A Paridade de Representação das categorias universitárias nos
órgãos
de
administração,
gestão
e
decisão
da
Universidade de São Paulo (USP).. Este breve parecer visa a contribuir, por meio de uma análise normativa, institucional e constitucional, para a discussão a respeito da paridade de representação das três categorias integrantes da vida acadêmica – docentes, estudantes e funcionários – nos diversos órgãos de gestão, deliberação e decisão da Universidade de São Paulo. Como não se ignora, trata-se de uma demanda histórica das três categorias constituintes da comunidade acadêmica, vetada e obstada, de forma contumaz, pelas autoridades internas da autarquia. Apesar de veicular uma avaliação apenas dos pós-graduandos – unilateral, à primeira vista – as considerações presentes são tecidas com a convicção de que somos apoiados por outros setores universitários, conscientes de que se pugna pela democratização real, material, efetiva da Universidade de São Paulo. O primeiro ponto a tratar será a questão – sempre sujeita a inexatidão ou compreensão enviesada – da autonomia da Universidade Pública enquanto autarquia, ente da administração indireta do aparato burocrático do Estado. Com efeito, como outras instituições congêneres, a Universidade de São Paulo detém um estatuto jurídico autônomo em relação à Administração Pública direta do Estado de São Paulo, vale afirmar, ao Governo estadual (em sentido estrito). É necessário, entretanto, aclarar que a autonomia não se iguala à noção de soberania, atributo político apenas concernente à Federação, ao Estado Brasileiro. Sequer o ente federativo em cuja jurisdição a USP está inserida, o Estado de São Paulo, possui soberania. No contexto de um Estado Federal (“pacto federativo”), os Estados-membros detêm, também eles, uma autonomia constitucional. A soberania corresponde, desde a formulação clássica de Jean Bodin (Seis Livros sobre a República, 1576), ao máximo poder da República (maxima potestas in republica), o que implica que a jurisdição do Estado Nacional impõe-se a todas as pessoas, bens e relações jurídicas que se apresentem nos limites de seu território. Portanto, território, povo e soberania representam os três elementos constitutivos básicos da noção política de Estado. Ademais, a soberania redunda na isonomia jurídica
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em relação a outros Estados na ordem internacional, ante os quais não exerce sua soberania, mas também não suporta seu exercício por parte de outro Estado. Por outro lado, a autonomia significa, nos limites de determinada soberania nacional e encontrando-se a ela vinculada e sujeita, uma esfera jurídica e institucional de liberdade ou discricionariedade administrativa, financeira e normativa, conformada pela delegação de competências formais (legislativas) ou materiais (executivas ou administrativas) realizada pela Constituição Federal no caso dos Estados-membros e pelas respectivas Constituições Estaduais e Leis Municipais em suas esferas de competência federativa, já que, no direito positivo brasileiro, os Municípios fruem do estatuto de entes federativos autônomos ante a União e os Estados-membros. Releva apontar que, em nenhuma hipótese, a autonomia implica, para os Estados-membros, o direito de desvincular-se da União, e para os Municípios, o direito de retirar-se de um Estado-membro determinado. Nestes termos, veda-se a ruptura do pacto federativo. No direito constitucional brasileiro, a impossibilidade de secessão é elevada à condição de cláusula pétrea (art. 60, §4º, I, da Constituição Federal de 1988). Neste lastro, a Constituição Federal estatui, no artigo 25, caput, que os Estados devem se organizar por suas Constituições próprias e legislação infraconstitucional respectiva, observados os princípios da Lei Magna federal, sendo que o §1º positiva a denominada competência residual do Estado-membro na Federação Brasileira (“são reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”). O mesmo conteúdo normativo repete-se no artigo 1º da Constituição do Estado de São Paulo, de 1989. Os mesmos caracteres delineiam a autonomia administrativa, financeira, funcional e normativa da Universidade de São Paulo, enquanto autarquia integrante da Administração Pública indireta do Estado de São Paulo, estabelecida para executar uma das funções constitucionais do Estado, a educação de nível superior. Da mesma forma como a legislação estadual – constitucional ou infraconstitucional – não se emancipa da Constituição Federal, também as normas internas da Universidade de São Paulo (seu Estatuto, principalmente) não a tornam independente ou soberana em relação ao direito positivo e à soberania do Estado brasileiro, aqui compreendido em suas distintas esferas federativas. As considerações até aqui tecidas implicam que as normas, diretrizes, decisões, resoluções de gestão financeira ou administração, emanadas da Universidade de São Paulo em sua esfera de autonomia, não podem ser condicionadas por qualquer controle 2
administrativo do Governo do Estado de São Paulo (Administração Direta). Entretanto, estão sujeitas à soberania da Constituição Federal, que define os termos da autonomia das Universidades. A norma-princípio positivada pelo artigo 207 prescreve: “As Universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”. A Constituição corresponde à Lei Fundamental do ordenamento jurídico de determinado Estado, à condição de validade de todas as demais normas vigentes no sistema jurídico. Tal vale, também, para a Constituição Estadual, em seu limite federativo de competência. No caso do Estado de São Paulo, a Constituição de 1989 prescreve, para fins de definição da autonomia autárquica das Universidades Públicas do Estado, que “a autonomia da universidade será exercida respeitando, nos termos de seu estatuto, a necessária democratização do ensino e a responsabilidade pública da instituição” (art. 254, caput) (grifo nosso). Para o que concerne ao presente parecer, interessa considerar também o texto normativo do inciso II do mesmo artigo, que estabelece o princípio constitucional da “representação e participação de todos os seguimentos da comunidade interna nos órgãos decisórios e na escolha de dirigentes, na forma de seus estatutos”. Uma visada superficial desses princípios jurídicos positivados pela Constituição do Estado de São Paulo poderia redundar na conclusão de que o Estatuto da Universidade de São Paulo implementa, no seio de sua autonomia, o imperativo jurídico da representação das três categorias da comunidade acadêmica nos órgãos de deliberação e concretiza o direito de participação – ainda que não paritária – nas instâncias administrativas. Todavia, o mesmo imperativo é claramente infringido pelas normas estatutárias que disciplinam a eleição para os cargos executivos. O exemplo mais eloqüente está contido no art. 36 do Estatuto da USP (Resolução 3461, de 7 de outubro de 1988). Artigo 36 - O Reitor, Professor Titular da USP, será nomeado pelo Governador do Estado de lista tríplice de nomes, elaborada da seguinte forma: I - a composição da lista obedecerá ao sistema de dois turnos; II - no primeiro turno serão eleitos oito nomes, pelos membros da Assembléia Universitária, composta pelo Conselho 3
Universitário, pelos Conselhos Centrais e pelas Congregações das Unidades; III - no segundo turno serão eleitos três nomes, dentre os oito escolhidos em primeiro turno, sendo eleitores os membros do Conselho Universitário e dos Conselhos Centrais; IV - os nomes que, no segundo turno, comporão a lista tríplice, deverão ser eleitos por maioria absoluta de votos; (ver também a Resolução nº 3591/89) V - se em dois escrutínios a maioria absoluta não for atingida far-se-á uma terceira votação, incluindo-se na lista os nomes que receberem maior número de sufrágios; VI - em caso de empate, em qualquer dos turnos, integrará a lista o Professor Titular com maior tempo de serviço docente na USP; VII - todas as votações serão realizadas em escrutínio secreto. Parágrafo único - Cada eleitor, tanto no primeiro como no segundo turno, terá direito a apenas um voto, devendo seu voto em cada um dos turnos conter no máximo três nomes. (ver também a Resolução nº 3591/89)
Entretanto, pretende-se aqui argumentar pela inconstitucionalidade do Estatuto da Universidade de São Paulo também no que respeita à representação das categorias universitárias nos órgãos colegiados, justamente responsáveis pela eleição dos dirigentes políticos e administrativos, na medida em que a mesma não se faz paritária na Universidade. Para tanto, aduzem-se alguns ensinamentos do Ministro Eros Grau (Supremo Tribunal Federal), professor titular de Direito Econômico da USP e do constitucionalista português José Joaquim Gomes Canotilho (Universidade de Coimbra). A primeira premissa a fundamentar esse parecer é de que jamais se aplica, a um caso concreto, uma ou algumas normas jurídicas, senão todo o direito positivo enquanto sistema suposto coerente. Isso implica, evidentemente, que não se pode pensar em interpretação de normas constitucionais isoladas, mas – e apenas – da Constituição integral, como lei fundamental do Estado. E essa interpretação, como se refere Eros Grau, impõe ao intérprete e aplicador do direito um percurso, que o conduz – necessariamente – de uma norma singular até o todo sistêmico da Constituição1. 1
Cf. GRAU, Eros. A ordem econômica na Constituição de 1988, São Paulo: Malheiros, 2001., p. 189.
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Neste ponto, antes de prosseguir com a linha de argumentação do parecer, faz-se necessária uma breve palavra sobre os propósitos da interpretação jurídica. Ainda consoante o pensamento de Eros Grau, a hermenêutica jurídica não descobre apenas um sentido ou significado para a norma jurídica, mas cria a própria norma enquanto estrutura de sentido deontológico (um imperativo, um dever-ser). Os diversos diplomas ou estatutos jurídicos são portadores, em si, de textos normativos, o que não se confunde com a noção de norma. Essa última resulta da exegese do preceito textual, integrada à materialidade das relações sociais concretas abrangidas pelo âmbito da norma. Neste sentido, a norma resulta da interseção entre as ordens do ser e do deverser. Assim, a interpretação revela a norma, latente ou pressuposta em seu invólucro textual, expressando o conteúdo normativo das disposições contidas nos diplomas. No caso das normas constitucionais, por se tratar do próprio estatuto jurídico do político2, ocorre uma remissão expressa à idéia de valores políticos, incorporados ao ordenamento jurídico na condição de princípios positivos do direito, ou, ainda para Canotilho, normas-princípio, que devem conformar e emoldurar a interpretação da Constituição como todo semântico e político. A prescrição contida no artigo 254 da Constituição do Estado de São Paulo assume, claramente, a conformação de uma norma principiológica, uma norma-objetivo que prescreve, para o poder público estadual, o dever jurídico de implementar políticas públicas concretizadoras da democratização do ensino superior. Como princípio de direito positivo, tal norma mostra-se mais aberta, em seu âmbito de abrangência fática e em seu conteúdo prescritivo, que uma regra de direito, que prevê uma hipótese e comina, quando de sua manifestação no mundo dos fatos, uma determinada sanção ou conseqüência jurídica. Como conceitua Jerzy Wroblewski, mencionado por Eros Grau, os princípios funcionam como fontes de elaboração de regras jurídicas, interpretação e aplicação do direito positivo. E por ser o Direito uma praxeologia, um saber tecnológico (uma techné) vinculado ao propósito – enunciado por Jürgen Habermas – de evitar um “choque desintegrador” do tecido social, a atividade de interpretação que se efetua em seu campo não denota propósitos de uma ciência da compreensão, senão pretende atingir um diretivo vinculante para as ações sociais. Interpreta-se, no campo do Direito, necessariamente para se aplicar o direito posto.
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Cf. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional, Coimbra: Livraria Almedina, 2005., p. 1133.
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Se a democratização é um princípio constitucional de direito positivo, no que se refere às políticas de ensino público superior, convém traçar alguns marcos conceituais para se compreender seu caráter vinculante e determinante – em situação de heteronomia e superioridade hierárquica – para com as regras jurídicas da Constituição e, muito mais, para com a normativa da Universidade de São Paulo. A inserção de normas-princípio no sistema constitucional implica, como leciona Eros Grau, uma ordenação hierárquica das disposições constitucionais. Na hipótese do artigo 254 da Constituição do Estado de São Paulo, resulta claro que o comando normativo emanado de seu inciso II (representação e participação de todas as categorias da comunidade acadêmica nos órgãos decisórios e na escolha de dirigentes) se sujeita ao princípio democrático, enunciado não apenas no caput do mesmo texto normativo, mas que se encontra subjacente a todo o ordenamento jurídico constituído sob o signo da Constituição Federal de 1988. A principiar de seu Preâmbulo, a Lei Maior exara que a motivação do Constituinte foi, precisamente, “instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar (...)”. Com efeito, o artigo 1º da Lei Magna do Brasil prescreve que “a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito”. A intensidade com que os princípios positivos de direito definem o vetor de interpretação das regras constitucionais, na condição de normas-programa ou normasobjetivo, foi muito bem explanado por Celso Antônio Bandeira de Mello, em seu Curso de Direito Administrativo: Princípio – já averbamos alhures – é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondolhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo. Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou
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inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido (...). 3 (grifo nosso). Outro autor, mencionado por Eros Grau, Souto Maior Borges, afirma a existência de uma hierarquia entre os princípios constitucionais – que obviamente são valores políticos – na qual a noção de isonomia está no ápice, penetrando todos os demais direitos e garantias fundamentais, assinalando seu verdadeiro conteúdo normativo.4 Para empregar a classificação de Canotilho, pode-se perceber que, ao lastrear o ordenamento jurídico como padrão de definição de seus conteúdos normativos e critério vinculante de sua interpretação/aplicação, a idéia de democracia – com sua evidente polissemia política – configura um princípio político constitucionalmente conformador, que explicita as valorações políticas fundamentais do Constituinte, definindo a forma de Estado e de exercício do governo, a estrutura fundamental do regime político adotado (princípio positivado do Estado de Direito) e os direitos e garantias fundamentais que conformam a cidadania. Ademais, na hipótese do artigo 254, caput, da Constituição do Estado de São Paulo, o imperativo de democratização do ensino público superior reveste-se da condição de princípio constitucional impositivo, que subsume todos os demais princípios que se refiram à organização e administração das Universidades Públicas no Estado de São Paulo, impondo ao legislador infraconstitucional (no caso vertente, os decisores políticos e normativos internos à Universidade de São Paulo) um programa político vinculante, um fim social a ser atingido pelo Estado5. Como se refere José Afonso da Silva, esses princípios são normas constitucionais de princípios gerais (ou normas-princípio), dotadas de eficácia e aplicabilidade imediatas. São normas fundamentais, pois as normas particulares devem necessariamente derivar delas, como seus desdobramentos analíticos coerentes6. Por conseguinte, o imperativo jurídico inescapável para os agentes normativos da Universidade de São Paulo é configurar a representatividade dos três setores da comunidade acadêmica (professores, funcionários e estudantes) sob o signo necessário e inelutável do princípio positivado da democracia, que, em qualquer de suas acepções,
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Cf. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Malheiros, 1996., p. 545. 4 Cf. GRAU, Eros. Op. Cit., p. 82. 5 Cf. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Op. Cit., p.p. 1150 a 1154. 6 Cf. SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, São Paulo: RT, 1982., p.p. 107 e 108.
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seria condenada à farsa e ao descrédito – legítimo – se não houver a isonomia entre as categorias acadêmicas nos órgãos de representação. Se compreendermos, como Tércio Sampaio Ferraz Júnior faz, com fulcro no sociólogo alemão Niklas Luhmann, que o direito positivo é um sistema, então devem atuar sobre o todo lógico algumas regras de calibração. Todo sistema traduz a idéia de um arranjo lógico, coerente e potencialmente unívoco entre as variáveis que o compõem. A estruturação hierárquica e funcional dessas variáveis depende de um eixo doador de sentido ao sistema, atribuindo-lhe uma conexão lógica de sentido. Portanto, são necessárias as regras de calibração, a determinar o grau de variabilidade que pode ser assumido pelos elementos do repertório (conjunto das variáveis). Para Ferraz Júnior, a sistema jurídico é conformado por regras de calibração específicas, que são justamente os princípios. A conformidade aos mesmos define se um elemento do repertório normativo (vale afirmar, uma norma jurídica), é válida no sistema jurídico (variável endógena) ou inválida e, portanto, não aplicável (variável exógena).7Assim, para permanecer válida, vigente, eficaz e aplicável no ordenamento jurídico brasileiro, qualquer norma jurídica infraconstitucional deve adequar-se, inexoravelmente, ao princípio da democracia. Finalmente, impõe-se a conclusão de que os termos desiguais em que se positivou o direito de participação das distintas categorias no artigo 15 do Estatuto da USP (Resolução 3461, de 7 de outubro de 1988) é inconstitucional. Neste sentido, fazse necessário elaborar um novo Estatuto conforme ao imperativo constitucional da democratização do ensino público superior. Não é lícito aceitar os termos do artigo 15 do Estatuto da Universidade de São Paulo, que reza, em seus incisos:
IX - a representação dos alunos de graduação em número correspondente a dez por cento do total de docentes do Conselho Universitário, eleita pela respectiva categoria (grifo nosso). X - a representação dos alunos de pós-graduação em número correspondente a cinco por cento do total de docentes do Conselho Universitário, eleita pela respectiva categoria. 7
Cf. FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao Estudo do Direito. Técnica, decisão, dominação, São Paulo: Editora Atlas, 1996., p.p. 124 a 133.
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XI - três representantes dos servidores não-docentes da Universidade, eleitos pelos seus pares. Acreditamos que resultou clara a necessidade de adequação do exercício de autonomia da Universidade de São Paulo ao direito constitucional positivo, federal e de São Paulo, o que implica a necessidade de chancelar a representação paritária (e não mais proporcional) das três categorias acadêmicas não apenas no Conselho Universitário (CO), senão em todos os órgãos de gestão, administração e decisão política, internos à Universidade de São Paulo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Malheiros, 1996. BONAVIDES, Paulo. Ciência Política, São Paulo: Malheiros, 1998. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra: Livraria Almedina, 2005. FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao Estudo do Direito. Técnica, decisão, dominação, São Paulo: Editora Atlas, 1996. GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1998, São Paulo: Malheiros, 2001. ___________________. O direito posto e o direito pressuposto, São Paulo: Malheiros, 2000. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, São Paulo: Malheiros, 1997. ____________________. Aplicabilidade das normas constitucionais, São Paulo: RT, 1982. 9
ASSOCIAÇÃO DOS PÓS-GRADUANDOS Marcus Baccega (OAB 207990).
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