroizquierda. Bajo este criterio, entonces, para las elecciones de 2011 (utilizando el registro de electores de 2009) la cantidad de afiliados necesaria para solicitar la personería en los diferentes distritos nacionales será la siguiente: Tabla N° 1: Cantidad de afiliados necesarios por distrito para el reconocimiento jurídico-político de las agrupaciones políticas Distritos

Adherentes necesarios

Buenos Aires CABA Córdoba Mendoza Santa Fe Tucumán Entre Ríos Salta Chaco Misiones Corrientes Santiago del Estero San Juan Jujuy

4.000 4.000 4.000 4.000 4.000 3.959 3.586 3.131 2.888 2.787 2.709 2.387 1.814 1.702

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Río Negro Neuquén Formosa Chubut San Luis Catamarca La Pampa La Rioja Santa Cruz Tierra del Fuego

1.684 1.556 1.410 1.375 1.195 989 973 883 743 382

Fuente: Elaboración EGES en base a los electores nacionales del año 2009.

La principal resistencia por parte de los partidos minoritarios a esta disposición es la obligatoriedad de cumplir con este requisito no después del 31 de diciembre del corriente año en función de participar de las elecciones primarias de 2011. En el texto original de la ley estaba contemplado como plazo para el cumplimiento de este requisito el 31 de diciembre de 2011 (una vez ocurridas las elecciones nacionales y las primeras elecciones primarias bajo el nuevo marco normativo), pero el Decreto 2004/2009 estableció, a través del veto parcial, el plazo del 31 de diciembre de 2010 (tal como estaba contemplado en el envío del proyecto original al Congreso por parte del Poder Ejecutivo). Otra de las medidas orientadas al reordenamiento del sistema de partidos prevista por la reforma es la incorporación, como criterio para otorgarle a un partido la personería, del requisito del mantenimiento de un número mínimo de afiliados anualmente. La reforma prevé que la institución encargada del relevamiento del número de afiliados partidarios será el Ministerio Público Fiscal, que informará a la autoridad competente electoral del cumplimiento o incumplimiento del requisito por los diferentes partidos en febrero de cada año. Este es otro de los agregados que es fuertemente criticado por muchos de los partidos políticos

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minoritarios. Si bien es comprensible que todo cambio de reglas del juego encuentre resistencias, el requisito descrito es necesario para depurar el sistema de partidos. Si la norma no hubiera sido modificada, los partidos con posibilidad de competir en 2011 por cargos electivos serían casi 700. Resulta claro que si bien el requisito es exigente, tampoco es de imposible cumplimiento y apunta a fomentar la institucionalización formal de los partidos, que deberán preocuparse por la afiliación y así evitar el fenómeno del crecimiento desmesurado de partidos políticos en los años electorales. Este último fenómeno, que la reforma busca evitar, puede evidenciarse gráficamente: Gráfico N° 1: Cantidad de partidos políticos reconocidos en el país en los últimos 10 años 140

131

125

120 93

100 80

72 61

60 40 20

69

60

21

13

8

0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara Nacional Electoral

De acuerdo a lo que se desprende del gráfico, puede observarse que los años electorales se caracterizan por el reconocimiento de gran cantidad de partidos políticos con respecto a

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años no electorales. El aumento de los partidos políticos no es un fenómeno negativo en sí mismo, pero la baja que registra la inscripción en los años no electorales da cuenta del desbalance que el marco anterior a la reforma permitía. La reforma también establece la posibilidad de asociación de los partidos políticos bajo las formas de: alianza (un partido de distrito con un partido nacional, o partidos nacionales y de distrito entre sí); confederación (cuando dos o más partidos deciden presentarse unificados en forma permanente, pero siguen conservando sus afiliaciones y estructuras partidarias); o fusión (cuando dos o varios partidos deciden unirse de manera permanente). Este ordenamiento tiende a limitar el oportunismo electoral del que ha sido testigo el sistema democrático en los últimos años y otorga precisiones a los votantes de los partidos que se presentan unidos a las elecciones. En sintonía con los cambios en las agrupaciones políticas, la reforma también incorpora cambios en la categoría de afiliados. En este sentido, se modifica el procedimiento de afiliación, se prohíbe expresamente la doble afiliación y se agilizan los trámites de renuncia, para la que se establece la utilización de un telegrama gratuito. Estos cambios serán verificables, ya que se establece un sistema digital de registro de afiliaciones, preservando los datos personales del acceso de terceros, pero permitiendo a un elector conocer su situación a través de una simple consulta al sitio de Internet de la Cámara Nacional Electoral. Fue interesante la discusión que se dio en torno a este punto. El proyecto original del Poder Ejecutivo establecía que el registro de afiliados debía ser público y de libre acceso, pero más allá de la buena intención en honor a la transparencia electoral, esto permitía que cualquier ciudadano conozca la afiliación de otro u otros, comportando una violación a la protección de datos personales y una posible utilización maliciosa de dicha información. Por ello, en el debate en comisiones fue modificado.

Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas… 115

Gráfico N° 2: Distribución de afiliados y no afiliados (año 2009) Afiliados a partidos de distrito que no integran partidos nacionales 4%

Afiliados a partidos de distrito que integran partidos nacionales 26%

No afiliados 70%

Fuente: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara Nacional Electoral.

Según los datos de 2009, el 70% de los electores no se encuentra afiliado a ningún partido político. Otro de los cambios de importancia introducido por la reforma es las restricciones que establece para presentarse como precandidato en elecciones primarias y generales para cargos públicos nacionales; no podrán presentarse individuos procesados o con condenas transitorias por genocidio, crímenes de lesa humanidad o crímenes de guerra y hechos de represión ilegal llevados a cabo entre el 24 de marzo de 1976 y el 10 de diciem-

Uno de los cambios más relevantes de la nueva ley es la prohibición para la participación en las elecciones de candidatos que hayan participado en la comisión de delitos de lesa humanidad

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bre de 1983. Ejemplos recientes de la carencia de regulación en este sentido son las impugnaciones de los diplomas de diputados nacionales de Antonio Domingo Bussi (Tucumán), en 1999 y Luis Patti (Buenos Aires), en 2007. Así como se incorporaron cambios en el reconocimiento de nuevos partidos y mantenimiento de los existentes, también se introdujeron fuertes modificaciones en las causales de caducidad de un partido político (es decir, la cancelación de la inscripción del partido en el registro y la pérdida de la personería jurídica). En este sentido, las causales de caducidad se ampliaron a:  La no presentación a dos elecciones Con la reforma nacionales consecutivas (antes el requisito se ha avanzado era de tres). en la restric-  El no alcance, en dos elecciones ción del reco- nacionales sucesivas, del 2% del padrón nocimiento a electoral del distrito que corresponda (anagrupaciones tes el porcentaje también era del 2%, pero políticas crea- en cualquier distrito y para cualquier tipo de das con fines elección). especulativos,  El no mantener los requisitos de afiliacomúnmente ción mínima (antes no estaba estipulado). denominadas como “sellos de  La carencia de un partido nacional de goma”. al menos cinco partidos de distrito con personería vigente que lo compongan (antes no estaba estipulado).  La violación de lo establecido con respecto a la participación de personas procesadas o con sentencias no firmes en relación a crímenes de lesa humanidad (antes tampoco estaba estipulado). A su vez, se han incrementado las causales de extinción de un partido político (es decir, poner fin a la existencia legal del partido y disolverlo). Se establece que:  El partido extinguido por sentencia firme no podrá ser reconocido nuevamente con el mismo nombre, la misma carta

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orgánica, declaración de principios, programa o bases de acción política, La Ley Nº por el término de seis años, a partir de 26.571 establece el sistema de la fecha de la sentencia. primarias abier Por el mismo término los juzgados federales con competencia electoral de tas, obligatorias cada distrito no podrán registrar nuevos y simultáneas. partidos integrados por ex afiliados a un mismo partido político declarado caduco que representen más del 50% de las afiliaciones requeridas para la constitución del nuevo partido. Como puede observarse, es muy difícil para un partido extinguido retornar al sistema de partidos (debe esperar al menos 6 años) o reciclarse en nuevos partidos (sus afiliados sólo pueden integrar una nueva fuerza política si no superan el 50% de las afiliaciones necesarias para la creación de nuevas agrupaciones políticas). El nuevo sistema de primarias La Ley 26.571 establece múltiples modificaciones para el sistema político, de partidos y electoral; de todos modos, sin lugar a dudas, la más relevante en tanto marca un gran salto de calidad institucional, es el establecimiento del sistema de elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO). Este sistema constituye una novedad en nuestro país y tiene como objetivo que la ciudadanía se exprese de manera obligatoria en relación a la preferencia de candidatos para las elecciones nacionales. Además, permite reducir la discrecionalidad en la designación de candidatos de los partidos políticos (muchas veces reglada por el mantenimiento de los mismos sectores en las cúpulas partidarias) y eliminar la posibilidad de que partidos nacionales diriman sus internas en las elecciones nacionales. También es interesante destacar que la reforma política incluye, dentro del sistema de PASO, la elección de los parlamentarios del Mercosur (aspecto que se analizará con mayor detalle en un apartado específico).

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Para comenzar el análisis es necesario analizar los cuatro componentes del nuevo sistema. Las elecciones son primarias porque en ellas se eligen todos los candidatos que competirán en las elecciones nacionales; son abiertas porque toda la ciudadanía vota en ellas, independientemente de la afiliación o no a un partido político; son simultáneas porque todas las agrupaciones políticas, sin excepción, deben realizarlas en la misma fecha y para todas las categorías a elegir y son obligatorias porque ninguna fuerza política –aunque presente lista única– ni ciudadano habilitado a votar puede dejar de participar en ellas. Dentro del nuevo sistema se establece que la convocatoria a las PASO debe realizarla el Poder Ejecutivo con una antelación no menor a los noventa días de la realización de las internas, a realizarse el tercer domingo de agosto del año en el que se celebran elecciones nacionales. También dentro de la nueva modalidad de selección de candidatos se establecen las fechas para la conformación de alianzas, presentación de candidatos, cierre de listas, publicidad electoral, etc. En afán comprender el cronograma electoral de 2011 se presenta el siguiente diagrama: Diagrama 1: Calendario electoral 2011 14/6

25/6

25/7

15/7

14/8

03/9

28/9

18/9

23/10

Cierre de Alianzas Presentación de PreCandidatos

Comienzo de publicidad de campaña

inicia la campaña electoral para primarias

Presentación de Candidatos

Elecciones PASO

Comienzo de publicidad de campaña

inicia la campaña electoral para nacionales

Fuente: Elaboración EGES en base a Ley N° 26.571.

Elecciones Generales

Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas… 119

Se prevé la posibilidad de que los partidos políticos permitan la participación de A partir de la extrapartidarios en las elecciones, según lo reforma al Cóestablezcan en sus cartas orgánicas. Sin digo Electoral embargo, ningún afiliado podrá avalar más Nacional, se de una lista de precandidatos, ciñéndose permite que las el proceso a los requisitos establecidos agrupaciones en el Art. 21º de la Ley N° 26.571 (donde políticas elise establece el requisito de 2‰ del total jan un color de de inscritos en el padrón general de cada boleta para las distrito electoral para las precandidaturas a PASO y para las diputados y senadores nacionales y parla- elecciones gementarios del Mercosur; y del 1‰ para las nerales. precandidaturas a presidente y vicepresidente de la Nación del total de inscritos en el padrón nacional). El proyecto original elevado por el PEN al Congreso, que prohibía la posibilidad de realizar “listas colectoras”6 en las PASO, fue modificado por las Comisiones. Con el cambio establecido, se permitió que los precandidatos se presentasen en las PASO sólo por una agrupación política y sólo para una categoría de cargos electivos, abriendo el juego en esta instancia a la posibilidad de que algunas categorías electivas puedan acompañar la misma boleta de otro cargo, por ejemplo, que dos listas diferentes de precandidatos a diputados nacionales lleven en la boleta al mismo precandidato a Presidente de la Nación. Otra de las modificaciones a las que se dio lugar en el debate del plenario de comisiones en la Cámara de Diputados (Asuntos Constitucionales, Justicia y Presupuesto y Hacienda) fue la posibilidad de realizar corte de boleta (acción que estaba prohibida en el proyecto original), quedando establecido en el Art. 24º que “Los electores deben emitir un solo voto por cada categoría de cargos 6 Cuando en una elección (ya sea nacional, provincial o municipal) existen diferentes listas legislativas que comparten la misma fórmula ejecutiva se habla de “listas colectoras”. Ejemplo: El candidato a presidente X se presenta con dos listas de diputados diferentes a la misma elección.

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a elegir, pudiendo optar por distintas listas de diferentes agrupaciones políticas”; otro elemento novedoso de la reforma política en relación a las boletas es la posibilidad de elección de un color por parte de las agrupaciones políticas, quienes deberán mantener en las elecciones generales, el que utilicen en las PASO. En virtud de la transparencia del proceso de primarias, se establece que cada La Ley N° 26.571 jerar- línea interna de las agrupaciones políticas quiza la Direc- debe tener un miembro en la Junta Elección Nacional toral partidaria. En afán de garantizar su Electoral en el cumplimiento, se incorpora un mecanismo transcurso de binario de control del proceso: por un lado las PASO y de el de la justicia electoral y por el otro el de las elecciones cada línea interna partidaria. generales, otorDesde la entrada en vigencia de la Ley gándole un rol N° 26.571 cambió la modalidad de finanpreponderante ciamiento de las campañas, tanto para en todo el pro- las PASO como para las elecciones ceso electoral. generales. El principal cambio reside en el establecimiento de la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior como encargada de otorgar, para las dos instancias electivas, el importe necesario para la realización de las campañas, de acuerdo al siguiente esquema:  El 50% del monto total que les corresponde a las agrupaciones políticas para las elecciones generales para la realización de la campaña de las PASO.  El 100% del aporte para la realización de la campaña de las elecciones generales;  Los Recursos que le permitan imprimir a cada agrupación política el equivalente a una boleta por elector (la que debe ser repartida por la misma en partes iguales para cada línea interna que se presente en las PASO).

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También se modifica la modalidad de contratación de espacios en medios de comunicación para la realización de las campañas, fundamentalmente, se prohíbe la contratación privada. En esta línea, la Dirección Nacional Electoral distribuirá a las agrupaciones políticas que participen en las elecciones primarias, los espacios Como fruto del de publicidad electoral –en emisoras de ra- debate en las diodifusión, sonoras, televisivas abiertas y comisiones de por suscripción– por sorteo público con ci- la Cámara de tación. A su vez, las agrupaciones políticas Diputados, se distribuirán tales espacios en partes iguales estableció que entre las listas internas oficializadas. Se es- solamente en tablece también que si una agrupación po- la categoría de lítica violara lo dispuesto, los precandidatos Diputados Nay los responsables económico-financieros cionales haya de las listas serán pasibles de importantes instancias de multas y los medios de comunicación que negociación aceptaran la contratación privada podrían para la adjudiser objeto de lo que se tipifica como “falta cación de cargrave” en la Ley N° 26.522 de Servicios de gos entre listas Comunicación Audiovisual, que prevé mul- enfrentadas. tas, suspensión de publicidad o caducidad de la licencia. Otro elemento novedoso que introduce la reforma es el que se conoce como requisito de “aptitud electoral”, que establece un piso mínimo para que una agrupación política participe del proceso eleccionario general:  Para la elección de senadores, diputados de la Nación y parlamentarios del Mercosur, las agrupaciones políticas deben obtener como mínimo un total de votos igual o superior al 1,5% de los votos emitidos en el distrito de que se trate para la respectiva categoría, considerando los de todas sus listas internas.  Para la elección de presidente y vicepresidente el porcentaje establecido es el de 1,5% de los votos válidamente emitidos en todo el territorio nacional.

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La culminación de la etapa de las PASO se da cuando se proclaman los candidatos, para los cuales se establece un proceso específico según cada categoría:  Presidente y Vicepresidente: por fórmula directa y a simple pluralidad de sufragios.  Senadores nacionales: lista completa a simple pluralidad de votos.  Diputados nacionales: cada agrupación política aplicará el sistema de distribución de cargos que establezca su carta orgánica. Como puede observarse, la única insLos cambios tancia de negociación entre las diversas implementados listas internas dentro de las agrupaciones en la financiapolíticas se da en la categoría de diputados ción de los parnacionales, donde el reparto se realiza de tidos políticos acuerdo al procedimiento que esté regladefinen nuevas prácticas de mentado en la carta orgánica de la agrupafinanciamiento ción. En el debate de comisiones se intentó electoral. incorporar el sistema D’Hondt de reparto de cargos para diputados nacionales y la posibilidad de que las listas participantes de las primarias pudieran negociar también la composición de las candidaturas de senadores nacionales y la fórmula ejecutiva (por ejemplo, que la lista ganadora llevase el candidato a Presidente y la segunda perdedora el candidato a Vice; y que la lista vencedora llevase el primer candidato a Senador y la segunda perdedora el segundo) pero estas sugerencias no fueron tenidas en cuenta. En la práctica, con este sistema se permite consolidar las candidaturas establecidas desde un primer momento, pero no es menos cierto que provoca la pérdida de negociación entre las diferentes facciones enfrentadas en las primarias, pudiendo tener como consecuencia, ante la falta de incentivos para mantenerse en la disputa electoral, la falta de apoyo en las elecciones generales a la lista victoriosa de los miembros de las listas partidarias perdedoras.

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Los cambios en el financiamiento de los partidos políticos La reforma reafirma el rol del Estado como garante de la existencia de los partidos políticos al concederles a estos los fondos económicos fijados a trav és de la ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para los años electivos. Si bien parte de estos aportes debe utilizarse para la campaña, está establecido que los mismos podrán también ser destinados al desenvolvimiento institucional del partido, a la capacitación y a la formación política. La Ley entiende por gastos de campaña a todas aquellas erogaciones realizadas Los aportes prien el período de campaña electoral con el vados deberán objeto de solventar costos de servicios aje- ser realizados nos al funcionamiento permanente del par- exclusivamente tido. Entre ellas se incluyen los traslados de por personas candidatos y/o equipos, el arrendamiento físicas y mede locales, la generación de encuestas y el diante algún medio que perdiseño de publicidades, entre otros. mita identificar Los montos establecidos según la al responsable Ley de Presupuesto, deberán dividirse en del aporte. tres partidas diferenciadas acorde a cada conjunto de cargos electivos (Presidente y Vicepresidente, Senadores y Diputados). De igual forma, los años en que los comicios sean sólo legislativos las fracciones serán dos (Senadores y Diputados). Cada una de estas partidas se distribuirá a su vez de la siguiente forma:  La fracción destinada a Presidente y Vicepresidente se dividirá en dos porciones iguales. Una de ella se distribuirá equitativamente entre las distintas fuerzas políticas mientras que la otra será proporcional al número de votos que la fuerza haya obtenido en la elección inmediata anterior.  Para la elección de Senador los aportes se distribuirán según los ocho distritos que participen, repartiendo los fondos en pro-

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porción al número de electores existentes en dichos distritos. Luego, estos serán distribuidos en un 50% acorde a la proporcionalidad del número de agrupaciones políticas existentes, mientras que el otro 50% se destinara según el número de votos que dicha agrupación haya obtenido en la última elección realizada en esa categoría.  La distribución en la categoría Diputados será idéntica a la de los Senadores, con la diferencia de que la división inicial se realiza por 24, ya que el total de los distritos participa en dicha elección. Es importante destacar que en todos Al ser distribuida por el Esta- estos casos las alianzas y confederaciones do, la publicidad obtendrán sus aportes acorde a la suma política en me- del número de votos que hayan obtenido dios audiovi- en la elección anterior los partidos que las suales queda conforman. Los aportes privados sólo serán posigarantizada en bles cuando sean realizados por personas igualdad para todas las agru- físicas y mediante cualquier medio que paciones que se permita una identificación del donante es presenten a los decir, mediante transferencia bancaria, comicios. cheque, Internet o bien en efectivo, siempre y cuando se emita un comprobante que acredite la operación. De esta forma, queda prohibida toda donación o contribución a una agrupación por parte de personas de existencia ideal o jurídica. Se establece también un límite de gastos destinados a campaña para cada agrupación. Éste, acorde a la normativa, será fijado cuando se definan los aportes destinados a cada partido en la Ley de Presupuesto. Allí se fijará el valor de un módulo electoral –la unidad de financiamiento que utilizarán los diferentes partidos– teniendo por límite para sus gastos la multiplicación de dicho módulo por el número efectivo de electores por distrito. Por ejemplo, si se fijase el modulo electoral en $50, el límite de gastos de una agrupación

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que contaba, en Corrientes, con 671.152 electores habilitados en las elecciones de 2009, sería de $33.557.600. Para la impresión de boletas, la Dirección Nacional Electoral le asignará a cada agrupación que presente candidatos fondos suficientes como para imprimir una boleta y media por cada elector registrado en cada distrito. Es decir, para Presidente y Vicepresidente cada partido contará con recursos como para imprimir más de 40 millones de boletas7, mientras que para la categoría senador en Buenos Aires, según datos de 2009, los recursos que se suministrarán a Además de cada partido serán suficientes para afrontar avanzar en la el pago 15 millones de papeletas. regulación del Es importante destacar que, más allá financiamiento, de este ejemplo, las boletas continuarán la reforma políimprimiéndose unidas, con las marcas tica avanza en específicas entre categorías, para que los la delimitación ciudadanos tengan la libertad de realizar del accionar de cortes en caso de considerarlo necesario. las empresas de Con la aprobación de la Ley N° 26.571, sondeos de opise introdujeron también nuevas regla- nión electoral. mentaciones en la distribución de la publicidad electoral en los medios audiovisuales. De esta forma, la publicidad emitida en canales de televisión –tanto en la abierta como en la televisión por cable– y en aquella emitida por radiodifusión sonora será distribuida en exclusividad por la Dirección Nacional Electoral. Así, se excluye la posibilidad de que un candidato o agrupación contrate, por sus propios medios económicos, espacios televisivos o radiales para fines electorales. Esto tambi én condiciona el apoyo de grupos mediáticos a candidatos afines a ellos, o que sean dueños de canales o radios. No obstante, no se impide la contratación privada de otras formas de publicidad como de cartelera o en medios gráficos. 7 El cálculo fue realizado teniendo en cuenta que en la elección 2009, hubo habilitados 27.789.273 electores.

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La distribución de espacios publicitarios en medios audiovisuales se realizará de la siguiente forma: del total de espacios disponibles de radio y televisión, un 50% será distribuido en forma equitativa entre aquellas agrupaciones que hayan presentado candidatos, mientras que el 50% restante será distribuido a cada agrupación, en proporción al número de votos obtenidos en la última elección a Diputado Nacional. La adjudicación de los espacios correspondientes a cada agrupación se realizará mediante sorteo público, de esta forma, se le asignará a cada partido espacios en diversas emisoras radiales y televisivas y en diferentes horarios los entre la franja horaria que se extiende desde las 7 AM hasta la 1 AM del día siguiente. Cada partido tendrá asegurada la roLa regulación tación de su pauta en diferentes medios y a la publicidad horarios, como así también deberán contar de campaña con la posibilidad de que al menos dos comprende las veces por semana su spot sea emitido en elecciones na- horario central. cionales y proEsta regulación no sólo comprende vinciales. las elecciones nacionales de Presidente y Vicepresidente, sino también aquellas llevadas a cabo en los diferentes distritos, en donde la Dirección Nacional Electoral deberá garantizar una distribución equitativa entre las diferentes agrupaciones. En caso de ballotage, se le adjudicará el 50% de la asignación a cada uno de los contendientes. Además de la publicidad electoral, la reforma también regula a las empresas y consultoras destinadas a realizar encuestas y sondeos de opinión. Estas últimas deberán inscribirse en un registro que será habilitado 30 días antes de la oficialización de las listas de candidatos. De esta forma, se le solicitará, a cada empresa que preste servicio a una agrupación, que presente, ante el registro correspondiente, un informe que detalle no sólo el monto facturado y la forma de contratación realizada, sino también la metodología empleada en la medición.

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Un elemento central del nuevo marco regulatorio es la prohibición de la publicación de encuestas o sondeos para cualquier medio audiovisual, desde los 8 días previos a la elección; esta prohibición también rige para el uso de Internet. Esta medida tiende a limitar la especulación que en los últimos años rodeó la actividad de los encuestadores en función de sus sondeos electorales. Es importante destacar que para las próximas elecciones las agrupaciones que hayan obtenido un mayor número de votos serán aquellas que podrán alcanzar mayores recursos, a ser utilizados para afrontar gastos de funcionamiento y gastos publicitarios. Así también la distribución equitativa El sistema de del 50% de los recursos de publicidad le financiamiento permitirá a agrupaciones pequeñas –o de las agrupaque participen por primera vez en eleccio- ciones políticas nes– contar con un cupo garantizado de continúa siendo publicidad, lo que implica brindarles mayo- mixto ya que res posibilidades de ser reconocidas por el recibe aportes privados y estaelectorado. En esta línea, la brecha entre aquellos tales. partidos que cuentan con más recursos y aquellos más pequeños será acotada, al menos en comparación con las elecciones realizadas con anterioridad a la reforma. El objetivo es evitar el fenómeno de que sólo la minoría de las agrupaciones del total de las que se presentan en una contienda electoral consiga posicionarse en los medios masivos de comunicación. Es importante destacar que el sistema de financiamiento de las agrupaciones electorales en la Argentina continuará siendo mixto: con elementos privados y públicos. No obstante, el financiamiento público y el privado contará con mayores controles, a los fines de que los partidos políticos no puedan exceder las limitaciones establecidas. El objetivo de la metodología descripta es que estén representadas, tanto en el cuarto oscuro como en la campaña, la verda-

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dera pluralidad de las opciones democráticas, y no sólo aquellas organizaciones ya establecidas que cuenten con la capacidad de financiarse mediante opciones privadas. Como el principal gasto de campaña Las agrupa- es el destinado a los medios audiovisuales, ciones que en las limitaciones en inversión privada genelas primarias ran mejores condiciones de transparencia obtengan más y equidad, principalmente para aquellas del 1,5% pre- agrupaciones de recursos escasos. sentarán una Las restricciones a los aportes proúnica lista devenientes de personas jurídicas buscan finitiva en las también limitar el aporte de empresas u generales. De organizaciones “fantasmas”, creadas o utiesta forma, se lizadas a los fines entregar a las agrupacioevitan las listas nes dinero y recursos que, por su origen, espejo. no pudiesen ser declarados. Modernización del Código Nacional Electoral (CNE) La reforma prevé la creacón del “Registro Nacional de Electores” de carácter público, al que divide en cuatro subregistros informatizados: “De electores por distrito”; “De electores inhabilitados y excluidos”; “De ciudadanos nacionales residentes en el exterior” y “De ciudadanos privados de la libertad”. A su vez, establece que la actualización y digitalización de los ficheros se realice mediante la utilización de nuevas tecnologías, en afán de agilizar los tiempos del proceso comicial. Será la Cámara Nacional Electoral la que se encargará de la organización, confección y actualización de los datos de todos los electores del país. Además, la reforma unifica los padrones femeninos y masculinos, que serán impresos por los juzgados electorales, con apoyo de la Dirección Nacional Electoral (DINE), y establece que los padrones definitivos deberán estar impresos 30 días antes de las primarias y que se utilizarán los mismos para las primarias que para las generales.

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Se establecen, además cambios en la categoría de Presidente y Vicepresidente. En caso de renuncia, fallecimiento o incapacidad, se establece que el candidato a Presidente sea reemplazado por el candidato a Vicepresidente y, en caso de existir una vacancia en el cargo de Vicepresidente, la agrupación política lo reemplazará por alguno de los candidatos que hayan participado en la lista en las primarias, en el término de 3 días. Dentro de las modificaciones incorporadas al CNE, son importantes las reali- La reforma crea zadas en materia de publicidad en medios el Consejo de de comunicación y actos de gobierno. Se seguimiento de dispone que la publicidad en los medios las elecciones de comunicación no pueda realizarse con primarias y geanterioridad a los 25 días de las eleccio- nerales. nes. En cuanto a la publicidad en actos de gobierno, se prohíbe realizar actos inaugurales de obras públicas, lanzamiento o promoción de planes, proyectos o programas, 15 días antes de las elecciones primarias y generales. Cabe destacar que, con anterioridad a la Ley N° 26.571, la prohibición era de 7 días, por lo que esta modificación implica un avance en materia de transparencia. La reforma también modifica la designación de las autoridades de mesa. Se establece que el juzgado federal deba nombrar autoridades de mesa 30 días antes de las primarias. Se asignará prioridad a aquellos ciudadanos que resulten de una selección informática aleatoria, pero también se creará un Registro Público de Postulantes a Autoridades de Mesa para los ciudadanos que manifiesten su intención de participar en la organización de los comicios. Una medida de relevancia que se dispuso en afán de asegurar la transparencia de los comicios es la constitución de un Consejo de Seguimiento de las elecciones primarias y generales. Este se establecerá dentro de los diez días anteriores a las primarias y mantendrá su vigencia hasta que se proclamen los candidatos. Estará integrado por los apoderados de los partidos nacionales, pudiendo participar también de su conformación los partidos de distrito que no formen alianza con un partido nacional. Este

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consejo tiene el objetivo de funcionar como una garantía para los partidos políticos, ya que la DINE estará obligada a informarle sobre la marcha de los procesos de financiamiento de campañas, asignación de espacios en los medios, modalidades y difusión del recuento provisional de resultados. Tabla N° 2: Decretos de reglamentación de la Ley N° 26.571 Decreto N°

Tema

Modificación de la estructura organizativa 682/2010 – Minis- de las Direcciones Nacionales Electoral y terio del Interior de Asuntos Políticos y Reforma Política de la Secretaría de Asuntos Políticos. Incorporación de nuevas tecnologías en el Registro Nacional de Electores 935/2010 – Código Implementación del procedimiento para dejar Electoral Nacional constancia de la situación de ciudadanos declarados ausentes por desaparición forzada. Reglamentación de la Ley N° 26.215 de Financiamiento de los Partidos Políticos 936/2010 – Partien relación con la administración de los redos Políticos cursos que componen el Fondo Partidario Permanente. Reglamentación la Ley N° 23.298 que esta937/2010 – Parti- bleció el reconocimiento de los Partidos Polídos Políticos ticos, constitución de las alianzas electorales y requisitos para la afiliación y renuncia. 938/2010 – DiConsejo de Seguimiento de las Elecciones rección Nacional Primarias y Generales. Electoral Fuente: Elaboración EGES

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Diagrama N° 2: Nuevo Organigrama de la Secretaría de Asuntos Políticos del Ministerio del Interior Secretaría de Asuntos Políticos Subsecretaría de Asuntos Políticos y Electorales Dirección Nacional Electoral Dirección de Campañas Electorales Dirección de Información y Capacitación Electoral Dirección de Financiamiento

Consejo de Seguimiento

Dirección Nacional de Asuntos Políticos y Reforma Política

Observatorio Político Electoral Dirección de Reforma Política

Dirección de Procesos Electorales Dirección de Estadística y Cartografía

Dirección de Cooperación y Asistencia Electoral

Fuente: Elaboración EGES en base al Decreto 682/2010

Acerca de la elección de los parlamentarios del Mercosur La nueva Ley menciona, junto a los cargos electivos nacionales, a los parlamentarios del Mercosur, los cuales se elegirán,

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según disposición del protocolo constitutivo de dicho parlamento, de manera directa, en conjunto con el resto de los países miembro, en una única elección. Como es de público conocimiento, el Mercosur ha avanzado mucho en los últimos años en la creación de mecanismos y organismos de carácter político. La creación Los Estados que del Parlamento, ocurrida en diciembre de conforman el 2006, ha sido uno de los pasos más sigMercosur de- nificativos en este sentido. El Parlamento ben adaptar su del Mercosur se constituye como el ámbito legislación a la a través del cual los ciudadanos podrán del bloque. ser representados de manera directa en el bloque y, de esta manera, influir en los distintos procesos que este lleve a cabo. En este sentido los estados parte deberán ir adecuando la legislación interna para poder cumplir con la elección de los parlamentarios de manera directa. Para ello, fueron previstas disposiciones transitorias con el objeto de otorgar un plazo prudente para la realización de dichas adecuaciones. Para la primera etapa, que transcurre desde la creación del parlamento, hasta el 31 de diciembre de 2010, se estableció que este estaría compuesto por 18 miembros, 9 titulares y 9 suplentes designados por los parlamentarios de los estados parte (con la debida certificación de la presidencia de cada Cámara).8 La segunda etapa de transición prevista comprende el periodo que va desde el 1º de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2014 y establece que las elecciones de los parlamentarios se realizarán a través del sufragio directo universal y secreto, pudiendo adecuarse este al calendario electoral de cada uno de los miembros que lo conforman (ver Tabla N° 3). 8 Para esta primera etapa han sido designados Rodriguez Saa, Arturo Vera, Carlos Menem, Elida María Vigo, Guillermo Jenefes, Jose Pampuro, Miguel Angel Mayans, Oscar Aníbal Castillo y Ruben Giustiniani (por el Senado); y Fernando Iglesias, Heriberto Agustín Martinez Oddone, Horacio Quiroga, Juan Manuel Irrazabal, Juliana Di Tullio, Mariano West, Ramón Puerta, Claudio Lozano y Ruperto Godoy (por la Cámara de Diputados).

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Tabla N° 3: Disposiciones transitorias del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur Etapas Primera etapa

Segunda etapa Etapa definitiva

Periodo

Características

9 parlamentarios titulares y 9 suplentes 31/12/2006 al Elección entre los miembros de 31/12/2010 cada Cámara por acuerdo entre bloques Incorporación del criterio de re01/01/2011 al presentación poblacional. 31/12/2014 Elección de parlamentarios de manera directa. Elección de los parlamentarios de A partir de manera simultánea en todos los 01/01/2015 Estados miembro.

Fuente: Elaboración EGES en base al Protocolo constitutivo del Parlamento del Mercosur.

El Protocolo constitutivo del Mercosur establece que, una vez finalizada la segunda etapa descripta, el consejo del Mercado Común establecerá el “Día del Mercosur Ciudadano”, fecha en la cual se celebrará de manera simultánea la elección de los parlamentarios. De acuerdo a lo establecido por la Ley de reforma política, los candidatos a parlamentarios del Mercosur deberán también ser legitimados a través de elecciones internas abiertas, simultáneas y obligatorias, tal como se dispone para el resto de los cargos electivos nacionales. A fin de adecuar la normativa interna a las disposiciones y obligaciones asumidas a partir de la firma del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, es preciso modificar el código

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Nacional Electoral (CNE). A la fecha de redacción del presente artículo hay presentados 6 proyectos vigentes de reforma del CNE, tres en la Cámara de Diputados y tres en la Cámara de Senadores, los cuales se encuentran actualmente en tratamiento sin que ninguno de ellos haya obtenido todavía la media sanción. A nivel Mercosur, todavía se debe alcanzar un acuerdo definitivo sobre la cantidad de representantes por país. Se ha llegado a un acuerdo político mediante el cual se aceptó el criterio de representación poblacional atenuada. Es decir El “Día del Mer- que, sobre el piso establecido de 18 reprecosur Ciudada- sentantes por país, se elija 1 representante no” se celebrará más por cada millón de habitantes (hasta de manera si- llegar a 40 millones de habitantes). Sin multánea con la embargo, para el caso de Brasil, a partir de elección de los los 40 millones se adicionará un represenparlamentarios tante cada 2,5 millones de habitantes en del Mercosur. su territorio. El objetivo de este acuerdo es tener en cuenta el peso poblacional pero sin otorgarle a Brasil un peso demasiado grande en relación al resto de los países miembros. A nivel interno, es preciso determinar si los parlamentarios van a elegirse sobre un distrito único o si va a guardarse el criterio de representación por provincia, teniendo en cuenta el peso poblacional de cada una de ellas. También debe establecerse un sistema electoral de tipo proporcional (como, por ejemplo, el D’Hondt) o bien un sistema de mayorías para distritos uninominales o binominales.

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Tabla N° 4: Proyectos presentados con el objetivo de reformar el Código Nacional Electoral de acuerdo a las disposiciones del Mercosur

Expediente

Firmante

Título

Expediente: 5453-D-2010 Iniciado en Diputados Expediente: 4634-D-2009 Iniciado en Diputados Expediente: 3794-D-2009 Iniciado en Diputados

Diputado Fernando Iglesias (Coalición Cívica – Ciudad De Buenos y otros Diputada (MC) Amanda Susana Genem (Frente para la Victoria – Mendoza)

Régimen electoral para elección directa de Parlamentarios del Mercosur Parlamentarios del Mercosur. Marco para su elección.

Elección de ParlamenJuan Manuel Irrazatarios del Mercosur: bal (Frente para la Modificación del CódiVictoria – Misiones) go Electoral Nacional Proyecto de Ley de Expediente: Adolfo Rodríguez Saa Elección de los Parla2555/10 Iniciado (Alianza Frente Justimentarios del Mercoen Senadores cialista) y otros. sur Proyecto de Ley modificando el Código Expediente: José Pampuro (FrenElectoral Nacional re1572/09 Iniciado te para la Victoria ferente a incorporar la en Senadores – Buenos Aires) elección de Parlamentarios del Mercosur Proyecto de Ley incorExpediente: Adolfo Rodríguez Saa porando modificacio1316/09 Iniciado (Alianza Frente Justines al Código Electoen Senadores cialista) y otros. ral Nacional Fuente: Elaboración EGES en base a datos de HCSN y HCDN

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Las reformas políticas en Latinoam érica Un informe de 2004 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) afirma que las democracias de Am érica Latina no mostraron la capacidad suficiente para responder a las expectativas de sus ciudadanos. Esta conclusión surge del hecho de que luego de El proceso de décadas de consolidación de las democonsolidación cracias, los países de Latinoamérica no de la democra- han podido superar los altos niveles de cia en Améri- desigualdad e inequidad y la pobreza y el ca Latina ha subdesarrollo de sus economías. Se ha despertado la planteado en numerosas oportunidades necesidad de que para alcanzar un mejor desarrollo ecoreformar distin- nómico se requiere un sistema político de tos aspectos del mejor calidad democrática, que constituya sistema político. un vehículo adecuado para las demandas de la sociedad. Cómo reformar el sistema político para alcanzar estas metas ha sido materia de debate en casi todos los países de Latinoamérica. Qué aspectos reformar y cómo hacerlo (Hofmeister y Medeiros, 2004) son los puntos centrales de estructuración de dicho debate. Sin ánimos de hacer de este nuestro tema central, a fin de poder contar con mejores elementos para el análisis de la reforma política en Argentina, es preciso recorrer de manera breve, a modo de comparación, las reformas políticas que se han llevado a cabo en otros países de Latinoamérica, teniendo en cuenta las similitudes y las diferencias con el caso argentino. Los contextos que propiciaron dichas reformas revisten especial interés, así como algunas de sus posibles consecuencias, tanto inmediatas sobre el sistema político como de mediano término sobre la democracia en general. Podemos considerar a los procesos de reforma política como zonas de intermediación entre el bien público y la sociedad (Ho-

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fmeister y Medeiros, 2004), en la medida en que un adecuado sistema político es aquel capaz de canalizar de manera propicia la representación que la sociedad delega en el gobierno y las instituciones. En el proceso de consolidación de la democracia en América Latina, gran parte de los países realizaron reformas en el sistema político, la mayoría de ellos a través de reformas constitucionales, con el objetivo de regular mecanismos que dificultaban el pleno ejercicio de la democracia. En general, la primera generación de reformas políticas fueron tendientes a Más allá de racionalizar el sistema presidencial, cen- establecer una trándose en el balance de las relaciones comparación, entre el ejecutivo y el legislativo. En esta el análisis de línea, casi todos los países de la región las reformas realizaron reformas constitucionales en los en cada país de últimos 20 o 30 años (Zovatto y Orozco, la región debe 2009). En la mayoría de ellas, se planteo guardar relación mejorar el equilibrio de poderes a través del con sus proceotorgamiento de un mayor peso al Poder sos históricos y Legislativo, en afán de fortalecer el sistema culturales. de contrapesos y controles. Sin embargo, en los últimos años, la atención de los países latinoamericanos ha girado hacia la cuestión de la mejora de la democracia interna de los partidos y de las condiciones de competencia entre los mismos, con el objetivo de mejorar los mecanismos de representación, la práctica política y la legislación que los regula. En relación a su objeto, las reformas del sistema político recientes, con mayor o menor énfasis, han buscado intervenir sobre los siguientes aspectos:  Transparencia en la recepción de recursos.  Regulación de gastos y tiempos de campaña.  Regulación de los partidos políticos.

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 Acceso

equitativo a los medios de comunicación.  Rol de los organismos electorales.  Incorporación de tecnología digital al proceso electoral.  Legitimidad de las candidaturas a través de los partidos (mediante la implementación de internas abiertas). Las diferencias entre las reformas en La reforma los distintos países de Latinoamérica, si en México fue bien surgen de necesidades similares proproducto de ducto de procesos históricos compartidos, falencias en el obedecen a realidades históricas y culturasistema político les diferentes. A continuación se realizará que se hicieron una descripción breve de las principales patentes en la reformas ocurridas en México, Uruguay, última elección Colombia y Brasil, debido a que se consipresidencial de dera a dichos casos los más relevantes en 2006. función de realizar una comparación con nuestro país. Mejorando la competencia política en el acceso a los medios: el caso de la reforma en México En México la reforma del sistema político se llevó a cabo durante el período 2007-2008 y se disparó por los problemas que se hicieron patentes en las elecciones del año 2006, que estuvieron asociados a la falta de equidad en la competencia entre los partidos políticos, producto tanto de la falta de regulación de las “precampañas”, es decir las actividades que un candidato realiza para promoverse como tal en un periodo anterior al periodo de campaña establecido por ley, como de la insuficiencia en la fiscalización de recursos partidarios (Cordova Vianello, 2009). En las elecciones de 2006, la competencia entre los candidatos se dio principalmente en los espacios publicitarios de radio y televisión, en donde no sólo hubo una utilización masiva de estrategias de campaña “negativa” –con el objetivo de desacreditar al

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adversario– sino que también existió una intervención de grupos empresarios, de la presidencia la nación y de otros grupos de interés en la utilización del espacio televisivo y radial para spots publicitarios de campaña. La reforma en M éxico fue instrumentada a trav és de una modificación constitucional, la cual produjo variaciones en las condiciones de competencia política, en la estructura y atribuciones del Órgano Electoral y en el sistema de partidos. En relación a las condiciones de la competencia política, una de las principa- Uruguay es uno les restricciones que se establecieron en la de los primereforma mexicana tuvo que ver con el finan- ros países de ciamiento de los partidos. Para garantizar la Latinoamérica equidad en el acceso a recursos por parte en incorporar de los partidos políticos se estableció una el sistema de fuerte preponderancia del financiamiento internas abierpúblico sobre el privado, estableciéndose un tas, simultáneas y obligatorias, techo bajo para las donaciones privadas. Por otra parte, se instituyeron tres eliminando el modalidades de financiamiento: un monto antiguo sistema para el financiamiento regular del partido, de voto doble calculado sobre la base de la cantidad de simultáneo. ciudadanos inscriptos en el padrón electoral; un financiamiento para actividades de campaña, calculado como un porcentaje del monto para actividades ordinarias; y un financiamiento para actividades específicas como, por ejemplo, la capacitación e investigación. Por último, se establecieron plazos rigurosos para los tiempos de campaña y se determinaron topes para los gastos. Otro aspecto relacionado con la competencia política es el acceso de los partidos a los medios de comunicación durante la campaña. De acuerdo a la mayoría de los analistas de la reforma en México, este aspecto resultó el nodo central de esta y ha de dar muchos frutos en materia de mejora de la calidad democrática del país. Se implementó, al respecto, una restricción de acceso a

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tiempos de publicidad en radio y televisión. Se estableció que los partidos políticos sólo pudiesen utilizar los “tiempos públicos”, es decir los tiempos otorgados por el estado, y los llamados “tiempos fiscales”. En esta línea, se determina que el tiempo de aire se distribuya de manera equitativa (siguiendo las mismas proporciones que las fijadas para el financiamiento) La reforma y regulada, por el organismo de control uruguaya es electoral. modelo en AméDicho organismo, el Instituto Federal rica Latina y ha Electoral (IFE), constituye otra de los ascomprobado ser pectos distintivos y centrales de la reforma una herramien- en México. Se trata de un órgano autónota útil para el mo con facultades para sancionar a los reordenamiento partidos que incumplan con la normativa del sistema de vigente y para administrar los tiempos de partidos acceso a espacios de radio y televisión. Legitimación de las candidaturas a través de internas abiertas: el sistema uruguayo En Uruguay la reforma más significativa del sistema político de la historia reciente se produjo en 1996, de la mano de una reforma constitucional acontecida luego de un período de consolidación democrática. Dicha reforma introdujo cambios estructurales en el sistema electoral, que hasta entonces sólo había sido modificado por enmiendas y necesitaba ser regulado por un ordenamiento jurídico mayor. Así lo entendió la ciudadanía, que aprobó la reforma mediante plebiscito. La modificación del sistema electoral fue el eje de mayor gravitación de la reforma uruguaya, debido a que se eliminó el antiguo sistema de “ley de lemas”, reemplazándose por uno de elecciones internas, abiertas y simultáneas. La reforma afectó también al sistema de partidos y a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, otorgándole

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más peso al ejecutivo a través de la extensión de las facultades presidenciales. (Lanzaro, 2009) Por otra parte, se adoptaron medidas tendientes a regular la vida interna de los partidos, se crearon organismos de defensa de los derechos ciudadanos y se implementaron mecanismos de democracia directa, como los referéndums populares (Lanzaro, 2009) Es imposible analizar a la reforma uruguaya sin tener en cuenta la resistencia de los partidos mayoritarios ante el ascenso de nuevas fuerzas En Colombia la de izquierda. Esta resistencia todavía no última reforma ha sido vencida, y la reforma no ha sido política se cendel todo exitosa en su objetivo de equilibrar tra en fortalecer el poder entre las fuerzas mayoritarias y la lealtad partilas minoritarias. No obstante, la reforma se daria, limitar el llevó a cabo con el consenso de dos parti- financiamiento dos mayoritarios, el Partido Colorado y el externo y comPartido Nacional, junto con un partido pe- batir las coqueño, Nuevo Espacio, aunque contó con nexiones de los la resistencia del Partido Frente Amplio, líderes políticos que surgía entonces con fuerza inusitada. con grupos arA continuación enumeramos las principales mados y con el modificaciones establecidas por la reforma narcotráfico. en el sistema electoral:  Del criterio de mayoría simple para la elección presidencial se pasa a mayoría absoluta y al sistema de segunda vuelta.  Se limita el múltiple voto simultáneo (“ley de lemas”) y se establece la obligatoriedad de un candidato a presidente único por partido (dos para los intendentes).  Se desvinculan las elecciones nacionales de las departamentales. Estas reformas afectan fuertemente la lógica de competencia interna de los partidos. Las principales modificaciones a las reglas internas de los partidos fueron:  El establecimiento de Internas abiertas, simultáneas y obligatorias.

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 La

obligatoriedad de elegir Convenciones Nacionales de 500 integrantes. Por último, las reformas que atañen a la relación entre el Poder Ejecutivo y el legislativo fueron las siguientes:

 El

establecimiento de una mayor posibilidad de obtener la aprobación de leyes de urgencia para el ejecutivo.  El otorgamiento al ejecutivo de la facultad de nombrar cargos en entes descentralizados.  El aumento de la mayoría exigida para rechazar los vetos de leyes realizados por el ejecutivo. Más allá del debate sobre los efectos del sistema electoral en el sistema de partidos, tema sobre el cual existe una amplia producción en materia de investigación teórica y empírica, podemos afirmar que en el caso uruguayo la reforma del sistema político ha conducido a un fortalecimiento de los partidos y a un aumento del protagonismo de los mismos en el sistema político. Como afirma Buquet Corletto (1998), la obligatoriedad de las candidaturas únicas por partido puede lograr un efecto cohesionador en el interior de un partido, debido a que, una vez superada la instancia de la competencia intrapartidaria en la interna, todo el partido se encolumna detrás de un sólo candidato. Sin embargo, este efecto parece producir, a su vez, una mayor fragmentación en la composición del poder legislativo, ya que las facciones contrarias dentro del mismo partido tienden a obtener más bancas porque, si bien el potencial electoral del presidente se traslada a las mismas, los candidatos parlamentarios tienden a promocionarse de manera individual. El requisito para obtener la personería jurídica en Colombia es muy exigente (3% del padrón electoral).

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Colombia: una reforma a medio camino en pos de la transparencia y el control En Colombia la reforma constitucional se llevó a cabo en 1991, sin embargo, según los especialistas, Colombia aún adolece de serias dificultades en su sistema electoral. Estas falencias han intentado ser subsanadas a través de sucesivas modificaciones a la constitución nacional acontecidas en los años 2003, 2004, 2005 y 2009, mediante un procedimiento previsto por el sistema colombiano llamado “Acto Legislativo”. Según el Índice de Democracia Electo- Lula está impulral (IDE) elaborado por el PNUD, Colombia sando una nuese ubica en el último puesto de lo países va reforma que del ranking, para el periodo 1998-2005; represente una además, de acuerdo a un estudio de Idea modernización Internacional, la abstención en Colombia es de las prácticas la más alta del continente. políticas. Esta situación ha motivado, como men- El debate está cionamos anteriormente, numerosas refor- iniciado y existe mas constitucionales, las que en muchos un consenso socasos han resultado contradictorias en bre los desafíos términos de reglas de aplicación. Analiza- pendientes. remos, a continuación, la reforma forjada a través del último “Acto Legislativo”, acontecida en 2009, en afán de dar cuenta de las dificultades del caso colombiano. En junio de 2009 se aprobó dicha reforma política (Acto Legislativo 01 de 2009) luego de dos años de amplio debate forjados al calor del escándalo producido por el conocimiento público de vinculaciones entre parlamentarios y paramilitares. Los ejes centrales de esta reforma se asocian al ordenamiento de las reglas al interior de los partidos y sus dirigentes; a propiciar la democracia intra-partidaria; a regular el financiamiento de las campañas electorales; a aumentar el umbral electoral y a otorgar mayores atribuciones al Consejo Nacional Electoral.

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En relación al funcionamiento de los partidos, una de las reformas principales asociada específicamente al contexto colombiano tiene que ver con la sanción a aquellos partidos que avalen candidatos procesados por conexiones La reforma fa- con grupos armados, que hayan cometido culta a los parti- crímenes de lesa humanidad o posean dos a aliarse. vínculos con el narcotráfico. Sin embargo, cabe aclarar que resta sancionar una ley de implementación en donde se fijen las condiciones y el procedimiento jurídico para llevar a cabo las sanciones que pueden ir desde multas hasta la pérdida de la personería jurídica para los partidos políticos que incurran en las faltas mencionadas. Además, la reforma impuso como obligación que los partidos se organicen de manera transparente, respeten la equidad de género y presenten sus programas políticos. En el eje del financiamiento, se establece que éste puede ser público o privado, pero se introduce el financiamiento explícito por parte del Estado y se prohíbe el financiamiento de entidades extranjeras y personas físicas para las campañas electorales. Con la nueva reforma, los partidos podrán obtener la personería jurídica si poseen un umbral del 3% del padrón electoral (antes era del 2%) y se establecen límites más rígidos de pertenencia a un partido: los miembros de este sólo pueden ser candidatos de otro si renuncian a su banca 12 meses antes del día de la inscripción de candidatos. A su vez, se faculta a los partidos para hacer alianzas entre ellos y se le otorgan mayores atribuciones al órgano electoral (Consejo Nacional Electoral), para el cual se intenta garantizar la independencia administrativa y presupuestaria y al cual se establece como regulador y controlador de todo el proceso electoral.

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La desconfianza en el sistema político: una deuda pendiente para el caso de Brasil Brasil tuvo su última reforma constitucional en el año 1988, inspirada en La utilización de mejorar el sistema de gobierno en el listas abiertas marco del debate sobre los contrapesos ha sido un rasgo entre los poderes y la posible adopción criticado del sisde un sistema con rasgos parlamenta- tema electoral ristas. Sin embargo, no nos detendremos brasilero. en el análisis de las reformas realizadas en este período y nos concentraremos en lo sucedido en los últimos años en lo relativo al sistema electoral, a la regulación de los partidos y su financiamiento y a la regulación del otorgamiento de los espacios de difusión de campaña. Una de las principales críticas al sistema electoral de Brasil es la utilización de listas abiertas, la cual es señalada como causa del debilitamiento de los partidos. Las listas abiertas permiten al elector influir en el posicionamiento de cada uno de los candidatos legislativos en la lista definitiva del partido. Por un lado, esto permite que los electores se identifiquen con las personas y no con los partidos, ya que el candidato le debe su lugar en la lista a los votantes y no a la estructura partidaria. Sin embargo, esto, a su vez, causa una notable falta de compromiso de los candidatos elegidos con los partidos a los que pertenecen. Otra reforma reciente que afecta al sistema de partidos fue realizada en 2006. El objetivo de dicha reforma fue tornar independientes las alianzas a nivel nacional y estatal mediante la eliminación de la disposición que establecía que, obligatoriamente, las expresiones partidarias a nivel de los estados debían reproducir a las alianzas de los partidos en su expresión nacional. En relación a las leyes de partidos políticos, la constitución de Brasil, promulgada en 1988, permitió una amplia autonomía para la creación, fusión y organización interna de los partidos. En esta línea, el porcentaje de afiliación requerido para el reconocimiento de dichos partidos a nivel nacional es relativamente bajo (se exige

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el 0.5% de los electores que participaron en la elección anterior y una representación en por los menos 9 estados). Al igual que en nuestro país antes de la reforma, en Brasil los partidos casi no realizan elecciones internas para seleccionar a sus candidatos y se permite que el financiamiento de estos pueda provenir de fuente pública o privada, sin que se establezcan límites a las donaciones de personas, ya sean físicas o jurídicas. Los partidos brasileños tienen, además, derecho a espacios gratuitos en los canales de televisión y radio distribuidos en programas semestrales o anuales de 10 o 5 minutos de acuerdo al peso del partido medido en cantidad de representantes conseguidos en la Cámara Baja en las últimas elecciones. El órgano ante el cual los partidos deben rendir cuentas es el Tribunal Electoral compuesto por un Tribunal Superior y tribunales regionales. Los desafíos que enfrenta Brasil en reMuchas provin- lación a su sistema de partidos son los de cias argentinas aumentar la confianza de la población en están en pro- el sistema político y fortalecer a las estrucceso de refor- turas partidarias, a través del aumento del ma electoral o control del partido sobre su candidato, del explorando las estrechamiento del vínculo entre el partido posibilidades y el elector y de la reducción del peso de la para llevar una competencia intra-partidaria. a cabo. La cuestión del financiamiento público de campañas es otra deuda pendiente reclamada por la sociedad brasileña. Muchos sectores exigen que el financiamiento público cubra totalmente el costo de las campañas para que el acceso a las mismas sea equitativo y proporcional al tamaño de cada partido.

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Tabla N° 5: Ejes de reforma del sistema político-electoral en Uruguay, México, Brasil y Colombia

País

Sistema de partidos

Equidad en la competencia

Acceso a Autoridalos medios des elecde comunitorales cación

Internas abiertas, simultáneas y obligatorias. Uruguay Obligato(1996) riedad de elegir Convenciones Nacionales de 500 integrantes. Ciudadanos pueden crear partidos.

México (20072008)

Mayor intervención de autoridad electoral. Rendición de cuentas. Flexibilidad para coaliciones.

R égimen electoral Eliminación ley de lemas. Internas abiertas simultáneas y obligatorias.

-

-

-

Incorporación de Ballotage. Desvinculación de elecciones nacionales y departamentales.

Mayor financiamiento público de partidos. Reducción de duración de campañas.

Tiempos públicos de espacio radiotelevisivo.

Se incorporaIFE: comron causales posición de nulidad de de autorielección presidades. dencial.

IFE facultado Elegidos Reforma para control por el parcalendario y sanción. lamento. electoral. Reducción tiempo de spots en campaña.

Órgano Posibilidad de de contraconstitución lor para el de partidos IFE. locales.

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Brasil (1998)

Colombia (2009)

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Falta de fidelidad partidaria

Sanciones a los partidos que avalen candidatos con conexiones con grupos armados y el narcotráfico.

Financiamiento público y privado. No hay restricciones a las donaciones

Financiamiento de partidos público y privado Prohibición de aporte Personería para jurídica campacon umbral ñas a de 3%. personas físicas y entidades Mayores extranjereglas de perte- rasnencia, autoriza alianzas.

Acceso gratuito a esquemas de programación televiJusticia siva y radial Electoral proporcional a la cantidad de escaños obtenidos

-

Independencia administrativa y presupuestaria. Control del proceso electoral.

Fuente: Elaboración EGES

Sistema de listas abiertas.

Voto en blanco: si supera a los candidatos se anula la elección y se repite la votación sin los candidatos inscriptos.

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Los sistemas electorales en Argentina Hasta aquí hemos analizado la Ley N° 26.571 de reforma política de nuestro país y los procesos de reforma acontecidos en algunos países de América Latina. El cometido de este último apartado es poner en relieve la actual configuración de los sistemas electorales de las provincias argentinas y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Las elecciones En esta línea, se destacará, en tablas com- de 2011 ponparativas por provincia, a aquellas que se drán a prueba encuentran en proceso de reforma política la reforma políy que incluyan el sistema de internas abier- tica. tas, simultáneas y obligatorias. Sistemas electorales provinciales En 2009 la Argentina dio resolución a un debate pendiente desde hace largos años: se sancionó la llamada Reforma Política, a través de la ley de la Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral. La eliminación de las listas espejo; los nuevos criterios de igualdad en la regulación de la publicidad en radio y televisión; el financiamiento de los partidos políticos; la duración de las campañas y los criterios de caducidad de partidos, entre otros temas relevantes, fueron analizados, discutidos, modificados y finalmente aprobados por ambas cámaras. Las elecciones nacionales de 2011 serán la primer prueba del funcionamiento del régimen reformado: así, se elegirán candidatos a Presidente, Diputados y Senadores Nacionales (en las provincias que corresponda) en las primarias abiertas, simultaneas y obligatorias el 14 de agosto de 2011, y luego en la elección general, a realizarse el 14 de octubre. Pero como en todo año electivo, estas fechas y estos cargos no serán los únicos para cada distrito en particular: gobernadores, legisladores provinciales, jefes de gobiernos locales, concejales y hasta consejeros escolares serán electos por otros 24 sistemas electorales: el sistema federal argentino reserva a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires la facultad de organizar sus propios sistemas

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de elección de autoridades y, por lo tanto, la autonomía de abrir el debate interno para que cada distrito termine por reformar su sistema guiado por la reforma realizada para las elecciones de autoridades nacionales. El mecanismo central incorporado al quehacer político nacional es el de las elecciones primarias abierta, simultaneas, obligatorias y vinculantes para todos los partidos, Argentina en donde los precandidatos de cada fuerza cuenta con dos competirán entre sí, siendo el triunfador formas de or- de esa elección –abierta a todos los ciuganización del dadanos– el candidato de cada partido en Poder Legisla- la elección general. Este mecanismo será tivo: el sistema duplicado hasta el momento únicamente unicameral y el por dos distritos provinciales: por Santa bicameral. Fe, quien es pionera en su utilización y por la provincia de Buenos Aires, que luego de la reforma nacional, promulgó su propia ley, aunque todavía no está reglamentada. El resto de los distritos electorales, sin embargo, se encuentra en una situación dispar. Mendoza está avanzando en la implementación y discusión de una reforma política para que en la provincia, el año próximo, los distintos candidatos puedan ser elegidos a través de internas abiertas y simultáneas. Chaco y Chubut también se encuentran debatiendo su reforma y San Juan está más cerca de avalar la opción de internas abiertas pero no obligatorias. El resto de las provincias, en cambio, se dividen entre aquellas que no mostraron interés en reformar sus leyes electorales y un gran porcentaje de distritos que todavía se manifiesta indefinido. Sistemas electorales particulares Un sistema federal como el nuestro, en el que conviven 24 conjuntos de reglas locales distintas, sumadas al sistema nacional, tiene como correlato la existencia de poderes legislativos que no sólo difieren en su estructura –bicameral o unicameral– si no también en su composición, funcionamiento interno y método

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electivo. Si bien el sistema de elección proporcional predomina en la elección de los legisladores –en las estructuras unicamerales– y diputados –en las estructuras bicamerales– existen distritos que no aplican pisos para dicha elección y otros que si. Entre quienes aplican pisos difiere no sólo el porcentaje de aplicación de estos –entre Casi todas las el 2 y 5%– si no también el universo sobre provincias arel que se aplica dicho porcentaje –ya que gentinas han existen casos en los que se considera el to- eliminado el sistal de los votos emitidos y otros en los que tema de lemas se considera el total del padrón. Las listas para la selectambién ofrecen particularidades según el ción de candidadistrito: pueden ser cerradas y bloqueadas; tos. desbloqueadas; tachas o abiertas. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires es el único distrito que aplica como criterio electivo el sistema de reparto proporcional entre todas las listas de candidatos a legisladores: se utiliza el Código Electoral Nacional para la elección de la legislatura, pero sin tomar en cuenta el 3% de umbral que este dispone. Entre las legislaturas unicamerales, la representación es mixta en los distritos de Córdoba, Río Negro, San Juan y Santa Cruz. Estas provincias reúnen legisladores de representación territorial y legisladores representativos del total de la población de la provincia. Consecuentemente, se aplican dos sistemas electorales diversos, denominados “sistemas mixtos por segmentos”. Se aplican, por ejemplo, sistemas mayoritarios de circunscripción uninominal para los representantes departamentales y fórmulas proporcionales para los diputados de representación poblacional. Para la elección del Poder Ejecutivo, si bien todos los distritos cuentan con la figura de Gobernador y Vice Gobernador (o Jefe de gobierno y Vice Jefe de gobiernos para el caso de la Ciudad de Buenos Aires), los sistemas electorales también difieren entre sí.

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La Ciudad de Buenos Aires, Chaco, Corrientes y Tierra del Fuego son distritos que recurren al ballotage para consagrar la lista ganadora. El ballotage, o segunda vuelta, es el sistema que se utiliza a nivel nacional, y tiene por finalidad generar una legitimidad reforzada para la opción ganadora (aunque, en algunos casos, la segunda opción en el ballotage decida no presentarse). El resto de los distritos elige al goberAlgunas provin- nador en un sólo turno electoral, a simple cias aún utilizan mayoría de sufragios. En casos extremos el sistema de de empate, se llama nuevamente a eleclemas. ción en algunos distritos o, en ciertos casos, la legislatura decide por mayoría la fórmula ganadora. La posibilidad o prohibición de reelección también es parte de la singularidad de cada sistema electoral. Con respecto al calendario electoral, existen normas provinciales que determinan la obligatoriedad de coincidir con las fechas nacionales, otras que expresamente determinan la realización de los comicios en fecha diferente y un tercer grupo mayoritario –que, por otra parte, es al que mayor atención se le presta a la hora de definir agendas políticas– que establece la posibilidad de decidir la simultaneidad con los comicios nacionales o no. Ley de Lemas Un sistema electoral que aún es utilizado por algunas provincias es la combinación de la simple pluralidad de sufragios con la aplicación de la Ley de lemas para cargos ejecutivos y también para cargos legislativos (mediante el doble voto acumulativo y simultáneo). ¿Cómo funciona? Cada partido se constituye en un Lema, todas las fracciones internas de cada lema pueden presentarse a las elecciones constituyéndose cada como un sub-lemas. El total de votos que se adjudica al partido político (lema) es el resultado de la suma de votos que cada sub-lema haya recibido. Esta suma determina el número de cargos que obtiene ese lema en las elecciones legislativas, la asignación de cargos, por otra

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parte, se distribuye de manera proporcional a los votos obtenidos por los sub-lemas. La asignación de bancas, se realiza luego a través del sistema D’Hont de representación proporcional. Este sistema fue muy mal utilizado en la década del 90, durante la cual a veces arrojó como resultado que el candidato más votado pierda. Las provincias que actualmente utilizan la ley de lemas y sub-lemas son El Sistema ElecFormosa y Santa Cruz. Por otra parte, tora argentiChubut, Jujuy, La Rioja, Misiones, Río no permite la Negro, Salta, San Luis, Santa Fe, San- convivencia de tiago del Estero y Tucumán, la tenían en diversos procesus leyes electorales o constituciones dimientos elecprovinciales y las fueron modificando torales. para finalmente derogarlas. Es conveniente aclarar que la reforma política nacional, que implementa las primarias abiertas, obligatorias, simultáneas y vinculantes, imposibilita la aplicación de la ley de lemas, ya que desde su entrada en vigencia, los partidos (o “lemas”), no podrán evitar la definición de candidatos (sub-lemas) en un periodo previo a la elección general. La complejidad del sistema electoral argentino se refleja en varios aspectos y no sólo en el sufragio. La multiplicidad de sistemas electorales le otorga a cada sociedad un carácter específico, habilitando a su vez a una composición legislativa determinada por sus características particulares. Sin embargo, nuestro sistema federal contempla un país plural y la manera de elegir a quienes nos gobiernan no puede ser ajena a este cometido, más allá de las complicaciones que la aplicación de este pueda generar a nivel electoral. Sistemas electorales provinciales A continuación presentamos esquemáticamente cómo están organizados los sistemas electorales en las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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Tabla N° 6: Sistema electoral de la provincia de Buenos Aires BUENOS AIRES Bicameral: El Poder Legislativo será ejercido por dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores • Senado Diputados La Cámara de Diputados • La Cámara de Senadores se compone por se integra por noventa y cuarenta y seis (46) dos (92) miembros, • La Cámara se renueva por • Duran cuatro (4) años en el ejercicio de sus mitades cada dos años. mandatos, pueden ser • Los diputados duran cuareelegidos tro años en sus funciones • Se renueva la Cámay son reelegibles ra por mitad cada dos • Los Diputados son elegiaños. dos directamente, según método D’ Hondt de re- • Los Senadores son elegidos por elección direcpresentación proporcional ta, a simple pluralidad con un piso del tres por de sufragios, uno por ciento (3%) de los elecdepartamento, por sistetores hábiles o padrón ma uninominal electoral 1. SECC. 1ra, elige ocho (8) senadores y quince (15) dip. 2. SECC. 2da, elige cinco (5) senadores y once (11) dip. 3. SEC. 3ra, elige nueve (9) senad. y dieciocho (18) dip. 4. SEC. 4ta, elige siete (7) senadores y catorce (14) dip. 5. SECC. 5ta, elige cinco (5) senadores y once (11) dip. 6. SECC. 6ta, elige seis (6) senadores y once (11) dip. 7. SECCIÓN 7ma, elige tres (3) senadores y seis (6) dip. 8. SECC. CAPITAL, elige tres (3) senad. y seis (6) dip. Los legisladores durarán cuatro (4) años, renovándose cada cámara por mitad cada dos años. Los diputados y senadores se eligen directamente por representación proporcional: cociente electoral a los restos más numerosos, por Sección Electoral. A tales efectos, se divide el territorio de la Provincia en ocho (8) secciones electorales, con los respectivos partidos o departamentos que las conforman:

• LEGISLATIVO PROVINCIAL • •

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1. Sección Primera: Campana, Escobar, General Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingo, José C. Paz, Lujan, Malvinas Argentinas, Marcos Paz, Tres de Febrero, Mercedes, Merlo, Moreno, Morón, Navarro, Pilar, San Fernando, San Isidro, San Miguel, Suipacha, Tigre, Vicente López. 2. Sección Segunda: Baradero, Bartolomé Mitre, Capitán Sarmiento, Carmen de Areco, Colon, Exaltación de la Cruz, Pergamino, Ramallo, San Nicolás, San Pedro, Zarate, San Andrés De Giles, San Antonio de Areco, Rojas, Salto. 3. Sección Tercera: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Cañuelas, Ensenada, Esteban Echeverria, Ezeiza, Florencio Varela, Lanus, Lobos, Lomas de Zamora, Magdalena, La Matanza, Presidente Perón, Punta Indio, Quilmes, San Vicente. 4. Sección Cuarta: Alberti, Ameghino, Bragado, Carlos Casares, Carlos Tejedor, Chacabuco, Chivilcoy, General Arenales, General Pinto, General Viamonte, General Villegas, Hipólito Yrigoyen, Junín, Leandro N. Alem, Lincoln, Nueve De Julio, Pehuajo, Rivadavia, Trenque Lauquen. 5. Sección Quinta: Ayacucho, Balcarce, Castelli, Chascomus, Dolores, General Alvarado, General Belgrano, General Guido, General Lavalle, General Madariaga, General Paz, General Pueyrredón, Tandil, Las Flores, Loberia, Maipú, Mar Chiquita, Monte, La Costa, Pinamar, Villa Gesell, Necochea, Pila, Rauch, San Cayetano, Tordillo. 6. Sección Sexta: Adolfo Alsina, Bahia Blanca, Coronel Dorrego, Coronel Pringles, Coronel Rosales, Coronel Suarez, Daireaux, General Lamadrid, Gonzáles Chávez, Guamini, Juárez, Laprida, Monte Hermoso, Patagones, Pellegrini, Púan, Saavedra, Salliquelo, Tornquist, Tres Arroyos, Tres Lomas, Villarino. 7. Secc. 7ma: Azul, Bolívar, General Alvear, Olavarria, Roque Pérez, Saladillo, Tapalque, Veinticinco de Mayo. 8. Sección Capital: La Plata • Hecha la suma general de los votos computados de cada Sección Electoral y las del número de sufragios que haya obtenido cada una de las boletas de los partidos o candidatos, la Junta Electoral procederá del modo y en el orden siguiente:

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EJECUTIVO PROVINCIAL

SIMULTANEIDAD

a) Dividirá el número total de sufragios por el número de candidatos que corresponde elegir, según la convocatoria. El cociente de esta operación será el cociente electoral; b) Dividirá por el cociente electoral el número de votos obtenidos por cada lista. Los nuevos cocientes indicarán los números de candidatos que resulten electos de cada lista. Las listas cuyos votos no alcancen el cociente carecerán de representación; c) Si la suma de todos los cocientes no alcanzare el número total de representantes que comprende la convocatoria, se adjudicará un candidato más a cada una de las listas cuya división por el cociente electoral haya arrojado mayor residuo, hasta completar la representación de los candidatos de la lista que obtuvo mayor número de sufragios en la elección. En caso de residuos iguales, se adjudicará el candidato al partido que hubiere obtenido mayoría de sufragios. Para determinar el cociente no se computarán los votos en blanco y anulados. Cuando ningún partido político llegare al cociente electoral, se tomará como base el cincuenta por ciento (50%) del mismo, a los efectos de adjudicar la representación. No lográndose el mismo, se disminuirá en otro cincuenta por ciento (50%), y así sucesivamente hasta alcanzar el cociente que permita la adjudicación total de las representaciones. Si la cantidad de partidos políticos que alcanzaren el cociente electoral fuera superior al de bancas a distribuir, éstas les serán adjudicadas a los que hubieren obtenido mayor número de sufragios • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelectos o sucederse recíprocamente, por un nuevo período. Si han sido reelectos o se han sucedido recíprocamente, no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos, sino con el intervalo de un período. • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios • La elección tendrá lugar conjuntamente con la de Senadores y Diputados provinciales Las elecciones provinciales pueden ser simultáneas con las nacionales

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Tabla N° 7: Sistema electoral de la provincia de Catamarca CATAMARCA Bicameral: El Poder Legislativo será ejercido por dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores • Senado Diputados La Cámara de Diputados • La Cámara de Senadores se compone por dieciséis se integra por cuarenta y (16) un (41) miembros, • La Cámara se renueva • Duran cuatro (4) años en el ejercicio de sus por mitades cada dos mandatos, pueden ser años. reelegidos • Los diputados duran cuatro años en sus funciones • Se renueva la Cámara por mitad cada dos y son reelegibles años. • Los Diputados son elegidos directamente, según • Los Senadores son elegidos por elección directa, método D’ Hondt de rea simple pluralidad de presentación proporcional sufragios, uno por decon un piso del tres por partamento, por sistema ciento (3%) de los elecuninominal tores hábiles o padrón electoral. • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelectos PROVINCIAL indefinidamente. • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios SIMULTALas elecciones provinciales pueden ser simultáneas NEIDAD con las nacionales

• LEGISLATIVO PROVINCIAL • •

Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 8: Sistema electoral de la provincia de Chaco CHACO El Poder Legislativo será ejercido por Cámara de Diputados. La misma estará integrada por 32 miembros. Los legisladores duran cuatro años en sus funciones y son reelegibles. • La Cámara se renueva por mitades cada dos años • Los Diputados son elegidos directamente, en distrito único, según sistema de representación proporcional: Método D’Hondt sin piso. EJECUTIVO • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. PROVINCIAL • Duran 4 años en sus funciones. Podrán ser reelectos o sucederse recíprocamente por un nuevo período y por una sola vez. • Elección directa en distrito único. • Sistema de doble vuelta. Cuando la fórmula que resultare ganadora en la primer vuelta obtuviera más del cuarenta y cinco (45%) de los votos válidamente emitidos y a favor de alguna de las fórmulas oficializadas, sus integrantes serán proclamados Gobernador y Vice. También lo será aquélla que hubiere obtenido el cuarenta (40%) o más de los votos emitidos, válidos y a favor de alguna de las fórmulas oficializadas, y además existiere una diferencia igual o mayor a diez puntos porcentuales (10%) respecto del total de los votos afirmativos válidamente emitidos, sobre la que le sigue en número de votos. Si ninguna fórmula alcanzare esas mayorías y diferencias, se realizará una segunda vuelta dentro de los treinta (30) días. Segunda vuelta, simple pluralidad de sufragios. Participarán solamente las dos fórmulas más votadas en la primera, resultando electa la que obtenga mayor número de votos afirmativos válidamente emitidos. Dentro de los cinco días corridos de proclamación de las dos fórmulas más votadas, éstas deberán ratificar pertinentemente su decisión de presentarse a la segunda vuelta. Si una de ellas no lo hiciera, será proclamada electa la otra. SIMULTALas elecciones provinciales se harán en forma separada de NEIDAD las elecciones presidenciales

• LEGISLATIVO PROVINCIAL • •

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Tabla N° 9: Sistema electoral de la provincia de Chubut CHUBUT El Poder Legislativo será ejercido por Cámara de Diputados. La misma estará integrada por 27 miembros. Los legisladores duran cuatro años en sus funciones y son reelegibles. • La Cámara se renueva completamente • Elección directa en distrito único. Sistema de lista incompleta: dieciséis (16) bancas corresponden al partido más votado (mayoría, simple pluralidad de sufragios), las once (11) restantes, corresponden a la minoría, distribuyéndose entre los demás partidos por sistema proporcional, método D’Hondt sin piso. EJECUTIVO • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. PROVINCIAL • Duran 4 años en sus funciones. Podrán ser reelectos o sucederse recíprocamente únicamente por un nuevo período consecutivo. Si han sido reelectos o se han sucedido recíprocamente, no podrán ser elegidos para ninguno de ambos cargos sino con un período de intervalo. • Elección directa en distrito único a simple pluralidad de sufragios. En caso de empate, se procede a una nueva elección. SIMULTALas elecciones pueden ser simultáneas con las nacionales NEIDAD

• LEGISLATIVO PROVINCIAL • •

Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 10: Sistema electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES • El Poder Legislativo es ejercido por una Legislatura LEGISLATIVO compuesta por sesenta (60) diputados o diputadas. PROVINCIAL • Duran cuatro años en sus funciones. Se renuevan en forma parcial cada dos años. • Los legisladores se eligen por el voto directo no acumulativo conforme al sistema proporcional, sin piso. • Ejercido por el Gobernador y Vice Gobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelectos PROVINCIAL o sucederse recíprocamente por un nuevo período corriente. Si han sido reelectos o se ha sucedido recíprocamente, no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos sino con el intervalo de un período. • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. • En caso de empate, decide la Legislatura surgida de la misma elección El Poder Ejecutivo deberá convocar a elecciones de Jefe/a SIMULTAde Gobierno y Vicejefe/a de Gobierno en fecha distinta a la NEIDAD fijada por el Poder Ejecutivo Nacional para elegir Presidente/a de la Nación y Vicepresidente/a de la Nación Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas… 161

Tabla N° 11: Sistema electoral de la provincia de Córdoba CÓRDOBA • El Poder Legislativo será ejercido por una Legislatura de LEGISLATIVO una sola Cámara de setenta miembros. PROVINCIAL • Los legisladores duran cuatro años en sus funciones y son reelegibles. Inician y concluyen sus mandatos en la misma oportunidad que el Poder Ejecutivo • La Legislatura se integra por veintiséis legisladores elegidos directamente por el pueblo, a pluralidad de sufragios y a razón de uno por cada uno de los departamentos en que se divide la Provincia, considerando a éstos como distrito único, y por cuarenta y cuatro legisladores elegidos directa y proporcionalmente por el pueblo, tomando a toda la Provincia como distrito único. La distribución de estas bancas se efectúa por sistema de representación proporcional según método D’ Hondt. Para esta lista de candidatos a legisladores de distrito único se establece el voto de preferencia. • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelectos PROVINCIAL o sucederse recíprocamente por un nuevo período corriente. Si han sido reelectos o se ha sucedido recíprocamente, no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos sino con el intervalo de un período. • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. • En caso de empate, decide la Legislatura surgida de la misma elección. SIMULTALas elecciones locales pueden ser simultaneas a las naNEIDAD cionales Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 12: Sistema electoral de la provincia de Córdoba CORRIENTES Bicameral: El Poder Legislativo será ejercido por dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores. Diputados • Senado La Cámara de Diputados • La Cámara de Senadores se integra por veintiséis se compone de trece (13) (26) miembros, miembros • La Cámara se renueva • La Cámara se renueva por por mitades cada dos terceras partes cada dos años. años. • Los diputados duran cua- • Los senadores duran seis tro años en sus funcio(6) años en el ejercicio de nes y son reelegibles. sus mandatos y son reelegibles • Los Diputados y Senadores son elegidos directamente, en distrito único, por representación proporcional, método D’Hondt con un piso del (3%) del padrón electoral. • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelectos o suPROVINCIAL cederse recíprocamente por un solo período consecutivo Elección directa por sistema de doble vuelta. Si la fórmula que resulta ganadora en la primera vuelta hubiera obtenido más del cuarenta y cinco por ciento (45%) de los votos afirmativos válidamente emitidos, sus integrantes serán proclamados como Gobernador y Vicegobernador de la Provincia. También lo serán si hubiera obtenido el cuarenta por ciento (40%) por lo menos de los votos afirmativos válidamente emitidos, y además existiera sobre la fórmula que le sigue en número de votos, una diferencia mayor a diez (10) puntos porcentuales respecto del total de los votos afirmativos válidamente emitidos. Si ninguna de las fórmulas intervinientes alcanzare la mayoría requerida, se convocará a una nueva elección, la que deberá realizarse dentro de los veintiún días posteriores a la primera. En esta segunda vuelta, la elección se contraerá a las dos fórmulas que en la primera resultaron más votadas, adjudicándose los cargos en disputa a la que obtuviera la mayoría. Si empataren en la oportunidad descripta supra, la Asamblea Legislativa elegirá al Gobernador y Vicegobernador con el voto de la mayoría de los miembros presentes; será en sesión especial.

• LEGISLATIVO PROVINCIAL • •

Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas… 163

SIMULTANEIDAD

De subsistir la paridad, el Presidente del cuerpo definirá la elección. No podrá utilizarse en ningún caso el sistema de doble voto acumulativo o simultáneo. Las elecciones pueden ser simultáneas con las nacionales

Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

Tabla N° 13: Sistema electoral de la provincia de Entre Ríos ENTRE RÍOS • Bicameral LEGISLATIVO • Diputados PROVINCIAL • La Cámara de Diputados se integra por treinta y cuatro (34) miembros • Duran cuatro años en sus funciones. • La Cámara se renueva completamente cada cuatro años • Elección directa en distrito único, sistema de representación proporcional que asegure al partido mayoritario la mayoría absoluta de la representación. EJECUTIVO PROVINCIAL

SIMULTANEIDAD

• Senado • Corresponde elegir un senador por Departamento, 17 • Duran cuatro años en sus funciones. • La Cámara se renueva completamente cada cuatro años • A simple pluralidad de sufragios

• Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. • Duran 4 años en sus funciones. No pueden ser reelectos ni sucederse recíprocamente sino con el intervalo de un período • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. • En caso de empate, se procede a una nueva elección Cuando las elecciones provinciales coincidan con las nacionales, éstas podrán realizarse en forma conjunta, adhiriéndose la Provincia –cada vez que lo crea conveniente– al régimen de simultaneidad. La fecha de elecciones ordinarias debe ser fijada por la Legislatura

Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 14: Sistema electoral de la provincia de Formosa FORMOSA • El Poder Legislativo será ejercido por la Cámara de DiLEGISLATIVO putados PROVINCIAL • La Cámara de Diputados no puede exceder de treinta (30) el número de sus miembros • Los diputados duran cuatro años en sus funciones y pueden ser reelectos • La Cámara se renueva por mitades cada dos años (Art. 105 C.P./2003). • Los diputados son elegidos directamente en distrito único, representación proporcional por Ley de Lemas (N° 653/1987 y su modificatoria Ley N° 825/1988). Para la distribución de los cargos se aplicará el sistema D’Hondt, primero entre Lemas, a fin de determinar la cantidad de cargos que corresponde a cada uno de ellos, y luego entre Sub-lemas de cada Lema a fin de establecer a qué candidatos pertenecen dichos cargos. Si dos o más sub-lemas de un mismo lema proclaman idénticas listas de candidatos, los votos obtenidos se acumularán a favor del sublema que obtuviera mayor cantidad de sufragios en estas listas coincidentes (Art. 103 C.P./2003; Art. 5 de la ley de lemas). • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelectos. PROVINCIAL • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. • Rige Ley de Lemas (N° 653/1987 y su modificatoria Ley N° 825/1988). Los votos emitidos a favor de cualquier sub-lema se acumularán favor del sub-lema que haya obtenido mayor cantidad de sufragios y que, en consecuencia, será el que representará al Lema (Art. 5 de la ley electoral). • Los años en que deba hacerse elección de Gobernador y Vice se realizará conjuntamente con ésta la de diputados provinciales, cuando circunstancias especiales no aconsejen lo contrario SIMULTALas elecciones pueden ser simultáneas con las nacionales NEIDAD

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Tabla N° 15: Sistema electoral de la provincia de Jujuy JUJUY • El Poder Legislativo será ejercido por una cámara de LEGISLATIVO Diputados denominada Legislatura PROVINCIAL • La Legislatura se compondrá de cuarenta y ocho (48) miembros. • Los diputados duran cuatro años en sus funciones y son reelegibles. • La Legislatura se renueva por mitades cada dos años. • Son elegidos directamente, en distrito único (Art. 104 C.P./1986). • Sistema de representación proporcional, método D’Hondt con piso del (5%) del padrón de distrito • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Podrán ser reelectos PROVINCIAL por un período más, pero no ser reelegidos sucesiva o recíprocamente sino con un intervalo legal. • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. • En caso de empate se procederá a una nueva elección SIMULTALas elecciones pueden ser simultáneas a las nacioNEIDAD nales Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 16: Sistema electoral de la provincia de La Pampa LA PAMPA • El Poder Legislativo será ejercido por una Cámara de LEGISLATIVO Diputados de veintiséis (26) miembros PROVINCIAL • Duran cuatro años en sus funciones y pueden ser reelegibles indefinidamente. • La Cámara se renueva completamente cada cuatro años • Los diputados son elegidos directamente en distrito único. Se elegirá un diputado por cada diez mil habitantes o fracción no menor a cinco mil. • Se reparten las bancas por representación proporcional según método D’Hondt a aquellas listas que obtengan como mínimo tres por ciento (3%) del padrón electoral del distrito • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Podrán ser reelegidos PROVINCIAL o sucederse recíprocamente por un solo periodo consecutivo • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. • En el supuesto que se produzca un empate de votos entre fórmulas de Gobernador y Vice Gobernador, y siempre que ello incida en la adjudicación final de los cargos, se procederá a una nueva elección limitada a las nominaciones igualadas. SIMULTALas elecciones provinciales pueden ser simultáneas con NEIDAD las nacionales Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas… 167

Tabla N° 17: Sistema electoral de la provincia de La Rioja LA RIOJA • El Poder Legislativo será ejercido por una Cámara de LEGISLATIVO Diputados PROVINCIAL • Duran cuatro años en sus funciones y podrán ser reelegidos. • La Cámara se renueva por mitad cada dos años • La Cámara de Diputados se compone de treinta y seis (36) miembros, elegidos directamente por el pueblo de la provincia. • A tal efecto, cada departamento constituirá un distrito electoral único, distribuyéndose las bancas de la siguiente forma: Capital: 8 - Sanagasta: 1 - Castro Barros: 1 Arauco: 1 - San Blas de los Sauces: 1 - Chilecito: 4 - Famatina: 1 - Coronel Felipe Varela: 3 - General Lamadrid: 1 - Vinchina: 1 - Independencia: 1 - Chamical: 3 - Angel Vicente Peñaloza: 1 - General Belgrano: 1 - General Juan Facundo Quiroga: 1 - General Ortiz de Ocampo: 1 - Rosario Vera Peñaloza: 3 - General San Martín: 1 • Los departamentos que tengan una sola banca, se hará por simple mayoría de los sufragios. En el resto se aplicará el sistema D’Hont y el partido que obtenga la mayoría solo podrá adjudicarse hasta un máximo de bancas de acuerdo al siguiente detalle: Capital: 5 – Arauco: 2 – Chilecito: 3– Coronel Felipe Varela: 2 – Chamical: 2 – Rosario Vera Peñaloza: 2 • Las restantes bancas se adjudicarán a las minorías, a cuyo fin la totalidad de los sufragios obtenidos por ellas en cada departamento, se tendrán como total electoral sobre el cual se aplicará el cociente que corresponda en porcentual a cada minoría. • Ningún candidato podrá acceder a una banca si su partido político no alcanzó un mínimo del tres por ciento (3%) de la totalidad de los votos válidamente emitidos en toda la provincia • (debido a la reforma constitucional de 2008: En el año 2009 se convocará a elecciones a las catorce (14) bancas cuyos mandatos finalizan en 2009 y se llamará para elegir a las trece (13) bancas necesarias para conformar la totalidad de la nueva composición, que se totaliza con las nueve (9) bancas cuyos mandatos caducan en el 2011.)

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• Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Podrán ser reelegidos PROVINCIAL o sucederse recíprocamente por un solo periodo consecutivo • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. • En el supuesto que se produzca un empate de votos entre fórmulas de Gobernador y Vicegobernador, y siempre que ello incida en la adjudicación final de los cargos, se procederá a una nueva elección limitada a las nominaciones igualadas. SIMULTALos comicios provinciales pueden ser simultáneas con las NEIDAD nacionales Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 18: Sistema electoral de la provincia de Mendoza MENDOZA • Bicameral LEGISLATIVO • Diputados • Senadores PROVINCIAL • Se compone por 48 diputados • Se compone por 38 senadores • No puede exceder de cincuenta (50) la totalidad de los diputados • La Cámara de Senadores se renue(Arts. 64 y 69 C.P./65 modificada va por mitad cada ‘85). Los diputados duran cuatro dos años. Son reaños en sus funciones. La Cáelegibles. mara de Diputados se renueva por mitad cada dos años (Art. 70 C.P./65 modificada ‘85). Son reelegibles (Art. 70 C.P./65 modificada ‘85 • A los fines de la elección para ambas categorías, la Provincia se divide en cuatro Secciones. 1. Primera sección: Capital, Guaymallén, Las Heras y Lavalle que elegirán dieciséis (16) diputados y doce (12) senadores. 2. Segunda sección: San Martín, Maipú, Rivadavia, Junín, Santa Rosa y La Paz, que elegirán doce (12) diputados y diez (10) senadores. 3. Tercera sección: Godoy Cruz, Lujan, Tunuyán, San Carlos y Tupungato, que elegirán diez (10) diputados y ocho (8) senadores. 4. Cuarta sección: San Rafael, General Alvear y Malargue, que elegirán diez (10) diputados y ocho (8) senadores. • Se eligen directamente, en función de la población de cada sección, según sistema de representación proporcional, método D’Hondt con un piso del (3%) del padrón electoral de la sección. • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. No podrán ser reelectos PROVINCIAL ni sucederse recíprocamente. El gobernador tampoco podrá ser electo senador nacional hasta un año después de haber terminado su mandato • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único.

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SIMULTANEIDAD

Las elecciones provinciales deben realizarse simultaneas a las nacionales

Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

Tabla N° 19: Sistema electoral de la provincia de Misiones MISIONES • El Poder Legislativo será ejercido por una Cámara de Representantes hoy integrada por 40 (cuarenta) legisladores. • En ningún caso el número de representantes no ha de exceder de cuarenta (40) ni ser menor de treinta (30). • Un diputado por cada doce mil (12.000) habitantes o fracción que no baje de ocho mil quinientos (8.500), con arreglo a la población censada • Duran cuatro años en sus funciones. • La Cámara se renueva por mitad cada dos años. Son reelegibles • Los Representantes son elegidos directamente, según representación proporcional método D’ Hondt sin piso, tomando a la provincia como distrito electoral único. Se asegura representación a la minoría o minorías, que no podrá ser inferior al tercio del total • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelegidos PROVINCIAL hasta por un período legal • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. • En el supuesto que se produzca un empate de votos entre fórmulas de Gobernador y Vicegobernador, y siempre que ello incida en la adjudicación final de los cargos, se procederá a una nueva elección limitada a las nominaciones igualadas. SIMULTALas elecciones pueden coincidir con los comicios naNEIDAD cionales

LEGISLATIVO PROVINCIAL

Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 20: Sistema electoral de la provincia de Neuquén NEUQUÉN • El Poder Legislativo será ejercido por una Cámara de LEGISLATIVO Diputados, PROVINCIAL • Serán elegidos a razón de uno (1) por cada veinte mil (20.000) habitantes, con un mínimo de treinta y cinco (35) diputados. • Los diputados duran cuatro años en sus funciones y se renuevan completamente cada cuatro años. • Podrán ser reelegidos por un solo período consecutivo, pudiendo volver a ser elegidos transcurrido un (1) período constitucional • Los diputados son elegidos directamente, tomando a la provincia como distrito electoral único, por representación proporcional, método D’ Hondt con piso del (3%) del total de votos válidos emitidos • En la misma fecha que las elecciones del Gobernador y Vice, deberán realizarse los comicios para la elección de diputados provinciales • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Podrán ser reelectos por PROVINCIAL un nuevo período inmediato posterior, no pudiendo volver a ser elegidos para ninguno de esos cargos sino con el intervalo de un período legal • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. • En caso de empate, la Legislatura en votación nominal y por mayoría de 2/3 de los miembros presentes, decidirá cuáles de ellos ocuparán los cargos. En segunda votación, bastará simple mayoría. SIMULTALas elecciones pueden coincidir con los comicios nacionaNEIDAD les Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 21: Sistema electoral de la provincia de Río Negro RÍO NEGRO • ATLÁNTICO: San Antonio y Valcheta (Departamentos) y la Comisión de Fomento de Cona Niyeu. LEGISLATIVO PROVINCIAL • Unicameral. Conformado por cuarenta y seis (46) legisladores • Los legisladores duran cuatro años en sus funciones y son reelegibles • La Cámara se renueva completamente cada cuatro años • Los mismos serán electos según representación regional (o por circuito electoral); y según representación poblacional, en el número que resulte de la asignación de una banca cada veintidós mil (22.000) o fracción no menor de once mil (11.000) habitantes, de acuerdo al último censo aprobado. • Los legisladores son elegidos directamente, asegurando REPRESENTACIÓN REGIONAL con un número fijo e igualitario (24) de legisladores por circuito electoral, 3 por cada una de las 8 regiones (o circuitos electorales) mediante el método D’Hondt, con un piso del 22% de los votos válidos emitidos, garantizando, asimismo, representación a las minorías; y diecinueve (19) legisladores según REPRESENTACIÓN POBLACIONAL, tomando la provincia en distrito único, según método D’Hondt con un piso del 5% de los votos válidos emitidos. • A los fines de la elección de legisladores según Representación Regional, la provincia se dividirá en ocho (8) circuitos electorales –integrados por los siguientes municipios, comisiones de fomento y departamentos: • ALTO VALLE ESTE: Chinchinales, Villa Regina, General Enrique Godoy, Ingeniero Huergo, Mainqué y Valle Azul. • ALTO VALLE OESTE: Cipolletti, Fernández Oro, Cinco Saltos, Contralmirante Cordero, Campo Grande y Catriel. • ALTO VALLE CENTRO: Cervantes, General Roca, Allen, El Cuy, Lonco Vaca, Mencué y Cerro Policía. • VALLE MEDIO: Pichi Mahuida y Avellaneda (Deptos). • VALLE INFERIOR: Adolfo Alsina y Conesa (Departamentos)

Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas… 173

• LÍNEA SUR: 9 de Julio y 25 de Mayo (Departamentos) exceptuando la Comisión de Fomento de Cona Niyeu. • ANDINO: Ñorquinco, Pilcaniyeu y Bariloche (Departamentos) • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Podrán ser reelectos o PROVINCIAL sucederse recíprocamente por un nuevo período y por una sola vez. Si han sido reelectos o se han sucedido recíprocamente, no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos sino con un período de intervalo • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. • En caso de empate, decide la Legislatura electa en la misma elección luego de constituida SIMULTALas elecciones pueden coincidir con los comicios naNEIDAD cionales Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 22: Sistema electoral de la provincia de Salta SALTA Bicameral: el poder legislativo será ejercido por una Cámara LEGISLATIVO de Diputados y otra de Senadores PROVINCIAL • DIPUTADOS • SENADO • La composición de la Cámara • La Cámara de Sede Diputados es de sesenta nadores estará com(60) miembros. puesta por un veintitrés (23) senadores. • Los diputados duran cuatro años en sus funciones y son • Duran cuatro (4) reelegibles. años en el ejercicio de sus mandatos y • La Cámara de Diputados se reson reelegibles nueva por mitad cada dos años. • Los diputados serán elegidos • La Cámara se renueva por mitad directamente y a simple pluracada dos años lidad de sufragios por el pueblo de los departamentos. Cada • Los senadores sedepartamento se comporta rán elegidos en forcomo distrito electoral único, y ma directa, a simple ha de estar representado por un pluralidad de sudiputado como mínimo. fragios, correspondiendo un senador a • Se aplica el sistema de reprecada Departamento; sentación proporcional, método cada uno de ellos, D’ Hondt a cada lista que hubiese comportarán a ra alcanzado un piso del cinco tales efectos, como por ciento (5%) de los votos váun distrito electoral. lidos emitidos del padrón electoral de cada departamento. • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. No pueden ser elegidos PROVINCIAL más de dos veces consecutivas, lo que significa tres períodos seguidos. Con el intervalo de un período pueden ser elegidos nuevamente • Elección directa, a simple mayoría de sufragios en distrito único. • En caso de empate, la Asamblea Legislativa resuelve por mayoría absoluta de votos. SIMULTADeben coincidir en lo posible con los comicios nacionales NEIDAD Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas… 175

Tabla N° 23: Sistema electoral de la provincia de San Juan SAN JUAN • La Cámara está integrada por un diputado por cada uno de los departamentos en que se divide la provincia, 19, y uno cada veinte mil (20.000) habitantes, con ajuste al censo correspondiente. • Duran cuatro años en sus funciones y son reelegibles • La Cámara se renueva completamente en cada período. • REPRESENTACIÓN DEPARTAMENTAL: Un diputado por Departamento (son 19), electos a simple pluralidad de sufragios. A tales efectos, cada departamento será considerado individualmente como distrito electoral único. • REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL Representantes electos mediante el Sistema de representación proporcional, tomando la provincia en distrito único. Para la distribución de cargos, éstos se asignarán conforme al orden establecido por cada lista y según el Método D’ Hondt (3%) de los votos válidos emitidos en el distrito. • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelectos PROVINCIAL Pueden ser reelegidos consecutivamente una sola vez. • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. • La elección de Gobernador y Vice tendrá lugar conjuntamente con la de diputados provinciales. SIMULTALas elecciones pueden coincidir con los comicios nacionaNEIDAD les

LEGISLATIVO PROVINCIAL

Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 24: Sistema electoral de la provincia de San Luis SAN LUIS • Bicameral: Cámara de Diputados y de Senadores. LEGISLATIVO • Senadores PROVINCIAL • Diputados • La Cámara de Diputados estará • La Cámara de compuesta por cuarenta y tres Senadores estará (43), diputados. compuesta por un (1) senador por • Cada departamento no puede cada uno de los tener una representación inferior Departamentos: a dos diputados. 9 (nueve) Sena• Duran cuatro años en sus funciodores. nes y son reelegibles • La Cámara se renueva por mitad • Duran cuatro (4) años en el ejercicada dos años cio de sus manda• Los diputados se eligen por repretos y son reelegisentación proporcional, rigiéndose bles, renovándométodo D’ Hondt con 3% del pase la Cámara por drón de cada distrito como mínimo mitad cada dos para repartir bancas años • Se eligen por Departamento, • Los senadores tomando cada uno como distrito se eligen direcelectoral. Los mismos tienen la sitamente a simple guiente representación: Capital: 10 pluralidad de sudiputados – Pringles: 3 diputados fragios, uno por – Pedernera: 10 diputados – ChaDepartamento cabuco: 4 diputados – San Martín: 3 diputados – Junin: 3 diputados – Ayacucho: 4 diputados – Belgrano: 3 diputados – Gobernador Dupuy: 3 diputados • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelectos PROVINCIAL indefinidamente. • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. SIMULTA Las elecciones pueden ser simultáneas a las nacionales NEIDAD Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas… 177

Tabla N° 25: Sistema electoral de la provincia de Santa Cruz SANTA CRUZ • Unicameral conformado por 24 diputados: catorce electos a razón de uno por cada municipio y los restantes diez elegidos directamente por el pueblo de la Provincia en distrito único, asegurando la representación de las minorías. • Los Diputados por cada Municipio se elegirán directamente por los ciudadanos incluidos en el padrón electoral que corresponda al municipio, más los empadronados de las estancias, núcleos poblacionales o Comisiones de Fomento más cercanos. Los Diputados Provinciales del Distrito se elegirán directamente por el pueblo de la provincia, conforme el padrón provincial • Los diputados duran cuatro años en sus funciones y son reelegibles. • La Cámara de Diputados se renueva completamente cada cuatro años • Para los Diputados Provinciales por cada municipio resultará electo el del Sub-Lema que dentro del Lema más votado obtenga mayor número de votos afirmativos válidamente emitidos. • Los Diputados por Distrito se eligen en forma directa y se distribuyen de acuerdo al sistema D’ Hondt con un piso del 3% del padrón provincial • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelectos PROVINCIAL • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. SIMULTANEI- Las elecciones pueden coincidir con los comicios nacionaDAD les

LEGISLATIVO PROVINCIAL

Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 26: Sistema electoral de la provincia de Santa Fe SANTA FE LEGISLATIVO • PROVINCIAL • • •

EJECUTIVO PROVINCIAL

SIMULTANEIDAD

Bicameral: Cámara de Diputados y de Senadores.

• Senadores Diputados. • Compuesta por Compuesta por 50 miembros. 19 miembros: un Ejercen la función por 4 años y senador por cada son reelegibles. Departamento • La Cámara renueva completa• Los senadores mente cada 4 años. duran cuatro (4) • Elección directa, conformando la años en el ejerciprovincia un solo distrito. cio de sus man• Corresponden veintiocho (28) datos y son reelediputados al partido que obtenga gibles, mayor número de votos, y vein• La Cámara renuetidós (22) a los demás partidos, va completamenen proporción a los sufragios te. que hubieren obtenido Adóptase • Elección directa, para la distribución de cargos a simple pluralide las minorías, el sistema de dad de sufragios. representación proporcional, método D’Hondt (3%) del padrón electoral del distrito • Los partidos políticos incluirán en sus listas de candidatos por lo menos uno (1) con residencia en cada departamento • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. • Duran 4 años en sus funciones. No son elegibles para el mismo cargo o para el otro, sino con intervalo, al menos, de un período • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. Las elecciones pueden coincidir con los comicios nacionales

Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 27: Sistema electoral de la provincia de Santiago del Estero SANTIAGO DEL ESTERO • Unicameral conformado por 40 legisladores. LEGISLATIVO • Duran cuatro años en sus funciones y podrán ser reelePROVINCIAL gidos por un sólo período consecutivo. Siendo reelectos, no podrán serlo nuevamente sino con intervalo de un mandato • La Cámara se renueva íntegramente cada cuatro años simultáneo a la elección del ejecutivo provincial. • Los Diputados son elegidos en forma directa por el electorado, en distrito único y bajo el sistema proporcional. La ley asegurará la participación de los ciudadanos del interior de la Provincia en no menos del cincuenta por ciento (50%) de las postulaciones expectables y de las suplencias • Repartición según fórmula D’Hondt a listas que obtengan por lo menos 2% de los votos válidamente emitidos. • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelectos o PROVINCIAL sucederse recíprocamente por un nuevo período consecutivo. • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. SIMULTALas elecciones pueden coincidir con los comicios nacionaNEIDAD les Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 28: Sistema electoral de la provincia de Tierra del Fuego TIERRA DEL FUEGO • Unicameral conformado por 15 legisladores. LEGISLATIVO • Duran cuatro años en sus funciones. PROVINCIAL • La Cámara se renueva íntegramente cada cuatro años. • Los legisladores se eligen directamente. • Se aplica el sistema de representación proporcional, método D’ Hondt con un piso del (5%) de los votos válidos emitidos: los legisladores serán electos de acuerdo con el orden de lista y número de votos para cada uno, según el sistema de tachas. El sistema de tachas se aplica conjuntamente con el proporcional (método D’ Hondt), de modo que el número de votos obtenidos determina el número de bancas que corresponderá a cada partido en la Legislatura. Las tachas contenidas en las boletas utilizadas para votar, establecerán el orden de designación de los candidatos a elegir, modificando el orden impreso en ellas, el que sólo se aplicará en los casos de empate. No se considerarán las tachas efectuadas a cada candidato que no superen el (50% +1 voto) del total de los votos válidos emitidos en favor de la lista que lo propuso. • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelectos o PROVINCIAL sucederse recíprocamente por un nuevo período consecutivo. Si han sido reelectos o se han sucedido recíprocamente, no pueden volver a ser elegidos para ninguno de estos cargos sino con el intervalo de un período legal • Elección directa, según mayoría absoluta en distrito único. Si ninguna de las fórmulas obtuviera esa mayoría, se realizará –dentro de los quince (15) días siguientes– una segunda elección entre las dos fórmulas más votadas en la primera, quedando consagrada la que obtuviese el mayor número de sufragios. SIMULTAEn ningún caso podrán coincidir las elecciones provinciales NEIDAD con las nacionales, a las que deberán anticiparse por lo menos en tres (3) meses Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Tabla N° 29: Sistema electoral de la provincia de Tucumán TUCUMÁN • Unicameral conformado por 49 legisladores. LEGISLATIVO • Duran cuatro años en sus funciones, y pueden ser reelePROVINCIAL gidos por un nuevo período consecutivo pero no podrán ser elegidos nuevamente sino con un intervalo de un período. • Para la elección se divide la provincia en tres distritos: 1. Sección Electoral I: integrada por el departamento Capital (19 legisladores). 2. Sección Electoral II: integrada por los departamentos Trancas, Burruyacu, Cruz Alta, Leales, Simoca y Graneros (12 legisladores). 3. Sección Electoral III: integrada por los departamentos Tafí Viejo, Yerba Buena, Tafí del Valle, Lules, Famaillá, Monteros, Chicligasta, Río Chico, Juan Bautista Alberdi y La Cocha (18 legisladores). • Sistema representación proporcional, método D’Hont, sin piso • Ejercido por el Gobernador y Vicegobernador. EJECUTIVO • Duran 4 años en sus funciones. Pueden ser reelegidos PROVINCIAL por un periodo consecutivo. El Vicegobernador, aun cuando hubiese completado dos períodos consecutivos como tal, podrá presentarse y ser elegido Gobernador y ser reelecto por un período consecutivo. Si el Gobernador ha sido reelecto para un segundo período consecutivo no puede ser elegido nuevamente, sino con el intervalo de un período. Lo mismo resulta de aplicación para el cargo de Vicegobernador. • Elección directa, a simple pluralidad de sufragios en distrito único. SIMULTALas elecciones pueden coincidir con los comicios nacionaNEIDAD les Fuente: Elaboración EGES en base a la legislación provincial

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Referencias bibliográficas BARRETO, L. y FLEISCHER, D. (2009) “Reformas políticas y democracia en Brasil” en ZOVATTO, D. y OROZCO HENRIQUEZ, J. (Coords.) Reforma Política y Electoral en América Latina 1978-2007, México: Universidad Autónoma de México Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional). BUQUET CORLETO, D. (1998), Reforma Política y Gobernabilidad democrática en Uruguay: La reforma constitucional de 1996, Montevideo: Revista Uruguaya de Ciencia Política, N° 10/1997-98. Código electoral de la provincia de Corrientes Constitución de la provincia de Buenos Aires Constitución de la provincia de Catamarca Constitución de la provincia de Chaco Constitución de la provincia de Chubut Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Constitución de la provincia de Córdoba Constitución de la provincia de Corrientes Constitución de la provincia de Formosa Constitución de la provincia de Jujuy Constitución de la provincia de La Pampa Constitución de la provincia de La Rioja Constitución de la provincia de Mendoza Constitución de la provincia de Misiones Constitución de la provincia de Río Negro Constitución de la provincia de Salta Constitución de la provincia de San Juan Constitución de la provincia de San Luis Constitución de la provincia de Santa Cruz

Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas… 183

Constitución de la provincia de Santa Fe Constitución de la provincia de Santiago del Estero Constitución de la provincia de Tierra del Fuego Constitución de la provincia de Tucumán CÓRDOVA VIANELLO, L. (2009): “La reforma electoral en Méjico 2007-2008: reporte ejecutivo”, en Reforma Política y Electoral en América Latina 1978-2007: lectura regional comparada, Costa Rica: Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional). Decreto N° 2.004/2009. HOFMEISTER, W. (2004): Las reformas políticas en América Latina, Río de Janeiro: Fundación Konrad Adenauer. LANZARO, J. (2008), “Uruguay: Reformas políticas en la nueva etapa democrática”, en DANIEL ZOVATTO Y JESUS OROZCO HENRIQUEZ (coords.) Reforma Política y Electoral en América Latina 1978-2007, México: Universidad Autónoma de México Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional). Ley electoral de la provincia de Buenos Aires – Ley 5109 Ley electoral de la provincia de Chaco N° 4.628/1991 modificada por la 4.630/1991 y 4.916/1997 Ley electoral de la provincia de Entre Ríos N° 1.593/1994 Ley electoral de la provincia de La Rioja N° 5.139/1988 y modificatoria N° 6.064/1995 Ley electoral de la provincia de Mendoza N° 2.551 Ley electoral de la provincia de Misiones N° 2.562/88 Ley electoral de la provincia de La Rioja N° 5.139/1988 Ley electoral de la provincia de Río Negro N° 2.431/ 91 Ley electoral de la provincia de San Juan N° 5.636/1987 Ley electoral de la provincia de San Luis N° 5.509/ 2004 Ley electoral de la provincia de Santa Cruz N° 2.052

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Ley electoral de la provincia de Santiago del Estero N° 6.908 Ley electoral de la provincia de Tierra del Fuego N° 201/ 94 Ley N° 19.945. Ley N° 23.298. Ley N° 24.012. Ley N° 26.215. Ley N° 26.522. Ley N° 26.571. LIZARAZO, A. y LONDOÑO, J.F. (2009) “La reforma política electoral en Colombia”, DANIEL ZOVATTO Y JESUS OROZCO HENRIQUEZ (coords.) Reforma Política y Electoral en América Latina 1978-2007, México: Universidad Autónoma de México Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional). PNUD (2004): La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas. Protocolo constitutivo del Parlamento del MERCOSUR (2005). SERRAFERO, M. (1991): Presidencialismo y reforma política en América Latina, Buenos Aires: Instituto Universitario Ortega y Gasset. ZOVATTO, D. y OROZCO HENRIQUEZ, J. (coords.) (2008): Reforma Política y Electoral en América Latina 1978-2007, México: Universidad Autónoma de México Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional).

Análisis de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual por Nadia K araguezian1, Alejandro Parnás2 y Fernando Righini3,

Introducción La ley de Servicios de Comunicación Las políticas Audiovisual generará profundos cambios económicas y en el sistema de medios audiovisuales de el marco legal nuestro país. Estos cambios y los objetivos implementado que tiene la ley no pueden ser entendidos durante la décasi no se tiene en cuenta el contexto general da del noventa de los medios nacionales y latinoamericafacilitaron una nos. Por este motivo, comenzaremos nuesconcentración tro análisis con una caracterización general de los medios de los medios de comunicación audiovisual de comunicaen América Latina. También tendremos en ción. consideración los antecedentes de la ley analizada: la ley de radiodifusión de 1980 y las iniciativas de los distintos presidentes argentinos desde el retorno de la democracia. Teniendo en cuenta el contexto y los antecedentes, retomaremos las líneas generales de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y analizaremos los cambios incorporados por la Cámara de Diputados de la Nación en particular, y también su tratamiento en el Congreso Nacional. El estudio de la reglamentación de la ley recientemente sancionada formará parte de este artículo. Sobre el final del mismo, 1 Nadia Karaguezian es Licenciada en Ciencia Política y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 2 Alejandro Parnás es Licenciado en Relaciones Internacionales y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 3 Fernando Righini es Licenciado en Ciencia Política y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

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se anexará un cuadro comparativo donde podrán apreciarse las diferencias entre la ley sancionada por el Congreso y la denominada “ley de radiodifusión” derogada. Características del sistema de medios de comunicación en Am érica Latina Concentración y convergencia En nuestro país, así como en el resto de los países latinoamericanos, existe una concentración de la propiedad de los medios de comunicación y una centralización geográfica de la producción de los contenidos que estos medios emiten. Cabe recordar que la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual tiende a evitar dicha concentración de la propiedad y aumentar la diversidad de la oferta. Originalmente, el texto del Decreto-Ley N° 22.285 sobre Radiodifusión prohibía el acceso a las licencias a las empresas comerciales. En el año 1989, en un contexto de privatizaciones, liberalización del mercado de capitales, extranjerización de los medios y flexibilización de las limitaciones a la propiedad cruzada, se eliminó esta prohibición. La Ley de Reforma del Estado (Ley N° 23.696) en su artículo 65° modificó dos cuestiones fundamentales de la Ley de Radiodifusión: aumentó el tope de licencias a ser otorgadas por el Comité Federal de Radiodifusión (Comfer) a una misma persona física o jurídica, y eliminó, como condición para explotar una licencia, que el objeto social de quien la explota fuese exclusivamente la prestación y explotación de servicios de radiodifusión. Esto dio lugar al ingreso de los grupos multimedia y al aumento de la concentración de la propiedad de los medios de comunicación. La distribución actual de medios masivos de comunicación en Argentina reviste un carácter centralizado.

Análisis de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 187

Al respecto, Martín Becerra y Guillermo Mastrini (2009a) sostienen que, en promedio, cuatro empresas dominan más del 80 por ciento de la facturación y de las audiencias de los distintos mercados de medios en los países latinoamericanos. Estos autores afirman que se cuenta con pocos actores en este rubro y que los mismos funcionan corporativamente. A su vez, la concentración puede encontrarse también en la producción de contenidos: la mayoría de los productos de este mercado se concentran en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, donde los principales grupos empresariales tienen sus sedes. En la actualidad, la concentración, centralización y relación estrecha de los medios latinoamericanos con los Estados de los países en los que operan, genera un proceso de convergencia entre las actividades audiovisuales, telecomunicaciones, industrias gráficas e informática que repercute de una manera particular en el sistema de medios de comunicación audiovisual. Diagrama N° 1: Convergencia en las telecomunicaciones

Grupos que provienen del campo de las telecomunicaciones

Grupos que provienen de los medios de comunicación tradicionales (Tv o prensa).

Convergen en TELECOMUNICACIONES

Fuente: Elaboración EGES

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Como señalan Becerra y Mastrini, los grupos que provienen del campo de las telecomunicaciones y aquellos cuyo origen se encuentra en los medios de comunicación tienen características distintas: “Los grupos predominantes en el sector de telecomunicaciones cuentan en su haber con un mayor poder económico, el control de las redes de distribución y con las infraestructuras que resultan estratégicas para la diseminación de los datos y contenidos del resto de las actividades convergentes. Pero es precisamente esa cultura de las telecomunicaciones la que en ocasiones obstaculiza (por razones reglamentarias, por características de los mercados) su inserción en las industrias culturales abocadas a la producción de contenidos”. (BECERRA y MARTINI, 2009b). Entre las empresas telefónicas y los Si bien la Ley de grandes grupos multimediáticos existen Radiodifusión tensiones por el manejo del triple play N° 22.285 fue (telefonía, televisión por cable e Internet), sancionada por dado que el dominio de este mercado es la dictadura, sumamente rentable. En nuestro país, el tuvo numerosas mercado del triple play, es controlado por modificaciones unos pocos actores. En este sentido, si el en tiempos de- Estado no interviene y regula este mercamocráticos. do, probablemente la convergencia tecnológica provoque una mayor concentración en un número aún menor de actores. Aunque no es menos cierto que existen peligros asociados a la intervención del Estado en un sector que, como la constitución prevé, debe funcionar de manera independiente, por lo que dicha intervención estatal, que se entiende como necesaria, no debe ser excesiva en afán de no violentar los principios de libertad de prensa y expresión. Sistema comercial políticamente dócil Tanto en Europa como en Estados Unidos existe una intensa regulación de los medios de comunicación por parte del Estado, con autoridades de aplicación públicas sumamente activas. Los

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países europeos tradicionalmente basaron su organización en un monopolio público (no gubernamental). Estados Unidos, en cambio, se caracteriza por basarse en un sistema comercial, pero no por eso menos regulado que el europeo. En América Latina hay autoridades de aplicación sumamente débiles en el ejercicio del control de los grupos mediáticos. Esta debilidad, sumada a una normativa escasa e ineficiente, redunda en una escasa injerencia estatal. Antecedentes: Decreto–ley 22.285 La actividad de los medios de comunicación audiovisual se encontraba regulada Desde el retorno de la en la Argentina, entre otras normas, por el democracia, se Decreto– Ley N° 22.285, conocido como presentaron, “Ley de Radiodifusión”, dictado en sepsin éxito, nutiembre de 1980. Esta ley, desde entonces, merosos prosufrió más de cien modificaciones en sus yectos de ley artículos, por medio de decretos y de leyes para cambiar la dictadas en los sucesivos gobiernos demo- regulación de cráticos. los medios de Dicha norma consta de 116 artículos comunicación. mediante los cuales se regulan los llamados “servicios de radiodifusión”, los cuales comprenden, según el artículo 1º, “las radiocomunicaciones cuyas emisiones sonoras, de televisión o de otro género, estén destinadas a su recepción directa por el público en general, como así también los servicios complementarios”. Es decir, la regulación de la mencionada norma contempla los servicios abiertos de radio y TV y los sistemas complementarios más antiguos, como las antenas comunitarias. Las señales de TV aranceladas, en cambio, no son sujetos regulados, por lo cual no cumplen normas argentinas vigentes como la de protección al menor, ni tampoco tributan.

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En cuanto a la jurisdicción y competencias, la ley establece que dichos servicios estarán sujetos a la jurisdicción nacional y que la administración de las frecuencias y la orientación, promoción y el control de los servicios de radiodifusión son competencia exclusiva del Poder Ejecutivo Nacional, declarándolos de interés público. Respecto a las licencias para las prestaciones de servicios de radiodifusión por parte de particulares, se establece que serán adjudicadas por el Poder Ejecutivo Nacional mediante concurso público sustanciado por el Comité Federal de Radiodifusión, para las estaciones de radio y televisión. Además de las condiciones y requisitos Durante la depara el otorgamiento de las licencias, se mocracia no se regulan los servicios de frecuencia mollevó a cabo una reforma integral dulada, de antena comunitaria, de circuito de la reglamen- cerrado comunitario, los límites de emisión tación del sis- de publicidad, las transmisiones sin cargo, tema de medios los gravámenes, el régimen sancionatorio y se han incor- y la responsabilidad de los titulares de los porado modifi- servicios de radiodifusión y los actuantes; se establecen sanciones que pueden llegar caciones cona la caducidad de la licencia. tradictorias a la Se reconoce al Comité Federal de Ranormativa sancionada durante diodifusión como autoridad de aplicación la dictadura. con funciones de contralor de los servicios de radiodifusión en todos sus aspectos, el otorgamiento de licencias, supervisión de la programación y el contenido de las emisiones, supervisión de los aspectos económicos y financieros de los servicios y aplicación de las sanciones previstas por la ley. Por otra parte, uno de los aspectos medulares de esta Ley, que fue profundizándose con las sucesivas modificaciones que se le impartieron, es el aval a la concentración de la propiedad de los medios, que derivó en la formación de monopolios y oligopolios en tanto:

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 Permite

que una sola persona sea titular de 24 licencias de servicios abiertos (radio y TV);  No establece limitaciones en relación a las licencias de TV paga que puede poseer una misma persona.  Permite la propiedad conjunta de licencias de TV y empresas productoras de señales de contenidos. Antecedentes: iniciativas de Alfonsín, Menem y De la Rúa y el anteproyecto de Cristina Fernández de Kirchner Desde el retorno de la democracia, el intento de cambiar la Ley de Radiodifusión Alfonsín abordó fue un denominador común de casi todos la reforma de la los presidentes: Raúl Alfonsín, Carlos Me- Ley de Medios nem y Fernando de la Rúa firmaron proyec- como una cuestos de ley para lograr una nueva regulación tión de Estado. de la radiodifusión. Sin embargo, ninguno de los tres logró que se sancionara la reforma que proponía, ni que esas iniciativas superaran el tratamiento en comisión y llegaran al recinto. Alfonsín abordó el tema como una cuestión de Estado. En los primeros años de su gobierno creó por ley un servicio oficial de radiodifusión y proyectó la privatización de todos los canales de televisión y radioemisoras que no integraran el servicio creado por esa ley. En el año 1987, el gobierno radical envió al Congreso Nacional un proyecto de ley de radiodifusión elaborado por el Consejo para la Consolidación de la Democracia, órgano asesor del ex presidente Raúl Alfonsín, integrado por figuras notables del ámbito cultural, intelectual y político argentino y creado para atender a las necesidades de modernización y reforma del Estado. La iniciativa propuesta contemplaba la posibilidad de que los diarios accedieran a ser propietarios de radios y de canales de televisión, y sostenía principios vinculados a la democracia participativa. Menem logró introducir cambios a la norma como parte de la reforma del Estado que el Congreso votó en septiembre de 1989. Esa modificación incluyó la privatización de los canales 11 y 13,

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que hasta entonces eran del Estado. Además, se permitió que los dueños de los diarios controlaran señales de TV. Dos años después, sin embargo, no logró que el Congreso aprobara un proyecto de reforma integral de la ley de radiodifusión que había enviado el 14 de julio de 1993. Esa iniciativa contemplaba, entre otras cosas, una reducción de la cantidad de medios que podía manejar sólo una empresa. En 1999, por medio de un decreto de necesidad y urgencia, Menem resolvió avalar una disposición contraria a la que anteriormente había propuesto: terminó por ampliar de 4 a 24 el tope de licencias en poder de un mismo dueño. Como parte de De la Rúa también hizo el intento y, en la Reforma inte- abril de 2001, envió un proyecto al Congral del Estado greso. Entre otros puntos, la iniciativa daba encarada por estatus legal a la participación del capital el gobierno de extranjero en los medios, y habilitaba a Menem, se mo- cooperativas, universidades y municipios a dificó la ley de ser radiodifusores. Sin embargo, como en medios. los casos de Alfonsín y Menem, la iniciativa nunca llegó a convertirse en ley. Durante el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, otra iniciativa fue girada al Congreso por parte del Poder Ejecutivo el 27 de agosto de 2009, luego de haber sido presentada en marzo de ese año en el Teatro Argentino de la ciudad de La Plata como un anteproyecto de ley. El objetivo de esta metodología fue la federalización del debate, que se abrió a amplios sectores de la sociedad, para que mediante la participación de la ciudadana se pudiese corregir y modificar el texto, en la búsqueda de consenso. Con la presentación del anteproyecto de ley se realizaron 24 Foros Participativos de Consulta Pública en distintas ciudades del país con el apoyo de once gobernaciones y veinticinco universidades nacionales, en los cuales se debatió la mencionada propuesta con la presencia de funcionarios; representantes de medios de comunicación; organizaciones no gubernamentales; universida-

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des; empresas vinculadas al sector; trabajadores; estudiantes y la ciudadanía en general. A raíz de estos foros de debate, el texto original recibió más de cincuenta modificaciones. Objeto Mediante el proyecto presentado por El nuevo proel PEN se propicia dictar una norma ac- yecto de ley fue tualizada, regulatoria de los servicios de extensamente comunicación audiovisual, sustituyendo a debatido en 24 esos fines a la Ley de Radiodifusión N° Foros Participa22.285 de 1980, que se propone derogar tivos de Consulta pública. íntegramente. Uno de los principales argumentos para la derogación de este decreto-ley es que no fue fruto de un consenso surgido en el marco de un gobierno democrático. Si bien es cierto que se han modificado algunos artículos de esta ley en la democracia, la mayoría de los cambios fueron introducidos por decreto. Las pocas leyes que modificaron la ley 22.285 no consistían en una reforma estructural del sistema de medios que atacara la concentración de la propiedad sino que consistían parches para mitigar los efectos de esta ley. En consecuencia, en materia de servicios de comunicación audiovisual, en nuestro país no existe un marco regulatorio surgido como resultado de profundos debates en el seno de la sociedad y del Poder Legislativo. A grandes rasgos, la norma proyectada se plantea los siguientes objetivos:  Garantizar el ejercicio universal del derecho a recibir, difundir e investigar informaciones y opiniones;  Garantizar la pluralidad, la diversidad y una efectiva libertad de expresión;  Acompañar el salto tecnológico experimentado en los últimos años en el sector de las telecomunicaciones, buscando meca-

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nismos destinados a la universalización del aprovechamiento de los avances de las tecnologías, y poniendo los medios al servicio de la profundización de la participación democrática de la ciudadanía.  Desconcentrar y democratizar la propiedad de los medios, favoreciendo un federalismo real que no pierda de vista lo local.  Proteger los bienes culturales de la nación y defender el trabajo de los de creadores, técnicos y productores argentinos.  Ampliar los derechos del ciudadano común mediante el abaratamiento del acceso a los servicios audiovisuales y la universalización del acceso a eventos culturales La nueva ley de significativos. Radiodifusión  Tomar un rol proactivo en la defensa de pretende ser la libertad de expresión, modificando las una reforma estructuras, principios y objetivos de los integral del sis- medios del Estado, para que abran instantema de medios cias participativas que aseguren pluralismo audiovisuales y diversidad en sus contenidos. argentino.  Adoptar principios de neutralidad tecnológica a fin de evitar la obsolescencia de sus normas. Contenido de la Ley N° 26.522 La ley de Servicios de Comunicación Audiovisual proporciona un marco legal en esta materia. La reglamentación está destinada a dar contenido normativo a la radiodifusión en todas sus formas, incluyendo los sistemas pagos o gratuitos. Esta norma es el resultado de un proceso interdisciplinario de consulta en el que se tuvieron en cuenta avances internacionales en la materia. La ley consta de 166 artículos, los cuales se encuentran divididos bajo 12 títulos. Cada título contiene diferentes capítulos:

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Tabla N° 1: División temática de la Ley N° 26.522 Título I

II

III

IV V VI

Nombre

Capítulos

I: Objeto II: Definiciones I: Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual II: Consejo Federal de Comunicación Audiovisual “Autoridades” III: Comisión Bicameral de Promoción y seguimiento de la Comunicación Audiovisual IV: Defensoría del Público de Servicios de Comunicación I: Prestadores de los Servicios de Comunicación Audiovisual II: Régimen para la Adjudicación de Licencias y Autorizaciones III: Registros “Prestación de la Actividad de IV: Fomento de la Diversidad y Contenidos los Servicios de Regionales Comunicación V: Contenidos de la Programación Audiovisual” VI: Obligaciones de los licenciatarios y autorizados VII: Del Derecho al Acceso a los Contenidos de Interés Relevante VIII: Publicidad I: Habilitación y Regularidad de los Servi“Aspectos Téc- cios II: Regulación Técnica de los Servicios nicos” III: Nuevas Tecnologías y Servicios “Gravámenes” “Régimen de Sanciones” “Disposiciones Generales”

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VII

VIII

IX

X XI XII

“Servicios de Radiodifusión del Estado Nacional” “Medios de Comunicación Audiovisual Universitarios y Educativos” “Servicios de Comunicación Audiovisual de Pueblos Originarios” “Determinación de Políticas Públicas” “Disposiciones Complementarias” “Disposiciones Finales”

I: Creación. Objetivos. II: Disposiciones Orgánicas. Consejo Consultivo. III: Directorio IV: Financiamiento V: Disposiciones Complementarias

Fuente: Elaboración EGES

El objeto de la ley es, de acuerdo a su artículo 1°, “la regulación de los servicios de comunicación audiovisual en todo el ámbito territorial de la República Argentina y el desarrollo de mecanismos destinados a la promoción, desconcentración y fomento de la competencia con fines de abaratamiento y universalización del aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación”. Esta ley establece que las actividades realizadas por los servicios de comunicación audiovisual se consideren de interés pú-

Análisis de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 197

blico y que el espectro radioeléctrico se considere un bien público sujeto a la administración de los Estados. Por comunicación audiovisual se entiende a la actividad cultural cuya responsabilidad editorial corresponde a un prestador de servicios de Se establecen comunicación audiovisual, o productor de Reservas de señales o contenidos cuya finalidad sea espacios televiproporcionar programas o contenidos con sivos y radiales el objeto de informar, entretener o educar para el Estado al público en general a través de redes de Nacional, los comunicación electrónicas. Comprende la Estados provinradiodifusión televisiva, hacia receptores ciales y también fijos, hacia receptores móviles, como así para las Univertambién servicios de radiodifusión sonora, sidades Nacioindependientemente del soporte utilizado, o nales. por servicio satelital; con o sin suscripción en cualquiera de los casos. Entre las principales disposiciones de la propuesta se destacan las siguientes:  Se reconoce como sujetos que pueden explotar licencias de servicios de comunicación audiovisual a prestadores de gestión estatal, de gestión privada con fines de lucro y de gestión privada sin fines de lucro. En otras palabras, son titulares de este derecho las personas de derecho público estatal y no estatal, a las cuales la Autoridad de Aplicación les otorga autorizaciones, y las personas de existencia visible o de existencia ideal, de derecho privado, con o sin fines de lucro. Estas últimas y aquellas personas de derecho público no estatales para las cuales no se encuentre previsto otorgar autorización deberán presentarse a concurso para poder obtener la licencia por diez años, sujeta a prórroga por diez años más, previa audiencia pública.  Reservas del espectro radioeléctrico. Respecto a los prestadores privados sin fines de lucro, se establecen cuotas específicas de espectro (un 33 por ciento) que se reservan para la

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comunicación orientada a fines sociales. El otorgamiento de autorizaciones para personas de existencia ideal de derecho público estatal, para universidades nacionales, institutos universitarios nacionales, Pueblos Originarios y para la Iglesia Católica4 se realiza a demanda y de manera directa, de acuerdo con la disponibilidad de espectro. La ley establece que para el Estado Se crea la Auto- Nacional se reservarán frecuencias necesaridad Federal de rias para el contenido de Radio y Televisión Servicios de Co- Argentina SE. Para los Estados provinciales municación Au- y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires diovisual como una frecuencia de AM, una de FM y una de autoridad de televisión abierta y para los municipios una aplicación y el frecuencia de FM. En las localidades donde Consejo Federal se encuentre la sede de una Universidad de Comunica- Nacional, se destinará una frecuencia de ción Audiovisual TV abierta y una para emisoras de radiocomo organis- difusión sonora. A los pueblos originarios mo asesor. se les otorgará una frecuencia de AM, una de FM y una frecuencia de televisión en las localidades donde cada pueblo esté asentado. Por último, se reserva para personas de existencia ideal sin fines de lucro, el 33 por ciento de las localizaciones radioeléctricas planificadas. En el ámbito nacional, una misma persona de existencia visible o ideal podrá tener:  La titularidad de sólo una licencia de servicios de comunicación audiovisual satelital por suscripción. Esto excluye la posibilidad de ser titular de cualquier otro tipo de licencias;  hasta 10 licencias más la titularidad de una señal de servicios audiovisuales, cuando se trate de servicios de radiodifusión sonora, de radiodifusión televisiva abierta y de radiodifusión televisiva por suscripción con uso de espectro radioeléctrico. 4 Se reconoce la naturaleza jurídica que la Constitución Nacional le atribuye a los Pueblos Originarios y el estatus jurídico de la Iglesia Católica en nuestro país.

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 hasta 24 licencias para la explotación de servicios de radiodifusión por suscripción con vínculo físico en diferentes localizaciones. En el ámbito local, en cambio, una misma persona podrá tener:  hasta 1 licencia de radiodifusión sonora por modulación de amplitud (AM);  hasta 2 licencias de radiodifusión sonora Se distingue enpor modulación de frecuencia (FM) en tre Prestadores tanto existan más de 8 licencias en el de servicios y comercializadoárea primaria de servicio;  hasta 1 licencia de radiodifusión tele- res de señales. visiva por suscripción, siempre que el Sólo los primesolicitante no fuera titular de una licencia ros podrán ser titulares de una de televisión abierta; señal.  Hasta 1 licencia de radiodifusión televisiva abierta siempre que el solicitante no fuera titular de una licencia de televisión por suscripción;  Se veda la posibilidad de que, en el ámbito nacional, un prestador proporcione servicios a más de 35 por ciento del total nacional de abonados (cuando se trate de servicios por suscripción) o habitantes (cuando se trate de servicios abiertos).  Se distingue entre Prestadores de servicios de Radiodifusión y Productores y/o Comercializadores de señales, estableciéndose que los primeros solo podrán ser titulares de una señal. En este mismo sentido se limita a los licenciatarios de servicios por suscripción, quienes no podrán ser titulares de señales de contenidos.  Autoridad de Aplicación. Se crea la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), organismo colegiado y autárquico en el ámbito del PEN dependiente de la Secretaría de Medios de Comunicación de la Jefatura de Gabinete de Ministros. La AFSCA es la encargada de aplicar,

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interpretar y hacer cumplir la ley. Este punto fue modificado en la Cámara de Diputados (ver apartado “Modificaciones realizadas al proyecto de ley en la Cámara de Diputados”).  Se crea el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual, cuyas funciones principales son las de asesorar a la Autoridad de Aplicación; proponer pautas para la elaboración de los pliegos de bases y condiciones para los llamados a concurso o adjudicación directa de licencias; brindar a la Comisión Bicameral un informe anual sobre el estado de cumplimiento de la ley; convocar al Directorio de la Autoridad Los prestadores de Aplicación para recibir un informe anual deberán poseer de gestión y proponer a los jurados de los una tarifa social concursos. El Consejo estará conformado destinada a los por un representante por cada una de las sectores menos provincias y uno por la Ciudad de Buenos pudientes. Aires, tres representantes por los prestadores privados de carácter comercial, uno por las Universidades Nacionales, uno más por aquellas Universidades Nacionales que tengan carreras de comunicación, uno por los medios públicos, tres por las entidades sindicales de los trabajadores de los medios de comunicación, uno por las sociedades gestoras de derechos y uno por los pueblos originarios.  La Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual es una comisión permanente. Propondrá el nombramiento de dos directores para la Autoridad de Aplicación y dos directores de Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado y nombrara también al Defensor del Público. Esta comisión se integrará por igual número de Senadores y Diputados Nacionales, según resolución conjunta de ambas Cámaras.  La Defensoría del Público se encargará de recibir y canalizar las consultas, reclamos y denuncias del público de la radio y la televisión y demás servicios regulados por la presente por medio de un registro; además, deberá realizar un seguimiento

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de estos reclamos. Asimismo, presentará un informe de sus actuaciones ante la Comisión Bicameral, debido a que esta comisión es su ámbito de actuación y dependencia orgánica. El titular de la Defensoría del Público será designado a propuesta de la Comisión Bicameral. Su mandato será de 4 años, pudiendo ser renovado por única vez.  Se crean otros organismos como el Consejo Asesor del Audiovisual y la Se fomenta la Infancia, para establecer vínculos entre producción local este sector de la sociedad y los medios y regional como así también la de comunicación. producción de  Se obliga a los prestadores de servicios de radiodifusión por suscripción a título música indeoneroso (operadores de tv cable), a dis- pendiente y filponer de una tarifa social a los fines de ms nacionales. facilitar el servicio a aquellos sectores menos pudientes.  Las licencias para servicios de radiodifusión abierta serán otorgadas por el PEN cuando el área primaria de servicio supere los 50 kilómetros y se encuentren localizadas en poblaciones de más de 500.000 habitantes. Las correspondientes a los restantes servicios de comunicación audiovisual abierta y servicios de comunicación audiovisual por suscripción que utilicen vínculos radioeléctricos no satelitales y que se encuentren planificadas, serán adjudicadas por la Autoridad de Aplicación. El otorgamiento de autorizaciones para personas de existencia ideal de derecho público estatal, para Universidades Nacionales, institutos universitarios, Pueblos Originarios y para la Iglesia Católica se realizarán a demanda y de manera directa, de acuerdo con la disponibilidad de espectro, cuando se considerase pertinente.  Transferencia de las licencias. Las autorizaciones y licencias de servicios de comunicación audiovisual serán intransferibles. Excepcionalmente podrá autorizarse la transferencia de acciones o cuotas partes de las licencias luego de 5 años de transcurri-

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do el plazo de caducidad de estas y cuando tal operación fuera necesaria para la continuidad del servicio, respetando que se mantenga en los titulares de origen más del 50 por ciento del capital suscripto o por suscribirse y que represente más del 50 por ciento de la voluntad social.  Inembargabilidad. Cualquiera fuese la naturaleza de la licencia y/o la autorización, se establece que las mismas serán inembargables y no se podrá constituir sobre ellas más derechos que los expresamente contemplados en la presente ley.  Indelegabilidad. La explotación de los Las revisiones servicios de comunicación audiovisual adbianuales tienen judicados por una licencia o autorización, por fin evaluar deberá ser realizada por su titular. que no haya  Se fomenta la producción nacional alteraciones en estableciendo, en primer lugar, que cuando la distribución el prestador del servicio fuera una sociedad de frecuencias comercial deberá tener un capital social de mediante la origen nacional, permitiéndose la participaimplementación ción de capital extranjero hasta un máximo de nuevas tec- del 30 por ciento del capital accionario. nologías. Además, se establece que los servicios de radiodifusión sonora para privados y no estatales deberán tener como mínimo un 70 por ciento de producción nacional, 50 por ciento de producción propia, 30 por ciento de música de origen nacional y de ese porcentaje la mitad deberá ser independiente. Para los medios de los Estados provinciales, municipios y universidades se deberá emitir un 60 por ciento de producción local y propia, y dentro de este porcentaje el 20 por ciento será de contenidos educativos, culturales y de bien público. Para radiodifusión televisiva abierta, un mínimo del 60 por ciento de producción nacional, 30 por ciento de producción propia y 30 por ciento de producción independiente. En cuanto a los servicios de televisión por suscripción se establece que estos deberán incluir las señales de Radio y Televisión Argentina SE, las señales generadas por los

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Estados provinciales, municipios y universidades, y una señal de producción nacional propia, entre otras cosas. También se incluye una cuota de pantalla de cine y artes audiovisuales nacionales, mediante la exhibición en estreno televisivo y por año calendario 6 películas nacionales, pudiendo optar por hasta 3 telefilmes.  Fomento de la diversidad y contenidos regionales. Se permiten vínculos perma- Durante su tranentes de radio y TV entre prestadores tamiento parde una misma clase de servicios siempre lamentario, el que la emisora adherida a una o más proyecto de ley redes no cubra más del 30 por ciento presentado por con esas programaciones ni ocupe con el PEN recibió ellas los horarios centrales. Asimismo, más de 50 modeberá emitir un noticiero local y propio dificaciones. en horario central, pudiendo esta emisora mantener el 100 por ciento de los derechos de publicidad. Cuando sean prestadoras de distinta clase de servicios y no se encuentren ubicados en el mismo área de prestación, podrán retransmitir únicamente el 10 por ciento. Se exceptúa de estas condiciones a los medios del Estado nacional, los Estados provinciales y las Universidades Nacionales.  Se establece que el PEN adoptará las medidas necesarias para que los ciudadanos puedan seguir, en directo, de manera gratuita y en todo el territorio nacional, determinados acontecimientos de interés general, como los deportivos.  Se propondrá un servicio de medios estatales con participación y control comunitario y social. Bajo jurisdicción del PEN se crea Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado (RTA SE), sujeta a la ley 20.705 de Sociedades del Estado. Se crea también el Consejo Consultivo Honorario de los Medios Públicos, para ejercer control sobre el cumplimiento de la ley por parte de RTA SE.  Se excluirá de la posibilidad de ser titular de cualquier medio a quienes hayan sido funcionarios jerárquicos en gobiernos de

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facto, atendiendo a la importancia de los medios en la construcción de un Estado de Derecho y en la vida democrática.  Se prevé una revisión bianual del espectro radioeléctrico con el objeto de optimizar el uso del espectro por la aplicación de nuevas tecnologías, preservando los derechos de los titulares de licencias o autorizaciones.5  La Autoridad de Aplicación estableAnte las exicerá mecanismos de adjudicación directa gencias de las para las radios FM de baja potencia. localidades más pequeñas del  La Autoridad de Aplicación manteninterior del país drá un registro público de accionistas, de se modificó el licencias y autorizaciones, de señales y Anteproyecto productoras y de agencias de publicidad y de Ley para fa- productoras publicitarias. cilitar el acceso  En cuanto a la publicidad, se establece de las coopera- que el tiempo de emisión será de hasta tivas de servi- 14 minutos por hora para radiodifusión cios públicos al sonora, de hasta 12 minutos por hora mercado audio- para televisión abierta y, en el caso de la visual. televisión por suscripción, únicamente se podrá incluir publicidad en las señales que componen el abono básico (para la señal de generación propia se podrá emitir hasta 8 minutos por hora y hasta 6 minutos en las demás señales). Tanto los medios del Estado, como las universidades, los pueblos originarios y todas las organizaciones civiles sin fines de lucro podrán financiarse con la venta de publicidad. 5 Cuando se habla de nuevas tecnologías nos referimos al proceso por el cual se pasará del sistema analógico que rige actualmente a la digitalización de la televisión, que permitirá ampliar la cantidad de programas que se emiten en simultáneo, al mismo tiempo que implicará un salto en la calidad de la imagen y el sonido. El espectro radioeléctrico, que hoy permite hasta un máximo de seis señales de aire de televisión en una misma área geográfica, podría multiplicarse hasta seis veces con la nueva tecnología. Ver Decreto 1148/2009 del 31 de agosto de2009, por medio del cual se crea el Sistema Argentino de Televisión Digital Terrestre.

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 Régimen

de adecuación. Se establece que aquellos titulares de licencias que no cumplan con lo establecido respecto de los topes para explotar licencias, en el término de un año deberán presentar un plan de adecuación a la Autoridad de Aplicación.

Modificaciones realizadas al Anteproyecto de Ley La iniciativa que se presentó en el Congreso no es igual al anteproyecto de ley que se anunció el 18 de marzo en el Teatro Argentino de La Plata. Como consecuencia de los 24 foros de debate que se realizaron La autoridad a lo largo del país, con el apoyo de once de aplicación gobernaciones y veinticinco universidades paso de ser un nacionales, el texto original recibió cincuen- organismo deta modificaciones. Los cambios provienen pendiente de la de aportes de los participantes en estos fo- Secretaría de ros y de documentos girados por correo al Medios a ser un Comité Federal de Radiodifusión (Comfer) organismo deso de mails que se recibieron en el organis- centralizado. mo. El nuevo proyecto, con las cincuenta modificaciones que quedaron tras la sistematización de 1200 aportes individuales, fue enviado a Presidencia y a la Secretaría Legal y Técnica el 10 de julio. Los cambios más importantes tienen que ver con las críticas que había despertado el anteproyecto original: la revisión de licencias cada dos años, la convivencia entre cooperativas de servicios públicos y distribuidoras de TV por cable de alcance local en el Interior, el desembarco de las telefónicas a la comunicación audiovisual y la regulación del triple play. Otros cambios apuntan a ampliar los derechos de pueblos originarios, hacer más federal el funcionamiento de la Defensoría del Público y declarar el espectro radioeléctrico como un bien público. Con respecto a la revisión de licencias, el artículo 38, en su redacción original, dispone que cada dos años se revisen las licencias en poder de los adjudicatarios. La oposición y los parti-

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cipantes de los foros plantearon que el artículo permitiría que el Gobierno ejerciera un poder discrecional para cambiar las reglas y digitar el escenario tecnológico cada dos años. Por lo tanto se modificó este artículo estableciendo garantías claras para que no haya discrecionalidad en la distribución de licencias y para que la constatación bianual tenga como único También se objetivo el de evitar que la incorporación redujeron los de nuevas tecnologías en la comunicación contenidos de audiovisual distorsione las pautas reguproducción ladoras de la ley. No obstante, para gran nacional e inde- parte del arco opositor, las modificaciones pendiente para impartidas no son suficientes para evitar un los canales de control discrecional de los medios por parte televisión. del gobierno. Modificaciones realizadas al Proyecto de Ley en la Cámara de Diputados  La

Autoridad de Aplicación será un organismo descentralizado (en el proyecto del PEN dependía de Secretaría de Medios) y autárquico. El Directorio de la misma estará conformado por siete miembros nombrados por el Poder Ejecutivo: un presidente y un director nombrados por el PEN; 3 directores propuestos por la Comisión Bicameral, correspondiendo uno a la primera minoría, uno a la segunda y el restante a la tercera minoría y dos directores a propuesta del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual, debiendo uno de ellos ser un académico representante de las facultades o carreras de ciencias de la información, ciencias de la comunicación o periodismo de universidades nacionales. El presidente y los directores durarán en sus cargos 4 años y podrán ser reelegidos por sólo un período. La conformación del Directorio se efectuará dentro de los 2 años anteriores a la finalización del mandato del Titular del Poder Ejecutivo Nacional, debiendo existir al menos 2 años de diferencia entre el inicio del mandato de los directores y el

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del PEN. La Autoridad de Aplicación responderá a los requerimientos del Consejo Federal de Comunicación y del Defensor del Público y será objeto de control por parte de la Sindicatura General de la Nación y de la Auditoría General de la Nación. Las dos modificaciones más importantes son: por un lado la de algunas caracte- En la Cámara rísticas de la Autoridad de Aplicación, de Senadores que pasará de ser un organismo de- se lograron 40 pendiente de Secretaría de Medios a un votos positivos organismo descentralizado y, por el otro, elevándose esta el agregado de dos directores represen- cifra a 44 en la tativos de las organizaciones civiles sin votación de alfines de lucro y de las minorías políticas gunos artículos en particular. en la Autoridad de Aplicación.  El

Consejo Federal de Comunicación Audiovisual mantiene la misma conformación con respecto a sus integrantes, pero se le suman algunas funciones relevantes como, por ejemplo, el proponer el nombramiento de dos directores para la Autoridad de Aplicación y de dos directores de Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado y el remover a los directores de la Autoridad de Aplicación por el voto de los dos tercios del total de sus integrantes. La Comisión Bicameral, por su parte, tiene asignada la función adicional de remover por incumplimiento o mal desempeño de su cargo al Defensor del Público mediante el voto de los dos tercios del total de sus integrantes.  Uno de los cambios más importantes, además de las modificaciones realizadas a la Autoridad de Aplicación, es el que se le ha hecho al artículo que permitía el ingreso a las empresas prestadoras de servicios públicos y telecomunicaciones a brindar servicios de radiodifusión. En este punto, se permitió el ingreso únicamente a personas de existencia ideal sin fines de lucro, excluyendo a las grandes empresas de servicios públicos y de telecomunicaciones.

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modificaron algunas cuestiones en relación al fomento de la diversidad y contenidos regionales: para los servicios de radiodifusión televisiva abierta, la producción independiente deberá ser, como mínimo, del 30 por ciento en ciudades de más de 1.500.000 habitantes, del 15 por ciento en ciudades de más de 600.000 habitantes y 10 por ciento en otras localidades.  Se aumentó la cuota de películas de Todos los cana- largometraje nacionales para TV abierta les de TV abier- a 8 películas por año y se excluye de esta ta deberán ex- obligación a los servicios de televisión por hibir, al menos, suscripción. Asimismo se elimina la condi8 largometrajes ción de que no se incluyan aquellas pelícunacionales por las que hubiesen obtenido los beneficios año. establecidos por la Ley N° 17.741 (Ley de Fomento a la Actividad Cinematográfica Local)  Se realizaron modificaciones en el destino de los fondos recaudados:  25 por ciento del total recaudado será asignado al INSTITUTO NACIONAL DEL CINE Y ARTES AUDIOVISUALES.  10 por ciento al INSTITUTO NACIONAL DEL TEATRO  20 por ciento a RADIO Y TELEVISIÓN ARGENTINA SOCIEDAD DEL ESTADO  40 por ciento a la AUTORIDAD FEDERAL DE SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL  5 por ciento para la DEFENSORÍA DEL PÚBLICO DE SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL  10 por ciento para proyectos especiales de comunicación audiovisual y apoyo a medios de Fomento, Comunitarios, servicios de comunicación audiovisual, comunitarios, de frontera, y de los Pueblos Originarios  La dirección y administración de RTA SE estará a cargo de un Directorio integrado por 7 miembros (antes era de 1 Presidente y 4 Directores). Al presidente y a un miembro los nombra el Presidente de la Nación, dos miembros son nombrados a pro-

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puesta de la Bicameral, por la primera y la segunda minoría y dos a propuesta del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual. La conformación del Directorio se efectuará dentro de los 2 años anteriores a la finalización del mandato del Titular del PEN, debiendo existir 2 años de diferencia entre el inicio del mandato de los Directores y el del PEN. Por último, se agrega que la operatoria de Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado será objeto de control por parte de la Sindicatura General de la Nación y de la Auditoría General de la Nación. Tratamiento del Proyecto en Senado En el Senado, el proyecto fue aprobado sin modificaciones, luego de un largo En el Senado la y exhaustivo tratamiento en sesión. Los nueva ley obpuntos más conflictivos fueron: el artículo tuvo 44 votos a 14°, sobre la conformación de la Autoridad favor. Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual; el artículo 32°, que establece que el Poder Ejecutivo será la autoridad competente en el régimen de adjudicación de licencias para los servicios de radiodifusión abiertas, con alcance superior a los 50 kilómetros de distancia y en aquellas ciudades con más de 500 mil habitantes. Ambos artículos fueron aprobados con 40 votos positivos y 29 negativos. También se criticó el artículo 47°, sobre la revisión técnica bianual que se establecerá sobre los licenciatarios para adecuarlos a nuevas tecnologías. El último de los artículos discutidos y el que más resistencias presentaba era el artículo 161°, sobre el plazo de un año para que las empresas que superen el número de licencias establecido por la ley se adecuen a la nueva normativa y se desprendan de estas. En el tratamiento en particular de la ley, en este artículo se dio la votación más ajustada: el oficialismo se impuso por 38 a 28 votos y una abstención. Un dato que no puede dejar de resaltarse es que la cantidad de votos por los que se aprobó cada artículo en particular superó en la mayoría de los casos a los 44 votos positivos que recibió el proyecto en general. En otras palabras, existió un mayor consenso

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entre el oficialismo y el arco opositor en el momento de realizar la votación en particular. Promulgación de la ley La Ley ha sufrido numerosas presentaciones judiciales para dejarla sin efecto.

La presidenta Cristina Fernández de Kirchner promulgó la Ley N° 26.522, de Servicios de Comunicación Audiovisual mediante el Decreto N° 1467/2009 del día 10 de octubre de 2009. El decreto fue publicado en una edición sabática en el Boletín Oficial, a pocas horas de su sanción en el Senado.

Presentaciones judiciales sobre la Ley Las primeras presentaciones judiciales cuestionaron la legitimidad del trámite parlamentario que se llevó a cabo en la sesión especial de la Cámara de Diputados de la Nación el día 16 de septiembre de 2009, y que culminó con la media sanción de la Ley 26.522. En el mes de febrero de 2010 la justicia de Mendoza hizo lugar a una presentación judicial y suspendió la aplicación de la ley de Servicios de Comunicación Audiovisual en todo el país. Esta medida, confirmada por la Cámara Federal de Mendoza, fue apelada por el gobierno y llegó a instancias de la Corte Suprema de Justicia. El máximo tribunal falló en sentido contrario a la decisión de los jueces de Mendoza al sostener que los legisladores no tienen legitimidad para judicializar un trámite parlamentario y que se trata de una cuestión que debe ser resuelta por el Congreso, respetando el juego de mayorías y minorías. Asimismo, aclara que este fallo “no se relaciona con la valoración constitucional del contenido de la ley 26.522”. En Salta, un juez en primera instancia también suspendió la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, pero la Cáma-

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ra Federal de Salta levantó la suspensión luego del fallo de la Corte. Por otra parte, se iniciaron acciones con el fin de obtener la declaración de La Corte Supreinconstitucionalidad de los artículos 41 y ma de Justicia 161 de la ley. El primero de los artículos advirtió a los mencionados declara intransferibles las tribunales infelicencias y acciones de las empresas y el riores que desegundo de ellos, denominado “la cláusula ben considerar de desinversión”, establece un plazo máxi- que la medida mo de un año para que los poseedores de cautelar no está licencias que quedasen fuera del marco destinada a la establecido por la nueva ley regularicen su solución de medidas de fondo. situación. El 7 de Diciembre de 2009 un juez de primera instancia hizo lugar a la petición cautelar de suspender provisionalmente la aplicación de estos dos artículos. Si bien el juez no se expidió sobre su constitucionalidad, entendió que, de aplicarlos se generaría un daño irrevocable a las empresas afectadas por la “cláusula de desinversión”. La Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, el 13 de Mayo de 2010, confirmó esta resolución ordenando únicamente la suspensión de la aplicación del artículo 161 y exclusivamente para el demandante implicado. Ante esta situación, el Estado Nacional interpuso un recurso extraordinario para dejar sin efecto dicha resolución. La Corte Suprema de Justicia, que se expidió el 5 de octubre de 2010, desestimó este recurso extraordinario, declarándose incompetente. El motivo esgrimido fue su falta de competencia para derogar una medida cautelar que, como tal, no constituye una sentencia definitiva. A su vez, los jueces entendieron que esta medida cautelar no es equiparable a una sentencia definitiva porque no cumple con los requisitos exigidos para ello, es decir, “que medie cuestión federal bastante conjuntamente con un agravio que, por su magnitud y por las circunstancias de hecho, resulte irreparable” (Fallos: 295:646;

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308:90, entre muchos otros). También determinaron que la decisión, al haber sido tomada en relación a sólo un sujeto, no afecta de ningún modo la aplicación general de la ley. Por lo cual, el mantenimiento de esta medida cautelar no ocasiona al Estado Nacional un perjuicio que no sea susceptible de reparación ulterior. Asimismo, la Corte manifiesta a los tribunales inferiores que deben considerar La reglamentación de la Ley que la “medida cautelar no debe anticipar garantiza la rea- la solución de fondo ni desnaturalizar el lización de con- derecho federal invocado”. Esta medida cursos públicos, se dictó el 7 de diciembre de 2009 “hasta en al menos tanto recaiga pronunciamiento en la acción dos ocasiones de fondo a promoverse”. Por lo tanto, si la por año, para la sentencia con respecto a la inconstitucionaadquisición de lidad del artículo en cuestión se demorase licencias. un tiempo excesivo, el demandante no quedaría sujeto, por el simple paso del tiempo, al régimen de la ley. Es decir, la medida cautelar terminaría por tener el mismo efecto que una eventual declaración de inconstitucionalidad del artículo. En esta línea, la Corte trasmitió a los tribunales inferiores la necesidad de “fijar un límite razonable para la vigencia de la medida cautelar”, a fin de no desnaturalizarla y de respetar su carácter provisorio. Básicamente, la Corte Suprema de Justicia rechazó el recurso planteado, sugirió la fijación de un plazo para la vigencia de la medida cautelar y sostuvo que esta no afecta en ningún modo la aplicación general de la ley de servicios de comunicación audiovisual, que se encuentra plenamente vigente. Por ende la ley es aplicable en su totalidad, con la única excepción del artículo 161 en su afectación a la parte demandante. Reglamentación de la Ley a trav és del Decreto N° 1225/2010 La autoridad de aplicación para la adjudicación de las licencias es la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audio-

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visual –AFSCA–, que será la responsable de realizar concursos públicos al menos en dos periodos por año para que se incorporen a nuevas frecuencias que presten servicios audiovisuales. La transferenEntre las distintas variables a evaluar cia de licencias se tendrá en cuenta la factibilidad técnica está exclusivaen la incorporación de nuevas tecnologías que pudiesen multiplicar el número seña- mente restrinles, posibilitando así la adquisición de las gida a casos de mismas o bien su duplicación, lo cual a su recomposición vez podría generar inconvenientes respecto societaria o faal espíritu de la ley que tiene por objetivo la llecimiento del desconcentración de medios y la genera- titular. ción de nuevos espacios audiovisuales. Los llamados a concurso público también se llevarán a cabo evaluando los informes elaborados por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), a los fines de evaluar las condiciones demográficas y poblacionales tanto del total del país como de aquellos territorios nacionales particulares, en donde se pretende hacer llegar las diferentes señales que se presenten. Esto tiene por objetivo analizar la relación entre medios y población existente y que impacto podría llegar a tener la instalación de nuevas frecuencias. Recordemos que la Ley N° 26.522, promociona la creación de medios audiovisuales locales gestionados por universidades, ONG’s y/o pueblos originarios, por lo cual el constante conocimiento del panorama demográfico/poblacional resulta imperioso a fin de medir el alcance y la penetración que pudiera tener una frecuencia radial o televisiva. Por medio de la reglamentación de la ley, se ha dado la posibilidad de que se realicen concursos públicos especialmente destinados a Micro y Pequeñas Empresas, teniendo en cuenta a las productoras de origen local, que generen contenidos propios de la región a la cual pertenecen. Las prórrogas de licencias existentes podrán hacerse por única vez y por un lapso de 10 años, su solicitud deberá hacerse en

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un lapso entre 36 y 18 meses previos a la caducidad temporal de la misma. Entonces, el licenciatario deberá presentar un informe que detalle a modo de memoria institucional el ejercicio de actividades realizadas desde que ha comenzado a operar la frecuencia que tiene a cargo. Así, también deberá presentar un detalle de la programación y/o contenidos a ser emitidos en dicha emisora. De esta forma, aquellos medios que Se exige a los pretendan renovar sus licencias serán sodiferentes cana- metidos a una audiencia pública a los fines les un mínimo de aprobar la misma o revocarla. Sólo se de horas diarias excluirán aquellos medios que se encuenen las cuales tren en pequeñas localidades y cuya área se trasmita con de cobertura no supere los 30.000 habimedios destina- tantes. dos a personas Posteriormente a la realización de la con capacidades mencionada Audiencia Pública, la Autorireducidas. dad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual tendrá 180 días hábiles para expedirse respecto al pedido de prórroga de la licencia. La transferencia de acciones de las licencias está excepcionalmente autorizada. No obstante se establecen dos salvaguardas, una en caso de recomposición societaria, debido a la defunción o perdida de los requisitos por parte de uno de los apoderados de la sociedad comercial que administra la licencia, o bien por fallecimiento de uno de los titulares directos. En este último caso, los herederos deberán presentarse ante la autoridad de aplicación en un plazo no mayor de 120 días posteriores a la defunción. El cuerpo de la ley 26.522 fijó límites a los horarios de retransmisión de frecuencias y la prohibió en los horarios centrales que según el decreto reglamentario estarían comprendidos entre las 19.00 y 23.00 horas para la Televisión y en dos lapsos para la radiofonía, uno por la mañana de de 07.00 a 10.00 horas y otro por la tarde noche de 19.00 a 22.00.

Análisis de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 215

El establecimiento de cabeceras múltiples, es decir, la configuración de una red de emisoras que englobe a varias estaciones que aporten contenido independiente retransmitido por el resto, posibilitaría un mayor tiempo de emisión de contenidos no propios, siempre y cuando en el conjunto haya al menos tres emisoras que no sean titulares de más del 60% del contenido que es vinculado. Respecto al cumplimiento de la cuota mínima de contenidos musicales nacionales La grilla de e independientes requeridos en el cuerpo programación dará prioridad a de la ley, se fomenta a que los productores señales de prode las mismas los acerquen a emisoras ducción local. rurales o al menos faciliten los medios por los cuales las diferentes estaciones puedan acceder a estos. Así también, la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual contará con la potestad de fijar, según criterio temático, la grilla de programación de los sistemas de cable. De esta forma, los canales televisivos se agruparán según criterios puntuales de contenido, como por ejemplo los infantiles o los que transmiten sólo noticias e información general. Se establece, además, que se deberá dar prioridad a señales de producción local, regional y/o nacional, como así también a aquellos canales que transmitan contenidos educativos y didácticos. Siguiendo esta línea, la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, dictó la Resolución N° 296/2010, la cual establece que el ordenamiento de la grilla de TV de aire y pago, estuviese distribuido según el siguiente orden de subgrupos de canales: 1) Noticias; 2) Interés General; 3) Educativos; 4) deportivos; 5) Infantiles; 6) periodísticos internacionales; 7) las restantes señales agrupadas por genero, comenzando, en caso de que exista, por la señal que sea producida en algún grado por el Estado nacional.

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Tabla N° 2: Agrupación de los principales canales televisivos Canal 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Señal Canal Local Todo Noticias (TN) América 24 C5N Crónica TV Canal 26 CN23 América Telefe Canal 7 Canal 13 Canal 9 Encuentro

Fuente: Elaboración propia en base a la Resolución N° 296/2010

Es importante resaltar que con esta ley los canales que tengan producción total o parcial del Estado contarán con un mayor protagonismo, ya que serán los primeros en ubicarse en los diferentes subgrupos. De esta forma, Telesur, que tiene el sustento de varios países latinoamericanos, incluido el apoyo Estatal argentino, se ubicará por delante de CNN, el reconocido canal de noticias internacionales. Lo mismo sucederá con las señales Paka-Paka en Infantiles y Sonar TV, el recientemente creado canal público de Música. Se establecen así también las pautas que los diferentes canales deben poseer a los fines de contar con medios de transmisión, tanto sonora como visual, para personas con discapacidades. Se establece que las señales deberán contar con determinado número de horas diarias de programación tanto con Subtitulado

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oculto (closed caption)6, como con lenguaje de señas, y audio descripción, este último tanto para personas con dificultades visuales como intelectuales.7 Se facultó al Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales, la potestad de contar con un registro de los films disponibles, el cual estará publicado en su página Web a los fines de facilitar a los diferentes teleoperadores de canales la adquisición de los mismos para así cumplir con la proyección de películas nacionales. Al momento de la reglamentación de la Ley N° 26.522, las señales de aire Améri- Los canales teca, Canal 7 y Canal 9 no han establecido levisivos debeen sus grillas este compromiso. Sólo Telefé rán tener cony Canal 13 emitieron algunos estrenos de tenidos destiproducciones cinematográficas de origen nados al público nacional, aunque de todos modos no cu- infantil. bren el mínimo solicitado por la normativa de 8 películas anuales. La ley posee numerosas protecciones para la niñez y dispocisiones de promoción de programas de contenido infantil. A través del decreto reglamentario se exige la emisión de una advertencia antes de un flash de noticias o contenido noticioso que posea imágenes que puedan herir la sensibilidad de los menores. De esta forma, se deberá insertar la leyenda “Atención: Contenido no apto para niñas, niños o adolescentes”. Lo mismo se exige a los diferentes canales que posean en su programación contenido exclusivo para el público infantil. 6 El Closed Caption o subtitulado oculto, consiste en el sistema de subtítulos para programas de televisión y video destinado a permitir que las personas con dificultades físicas para percibir sonidos, puedan comprender lo que se dice en televisión. Los mismos son ocultos y se activan a solicitud del usuario.

7 La audio-descripción consiste en programación auditiva complementaria destinada a que personas con dificultades visuales puedan percibir las situaciones y escenas que no son transmitidas a través de los diálogos tradicionales. En el caso de aquella destinada a personas con capacidad intelectual reducida, consiste en la utilización de lenguaje simplificado que facilita la interpretación de los sucesos transmitidos al espectador.

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Todas estas cuestiones han generado números requisitos que las diferentes señales deberán modificar o adaptar a los fines de no permanecer ajenas a la ley. El mayor inconveniente es cubrir con el porcentaje de producción nacional, ya que, por ejemplo, al momento de sancionar la reglamentación de la ley de medios, el canal 9 de aire no cumplía con este requisito, teniendo apenas 37,8% de producción de origen local. A los fines de concretar el acceso a un Abono Social, la AFSCA elaborará, en conjunto con el Ministerio de Desarrollo Social o los organismos relacionados a acción social que el Poder Ejecutivo establezca, un padrón en el cual estarán incluidas todas aquellas personas que, por su condición socioeconómica, puedan beneficiarse con este servicio. La publicidad tendrá mayores restricciones a los fines de no “contaminar” los espacios audiovisuales. Por ejemplo, se establece que en la transmisión de un espectáculo deportivo la emisión de pautas, “sólo podrá hacerse cuando éste se encuentre momentáneamente detenido y sin que afecte la visibilidad de la escena”. Así también, la publicidad emitida a través de los denominados “zócalos” deberá proyectarse en la parte inferior de la pantalla y no podrá ocupar más de la quinta parte de la misma.

ANEXO En la Tabla N° 3 se describen en mayor detalle los principales puntos del anteproyecto en comparación con la vigente ley de radiodifusión. Este cuadro comparativo también fue presentado en la propuesta que hizo el PEN en el Teatro Argentino de La Plata.

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Tabla N° 3: El antes y el después de la “Ley de Medios”

Temática

Dec.-Ley de la Dictadura Ley N° 22.285/1980 Actualmente vigente

Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, N° 26.522

El objeto de la iniciativa es otorgar marco legal a todos los Servicios de Comunicación Audiovisual independientemente del soporte técnico utilizado para su transmiOBJETO sión. DE LA El libre acceso a las nuevas REGULAtecnologías permitirá el estableciCIÓN miento de garantías destinadas a proteger el pluralismo y la diversidad de todas las producciones audiovisuales. Está limitada por las nece- Se garantiza el derecho humano universal al derecho a la informasidades de la Seguridad ción y a la libertad de expresión LIBERTAD Nacional. como lo prevé el 13 de la ConvenDE EXLa ley actual admite ción Americana sobre Derechos PRESIÓN restricciones a la Libertad humanos, que implica el derecho de Expresión basadas en a recibir, difundir e investigar inforeste motivo. maciones y opiniones. El organismo que regulará los Servicios de Comunicación Audiovisual será dirigido por un órgano colegiado integrado por El organismo que regula representantes de la legislatura la Radio y la TV está innacional, de la segunda y terceAUTORItegrado por por militares, ra minoría y representantes del DAD DE servicios de inteligencia y Poder Ejecutivo Nacional. APLICAempresarios. CIÓN Se establecerá un Consejo Multisectorial y Participativo integrado por representantes de las Universidades, de las Asociaciones sin fines de lucro, de los trabajadores del sector, etc. Únicamente se regulan los servicios abiertos (radio y TV) y los sistemas complementarios más antiguos, como Antenas Comunitarias. La regulación es tan antigua que se considera a las radios FM como “Nuevas Tecnologías”.

220 PROTECCIÓN AL TRABAJO ARGENTINO Y LOCAL

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No se protege el trabajo argentino ni se alienta la producción local.

La radiodifusión sólo se podía ejercer como actividad con fines de lucro. Las modificaciones operadas durante la década de los 90’ facilitaron la concentración horizontal por vía de la admisión de los LICENCIAmultimedios y la aparición TARIOS de holdings. Recién en el año 2005 el Congreso Nacional permitió a las personas jurídicas sin fines de lucro ser titulares de licencias de radiodifusión, pero con algunas restricciones. Se admiten los monopolios y los oligopolios de medios. MONOPOLIOS Y El Estado tiene una OLIGOPO- participación subsidiaria, ya que solo puede dar LIOS servicio en áreas geográficas no rentables para los privados. PRODUCCIÓN DE CONTENI- No se fomenta la producDOS EDU- ción de contenidos educaCATIVOS tivos o infantiles. E INFANTILES

Se garantizará y protegerá el trabajo local y argentino mediante cuotas de pantalla de cine nacional. Se exigirá el 70% de producción nacional en las radios y el 60% en la TV.

Se permitirá el acceso a las entidades sin fines de lucro. Se reservará con carácter inderogable, el 33% del espectro para las personas jurídicas sin fines de lucro tales como, asociaciones, fundaciones, mutuales, etc.

Se impedirá la formación de monopolios y oligopolios. Se promoverá el pluralismo del espectro y de los servicios de Comunicación Audiovisual. El Estado Nacional, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y los Municipios tendrán asignadas frecuencias. Se fomentará la producción de contenidos educativos e infantiles. Se establecerá un Consejo Asesor sobre Audiovisual e Infancia para garantizar el cumplimiento de estos objetivos.

Análisis de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 221

Se establecen límites a la calidad de la información CALIDAD a difundir, la que debe ser DE LA veraz, objetiva y oportuna. INFORMAEstos límites han sido CIÓN utilizados para restringir la Libertad de Expresión. Solo se prevé su condición subsidiaria. Las Universidades deben MEDIOS ser titulares de licencias PÚBLICOS por explotación comercial en TV. Solo se preveía a ATC como empresa comercial.

PARTICIPACIÓN PARLAMENTARIA

No está prevista la participación del Congreso de la Nación, dado que se trata de una ley de la dictadura.

CONTROL No está previsto ningún control por parte del ConPARLAgreso de la Nación. MENTARIO

AUDIENCIAS PÚB. Y ELABORACIÓN No están previstas. PARTICIPADA DE NORMAS

Se promoverá la polifonía de informaciones y opiniones en concordancia con lo establecido en los pactos de Derechos Humanos. Se permitirá que las Universidades tengan emisoras sin restricciones ni obligación de ser sociedades comerciales. Se propondrá un sistema de medios estatales con objetivos democráticos, con participación y control comunitario y social. Se dará participación al Congreso de la Nación, y su intervención será obligatoria en la conformación de la Autoridad de Aplicación, la elección de las autoridades de los Medios Públicos y la elección del Defensor del Público. Se dará participación y representación a la segunda y tercer minoría parlamentaria. El control del Congreso de la Nación está previsto para evaluar el funcionamiento de la Autoridad de Aplicación, de los medios públicos y el desempeño del Defensor del Público. Para ello se crea la Comisión Bicameral de Seguimiento y Promoción de los Servicios de Comunicación Audiovisual. Está previsto el mecanismo de Audiencias Públicas para determinar prórrogas de Licencias y decisiones sobre el uso que se dará a las nuevas tecnologías, por ejemplo, el destino del dividendo digital.

222 MULTIPLICIDAD DE LIC. EN SERV. ABIERTOS

equipo de gestión económica y social

Permite que una sola persona sea titular de 24 licencias de servicios abiertos (radio y TV).

Sólo se podrán tener 10 licencias de servicios abiertos.

Los sistemas de TV paga no tienen limitaciones en relación a las licencias que puede poseer una Las licencias de TV paga estarán misma persona, siempre limitadas en número y en cuotas que no estén en la misma de mercado. zona de cobertura. Esto facilita la formación de monopolios. La publicidad no está sometida a Se sujeta a límites como límites subjetivos, sino que deberá la moral cristiana. ajustarse a criterios objetivos y PUBLICIEl tiempo de publicidad en establecidos por la ley. DAD los servicios de TV paga Se reglamenta el tiempo de publino está reglamentado. cidad en los sistemas de TV paga. Se implementarán medidas paraPUBLIfiscales para desalentar la inverCIDAD sión de publicidad en el exterior del ARGENpaís, tal como lo hacen otros paíNo está previsto. TINA EN ses, por ejemplo Canadá. De esa MEDIOS manera no se permitirá deducir del EXTRANimpuesto a las ganancias lo invertiJEROS do en publicidad en el extranjero Las licencias durarán 10 años y Las licencias duran 15 PLAZO se podrán prorrogar 10 por años DE LICEN- años y se pueden prorromás, previa realización de Augar por 10 años más. CIAS diencias Públicas. INFORM. DEL Se exigirá a los medios que manMEDIO AL No está previsto que los tengan una carpeta de acceso PÚB. DE medios deban proporcio- público donde figure toda la inforLOS COM- nar al público información mación relevante del licenciatario, PROM. como la ordenada por la FCC de relevante. QUE MOlos Estados Unidos. TIVARON ENTREGA DE LiC. MULTIPLICIDAD DE LICENCIAS EN SISTEMAS POR SUSCRIPCIÓN

Análisis de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 223

SEÑALES DE TELEVISIÓN

REQUISITOS PARA SER TITULAR DE UNA LICENCIA

Las señales de TV paga no son sujetos regulados, por lo cual no cumplen leyes argentinas como la de protección al menor, ni tributan en nuestro país. Los incumplimientos de las señales son responsabilidad de quien las distribuye y no de quien las produce o comercializa.

Se exigen requisitos personales basados en la posesión de riqueza y preferencia de aspectos patrimoniales.

Se regularán las Señales de TV. Se prevé que las responsabilidades sean asumidas por los titulares de los contenidos y no de quienes sólo prestan facilidades de acceso. Desde el punto de vista de los avances tecnológicos se justifica dada la aparición de nuevos actores en la cadena de valor. Para ser titular de una licencia se ponderarán criterios de idoneidad y de arraigo en la actividad. Se excluirá de la posibilidad de ser titular a quienes hayan sido funcionarios jerárquicos de gobiernos de facto, atendiendo a la importancia de los medios en la construcción del Estado de Derecho y la vida democrática.

Esta ley posibilita que mediante la utilización de Se promoverá un régimen de sociedades por acciones, transparencia de titularidad de se esconda la verdadera propiedad de las licencias. titularidad de las licencias. Las nuevas tecnologías son consideradas una herramienta esencial para asegurar la pluralidad y diversidad de voces. Se promoverá la universalización Los avances tecnológicos de su acceso para achicar la brecha digital y promover la alfabetide las últimas tres décaNUEVAS das indican lo anacrónico zación tecnológica. TECNOLO- de la ley actualmente Se prevén servicios conexos a los GÍAS vigente. de comunicación audiovisual en forma flexible, y con neutralidad tecnológica. Por primera vez se auspicia la redistribución del conocimiento por vía del aprovechamiento de las nuevas tecnologías. TRANSPARENCIA DE LA TITULARIDAD

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equipo de gestión económica y social

Permite la propiedad conjunta de licencias de TV y empresas productoras de señales de contenidos. RÉGIMEN Esto favorece la creación DE TITUde monopolios y abusos LARIDAD de posición dominante DE LICENen la materia y afecta los CIAS costos del servicio de TV por suscripción y el ejercicio del derecho a la información.

FEDERALISMO

Regulación inexistente.

Se encuentra delegado al Poder Ejecutivo Nacional. RÉGIMEN Contempla que los medios SANCIO- deben denunciar a los NATORIO actores y periodistas que atenten contra la seguridad nacional. Se permite la codificaCONTENIción de las transmisiones DOS DE deportivas, impidiendo el INTERÉS acceso abierto a la mayoPÚBLICO ría de la población. MEDIOS DE PRONo están previstos. PIEDAD SOCIAL

Se adoptarán medidas para la desconcentración de la explotación monopólica de derechos de exhibición, tal como existen en los Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea. Se restringirá la propiedad conjunta de licencias de TV y empresas productoras de señales de contenido. Se promoverá tanto la participación institucional de las provincias como la protección a contenidos locales y regionales destinados a sostener la producción local. Ello conlleva trabajo genuino a todos los integrantes de la cadena de valor de la producción audiovisual. Se reglamentará en el marco de lo establecido por los Tratados Internacionales de Derechos Humanos.

Este proyecto prevé que los partidos de fútbol relevantes podrán verse por TV abierta. Se promoverá la regularización de medios comunitarios, que han estado excluidos durante décadas.

Análisis de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 225

INDUSTRIA DE No se promueve. CONTENIDOS

ACCESIBILIDAD DE PERSONo está prevista. NAS CON DISCAPACIDAD

COOPERATIVAS

Su participación estuvo prohibida hasta el año 2005. Actualmente pueden participar en forma restringida.

CINE NACIONAL

No está previsto.

CONTROL DE TARIFAS DE No se establece un réSERVIgimen de precios de los CIOS POR servicios pagos. SUSCRIPCIÓN

Se promoverá la creación de conglomerados creativos y de contenidos del mismo modo que se ha realizado en varios países, como Estados Unidos, Australia, India, Canadá y España. Se prevé la adopción progresiva de medidas para permitir que las personas con discapacidad accedan a la programación, por ejemplo el sistema “closed caption” (inserción de leyenda destinada a la comprensión del contexto y de los diálogos para personas sordas e hipoacúsicas.). Se establecerá un régimen abierto de participación para las cooperativas. También se implementarán medidas tendientes a evitar abusos de posición dominante. Se establecerá una Cuota de Pantalla de Cine Nacional, como lo han hecho países como Francia o Brasil.

Se establecerá una Tarifa Social.

Fuente: Elaboración EGES

Referencias bibliográficas BARROS, R., “Las reglas que se ponen en el mundo para entrar”, Diario Perfil, 12 de septiembre de 2009, disponible en la siguiente URL: http://www.diarioperfil.com.ar/edimp/0399/ articulo.php?art=16779&ed=0399. Fecha de bajada: 24 de septiembre de 2010.

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equipo de gestión económica y social

BECERRA, M. y MASTRINI, G. (2009a): Los Dueños de la palabra: acceso, estructura y concentración de los medios en la América Latina del Siglo XXI, Buenos Aires: Editorial Prometeo. BECERRA, M. “Las cuentas pendientes de los medios”, Diario La Nación, 10 de octubre de 2009, disponible en la siguiente URL: http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1184850. Fecha de bajada: 24 de septiembre de 2010. . Fecha de bajada: 24 de septiembre de 2010. BERESOVSKY, A. “Con el avance de la ley de medios, las cooperativas se preparan para dar TV paga”, Diario El Cronista Comercial, disponible en la siguiente URL: http://www.cronista. com/notas/236560-con-el-avance-la-ley-medios-las-cooperativas-se-preparan-dar-tv-paga. Fecha de bajada: 24 de septiembre de 2010. Decreto N° 1225/2010. Discurso de la Presidenta Fernández de Kirchner en la presentación del Anteproyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (2009), disponible en la siguiente URL: http://www. casarosada.gov.ar/index.php?option=com_content&task=view &id=5701&Itemid=66 Entrevista a Martín Becerra en el marco de la preparación del Mutirao de la comunicación, Porto Alegre, febrero de 2010, disponible en la siguiente URL: http://mbecerra.blog.unq.edu. ar/modules/news/article.php?storyid=527. Fecha de bajada: 24 de septiembre de 2010. Fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, 16 de junio de 2010. Fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, 05 de octubre 2010. Ley N° 22.285 Ley N° 26.522. Ley N° 23.696.

Análisis de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 227

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Panorama Macroeconómico: América Latina y Argentina Por Marcos Finn1 y Martín K alos2 La nueva etapa en la historia argentina que comienza a principios de este siglo muestra un crecimiento económico elevado y sostenido. El modelo de desarrollo se basó en un Estado fuerte y activo, con amplia intervención en ámbitos socioeconómicos. Se retoma así, hasta mediados de la década de 1970, la tradición que América Latina había sostenido, truncada entonces por la crisis de sobreproducción a nivel mundial y por el resurgimiento de las ideas neoclásicas (monetaristas, neoliberales) que bogaban por un Estado reducido a su mínima expresión y una economía dirigida por la en teoría “eficiente mano invisible” del mercado.3 Es crucial, por ello, el retorno a la América Latina concepción del Estado como un agente que muestra, nuepuede y debe intervenir en los mercados, vamente, tasas en aras de maximizar el bienestar social y elevadas de garantizar la sustentabilidad del proceso de crecimiento. crecimiento económico y desarrollo social. En el presente trabajo se sintetizan los principales lineamientos que marcan la evolución de las economías latinoamericanas en los últimos años con énfasis en la relación de estas economías con el resto del mundo, particularmente en el caso argentino. 1 Marcos Finn es Licenciado en Economía y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 2 Martín Kalos es Licenciado en Economía y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 3 Esta idea de la “mano invisible” es tomada de un pasaje de la Investigación sobre la Riqueza de las Naciones de Adam Smith (1776). Cabe destacar que el mismo Smith no la considera, de ninguna forma, una razón para que el Estado se retire de la economía. Por el contrario, Smith apunta varios motivos por los cuales el Estado debe intervenir continua y profundamente en los mercados.

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Para ello, se delinea inicialmente el contexto socioeconómico latinoamericano de los años recientes, que es esencial para comprender las políticas y formas de inserción internacionales que se adoptaron en América Latina y sus efectos sobre el nivel de bienestar de cada sociedad y la sustentabilidad en el largo plazo de su modelo de desarrollo. Finalmente, se analizará en detalle el caso argentino y sus particularidades en relación a los procesos que enfrentan las demás naciones americanas. A partir de estos análisis se podrá comprender la situación actual y los riesgos y desafíos que se enfrentan a futuro. La política económica de Am érica Latina En términos generales América Latina, desde principios hasta mediados del siglo XX, orientó sus economías “hacia fuera”, en base a la exportación de sus materias primas. Con la crisis económica de 1929 se Desde mediados generaron las condiciones para permitir del siglo XX el un cambio de modelo de acumulación. A Estado fue un partir de ese momento comienzan a tomar actor clave en relevancia las teorías desarrollistas de prola economía de moción de la industrialización sustitutiva de América latina. importaciones, comandas por el Estado. En términos generales, la dinámica exportadora de productos básicos permitía acumular divisas con las cuales se importaban bienes de capital. Así, el crecimiento económico demandaba compras al resto del mundo en forma incremental hasta que la insuficiencia de divisas generaba un cuello de botella que se resolvía con una devaluación, seguida de inflación e interrupción del auge. No obstante la presencia de este círculo vicioso, denominado por la historia económica como stop and go, la región, durante estos años, creció sostenidamente. Esta política se implementó de diferentes maneras y con distintos resultados, hasta la crisis de la deuda iniciada en los ochenta, luego de la declaración de default por parte de México, tras la entrada masiva de petrodólares en el mundo occidental.

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 231

La crisis y el marco ideológico imperante generaron las condiciones para que el Estado se retirase de la economía, dejando que el mercado resolviese por sí mismo la asignación de los recursos. Esta concepción tuvo como consecuencia el auge de sucesivas crisis durante los noventa, que provocaron, a su vez, el socavamiento de la ideología de mercado como guía de las economías. Así, la región creció 4/5% en los 90-97s, estancándose durante 97-03 – particularmente tras la crisis asiática. Tabla N° 1: América Latina y Caribe, Var.% anual promedio 1961-70 1971-80 1981-90 1991-2000 2001-04 2005-2010

PBI 5,3 5,6 1,2 3,2 2,0 4,0

PBI pc 2,7 3,3 -0,9 1,5 0,6 2,7

IPC 18,5 27,6 173 45,2 8,5 6,0

Fuente: The Economist

En un contexto sumamente generoso en términos de precios de commodities, las naciones latinoamericanas se recompusieron (luego de años de crecimiento moderado) hacia mediados de 2003/2004. En efecto, desde inicios de la década del ‘90 hasta la actualidad, los precios de intercambio de los productos exportados por América Latina se incrementaron en un 50%. A su vez, durante la década del ‘90, las exportaciones de esta parte del mundo sumaron USD 2 billones, mientras que en el período 2000-08 superaron los USD 4 billones. Si bien las exportaciones totales mundiales evidenciaron también un fuerte incremento, el comportamiento de las exportaciones del subcontinente latinoamericano fue aún más acentuado: en consecuencia, estas incrementaron su participación en el total del comercio global, pasando de un promedio del 4,2% en la década pasada a un

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5,1% en la actual. En el mismo modo, incrementaron su peso en el producto regional. En este contexto, recuperaron relevancia los Estados nacionales, vía ingresos por impuestos a la exportación de materias primas y derivados, como así también por medio del repunte de empresas estatales, asociadas a la venta de estos productos (Codelco en Chile y Petrobrás en Brasil, a modo de ejemplo). América Latina se orientó una vez más al comercio con el resto del mundo, de manera similar a lo que ocurría a principios de siglo, aunque con un mayor grado de industrialización de las materias primas en algunos casos y con una fuerte entrada de capitales a la región en otros (como el caso de Brasil). Acorde a cada país, existen desarrollos El impulso ex- dispersos en la industria automotriz, quíportador brinda mica, petroquímica y metalmecánica (es recursos tri- decir, industrias de tecnología intermedia), butarios a los aunque siempre, como ya se ha mencionaEstados nacio- do, con preponderancia de la producción nales. de materias primas. En 2009, por ejemplo, los productos primarios más sus manufacturas (MOA) sumaban para Brasil 51%, para Argentina 69%, para Chile 90% y para el caso venezolano 95% del total de exportaciones. Como se ha dicho, esta circunstancia ha permitido que el Estado recaude más por derechos sobre las exportaciones, lo que condujo a un aumento del gasto público en la economía. Se retoma así parcialmente la idea del Estado como un actor clave, aún antes del estallido de la crisis –y exceptuando el caso chileno, donde hasta 2009 los mayores recursos no se trasladaron a un aumento del gasto público. Una diferencia fundamental respecto a lo que ha sucedido en décadas pasadas es que la reciente crisis internacional no provocó una caída en el comercio mundial que privase de divisas a las naciones de América Latina. El auge de China e India y la orientación de las exportaciones hacia el este asiático explican en buena parte dicha novedad. Las ventas latinoamericanas al con-

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 233

tinente asiático pasaron de representar el 6% del total en 2000 a poco más del 17% en 2008. Con las importaciones sucedió algo similar: mientras que en 2000 el 13% de las importaciones tenían como punto de salida el continente asiático, en 2008 este origen representaban el 34% del total. Tanto en las exportaciones como en las importaciones, el país que cedió un porcentaje de su participación fue Estados Unidos, aunque este continúa siendo el actor principal en el comercio exterior de América Latina. Otro factor que diferencia a la situación actual de los acontecimientos ocurridos en décadas pasadas, es que hoy día, los cuellos de botella típicos Los principales de mediados del siglo XX parecen no exis- productos de tir; esto sucede, en líneas generales, a raíz exportación de de los altos precios de los commodities, la Brasil son el peacumulación de divisas, y en parte, del de- tróleo, el hierro sarrollo de una industria menos dependien- y la soja. te de la importación de bienes de capital. El caso de Brasil Brasil mantiene una política macroeconómica estable desde las presidencias de Fernando Enrique Cardoso, con metas de inflación, tipo de cambio flexible administrado y un superávit primario significativo. Entre 1995 y 1998, la economía brasilera creció a una tasa promedio del 2,5% anual. En los cuatro años siguientes, lo hizo al 2,1%. Como en el resto de América Latina, los períodos siguientes mostraron una aceleración del crecimiento: 3,5% anual promedio para 2003-2006 y 3,7% entre 2007 y 2009. El mayor ingreso permitió elevar el consumo de hogares, con inflación moderada (desde 1996, cuando sale de su hiperinflación, promedió 6,4% anual) y mayor acceso al crédito (que pasó del 25% del PBI en 2003 a casi 45% en 2009). Sin embargo, la participación de las exportaciones industriales en el total de las exportaciones brasileras, ha caído en los últimos años. A raíz del alza en sus precios, los productos primarios

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equipo de gestión económica y social

(mineral de hierro, soja, carne de pollo, café en grano y posteriormente el petróleo en bruto) pasaron de promediar un 25% de las exportaciones totales durante la década de 1990 al 37% para el trienio 2007-08-09. Los productos semi-manufacturados (azúcar, pasta de madera, hierro fundido) mantuvieron su participación mientras que los manufacturados (aviones, vehículos, combustibles refinados, etc.) cedieron terreno relativo. Aún así, las exportaciones brasileras La participa- crecieron notablemente en valor a partir ción de las de la década del noventa, así como las de exportaciones todos los países latinos. Durante la década industriales bra- pasada, Brasil promedió ventas al exterior sileras ha caído por U$S 42.000 millones; sólo en 2008 (el en los últimos mejor año de la década) exportó por U$S años. 197.000 millones. La causa: las fuertes alzas en los precios que compensaron el escaso crecimiento de las cantidades comercializadas. También existió un desplazamiento en el destino de las exportaciones brasileras, que se trasladaron de Estados Unidos a China e India (en 2004 el 20% de lo exportado tenía por destino USA, mientras que en 2009 disminuyó a sólo el 10%; el gigante asiático pasó del 5% al 13% en ese lapso e India de 0,7% a 2,2%). Por otra parte, la combinación de estabilidad en el tipo de cambio nominal e inflación interna restó competitividad a la moneda brasilera: el tipo de cambio real de Brasil se apreció un 30% desde 2005. La mayor productividad y los precios favorables de las commodities para toda la región, permitieron a Brasil compensar esta apreciación, continuar elevando sus exportaciones (y así acumular más reservas) y cambiar su deuda nominada en moneda extranjera a reales. Además experimentó una caída de la deuda pública en relación al PBI, de 63% en septiembre de 2003 a 41,4% en mayo de 2010. En este contexto, Brasil inició una política de aumentos salariales y de recomposición del empleo (más en los servicios que en la industria). Esto le permitió elevar levemente la participación

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 235

de la masa salarial en el ingreso nacional. Paralelamente, se incrementaron los planes sociales, como el Plan Bolsas para las familias de bajos recursos (similar al Programa Oportunidades de México y a la Asignación Universal por Hijo en Argentina), que han contribuido a reducir la pobreza, si bien esta continúa en niveles elevados. El caso de Chile Chile, desde el gobierno de facto de Augusto Pinochet, desreguló y abrió al El principal mundo sus mercados, privatizando, ade- destino de las más, muchas empresas estatales. Los exportaciones gobiernos democráticos en el poder desde brasileras pasó 1990 sostuvieron estas políticas, con los de ser USA a ser mismos objetivos macroeconómicos: metas China. de inflación, tipo de cambio flexible y equilibrios fiscal y externo. El crecimiento económico anual resultó estable aunque medido, y en la última década fue particularmente estable, reduciendo vaivenes. Cabe señalar que, aunque se elevó la inversión pública en educación, salud e infraestructura, ésta es aún relativamente baja. En efecto, el gasto público desde 1997 aumentó en promedio 4,2% trimestral; bastante por debajo del 4,5% en que subió el consumo privado o el 5,3% de alza de la inversión bruta fija, pero más que el 3,5% de aumento del PBI. La creación de puestos de trabajo debida al crecimiento económico implicó la duplicación del empleo desde 1986, aunque ello fue acompañado por la incorporación de nuevos trabajadores al mercado y por este incremento en la oferta laboral no se lograron reducir el desempleo ni la precariedad laboral. Por tanto, las mejoras en la productividad han sido casi en su totalidad apropiadas como ganancias empresarias, sin dar participación a la masa salarial, como afirma Andrés Solimano (2008). En cambio, reducir la desigualdad en los ingresos y la riqueza no ha sido una prioridad

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política. Los índices de desigualdad han permanecido estables y relativamente altos. Sólo durante el reciente gobierno de Bachelet se observó un comienzo de cambio en este sentido. El tipo de cambio ha mostrado un comportamiento volátil, algo riesgoso en una economía abierta y dependiente de los flujos de comercio y capitales internacionales. Desde 1995, la inflación promedió apenas 4,3% anual –con un pico de 8,7% en 2008. Esta leve aceleración de la inflación, sumada a la apreciación nominal cambiaria desde mediados de 2008, conllevaron una apreciación real significativa del peso chileno. La composición de las ventas chilenas Los principa- al extranjero casi no ha variado. Hasta les productos 2001 parecía tender a aumentar la particide exportación pación de los productos manufacturados en de Chile son el el total; desde entonces su crecimiento se cobre, el molib- revirtió, retornando a los niveles de 1990. deno y la pas- Las exportaciones de productos primarios, ta química de cobre, molibdeno (a raíz del aumento de madera. su precio internacional) y pasta de madera especialmente, dan cuenta de más del 90% del total exportado chileno. Es notoria la importancia del cobre en las exportaciones chilenas: en 2009, representó el 25,8% del total de ventas al exterior. La evolución de la deuda pública chilena ha sido similar a la del resto de la región, pero en un nivel mucho más bajo, merced a la política de austeridad fiscal mantenida desde Pinochet. Tras tocar un pico del 15% del PBI en 2003, la deuda pública chilena cayó considerablemente hasta 2008 (4% del PBI), elevándose nuevamente en 2009 en parte como coletazo de la crisis internacional.

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El caso de Argentina Tras la recesión experimentada entre 1998 y 2002 (agudizada en los últimos dos años de ese período), Argentina se ha sostenido en una trayectoria de crecimiento prolongado y elevado – nunca antes vista en la historia nacional. Incluso pese a la crisis mundial de 2009, desde 2002 hasta ese año, el PBI se elevó un 64,4%. Esto también implicó superar en un 34,2% el PBI de 1998, pico máximo del ciclo económico anterior. Gráfico N° 1: Tasa de crecimiento interanual del PBI, en%

Fuente: EGES en base a Dirección de Cuentas Nacionales

Lo que se observa en la actualidad es que todos los componentes de la demanda agregada aumentan a buen ritmo, lo cual explica el crecimiento de las importaciones a una tasa del 30,1% y 35,6% interanual en el primer y segundo trimestre de 2010, res-

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pectivamente. Puede observarse, además, el intenso repunte que tuvieron todos estos componentes en relación al año 2009. Gráfico N° 2: Tasa de crecimiento interanual de los componentes de la Demanda Agregada y las Importaciones

Fuente: EGES en base a Dirección de Cuentas Nacionales

El ciclo de crecimiento económico ha permitido acrecentar gradual y persistentemente el PBI per cápita en dólares, que alcanzó un nuevo pico histórico en el segundo trimestre de 2010 (USD 9.402), superando los niveles de la Convertibilidad y de los últimos años. Argentina es hoy en día uno de los países con mayor PBI per cápita de América Latina.

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 239

Gráfico N° 3: Evolución del PBI per cápita en dólares

Fuente: EGES en base a Dirección de Cuentas Nacionales y Banco Central de la República Argentina

El período de alto crecimiento económico ha tenido como piedra fundamental una mejora notable en el sector industrial. Así, en este ciclo de crecimiento económico se ha revertido (al menos en parte) la tendencia desindustrializadora de las últimas décadas en Argentina.

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Gráfico N° 4: Tasa de crecimiento interanual de la Actividad Económica y la Industria

Fuente: EGES en base a Dirección de Cuentas Nacionales e INDEC

En definitiva, el fuerte impulso de la actividad ha estado relacionado con el comportamiento de la inversión, la dinámica exportadora, una firme presencia estatal y, finalmente, el auge del consumo privado a partir de la creación de empleo e incentivos fiscales y monetarios. Estos serán los cuatro elementos que analizaremos en detalle para el caso argentino en las secciones siguientes. La demanda de Inversión La Inversión Bruta Interna Fija (en adelante, IBIF) ha mostrado un comportamiento oscilante en el país desde comienzos de la década de 1960. Sin embargo, se pueden distinguir tres períodos

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en cuanto a su evolución y características: 1960-1977 (alta pero con mucha variabilidad); 1977-2002 (descenso permanente, aunque con alguna leve atenuación en los ‘90) y 2003 a hoy (con una recuperación notable). Gráfico N° 5: Inversión Bruta Interna Fija como porcentaje del Producto Bruto Interno. 1960-2008.

Fuente: EGES en base a Banco Mundial y Dirección Nacional de Cuentas Nacionales (INDEC).

De 1960 a 1977, Argentina mostró una relación entre IBIF y Producto Bruto Interno que osciló entre extremos de 17% (en 1964) y 31% (en 1977). El promedio en esos 20 años fue de 23,7%. La alta tasa de inversión fue una de las claves para que el PBI creciese en esos 18 años a una tasa promedio del 3,5% anual. Argentina se posicionaba de esta manera como una de las economías con mayores índices de inversión de América.

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Sólo Perú, Venezuela y Jamaica poseían ratios IBIF/PBI mayores –países más pequeños y en coyunturas socio-económicas muy distintas. La inversión osciló durante este período en torno a la media mundial, aunque con los vaivenes propios del régimen “stop & go” asociado a la Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI). Desde fines de la década de 1970, se impuso en el mundo la política neoliberal, según la cual el Estado debía retirarse de la economía y dejar al mercado asignar libremente los recursos. Su consecuencia: la inversión y el crecimiento económico se redujeron drásticamente – sin mencionar los múltiples perjuicios a la calidad de vida de la sociedad (desempleo, pobreza, marginalidad, precariedad laboral). Argentina quedó La inversión relegada en el desarrollo económico y en Argentina social mundial, sin innovación ni industrias posibilitó altos dinámicas que la impulsasen. La política de niveles de creci- valorización financiera (o financierización) miento. de la economía llevó a una caída gradual pero continua en la inversión. Así, en general, la inversión productiva dejó lugar a la especulación financiera, que daba rendimientos más altos y en plazos más cortos. Del pico de 30,9% IBIF/PBI en 1977 se descendió pausadamente hasta 14,4% en 1990. Entre 1994 y 1998 la inversión se recuperó tenuemente, aunque sin alcanzar nunca el 20% del PBI. Finalmente, la recesión, comenzada en 1998, llevó a la relación IBIF/PBI a su valor mínimo histórico: 12% en 2002. Esto implica que en 2002 apenas el 12% de lo producido en territorio nacional era efectivamente reinvertido; y, teniendo en cuenta la depreciación del capital ya existente, implica una tasa de acumulación de capital ínfima. Esto se debía a la falta de una demanda agregada que requiriese la ampliación de la capacidad productiva. Esta baja de la relación IBIF/PBI también tuvo su correlato sobre el crecimiento económico: entre 1977 y 2002, el Producto aumentó en promedio apenas 0,7% anual. A partir de ese piso del año 2002, la inversión se recompuso rápidamente. La demanda necesaria para impulsar esta nueva

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 243

ola de inversiones provino tanto del exterior (exportaciones) como del renaciente Argentina tiene mercado interno (consumo privado, que una alta inverse elevó al 7,1% anual en promedio). El sión en comEstado retomó un rol significativo como di- paración con la namizador de la innovación y la ampliación mayoría de los de la capacidad productiva, a través de la países latinoaInversión Real Directa que alcanzó niveles mericanos. sin precedentes en el país. En este lapso, la economía creció un 7,4% anual en promedio. No es casual que la IBIF se recuperase del 12% del PBI en 2002 al hasta llegar al 24,2% en 2007 (su registro más alto desde 1981), 23,1% en 2008 y 20,6% en 2009. En 2009, la Inversión se estancó, por la incertidumbre y la falta de crédito derivadas de la crisis internacional. La menor inversión privada en relación al 2008, sin embargo, fue apuntalada por una inversión pública que representó el 2,7% del PBI. El año 2010 muestra una recuperación de la Inversión a los niveles previos a la crisis internacional: en el segundo trimestre del año trepó a 22% del PBI. De esta forma, Argentina vuelve a ser uno de los países de América que más proporción de su PBI invierte. En comparación con sus países limítrofes, Argentina presentaba hasta fines de la década de 1970 el ratio IBIF/PBI más alto. Sin embargo, la caída que sufrió desde entonces fue abrupta y condujo esa relación incluso por debajo de la de la mayoría de estos países. Este tipo de evolución sólo tuvo cierto correlato en el caso de Paraguay, mientras que los demás países la mantuvieron relativamente estable.

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Gráfico N° 6: Inversión Bruta Interna Fija como porcentaje del Producto Bruto Interno para países del sur de América del Sur. 1960-2008.

Fuente: EGES en base a datos del Banco Mundial y la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales (INDEC).

En relación al resto de las economías de América del Sur, en cambio, tanto Perú como Venezuela han presentado históricamente relaciones IBIF/PBI más elevadas (aunque también mucho más volátiles). En comparación, nuevamente Argentina pierde terreno desde fines de los 70’, llegando a ser la economía con menor ratio IBIF/PBI a fines de la década de 1990.

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 245

Gráfico N° 7: Inversión Bruta Interna Fija como porcentaje del Producto Bruto Interno para países del norte de América del Sur. 1960-2008.

Fuente: EGES en base a Banco Mundial y Dirección Nacional de Cuentas Nacionales (INDEC).

La recomposición notable de la inversión experimentada desde 2002 reposiciona a Argentina como una de los países con más inversión de América del Sur. En el conjunto de países de América del Sur, las economías con menor ratio IBIF/PBI desde 1960 son Uruguay (15,4%), Bolivia (15,8%) y Colombia (17,5%); mientras que las más virtuosas en este sentido son Perú (21,9%), Argentina (21,1%) y Venezuela (21,9%). El mismo esquema se repite si se compara el ratio de Inversión Bruta Interna Fija / Producto Bruto Interno de Argentina con los de las naciones de América Central. Aquí también, Argentina entre 1960 y 1977 era uno de los países mejor posicionados, sólo superado por una economía pequeña como Jamaica. El descen-

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so de los siguientes 25 años colocó al país en la peor situación respecto de este indicador. La mejoría de la inversión desde 2002 permitió que se recuperase una posición de privilegio; sólo por debajo de países que hoy presentan elevados índices IBIF/PBI como Nicaragua y Honduras. La demanda del resto del mundo y la política cambiaria Al igual que el resto de la región, Argentina goza desde hace varios años de una alta demanda del resto del mundo y de precios favorables para sus productos de exportación. Los términos de intercambio (que representa la relación entre los precios de las exportaciones e importaciones del país) son los más altos en los doscientos años de historia de la Nación Argentina. Paralelamente, las ventas al exterior se han más que duplicado en valor respecto a la década del ‘90. Particularmente entre 2004 y 2008 (período donde se da el boom exportador) las ventas al extranjero estuvieron centradas en los complejos exportadores de soja, petróleo y gas y automotriz, que concentran el 45% del total exportado; y el trigo, maíz, petroquímico y siderúrgico, que suman entre los cuatro otro 15% de las exportaciones de estos años. El auge sojero se explica por las excelentes condiciones naturales para su producción, la incorporación de tecnologías (como ser la siembra directa y utilización de agroquímicos), los relativamente reducidos costos laborales, los excelentes precios internacionales y la demanda sostenida. El caso del petróleo se fundamenta en el incremento del precio del crudo en estos años a la par del creciente requerimiento. Por último, el auge automotriz se debe a la implementación de políticas de incentivo al sector por parte del gobierno, la integración regional a través del MERCOSUR, junto a la diferencia cambiaria con Brasil, y la gran oferta de mano de obra calificada disponible en el país. Las principales exportaciones argentinas son la soja, los automóviles y el petróleo.

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 247

Gráfico N° 8: Términos de Intercambio y Precios de exportación

Fuente: EGES en base a O. Ferreres e INDEC.

No obstante, Argentina (igual que el resto de América Latina) no ha podido escapar de la especialización en materias primas, aún a pesar de que efectivamente existen ramas exportadores alternativas (como el vino y el aluminio). Actualmente, si bien la crisis internacional continúa afectando el comercio mundial, los principales socios comerciales del país no se han visto directa ni fuertemente perturbados y comienzan ya a recuperarse gradualmente. A raíz de esta demanda sostenida de Brasil, China, India y el resto de los países sudamericanos, el nivel de exportaciones nacionales no ha sido afectado en demasía. Esto es importante, por cuanto la demanda de soja está íntimamente ligada a la demanda china y, en menor medida, la India. El intercambio comercial dota a la Argentina de las divisas necesarias para comprar a los mencionados países bienes intermedios, de capital, de consumo y repuestos. Estas importaciones

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generan un balance comercial bilateral equilibrado con China y levemente positivo con india. Así, las exportaciones no sólo incrementan el nivel de actividad local, sino que también posibilitan el aumento en las importaciones. La acumulación de reservas internaArgentina es cionales encuentra su explicación en los superavitaria en superávits comerciales que Argentina posee el comercio bi- con otros países: en particular, con Chile y lateral con ALA- el resto de ALADI, MAGREB y Egipto, MeDI, MAGREB, dio Oriente y ASEAN. Estas ventas están Medio Oriente y centradas en harina, pellets y aceite de soja; ASEAN. maíz; trigo y petróleo crudo. La dinámica exportadora permite aumentar la capacidad de compra de los residentes del país. A la vez, genera encadenamientos virtuosos vinculados con el transporte, la bancarización, las comunicaciones, etc. Lo destacable de la actual fase expansiva exportadora es que no evidencia cuellos de botella en sectores puntuales ni restricciones de divisas derivadas de un alza excesiva de las importaciones. Si se mantuviese la dinámica del stop and go, el desarrollo típico en la historia argentina seguiría este esquema: auge exportador, entrada de divisas, apreciación cambiaria, incremento de las importaciones; hasta que la mayor demanda de bienes importados (para consumo, como bienes de capital o como insumos necesarios de los procesos productivos) superase el ingreso de divisas proveniente de las exportaciones. En ese momento, la cotización cambiaria se tornaría insostenible: la solución requerida sería una devaluación, que se traduciría en inflación (contrayendo el poder adquisitivo de la población argentina) y en un encarecimiento de las importaciones. Esto es, en un esquema simple y reducido, lo que ha ocurrido históricamente en Argentina desde mediados del siglo XX. ¿Por qué no se presenta una restricción de esta naturaleza hoy en día? Por un lado porque la expansión de los dos complejos exportadores más significativos (actividad sojera y automotriz) ha

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 249

sido muy grande, permitiendo mantener un superavit comercial, e importar en los últimos siete años más que lo adquirido al resto del mundo en los trece años anteriores (período 1991-2003). A su vez se han gestado merA diferencia del cados que permiten sostener un superávit pasado, en la comercial bilateral acumulando reservas actualidad no se sin que se importen bienes que fuguen dipresentan cuevisas. Ambos aspectos han ocurrido en un llos de botella. contexto general de precios de commodities elevados, por el aumento de la demanda y porque se convirtieron en refugio de valor para inversionistas. Por otro lado, porque se han canalizado parte de las reservas internacionales acumuladas hacia el pago de los servicios de deuda, restando presión a la apreciación cambiaria. Es necesario profundizar en este apartado las consecuencias cambiarias del superávit comercial. A la par de la acumulación de reservas existió un proceso de compra masiva de divisas por parte de los particulares. Así, la llamada fuga de capitales tomó una magnitud considerable a partir de julio de 2007, con el despertar de la crisis financiera iniciada en las hipotecas sub-prime estadounidenses. La incertidumbre reinante desde entonces hasta agosto de 2009 explica la fuerte formación de activos en el exterior, que se revirtió hacia fines de este año. Sin embargo, el año 2010 parece mantener cierta inercia hacia la fuga de capitales, dado que estos aún acumulan el nada despreciable monto de USD 6.683 millones en el primer semestre. Si bien esto es una caída significativa (40,3%) respecto del año anterior, es muy superior a los USD 256 millones fugados en el primer semestre de 2007 – justo antes de que saliera a la luz la crisis mundial. Se destaca, como uno de los posibles motivos de la inercia, la falta de una oferta de líneas de depósitos o inversiones en activos financieros redituables en términos reales –incluyendo el dólar, dada la apreciación real del peso. Cabe destacar que la administración ordenada del tipo de cambio en torno a franjas previsibles debería desacelerar la compra de divisas.

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Gráfico N° 9: Fuga de capitales y saldo de la balanza comercial, en millones de dólares

Fuente: EGES en base a BCRA e INDEC

Como también puede verse en el gráfico precedente, el superávit comercial superó la fuga de capitales hasta julio de 2007; y recién volvió a ser mayor que ésta en agosto de 2009. El último año ha sido muy fluctuante, aunque el balance comercial del período es efectivamente mayor que la fuga. Esto ha permitido al Banco Central continuar acumulando reservas – incluso pese al uso de una parte de ellas para el pago de deuda externa por parte del Tesoro de la Nación. Así, las Reservas Internacionales acumulan, a mediados de 2010, USD 50.539 millones (12% más que un año antes).

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Gráfico N° 10: Reservas Internacionales (millones de USD) y Tipo de Cambio de referencia ($/USD)

Fuente: EGES en base a BCRA

La compra de divisas por parte del BCRA, empero, no ha generado una devaluación de magnitud. Al contrario, la devaluación nominal del peso contra el dólar se ha desacelerado gradualmente hasta llegar al 2,5% interanual en agosto de 2010. También en el mercado de futuros se observa una menor expectativa de depreciación de la moneda local.

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Gráfico N° 11: Tipo de Cambio de referencia y tasa de devaluación nominal interanual ($/USD)

Fuente: EGES en base a BCRA

Determinar la magnitud de apreciación real que implica esta tasa de devaluación nominal es complejo, en una economía cuya medición de inflación se encuentra inmersa en críticas. No obstante, incluso de acuerdo a las mediciones oficiales de alza de precios del INDEC, esta tasa de devaluación nominal conlleva una apreciación real de la moneda en el último año. El “dólar planchado” es así una estrategia que pone un límite a la competitividad internacional, favoreciendo la nivelación de los precios locales ante la posibilidad de importaciones similares a menores costos. Como se ha visto, esta apreciación real no trajo consigo (al menos aún) una caída importante en el superávit comercial, en parte porque fue compensada con aumentos de productividad sectoriales; y en parte, por la mayor apreciación que experimentaron las divisas de nuestros principales socios comerciales.

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 253

El sector público y su rol en la economía A la par del superávit externo, el ciclo de crecimiento se ha caracterizado por un La Argentina, abundante superávit fiscal. Este resultado en los últimos positivo de las cuentas públicas se logró años, implemena la par que se implementó una política de tó una política gasto creciente, ante el alza de recursos de gasto público tributarios por el incremento de la actividad, creciente. la mayor fiscalización, el auge exportador e importador4, el traspaso de los aportes de los afiliados de las ex-AFJPs, el incremento del empleo registrado y los efectos nominales en los precios. El gasto creció a través de compensaciones tarifarias, aumento de jubilaciones, subsidios diversos (como el programa REPRO para mantener el empleo en empresas o el plan Jefes y Jefas de Hogar), implementación de la Asignación Universal por Hijo, incremento de salarios y aumento de la inversión pública. En definitiva, el resultado se mantuvo superavitario, con excepción del año 2009 donde los ingresos mermaron y el Gobierno tomó una política activa contracíclica. Así, el resultado primario en los primeros siete meses de 2010 acumuló $ 15.000 millones, siendo un 89% superior al de igual período de 2009. Esto se explica porque durante el año pasado se realizó un esfuerzo fiscal considerable para contrarrestar los efectos de la crisis económica internacional. La situación actual es más favorable y por ende recompone los ingresos del erario público.

4 Si bien no suele ser mencionado, los recursos originados en el IVA importador superan o equiparan los ingresos derivados de los derechos de exportación.

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Gráfico N° 12: Resultados primario y financiero de la Administración Nacional, en millones de pesos

Fuente: EGES en base al MECON.

Si bien ya se ha señalado la importancia de la inversión en Argentina, creemos necesario destacar el rol del sector público en esta temática. Actualmente la Inversión Pública Nacional se ubica del orden del 3% del PBI, porcentaje muy superior a los niveles históricos de Inversión por parte del Estado.5 En este sentido se destaca el aumento de la presencia estatal como propulsora de la demanda. Este impulso tomó relevancia como forma de impedir que la caída en los planes privados de inversión (a causa de la crisis) detuviera el normal funcionamiento de la economía durante el año 2009. Sin embargo en el transcurso de 2010 y cumpliendo con lo previsto en el momento de la sanción de la ley presupuestaria, la inversión pública ha mantenido su fuerte presencia, tomando relevancia el gasto de capital en las funciones de Trans5 Esta cifra no incluye la inversión ejecutada por las provincias con recursos propios.

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 255

porte, Relaciones Interiores (apoyo a provincias y municipios), Energía y Combustible, y Vivienda y Urbanismo. Gráfico N° 13: Inversión del Sector Público Nacional como % del PBI.

* Estimado. Fuente: EGES en base a MECON.

Dado el rol activo del Estado en la economía, es menester hacer referencia a la situación de la deuda pública, que asciende (al 31/12/2009) a USD 147.100 millones (el 46% del PBI). El 37,4% es deuda externa y los restantes USD 92.100 millones son deuda interna.

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Gráfico N° 14: Deuda pública en relación al PBI, las Reservas Internacionales y las Exportaciones

Fuente: EGES en base al MECON.

Como puede observarse, la capacidad de pago ha mejorado sensiblemente desde 2002 hasta 2009, al disminuir la importancia de la deuda en el PBI nacional de un pico de 166,4% al 48,8% (similar al dato de 2008). También en relación a otros indicadores, la importancia de la deuda ha mermado: a fin de 2009, representaba el 114,7% de las Reservas Internacionales del BCRA (habiendo alcanzado un máximo de 836% en 2002) y 82,5% del nivel de exportaciones (muy inferior al 300% que representó en 2002). A la vez, la vida promedio de la deuda bruta se contabilizó a fines de 2009 en 11,1 años – menor a la de los últimos 4 años, pero superior al promedio de 7,3 años que se ostentaba entre 2000 y 2004. Por último, cabe destacar que la denominación de la deuda en divisas también ha mejorado relativamente: la deuda en monedas extranjeras se ha reducido en proporción, lo cual favorece la sus-

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 257

tentabilidad de la deuda – es decir, el repago de los compromisos asumidos. Gráfico N° 15: Composición de la deuda pública argentina, por moneda, al 31/12/2009 Peso 45,9%

Otras 0,3% Yen 1,3%

Euro 9,8%

Dólar 42,7%

Fuente: EGES en base al MECON.

La demanda de las familias y el mercado de trabajo Tras la crisis se produjo un incremento en la actividad y en el empleo. Así, hoy tanto la tasa de actividad como la tasa de empleo se encuentran en valores históricamente elevados, mientras el desempleo se redujo apreciablemente.

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Gráfico N° 16: Evolución del mercado de trabajo 25

50 45

20

40 35

15

30 25

10

20 15

tasa de actividad

10

tasa de Empleo

5

5

tasa de desempleo i-10

i-09

i-08

i-07

i-06

i-05

i-04

i-03

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i-01

i-00

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i-98

i-97

i-96

i-95

i-94

i-93

-

Tasa de Actividad y de Empleo: como% de población. Tasa de Desempleo: como% de la PEA. Eje derecho. Fuente: EGES en base a INDEC.

Para comprender la reducción del desempleo hay que analizar qué sucedió con los costos laborales. La creación de empleo estuvo asociada a la devaluación, que desplomó los costos salariales en relación al resto de ellos. Tras el abandono del “uno a uno”, los salarios cayeron entre un 25% y un 40%, mientras que los insumos transables (por caso, las mercaderías importadas) aumentaron significativamente su precio en pesos. A la par, la devaluación permitió al país vender en el exterior obteniendo mayor rentabilidad, por lo que los precios locales subieron para equipararse a ese incremento. De esta forma, se conformó una relación de precios donde el trabajo era un insumo muy barato respecto al resto de los materiales para producir, incluso considerando el pago de aportes y contribuciones a la Seguridad Social (empleo registrado).

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 259

A medida que las negociaciones salariales y las decisiones políticas incrementaron los salarios, el costo relativo de las remuneraciones fue aumentando, reduciendo la creación de empleo. La caída del salario en 2003 fue tan marcada que recién en el año 2008 se logró equiparar los costos a los niveles previos a la devaluación. Hasta ese año, el empleo creció, creándose más de 2,8 millones de puestos de trabajo registrados desde 2002. Gráfico N° 17: Puestos de trabajo declarados (miles) y costo salarial real (base 95=100) eje derecho.

Fuente: EGES en base a MECON

Si bien la creación de empleo redujo sustancialmente la proporción de trabajo no registrado, no acabó con la problemática. La tasa de asalariados no registrados se ubicaba en torno al 50% a comienzos de 2003, colocándose hoy en el 36,5% de los empleados, lo cual equivale a cerca de 4,1 millones de personas. El trabajo no registrado en la Argentina es típico de algunos sectores, como ser la industria textil, la construcción, el comercio y aquellos sectores que realizan servicios de tercerización. A

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medida que la actividad es más grande o se acerca geográficamente a la Capital Federal, la posibilidad de emplear personas sin registrarlas ante la Seguridad Social disminuye. Por otro lado, los empleos no registrados poseen salarios menores, muchas veces asociados a menores niveles de educación de los trabajadores afectados. El empleo registrado también se encuentra íntimamente relacionado con ciertas actividades (como la bancaria, la de explotación minera y la petrolera) y en particular con las grandes empresas y con ciertos organismos estatales. Si tomamos sólo el universo de empleo registrado privado a marzo de 2010 se cuenta con 5.847.874 empleados trabajando para 546.237 empleadores, según datos de la AFIP. Lo más particular es que la generación de estos trabajos no es homogénea, sino que varía muchísimo de acuerdo al tamaño del establecimiento, definido por la cantidad de personas empleadas en él. Tabla N° 2: Trabajadores y empleadores en el mercado formal de trabajo. Marzo de 2010

H/50 50-500 Más de 500 Total

Cantidad de empleadores Privado Público 529.677 160 15.561 198 999 168 546.237 536

Cantidad de empleados Privado Público 2.571.308 3.355 1.886.891 39.075 1.389.675 1.195.366 5.847.874 1.237.796

Fuente: EGES en base a AFIP.

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Gráfico N° 18: Porcentaje de empleadores según tamaño de la empresa 3%

0% H/ 50 50-500 más de 500 97%

Nota: El tamaño de la empresa está definido por la cantidad de personas empleadas. Se ha considerado Pequeña Empresa hasta 50 empleados, Mediana entre 50 y 500 empleados, y Gran Empresa con más de 500 empleados. Fuente: EGES en base a AFIP.

Se observa que casi la totalidad de los empleadores son propietarios de pequeñas empresas que contratan hasta 50 empleados: de los 546.237 empleadores privados, 529.677 son pequeños.6 Sin embargo cuando se observa la distribución de los empleos (ya no de los empleadores) por tamaño del establecimiento, se aprecia que las empresas medianas y grandes contratan el 56% del empleo registrado total. 6 Omitimos del análisis al empleo público, que profundiza las conclusiones a las que se llegarán. La multiplicidad de empleadores del sector público tiene que ver con los diferentes niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) y con diferentes tratamientos según el organismo (poder legislativo, poder judicial, empleados de bancos nacionales como BCRA y Banco Nación, etc.)

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Gráfico N° 19: Porcentaje de empleados según tamaño de la empresa 24% H/ 50

44%

50-500 más de 500

32% Fuente: EGES en base a AFIP.

En forma similar, la distribución de la masa salarial según cantidad de empleados de la empresa es la siguiente. Gráfico N° 20: Masa salarial según tamaño de la empresa

35% 31% H/ 50 50-500 más de 500 34% Fuente: EGES en base a AFIP.

Panorama macroeconómico: América Latina y Argentina 263

De lo que se desprende que si bien la gran mayoría de los empleadores son pequeños, la creación de trabajo registrado es una atribución de las medianas y grandes empresas, donde el costo laboral en relación a los costos totales es relativamente menor. A su vez, como se observa en el gráfico, el 24% del total de los empleados privados que se desempeña en las grandes firmas acapara el 35% de la masa salarial distribuida, mientras que el 44% del total de El Estado ha tolos empleados privados que trabaja en las mado diversas pequeñas firmas sólo recibe el 31% de la medidas para masa salarial. Esto refleja una gran dispari- mantener los dad aún dentro del empleo registrado, don- niveles de emde los trabajadores de las firmas de mayor pleo durante la tamaño se encuentran más favorecidos crisis. relativamente que los que son empleados por los establecimientos pequeños. Entre las políticas implementadas para que la crisis internacional no afectase el empleo registrado existente, se destaca el REPRO (Programa de Recuperación Productiva), que paga los salarios de las empresas que demuestren estar en crisis –de forma de evitar despidos y caídas en la producción– hasta su recuperación. Se conservan, sin embargo, rasgos que se convirtieron en estructurales merced a las políticas económicas de las últimas décadas y que no muestran señales de poder ser revertidos completamente con el modelo económico hoy vigente. Entre ellos la precariedad laboral, en particular por el alto porcentaje de trabajadores no registrados. También, por la vigencia de varios regímenes de contrato que si bien se contabilizan como “registrados”, en la práctica niegan derechos básicos a los trabajadores: por ejemplo, las difundidas pasantías; la facturación como monotributista por servicios prestados y la tercerización.

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A modo de conclusión: desafíos a futuro de Am érica Latina América Latina ha crecido sostenida y aceleradamente en la última década (exceptuando el año 2009, cuando la crisis mundial llevó a la contracción del PBI en Brasil y Chile y a un menor crecimiento en Argentina) que ha Latinoamérica, permitido apaciguar, en cierta medida, los a pesar del gran flagelos del desempleo, la pobreza y la crecimiento desigualdad. Esto ha ido de la mano de experimentado, una reorientación de las exportaciones aún conserva del sub-contiente hacia Asia (sobre todo deudas pen- a China), de una mayor acumulación de reservas, de superávits gemelos (externo dientes en téry fiscal), y de un aumento de la estabilidad minos de equimacroeconómica de toda la región. dad social. Sin embargo, Argentina, Brasil, Chile y los restantes países de América Latina, han compartido, en las últimas décadas, mucho más que un mismo contexto de inserción internacional; sus políticas macroeconómicas fueron también similares. Brasil ha sido considerada siempre como una nación promisoria, que cuenta con un potencial industrial y agropecuario inmenso que no ha desarrollado aún en su totalidad y que conserva la deuda histórica de distribuir los beneficios de su crecimiento económico más equitativamente en el conjunto de su población. ¿Cuáles son las principales debilidades y desafíos de la economía brasilera? Por un lado, la existencia de una baja tasa de inversión (cuya mitad está compuesta por la compra de nueva maquinaria y que llegó al 17,2% del PBI en 2008) y de un alto costo del capital (tasas de interés demasiado altas, en parte debido al elevado spread bancario). Por el otro, la apreciación real del tipo de cambio y la tendencia a reducir el superávit externo; y a la par, los cambios en la composición de las exportaciones (con mayor peso relativo de productos primarios). En sintonía con estos fenómenos, debe destacarse también la caída en la participación de la producción

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industrial en el PBI brasilero. Brasil tiene el desafío de concretar ese potencial, con Hubo un cambio el cual es asociado en todo el mundo, en de tendencia un desarrollo industrial pleno y de dejar de en la última lado las profundas disparidades sociales en década: el Estado comenzó el interior de su territorio Chile, por su parte, se presenta como el a intervenir con ejemplo más claro de las políticas de corte más fuerza en más ortodoxo, ya que mantiene el gasto pú- la economía. blico en niveles bajos y espera que el crecimiento económico por sí solo resuelva la desigualdad y la pobreza que persisten en su interior. Como se ha visto, Chile adolece de problemas similares a los de Brasil: su tipo de cambio real se ha apreciado sensiblemente en los años recientes, lo cual a su vez perjudica su intercambio comercial con el resto del mundo. Por otro lado, sus exportaciones, si bien se han incrementado en los últimos años, tienden a componerse cada vez más de productos primarios y menos manufacturados. Por otro lado, la Argentina, al igual que el resto de las naciones latinoamericanas, sufrió a fines de los ‘90 las consecuencias de las políticas ortodoxas aplicadas desde la década de 1970. El cambio de tendencia acaecido en la última década, que se afinco sobre la intervención marcada del Estado en la economía promoviendo mercados y redistribuyendo el ingreso nacional, permitió que el crecimiento económico beneficiase al conjunto de la población. En este sentido, el período actual posee características notables: • Crecimiento sostenido a tasas elevadas, que ha llevado a niveles récord de PBI per cápita. • Superávits gemelos (de cuenta corriente y del sector público); • Una activa política de ingresos por parte del Estado nacional, por ejemplo a través de los programas de Asignación Universal por Hijo, el Plan Jefes y Jefas de Hogar, el alza de los salarios mínimos, la reapertura de paritarias, la moratoria previsional y la movilidad jubilatoria; que han mejorado notablemente la distribución del ingreso en los últimos años y algunas de las

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cuales (particularmente la AUH) revisten entre las políticas de ingreso más importantes de América; • Una inversión a niveles históricamente elevados, tanto por parte del sector privado como a través de la inversión real directa del Estado; • Un alto nivel de rentabilidad en buena parte de los sectores productores de bienes y servicios en el territorio nacional; • La reversión de la tendencia des-inArgentina com- dustrializadora, con ramas industriales en parte muchas desarrollo que logran empezar a competir características exitosamente en los mercados internos y en común con mundiales; los países de su • Una acumulación de reservas y dismiregión. nución del peso de la deuda pública; • Una alta creación de empleo registrado y reducción del desempleo. Puede notarse, entonces que, como mencionamos anteriormente, el país no se encuentra al margen de lo que ocurre en el resto de la región que integra, compartiendo, de hecho, muchos de sus riesgos y desafíos. Sin embargo, a pesar del fuerte y sostenido crecimiento, la región conserva el desafío de fomentar la inversión (pública o privada) en industrias dinámicas que se puedan tornar competitivas a nivel mundial, para sostener en el tiempo el crecimiento económico. Esto no depende sólo de macroeconomías saludables, sino que hacen falta también medidas particulares de fomento a cada sector. Sólo de esta forma podrá revertirse la inercia de la estructura productiva regional, estancada hoy en la producción y exportación de productos primarios con bajo valor agregado. El crecimiento debe aprovecharse también para continuar atacando flagelos sociales persistentes, como la pobreza, el desempleo y la marginalidad, que el mercado por sí solo no ha podido resolver. Este proceso, sin duda, implica un Estado profun-

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damente involucrado en la planificación y dirección del crecimiento económico y de la distribución de sus beneficios. Referencias Bibliográficas Ministerio de Economía y Finanzas de la Nación (MEcon). Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) Comisión Económica para América Latina (CEPAL) Adam Smith (1776), Investigación sobre la Riqueza de las Naciones. Ed. Fondo de Cultura Económica. Jorge Berciano (2010), “Comercio Internacional en América Latina, años 2000 al 2009”, mimeo. The Economist, Septiembre 2010. Banco Central de la República Argentina (BCRA) Banco Central de Chile (BCC) Banco Central de Brasil (BCB) Andrés Solimano, “Three Decades of Neo-Liberal Economics in Chile”, 2008. Banco Mundial (BM) Dirección Nacional de Cuentas Nacionales, INDEC Javier Rodríguez (2008), Consecuencias económicas de la soja transgénica. Argentina 1996-2006. CLACSO, Bs. As. Martín Kalos (2010), “La soja transgénica RR y las transformaciones del capital”, mimeo. Graciela Gómez (2009), “Argentina, ¿pionera o genocida?”. Disertación en la Jornada de Observatorio sobre el Glifosato de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 11 de agosto. Orlando Ferreres (2005), Dos siglos de economía argentina (18102004), Ed. El Ateneo / Fundación Norte y Sur. IDESA (2010), “El salario real llegó a su ‘techo’”. Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP)

Artículos de opinión

El Federalismo y la distribución de competencias entre la Nación y las provincias por

Francisco Blaksley1, Camilo Carballo2 y Agustina Cattaneo3

Una aproximación histórica y conceptual al federalismo como proceso Durante su exilio en Chile, que se extendió desde 1843 a 1852, Juan Bautista La coyuntura Alberdi se propuso emprender una tarea histórica argenciclópea: sentar las bases para la redacción tina de mediade una Constitución Nacional Argentina. El dos del siglo valor coyuntural del tiempo no parecía im- XIX le imprimió portunar a este hombre, que daba por sen- a la obra de tada la caída de Juan Manuel de Rosas y Juan Bautista ocupaba sus días en diseñar una estructura Alberdi un cariz nacional perdurable. Sin embargo, el año particular. 1852 y la inesperada victoria de Urquiza en Caseros tomaron a Alberdi por sorpresa, obligándolo a publicar con una celeridad que no le permitió terminar su obra (Bases y Puntos de Partida para la Organización Política de la República Argentina) con el nivel de detalle que hubiese deseado. De todos modos, sus “Bases”, como se suele denominar al texto informalmente, fueron el punto de partida de la posterior Constitución Nacional de 1853 (que mantuvo el espíritu del texto alberdiano) y constituyen una de las piezas más importantes de la historia jurídica argentina. 1 Francisco Blaksley es Abogado y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 2 Camilo Carballo es Licenciado en Historia y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 3 Agustina Cattáneo es Abogada y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

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Es bien conocida la influencia que los estudios realizados por Alberdi sobre la historia constitucional norteamericana (y americana en general) han tenido en su obra. No parece ser casual, entonces, si se recuerda que fueron los Federalistas (James Madison, Alexander Hamilton y La cuestión del John Jay) los principales defensores de la federalismo era Constitución Norteamericana, que Alberdi de fundamen- le haya impreso a la de nuestra nación un tal importancia fuerte sesgo federal. No es la intención para Alberdi, en de quienes escribimos este artículo, sin tanto respondía embargo, profundizar en la bizantina discua varios de los sión en torno al grado de influencia de los interrogantes Federalistas en el pensamiento de Alberdi que había des- debido a que consideramos que, más allá pertado la caída de sus influencias, la obra de éste último de Rosas. es de una originalidad inédita y aborda la tratativa de temas específicamente ligados a la historia nacional argentina Para 1852, año de publicación de las Bases, nuestra nación llevaba más de cuatro décadas inmersa en una historia violenta de conflictos entre diferentes facciones que tenía a Alberdi entre los principales protagonistas de un sector político, la denominada “Generación del 37”. Es por ello que, a mediados del siglo XIX, y a la luz de la turbulenta historia argentina, la cuestión del federalismo cobró especial relevancia en tanto constituía una respuesta a uno de los principales interrogantes del post-rosismo: ¿Cómo reconciliar las partes constituyentes de la nación argentina (no sólo las provincias, sino también las regiones y sus habitantes) con el todo articulado y abstracto del estado-nación? En otras palabras, lo que era claro era que se necesitaba una nueva organización nacional, y Alberdi era conciente, tanto de aquella necesidad como de la dificultad que implicaba; es por ello que no dudó en caracterizar a la decisión en torno a la norma unitaria o federativa como el “problema más difícil que haya presentado hasta hoy la organización política de la República Argentina” (ALBERDI, 1852).

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Sin embargo, Alberdi no promulgaba una Constitución normativa, desencarnada de la historia, que eligiese soluciones ajenas al derrotero del pueblo. Por el contrario, en las Bases expresa su deseo de que los futuros legisladores constitucionales se pronunciasen a favor de uno u otro sistema de gobierno (de federación o de unidad) teniendo en cuenta el camino llevado a cabo por la nación hasta ese entonces: su historia. Así, se cuida de aclarar que: “El hombre no elige discrecionalmente su constitución gruesa o delgada, nerviosa Alberdi imaginó o sanguínea; así tampoco el pueblo se da una Constitupor su voluntad una constitución monár- ción fuertemenquica o republicana, federal o unitaria. Él te arraigada en recibe estas disposiciones al nacer: las la historia, usos recibe del suelo que le toca por morada, y costumbres del número y de la condición de los pobla- del pueblo ardores con que empieza, de las instituciones gentino. anteriores y de los hechos que constituyen su historia: en todo lo cual no tiene más acción su voluntad que la dirección dada al desarrollo de esas cosas en el sentido más ventajoso a su destino providencial (ALBERDI, 1852)”. Esta aclaración no sólo constituye una prueba de que Alberdi imaginó una Constitución fuertemente arraigada en las tradiciones, usos y costumbres del pueblo argentino, sino que constituyó una apelación de Alberdi a los futuros legisladores constitucionales para que consideraran los antecedentes históricos argentinos de ambas formas de gobierno, unitaria y federal. Sin embargo, Alberdi realiza su propia búsqueda, y es en aquella exploración de la historia nacional en donde descubre que hay suficientes antecedentes históricos para justificar ambas formas, lo que lo inclina por pronunciarse a favor de un sistema mixto de gobierno, de un punto intermedio entre el federalismo y el unitarismo. Sin embargo, la propuesta de Alberdi es novedosa no sólo por su origen histórico, si no por su aproximación metodológica. Si se considera (como solía hacerse en el pensamiento político decimo-

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nónico) las formas de gobierno federales y unitarias como tipos ideales normativos, se torna imposible una solución que combine ambas, en la medida en la que se aprecian como incompatibles entre sí. Alberdi pudo proponer un esquema mixto porque tenía una mirada menos esquemática, que consideraba la existencia de muchas combinaciones posibles entre las dos formas extremas constituidas por la llamada “federación simple” (lo que hoy se denomina confederación, es decir, estados aliados entre sí pero sin soberanía compartida ni nacionalidad común) y por el “unitarismo centralista”. Ahora bien, Alberdi no deja de reconoAlberdi consi- cer que la forma mixta de gobierno es la deraba que un que mayores complicaciones suscita a la sistema consti- hora de atender al límite de las facultades tucional mixto, de las partes en relación al todo, y viceverque combinara sa. Sin embargo, el autor manifiesta que las formas uni- un gobierno: taria y federal, “…general y local a la vez, será compliera el único cado y difícil, pero no por ello dejará de ser posible para la el único gobierno posible para la República Argentina. Argentina. Las formas simples y puras son más fáciles, pero todos ven que la República Argentina es tan incapaz de una pura y simple federación, como de una pura y simple unidad. Necesita, por circunstancias, de una federación unitaria o de una unidad federativa” (ALBERDI, 1852). Alberdi, entonces (en concordancia con su creencia de que la Argentina no alcanzaría estabilidad ni unidad bajo ningún extremo, ni federal ni unitario) se pronunciaba por un sistema en el que las provincias conservasen para sí las prerrogativas que no habían delegado explícitamente al gobierno federal. Sin embargo, lo que no se les concedía a las provincias en este modelo mixto (a diferencia de lo que sucede en un régimen confederado puro, de “federación simple”) eran los derechos de secesión y nulidad. Ambos derechos constituyen la columna vertebral del esqueleto

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jurídico de una confederación en la medida en que el primero permite a los miembros del pacto constitucional separarse de la unión previamente constituida, y el segundo los habilita a no cumplir con las disposiciones de la autoridad central, aún si estas recaen dentro de las facultades de los poderes expresamente delegados. Como mencionamos, ambos derechos son la expresión de la diferencia de principios jurídicos entre un régimen “confederado” y una “federación de estado” (como se denomina al régimen mixto al que apuntaba a Alberdi). Al respecto, González Calderón (1992) escribe: “…el poder de la confederación no se ejerce directamente sobre los pueblos de El Pacto Federal los diferentes estados que la forman, sino de 1831, firmasobre sus miembros, esto es, sobre los es- do por las protados mismos por órgano de sus gobiernos vincias de Buenos Aires, Entre respectivos”. Ríos y Santa En otras palabras, en una confederaFe, funcionó de ción, las provincias (o los actores firmantes hecho como la del pacto que constituye la autoridad central) no resignan soberanía en pos de dicha Constitución autoridad, que no puede imponer nada a argentina hasta los pueblos de las provincias más que a la derrota de través de los gobiernos provinciales, que a Rosas en 1852.

la postre conservan para sí la capacidad de rechazar dicha imposición y separarse del estado. En la historia Argentina de la primer mitad del siglo XIX (a la que, como se mencionó anteriormente, Alberdi pone especial atención a la hora de pensar su proyecto constitucional) hubo varias aproximaciones a la creación de un sistema de gobierno confederado. De hecho, Alberdi destaca que fue la Revolución de Mayo la que sentó el primer antecedente de federalismo, ya que el Cabildo de Buenos Aires se vio incapacitado para ejercer autoridad sobre los demás cabildos provinciales y se dispuso a invitarlos por nota a ser firmantes de un pacto constitutivo que los hiciera tomar parte voluntaria (no impuesta) en la composi-

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ción de la Junta revolucionaria. Sin embargo, más allá de aquel suceso que se remonta al verdadero origen de nuestra nación, el antecedente federal más cercano a Alberdi, fue el llamado “Pacto Federal”, de 1831, firmado por las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe, que funcionó de hecho como la Constitución Argentina hasta la derrota de Rosas en 1852. Según González Calderón (1992), el de 1831 fue un pacto confederado en la medida en que las provincias firmantes conservaban plenos poderes y también (al menos de iure) el derecho de secesión. Fue la desarticulación de este pacto (con la caíLas formas mix- da de Rosas en manos de Urquiza) el que tas de gobierno terminó por convencer a Alberdi de que la que combinan Argentina no podía someterse a un régirasgos unitarios men puramente federal ni tampoco unitario con federales (en la medida en que las provincias, por son más com- sus antecedentes históricos, se opondrían) plejas porque por lo que la mejor alternativa para nuestra las provincias nación era la forma de gobierno que se conservan sólo pactó en la Constitución de 1853 y que aún una parte de su se mantiene hoy día: la del Estado Federal, soberanía. que contiene elementos tanto del sistema confederado como del unitario. Sin embargo, como mencionamos anteriormente, Alberdi, a pesar de pronunciarse a favor de su aplicación en la Argentina, destaca la complejidad de las formas mixtas de gobierno. La simplicidad de los sistemas puros (tanto una confederación como un régimen unitario) se basa en que la residencia de la soberanía está definida en términos absolutos: en un caso las provincias conservan su soberanía integra, y en el segundo la delegan totalmente, sin posibilidad de volver a reclamarla. Por el contrario, en las formas mixtas los límites son más difusos y discutibles, ya que las provincias delegan una parte importante de su soberanía pero se reservan para sí aspectos trascendentales de la misma, como, por ejemplo, su derecho inalienable a seguir existiendo como provincias.

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Esta situación intermedia es más compleja en tanto da lugar a una multiplicidad de interpretaciones en relación a donde se halla el límite preciso de la soberanía provincial y de la división de prerrogativas que ello implica. Pero no es sólo la natural diferencia interpretativa la que le otorga a la forma del Estado Federal su complejidad, sino que dicha forma implica necesariamente la construcción de mecanismos, procesos de negociación y garantías mediante las cuales las partes involucradas (la autoridad central y las provincias) puedan defender la parte de soberanía que les pertenece. Esto provoca también un desdoblamiento en la medida en que La Constitución los sujetos se hallan representados por, y de un sistema responden a, autoridades en dos planos di- federal presuferentes: el nacional y el provincial. Pero la pone actores soberanía compartida no sólo genera com- que delegan plicaciones administrativas, interpretativas y parte de su representativas, sino que también le otorga soberanía voal sistema político un dinamismo que no es luntariamente propio de los regímenes de soberanía de- a una autoridad legada o retenida, en la medida en la que central. en una forma mixta de gobierno el límite entre la soberanía provincial y la nacional, estructurado por la Constitución, se moviliza con cada nueva ley o fallo jurídico que se pronuncia en relación a dicho límite. Se podría afirmar, en consecuencia, que con un sistema como el que rige en nuestra nación, el federalismo se halla en constante evolución y se modifica acorde a las circunstancias políticas, económicas y sociales. Por eso es importante clarificar (como es el objetivo de este artículo) lo que las actuales leyes y jurisprudencia delimitan como atribuciones nacionales y provinciales, poniendo especial énfasis en los temas de mayor interés público, en la medida en la que son también, en vistas de nuestro sistema representativo, los que mayores complicaciones y desafíos generan. Sin embargo, es conveniente no perder de vista (como no lo hizo Alberdi) que el federalismo mixto que rige en nuestro país se encuentra atado

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a las circunstancias de la evolución histórica, y que no es posible establecer parámetros rígidos permanentes en la medida en que este sistema de gobierno no constituye una estructura, sino un proceso. El Estado federal En afán de profundizar en el desarrollo del sistema mixto de carácter evolutivo y móvil propuesto por Alberdi, que en la actualidad se tipifica como “Estado federal”, debemos preguntarnos por sus objetivos. En la medida en que dicho sistema se genera sobre las bases de un pacto o acuerdo libre (generalmente constitucional), presupone la libertad de las partes firmantes. En otras palabras, la Constitución de un estado federal presupone actores (en el caso argentino dichos actores fueron las provincias) que eligen por voluntad propia delegar determinados poderes en una autoridad central. La pregunta que surge entonces es cuáles son los factores que motivan a las provincias a firmar un pacto constitutivo de una autoridad que no sólo las nuclea, si no que tiene una jerarquía mayor a las partes que la componen y que además absorbe aspectos trascendentales de la soberanía. La respuesta es bastante sencilla, aunque cuenta con varias aristas. En principio, se podría imaginar a los actores como sujetos racionales, que suscriben a pactos (entre los cuales está el pacto constitucional) porque creen que estos son de su conveniencia y beneficio. En palabras de Alberdi: “Delegando poderes las provincias no hacen más que aumentar su poder” (ALBERDI en CASTORINI de TARQUINI, 1997). Aunque pueda parecer banal e intuitivo, el pensar al federalismo como una relación de cooperación entre partes es un enfoque relativamente novedoso (más allá de antecedentes como el de Alberdi) dentro La Constitución de un estado federal presupone actores que eligen por voluntad propia delegar determinados poderes en una autoridad central.

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de una ciencia jurídica que, como destaca Castorini de Tarquini (1997), suele analizar al federalismo como un “sistema de frenos que opone el poder de un orden a otro” en lugar de considerarlo como un sistema que requiere la cooperación e integración de sus actores, que actúan conforme al beneficio del total del cuerpo y de cada una de sus partes. Podría alegarse que dicho enfoque (llamado federalismo de cooperación) es La Constitución demasiado ingenuo y en cierta medida debe ser intercontradictorio con el desarrollo histórico del pretada como Estado Federal Argentino, que no atravesó una estructura un camino signado por acuerdos armóni- móvil que siente cos sino por pactos obtenidos a través de las bases para las espadas. Sin embargo (y sin pretender la discusión de negar que varias provincias firmaran pac- la soberanía. tos coaccionadas) el enfoque cooperativo del federalismo sólo pretende explicar, en relación al origen del pacto constitutivo, que las provincias decidieron firmar un pacto que implicaba la mejor opción de las posibles para la situación particular de cada una de ellas. De todos modos, lo que reviste menos inconvenientes analíticos (y tiene a su vez mayor importancia) es analizar al federalismo bajo la mirada del modelo de cooperación, tras su nacimiento, es decir, una vez firmado el pacto constitucional, ya que dicho modelo pretende una explicación basada en el bienestar general como principio constitucional. Y es precisamente desde el instante en que las provincias, mediante sus representantes, firman una Constitución Nacional delegando parte de su soberanía “con el objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad” cuando comienza a regir un sistema de cooperación dinámica, cuyo principal motor es el límite difuso de la soberanía compartida, en la medida en que abre un espacio de discusión permanente. De todos modos, el hecho de que los límites de la soberanía nacional y la provincial sean difusos no debe considerarse, según

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el modelo de cooperación, como una falla del sistema. No debe pensarse que la Constitución establece parámetros fijos y verdaderos, que luego son reflejados con menor o mayor precisión por leyes que reflejan el espíritu constitucional, consecuentemente, con menor o mayor precisión. Se debe interpretar, por el contrario, la Constitución como una estructura que sienta las bases sobre las que se construye la discusión de la soberanía, que está en permanente movimiento aunque, por definición, no puede apartarse de la estructura constitucional que la sustenta y la condiciona, sin necesariamente determinarla. En palabras de Castorini de Tarquini (1997): “En estas activas relaciones los proLa autoridad tagonistas del federalismo cumplen roles central en un sis- diversos, según la circunstancia de tiempo tema federal no y lugar, pero en el desarrollo de los mismos es independiente están siempre guiados por una finalidad de de las provin- servicio. Los esfuerzos conjuntos tienen cias en tanto se como destino el logro de objetivos e interecompone de las ses comunes. partes de sobeEl desarrollo de una relación mutua y ranía que estas permanentemente actualizada de manera últimas le dele- ventajosa, no destruye el principio de la garon. división de competencias si no que lo flexibiliza. De ahí que pensemos que formular una enumeración rígida de las respectivas competencias puede traer como consecuencia que por respetarla, se frene el crecimiento federal o a la inversa, que éste se imponga violentando el deslinde establecido”. Como puede apreciarse, la autora no sólo considera que el federalismo es flexible, si no que afirma que es dicha flexibilidad la que alimenta el proceso de federalización, lo que la lleva a caracterizar todo intento de rigidización del federalismo como un peligro para el sistema en sí mismo. Sin embargo, las implicancias de comprender el federalismo como un esquema de cooperación entre partes, como se menciono con anterioridad, exceden los ámbitos delineados en la

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Constitución para ello –el poder judicial y el legislativo; al ser el federalismo un proceso cotidiano, hay infinidad de dependencias y actores estatales y provinciales de carácter no representativo que trabajan permanente en conjunto y deben atenerse a la normativa jurídica en relación a los límites de las atribuciones. Mediante esta cooperación también se fortalecen las relaciones federales y se engendran los procesos que definen los límites facultativos que luego terminan por fijarse en las cámaras del congreso. De todas maneras, como lo afirma Castorini de Tarquini (1997), todo este proceso debe desarrollarse dentro del marco constitucional vigente, que tiene previsto el funcionamiento institucional cooperativo. En palabras de la autora: “El hecho de subrayar el aspecto relacional del federalismo, de manera alguna, En un estado importa dar la espalda a nuestra Consti- federal no existución y buscar un nuevo modelo que se ten dos soberaadapte a nuestra propuesta. Muy por el nías en pugna, la contrario, la letra y el espíritu de nuestra misma soberanía Constitución es, precisamente, lo que nos constituye autoridades en dos inspira en esta interpretación”. planos distintos. Otra de las objeciones clásicas a la interpretación cooperativa del federalismo es la que afirma que la negociación entre los actores provinciales y la autoridad central nacional no se da entre partes iguales, y que, de no mediar principios constitucionales rígidos y permanentes, que establezcan con claridad los límites y espacios de ambas soberanías, terminaría por primar el criterio de la parte más fuerte, que es, por definición, la del Estado Nacional. Esta crítica tiene bastante asidero porque suele entremezclarse con la deuda histórica de nuestro federalismo: el incumplimiento de una mayor autonomía de hecho para las provincias. Sin embargo no se puede responsabilizar, en este caso, al sistema entero por sus deficiencias de aplicación. Es manifiestamente erróneo interpretar que una autoridad central pueda obrar en contra de las provincias en la medida en que son dichas provincias las que la componen:

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la autoridad central no es independiente de las provincias, en tanto y en cuanto se compone de las partes de soberanía que le han delegado dichas provincias indeclinablemente. Pensar en un estado actuando en contra de las provincias sería equivalente a pensar en un estado suicida, en un estado actuando contra sí mismo. En esta línea, Castorini de Tarquini (1997) afirma que “el poder central no debe ser visto como un gobierno independiente de los locales o provinciales pues es elegido y costeado por la comunidad toda”. Alberdi (1997), por su parte, aclara en las bases que: “Uno y otro gobierno [El nacional y El modelo co- el provincial] son hechuras del pueblo de operativo del cada provincia: en ambos delegan su sofederalismo no beranía; por conducto del uno gobiernan en se focaliza en su suelo y por el otro en toda la república. los límites de El gobierno nacional es un mecanismo por las competen- el cual los riojanos verbigracia, gobiernan cias nacionales en Buenos Aires y viceversa”. y provinciaComo puede apreciarse, Alberdi era les sino en la ya conciente de la posible confusión en interrelación cuanto a la independencia del poder del existente entre Estado Nacional. Por eso escribió la nota ambas. aclaratoria anteriormente citada, para dejar bien en claro que la soberanía y autoridad del gobierno nacional provienen de las partes que lo componen, y que, por lo tanto, es imposible concebir una autoridad central más allá de la existencia de las provincias, lo que provoca que analizar al federalismo como dos poderes en pugna, compitiendo por espacios de soberanía sea metodológicamente incorrecto: no existen dos poderes en pugna, existe una sola soberanía nacional, que parte de un solo origen –el pueblo– y constituye autoridades en dos planos distintos. Sin embargo, no es menos cierto que, aunque ambos tipos de autoridades –las provinciales y nacionales– comparten origen y fuente de legitimidad, son percibidas por la mayor parte de la ciudadanía –y consideradas en términos prácticos– como dos autoridades diferentes, con diferentes prerrogativas. Considerar

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al federalismo en términos de cooperación tiene, entonces, otra virtud, que es la de reconciliar teoría y práctica, ya que el modelo tiene en cuenta la existencia de una naturaleza común en las autoridades que las vuel- No es menos ca a actuar en conjunto y a tender hacia la cierto que, aunconciliación, pero no deja de reconocer, en que ambos tipos términos prácticos, las distintas competende autoridades cias de cada una de ellas. Sin embargo, el comparten orienfoque cooperativo se focaliza en el análisis de la interrelación de las competencias gen y fuente de provinciales y nacionales más que en los legitimidad, son límites de dichas competencias, que, por percibidas por otra parte –como hemos dicho anterior- la ciudadanía mente– están en permanente movimiento. como dos autoUna vez más, Castorini de Tarquini (1997) ridades diferenlo manifiesta con claridad, cuando afirma tes. que el esquema cooperativo no pone: “el acento en la asignación sino en la articulación. El sistema se manifiesta en múltiples relaciones y es por eso que insistimos en que la fórmula de reparto sea flexible y en que no sea vista como cláusula de cierre, si no de apertura de las competencias de uno y otro orden”. La autora expresa, con estas palabras, el verdadero espíritu de la cooperación federal: un modelo vivo de límites difusos, en cuyo proceso de funcionamiento se desarrollan y fortalecen relaciones naturales entre entidades que comparten voluntariamente –o al menos por obra de una voluntad inicial constitutiva– su soberanía y las competencias que de ella derivan. Distribución federal de competencias entre la nación y las provincias Nos adentramos primariamente a tratar de dar una definición jurídica del término “Federalismo”, siendo que este concepto es la columna vertebral de todo el desarrollo jurídico en torno a la

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división de competencias entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales. Ya hemos tratado “ut supra” la concepción histórica del Federalismo así como también su reflejo institucional, por cuanto nos limitaremos en esta parte a desarrollar técnicamente el alcance jurídico que tiene la organización estatal federal. Entre los diversos constitucionalistas que se han avocado a la explicación del federalismo, encontramos autores como María Angélica Gelli (2005) que define al “Estado Federal como la existencia de más de un centro territorial con capacidad normativa, en el que se equilibran la unidad de un sólo Estado con pluralidad y autonomía”. Otros Autores como Bidart Campos El concepto de (1986) explican que el “Estado Federal se federalismo es compone de muchos estados miembros la Columna ver- (que en nuestro caso se llaman “Provintebral sobre la cias”), organizando una dualidad de podeque se sustenta res: el del Estado Federal y tantos locales el desarrollo cuantas unidades políticas lo forman”. jurídico de la García Belsunce (1992) recuerda a Alorganización berdi y menciona que para este último en estatal federal. el estado Federal coexiste una dualidad de poderes. “Todo poder emana del pueblo. La soberanía le pertenece originariamente. El pueblo delega su ejercicio en autoridades que son su representación y que forman, lo que se llama el gobierno representativo. En un sistema mixto de central y provincial, el pueblo divide en dos partes el ejercicio de su soberanía: ejerce una de ellas solidariamente con las demás provincias, por medio de autoridades comunes que gobiernan en los objetos esencialmente nacionales o solidarios de todas las provincias; y desempeñan la otra aislada y separadamente por medio de autoridades locales que gobiernan en los objetos peculiares de la provincia”. Sabsay (2009), por otra parte, sostiene que “en un federalismo coexisten varios centros de conformidad con la existencia de diferentes niveles de gobierno, en el marco un fenómeno de

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descentralización política. Entendiendo por tal aquella que prevé una pluralidad de centros que poseen potestades de orden constituyente, legislativo, de elegir a sus propias autoridades por las modalidades contempladas en su derecho público y por añadidura, la capacidad de administrarse así mismos”. Podemos simplificar estos conceptos, de los cuales es deducible que en una En una orgaorganización federal existe una nación po- nización fedelítica y jurídicamente organizada sobre la ral existe una base de distintos estados independientes nación política que se unen en conformación de un Estado y jurídicamenconjunto a fin de armonizar y coordinar su te organizada vida en común, estableciéndose tanto las sobre la base de competencias que cada uno de estos esta- distintos estados independientes delega y se despren- dos independen en cabeza de la Nación como las re- dientes que se servas que dichos estados mantienen para unen en formaotras competencias, que conservan dentro ción de un Esde la órbita de su propia autonomía. tado conjunto a Sin perjuicio de la definición a la que fin de armonizar nos hemos acercado, sólo puede enten- y coordinar su derse al federalismo como tal desde la vida en común. manifestación de sus instituciones en la realidad. Resulta muy ilustrativo para entender el funcionamiento y la esencia de la organización de un Estado federal, ver como este ha sido plasmado en la Convención Americana de Derechos Humanos (1969). En ella se ha establecido en su artículo 28º que “Cuando se trate de un Estado parte constituido como Estado Federal, el gobierno nacional de dicho Estado parte cumplirá todas las disposiciones de la presente Convención relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativa y judicial. (…) Con respecto a las disposiciones relativas a las materias que corresponden a la jurisdicción de las entidades componentes de la federación, el gobierno nacional debe tomar de inmediato las medidas pertinentes, conforme a su Constitución y sus leyes, a fin

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de que las autoridades competentes de dichas entidades puedan adoptar las disposiciones del caso para el cumplimiento de esta Convención. (…) Cuando dos o más Estados Partes acuerden integrar entre sí una federación u otra clase de asociación, cuidarán de que el pacto comunitario correspondiente contenga las disposiciones necesarias para que continúen haciéndose efectivas en el nuevo Estado así organizado, las normas de la presente Convención”. Para la comprensión de esta norma inEn el mundo ternacional, que presupone la convivencia existen tantos entre diversas organizaciones Estatales, modelos de resulta necesario tener en cuenta la aclafederalismos ración efectuada en el mencionado artículo como Naciones 28°, que se basa en la aceptación de que Federales. en un Estado Federal existen diversos entes jurídicos políticos coordinados y convivientes, pero da cuenta de la necesidad de que las competencias, potestades y jurisdicciones de cada uno de ellos se encuentren claramente delimitadas y separadas. En esta inteligencia, aclara la convención que la ratificación por parte de un Estado Federal será efectiva sólo sobre las materias en donde este ejerza competencia, quedando supeditadas las restantes normas a su ratificación por los Estados Partes de la Federación. Ya adentrados en la definición jurídica del Federalismo, cabe ahora destacar sus alcances. Podemos afirmar que existen en el mundo tantos modelos de federalismos como Naciones Federales, siendo que cada una de ellas se organiza internamente de manera diferente, pero siempre sobre la base de Estados independientes que la preexisten y se unen sobre la base de la coordinación y cooperación, para constituir una Nación única que no obstante mantiene y acepta la autonomía de los estados preexistentes. Podemos afirmar, como ya lo ha hecho García Belsunce (1992), que en un estado Federal, los estados miembros (provincias) se unen y trasmiten la soberanía a un gobierno central, delegando en este sentido ciertas competencias y atribuciones

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propias a fin de establecer el mecanismo de cooperación y coordinación, donde a su vez estos estados se resguardan la autonomía y competencia en ciertas materias. “Artículo 126 de la Constitución Nacional: Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación…”. En este orden de ideas el Federalismo en una Nación, en especial como la nues- El federalismo tra, han de definirse desde la observancia se manifiesta de las diversas instituciones federales desde la división de compeconstituidas. Como ya dijimos anteriormente, exis- tencia entre los ten diversas formas de Estados Federales entes Estatales o, más específicamente, existen distintas y el Gobierno manifestaciones de federalismos según Nacional. la conformación y organización interna de cada Estado Federal. Como en toda organización estatal federal, el federalismo se manifiesta desde la división de competencias entre los entes Estatales y el Gobierno Nacional, donde confluyen en convivencia y armonía, sobre la base de la cooperación y coordinación. Para Bidart Campos (1986) “la estructura constitucional de nuestra federación presenta los rasgos fundamentales de todos los estados federales, a saber: las tres relaciones vertebrales a) de subordinación, b) de participación y colaboración c) de coordinación”. Explica el autor en la misma obra que dicha subordinación se expresa en la llamada supremacía federal, es decir, el equilibrio del principio de unidad con el de pluralidad a proporcional cohesión y armonía mediante la subordinación de los ordenamientos jurídicos y políticos locales al ordenamiento federal o central. La relación de participación implica reconocer, en alguna medida, el derecho de las provincias a colaborar en el proceso de formación de decisiones del gobierno central. La relación de participación se expresa en nuestra Constitución desde la institucionalización del poder central, donde el Congreso Nacional se

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constituye con una cámara de representantes de las provincias, el Honorable Senado de la Nación, íntegramente vinculadas al procedimiento de sanción de leyes, máxima expresión de las decisiones del Estado Central. Por último, encontramos la relación de La relación de coordinación, propia de la naturaleza de participación un Estado Federal, en la que se trata de implica reco- distribuir o repartir las competencias que nocer en algu- caen en el área del gobierno federal y de na medida el los gobiernos locales (BIDART CAMPOS, derecho de las 1986). Es sobre la base de la coordinación provincias a donde se desarrolla el núcleo de este tracolaborar en la bajo, como ha explicado el autor citado, la formación de coordinación se constituye entre la distridecisiones del bución de competencias entre los estados gobierno locales y el gobierno central, distribución central. que va a plasmar su forma de organización en el estado federal, donde se manifiestan la cesión de soberanía en un estado federal único y las competencias que se resguardan o reservan las provincias para preservar su autonomía. Nuestro sistema Constitucional establece el federalismo en diversas normas específicas, pero el federalismo se manifiesta también en cada normativa en donde se concreta la división de competencias. La Constitución Nacional declara la instauración del régimen federal en el artículo 1°: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución”. En este artículo se declara la forma en que ha de organizarse la nación, pero su impacto no finaliza en la delimitación de la forma en que ha de plasmarse el federalismo en la Argentina: como venimos diciendo, cada organización federal varía en sus matices y formas, pudiendo definir modelos más profundos que otros. Focalizándose en el estudio de las competencias federales, la doctrina (con Bidart Campos como uno de sus mayores expo-

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nentes) ha categorizado, analíticamente, tres tipos de competencias distintas, a saber i) Existen tres tipo competencias exclusivas del Estado Federal; de competenii) competencias exclusivas de los Estados cias distintas, a Locales (provincias); iii) competencias con- saber i) competencias exclusicurrentes. vas del Estado Resulta imposible realizar una enu- federal; ii) commeración taxativa de las competencias de petencias excada ente gubernamental, toda vez que las clusivas de los competencias o atribuciones del Estado o estados locales cada estado no se enumeran sino que se (provincias); iii) definen desde la naturaleza misma del Es- competencias tado, donde encontraremos en la práctica concurrentes. aplicaciones concretas de esas atribuciones que varían según los cambios históricos, culturales y sociales de cada nación. Sin embargo, podemos decir que son “competencias exclusivas del Estado Federal” aquellas atribuciones que fueron delegadas por los estados locales en favor del Gobierno central, para asegurar la unidad de la Nación y de las cuales los estados locales se han desprendido permanentemente, vedándose así estos últimos de toda posibilidad de ejercer esas atribuciones o competencias. En este tipo de competencia se busca garantizar ciertos valores o normas generales únicas y estándares para toda la nación o el territorio nacional y a su vez lograr una identidad única del Estado Federal frente a la sociedad internacional o global. Encontramos en este grupo de competencias, que corresponden exclusivamente al Estado Federal o central, a la atribución del Estado Nacional de dictar los códigos o normas de fondos, manejar exclusivamente el Ejercito de la Nación siendo el Presidente de la Nación el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas; declarar la Guerra a un estado extranjero; regular sobre el comercio exterior y manejar la aduana única de la Nación; fijar los

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derechos de importación y exportación; celebrar acuerdos o tratados internacionales; establecer asignaciones específicas de los recursos coparticipables; arreglar el pago de la deuda nacional; reglamentar la libre navegación de los ríos; emitir la moneda de curso legal; fijar el valor de la moneda; fijar los límites del territorio de la nación; decretar la Intervención Federal de una provincia; declarar el Estado de Sitio; etc. Siguiendo el argumento lógico sosLa regulación tenido en este trabajo y como hemos sobre el matri- mencionado, cada Estado Federal tiene monio es una sus matices de organización interna que norma de fondo. provocan que cada forma de organización federal difiera. Esto se hace evidente si se considera, por ejemplo, el caso del Federalismo de los Estados Unidos de Norte América, donde los Estados partes no han delegado a la Nación la potestad de dictar normas de fondo. Esta reserva conduce a un federalismo menos centralizado que el nuestro, ya que en la Argentina las provincias no dictan normas ni códigos de fondo. Esta diferencia queda correctamente ejemplificada con la reciente y destacada sanción de la Ley de Matrimonio Igualitario, conocida popularmente como la Ley de Matrimonio Gay. La regulación del matrimonio es una norma de fondo, contenida en un código de fondo como es el Código Civil de la Nación. En consecuencia, es el Estado Nacional el que sanciona la ley que habilita, permite o reconoce el matrimonio entre personas del mismo sexo. En los Estados Unidos, en cambio, como no ha sido delegada al Estado Central la regulación de las normas de fondo, este tipo de normativas corresponden a cada estado en forma independiente; por ello existen estados en donde se permite el matrimonio homosexual y otros estados en donde se encuentra prohibido. Esta atribución que se reservaron los estados parte de los Estados Unidos, conduce a establecer valores culturales muy disímiles dentro de la misma nación. Es muy común escuchar que en la sociedad norteamericana conviven estados extre-

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madamente conservadores y estados liberales, lo que provoca diferencias culturales entre las sociedades que los habitan. En cambio, en nuestro país, normalmente encontramos valores sociales más genéricos, es decir, podemos escuchar que la sociedad argentina es conservadora o liberal, pero en general –al menos desde un punto de vista jurídico– la referencia es al conjunto de la sociedad argentina, y no a una región específica, ya que las normas de fondo, que son las que establecen en gran parte las normas de convivencia o de sociedad, son dictadas por un mismo gobierno central, común a todo el territorio nacional. Otro ejemplo que pone de relieve la diferencia entre el régimen argentino y el Las competennorteamericano es la determinación de los cias exclusivas delitos. En nuestros sistema, los delitos son de las provinregulados en el Código Penal que es un có- cias buscan digo de fondo, por lo que son establecidos preservar las por el Estado Federal; por su parte, en los autonomías Estados Unidos, los delitos son regulados provinciales. por cada estado en forma independiente, por lo que es posible encontrar estados que permiten la pena de capital o de muerte y otros estados más garantistas que la prohíben. De esta manera, encontramos estados con penas más severas que otros. Claro está, sin embargo, que en un régimen como el de Estados Unidos, a pesar de que cada estado dicté sus normas de fondo, se han establecido ciertas regulaciones en cabeza exclusiva del Estado Central a fin de garantizar la unidad nacional. Siguiendo los ejemplos dados, los estados se dictan sus normas de fondo, pero le corresponde al Estado Central regular, por ejemplo, en materia migratoria o en relación a los delitos considerados federales, como ser el tráfico de drogas o de armas. Luego tenemos las “competencias exclusivas de las provincias”, es decir, las atribuciones no delegadas por las provincias a la Nación o que expresamente han sido reservadas (artículo 121°

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de la Constitución Nacional), estableciéndose de esta manera sus autonomías. “Art. 121.– Las provincias conservan Las competen- todo el poder no delegado por esta Consticias concurren- tución al Gobierno federal, y el que expretes refuerzan samente se hayan reservado por pactos la relación de especiales al tiempo de su incorporación”. coordinación Encontramos entre estas atribuciones entre Nación y exclusivas de las provincias, la de sancioProvincias. nar su propia Constitución, la de establecer impuestos directos, la de dictar sus códigos y normas de procedimiento, la de organizar su propio sistema judicial, la de regular su forma electoral y la de disponer de los recursos naturales de sus territorios, entre otras. Existen también, como dijimos anteriormente, las “competencias concurrentes entre la Nación y las provincias”. Sin embargo, dentro de esta clasificación se debe realizar una subclasificación entre las competencias de ejercicio conjunto o compartido y las competencias de ejercicio indistinto. Las competencias concurrentes son aquellas que se encuentran en cabeza tanto de los estados provinciales como del Estado Nacional. A su vez serán conjuntas si su ejercicio requiere necesariamente que esa atribución sea ejercida o realizada simultáneamente por las provincias y la Nación. Por otra parte, serán competencias concurrentes e indistintas aquellas que se encuentren en cabeza de las provincias y de la Nación pudiendo cualquiera ejercerlas sin necesidad de intervención de la otra parte. Este tipo de competencias tiene como objetivo reforzar la relación de coordinación entre las provincias y el Estado Nacional, intrínseca al sistema de gobierno federal. La máxima expresión de las competencias concurrentes conjuntas es la establecida en el Art. 75° inciso 2 de la Constitución Nacional “…Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la

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Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos…”. Como afirma la cita anterior, el establecer el régimen de coparticipación federal Las competenresulta ser una atribución conjunta entre cias concurrenlas provincias y la Nación. Este régimen tes pueden ser no puede ser establecido ni modificado de ejercicio una vez vigente, por voluntad de una de conjunto o inlas provincias o por la Nación, requiere distinto por parnecesariamente del acuerdo expreso de te de la Nación todos los agentes del Estado Federal. A fin y las Provincias. de no explayarnos sobre un tema que no constituye el objeto central de este artículo, remitiremos al lector interesado al artículo sobre la coparticipación de impuestos ubicado en la anterior publicación de EGES (2010). Las competencias concurrentes conjuntas son ejercidas a través de pactos federales entre la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y constituyen, por ello, el denominado derecho intrafederal. Este precepto es reafirmado por el dictamen y antecedente administrativo de la Comisión Federal de Impuestos, la cual ha sostenido en reiteradas ocasiones que las leyes y acuerdos federales sobre coparticipación federal de impuestos no pueden ser modificados unilateralmente por sólo una de las partes, es decir por el Estado Nacional, debido a que estas leyes conforman el núcleo del derecho intrafederal, que tiene como fundamento que el acuerdo entre partes deba ser respetado. La Comisión Federal de Impuestos se expidió en la materia en su ESTUDIO N° 2, precisamente en el Informe de la Asesoría Jurídica N° 60/2005 y el Informe de la Asesoría Jurídica N° 29/2002. El derecho intrafederal es aquel que surge de los pactos entre la Nación, las provincias y el Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Dicho derecho, al partir de un acuerdo entre las provincias y el

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Estado Nacional, no puede ser modificado en su contenido ni en sus reglamentaciones con excepción de que todas las partes se manifiesten de acuerdo, por lo que tiene una jerarquía superior al derecho federal, que emana sólo de la potestad del Estado Nacional. Esto implica que la nación no puede dictar una ley federal que modifique o altere lo establecido por un pacto federal; así mismo, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires no podrán oponer sus normativas internas al cumplimiento de un pacto federal. Finalizando el análisis de la distribución Con la reforma federal de competencias entre la Nación y constitucio- las Provincias podemos concluir que cada nal de 1994 la Estado tiene una manifestación particular Constitución le del Federalismo, siempre reflejada en la otorgó a la Ciu- distribución de competencias. Como hemos dad de Buenos visto, existen modelos de federalismo más Aires, el carác- ortodoxos o profundos, en los cuales los ter de Ciudad estados partes se reservan la mayoría de Autónoma. las atribuciones y también otros federalismos, como el argentino, en donde se ponen en cabeza del gobierno central las competencias más relevantes, constituyéndose así un federalismo amortiguado y centralista que no obstante reserva ciertas competencias para las provincias y les reconoce una autonomía limitada. No es posible determinar si resulta más conveniente un modelo federal más descentralizado u ortodoxo o un modelo federal más mitigado y centralista, lo cierto es que la aplicación de un régimen u otro dependerá de las condiciones históricas, culturales y sociales de cada pueblo. Análisis del caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires La situación jurídica dentro del esquema organizativo del federalismo que reviste la Ciudad Autónoma de Buenos Aires merece ser considerada por este artículo.

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Naturalmente, por su ubicación geográfica, el territorio de la Capital Federal, hoy Ciudad Autónoma de Buenos Aires, formó parte del territorio de la Provincia de Buenos Aires. En épocas constituyentes, la provincia Las provincias de Buenos Aires, al incorporarse a la Reson autónomas pública y celebrarse como estado parte de y se han resla Constitución Nacional en 1860, cede el guardado cierterritorio de la actual Ciudad de Buenos Aitas atribuciones res al Estado Federal para que establezca y competencias allí el asiento de la Capital de la República. “no delegadas Desde entonces, dicho territorio fue desa la Nación” en prendido de la jurisdicción de la Provincia garantía de su de Buenos Aires para pasar a ser jurisdicautonomía. ción del Estado Nacional en carácter de territorio Federal. Tengamos en cuenta que si bien hoy ya no existen territorios federales, anteriormente sí existían, dependían jurisdiccionalmente de la Nación y estaban fuera de los límites de cualquier provincia. Que hubiese un territorio fuera de jurisdicción federal implicaba que el Estado Nacional no sólo ejerciese sobre él todas las potestades y atribuciones federales que le fueron cedidas, sino también todas las facultades que tenían las provincias reservadas para su territorio. Con la reforma constitucional de 1994 la Constitución le otorgó a la Ciudad de Buenos Aires el carácter de Ciudad Autónoma. Esto implicó que la Ciudad de Buenos Aires pasase a ser autónoma desde su organización jurídico-política pero sin llegar a constituirse como provincia. Ahora bien, ¿qué es lo que distingue a la Ciudad de Buenos Aires de otra provincia Argentina? Para responder a este interrogante debemos primero hacer una breve reseña de las prerrogativas que implica tener el status de provincia. Las provincias agentes del estado federal, que se definen preexistentes y constituyentes del mismo; aunque, de hecho, sólo

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catorce provincias precedieron a la Nación, siendo las restantes constituidas posteriormente. Las provincias son autónomas y se han La Ciudad de resguardado ciertas atribuciones y comBuenos Aires no petencias “no delegadas a la nación” en es preexistente garantía de su autonomía. al Estado NacioLas provincias mantiene la jurisdicción nal, sino que es en el ámbito del Poder Legislativo, Ejecucreada por este tivo y Judicial dentro de su territorio, puy sus facultades diendo reglar, reglamentar, aplicar y juzgar son las deterallí toda cuestión que versase sobre sus minadas por ley competencias. federal. Es decir, que en toda provincia existe una organización estatal jurídica que goza de facultades legislativas, ejecutivas y judiciales. Por su parte la Constitución Nacional de 1994 ha declarado “Art. 129.– La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. (…) Una ley garantizará los intereses del Estado Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. (…) En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones”. La primera distinción esencial establecida por dicha norma entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y una provincia es que la primera no preexiste al Estado Federal sino que es creada por este. También se entiende que la Ciudad de Buenos Aires no goza, como las provincias, de las atribuciones que no delegó a la Nación o que expresamente se haya reservado, sino que sus competencias están dadas por una Ley Federal dictada por el Congreso de la Nación.

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“Artículo 2º Ley N° 24.588: Sin perjuicio de las competencias de los artículos siguientes, la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, y es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones”. En consecuencia, si bien la Constitución establece que el Estado Nacional no Los poderes puede dejar de reconocerle la autonomía del Estado de política y jurídica a la Ciudad de Buenos la Ciudad de Aires, no impide que dicho estado amplíe o Buenos Aires restrinja sus atribuciones y competencias a no tienen las través de la sanción de una ley en el Con- mismas atribuciones que los greso Nacional. poderes de las La ley que establece las competencias provincias. de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y la que constituye la base de su autonomía, es la Ley N° 24.588, denominada Ley Cafiero, por su autor. Sin perjuicio de las salvedades esenciales que hemos mencionado sobre la naturaleza de las competencias y atribuciones de una provincia y las de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, podemos remarcar las siguientes diferencias practicas. Al igual que las provincias, la Ciudad de Buenos Aires dicta su propia organización política, instituyéndose los tres poderes de gobierno: ejecutivo, legislativo y judicial. La diferencia radica en que cada uno de estos poderes no cuenta con las mismas atribuciones que los poderes de las provincias, sino que está limitado a las atribuciones otorgadas por la ley 24.588. El mayor contraste se encuentra en el Poder Judicial, ya que las provincias, a diferencia de la Ciudad de Buenos Aires, dictan sus propios códigos de procedimiento y tienen la facultad de juzgar los actos que suceden en su territorio. Por su parte, en la Ciudad de Buenos Aires coexisten dos sistemas judiciales paralelos, uno es la Justicia Nacional, que depende del Estado Nacional y juzga los actos que suceden en

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el territorio de la Ciudad, a excepción de aquellas cuestiones administrativas que tengan como parte al Gobierno de la Ciudad o ciertos delitos que le fueron cedidos al Gobierno de la Ciudad en su competencia para juzgarlos, como ser los delitos de portación ilegítima de armas o amenazas. En consecuencia, el Poder Judicial de En la práctica, la Ciudad de Buenos Aires sólo abarca: la autonomía los fueros contenciosos administrativos y de la Ciudad de tributarios que correspondan al límite de su Buenos Aires es territorio; el fuero contravencional, donde muy discutida. se juzgan las faltas al código de convivencia y las cuestiones de vecindad, y el fuero penal, donde se juzgan sólo algunos delitos que le fueron cedidos por la Nación. A diferencia de las provincias, la justicia de la ciudad no tiene competencia para juzgar delitos comunes no cedidos, cuestiones de familia, cuestiones civiles, laborales, comerciales, y otros fueros. Las competencias de la Ciudad de Buenos Aires han sido determinadas de la siguiente manera: –La ciudad no goza de jurisdicción sobre los inmuebles donde se asienta el Gobierno Federal. –La justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantiene su actual jurisdicción y competencia, pero continúa a cargo del Poder Judicial de la Nación. –La ciudad de Buenos Aires tiene facultades propias de jurisdicción en materias de vecindad, contravencionales y de faltas, contencioso-administrativas, tributarías locales, y de los delitos cuya competencia le fuera cedida por la Nación. –El Estado Nacional y la Ciudad en concurrencia fiscalizan la provisión de los servicios públicos. –Se mantienen en poder de la Nación el Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspección General de Justicia.

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–La ciudad de Buenos Aires podrá celebrar convenios y contratar créditos internacionales con entidades públicas o privadas siempre que no sean incompatibles con la política exterior de la Nación que no afecten el crédito público de la misma, con la intervención que corresponda a las autoridades del Gobierno de la Nación. El federalismo en su desarrollo práctico: recursos económicos y naturales; salud y educación La distribución de los recursos del Estado y su impacto en la vida económica está En un Estado feesencialmente ligada al sistema federal de deral, así como se distribuyen gobierno. En este orden de ideas podemos afir- competencias, mar que en un Estado Federal, así como también se disse distribuyen competencias, se distribuyen tribuyen recurrecursos. Esto nos conduce al necesario sos. análisis de cómo se distribuyen dichos recursos. La forma de la distribución de ingresos no pereciera ser una cuestión fundamental dentro del esquema ideológico de un sistema de gobierno. En otras palabras, la distribución de recursos pareciera ser consecuencia y no causa del sistema de gobierno adoptado por una nación. Sin embargo, el fuerte impacto que tiene la distribución de recursos convierte a la forma en la que estos se distribuyen en un factor de gran impacto en la organización estatal. A primera vista la distribución de los tributos entre los niveles de gobierno se presenta como una consecuencia del sistema gubernamental adoptado. Sin embargo, una mirada más profunda revela la existencia de una sinergia entre organización y disponibilidad de ingresos monetarios. Es fácil comprobar que una mayor cantidad de flujos en dinero (en la dirección que sea) afectará la organización del Estado. Volviendo al tema que nos compete, debemos tener presente que la existencia de un régimen Federal compuesto por un Esta-

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do central y Estados locales provoca que los ingresos se dividan entre recursos del estado central –el “Tesoro Nacional”– y los recursos de los estados locales –los “Recursos de las Provincias”. Del análisis de nuestra Constitución Los recursos se surgen tres tipos de recursos, a saber, dividen entre recursos propios del Estado Nacional, recursos pro- recursos propios de las Provincias y de la pios del estado Ciudad de Buenos Aires, y por último recurcentral “Tesoro sos comunes de la Nación y las provincias. Nacional”, re- Los recursos comunes de la Nación y las cursos Propios Provincias se han denominados Recursos de los estados Coparticipables. locales “RecurEn la clasificación enumerada enconsos de las Pro- tramos los recursos propios del Estado vincias” y recur- Nacional, en este sentido, la Constitución sos comunes de Nacional establece cuáles son los recursos la Nación y Las del Tesoro. “Art. 4º.– El Gobierno federal Provincias “Re- provee a los gastos de la Nación con los cursos Coparti- fondos del Tesoro nacional, formado del cipables”.  producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional”. La determinación de los recursos del Tesoro Nacional tiene una impronta histórica muy fuerte, que se relaciona con lo sostenido al inicio de este estudio: puede verse como la distribución de los recursos formó una parte esencial de la forma de organización estatal. No debe olvidarse el conflicto en torno a la definición de como han de distribuirse los derechos de aduanas. Este tema derivó en luchas armadas y conflictos políticos de gran envergadura. Es interesante analizar la discusión parlamentaria en la Conven-

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ción Constituyente de 1860 sobre la redacción del artículo 4° de la Constitución Nacional. En ese contexto histórico, resultaba complejo resolver las diferencias entre Buenos Aires y el resto de las provincias, ya que la primera quería conservar para sí dichos recursos y las restantes repartirlos proporcionalmente. La historia ha dado respuesta a ese planteo, estableciendo que dichos recursos Corresponde no corresponden ni a Buenos Aires ni se a la provincia reparten entre las provincias, sino que son como competencia excluingresos propios del Estado Nacional. siva, el estaTenida en cuenta la breve reseña histó- blecimiento de rica que antecede nos avocaremos ahora a los impuestos los recursos propios de las provincias. La directos, salvo Constitución Nacional declara que corres- la excepción ponden a las provincias, como competencia establecida en exclusiva, el establecimiento de los impues- el inciso 2 del tos directos, con la excepción establecida Art. 75° de la en el inciso 2 del Art. 75° de la Constitución Constitución Nacional. Esta competencia no refiere sólo Nacional. a la facultad de legislar sobre dicha cuestión, sino también a percibir los recursos que de ella derivan. En síntesis: conforman recursos de las provincias todos los provenientes de los impuestos directos fijados y recaudados dentro de los límites de sus territorios. Queda analizar, entonces, cómo funcionan los recursos que son comunes a la Nación y a las Provincias. Dichos recursos son declarados coparticipables por la Constitución Nacional y provienen de las competencias concurrentes entre la Nación y las Provincias. Conforme al artículo 75° inciso 2, son recursos coparticipables los impuestos indirectos, como facultad concurrente de la Nación y las Provincias y los Impuestos Directos fijados por la Nación por tiempo determinado establecidos en forma igualitaria en todo el

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territorio de la Nación y por causas de defensa, seguridad común y bien general que lo exijan. Para lograr un acabado entendimiento La definición o de estos recursos es necesario definir cada distinción entre uno de ellos. La Constitución menciona impuestos di- a los impuestos directos como recursos rectos e indirec- propios de las provincias, luego menciona tos ha derivado también, a modo de excepción, los casos a grandes deba- en que los impuestos directos deban ser tes y disensos comunes o coparticipables, y por último doctrinarios. se refiere a los impuestos indirectos, los cuales, según se dispone, siempre serán coparticipables. En este sentido y desde la obrita netamente económica se han definido como impuestos directos a aquellos que gravan o recaen sobre manifestaciones explicitas de la riqueza de una persona. Por otro lado, se entiende como impuestos indirectos a aquellos que gravan o recaen sobre una cosa independientemente del nivel de riqueza del sujeto (VILLEGAS, 2005). Esta definición pone énfasis en la relación del impuesto sobre la condición económica del sujeto al que se grava. Desde el análisis jurídico se ha entendido que son impuestos directos aquellos en que la carga impositiva se centra directamente sobre el contribuyente, es decir, en quien debe ingresar al Estado el impuesto. Por otro lado son impuestos indirectos aquellos cuya carga impositiva es trasladada a otros sujetos que no resultan ser los contribuyentes, el impuesto lo soporta un sujeto que no es quien debe abonar el mismo al Estado (BIDART CAMPOS, 2001). Esta definición se basa sobre la obligación jurídica tributaria, es decir sobre quien debe cumplir con la obligación, independientemente de quien la soporta. Utilizando cualquiera de las definiciones podemos determinar cuáles impuestos corresponden a una categoría o a la otra. En este sentido podemos decir que los impuestos sobre ingresos brutos o sobre bienes personales son directos, ya que quien soporta

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la carga tributaria es quien debe abonar el impuesto al Estado y a su vez ambos Los impuestos impuesto gravan la riqueza del obligado indirectos son tributario o “contribuyente”. Por otro lado, siempre cotenemos impuestos como el IVA (impuesto participables, mientras que al valor agregado) que grava el consumo, los directos es decir la compra o adquisición de bienes solo son coparo servicios: carga con el impuesto el consuticipables cuanmidor final, pero debe ingresarlo al Estado do han sido el vendedor o prestador del servicio, así establecidos en mismo grava la cosa vendida sin importar forma excepciola riqueza de quien lo adquiere. Así, por nal y por tiemdisposición constitucional, la primera ca- po determinado tegoría de impuestos descripta resulta ser por el Estado propia de las provincias y la segunda, de Nacional. la nación. Hemos mencionado que, a modo de excepción, el Estado Nacional puede fijar impuestos directos, por tiempo determinado y por causas ya establecidas. En dichos casos, el impuesto establecido, a pesar de ser directo, ya no pertenece a las provincias sino que se vuelve coparticipable. El ejemplo más emblemático del caso descripto es el impuesto a las ganancias. Éste grava la riqueza de una persona y, en consecuencia, es un impuesto directo, pero sin embargo es fijado por la Nación y no por las provincias, por lo que forma parte de la masa de recursos comunes o coparticipables. Este impuesto, por más de que cuenta con muchos años de vigencia, fue originalmente establecido por tiempo determinado manteniendo su vigencia a través de prórrogas que no le quitan la calidad de impuesto directo. En este sentido, los impuestos indirectos son siempre coparticipables, mientras que los directos sólo son coparticipables cuando han sido establecidos en forma excepcional y por tiempo determinado por el Estado Nacional.

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Por otra parte, el inciso 3 del artículo 75 de la Constitución Nacional hace una excepción a la coparticipación de estos impuestos de tiempo determinado, los cuales pierden su carácter coparticipable en caso de que el Estado Nacional hubiere establecido una asignación específica sobre todo o parte de dichos impuestos, sean estos indirectos o directos. Quedan fuera de la coparticipación los impuestos directos creados por las provincias en uso de su facultad exclusiva, los recursos propios de la Nación y aquellos a los que se les haya establecido una asignación específica Ahora bien, ya hemos definido y delimitado los distintos tipos de recursos conforme a su distribución federal. Pero existen recursos, tanto nacionales como provinciales, que exceden dicha distribución. Son recursos del Estado Nacional aquellos establecidos en el artículo 4º de la Constitución Nacional como fondos del Tesoro Nacional, adicionándose los recursos proveniente de los negocios que le son propios, o de los que obtenga por el aprovechamiento de los recursos que son competencia y jurisdicción del Estado Federal. En este tipo de recursos se encuentran las empresas del Estado ya sea que obtenga recursos por su propia gestión o a través de la concesión de dichas empresas o actividades. También hay que incorporar a las arcas del Estado Nacional los recursos que son comunes a las provincias, en la proporción que les corresponde; esta proporción es establecida por el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. Al igual que sucede con los recursos Nacionales, son recursos de las provincias los obtenidos de sus negocios propios, así como las tasas que cobran por los servicios, la parte corresponLo expuesto hasta aquí denota a todas luces la gran participación que nuestro régimen federal ha puesto en cabeza del Estado Nacional.

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diente de los recursos coparticipables y aquellos aportes que el Tesoro Nacional les destina. Lo hasta aquí expuesto da cuenta de la La carta de la gran participación que nuestro régimen feNaturaleza, deral ha puesto en cabeza del Estado Nasancionada en cional. Es este quien tiene la titularidad de 1982, fue el la mayor cantidad de recursos declarados primer instrupor la Constitución Nacional, siendo estos mento internatambién los de mayor impacto económico. cional aprobado Por otra parte, el sistema vigente le por Naciones otorga al Estado Nacional una gran dis- Unidas que decrecionalidad sobre dos cuestiones deter- terminó el dereminantes. Por un lado, le da la potestad cho a un medio para hacer uso de los “Impuestos Directos”, ambiente sano y recursos declarados propios de las provin- la obligación de cias y, por el otro, le permite derivar fondos los Estados de coparticipables a través de la asignación protegerlo. específica de estos. Por último, no debemos olvidar el impacto que tiene la distribución de los recursos comunes o coparticipables en el régimen de coparticipación Federal de Impuestos. En esta línea, reafirmamos nuestra opinión de que las provincias sufren también un gran perjuicio en la forma de distribución establecida en dicho régimen, que favorece holgadamente en la distribución de los recursos al Estado Nacional. Recursos naturales El derecho a un medio ambiente sano es uno de los llamados “derechos humanos de tercera generación” cuya protección comienza a generarse recién a partir de la segunda mitad del siglo XX. Estos nuevos derechos ya no contemplan al ser humano individualmente, si no en su función social como parte integrante de la Humanidad. El derecho a un medio ambiente sano es presupuesto del disfrute y ejercicio de los demás derechos, por la

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íntima vinculación del ambiente con el nivel de vida en general (GORDILLO, 1999). Nuestra Constitución Nacional, a partir La reforma del de la reforma del 94, reconoce este dere94 consagró cho humano fundamental, en su artículo constitucional- 41º: mente de ma“Todos los habitantes gozan del denera expresa recho a un ambiente sano, equilibrado, el derecho a un apto para el desarrollo humano y para que medio ambiente las actividades productivas satisfagan las sano y la obliga- necesidades presentes sin comprometer ción de su pre- las de las generaciones futuras; y tienen servación. el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales”. La cuestión de la preservación ambiental y la consagración del derecho al medio ambiente sano, hasta entonces interpretada como incluida dentro de los derechos no enumerados o implícitos del Art. 33º, se introduce dentro de la máxima jerarquía, a través de su consagración expresa en la Ley Suprema, dentro del Capítulo Segundo de la parte dogmática titulado “Nuevos derechos y garantías” (GORDILLO, 1999). El artículo 41º, además, determina el reparto de competencias en materia ambiental en su tercer párrafo, en el cual se refiere expresamente tanto a la competencia legislativa como a la jurisdiccional, pero no hace mención a la llamada competencia administrativa o ejecutiva. Dada la complejidad de la realidad presentada, analizaremos cada función por separado. En cuanto a la competencia legislativa, decir, la potestad de dictar leyes en materia ambiental, establece que “corresponde

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a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas”, generando, como analizamos anteriormente, una competencia concurrente entre la Nación y las provincias. Sin embargo, esta asignación competencial no puede enmarcarse dentro de Según la Real ninguna de las dos sub-clasificaciones ya Academia Espamencionadas: no se trata ni de una com- ñola, complepetencia de ejercicio conjunto, ni de una mento es: una competencia de ejercicio indistinto. Se trata cosa, cualidad de un tipo singular de competencia concu- o circunstancia rrente, basada en la complementariedad. que se añade a El término “complementarlas” utilizado otra para hapor el legislador, no es azaroso, describe cerla íntegra o una única competencia que se encuen- perfecta. tra dividida en dos funciones específicas diferentes: a la Nación le corresponde en forma exclusiva el dictado de aquellas normas que contengan los presupuestos mínimos de protección pero, a su vez, únicamente a las provincias les concierne la elaboración de las leyes que vendrán a completarlas. Según Bidart Campos (1995), “el esquema nuevo de concurrencia significa una separación categórica en dos áreas: lo mínimo y lo máximo. En lo primero, la competencia es federal; en lo otro, provincial”. Corresponde analizar, entonces, qué se entiendo por presupuestos mínimos. La Ley General del Ambiente, N° 25.675, establece en su artículo sexto que: “Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41º de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable”.

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Según Cafferata (2003), “por presupuestos mínimos se entiende normas de base, umbral, comunes – en el sentido que constituyen denominador común –, sobre las cuáles se va a construir el edificio total normativo de la tutela ambiental en la Argentina”. En su Resolución 92/2004, el Consejo Federal del Medio Ambiente resolvió que: “se entiende por presupuesto mínimo al umbral básico de protección ambiental que corresponde dictar a la Nación y que rige en forma uniforme en todo el territorio nacional como piso inderogable que garantiza a todo habitante una protección ambiental mínima más allá del sitio en que se encuentre. Incluye aquellos conceptos y principios rectores de protección ambiental y las normas técnicas que fijen valores que aseguren niveles mínimos de calidad”. En cuanto a la regulación del aprovechamiento y uso de los recursos Los presupues- naturales sostuvo que “constituyen potestatos mínimos des reservadas por las Provincias y por ello son el piso, la no delegadas a la Nación. En consecuenbase, los princi- cia el objeto de las leyes de presupuestos pios rectores de mínimos debe ser el de protección mínima protección am- ambiental del recurso y no el de su gestión, biental. potestad privativa de las provincias” (COFEMA, 2004). La discusión en torno a los límites de las competencias de la Nación y las provincias en materia ambiental, reviste gran actualidad. En relación al debate por la Ley sobre el Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglaciar, esta resolución del COFEMA fue citada, por el Gobernador de la Provincia de San Juan, José Luís Gioja, como uno de los argumentos en contra la media sanción de Diputados.4 En síntesis, el Congreso Nacional no puede avasallar la función exclusiva de las legislaturas locales dictando normas que 4 La discusión se dio en el marco de la reunión de la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado de la Nación, del 21 de Septiembre de 2010.

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excedan el límite impuesto por la Constitución. Deberá elaborar leyes de contenido básico, general e imprescindible que puedan aplicarse como un piso en todo el territorio nacional, independientemente de las particularidades locales o regionales. Las provincias conservan la potestad de sancionar aquellos instrumentos legales que perfeccionen y amplíen la protección propuesta por estas normas federales. De esta forma, cada provincia tomando en cuenta sus ecosistemas y característi- La norma procas productivas, se inclinará por adoptar el vincial no puede resultar innivel de protección que más le convenga. Cabe señalar que, en virtud del princi- compatible con pio de complementariedad, así como el go- aquella norma bierno federal está obligado a no excederse federal de preen el contenido de las leyes que dicta, las supuestos básilegislaturas locales tienen la obligación de cos ambientales adaptarse a los lineamientos generales de que complelas normas de presupuestos mínimos en el menta. ejercicio de su potestad normativa. Es decir, pueden ampliar, mejorar, promover lo reconocido por la norma federal pero nunca contradecirla. Con respecto a la validez de las normas locales preexistentes a las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental, el COFEMA (2004) ha sostenido que aquellas mantienen su vigencia en la medida que no se opongan y sean más exigentes que éstas. Esto es así ya que para que la protección sea eficaz, el ambiente debe ser concebido con un todo, como unidad. Algunos ejemplos de leyes de presupuestos mínimos en materia ambiental son: la Ley N° 25.670 de Gestión y Eliminación de los PCB’s, la Ley N° 25.612 de Gestión Integral de los Residuos Industriales y otras Actividades de Servicios, y la Ley N° 25.831 de Acceso a la Información Ambiental. Pasemos ahora a analizar la competencia en materia jurisdiccional. El artículo 41º es claro en cuanto establece que la na-

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ción tiene competencia para dictar las normas de presupuestos mínimos en materia ambiental “sin que alteren las jurisdicciones locales”. Es decir, que en consonancia con el inciso 12 del artículo 75º, corresponderá su aplicación a “los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones”. Hay que recordar, en este punto, que a partir de la reforma se estableció explícitamente en el artículo 124º que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. El artículo 41, como ya lo adelantaEl COFEMA es mos, no se refiere de manera expresa a el ámbito ins- la competencia administrativa, es decir, a titucional de la potestad de aplicar y ejecutar las norencuentro fede- mas ambientales federales y provinciales. ral, a los fines Entendemos, por ende, que los gobiernos de abordar los locales, a través de sus órganos específicos, problemas y las conservan el poder de policía en virtud del soluciones del principio de reserva contenido en el artículo medio ambiente 121 de nuestra Constitución Nacional. en la totalidad Por último, es necesario que hagamos del territorio referencia al ya citado Consejo Federal del nacional. Medio Ambiente (COFEMA). Éste nace en agosto de 1990 y es, según el artículo 1o de su acta constitutiva, “el organismo permanente para la concertación y elaboración de una política ambiental coordinada entre los estados miembros”. El acta constitutiva del COFEMA se ratificó con la aprobación de la Ley N° 25.675, conocida como Ley General del Ambiente, que sitúa al organismo como eje del ordenamiento ambiental del país. Este instrumento normativo establece que el COFEMA llevará a cabo la coordinación interjurisdiccional de los municipios y las provincias, y de éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación”, y que deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de éstos con la administración pública.

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La Asamblea del COFEMA está integrada por un ministro o funcionario designado expresamente por el Poder Ejecutivo de cada uno de los estados miembros. Los estados partes del Consejo se obligan a adoptar las reglamentaciones o normas generales que dicte la Asamblea, cuando se expida en forma de resolución. A modo de conclusión, podemos decir que en materia ambiental concurren com- Los pactos inpetencias nacionales y provinciales, que ternacionales si bien son independientes y diferentes con jerarquía entre sí, deben articularse para lograr una constitucional eficiente y coherente protección del medio definen expreambiente y de los recursos naturales como samente el derecho a la salud. un unidad en todo el territorio nacional. Salud En materia de salud, tradicionalmente se ha dicho que las provincias conservan sus competencias legislativas y administrativas exclusivas en virtud de que no existe en el texto constitucional ninguna delegación expresa a la Nación. De hecho, varias Constituciones provinciales reconocen expresamente el deber de garantizar el derecho a la salud de sus habitantes. Sin embargo, la cuestión es mucho más compleja de lo que parece a simple vista. El derecho a la salud no se encontraba expresado en nuestra Constitución histórica, pero la doctrina mayoritaria lo incluía dentro de la lista de derechos reconocidos constitucionalmente como uno de los derechos implícitos amparados por las garantías del artículo 33º y como faceta inescindible del derecho a la vida. A partir de la reforma, el nuevo artículo 42º de la Carta Magna, se refiere al derecho a la salud cuando, en su primer párrafo, establece que: “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información

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adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno”. Además de esta mención en torno a las relaciones de consumo, el derecho a la salud es hoy un derecho expresamente protegido constitucionalmente ya que se encuentra definido en varios de los pactos internacionales que obtuvieron jerarquía constitucional y están contemplados en el inciso 22 del artículo 75º. Así, entre otros, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del HomEl Estado Nacional es el garan- bre en su artículo 11º establece que “toda te último de las persona tiene derecho a que su salud sea obligaciones preservada por medidas sanitarias y sociainternacionales les, relativas a la alimentación, el vestido, la asumidas y no vivienda y la asistencia médica, corresponpuede desaten- dientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de la comunidad”; la Decladerlas, utilizanración Universal de Derechos Humanos, do como pre- en su artículo 25º primera parte, determina texto el incum- que “toda persona tiene derecho a un nivel plimiento de vida adecuado que le asegure, así como por parte de a su familia, la salud y el bienestar”, y en los Estados el mismo sentido el Pacto Internacional de provinciales. Derechos Económicos, Sociales y Culturales contiene el concepto más amplio en cuanto, en su artículo 12º, sostiene que “los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”. Además, este instrumento entre las medidas que deben adoptar los Estados enumera las siguientes: “a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas;

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d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad”. Para aclarar y hacer operativas estas medidas, el Comité de Derechos Económi- Se suelen utilicos, Sociales y Culturales de las Naciones zar fórmulas de Unidas adoptó, en el año 2000, una Obser- adhesión como vación General sobre el Derecho a la Salud la siguiente: en determinando que éste no sólo abarca la la Ley N° 25.673 atención de salud oportuna y apropiada “Se invita a las sino también los principales factores deter- provincias y a la minantes de la salud, como: el acceso al ciudad Autónoagua limpia potable y a condiciones sanita- ma de Buenos rias adecuadas; el suministro adecuado de Aires a adherir alimentos sanos y una nutrición adecuada; a las disposiciouna vivienda adecuada; condiciones sanas nes de la preen el trabajo y el medio ambiente; y acceso sente ley”. a la educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva. Es a la luz de estas nuevas definiciones del derecho a la salud, contenidas en los textos convencionales internacionales de jerarquía constitucional, que la Corte Suprema analizó la competencia y responsabilidad del Estado Nacional en la materia. En el fallo “Asociación Benghalensis y otros c/ Ministerio de Salud y Acción Social” calificó de impostergable la obligación del Estado Nacional de garantizar el derecho a la salud mediante acciones positivas, ante el incumplimiento de los gobiernos provinciales, las obras sociales o entidades de medicina prepaga. Es decir, que el Estado Nacional debe asegurar el pleno goce de este derecho, independientemente de su potestad de ejercer acción de regreso, dado el carácter subsidiario de su obligación. Según la Corte, entonces, la Nación tiene una competencia concurrente, subsidiaria y de ejercicio indistinto con las provincias. Por otra parte, el máximo tribunal también sostuvo, en el caso “Campodónico”, que no pueden desatenderse las obligaciones

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asumidas ante la comunidad internacional, bajo el pretexto de la inactividad de otras entidades públicas o privadas. Concordantemente, la Observación Los gobiernos General sobre el Derecho a la Salud eslocales tienen tablece que, aún cuando en los países la obligación de federales los gobiernos provinciales o loprestar aten- cales sean responsables de garantizar el ción pública de cumplimiento de ciertos derechos, será el salud en sus gobierno nacional el que deba garantizar la territorios y tie- aplicación del Pacto. nen autonomía Analicemos ahora las distintas compara definir sus petencias por separado. En cuanto a la propias políticas facultad legislativa para dictar normas en la de salud. materia, hay quienes sostienen que existe una competencia concurrente entre Nación y provincias ya que las normas federales en salud son: por una parte la manifestación legislativa de las obligaciones asumidas por el Estado Nacional en sus compromisos internacionales de adoptar medidas positivas, y por otra, el ejercicio de las facultades otorgadas al Congreso de la Nación en virtud del artículo 75 inciso 23º. Esta disposición constitucional en su primera parte establece que le corresponde al Congreso Nacional “legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad”. Pareciera acertado pensar que el derecho a la salud, junto con el acceso a la educación y otros derechos humanos básicos, comprenden el concepto de igualdad real de oportunidades. No podemos dejar de mencionar que, en contra de esta posición, en la práctica diaria del Congreso Nacional, al legislarse sobre distintos aspectos del derecho a la salud, se suele utilizar la “técnica de la adhesión”, a través de cuya fórmula se invita a las

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provincias a que “adhieran” a una determinada regulación federal. Este comportamiento no puede interpretarse sino como desconocimiento de las posibles competencias legislativas concurrentes de la Nación en la materia y como declaración implícita de que existe competencia legislativa exclusiva de las provincias en salud. En cuanto a la competencia administrativa, a partir de 1979 se transfirieron a las jurisdicciones provinciales los establecimientos hospitalarios naciona- El COFESA es el les, reestructurándose el sistema sanitario órgano interjuy redefiniéndose los roles de todos los risdiccional de actores del sector. Esta transferencia se concertación de completó durante la década del 90. Recor- las políticas de demos que durante la primera presidencia de salud. de Perón el Estado tenía un rol hegemónico en la prestación del servicio de salud. Los gobiernos locales tienen la obligación de prestar atención pública de salud en sus territorios; se reservan la facultad de habilitar y controlar los establecimientos públicos de salud en sus jurisdicciones en ejercicio del poder de policía sanitaria, y el otorgamiento de ciertas matrículas profesionales. Tienen libertad y autonomía para definir sus propias políticas de salud. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Salud y sus organismos especializados, lleva a cabo políticas y programas de salud en todas las provincias y en los municipios, desarrollando distintas actividades de prevención y formación de los profesionales del sector. Finalmente, debemos referirnos al Consejo Federal de Salud. Este organismo fue creado por el decreto Ley N° 22.373 en 1981 y tiene como finalidad coordinar el desarrollo sectorial en materia sanitaria. El Decreto N° 455/00 de “Marco Estratégico-político para la salud de los argentinos”, establece que los dos principales objetivos del Estado Nacional en salud son: afianzar la atención primaria; y contribuir al desarrollo y fortalecimiento del sistema federal de salud a partir de un accionar basado en la concertación, siendo su ámbito natural de articulación el COFESA.

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Este Consejo está integrado por las autoridades de Salud Pública de más alto nivel en el orden nacional, en cada provincia, en la Ciudad de Buenos Aires y en el Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. Paralelamente a las reuniones de ministros, se celebran otras con especialistas y representantes de organismos internacionales. El Consejo se reúne ordinariamente al menos dos veces al año y puede celebrar reuniones extraordinarias. En cuanto a la toma de decisiones, sus consideraciones se emiten en informes y en recomendaciones y si bien, la intención de su nacimiento fue la participación más activa de las provincias en la formulación de las políticas de salud, en la práctica sus decisiones no son vinculantes y funciona más bien como espacio de intercambio de problemáticas y experiencias, presentación de proyectos y exposición de diversos temas en la materia. Hoy en día, nuestro país no cuenta con una regulación jurídica uniforme de salud a nivel nacional. Tampoco existe precisión sobre cuáles son las competencias municipales, provinciales y nacionales en la materia. El resultado, a menudo, es la superposición de planes, políticas y normas, y la sucesión de vacíos legales que dificultan el aceitado funcionamiento del sistema de salud.

El artículo 5º de la Constitución Nacional establece que las provincias deben asegurar la educación primaria en sus jurisdicciones.

Educación El derecho a la educación ya se encontraba protegido en nuestra Constitución histórica. Su artículo 14º establece que todos los habitantes de la Nación gozan del derecho de enseñar y aprender. Este derecho humano fundamental fue redefinido con la incorporación, en el artículo 75º inciso 22, de los tratados internacionales con jerarquía constitucional. Entre ellos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su artículo 13º establece que los Esta-

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dos partes aceptan que “la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales” y también, que “la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro Corresponde al Congreso Nadel mantenimiento de la paz”. Para dilucidar el reparto de competen- cional sancionar cias en la materia entre la Nación y las Pro- leyes de organivincias debemos analizar varios artículos zación y de base del nuestra Ley Fundamental. En primer de la educación lugar, tenemos al artículo 5° que establece, que consoliden en su primera parte, que cada provincia la unidad naciodictará para sí una Constitución bajo el nal respetando sistema representativo republicano, de las particulariacuerdo con los principios, declaraciones dades proviny garantías de la Constitución Nacional; y ciales y locales. que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. A la vez, en el artículo 75º inciso 18 se determina que corresponde al Congreso Nacional entre otras cosas “proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria”. Y en el 19º, “Proveer lo conducente al desarrollo humano… Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad

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de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”. Del análisis de estas normas surge que existe una competencia concurrente entre las Nación y las provincias en materia educativa. Tal como lo describimos en el apartado La Ley Federal anterior con relación a la salud, el proceso de Educación de transformación del Estado, que comenfijó un nuevo zó en la década del setenta durante la marco legal en dictadura militar y que se cristalizó en los función de la 90 durante el gobierno de Carlos Menem, relación Nación- también se verificó en materia de educaprovincias. ción. Respetando el nuevo paradigma se transfirieron los establecimientos educativos secundarios y terciarios del Estado Nacional a las jurisdicciones provinciales, trasladándose las responsabilidades de gestión y financiamiento de los servicios educativos a las jurisdicciones provinciales. En abril de 1993, en el marco de este proceso de descentralización educativa se promulga la Ley Federal de Educación que establece los objetivos de la educación a nivel nacional e instituye las normas referentes a la organización y unidad del Sistema Nacional de Educación. Analizaremos las distintas funciones y atribuciones que fijaba esta ley tanto para la Nación como para las provincias. Para comenzar podemos decir que su artículo 52º, establece que “el Gobierno y Administración del Sistema Educativo es una responsabilidad concurrente y concertada del Poder Ejecutivo Nacional, de los Poderes Ejecutivos de las Provincias y del de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”. Y que todos ellos deben garantizan el acceso a la educación en todos los ciclos, niveles y regímenes especiales (Artículo 3o). En relación a las competencias del Estado Nacional, en su artículo 2o determina como obligación indelegable del Estado Nacional fijar y controlar el cumplimiento de la política educati-

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va. Y en el artículo 53º, se establecen las obligaciones que el Poder Ejecutivo Nacional deberá cumplir a través del Ministerio correspondiente. En primer lugar garantizará el cumplimiento de los principios, objetivos y funciones del Sistema Nacional de Educación. Además, será el encargado de establecer, en acuerdo con el Consejo La Ley N° Federal de Cultura y Educación, los objeti- 26.206 reconoce vos y contenidos básicos comunes de los a la educación currículos de los distintos niveles, ciclos y como un bien regímenes especiales de enseñanza. Se público y un deobserva claramente, en esta disposición, recho personal y una competencia concurrente del tipo social garantizacomplementaria. La Nación se limita a fijar do por el Estado el piso de los contenidos comunes pre- Nacional. viamente consensuados en el ámbito de concertación federal que provee el Consejo Federal de Cultura y Educación, y las provincias, pueden completarlos con los contenidos que mejor respondan a sus requerimientos y particularidades Provinciales, Municipales, Comunitarios y Escolares. Asimismo, se sostiene que la Nación implementará, en coordinación con el Consejo Federal de Cultura y Educación, programas especiales para garantizar el ingreso, permanencia y egreso de los alumnos/as. Y, que organizará en el ámbito del Consejo Federal de Cultura y Educación, una red de capacitación del personal docente y no docente. En cuanto a las competencias de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el artículo 59º determina que tienen, entre otras, las siguientes atribuciones: planificar, organizar y administrar el Sistema Educativo de su Jurisdicción; aprobar el currículo en el marco de lo acordado en el Consejo; organizar y conducir los establecimientos educativos de gestión estatal y autorizar y supervisar los establecimientos de gestión privada en su jurisdicción, aplicar las decisiones del Consejo y evaluar periódicamente el Sistema Educativo en el ámbito de su competencia.

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La Ley Federal de Educación le dedica el Capítulo II de su Título X al Consejo Federal de Cultura y Educación cuyo antecedente es el Consejo Federal de Educación que nace en el año 1972, durante la dictadura militar, mediante el Decreto Ley N° 19.682. La Ley Federal de Educación redefine Es obligación la función del Consejo ampliando su ámpara todos los bito de actuación y consagrándolo como estados pro- el ámbito de coordinación y concertación veer de manera del Sistema Nacional de Educación. En concertada una cuanto a su integración, se establece que educación inte- estará presidido por el Ministro Nacional gral, permanen- del área e integrado por el responsable de te y de calidad. conducción educativa de cada jurisdicción, más un representante del Consejo Interuniversitario. (Artículo 54) Esta ley crea dos consejos consultivos: El Consejo Económico Social y el Consejo Técnico Pedagógico. El 27 de Diciembre de 2006, durante el gobierno de Néstor Kirchner, se promulgó la Ley de Educación Nacional, Ley N° 26.206, que establece en su artículo 2o que la educación y el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social, garantizados por el Estado. Entre las competencias concurrentes del Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se establece la obligación de proveer de manera concertada una educación integral, permanente y de calidad. También, la planificación, organización, supervisión y financiación del Sistema Educativo Nacional y la garantía el acceso a la educación en todos los niveles y modalidades. Además, se afirma que el gobierno y la administración del Sistema Educativo Nacional, le corresponden en forma concurrente y concertada a la Nación (a través del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología) y a los Poderes Ejecutivos de

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las Provincias y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En cuanto a las competencias de los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Ley en su artículo 121º menciona las siguientes: –Asegurar el derecho a la educación en El Consejo Fesu ámbito territorial. Adecuando la legisladeral de Educación jurisdiccional. ción es el ámbi–Ser responsables de planificar, or- to de coordinaganizar, administrar y financiar el sistema ción y concertaeducativo en su jurisdicción, según sus ción del Sistema particularidades sociales, económicas y Nacional de culturales. Educación. –Aprobar el currículo de los diversos niveles y modalidades en el marco de lo acordado en el Consejo Federal de Educación. –Organizar y conducir las instituciones educativas de gestión estatal. –Autorizar, reconocer, supervisar las instituciones educativas de gestión privada, cooperativa y social. –Aplicar las resoluciones del Consejo Federal de Educación para resguardar la unidad del Sistema Educativo Nacional. –Expedir títulos y certificaciones de estudios. En torno a las competencias de la Nación, el artículo 5º establece que fija la política educativa conforme a los procedimientos de participación y consulta y controla su cumplimiento. Además, crea y financia las Universidades Nacionales; asegura el cumplimiento de la Ley; planifica, ejecuta, supervisa y evalúa las políticas, programas y resultados educativos; fortalece las capacidades de planificación y gestión educativa de los gobiernos provinciales; desarrolla programas de investigación y formación; contribuye con asistencia técnica y financiera a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; declara la emergencia educativa con

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el acuerdo de la jurisdicción involucrada y del Consejo Federal de Educación; dicta normas generales sobre equivalencias, revalidación, y reconocimiento de programas y títulos; coordina y gestiona la cooperación técnica y financiera internacional y promueve la integración, particularmente con los países del Mercosur. El artículo 113º establece, en forma expresa, que el organismo de concertación de la política educativa nacional es el Consejo Federal de Educación. Se lo define como un órgano interjuLas resolucio- risdiccional, de carácter permanente, que nes del CFE actuará como ámbito de concertación, adoptadas por acuerdo y coordinación de la política edumayoría de ¾ cativa nacional, asegurando la unidad y arserán de cum- ticulación del Sistema Educativo Nacional. plimiento obliA la integración del Consejo Federal gatorio. de Cultura y Educación propuesto por la Ley Federal de Educación se agregan dos representantes más del Consejo de Universidades y dos representantes por cada una de las Comisiones de Educación de las Honorables Cámaras de Senadores y Diputados de la Nación, (uno por la mayoría y otro por la primera minoría) para mejorar la coordinación y comunicación del Consejo con el Congreso Nacional. Los legisladores participarán de las reuniones con voz y sin voto. Lo más importante es que se estable que las resoluciones del Consejo Federal de Educación serán de cumplimiento obligatorio, cuando la Asamblea así lo disponga. El Reglamento interno del CFE establece que para las resoluciones sean de cumplimiento obligatorio, se deberá contar en todos los casos con la aprobación de los ¾. Como puede observarse, el sistema educativo argentino es un sistema complejo, basado en la participación, interrelación y coordinación de diferentes niveles de gobiernos e instancias administrativas que actúan en forma concurrente y complementaria.

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Así, en el ámbito nacional intervienen tanto el Congreso Nacional, como el Ministerio de Cultura y Educación resguardando la idea de identidad y unidad Nacional. El Consejo Federal de Educación actúa como institución interjurisdiccional de acuerdo y concertación sobre las políticas nacionales educativas básicas generales. Los gobiernos provinciales y sus legislaturas, al mismo tiempo, dictan sus propias leyes provinciales que contemplan los requerimientos específicos de sus territorios y que serán ejecutadas por sus propios ministerios y secretarías.

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