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Sistema de Control en el Sector Público REV27022019

Módulo 2 Control con enfoque de reglas

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Contenido INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................... 4 OBJETIVOS DEL MÓDULO ....................................................................................................................... 5 1. REGLAS .............................................................................................................................................. 6 1.1. ESTADO DE REGLA .................................................................................................................................. 6 1.2. TIPOS DE REGLAS ................................................................................................................................... 9 1.2.1. Reglas de resultado y de procedimiento ................................................................................... 9 1.2.2. Regla de punición ...................................................................................................................... 9 1.2.3. Regla de regularización ........................................................................................................... 10 1.2.4. Reglas de prevención .............................................................................................................. 10 1.2.5. Reglas de retribución .............................................................................................................. 10 1.2.6. Reglas de depuración .............................................................................................................. 11 2. ENFOQUE DE REGLAS ....................................................................................................................... 12 2.1. ALCANCE NORMATIVO .......................................................................................................................... 14 2.2. ALCANCE INFORMATIVO ........................................................................................................................ 15 2.3. ALCANCE PUNITIVO .............................................................................................................................. 16 2.4. ALCANCE CORRECTIVO .......................................................................................................................... 20 2.5. ALCANCE PREVENTIVO........................................................................................................................... 23 2.6. ALCANCE RETRIBUTIVO .......................................................................................................................... 24 2.7. ALCANCE DEPURATIVO .......................................................................................................................... 29 3. ENFOQUE DE REGLAS APLICADO EN EL CONTROL ............................................................................ 31 3.1. MIXTURA DE ALCANCES ......................................................................................................................... 40 CONCLUSIONES .................................................................................................................................... 42 BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 43 ANEXO: ALCANCES DEL ENFOQUE DE REGLAS EN LA BIBLIOGRAFÍA ESPECIALIZADA ........................... 44 A.1. BIBLIOGRAFÍA PATROCINADA POR COSO RELACIONADO CON LO INFORMATIVO Y LO PREVENTIVO ........................ 44 A.2. ESTÁNDARES ISO RELACIONADOS CON ACCIONES CORRECTIVAS Y PREVENTIVAS ............................................... 45 A.3. BIBLIOGRAFÍA SOBRE SISTEMAS CAPA Y OTRAS OBRAS RELACIONADAS CON LO CORRECTIVO Y LO PREVENTIVO ....... 45 A.4. BIBLIOGRAFÍA EN EL ÁMBITO DEL ESTUDIO DE LA CORRUPCIÓN RELACIONADA CON CONTROLES PREVENTIVO Y PUNITIVO .................................................................................................................................................. 46 A.5. BIBLIOGRAFÍA REFERIDA A DISEÑO NORMATIVO.......................................................................................... 46 A.6. BIBLIOGRAFÍA EN EL ÁMBITO DE LA REGULACIÓN RELACIONADA CON LO PUNITIVO Y LO RETRIBUTIVO (INCENTIVOS NO PUNITIVOS)................................................................................................................................................ 47

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Figuras Figura 1. Posibles estados de una regla ........................................................................................................ 6 Figura 2. Esquematización de tipos de funciones bajo un enfoque de reglas ............................................ 13 Figura 3. Esquematización alternativa de tipos de funciones bajo un enfoque de reglas ......................... 13 Figura 4. Algunos elementos que actúan como parte del sistema regulador de la temperatura humana 35

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Introducción En este módulo se aborda el concepto de regla. Posteriormente, con un enfoque de reglas se identifican siete tipos de funciones: normativa, informativa, punitiva, correctiva, preventiva, retributiva, depurativa. Con este mismo enfoque, y en atención a si un proceso de control incorpora o no alguna de estas siete funciones, se abordan siete posibles alcances del control. Por último, se pone de relieve que tales alcances no son mutuamente excluyentes; es decir, que un mismo proceso de control puede incorporar más de uno de los citados alcances.

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Objetivos del módulo

Definir una regla, identificar los posibles estados de una regla y diferenciar entre reglas de retribución y reglas de depuración.

Con un enfoque de reglas, diferenciar entre los alcances normativo, informativo, punitivo, correctivo, preventivo, retributivo y depurativo aplicables a un proceso en general.

Con un enfoque de reglas, analizar y determinar cuál de dichos alcances tiene un proceso de control.

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1. Reglas Una regla es una estipulación respecto a una situación determinada. En el caso de la gestión, las reglas pueden  



Estar explícitamente formuladas o implícitamente asumidas; Corresponder a una norma constitucional, legal o procedimental, un decreto, un reglamento, un objetivo, una meta, un propósito, una situación ideal o deseable o cualquier otro criterio de referencia; Ser de resultado o de procedimiento.

1.1. Estado de regla Entre los posibles estados de una regla, tenemos:   

cumplimiento cuando la situación se ajusta a la regla; incumplimiento cuando la situación no se ajusta a la regla; riesgo relevante de incumplimiento cuando existe una alta probabilidad de que, en el futuro, la situación no se ajuste a la regla. Figura 1. Posibles estados de una regla MAESTRÍA

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Cumplimiento

Incumplimiento

Riesgo relevante de incumplimiento

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La situación se ajusta a la regla

La situación no se ajusta a la regla

No se ha verificado incumplimiento pero existe una alta probabilidad de que en el futuro la situación no se ajuste a la regla

Ejemplo 1. Reglas macrofiscales y regla del déficit fiscal.

El Decreto Legislativo N° 1276, Decreto Legislativo que aprueba el Marco de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal del Sector Público No Financiero reguló un conjunto de reglas macrofiscales. Según una de tales reglas denominada regla de resultado económico, en el Perú el déficit fiscal anual del Sector Público no Financiero (SPNF) no debe exceder el 1 % del PBI. No obstante, excepcionalmente: 



para el año fiscal 2017, el resultado fiscal observado del Sector Público No Financiero es de -3,0 en términos del Producto Bruto Interno observado, conforme al primer párrafo de la Primera de las Disposiciones Complementarias Transitorias del referido Decreto (párrafo modificado mediante la Ley N° 30637, Ley que dispone la aplicación de la cláusula de excepción a las reglas macrofiscales del Sector Público No Financiero); el déficit fiscal anual del Sector Público No Financiero, para los años fiscales 2018, 2019, 2020 y 2021, no debe ser mayor a 3,5; 2,9; 2,1 y 1 por ciento del Producto Bruto Interno (PBI), respectivamente, conforme al artículo 2 de la Ley N° 30637.

Según lo reportado por el BCRP (2018), en el año 2017:  

el resultado económico del SPNF fue de - S/ 21 733 millones; y el PBI del Perú fue S/ 701 764 millones.

Determine, para el año 2017, cuál de los estados de regla estudiados en el presente capítulo se verificó para la regla del déficit fiscal. MAESTRÍA

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Solución: Al definir el déficit fiscal del SNPF para el año k, simbolizado 𝐷𝐹𝑘 , como el negativo de su resultado económico, simbolizado REk, se tiene lo siguiente:

𝐷𝐹𝑘 ≡ −𝑅𝐸𝑘

(1)

La regla del resultado económico fiscal para el año 2017 puede entonces ser formulada matemáticamente como cualquiera de las inecuaciones siguientes:

𝐷𝐹2017 ≤ 0,03 × 𝑃𝐵𝐼2017

𝐷𝐹𝑘 ≤ 3% 𝑃𝐵𝐼𝑘

(2)

(3)

Al remplazar en (3) los correspondientes valores para el año 2017 se tiene lo siguiente:

S/ 21 733 millones ≤ 3% S/ 701 764 millones (4)

3,0969 … % ≤ 3% 𝐹𝑎𝑙𝑠𝑜

Asumiendo las indicadas cifras publicadas por el BCRP como cifras finales definitivas para el año 2017 y dado que la inecuación (4) es falsa, se puede verificar para dicho año el estado de incumplimiento de la regla del resultado económico; es decir, la regla estipulada se incumplió en el referido período anual.

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1.2. Tipos de reglas 1.2.1. Reglas de resultado y de procedimiento Dos tipos de reglas relevantes para analizar una gestión son las reglas de resultado y las de procedimiento. Al respecto, se tiene lo siguiente: 



las reglas de resultado corresponden a una estipulación respecto a lo que se debe lograr o alcanzar (propósito, objetivo, meta, función o concepto análogo) como consecuencia de adoptar un curso de acción determinado. las reglas de procedimiento establecen cómo se debe realizar el curso de acción (por ejemplo, cuáles son las actividades o pasos qué se debe seguir).

1.2.2. Regla de punición Es una regla B que especifica la pena P que se debe imponer a una o más personas o a una o más entidades ante un incumplimiento de otra regla A. La especificación de la pena P que se debe imponer frente a un incumplimiento de la regla A puede realizarse:  

Previamente a la identificación del incumplimiento en función de alguna variable objetiva;1 De manera posterior a dicha identificación, en este caso puede estar en función de criterios subjetivos.

En términos ideales, la pena P debe ser impuesta a quien sea responsable del incumplimiento de la regla A, sea por dolo o por culpa.

Ello es consistente con el principio de legalidad en el denominado Derecho Penal recogido en la fórmula nullum crimen, nulla pœna sine lege praevia (no hay delito ni hay pena sin ley previa) atribuida a Paul Johann Anselm Ritter von 1

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Apunte adicional 1. Los conceptos de pena, punición y sanción  El sustantivo pena hace referencia en términos generales a castigo, aflicción, daño, detrimento, menoscabo, dolor, tormento, lesión, perjuicio o mal. En un sentido restringido, el sustantivo pena se utiliza para referirse a aquella impuesta en situaciones consideradas delitos.  El verbo punir significa castigar o aplicar una pena.  El sustantivo punición hace referencia a la acción o al efecto de punir.  El sustantivo sanción hace referencia a  la aprobación de una norma, un decreto, una ley, una disposición, una ordenanza o cualquier tipo regla, ante cuyo incumplimiento su responsable es susceptible de recibir una pena;  una pena que se impone por incumplimiento de una regla.

1.2.3. Regla de regularización En un sentido estricto, es una regla que especifica las acciones o medidas que deben ser tomadas ante un incumplimiento de otra regla, con el fin de lograr que esta última adopte un estado de cumplimiento. Por extensión, se considera como regla de regularización a una regla que especifica las acciones o medidas para compensar o reparar el daño ocasionado por dicho incumplimiento. 1.2.4. Reglas de prevención Es una regla B que especifica las acciones o medidas que deben ser tomadas ante el riesgo de incumplimiento de otra regla A, con el fin de cubrir dicho riesgo. 1.2.5. Reglas de retribución Son reglas que indican cómo o cuánto se debe retribuir a una persona o a una entidad en función del nivel de una variable determinada. Ejemplos de este tipo de reglas (que también son denominadas reglas retributivas) son las siguientes:  

Regla que especifique el pago de comisiones a un vendedor en función de su nivel de ventas en un período determinado. Regla que especifique el importe de un bono de productividad a una entidad en función de un indicador de desempeño.

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1.2.6. Reglas de depuración Son reglas aplicables a un universo de entidades con el fin de determinar cuáles de ellas quedan autorizadas para un fin determinado, a cuáles se les deniega dicha autorización y, de ser el caso, cuáles son observadas y, por lo tanto, quedan sin ser autorizadas temporalmente, aunque pueden ser evaluadas en una próxima oportunidad para determinar si procede, o no, la autorización. Ejemplos de este tipo de reglas (que también son denominadas reglas depurativas) son las siguientes:  

Regla que especifique que aquellos postulantes a una institución que no aprueben una determinada evaluación no son incorporados a la misma. Regla que especifique qué solicitantes de una pensión de jubilación son seleccionados para recibir dicha pensión.

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2. Enfoque de reglas El enfoque de reglas aplicado a un proceso en particular corresponde a un abordaje, tratamiento, diseño o implementación de dicho proceso que:   

Genera, modifica o deroga reglas; informa sobre reglas; o aplica reglas.

En el enfoque de reglas se pueden identificar siete posibles alcances de un proceso: normativo, informativo, punitivo, correctivo, preventivo, retributivo y depurativo. Resulta relevante señalar que un proceso puede incorporar uno o más de uno de los alcances referidos.

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Figura 2. Esquematización de tipos de funciones bajo un enfoque de reglas

Según sea el caso

Autorización Sanción impuesta

Regularización lograda

Riesgo cubierto

3. Punitiva

4. Correctiva

5. Preventiva

6. Retributiva

7. Depurativa

Si existe riesgo relevante de incumplimiento

Si corresponde retribución

Si corresponde depuración

Si existe incumplimiento

Retribución dada

Observación Denegación

Información sobre reglas Si se determina pertinencia de modificar o derogar reglas existentes o aprobar nuevas reglas

2. Informativa

Reglas aprobadas, modificadas, derogadas

1. Normativa

Emisión, modificación o derogación de reglas

Evaluación de cumplimiento

Evaluación de riesgos

¿Existe incumplimiento?

¿Existe riesgo relevante?

Evaluación de retribución

Procedimiento de sanción

Procedimiento de regularización

Procedimiento de cobertura

Procedimiento de retribución

3. PUNITIVA

4. CORRECTIVA

5. PREVENTIVA

6. RETRIBUTIVA

¿Entidad cumple criterio de depuración?

Sí

Sí

Sí

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Procedimiento de autorización Procedimiento de observación o de denegación

7. DEPURATIVA

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No

¿Existe incumplimiento?

Evaluación de depuración

Sí

Condicional

Evaluación de cumplimiento

Procedimiento condicionado

2. INFORMATIVA 1. NORMATIVA

Figura 3. Esquematización alternativa de tipos de funciones bajo un enfoque de reglas

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2.1. Alcance normativo Bajo un enfoque de reglas, un proceso tendrá un alcance normativo cuando comprenda el ejercicio de la función normativa, es decir, cuando comprenda la emisión, la modificación o la derogación de reglas (sean de procedimiento o de resultado), aplicables a un ámbito, objeto o sujeto determinado. En el sector público, dicha función está dispersa en los poderes del Estado, los entes técnicos rectores de los sistemas administrativos, los denominados organismos reguladores, etc. Ejemplo 2. Función normativa de la Contraloría General de la República.

La Contraloría General de la República, en su calidad de ente técnico rector del Sistema Nacional es responsable de la regulación del control gubernamental. Esta atribución se basa en lo señalado en el artículo 14 de la Ley N° 27785 que se cita a continuación: Artículo 14. Regulación del control “El ejercicio del control gubernamental, por el sistema en las entidades, se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría General, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en función de la naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecución. Dicha regulación permitirá la evaluación, por los órganos de control, de la gestión de las entidades y sus resultados. La Contraloría General, en su calidad de ente técnico rector, organiza y desarrolla el control gubernamental en forma descentralizada y permanente, el cual se expresa con la presencia y accionar de los órganos a que se refiere el literal b del artículo precedente en cada una de las entidades públicas de los niveles central, regional y local, que ejercen su función con independencia técnica”.

En el marco de lo señalado en el artículo citado, la Contraloría General de la República ha dictado diversos instrumentos de aplicación obligatoria en el control gubernamental, tales como:  Las Normas Generales de Control Gubernamental; y  Las Normas de Control Interno. En consecuencia, el ejercicio de la regulación del control gubernamental es un proceso con alcance normativo.

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Ejemplo 3. Función normativa de los entes rectores de sistemas.

Algunas direcciones generales de ciertos ministerios son entes rectores de ciertos sistemas administrativos, y tienen atribuciones que corresponden a la función normativa. Este es el caso de la Dirección General de Presupuesto Público, tal como se deduce de lo señalado en el artículo 3 de la Ley N.° 28411 (modificada mediante Ley N° 30114) que se cita a continuación: “Artículo 4. Atribuciones de la Dirección Nacional del Presupuesto Público Son atribuciones de la Dirección Nacional del Presupuesto Público: a. b. c. d. e. f.

Programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar la gestión del proceso presupuestario; Elaborar el anteproyecto de la Ley de Presupuesto del Sector Público; Emitir las directivas y normas complementarias pertinentes; Regular la programación con perspectiva multianual; Promover el perfeccionamiento permanente de la técnica presupuestaria y; Emitir opinión autorizada en materia presupuestal de manera exclusiva y excluyente en el Sector Público.”

La emisión de directivas y normas complementarias pertinentes en virtud de la atribución c señalada en el artículo previo es un proceso con alcance normativo.

2.2. Alcance informativo Con un enfoque de reglas, un proceso tiene alcance informativo cuando comprende: a. La difusión de información sobre la existencia o vigencia de reglas. b. La evaluación de reglas y la correspondiente producción de información sobre dicha evaluación. Si el proceso comprende lo señalado en a, tendrá un alcance informativo de difusión. Si comprende lo señalado en b, tendrá un alcance informativo de evaluación. Posibles procedimientos de evaluación de reglas que pueden formar parte de un proceso bajo este último alcance son los siguientes: 



Evaluación de coherencia de reglas, mediante la cual se determina la pertinencia de mantener, modificar o derogar reglas existentes o de emitir nuevas reglas, obteniéndose información que puede ser insumo para la función normativa; Evaluación de cumplimiento, mediante la cual se determina si una o más reglas son cumplidas o no y, de ser el caso, los correspondientes MAESTRÍA

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errores de cumplimiento (es decir, la diferencia entre el valor crítico que







debería tener una variable instrumental para que la regla se cumpla y su valor verdadero), obteniéndose información que puede ser insumo de procedimientos punitivos o correctivos; Evaluación de riesgos, mediante la cual se determina si existen riesgos relevantes para el cumplimiento futuro de determinadas reglas, generándose información que puede ser insumo de procedimientos preventivos; Evaluación de retribución, mediante la cual se determina la retribución que corresponda aplicar a personas o entidades, generándose información que puede ser insumo de procedimientos retributivos; Evaluación de depuración, mediante la cual se determina e informa si a determinadas entidades le corresponde recibir, o no, aprobación o autorización para un fin determinado, generándose información que puede ser insumo de procedimientos depurativos.

Ejemplo 4. Facultad de fiscalización de la Administración Tributaria con elementos de la función informativa. En el Perú, una de las facultades de la Administración Tributaria es la de fiscalización. Al respecto, el Código Tributario señala lo siguiente: “Artículo 62. Facultad de fiscalización La facultad de fiscalización de la Administración Tributaria se ejerce en forma discrecional, de acuerdo a lo establecido en el último párrafo de la norma IV del título preliminar. El ejercicio de la función fiscalizadora incluye la inspección, investigación y el control del cumplimiento de obligaciones tributarias, incluso de aquellos sujetos que gocen de inafectación, exoneración o beneficios tributarios. (…)”

La citada facultad incorpora la inspección y la investigación del cumplimiento de obligaciones tributarias que son procedimientos que tienen alcance informativo.

2.3. Alcance punitivo Una persona, una entidad o un proceso tiene atribución punitiva cuando contempla la facultad de aplicar una regla de punición condicionada a la determinación de un incumplimiento de otra regla. Si en el marco de un proceso se ejerce tal atribución (es decir, si se impone la pena o la sanción), se dice que dicho proceso tiene alcance punitivo.

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Para efectos del ejercicio de la potestad sancionadora administrativa en Perú, distintos del ámbito tributario, resulta pertinente tener presente que dicha potestad, para el caso de las entidades de la Administración Pública, debe estar regida por los siguientes once principios especiales señalados en el artículo 230 de la Ley del Procedimiento Administrativo General (según la modificatoria de la Ley N° 27444, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 1272):  Legalidad. Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que, a título de sanción, son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.  Debido procedimiento. No se puede imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.  Razonabilidad. Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor, que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios señalados a efectos de su graduación:     

 

El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción. La probabilidad de detección de la infracción. La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido. El perjuicio económico causado. La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción. Las circunstancias de la comisión de la infracción. La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.

 Tipicidad. Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. MAESTRÍA

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A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto a aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.  Irretroactividad. Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.  Concurso de infracciones. Cuando una misma conducta califique como más de una infracción, se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio de que se pueda exigir las demás responsabilidades que establezcan las leyes.  Continuación de infracciones. Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo. Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos: 

 

Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción administrativa. Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme. Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad a que se refiere el inciso 5. MAESTRÍA

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 Causalidad. La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.  Presunción de licitud. Las entidades deben presumir que los administrados han actuado en concordancia con sus deberes mientras no cuenten con evidencia de lo contrario.  Culpabilidad. La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que, por ley o decreto legislativo, se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.  Non bis in idem. No se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a la que se refiere el inciso 7. Ejemplo 5. Facultad sancionadora de la Administración Tributaria.

En el Perú, una de las facultades de la Administración Tributaria es la facultad sancionadora. En efecto, el Texto Único Ordenado del Código Tributario señala lo siguiente: Libro II, Título II, Capítulo II “Artículo 82. Facultad sancionadora La Administración Tributaria tiene la facultad discrecional de sancionar las infracciones tributarias.”2

Libro IV, Título I “Artículo 164. Concepto de infracción tributaria Es infracción tributaria, toda acción u omisión que importe la violación de normas tributarias, siempre que se encuentre tipificada como tal en el presente título o en otras leyes o decretos legislativos.3 Artículo 165. Determinación de la infracción, tipos de sanciones y agentes fiscalizadores La infracción será determinada en forma objetiva y sancionada administrativamente con penas pecuniarias, comiso de bienes, internamiento temporal de vehículos, cierre temporal de

2

Artículo 82, sustituido de conformidad con lo dispuesto mediante el artículo 34 del Decreto Legislativo N.° 953, publicado el 5 de febrero de 2004, y vigente a partir del 6 de febrero de 2004. 3

Artículo 164, sustituido de conformidad con lo dispuesto mediante el artículo 79 del Decreto Legislativo N.° 953.

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establecimiento u oficina de profesionales independientes y suspensión de licencias, permisos, concesiones o autorizaciones vigentes otorgadas por entidades del Estado para el desempeño de actividades o servicios públicos. En el control del cumplimiento de obligaciones tributarias administradas por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), se presume la veracidad de los actos comprobados por los agentes fiscalizadores, de acuerdo con lo que se establezca mediante Decreto Supremo. Artículo 166. Facultad sancionatoria La Administración Tributaria tiene la facultad discrecional de determinar y sancionar administrativamente las infracciones tributarias. En virtud de la citada facultad discrecional, la Administración Tributaria también puede aplicar gradualmente las sanciones, en la forma y condiciones que ella establezca, mediante Resolución de Superintendencia o norma de rango similar. Para efecto de graduar las sanciones, la Administración Tributaria se encuentra facultada para fijar, mediante Resolución de Superintendencia o norma de rango similar, los parámetros o criterios objetivos que correspondan, así como para determinar tramos menores al monto de la sanción establecida en las normas respectivas.” “Artículo 172. Tipos de infracciones tributarias Las infracciones tributarias se originan por el incumplimiento de las obligaciones siguientes: 1. De inscribirse, actualizar o acreditar la inscripción. 2. De emitir, otorgar y exigir comprobantes de pago y/u otros documentos. 3. De llevar libros y/o registros o contar con informes u otros documentos. 4. De presentar declaraciones y comunicaciones. 5. De permitir el control de la Administración Tributaria, informar y comparecer ante la misma. 6. Otras obligaciones tributarias.”4

En este contexto, la Administración Tributaria, al determinar y sancionar una infracción tributaria está implementando medidas que bajo el enfoque de reglas tienen un alcance punitivo.

2.4. Alcance correctivo Bajo un enfoque de reglas, una persona, una entidad o un proceso tiene atribución correctiva cuando tiene la facultad de aplicar una regla o un procedimiento de regularización condicionado a la determinación de un

4

Artículo 172, sustituido por el artículo 82 del Decreto Legislativo N.° 953, publicado el 5 de febrero de 2004, y vigente a partir del 6 de febrero de 2004. MAESTRÍA

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incumplimiento de otra regla. Si en el marco de un proceso se ejerce tal atribución y se logra la regularización (es decir, la regla incumplida pasa a tener estado de cumplimiento o se logra compensar o reparar el daño ocasionado por dicho incumplimiento), se dice que dicho proceso tiene alcance correctivo. Ejemplo 6. Medidas correctivas del INDECOPI.

El Código de Protección y Defensa del Consumidor aprobado mediante Ley N° 29571 y modificado por diferentes dispositivos legales hace referencia a las medidas correctivas que puede dictar el INDECOPI, las cuales pueden ser reparadoras o complementarias. Al respecto señala lo siguiente: “Artículo 114. Medidas correctivas Sin perjuicio de la sanción administrativa que corresponda al proveedor por una infracción al presente código, el INDECOPI puede dictar, en calidad de mandatos, medidas correctivas reparadoras y complementarias. Las medidas correctivas reparadoras pueden dictarse a pedido de parte o de oficio, siempre y cuando sean expresamente informadas sobre esa posibilidad en la notificación de cargo al proveedor por la autoridad encargada del procedimiento. Las medidas correctivas complementarias pueden dictarse de oficio o a pedido de parte. Artículo 115. Medidas correctivas reparadoras 115.1 Las medidas correctivas reparadoras tienen el objeto de resarcir las consecuencias patrimoniales directas e inmediatas ocasionadas al consumidor por la infracción administrativa a su estado anterior. En caso el órgano resolutivo dicte una o varias medidas correctivas, debe considerar lo acordado por las partes durante la relación de consumo. Las medidas correctivas reparadoras pueden consistir en ordenar al proveedor infractor lo siguiente: a. Reparar productos. b. Cambiar productos por otros de idénticas o similares características, cuando la reparación no sea posible o no resulte razonable según las circunstancias. c. Entregar un producto de idénticas características o, cuando esto no resulte posible, de similares características, en los supuestos de pérdida o deterioro atribuible al proveedor y siempre que exista interés del consumidor. d. Cumplir con ejecutar la prestación u obligación asumida; y si esto no resulte posible o no sea razonable, otra de efectos equivalentes, incluyendo prestaciones dinerarias. e. Cumplir con ejecutar otras prestaciones u obligaciones legales o convencionales a su cargo. f. Devolver la contraprestación pagada por el consumidor, más los intereses legales correspondientes, cuando la reparación, reposición, o cumplimiento de la prestación u obligación, según sea el caso, no resulte posible o no sea razonable según las circunstancias. g. En los supuestos de pagos indebidos o en exceso, devolver estos montos, más los intereses correspondientes. h. Pagar los gastos incurridos por el consumidor para mitigar las consecuencias de la infracción administrativa. i. Otras medidas reparadoras análogas de efectos equivalentes a las anteriores.

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115.2 Las medidas correctivas reparadoras no pueden ser solicitadas de manera acumulativa conjunta, pudiendo plantearse de manera alternativa o subsidiaria, con excepción de la medida correctiva señalada en el literal h) que puede solicitarse conjuntamente con otra medida correctiva. Cuando los órganos competentes del INDECOPI se pronuncian respecto de una medida correctiva reparadora, aplican el principio de congruencia procesal. 115.3 Las medidas correctivas reparadoras pueden solicitarse en cualquier momento hasta antes de la notificación de cargo al proveedor, sin perjuicio de la facultad de secretaría técnica de la comisión de requerir al consumidor que precise la medida correctiva materia de solicitud. El consumidor puede variar su solicitud de medida correctiva hasta antes de la decisión de primera instancia, en cuyo caso se confiere traslado al proveedor para que formule su descargo. 115.4 Corresponde al consumidor que solicita el dictado de la medida correctiva reparadora probar las consecuencias patrimoniales directas e inmediatas causadas por la comisión de la infracción administrativa. 115.5 Los bienes o montos objeto de medidas correctivas reparadoras son entregados por el proveedor directamente al consumidor que los reclama, salvo mandato distinto contenido en la resolución. Aquellos bienes o montos materia de una medida correctiva reparadora, que por algún motivo se encuentran en posesión del INDECOPI y deban ser entregados a los consumidores beneficiados, son puestos a disposición de estos. 115.6 El extremo de la resolución final que ordena el cumplimiento de una medida correctiva reparadora a favor del consumidor constituye título ejecutivo conforme con lo dispuesto en el artículo 688 del Código Procesal Civil, una vez que quedan consentidas o causan estado en la vía administrativa. La legitimidad para obrar en los procesos civiles de ejecución corresponde a los consumidores beneficiados con la medida correctiva reparadora. 115.7 Las medidas correctivas reparadoras como mandatos dirigidos a resarcir las consecuencias patrimoniales directas e inmediatas originadas por la infracción buscan corregir la conducta infractora y no tienen naturaleza indemnizatoria; son dictadas sin perjuicio de la indemnización por los daños y perjuicios que el consumidor puede solicitar en la vía judicial o arbitral correspondiente. No obstante, se descuenta de la indemnización patrimonial aquella satisfacción patrimonial deducible que el consumidor haya recibido a consecuencia del dictado de una medida correctiva reparadora en sede administrativa. Artículo 116. Medidas correctivas complementarias5 Las medidas correctivas complementarias tienen el objeto de revertir los efectos de la conducta infractora o evitar que esta se produzca nuevamente en el futuro y pueden ser, entre otras, las siguientes: a. Que el proveedor cumpla con atender la solicitud de información requerida por el consumidor, siempre que dicho requerimiento guarde relación con el producto adquirido o servicio contratado. b. Declarar inexigibles las cláusulas que han sido identificadas como abusivas en el procedimiento. c. El decomiso y destrucción de la mercadería, envases, envolturas o etiquetas. d. En caso de infracciones muy graves y de reincidencia o reiteración: i. Solicitar a la autoridad correspondiente la clausura temporal del establecimiento industrial, comercial o de servicios por un plazo máximo de seis meses. ii. Solicitar a la autoridad competente la inhabilitación, temporal o permanente, del proveedor en función de los alcances de la infracción sancionada. e. Publicación de avisos rectificatorios o informativos en la forma que determine el Indecopi, tomando en consideración los medios que resulten idóneos para revertir los efectos que el acto objeto de sanción ha ocasionado.

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Este artículo fue modificado conforme a lo dispuesto mediante el artículo 1 del Decreto Legislativo N° 1308.

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f. Cualquier otra medida correctiva que tenga el objeto de revertir los efectos de la conducta infractora o evitar que esta se produzca nuevamente en el futuro. El Indecopi está facultado para solicitar a la autoridad municipal y policial el apoyo respectivo para la ejecución de las medidas correctivas complementarias correspondientes”.

Las medidas correctivas reparadoras citadas en dicha ley tienen elementos del alcance correctivo descrito en esta sección. También tienen elementos de este alcance aquellas medidas correctivas complementarias citadas en la misma ley que tiene el objeto de revertir los efectos de la conducta infractora. Por otro lado, las medidas correctivas complementarias que tienen como objeto evitar que la conducta infractora se produzca nuevamente en el futuro tienen elementos del alcance preventivo.

2.5. Alcance preventivo Bajo un enfoque de reglas, partiendo de una situación en la cual una regla tiene estado de riesgo relevante de ser incumplido, una persona, una entidad o un proceso tiene atribución preventiva cuando tiene la facultad aplicar una regla de prevención o un procedimiento de cobertura consistente en la aplicación de mecanismos para reducir los riesgos hasta un nivel que se considere no relevante. Si en el marco de un proceso se ejerce tal atribución y se logra la cobertura de riesgo (es decir, se logra eliminar, neutralizar o reducir el riesgo hasta un nivel que se considere no relevante), se dice que dicho proceso tiene alcance preventivo. Ejemplo 7. Medidas de prevención de riesgos laborales facultadas al empleador Respecto a estas medidas, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo señala lo siguiente: “Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales o los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrar anticipada y debidamente a los trabajadores.”

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La aplicación de las medidas citadas tiene elementos del alcance preventivo descrito en el presente capítulo.

Ejemplo 8. Acciones preventivas en el marco de la ISO 9001:2015.

En el marco del estándar ISO 9000:2015, un requisito es una necesidad o expectativa establecida, generalmente explícita u obligatoria; una conformidad es un cumplimiento de un requisito; una no conformidad es un incumplimiento de un requisito, mientras que en el contexto de una potencial situación no deseable, tal como lo puede ser una no conformidad. En este contexto, ante dicha potencialidad, se puede adoptar una acción preventiva destinada a eliminar la causa de dicha potencial no conformidad u otra potencial situación indeseable. Al respecto, el numeral 3.12.1 del referido estándar contiene la siguiente definición: “3.12.1

“3.12.1

preventive action

acción preventiva

action to eliminate the cause of a potential nonconformity (3.6.9) or other potential undesirable situation

acción tomada para eliminar la causa de una no conformidad (3.6.9) potencial u otra situación potencial no deseable

Note 1 to entry: There can be more than one cause for a potential nonconformity.

Nota 1 a la entrada: Puede haber más de una causa para una no conformidad potencial.

Note 2 to entry: Preventive action is taken to prevent occurrence whereas corrective action (3.12.2) is taken to prevent recurrence.” (ISO, 2015a)

Nota 2 a la entrada: La acción preventiva se toma para prevenir que algo ocurra, mientras que la acción correctiva (3.12.2) se toma para prevenir que vuelva a ocurrir.” (ISO, 2015b)

Al respecto, considerando que la regla es el cumplimiento de lo requisitos (lo que implica lograr conformidades y no incurrir en no conformidades), una acción preventiva en el marco de la ISO 9000:2015 calza o tiene elementos del alcance preventivo.

2.6. Alcance retributivo Con un enfoque de reglas, una persona, una entidad o un proceso tiene atribución retributiva cuando dispone de la facultad para aplicar una regla o un procedimiento de retribución. Si en el marco de un proceso se ejerce tal atribución, se dice que dicho proceso tiene alcance retributivo. Dado que un proceso con alcance retributivo puede corresponder a (i) un caso de otorgamiento de premios o (ii) un caso de imposición de sanciones, el cual corresponde a un alcance punitivo, se tiene entonces que al alcance punitivo es en sí un tipo de alcance retributivo. MAESTRÍA

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Ejemplo 9. Administración por resultados

En el período 2002-2006, el MEF suscribió con diversas entidades públicas o dependencias de ellas, Convenios de Administración por Resultados (CAR), que establecían la posibilidad de que el personal de dichas entidades o dependencias reciba un bono de productividad, en función del cumplimiento de metas, sujeto a la verificación de la Contraloría General de la República. Una de las bases normativas para dichos CAR fue la Directiva para la

Formulación, Suscripción, Ejecución y Evaluación de Convenios de Administración por Resultados para el Año Fiscal 2006, aprobada mediante Resolución Directoral N.° 0072006-EF-76.016, la cual señaló lo siguiente: “Artículo 5. Administración por Resultados 5.1. La Administración por Resultados es un modelo de gerenciar la institución, orientándola al cumplimiento de la misión y de los objetivos estratégicos en un determinado período. 5.2. La Administración por Resultados busca optimizar el uso de los recursos públicos, y tiene como propósito avanzar hacia una administración pública en la que el desempeño sea evaluado en función de los resultados que genera, teniendo en consideración la optimización de los procesos internos y externos que se requiera para tal fin.” “Artículo 6. El Convenio de Administración por Resultados El Convenio de Administración por Resultados es un acuerdo de carácter técnico suscrito entre las Entidades y la Dirección Nacional del Presupuesto Público. En este acuerdo, la entidad se compromete, por un lado, al cumplimiento de un conjunto de indicadores cuantificables relacionados con el logro de sus objetivos estratégicos institucionales y, por otro lado, al cumplimiento de compromisos que contribuyan a la mejora de la gestión institucional”. “Artículo 32. Evaluación del cumplimiento de los indicadores y compromisos La evaluación del cumplimiento de los indicadores y compromisos del convenio de Administración por Resultados es realizada por la Contraloría General de la República, la misma que coordina los aspectos técnicos necesarios con la Dirección Nacional del Presupuesto Público.” “Artículo 36. Aplicación de incentivos y sanciones El cumplimiento de los indicadores y compromisos da derecho a la entidad a la distribución de un bono de productividad, el mismo que opera como incentivo económico por el cumplimiento del convenio. En caso de incumplimiento de los acuerdos del convenio, el titular de la entidad puede determinar y disponer las medidas administrativas que sean aplicables al personal responsable del citado incumplimiento”.

La aplicación de los incentivos económicos o de las sanciones, según sea el caso, en el marco de los CAR, son ejemplos de procedimientos de control que tienen elementos del alcance retributivo.

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Esta directiva fue modificada mediante Resolución Directoral N.º 043-2006-EF-76.01.

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Ejemplo 10. Convenio de Apoyo Presupuestario a los Programas Presupuestales Estratégicos con elementos informativos y retributivos

La Directiva para la Formulación, Suscripción, Ejecución y Seguimiento de Convenios de Apoyo Presupuestario a los Programas Presupuestales, Directiva Nº 001-2016-EF/50.01 aprobada mediante Resolución Directoral Nº 014-2016EF/50.01, definió Convenio de Apoyo Presupuestario a los Programas Presupuestarios Estratégicos y Compromisos de gestión en los siguientes términos: “Artículo 5°.- Convenio de Apoyo Presupuestario a los Programas Presupuestales 5.1. El Convenio - PP es un acuerdo de carácter técnico suscrito entre las Entidades Públicas y la DGPP. En el Convenio - PP, la Entidad Pública se compromete al cumplimiento de metas de Indicadores de Resultado y/o Producto del PP, según corresponda, así como de Compromisos de Gestión para una mejor provisión de los servicios públicos. Puede comprender uno o más Programas Presupuestales siempre que se encuentren comprendidos en los objetivos y alcances de una determinada Estrategia o Política. 5.2. En el Convenio - PP, la DGPP se compromete a hacer efectiva la transferencia de los recursos públicos provenientes de donaciones, conforme con lo establecido en el Artículo 15° de la Ley Nº 29951, así como a brindar asistencia técnica en el marco de las condiciones establecidas en el Convenio - PP que se suscriba.” “Artículo 7. De los Compromisos de Gestión 7.1. Los Compromisos de Gestión deben considerar tres elementos: i) Los Procesos priorizados para el compromiso de gestión; ii) Los Sub Procesos Críticos que se espera para mejorar su eficiencia; y, iii) los Criterios para medir el avance en cada una de los Sub Procesos Críticos. La definición de cada uno de estos elementos se describe en el Anexo A – Modelo del Convenio. En el Anexo I “Especificaciones Técnicas del Convenio” del Convenio - PP, se establece los Compromisos de Gestión. 7.2. Los procesos a ser priorizados para los Compromisos de Gestión son: i) Programación operativa; ii) Soporte Logístico para la adquisición y distribución de insumos; iii) Organización para la producción y entrega de los productivos; y, iv) supervisión, seguimiento y evaluación. Esta priorización no excluye otros procesos vinculados con el diseño e implementación del PP. 7.3. Para cada uno de los procesos seleccionados se formulan los sub procesos críticos que se espera lograr al finalizar el Convenio. Para cada una de ellos, la DGPP en consenso con la Entidad Pública establece los Criterios en función a los cuales se precisa anualmente las Definiciones Operacionales para cada nivel de avance. 7.4. Dichos Niveles de Cumplimiento van desde un Nivel 0 hasta un Nivel máximo que representaría lograr el mayor desempeño en el Sub Proceso Crítico, durante el tiempo que dure el Convenio -PP. El Nivel 0 de los Compromisos de Gestión, representa las condiciones previas que la Entidad Pública debe cumplir para la transferencia de recursos correspondiente al primer año de dicho Convenio. El siguiente Nivel de Cumplimiento es condición previa para la transferencia correspondiente al segundo año, y así sucesivamente para los siguientes años.”

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La directiva citada incluye mecanismos para el seguimiento y verificación del cumplimiento del convenio que pueden ser catalogados como procedimientos con alcance informativo. Ello se deduce de las citas siguientes: “Artículo 11°.- De las fuentes de información para el seguimiento y verificación del cumplimiento del Convenio 11.1. La verificación del cumplimiento de los Indicadores de Resultado y/o Producto y los Compromisos de Gestión es realizada a partir de bases de datos generadas por sistemas de información que utilizan las Entidades Públicas. Asimismo, se podrán utilizar reportes estadísticos de uso público, manteniendo la rigurosidad técnica en la estimación de los indicadores priorizados. Para el caso de los Compromisos de Gestión también se podrán utilizar documentos que evidencien las acciones efectuadas para la mejora de los procesos. 11.2. Los principales sistemas de información son el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF-SP), el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de Recursos Humanos del Sector Público (AIRSHP), el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas (AIRSHP), el Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA) y los sistemas sectoriales o los que correspondan según se indique en el Convenio PP. 11.3. Todas las fuentes de información y sus correspondientes bases de datos, que constituyan medios de verificación del cumplimiento del Convenio - PP, deben ser accesibles para su revisión, procesamiento, análisis en caso se requiera verificar la calidad y consistencia de datos. 11.4. Complementariamente, se podrán utilizar otras fuentes de información basadas en encuestas u observación directa, la cual podrá ser realizada por un tercero. Esta actividad podrá ser encargada al Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) o a otra institución competente en el marco de las tareas y acciones de medición y seguimiento pertinentes al PP.”

Además, la misma directiva incluye mecanismos por los cuales las transferencias a la entidad quedan condicionadas al cumplimiento de los compromisos de gestión, los cuales pueden ser catalogados como procedimientos con alcance retributivo. Ello se deduce de las citas siguientes:

“Artículo 17°. - De la determinación del monto anual a ser transferido a la Entidad Pública para su incorporación en el año presupuestario vigente 17.1. El monto anual a ser transferido por el MEF a la Entidad Pública se sujeta a lo establecido en la presente directiva y a la disponibilidad efectiva de los recursos de la donación. Dicho monto, es desagregado en dos componentes: Tramo fijo y Tramo Variable: a) Tramo fijo: Es una cantidad fija máxima condicionada al cumplimiento de los Compromisos de Gestión, y que no puede superar el monto máximo establecido para el año correspondiente. b) Tramo variable: Es una cantidad máxima, condicionada al cumplimiento de las metas de los Indicadores de Producto y/o Resultados establecidos en el Convenio - PP; y se determina de manera proporcional al valor alcanzado en dichas metas y al peso asignado a cada indicador. En el caso que se considere un peso diferente para cada indicador, se especifica la ponderación en

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términos porcentuales de cada indicador en el numeral 2.02 del Capítulo II Indicadores del Anexo I “Especificaciones Técnicas del Convenio”. 17.2. La transferencia correspondiente al Tramo Fijo está sujeta al cumplimiento de los Compromisos de Gestión pactados en el Convenio - PP. Si al momento de la verificación, los Compromisos de Gestión presentan observaciones, sólo se transfiere hasta el 60 % del monto del Tramo Fijo, la diferencia sólo podrá ser transferida cuando la Entidad Pública cumpla con el total de los compromisos. 17.3. En caso que la Entidad Pública no cumpla ningún Compromiso de Gestión en el “Primer Informe de Verificación del Cumplimiento de Compromisos de Gestión del Convenio de Apoyo Presupuestario”, se cancela la transferencia del 60 %, teniendo la posibilidad de recibir el 40 % restante de subsanar el total de los Compromisos de Gestión. 17.4. La Entidad Pública tiene un plazo máximo de cinco meses para subsanar las observaciones luego de habérsele comunicado mediante Oficio los resultados en el “Informe de Verificación del Cumplimiento de los Compromisos de Gestión del Convenio de Apoyo presupuestario”. 17.5 El monto total máximo de la transferencia correspondiente al primer año del Convenio corresponde al 100% del Tramo Fijo. Dicha transferencia está sujeta a la presentación de la información por parte de la Entidad Pública para la verificación de los Compromisos de Gestión establecidos en el Convenio. Esta información debe de ser presentada a la DGPP hasta los 30 días de suscrito el Convenio – PP. 17.6. Para los siguientes años, el monto total de la transferencia se desagrega en sus dos componentes Tramo Fijo y Tramo Variable, la proporción anual entre ambos componentes es establecida en el Convenio - PP. 17.7. Para las transferencias a partir del segundo año, dentro de los cuarenta y cinco (45) primeros días del año fiscal, la Entidad Pública remite información a la DGPP para la verificación del cumplimiento de los Indicadores de Resultado y/o Producto y de los Compromisos de Gestión. Si el Convenio – PP se suscribe en el segundo semestre del año fiscal, la DGPP comunicará mediante Oficio a la Entidad Pública un cronograma que establezca las fechas de presentación de la información para el segundo año 17.8. La DGPP dentro de un plazo no mayor a los cuarenta y cinco (45) días de haber recibido el informe a que hace referencia el numeral 17.7 del artículo 17° de la presente directiva, elabora un Informe de Verificación del Cumplimiento de Compromisos de Gestión del Convenio de Apoyo Presupuestario. De resultar favorable el mencionado informe, se determina el monto de la transferencia de recursos de apoyo presupuestario. 17.9. En caso existan observaciones para el Tramo Fijo, se aplica lo señalado en el numeral 17.2 del artículo 17° de la presente directiva, comunicándose a la Entidad Pública el plazo máximo para subsanar dichas observaciones e informar sobre el mantenimiento de los criterios cumplidos. En caso la Entidad Pública no cumpla con remitir la información para el proceso de verificación en el plazo establecido en el convenio y/o en el cronograma que se menciona en el numeral 17.2, se cancela la transferencia del saldo del Tramo Fijo. 17.10. Para el caso del Tramo Variable, según corresponda, la transferencia de los montos se sujeta a lo establecido en el literal b) del numeral 17.1 del artículo 17. Artículo 18. De la autorización e incorporación de la transferencia 18.1. La DGPP elabora el Informe de Verificación del Cumplimiento de Compromisos de Gestión del Convenio de Apoyo Presupuestario y el Informe de Verificación del Cumplimiento de metas de indicadores del Convenio de Apoyo Presupuestario y determina el monto de la transferencia de

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los recursos de apoyo presupuestario a la Entidad Pública, en concordancia con lo establecido en el Convenio - PP y la presente directiva. 18.2. Posteriormente, la DGPP comunica mediante Oficio a la Entidad Pública el monto de los recursos de apoyo presupuestario que deben ser transferidos al Pliego y Unidad Ejecutora. El Oficio remitido y la posterior transferencia que efectúe la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público son el sustento para que la Entidad Pública apruebe la resolución de incorporación de dichos recursos en la Fuente de Financiamiento Donaciones y Transferencias. 18.3. La Entidad Pública incorpora los recursos de apoyo presupuestario transferidos conforme con lo establecido en las disposiciones legales vigentes. La resolución que aprueba dicha incorporación de recursos debe adjuntar un Anexo en el que se consigne el presupuesto desagregado por Unidad Ejecutora y PP, de ser el caso, y hasta nivel de producto, conforme con lo señalado en el modelo que se indica en el anexo 2 del Convenio - PPE. 18.4. La DGPP comunica mediante Oficio a la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público el monto que debe ser incorporado como donación a la Entidad Pública de conformidad a lo establecido en el Artículo 15° de la Ley N.° 29951.”

2.7. Alcance depurativo Bajo un enfoque de reglas, una persona, una entidad o un proceso tiene atribución depurativa cuando dispone de la facultad para aplicar una regla o un procedimiento de depuración. Si en el marco de un proceso se ejerce tal atribución, se dice que dicho proceso tiene alcance depurativo. Las reglas y los procedimientos de depuración pueden conllevar a autorizaciones, aprobaciones, habilitaciones, observaciones, denegaciones, prohibiciones o inhabilitaciones para un fin determinado. Ejemplo 11. Aprobación de obra en el marco de contratos de concesión portuarios. En el marco de cierto contrato de concesión de infraestructura portuaria suscrito por un Estado con una entidad del sector privado, el concesionario está obligado a ejecutar una obra de infraestructura portuaria dentro de un determinado plazo. La Explotación de dicha obra por parte del concesionario, lo que incluye su correspondiente operación en la prestación de servicios y el consecuente cobro de Tarifas, 



Queda habilitada con la aprobación de la obra en mención por parte de la Autoridad Gubernamental Competente (AGC), lo cual a su vez requiere una solicitud de recepción por parte del Concesionario; Queda inhabilitada cuando no procede dicha aprobación.

En este contexto, ante una solicitud de recepción de obra presentado por el concesionario, la AGC, en el marco del proceso de trámite de dicha solicitud, 

Determinará la procedencia de la solicitud en el caso de que verifique la culminación de la obra sin defectos que afecten la normal prestación de servicios; en este caso  Aprobará la obra sin observaciones, en el caso de que verifique que la obra no tiene defectos; MAESTRÍA

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 Aprobará la obra con observaciones, en el caso de que verifique que la obra tiene defectos, pero ninguno de sus defectos afecta la normal prestación de servicios; Determinará la improcedencia de la solicitud, en otros casos (por ejemplo, cuando la obra no se ha culminado o cuando tiene defectos que afecten la normal prestación de servicios).

En este contexto, el proceso de trámite realizado por la AGC tiene alcance depurativo en la medida que conlleva a habilitar la Explotación de la obra (aprobándola sin observaciones o con ellas) o a mantener inhabilitada dicha Explotación, según sea el caso.

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3. Enfoque de reglas aplicado en el control En el capítulo anterior se abordó diversos tipos de atribuciones, así como siete tipos de alcances que pueden ser aplicados en un proceso con un enfoque de reglas. Estos alcances son los siguientes:       

Normativo, informativo (de evaluación y de difusión), punitivo, correctivo, preventivo, retributivo y depurativo.

Cuando el proceso de control es abordado con este enfoque, el control podrá tener uno o más de estas atribuciones y alcances. Cuáles de ellos se incorporarán o se considerarán como parte del proceso de control, dependerá del diseñador o del implementador del proceso. Así se tiene, por ejemplo, para algunos autores, un control puede tener elementos, aspectos o naturaleza normativas. Ello se aprecia en el enfoque COSO, en el cual, las políticas califican como controles MAESTRÍA

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(COSO, 2013). En contraposición a ello, se tiene que para algunos autores existe una diferencia entre  

La regulación que comprende la atribución y el alcance normativos; y El control que los excluye. Ejemplo 12. Control de tránsito con alcance normativo.

La Policía Nacional del Perú tiene funciones de control de tránsito en concordancia con lo señalado en el Reglamento Nacional de Tránsito aprobado mediante Decreto Supremo N.° 033-2001-MTC con TUO aprobado mediante Decreto Supremo N.° 016-2009-MTC. Al respecto, el artículo 7 de dicho TUO según su modificatoria aprobada mediante Decreto Supremo N° 003-2014 señala lo siguiente: “Artículo 7.- Competencias de la Policía Nacional del Perú En materia de tránsito terrestre, la Policía Nacional del Perú, a través del efectivo asignado al control del tránsito o al control de carreteras, de conformidad con el presente Reglamento, es competente para: a) Garantizar y controlar la libre circulación en las vías públicas del territorio nacional. b) Fiscalizar el cumplimiento de las normas de tránsito y seguridad vial por los usuarios de la infraestructura vial; así como aplicar las medidas preventivas dispuestas en el presente Reglamento. c) Ejercer funciones de control, dirigiendo y vigilando el normal desarrollo del tránsito. d) Prevenir, investigar y denunciar ante las autoridades que corresponda, las infracciones previstas en el presente Reglamento. e) Inscribir en el Registro Nacional de Sanciones, las papeletas de infracción y medidas preventivas que imponga en la red vial (vecinal, rural y urbana, regional y nacional). f) Las demás funciones que se le asigne en el presente Reglamento.”

De manera consistente con lo señalado en el artículo citado, los efectivos de la Policía Nacional del Perú, al ejercer su función de control de tránsito, pueden emitir reglas, las cuales no necesariamente se dan en forma de normas escritas pero que sí pueden emitirse en la forma de indicaciones visuales. En consecuencia, se puede establecer que su función de control de tránsito tiene alcance normativo. Ello se deduce de una lectura de los artículos 57 (modificado mediante Decreto Supremo N° 009-2015-MTC), 58 y 59 del TUO del mismo reglamento, reproducidos a continuación: “Artículo 57.- Obediencia al efectivo policial. Los usuarios de la vía están obligados a obedecer de inmediato las indicaciones sobre el tránsito de los Efectivos de la Policía Nacional del Perú asignados al control del tránsito. Las indicaciones de los Efectivos de la Policía Nacional del Perú, asignados al control del tránsito, prevalecen sobre las señales luminosas o semáforos, y éstas sobre los demás dispositivos que regulan la circulación. Artículo 58.- Posiciones básicas. Las siguientes posiciones básicas ejecutadas por los efectivos de la Policía Nacional del Perú asignados al control de tránsito significan: 1) Posición de frente o de espaldas: Obligación de detenerse ante quien así lo enfrente. 2) Posición de perfil: Permite continuar la marcha.

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Los efectivos de la Policía Nacional del Perú asignados al control de tránsito deben usar permanentemente distintivos que permitan reconocerlos a la distancia. Artículo 59.- Giros a la derecha e izquierda. Los efectivos de la Policía Nacional del Perú asignados al control del tránsito pueden permitir los giros a la derecha, cuando el flujo vehicular de la(s) dirección(es) en conflicto esté detenido, o sea que en el momento permita con precaución realizar la maniobra sin peligro de accidente; y pueden permitir los giros a la izquierda solo cuando el flujo vehicular de la(s) dirección(es) en conflicto estén detenidas, anulando así toda posibilidad de accidente. Artículo 60.- Efectivo policial en posición semaforizada. Cuando los efectivos de la Policía Nacional del Perú dirijan el tránsito en una intersección semaforizada, deben apagar las luces de todos los semáforos de dicha intersección.”

Ejemplo 13. Control presupuestal de los gastos con alcance informativo. La Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto hace referencia al control presupuestal de los gastos. Al respecto, el Texto Único Ordenado (TUO) de dicha Ley señala lo siguiente: “Artículo 4. Atribuciones de la Dirección General del Presupuesto Público Son atribuciones de la Dirección General de Presupuesto Público: a. Programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar la gestión del proceso presupuestario; (…)” “Artículo 28. Control presupuestal de los gastos La Dirección General del Presupuesto Público realiza el control presupuestal, que consiste, exclusivamente, en el seguimiento de los niveles de ejecución de egresos respecto a los créditos presupuestarios autorizados por la Ley de Presupuesto del Sector Público y sus modificaciones, en el marco de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público, Ley Nº 28112.”

Se aprecia que el control presupuestal según el concepto referido en la Ley N° 28411 y su TUO, corresponde o tiene elementos del control con enfoque de reglas con alcance informativo. En este caso, las reglas cuyo cumplimiento corresponde ser controladas están relacionadas con el crédito presupuestario autorizado y lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley N° 28112.

Ejemplo 14. Facultad de fiscalización de la Administración Tributaria con elementos del control con alcance informativo. En el Perú, una de las facultades de la Administración Tributaria es la de fiscalización. Al respecto, el Código Tributario señala lo siguiente:

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“Artículo 62. Facultad de fiscalización La facultad de fiscalización de la Administración Tributaria se ejerce en forma discrecional, de acuerdo con lo establecido en el último párrafo de la norma IV del título preliminar. El ejercicio de la función fiscalizadora incluye la inspección, investigación y el control del cumplimiento de obligaciones tributarias, incluso de aquellos sujetos que gocen de inafectación, exoneración o beneficios tributarios. (…)”

Aunque el artículo citado no define explícitamente el control de cumplimiento de obligaciones tributarias, se puede inferir que dicho control involucra la determinación del estado de cumplimiento de tales obligaciones. A partir de lo anterior, se puede deducir que la citada facultad tiene elementos del control con alcance informativo.

Ejemplo 15. Control de temperatura en el cuerpo humano con alcance correctivo. El ser humano tiene en su cuerpo diversos sensores o receptores de información que permiten monitorear su temperatura. En el caso de que se detecte que la temperatura del cuerpo humano suba por encima de cierto límite crítico máximo, esta información sería recibida por el hipotálamo y a partir de ella se desencadenarían uno o más mecanismos para la pérdida de calor tales como  Transpiración,  Sudoración, y  Vasodilatación. En el caso de que se detecte que la temperatura sea inferior a cierto límite crítico mínimo, esta información sería recibida por el hipotálamo, y a partir de ella se desencadenaría uno o más mecanismos para la producción de calor tales como     

Vasoconstricción, Piloerección, Aumento del tono de los músculos (que puede conducir a escalofrío), Aumento en la secreción de la hormona liberadora de la tirotropina (TRH), Otros mecanismos estimulantes del metabolismo celular.

Los procedimientos citados corresponden tiene alcance correctivo respecto a la regla de que la temperatura se mantenga dentro de los límites críticos, proceso en el cual  El procedimiento informacional estaría dado por el monitoreo de la temperatura y la generación de información para la evaluación del cumplimiento de la referida regla;  El procedimiento de regularización, en el caso de incumplimiento, estaría dado por la ejecución de los mecanismos correctivos para la pérdida de calor cuando la temperatura corporal está por encima del límite crítico máximo y por la ejecución de los mecanismos correctivos para la producción de calor cuando la temperatura corporal está por debajo del límite crítico mínimo.

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Figura 4. Algunos elementos que actúan como parte del sistema regulador de la temperatura humana7

Según una publicación de UNINet, el sistema regulador de la temperatura es un sistema de control por retroalimentación negativa y posee tres elementos esenciales (AVELLANAS CHAVALA, CAPELLA CALLAVED, & CIVEIRA):   

Receptores que perciben las temperaturas existentes en el núcleo central; Mecanismos efectores que consisten en los efectos metabólicos, sudomotores y vasomotores; Estructuras integradoras que determinan si la temperatura existente es demasiado alta o demasiado baja y que activan la respuesta motora apropiada. Ejemplo 16. Control preventivo aplicando swap de tasas de interés

Una entidad ha financiado un proyecto de inversión mediante una operación de endeudamiento de largo plazo a una tasa flotante de interés efectivo anual igual a LIBOR a un año + 4 %. Sin embargo, como parte de un proceso de control, la entidad  Realizó un procedimiento de evaluación de riesgos que detectó la existencia de una alta probabilidad de que en los próximos meses la tasa LIBOR a un año se incremente en más de 0.5 %, lo cual originaría un problema de liquidez.  Con el fin de cubrir el riesgo de iliquidez, efectuó una conversión de la tasa de interés flotante a una tasa de interés predeterminada (SWAP de tasa de interés).

7

Gráfico atribuido al Gobierno Federal de Estados Unidos. Recuperado el 16 de marzo de 2017, de https://en.wikipedia.org/wiki/Hypothalamus#/media/File:Illu_diencephalon.jpg

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Dicho proceso tiene elementos de control con un enfoque de reglas con alcance preventivo.

Ejemplo 17. Sistema de control de licencias de conducir por puntos con alcance retributivo Dicho sistema fue creado mediante el artículo 1 de la Ley N° 29365, Ley que establece el Sistema de Control de Licencias de Conducir por puntos. Dicho dispositivo modificó la Ley N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, específicamente en su artículo 25 (que fuera modificado posteriormente mediante la Ley N° 29937) y en su artículo 28, los cuales señalan lo siguiente: “Artículo 25. De la clasificación de las infracciones Las infracciones de transporte y tránsito terrestre se clasifican en leves, graves y muy graves. Su tipificación, puntaje, según corresponda, y sanción se establecen en los reglamentos nacionales respectivos.” “Artículo 28. Del Sistema de Control de Licencias de Conducir por Puntos y las sanciones no pecuniarias 28.1. La acumulación de infracciones de tránsito que han quedado firmes en instancia administrativa, de acuerdo con lo establecido en la presente ley y en el Reglamento Nacional de Tránsito, se inscribe debidamente en el Sistema de Control de Licencias de Conducir por Puntos. 28.2. El Sistema de Control de Licencias de Conducir por Puntos se implementa y ejecuta por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, de acuerdo con la siguiente escala: a. En los casos de infracciones leves, se suma en el récord del conductor de uno (1) a veinte (20) puntos. b. En los casos de infracciones graves, se suma en el récord del conductor de veinte (20) a cincuenta (50) puntos. c. En los casos de infracciones muy graves, se suma en el récord del conductor de cincuenta (50) a cien (100) puntos, excepto cuando estos sean, a la vez, ilícitos penales, en tal caso se procede a la cancelación de la licencia. 28.3. El órgano competente impone las medidas luego de la evaluación que realice de la conducta vial del portador de la licencia de conducir hábil, y que se determina mediante el Reglamento Nacional de Tránsito, siguiendo los parámetros siguientes: a. Si el portador de la licencia de conducir acumula los cien (100) puntos por primera vez, recibe una sanción de suspensión de licencia por seis (6) meses. b. Si el portador de la licencia de conducir acumula los cien puntos (100) por segunda vez, recibe una sanción de suspensión de licencia por doce (12) meses. c. Si el portador de la licencia de conducir acumula los cien (100) puntos por tercera vez, se cancela su licencia y se le considera inhábil para la conducción de un vehículo en el ámbito nacional. En todos los casos arriba descritos y de manera adicional al cumplimiento del período de suspensión o cancelación, el conductor debe acudir y aprobar cursos de seguridad vial y sensibilización a los que se refiere el Reglamento Nacional de Tránsito. 28.4. El puntaje de cada infracción queda sin efecto luego de haber transcurrido dos (2) años de haber quedado firme la sanción en instancia administrativa. 28.5. Una vez transcurrido el período de suspensión o cancelación de la licencia de conducir, el conductor debe seguir y aprobar un curso especializado en seguridad vial, que incluye un examen

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de perfil psicológico, de una duración no menor de veinte (20) horas lectivas en un período que no excede los treinta (30) días calendario, cuyo costo corre por cuenta del infractor. 28.6. Los conductores que, en el plazo de dos (2) años, no se encuentren incursos dentro de los alcances de los artículos 25 y 28 de la presente ley son merecedores de un incentivo de puntuación a su favor, que se establece en el reglamento de la presente Ley.”

Se aprecia que el Sistema de Control referido en los artículos previamente citados tiene un alcance retributivo al incorporar tanto incentivos positivos como sanciones.

Ejemplo 18. El caso del control previo de adicionales de obra con alcance depurativo. De acuerdo con la Ley N.° 27785 (art. 22, literal k), la Contraloría General de la República (CGR) tiene, entre sus atribuciones: “Otorgar autorización previa a la ejecución y al pago de los presupuestos adicionales de obra pública, y de las mayores prestaciones de supervisión en los casos distintos a los adicionales de obras, cuyos montos excedan a los previstos en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su Reglamento respectivamente, cualquiera sea la fuente de financiamiento.” Alineado con dicha atribución, la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley N° 28411, modificada mediante Decreto Legislativo N° 1017) indicó en sus disposiciones finales lo siguiente: “QUINTA. Solo procederá la ejecución de obras adicionales cuando se cuente, previamente, con disponibilidad presupuestal, con aprobación del titular de entidad mediante la resolución correspondiente, o en el caso de empresas, incluyendo aquellas bajo el ámbito de FONAFE, por acuerdo del directorio de la empresa, y en los casos en que su valor, restándole los presupuestos deductivos vinculados a tales adicionales, no superen el quince por ciento (15%) del monto total del contrato original. Para el caso de las obras adicionales que superen el quince por ciento (15%) del contrato original, luego de ser aprobadas por el titular de la entidad o el directorio de la empresa, según corresponda, se requiere contar, previamente, para su ejecución y pago, con la disponibilidad presupuestaria y la autorización expresa de la Contraloría General de la República, independientemente de la fecha del contrato de obra. Para estos efectos, la Contraloría General de la República debe observar los plazos y procedimientos establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado y su reglamento.”

Por su parte, la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado estipula en su artículo 34 (según su modificatoria aprobada mediante Decreto Legislativo N° 1341) lo siguiente: “Artículo 34. Modificaciones al contrato

34.1 El contrato puede modificarse en los supuestos contemplados en la Ley y el reglamento, por orden de la Entidad o a solicitud del contratista, para alcanzar la finalidad del contrato de manera oportuna y eficiente. En este último caso la modificación debe ser aprobada por la Entidad. Dichas modificaciones no deben afectar el equilibrio económico financiero del contrato; en caso contrario, MAESTRÍA

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la parte beneficiada debe compensar económicamente a la parte perjudicada para restablecer dicho equilibrio, en atención al principio de equidad. 34.2 Excepcionalmente y previa sustentación por el área usuaria de la contratación, la Entidad puede ordenar y pagar directamente la ejecución de prestaciones adicionales en caso de bienes, servicios y consultorías hasta por el veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original, siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato. Asimismo, puede reducir bienes, servicios u obras hasta por el mismo porcentaje. 34.3 Tratándose de obras, las prestaciones adicionales pueden ser hasta por el quince por ciento (15%) del monto total del contrato original, restándole los presupuestos deductivos vinculados. Para tal efecto, los pagos correspondientes son aprobados por el Titular de la Entidad. En el supuesto que resulte indispensable la realización de prestaciones adicionales de obra por deficiencias del expediente técnico o situaciones imprevisibles posteriores al perfeccionamiento del contrato o por causas no previsibles en el expediente de obra y que no son responsabilidad del contratista, mayores a las establecidas en el párrafo precedente y hasta un máximo de cincuenta por ciento (50%) del monto originalmente contratado, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda corresponder al proyectista, el Titular de la Entidad puede decidir autorizarlas. Para ello se requiere contar con la autorización del Titular de la Entidad, debiendo para la ejecución y el pago contar con la autorización previa de la Contraloría General de la República y con la comprobación de que se cuentan con los recursos necesarios. En el caso de adicionales con carácter de emergencia dicha autorización se emite previa al pago. La Contraloría General de la República cuenta con un plazo máximo de quince (15) días hábiles, bajo responsabilidad, para emitir su pronunciamiento. Dicha situación debe ponerse en conocimiento de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República y del Ministerio de Economía y Finanzas, bajo responsabilidad del Titular de la Entidad. Alternativamente, la Entidad puede resolver el contrato, mediante comunicación escrita al contratista. 34.4 Respecto a los servicios de supervisión, cuando en los casos distintos a los de adicionales de obras, se produzcan variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad, y siempre que impliquen prestaciones adicionales en la supervisión que resulten indispensables para el adecuado control de la obra, el Titular de la Entidad puede autorizarlas, bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta por un monto máximo del quince por ciento (15%) del monto contratado de la supervisión, considerando para el cálculo todas las prestaciones adicionales previamente aprobadas. Cuando se supere el citado porcentaje, se requiere la autorización, previa al pago, de la Contraloría General de la República. Asimismo, el Titular de la Entidad puede autorizar prestaciones adicionales de supervisión que deriven de prestaciones adicionales de obra, siempre que resulten indispensables para el adecuado control de la obra, bajo las mismas condiciones del contrato original y/o precios pactados, según corresponda. En este último supuesto, no es aplicable el límite establecido en el numeral 34.2 del presente artículo. 34.5 El contratista puede solicitar la ampliación del plazo pactado por atrasos y paralizaciones ajenas a su voluntad debidamente comprobados y que modifiquen el plazo contractual de acuerdo a lo que establezca el reglamento. De aprobarse la ampliación de plazo debe reconocerse los gastos y/o costos incurridos por el contratista, siempre que se encuentren debidamente acreditados. El procedimiento para determinar los gastos generales es establecido en el reglamento.”

Por otro lado, la Directiva Nº 011-2016-CG-GPROD denominada “Servicio de Control Previo de las Prestaciones Adicionales de Obra” (aprobada mediante RC N° 147-2016-CG, publicada el 14 de mayo de 2016), cuyo numeral 6 señala lo siguiente: "6. DISPOSICIONES GENERALES 6.1 Competencia de la Contraloría General de la República En el marco de sus atribuciones la Contraloría otorga autorización previa de las prestaciones adicionales de obra, cuyo monto exceda el porcentaje previsto en la normativa de contrataciones vigente, de conformidad con las disposiciones establecidas en el literal k) del artículo 22 de la Ley Nº 27785. La Contraloría ejerce esta atribución en el marco del servicio de control previo, el cual se realiza con anterioridad a la ejecución de un acto u operación de una Entidad, con el objeto de emitir un resultado según corresponda a la materia del requerimiento que realice la Entidad solicitante del servicio. 6.2 De la emisión de autorización previa

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La autorización previa emitida por la Contraloría constituye un acto administrativo, estando sujeta a la interposición del recurso de apelación, únicamente cuando la impugnación se sustenta en diferente fundamentación o documentación o cuando se trate de cuestiones de puro derecho. La emisión de la autorización previa no supone la conformidad de los actos de gestión de la Entidad ni limita el ejercicio del control simultáneo o posterior que corresponda. La Contraloría no autoriza prestaciones adicionales de obra que estén ejecutadas, salvo que sean calificadas como prestaciones adicionales de obra con carácter de emergencia, en cuyo caso no emite autorización si se encuentran pagadas. 6.3 Prestación adicional de obra y causales que la originan Una prestación adicional de obra es aquella no considerada en el expediente técnico, ni en el contrato original, cuya realización resulta indispensable y/o necesaria para dar cumplimiento a la meta prevista de la obra principal y que da lugar a un presupuesto adicional. La prestación adicional de obra se formula sobre el monto del contrato original, y requiere autorización de la Contraloría, cuando la incidencia acumulada supere el quince por ciento (15%) hasta un máximo del cincuenta por ciento (50%) de dicho monto. Las prestaciones adicionales de obra se originan por: a. Situaciones imprevisibles posteriores al perfeccionamiento del contrato. b. Deficiencias del expediente técnico de obra. (...) 7.1.3 Proceso y plazo para la atención de la solicitud de autorización previa El proceso para la atención de la solicitud de autorización previa debe efectuarse en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir del día siguiente de la recepción de la solicitud de autorización previa, los cuales se interrumpen en caso la Contraloría comunique a la Entidad el requerimiento de información complementaria. a. Recepción de la solicitud de autorización previa En esta etapa el personal designado por la Contraloría, verifica que la documentación a presentar se encuentre completa, luego procede a consignar el visto para que el Departamento de Gestión Documentaria o la unidad orgánica que haga sus veces de la Sede Central de la Contraloría, Oficinas de Coordinación Regional u Oficinas Regionales de Control, proceda a efectuar la recepción correspondiente. En caso se evidencie que la solicitud de autorización no adjunta la documentación que corresponde, según lo indicado en los numerales 7.1.1 y 7.1.2, se da por no presentada, formulándose las observaciones correspondientes, otorgándose el plazo máximo de dos (2) días hábiles para la subsanación correspondiente, luego del cual, un representante de la Entidad se apersone a la Contraloría a recabarlos, se devuelve con todos sus anexos; ello no enerva que el solicitante pueda presentar nuevamente la solicitud. Mientras esté pendiente de subsanación, no procede el cómputo del plazo de quince (15) días hábiles para que opere el silencio administrativo. b. Evaluación de la solicitud de autorización previa La Contraloría no realiza la evaluación de la solicitud de autorización y comunica a la Entidad su improcedencia, mediante oficio emitido por la unidad orgánica a cargo de la evaluación, en los supuestos siguientes: (i) Si la incidencia acumulada no supera el quince por ciento (15%) del monto del contrato original. (ii) Si la incidencia acumulada supera el cincuenta por ciento (50%) del monto del contrato original. (…)

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c. Emisión del Pronunciamiento de la Contraloría La Contraloría emite el pronunciamiento sobre la solicitud de autorización, mediante Resolución debidamente motivada, emitida por la unidad orgánica competente de la Contraloría.”

De un estudio de la cita precedente, se puede deducir que el servicio de control previo de las prestaciones adicionales de obra tiene un alcance depurativo en la medida que conlleve a un pronunciamiento de la CGR con el cual se otorgue la autorización previa de dichas prestaciones o a una comunicación a la Entidad solicitante de dicha autorización en la cual se señale la improcedencia de su solicitud.

3.1. Mixtura de alcances El proceso de control que se diseñe e implemente puede comprender dos o más de los alcances estudiados en este capítulo; es decir, puede corresponder a una mixtura de alcances. Así, por ejemplo, cuando en un proceso de control bajo enfoque de reglas se impone una sanción ante una falta determinada que genera un desincentivo a que dicha falta se cometa, y ello a su vez conlleva a que la situación se regularice, entonces dicho procedimiento tendría un alcance punitivo-correctivo. Por otro lado, cuando, como parte del proceso de control bajo enfoque de reglas, se tiene una falta menor y mediante un procedimiento determinado, dicha falta se corrige, generando que se elimine o se reduzca el riesgo de la ocurrencia de una falta mayor, entonces tal procedimiento cumpliría al mismo tiempo una función correctiva (respecto a la falta menor) y una función preventiva (respeto a la falta mayor). Consecuentemente, el referido proceso de control sería correctivo-preventivo, al combinar elementos de ambos alcances. Este caso de mixtura de alcances se ilustra en el Ejemplo 19. Ejemplo 19. Control de costos en la gestión Una entidad debe producir un lote de diez unidades físicas (uf) de un tipo de bien determinado, con un costo total que debe ser no mayor a su presupuesto disponible ascendente a 105 unidades monetarias (um). Además, con el fin de reducir el riesgo de que el presupuesto se termine antes de completar el lote, ha fijado una regla de costo promedio (CMe), consistente en que dicha variable debe ser no mayor que un límite crítico máximo fijado en diez unidades monetarias (um). No obstante, al efectuar el seguimiento y evaluación de la variable CMe, calculada en función del costo total (CT), se ha detectado que, al producirse la unidad ocho, el costo promedio superó el valor crítico.

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Ante esta situación, la empresa tomó medidas que le permitieron lograr nuevamente, a partir de la producción de la unidad nueve, que su costo medio vuelva a cumplir la regla de costo fijada. Entre tales medidas se tiene a las siguientes:  Adelanto de la hora de entrada y de salida en sesenta minutos a efectos de aprovechar una mayor cantidad de horas con luz solar, reduciendo costos.  Realización de compras en mayor cantidad para reducir costos de transacción y reducir el costo unitario al cual consigue los insumos. El caso en mención es, entonces, un ejemplo de control:  Con alcance correctivo respecto a la regla de costo promedio, según la cual dicha variable debe ser no mayor de 10 um, regla que se expresa de la siguiente manera: CMe(Q) <= 10 um.  Con alcance preventivo respecto a la regla de costo total, según la cual, dicha variable debe ser no mayor de 105 um al terminar de producirse la décima unidad física, regla que se expresa de la siguiente manera: CT(10 uf) <= 105 um.

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Conclusiones El concepto de regla, en sentido prescriptivo, una regla es una estipulación respecto a una o más entidades o situaciones determinadas. Entre los diversos tipos de reglas se tienen los siguientes: 

Reglas de resultado, las cuales corresponden a una estipulación respecto a lo que se debe lograr u alcanzar (propósito, objetivo, meta, función o concepto análogo) como consecuencia de adoptar un curso de acción determinado.



Reglas de procedimiento, las cuales establecen cómo debe realizarse el curso de acción (por ejemplo, cuáles son las actividades o pasos qué deben seguirse).

El enfoque de reglas aplicado a un proceso en particular corresponde a un abordaje, tratamiento, diseño o implementación de dicho proceso que •

Genera, modifica o deroga reglas;

•

Informa sobre reglas; o

•

Aplica o fuerza el cumplimiento de reglas.

Bajo un enfoque de reglas, un proceso puede tener uno o más de los siguientes alcances: normativo, informativo, punitivo, correctivo, preventivo o depurativo. En el diseño de un proceso de control, corresponde identificar, evaluar y determinar, cuál de estos alcances deberá tener dicho proceso a fin de que cumpla sus objetivos, existiendo la posibilidad de que se recurra a una mixtura de dos o más de dichos alcances.

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Bibliografía Avellanas Chavala, M., Capella Callaved, E., & Civeira, E. (s.f.). Sección 2,

Termorregulación, del Capítulo 9.4, Patología por la acción del frío: Hipotermia y congelaciones. (F. Barranco, Ed.) Recuperado el 23 de septiembre de 2011, de http://tratado.uninet.edu/c090402.html BCRP. (2018). Estadísticas Anuales del Resultado Económico del Sector Público No Financiero, actualizadas al 24 de mayo de 2018. Recuperado el 15 de julio de 2018, de https://estadisticas.bcrp.gob.pe/estadisticas/series/anuales/resultados/P M05760FA/html COSO. (2013). Internal Control - Integrated Framework: Framework and Appendices. COSO. ISO. (2015a). Quality management systems - Fundamentals and vocabulary (Fourth ed.). ISO. ISO. (2015b). Sistemas de gestión de la calidad — Fundamentos y vocabulario. ISO. Onder, Seref G. (2015). A Distinctive Organizational Control Practice:

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Anexo: Alcances del enfoque de reglas en la bibliografía especializada El denominado enfoque de reglas consolida en una sola exposición diversos alcances que pueden adoptar los procesos en relación con el hecho de que produzcan reglas, informen sobre ellas, cubran riesgos de incumplimiento, regularicen incumplimientos, lo sancionen o retribuyan el desempeño en función de que se cumpla o no una regla. Tal como se ha desarrollado anteriormente, estos alcances son denominados normativo, informativo, preventivo, correctivo, punitivo y retributivo. El tratamiento de tales alcances ha sido abordado en la bibliografía sobre procesos y control, pero de manera muy dispersa. Una de las pocas obras que aborda conceptos relacionadas con casi todos los alcances descritos en el presente capítulo es una tesis de PhD en Administración Pública escrita por Seref G. Onder (2015) titulada A Distinctive Organizational Control Practice: Geographic Personnel Rotation. En esta tesis, a partir del estudio de la bibliografía internacional sobre control organizacional se identifican, entre otros, los controles detectivos (que tienen naturaleza informativa) así como los controles correctivos, preventivos, punitivos y retributivos (rewarding control). Otras obras que abordan conceptos relacionados con algunos de los referidos alcances se indican a continuación

A.1. Bibliografía patrocinada por COSO relacionado con lo informativo y lo preventivo El documento Control Interno – Marco Integrado trata de manera expresa a la información dentro del componente Información y comunicación, así como a los controles detectivos (que también tienen naturaleza informativa) dentro del componente Actividades de Control. Dentro del mismo componente, dicho Marco aborda de manera expresa el control preventivo. Al respecto puede consultarse las siguientes publicaciones.  COSO. (1992). Internal Control - Integrated Framework.  COSO. (2013). Internal Control - Integrated Framework: Framework and Appendices. COSO.

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A.2. Estándares ISO relacionados con acciones correctivas y preventivas En los estándares ISO referidos a sistemas de manejo de la calidad también se abordan los conceptos denominados "acción correctiva" y "acción preventiva". Para la definición de dichos conceptos puede consultarse lo siguiente:  ISO. (2015a). Quality management systems - Fundamentals and vocabulary (Fourth ed.). ISO.  ISO. (2015b). Sistemas de gestión de la calidad — Fundamentos y vocabulario. ISO.

A.3. Bibliografía sobre sistemas CAPA y otras obras relacionadas con lo correctivo y lo preventivo La siguiente publicación propone un marco de modelamiento para el manejo de los riesgos operacionales a través de la implementación de controles preventivos y correctivos (centrando su aplicación a firmas del sector financiero, aunque ello puede ser extrapolado a otros sectores):  Xu, Yuqian & Zhu, Lingjiong & Pinedo, Michael, Operational Risk Management: Preventive vs. Corrective Control (2017, noviembre 1). Disponible en Social Science Research Network accesible vía http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3088729.

Las acciones correctivas y preventivas forman parte de los denominados sistemas CAPA (Corrective and Preventive Actions). Algunas obras vinculadas a las acciones correctivas y preventivas en el marco de dicho sistema son las siguientes:  Robitaille, Denise: The Corrective Action Handbook. Existe una segunda edición parcialmente accesible vía https://books.google.com.pe/books?id=PYXeAAAAQBAJ  Robitaille, Denise: The Preventive Action Handbook. Existe una segunda edición parcialmente accesible vía https://books.google.com.pe/books?id=PYXeAAAAQBAJ  Ketola, Jeanne & Roberts, Kathy (2003); Correct!, Prevent!, Improve!: Driving Improvement Through Problem Solving and Corrective and Preventive Action.

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Existe una edición parcialmente accessible https://books.google.com.pe/books?id=kGgqAmoOTrwC

vía

 Rodríguez Pérez, José (2016); Handbook of Investigation and Effective CAPA Systems, Segunda Edición, parcialmente accessible vía https://books.google.com.pe/books?id=9OX_CwAAQBAJ.

A.4. Bibliografía en el ámbito del estudio de la corrupción relacionada con controles preventivo y punitivo En el campo de los estudios sobre corrupción y del control preventivo y punitivo, se puede citar una obra clásica de Sherman, parcialmente accesible vía https://books.google.com.pe/books?id=BqzPoJZyjx8C, y de manera particular los siguientes capítulos de dicha obra:  Sherman, Lawrence W. (1978) Preventive control, en "Scandal and Reform: Controlling Pollice Corruption", University of California Press, pp. 120-145.  Sherman, Lawrence W. (1978) Punitive control, en "Scandal and Reform: Controlling Pollice Corruption", University of California Press, pp. 146-183.

A.5. Bibliografía referida a diseño normativo Para el diseño normativo en el marco de los estándares ISO se puede consultar  Conformity assessment — Guidance for drafting normative documents suitable for use for conformity assessment (ISO/IEC 17007:2009)

Para el diseño normativo (así como para su evaluación) en el ámbito del sector público, además de poder consultarse diversas obras extranjeras vinculadas a Técnica Normativa, Regulación Económica, Análisis de Impacto Regulatorio, Análisis Costo Beneficio de las Normas y “Law and Economics”, se pueden consultar las siguientes obras peruanas disponibles en Internet:  Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; Guía de Técnica Legislativa para Elaboración de Proyectos Normativos de las Entidades del Poder Legislativo;

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 Congreso de la República (2005). Guía de orientación del Análisis CostoBeneficio Legislativo - ACBL.

A.6. Bibliografía en el ámbito de la regulación relacionada con lo punitivo y lo retributivo (incentivos no punitivos) Al respecto, se pueden consultar diversas obras correspondientes a los ámbitos de la regulación y el control. De entre tales obras, cabe citar un libro de Baldwin y otros, parcialmente accesible vía https://books.google.com.pe/books?id=x_lcrqoqb9oC y de manera particular el siguiente capítulo que aborda los mecanismos punitivos o de sanciones (dentro del esquema conocido como Command and Control) y mecanismos retributivos (correspondientes a incentivos no punitivos):  Baldwin, Robert & Cave, Martin & Lodge, Martin (2012); Regulatory Strategies en "Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice".

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