Marco Legal De Negociación En Le Lago De Tota

PROPUESTA PARA UN MARCO LEGAL DE NEGOCIACION EN EL LAGO DE TOTA El lago de Tota, es el lago de agua dulce más grande de Colombia y el tercero en tamaño en Suramérica. Las especiales características, localización y oferta hídrica lo constituyen en un cuerpo de agua ambientalmente estratégico para una amplia zona productiva que cubre varios departamentos Su importancia ecosistémica está representada en la provisión de servicios ambientales como humedal interior, proveedor del recurso hídrico para consumo humano, industrial, recreativo y agropecuario principalmente. Los principales problemas que afronta el lago de Tota como cuenca están relacionados con los siguientes aspectos: 1. Disminución del área espejo de agua del Lago. 2. Incremento de procesos erosivos por el uso inadecuado de prácticas agrícolas que incorporan gran cantidad de agroquímicos. 3. Prácticas inadecuadas y excesivas de cultivos de cebolla, pesca y turismo. 4. Usurpación de área del Lago para ampliar el área de cultivos. 5. Desbordamiento y la consecuente anegación de área de cultivos. (Fuente: Documento Formulación POMCA Lago de Tota. Aspecto Legales) Uno de los conflictos más relevantes que afecta desde hace muchas décadas al Lago de Tota, es la incorporación de nuevas áreas localizadas en sus riberas para la práctica de cultivos de cebolla, principal renglón de producción económica en esa zona y que depende directamente de los servicios ambientales que provee el lago. La actual situación del lago en lo relacionado con el control de sus caudales de entrada y salida, el riesgo de inundaciones y la ocupación de terrenos de uso público con cultivos agrícolas dependientes de agroquímicos, ha generado un conflicto ambiental, económico y social de importancia, debido a que este se encuentra directamente relacionado con la protección y conservación de una franja o ronda protectora, indispensable en términos ecosistémicos para el mantenimiento de las condiciones del lago, de su oferta hídrica y de la calidad de las aguas, así como del equilibrio natural que podría facilitar la resiliencia y adaptabilidad del lago a los cambios de tipo climático globales, el creciente proceso de deterioro ambiental de la cuenca y el aprovechamiento de sus aguas con diversos fines. La posición de los propietarios ribereños ha sido expuesta de manera directa a las entidades estatales MAVDT, CORPOBOYACA, INCODER, Gobernación, entre otras a través de sus representantes, algunos de los cuales poseen un alto conocimiento técnico y ambiental del lago y de las diversas interacciones ocurridas al interior de dicho ecosistema. La visión del conflicto por parte de los propietarios ribereños, está relacionada de manera directa con la alta productividad de los predios (dedicados al cultivo de cebolla) y el riesgo de una decisión estatal unilateral que imponga limitaciones al uso de los terrenos que han poseído por años, disminuya la superficie cultivable en virtud del establecimiento de una ronda de protección, o los expropie de manera definitiva. Se debe tener en cuenta el hecho que los propietarios ribereños han cultivado una actitud de gran desconfianza hacia las entidades públicas e inclusive hacia algunas empresas públicas y privadas que en virtud de normas legales y actos administrativos expedidos por las autoridades ambientales, aprovechan caudales significativos del lago y no dan cumplimiento a las normas que les imponen obligaciones de protección y conservación del cuerpo de agua, caso Acerías Paz del Rio, COOSERVICIOS, municipios aledaños entre otras. Así mismo esta desconfianza se proyecta hacia las autoridades ambientales que en virtud de delegación hecha por

Ley han administrado y administran el lago (INDERENA, CAR, CORPOBOYACA). La percepción esta centrada en el hecho que las obligaciones de protección y preservación del lago les serán impuestas únicamente a ellos, de manera inequitativa, limitando su derecho a la explotación económica de los predios, de los que dicen ser propietarios, y sin involucrar en forma directa a todos los actores que legalmente están obligados a adelantar medidas de conservación y protección en la cuenca. Dentro del proceso que ha adelantado la Corporación en el marco de un proyecto piloto orientado hacia el tratamiento y resolución de conflictos, se lograron interesantes avances al posibilitar en primer lugar, la identificación de actores relevantes en la cuenca del lago de Tota, el establecimiento de un espacio para el diálogo, el reconocimiento pacífico de las diferencias, la manifestación de las diversas percepciones del conflicto y la realización de mesas de trabajo, si bien se ha notado algún grado de desinterés de las administraciones municipales, empresas de servicios públicos y la empresa Acerías Paz del Río, al no asumir un papel representativo y directo a lo largo del proceso. Seria interesante analizar si este situación obedece a una falta de poder de convocatoria de la Corporación, la creencia en la ineficacia de las acciones adelantadas debido a la larga tradición de encuentros y desencuentros sin soluciones efectivas que ha generado el conflicto del lago de Tota, la inexperiencia o falta de conocimiento en procesos de negociación y concertación, o simplemente que los actores están surtiendo una etapa exploratoria previa, difícil pero necesaria, antes de plantear posiciones directas que consideran negociables o no negociables. Es importante anotar que la posición unilateral asumida el año 2006 por parte del INCODER, al manifestar que la salida al conflicto era la determinación de la ronda por medios estrictamente legales y procedimentales (Ley 160 y Decreto 2663 de 1994) sin tener en cuenta la participación directa de los ribereños en el proceso de clarificación de la propiedad , generó una brecha considerable dentro del proceso y una actitud de fuerte rechazo, hasta el punto que en este momento dicha entidad pública no es objeto de un reconocimiento positivo, a diferencia de CORPOBOYACA que aún se percibe como la entidad estatal que ha hecho un gran esfuerzo para buscar y concertar una salida al conflicto con la participación directa de la comunidad, lo que ha generado peticiones para que se continúe con el mismo esquema del proyecto, como medida que posibilite el mantenimiento de canales de comunicación y participación directa y eventualmente el logro de un acuerdo sobre la cota máxima de inundación y la forma de operación de las obras hidraúlicas existentes en el lago . Otro aspecto importante que se debe determinar, es si dentro del proceso adelantado, se han tenido en cuenta y hacen parte todos los actores de relevancia dentro del conflicto, si los que actualmente participan de manera directa, tienen la representación y vocería de la totalidad o por lo menos de una gran mayoría de los propietarios ribereños, y si las decisiones que puedan tomar o los acuerdos que suscriban, en el caso de llegar a darse una negociación, tienen efecto vinculante a nivel general; es decir si se consideran interlocutores válidos con los cuales pueda lograrse el objetivo mayor perseguido, el cual es la resolución del conflicto generado por la posesión y modo de uso de los predios ribereños, sin desconocer el hecho de la regulación de la oferta y demanda hídrica y el manejo de caudales. ASPECTOS LEGALES. El lago de Tota ha sido objeto de una serie de disposiciones legales orientadas en primer lugar, a regular el aprovechamiento de los recursos que ofrece en su condición de ecosistema acuático y en menor medida a garantizar su protección, preservación y la oferta de servicios ambientales. Entre las más importantes se

encuentran las siguientes: Ley 74 de 1930: Declara de utilidad pública las obras necesarias para el aprovechamiento de las aguas del lago de Tota, con fines de generación de energía, suministro a los municipios de Sogamoso, Iza, Firavitoba, Cuítiva, Tota, Tibasosa etc.. y regadío científico de áreas aledañas y circunvecinas. Se ordena la construcción de obras para mantener el nivel de las aguas existente en esa época y de obras de protección contra inundaciones en el municipio de Aquitania, disponiendo la siembra y conservación de bosques para mantener constante el régimen de las aguas en el lago y las fuentes que lo surten. Ley 41 de 1939: Se dispone el establecimiento de una central hidroeléctrica en el lago de Tota, para fines de prestación de servicios de energía y alumbrado público yen provisión de un desarrollo industrial futuro. Decreto 1111 de 1952: Se concede el derecho a la empresa Acerías Paz del Río al uso de las aguas del lago de Tota, a excepción de un caudal de 550 l/s que seguirá siendo aprovechado de acuerdo con las resoluciones ya expedidas por el Gobierno Nacional. La derivación del recurso hídrico se hará de manera directa y por gravedad. Las obras requeridas para la extracción, conducción, y distribución, así como las de conservación del nivel de las aguas del lago, se consideran de utilidad pública e interés social. Por otra parte se facultó a la empresa para desviar las aguas del rio Olarte y otras fuentes con fines de alimentar las reservas y mantener el nivel del lago, así como para efectuar trabajos de arborización requeridos, estando obligada la empresa a mantener el nivel de las aguas con fines de atracción turística. Se autorizó la expropiación por parte de la empresa de los terrenos necesarios para la ejecución de las obras mencionadas. Decreto 3429 de 1954: Declaró de utilidad pública los terrenos riberanos del lago de Tota y los que fueran necesarios para mantener e incrementar el nivel de sus aguas y la conservación de la cuenca hidrográfica. Siendo función de Instituto Agustín Codazzi delimitar los terrenos con fines de expropiación por parte del Gobierno Nacional, los cuales deberían ser sometidos a un plan de reforestación a fin de aumentar el nivel de las aguas. Ley 84 de 1968: Dispuso la realización de estudios técnicos para la construcción de una hidroeléctrica. Se declararon de utilidad pública los terrenos de la cuenca tributaria el lago de Tota necesarios para la recuperación del nivel perdido desde la construcción del túnel de Cuítiva, los terrenos adquiridos serán destinados a la creación de un parque nacional; estos corresponderían a las tierras planas de las orillas hasta una cota de 4 metros por encima del nivel mínimo presentado en Enero de 1966. Una vez adquiridos se procedería a devolver hacia el lago las aguas del rio Olarte mediante las obras construidas por Acerías. La cresta del vertedero de Upía debería ser levantada dos metros por encima del nivel mínimo en Enero de 1966. Fijado en esa forma el nivel máximo de regulación del embalse y la superficie libre del lago, se debía demarcar y encerrar el área, así como arborizarla con especies nativas sin permitir el establecimiento de cultivos. Igualmente se debían ejecutar las obras necesarias para aumentar el nivel del lago con aguas tomadas de las cuencas tributarias. La norma condicionaba la modificación de las derivaciones existentes, a la construcción de una central hidroeléctrica y permitía fijar límites a los aprovechamientos de aguas con fines industriales, mediante permiso para la utilización del recurso, incluyendo a la empresa Acerías Paz del Río. Decreto 2070 de 1975: Delega en el INDERENA las funciones de conservación y defensa del lago de Tota, facultándolo para mantener y operar las obras de

captación del túnel de Cuítiva y las construidas en los ríos Upía y Olarte, previo acuerdo con la empresa Acerías Paz del Río. Se le autorizó igualmente para adquirir por compra o expropiación los predios riberanos determinados en el artículo 2º de la ley 84 de 1968, regular el uso del recurso a través de las respectivas reglamentaciones y para la reforestación del área circunvecina al lago y explotar las posibilidades turísticas e ictiólogicas de la cuenca. Se designó a la CAR para la ejecución de las funciones y programas mencionados. De otra parte se autorizó el cobro de tasa por el uso de las aguas del lago. La misma norma estableció el procedimiento para la identificación y adquisición a favor del patrimonio público, de los predios determinados en la ley 84 de 1968, es decir los que se encuentran por debajo de la cota establecida en esta última norma, admitiendo la expropiación en caso de negativa del propietario a aceptar la negociación. Se facultaba al INCORA y al Fondeo Nacional de Caminos Vecinales, para la “reorientación ocupacional” y la “reubicación geográfica” de los propietarios y cultivadores de los predios adquiridos a favor de la nación. Decreto 2811 de 1974. Establece en el artículo 83, cuales son las áreas de domino público aledañas a cuerpos de aguas. Decreto 1541 de 1978: Reglamentario del Decreto 2811 de 1974 en materia de aguas. Decreto 2363 de 1994: Reglamentario de la Ley 160 de 1994, en lo que respecta a clarificación predial. Los propietarios ribereños, a la hora de proponer fórmulas de arreglo para la definición de la cota máxima de inundación del lago se han valido de diversas normas en especial el Decreto 2811 de 1974 y el Decreto 1541 de 1978 ( artículo 11), de los que se transcriben a continuación algunas normas de interés para el caso en estudio. DECRETO LEY 2811 DE 1974 Artículo 83: Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: a) El álveo o cauce natural de las corrientes; b) El lecho de los depósitos naturales de agua; c) Las playas marítimas, fluviales y lacustres; d) Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho; e) Las áreas ocupadas por los nevados y los cauces de los glaciares; f) Los estratos o depósitos de las aguas subterráneas. DECRETO 1541 DE 1978 Artículo 11: Se entiende por cauce natural la faja de terreno que ocupan las aguas de una corriente al alcanzar sus niveles máximos por efecto de las crecientes ordinarias; y por lecho de los depósitos naturales de agua, el suelo que ocupan hasta donde llegan los niveles ordinarios por efecto de lluvias o deshielo. Artículo 12: Playa fluvial es la superficie de terreno comprendida entre la línea de las bajas aguas de los ríos y aquella a donde llegan éstas, ordinaria y

naturalmente en su mayor incremento. Playa lacustre es la superficie de terreno comprendida entre los más bajos y los más altos niveles ordinarios y naturales del respectivo lago o laguna. Artículo 13: Para los efectos de la aplicación del artículo anterior, se entiende por líneas o niveles ordinarios las cotas promedio naturales de los últimos quince (15) años, tanto para las más altas como para las más bajas. Para determinar estos promedios se tendrá en cuenta los datos que suministren las entidades que dispongan de ellos y en los casos en que la información sea mínima o inexistente se acudirá a la que puedan dar los particulares. Artículo 14: Para efectos de aplicación del artículo 83, letra d, del Decreto Ley 2811 de 1974, cuando el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, pretenda titular tierras aledañas a ríos o lagos procederá, conjuntamente con el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, a delimitar la franja o zona a que se refiere este artículo, para excluirla de la titulación. Tratándose de terrenos de propiedad privada situados en las riberas de ríos, arroyos o lagos, en los cuales no se ha delimitado la zona a que se refiere el artículo anterior, cuando por mermas, desviación o desecamiento de las aguas, ocurridos por causas naturales, quedan permanentemente al descubierto todo o parte de sus cauces o lechos, los suelos que los forman no accederán a los predios ribereños sino que se tendrán como parte de la zona o franja a que alude el artículo 83, letra d, del Decreto - Ley 2811 de 1974, que podrá tener hasta treinta (30) metros de ancho...” De esta manera el argumento jurídico esgrimido por los propietarios ribereños para la delimitación de la cota máxima de inundación, se basa en tales normas pero aplicadas en el marco de un proceso de concertación. No sobra agregar que estos solicitan se tenga en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado ( sentencia del 10 de Marzo de 1965) , en la cual se condenó a la nación a pagar indemnización a propietarios riberanos por los daños causados por la inundación de las riberas del lago, presuntamente generada por la construcción de obras de regulación de caudales. De otra parte, proponen definir la playa lacustre por la línea externa del cinturón de junco o cortadera del lago, a partir de la cual se deben medir los 30 metros de ronda que especifica la ley, sin que según ellos, ésta se constituya de propiedad de la nación, sino en una faja de terreno sujeta a limitaciones o restricciones de uso. Así mismo manifiestan que se puede definir la cota máxima, en concordancia con lo previsto en el Decreto 1541 de 1978, pero siempre con la aquiescencia de los riberanos, so pena de ser declarado ilegal este procedimiento, por cuanto y según su opinión no hay cotas naturales en el lago de Tota desde el año 1960; sin embargo están dispuestos a aceptar esta posibilidad, mediante la firma de un acta con el INCODER, en la que se verifique la veracidad de los niveles en los últimos quince años , tal como lo dispone la norma ( Decreto 1541 de 1978).. Alegan que la salvedad de los derechos adquiridos por los particulares, mencionada en el artículo 83 del Decreto 2811 de 1974, es aplicable a todos los predios ribereños, para efectos de determinación de los derechos del Estado sobre tales terrenos. Por último plantean que la cota máxima de inundación se defina con base en un estudio de crecientes y un modelo de manejo hidraúlico elaborado con la participación de los propietarios ribereños. No obstante, aclaran, esta cota no corresponde a los niveles ordinarios o cotas promedio y naturales del lago,

necesarias para definir la playa lacustre en los términos del Decreto 1541 de 1978, sino a la cota correspondiente a un evento extraordinario que ellos podrían aceptar a sabiendas de que esta cota máxima se podía presentar una vez cada 10, 20, 30 o 50 años, de acuerdo con el estudio de crecientes. PRESUPUESTOS DE NEGOCIACION. 1. Es claro que la mayoría de las normas expedidas para la regulación de caudales y protección de riberas del lago de Tota, han sido absolutamente ineficaces y escasamente se les ha dado cumplimiento. Sin embargo y asumiendo una posición legalista y exegética, se puede concluir que la ley 84 de 1968 definió una cota máxima a partir de la cual se deben delimitar las zonas de protección del lago. La cota es exageradamente alta para la situación actual del lago y con argumentos técnicos se puede demostrar fácilmente la imposibilidad de su aplicación, sin contar con el enorme impacto ambiental, social y económico que generaría su aplicación estricta, así como de varias disposiciones legales precedentes y posteriores, proferidas para el algo de Tota. En virtud de lo anterior, una primera propuesta de negociación sería la de elevar la respectiva consulta ante el Consejo de Estado para definir la vigencia, posible aplicación, concordancia y pertinencia de las normas especiales relativas al algo de Tota, en consideración a la situación actual del lago en materia de cota máxima actual, estudio de crecientes, estado de los predios ribereños y normas de carácter general y especial expedidas posteriormente, lo cual permitiría determinar si algunas de estas han sido derogadas de manera expresa o tácita, cual es el procedimiento a seguir para la clarificación predial y definición de la ronda de protección y de esta forma ajustar el marco normativo de acción en relación con el conflicto del lago, y evitar la iniciación de acciones legales por parte de organismos de control o cualquier ciudadano, en virtud de una supuesta inobservancia de disposiciones legales, situación que siempre enfrenta la autoridad ambiental cuando toma decisiones de esta clase, y la cual se funda en un fetichismo y culto a la ley, que puede obedecer a diversos intereses principalmente de tipo económico, político y personal. El riesgo de la anterior propuesta, es la resistencia de los propietarios a la aplicación y cumplimiento de las normas, debido a que algunas de estas podrían afectar eventualmente sus intereses, por cuanto uno de los principios que se debería tener en cuenta, es la no negociación de aquellas normas que ofrecen un sentido y alcance claros y son de obligatorio cumplimiento y que aún son aplicables teniendo en cuenta la situación actual del lago. Otro riesgo lo representa la demora la demora en la expedición del concepto por parte de la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado y la posible reticencia por parte de algunos actores involucrados en el proceso, quienes constantemente vienen presionando una decisión de la Corporación, la cual no puede ser tomada sin contar con una evaluación previa y juiciosa de los antecedentes técnicos, ambientales y legales, a fin de no llevar a cabo acciones contraproducentes a corto ,mediano y largo plazo, como ya se ha podido evidencias a lo largo del conflicto. Es posible adelantar dicha análisis normativo por parte de la Corporación en coordinación con el área jurídica del INCODER e inclusive con el apoyo del MAVDT, aunque conlleva también términos de tiempo que deben ser acordados, mientras se revisan y analizan los antecedentes legales, doctrina y jurisprudencia sobre el particular 2. Los representantes de los propietarios ribereños hablan constantemente de la aplicación y cumplimiento de la ley, pero de una manera concertada. Sin embargo sus intereses son claros y si el proceso conlleva la aplicación de las normas que

regulan lo referente a la delimitación de la ronda de protección del lago, podrían verse afectados en razón de las limitaciones que se puedan imponer a los predios, sin hablar de la adquisición, vía negociación directa o expropiación de predios ribereños que harían parte de la ronda de protección o playa lacustre bajo dominio del Estado. Esta situación, que ellos perciben como una amenaza directa a sus intereses económicos y que constituye uno de los mayores obstáculos para una eventual concertación o negociación, es asumida de manera confusa por varios actores, quienes manifiestan su acatamiento a las normas, siempre y cuando no afecte unos supuestos derechos adquiridos, que es algo que no se puede garantizar de manera clara por parte de la Corporación o el INCODER, a la hora de aplicar las normas que regulan la materia. Como ejemplo de ello se podría mencionar el principio de derechos adquiridos por particulares, oponibles al dominio del Estado sobre predios ribereños, principio que puede ser rebatido a la hora de iniciar el estudio de títulos de propiedad y delimitar la ronda de protección del lago, por cuanto existe jurisprudencia y doctrina, que destruyen los argumentos de los propietarios ribereños, y no se puede asumir como ellos manifiestan, un solo lineamiento jurisprudencial, como es la sentencia del Consejo de Estado del año 1965. 3. La propuesta de trabajar en una solución concertada, tomando como punto de partida el estudio de crecientes y el modelo de manejo hidráulico del lago podría ser viable una vez se realice el análisis normativo y técnico pertinente. La propuesta que ha venido tomando forma al interior de la Corporación, y tendiente a delimitar una zona de protección, con fundamento en el estudio de crecientes, no debe estar orientada a mantener una situación que favorezca de manera directa los intereses de los propietarios ribereños en detrimento de las condiciones hidráulicas y ambientales del lago de Tota. Es necesario crear la percepción entre aquellos, de que el proceso de negociación o concertación implica la cesión o renuncia a una parte de sus pretensiones y que no pueden aspirar a que se les reconozca de manera simple y llana una situación de hecho, más cuando se puede demostrar que el cultivo de cebolla en zonas aledañas al cuerpo de aguas con uso intensivo de agroquímicos, afecta de manera directa la calidad hídrica y puede generar procesos de degradación de suelos, sumado al hecho que de mantenerse la tendencia actual en el modelo de desarrollo en la cuenca, se corre el riesgo de que disminuya la oferta hídrica de las fuentes aportantes, lo que podría ocasionar la disminución del nivel del lago y la incorporación de nuevas áreas al ciclo productivo agrícola 4. El INCODER no es visto como un interlocutor válido dentro de la negociación, y es casi imposible que pueda adelantar de manera exitosa el proceso de clarificación predial y deslinde, si no cuenta con el apoyo de otras entidades públicas, Es decir su base de fuerza para adelantar el proceso de negociación no es significativa, y tendría que verse abocado a desarrollar una estrategia que le permita posicionarse, al igual que CORPOBOYACA en el imaginario de los actores involucrados en el conflicto del lago y obtener el reconocimiento necesario para iniciar de la mano con los propietarios ribereños el deslinde de los predios. Por el contrario CORPOBOYACA cuenta con credibilidad para adelantar el proceso, pero debe asumir una estrategia bastante cautelosa y calculada para no incurrir en acciones que hagan ineficaces los logros hasta hoy obtenidos. No obstante se debe analizar la eventualidad de un punto de no retorno o de la imposibilidad de continuar con el proceso de concertación, a fin de determinar las acciones legales a seguir para la protección de la ronda, a través de alianzas con otras entidades públicas, calculando los riesgos desde el punto de vista institucional, de seguridad, político, económico y social y las consecuencias a corto mediano y largo plazo, analizando cual es la capacidad de maniobra y de presión de los propietarios ribereños. Es interesante que antes

de tomar decisiones y plantear posiciones definitivas se

analicen casos parecidos como es el de la laguna de Fúquene y las Islas del Rosario, con el objeto de identificar estrategias y evaluar errores y aciertos de estos procesos, los cuales deben ser tenidos en cuenta en el tratamiento del conflicto del lago. Sin embargo, por ahora es recomendable asumir una posición de escucha, con el objeto de establecer cual es la estrategia de los propietarios ribereños, cuales pueden ser los puntos de encuentro, los puntos que no admiten ningún tipo de negociación y cuales pueden ser los aspectos en los cuales se puede influir en favor de una solución técnica, y que sean social y ambientalmente más convenientes para los intereses de la Corporación, así como de los de la colectividad. La propuesta definitiva de la Corporación no puede ser hecha pública antes de analizar todos los aspectos involucrados y los riesgos inherentes a las decisiones que se tomen, así como las consecuencias jurídicas, económicas y sociales generadas por la definición de la ronda de protección y el consiguiente deslinde de los predios Así mismo es conveniente definir cuales van a ser los negociadores o representantes de todos los actores, con el objeto de evitar multiplicidad de opiniones, posiciones y actitudes que podrían obstaculizar o detener el proceso, riesgo que ha sido evidente en cada una de las reuniones y mesas de trabajo sostenidas en el lago.