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Gabriel Misas Arango

Desarrollo económico y social en la. SIGLO

f f UNIVERSIDAD

Æ f NACIONAL

'¿ J e # DE COLOMBIA

-----------------------Sede Bogotá Facultad de Ciencias Económicas

XX

Autores Consuelo Corredor Al. Salomón Kahnanovitz Absalón Machado César Giraldo Gabriel Misas A rango Alberto Corchuelo Luis Bernardo Flórez Óscar Rodríguez Alvaro Balcázar Jesús Antonio Bejarano A ntonio Hernández Gamarra Ignacio Lozano E. Ricardo Bonilla jorge Iván González Darío Restrepo Clara Ramírez Alvaro Camacho LuisJorge Garay César González

Manuel Ancízar 1Ô 12 - i 8 8 z

Nació en Fontibón, Cundinamarca, el 25 de diciembre de 1812y murió en Bogotá el 21 de mayo de 1882. Se desempeñó como abo­ gado, parlamentario, periodista, profesor universitario, historia­ dory escritor;fundó elperiódico «El Neogranadino» y fue colabo­ rador de «El Correo», «El siglo», «El Liberal», «El Repertorio», «El museo» y «El Tiempo». Participó en la Expedición Corogràfica y fu e el prim er rec­ tor de la Universidad Nacional de Colombia entre 1868y 1871Su seudónimofu e Alpha. Entre sus muchos escritos están los siguientes libros: Peregrinación de Alpha, Editoriales del Neogra­ nadino, Anarquía y Rojismo en la Nueva Granada, Vida del M a­ riscal Sucre, Vida del Coronel Agustín Codazzi, Lecciones de Psi­ cología, Elencos de Física Particular, Deuda del Perú a la Nueva Granada, Instituto Caldas, Juicio de Responsabilidady Apéndice al Texto Universitario de Derecho Internacional.

Desarrollo económico y social en Colombia. Siglo X X

Gabriel Misas Arango E D IT O R

Desarrollo económico y social en Colombia. Siglo XX Cátedra Manuel Ancízar

U N IV ER SID A D

N A C IO N A L

D E COLOM BIA____________

Sede Bogotá Facultad de Ciencias Económicas

UNIVERSIDAD

NACIONAL DE COLOMBIA

Universidad N acional de C o lom bia, 2001 Facultad de C iencias Económ icas A utores V arios

Prohibida la reproducción parcial o total de esta obra, por cualquier medio, sin permiso escrito de la editorial.

IS B N : 9 5 8 - 7 0 1 - 0 2 4 -8

E d ito r G abriel M isas Arango C o o rd in ació n editorial H elena Gardeazábal G arzón D iseñ o G en eral César Puertas C o rrecció n de Estilo M aría C arolina M éndez T éllez D iag ram ación Jairo Adalberto Acosta T ov ar Preparación Ed itorial Universidad N acion al de C o lom bia E d it o r ia l U

n ib ib l o s

D ire cto r Luis Eduardo Vásquez Salam anca T eléfo n os: 3 6 8 14 37/43 -T e le fa x : 3 6 8 4 2 4 0 E-m ail: un iblios@ d n ic.edu .co Im preso en C o lom bia Printed in C o lom bia

Contenido 9

Presentación

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La modernización inconclusa C O N S U E L O C O R R E D O R M.

39

Las instituciones colombianas en el siglo XX SALOMÓN KALMANOVITZ

77

E l café en Colombia a principios del siglo xx ABSALÓN MACHADO C.

99

Primera Administración López Pumarejo: la revolución en marcha CÉSAR GIRALDO

III

De la sustitución de importaciones a la apertura económica. La difícil consolidación industrial GABRIEL MISAS ARANGO

135

La inflación colombiana en el proceso de modernización ALBERTO CORCHUELO R.

147

Tendencias del ahorro, la inversión y el crecimiento en Colombia LUIS BERNARDO FLÓREZ ENCISO

2 .0 3

La difícil consolidación de un Estado de Bienestar ÓSCAR RODRÍGUEZ SALAZAR

2 .3 1

Las transformaciones agrícolas en la década de los noventa Al v a r o b a l c á z a r v .

251

Una política comercial de transición para la agricultura JESÜS ANTONIO BEJARANO

305

El estado de lasfinanzas públicas en Colombia a fines del siglo XX ANTONIO HERNANDEZ GAMARRA IGNACIO LOZANO E.

365

De la monoexportación a la di versificación: los retos del país RICARDO BONILLA GONZÁLEZ

399

Entre la sustitución de importaciones y la apertura JORGE IVÁN GONZÁLEZ

4 2 7

El mito de Sísifo o veinte años de pujanza descentralizadora DARÍO I. RESTREPO BOTERO

481

Desarrollo económico y social en el siglo XX, población e indicadores sociales CLARA RAMÍREZ GÓMEZ

515

Mesa Redonda: Perspectivas sobre desarrollo económico PARTICIPANTES: GABRIEL MISAS ARANGO, ÁLVARO CAMACHO, LUIS JORGE GARAY Y CÉSAR GONZÁLEZ

Presentación

D

e s a r r o l l o e c o n ó m ic o y

s o c ia l

EN C O LO M BIA . SIGLO X X

Cuando la Facultad de Ciencias Económicas presentó, al Consejo de Sede, la candidatura para llevar a cabo la Cátedra Manuel Ancízar al finali­ zar el Siglo XX, tenía como propósito, de una parte, llevar a cabo un análisis crítico, un balance de los desarrollos que en materia económica y social al­ canzó el país a lo largo del siglo y, por otra, presentar a la comunidad acadé­ mica y a la sociedad en general la reflexión que sobre estos temas habían rea­ lizado los profesores e investigadores de la Universidad Nacional de Colombia, desde diferentes campos de las ciencias sociales (la historia, la economía, la sociología, la política...) se abordaron los distintos tópicos. En general en los foros y seminarios que sobre el desarrollo económi­ co y social se llevan a cabo en el país predominan, de una parte, posiciones dogmáticas, centradas en una única visión del mundo y, por otra, son análi­ sis centrados en una concepción estrechamente disciplinaria. La Cátedra por el contrario, de acuerdo con el espíritu que orienta la Universidad Na­ cional, es pluralista, abierta al debate a la controversia. Donde los temas son debatidos desde diferentes enfoques de las ciencias sociales, yendo más allá del estrecho campo disciplinar. Como lo ha señalado R.O . Kehane “una comprensión más profunda de los hechos macroeconómicos solo será posi­ ble en la medida que se combinen argumentos económicos con el análisis de los conflictos de intereses y el ejercicio del poder”. El campo de las instituciones es estudiado desde dos ángulos diferen­ tes que se complementan en muchos aspectos. De una parte, la profesora Consuelo Corredor centra su análisis haciendo hincapié en las tensiones 9

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX

que se generan entre un proyecto de modernización sin modernidad y en los actores sociales en juego, lo que le permite construir una visión más es­ tructural de la crisis política y social que atraviesa la sociedad colombiana. De otra, el profesor Kalmanovitz, partiendo de las tesis de Douglas North, desarrolla su ponencia en torno a las relaciones entre instituciones y acumu­ lación de capital, señalando los procesos conflictivos de construcción de la Nación. La ausencia de una revolución democrática en la constitución de los estados en América Latina, es para Kalmanovitz, un factor central que explica en buena medida el ulterior derrotero de los países de América Lati­ na y particularmente el caso colombiano. El punto nodal de su análisis es la poca legitimidad alcanzada por el Estado, este último no ha logrado erigirse como el portavoz de los intereses generales de la nación. Los profesores A. Machado, C. Giraldo y M. Avella presentan, lo que podemos denominar las bases que permitieron el desarrollo capitalista de la segunda mitad del siglo XX. Machado muestra el papel jugado por el café en la ampliación del mercado interior y en la acumulación de capital y la confi­ guración de la infraestructura del país, igualmente, presenta cómo desde el inicio de la Federación de Cafeteros se establecen unas relaciones particula­ res con el Estado, se desarrolla una arquitectura institucional para el manejo de la política macroeconómica que tiene como eje central el mantenimien­ to del ingreso real de los cafeteros. Relación que dio lugar al desarrollo, avant la lettre, de la parafiscalidad, en la medida que los cafeteros consiguie­ ron que sus contribuciones al fisco fueran manejadas directamente por ellos y en su propio beneficio. Avella presentó, en el transcurso de la Cátedra1, la evolución del sistema monetario y financiero. Sistema que dio lugar, desde el inicio de los años veinte, a un sólido régimen de pagos, el cual resistió la crisis a comienzos de los años treinta, que permitió consolidar la comercia­ lización de la cosecha cafetera y financiar el proceso de acumulación de ca­ pital en el sector manufacturero. Giraldo presenta las principales caracterís­ ticas de la República liberal, haciendo hincapié en la situación de crisis económica y social y como las reformas emprendidas pudieron sortear la di­ fícil situación que se vivía en la época. Señala, igualmente, el papel de la elite social que en términos generales se opuso a las políticas modernizadoras de López considerándolas, equivocadamente, como revolucionarias.

I

10

No se pudo incluir su intervención en este libro.

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX

Un tercer grupo de ponencias trató en extenso las características que asumió el proceso de sustitución de importaciones. Los profesores Misas, Corchuelo, Flórez, Rodríguez y Niño presentaron, respectivamente, sus análisis en torno a la industrialización, la inflación, la evolución macroeconómica, la difícil consolidación de un Estado de bienestar y las caracte­ rísticas del proceso de urbanización. Misas presenta las características principales de un proceso de industrialización complementario al modelo agroexportador, centrado en el abastecimiento del mercado interior, alta­ mente protegido, de carácter oligopólico y generador de normas de produc­ ción propias, alejadas de las existentes a nivel internacional. Alberto Cor­ chuelo centra su análisis en la estabilidad económica observada a lo largo del siglo XX. Estabilidad que es, para el autor, el resultado de la estabilidad política y el conjunto de alianzas establecido entre la burguesía cafetera, la burguesía industrial y los terratenientes que excluyeron cualquier forma de populismo. A su turno Luis B. Flórez presenta un detallado análisis, de la evolución de las principales variables macroeconómicas a lo largo del últi­ mo medio siglo, que permite aprehender los ciclos por los que ha pasado la economía colombiana a lo largo de este período. Óscar Rodríguez presenta las tensiones generadas en torno a la creación de la seguridad social en me­ dio de la no generalización de la relación salarial. Los investigadores Balcázar, Bejarano, Bonilla, Hernández y Gonzá­ lez centran sus análisis en los fenómenos acontecidos en la década de los no­ venta. Balcázar y Bejarano analizan los efectos de la apertura sobre el sector agropecuario, el primero hace hincapié en la debilidad institucional del sec­ tor que le ha impedido una mejor articulación al mercado internacional y el segundo propone una política comercial agrícola que permita pasar de una agricultura altamente protegida a una agricultura que pueda articularse a un régimen internacional de comercio. Hernández centra su análisis en la incapacidad creciente del Estado para financiar sus gastos, haciendo hinca­ pié en la poca discrecionalidad que tienen las autoridades económicas para llevar a cabo reducciones en los niveles de gasto dada la predeterminación de gran parte del mismo, las transferencias a los entes territoriales tienen ca­ rácter constitucional y el pago de los intereses es un compromiso con los acreedores, independiente de la situación de las finanzas del gobierno. Bo­ nilla centra su ponencia en el estudio de la evolución de las exportaciones colombianas haciendo hincapié en su diversificación tanto por el tipo de bienes objeto de comercio como por el número de países con los cuales se comercia. El autor se interroga sobre la capacidad que se tiene en el país n

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX

para cumplir las metas de exportaciones consignadas en el actual plan de desarrollo. Darío Restrepo centra su análisis en una crítica muy fina a los fallidos intentos de la “corriente fiscalista” para lograr una mayor eficiencia en el uso de los recursos estatales. Los prejuicios que enmarcan esta corriente les impiden aprehender la naturaleza de la acción del Estado y las tensiones que atraviesan su quehacer . En consecuencia, las propuestas para manejar el proceso de descentralización han sido inadecuadas y repetitivas y, como lo señala Restrepo, su historia termina siendo el recuento de los fracasos del intento de “rehacer el Estado a imagen y semejanza de unos dictámenes de la eficiencia de mercado”. La investigadora Clara Ramírez analiza los indicadores de desarrollo social a lo largo de las últimas tres décadas, haciendo énfasis en la importan­ cia y magnitud que presentó la transición demográfica y la evolución de los índices de condiciones de vida. Finalmente, como culminación de la Cátedra Manuel Ancízar, los profesores A. Camacho. L. J. Garay, C. González y G. Misas debaten sobre las posibles evoluciones de la economía y la sociedad en la primera década del Siglo XXI.

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Desarrollo

económico y social en Colombia. Siglo XX M onitores de la Cátedra M anuel A ncízar

Augusto Iván M ejía M aría Carolina Arguello R. Katherine Cartagena P. Tatiana Am ador O. A na M aría Sánchez M aría Carolina Varela Edith A ristid Óscar Loaiza Eduardo Arias R. Natalia Arias

La modernización inconclusa C O N S U E L O C O R R E D O R M A R T ÍN E Z

Decana Facultad de Ciencias Económicas. Universidad Nacional de Colombia

L/A M O D ERN IZA C IÓ N INCONCLUSA. Colombia: una moderni­ zación a medias y una caricatura de modernidad”. Este no es un título for­ mal, vacío de contenido. Al contrario, sintetiza la tesis central, que en mi opinión contribuye a explicar la difícil situación por la que atraviesa la so­ ciedad colombiana. Los propósitos centrales de este trabajo son presentar el contexto de la crisis actual y la insuficiencia de los paradigmas para su interpretación; sustentar como alternativa de interpretación, el proceso de configuración de la sociedad moderna; y argumentar su pertinencia para el caso colom­ biano.

E l c o n t e x t o d e la c r i s i s y la i n s u f i c i e n c i a d e l o s p a r a d ig m a s

La crisis vivida a lo largo de los años ochenta, en la mayor parte de los países de América Latina llevó a muchos analistas a señalarla como una dé­ cada pérdida. Los hechos más destacados fueron el alto endeudamiento ex­ terno, continuos procesos de desindustrialización, crecimiento del desem­ pleo y de las actividades informales, crecimiento de la población en situación de pobreza. Estos y otros factores conllevaron la adopción de pla­ nes de ajuste orientados, principalmente, por organismos internacionales. En esa misma década, Colombia se destacó en el concierto latinoa­ mericano por su estabilidad económica y por sortear con relativo éxito las graves restricciones derivadas del endeudamiento externo y de la crisis fi­ nanciera doméstica. Esta estabilidad económica se perdió una década des­

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

pués, y hoy se debate en la más profunda crisis económica, política y social del siglo. El solo enunciado llama la atención sobre dos aspectos importantes: por una parte, la insuficiencia de una explicación meramente económica, y por otra, las particularidades de cada uno de los procesos de desarrollo. Ra­ zones que invalidan las pretensiones de universalidad que postulan el dise­ ño de recetarios a aplicar sin tener en consideración las especificidades na­ cionales. Las teorías del desarrollo imperantes desde la posguerra, y vigentes hasta bien entrados los años setenta, identificaron crecimiento con desarro­ llo y progreso, entendidos como procesos unilineales e irreversibles. La cla­ ve de este tránsito se ubicó desde entonces, en la industrialización y de ahí la acogida al proceso de sustitución de importaciones seguido en la región, con la confianza de que la industrialización permitiría superar el subdesarrollo y aminorar la brecha con los países centrales. En efecto, se adelantó la sustitución de importaciones, se lograron procesos de industrialización, la ampliación del mercado, la monetización de la economía, la mayor diferenciación de las relaciones de trabajo, la ma­ yor división del mismo, una mayor integración al mercado mundial, y una mejora en las necesidades básicas, principalmente de la población asalaria­ da, entre otros logros. Sin embargo, a partir de los años setenta las cualidades asociadas a la idea de progreso se van revelando como su contrario: la discontinuidad, la reversibilidad y la incertidumbre anuncian el agotamiento del proceso de sustitución de importaciones, fundado en una estrategia desarrollista que privilegió la modernización económica. El proceso de salarización creciente se revierte, haciendo visibles y crecientes las actividades informales, y la vulnerabilidad de la economía a los cambios externos cobra nitidez. La creciente urbanización revela el caos, y los problemas cruciales de pobreza, desigualdad social y regional y de he­ terogeneidad estructural, lejos de haber sido solucionados, se muestran más complejos. Una de las formas privilegiadas para enfrentar la situación, fue acudir en forma creciente al endeudamiento con las condiciones del mercado in­ ternacional. No obstante, a comienzos de los años ochenta la crisis de la deuda mostró la imposibilidad de cumplir los compromisos, lo que se tra­ dujo en un menor margen de maniobra de los distintos gobiernos, que se vieron abocados a planes severos de ajuste y de reestructuración. 16

LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA

Este difícil camino fue el que dio la idea de la década perdida en América Latina, y conllevó las agresivas estrategias de reestructuración de las economías, que guiadas por el Consenso de Washington pretendieron relanzar el proceso de acumulación defendiendo las virtudes de los merca­ dos libres y sentenciando el fracaso de la intervención del Estado. Partiendo del hecho de que la crisis por la que atraviesa la sociedad colombiana desde los años ochenta y que se expresa en su forma más con­ tundente, como es la violencia, es el problema más apremiante en Colom­ bia, país en el que la idea de futuro pierde cada vez más sentido. El poder de dislocación que ha tenido este fenómeno, hace impres­ cindible una reflexión sobre las causas del resquebrajamiento del orden es­ tablecido, en busca de posibles soluciones, puesto que ya no se puede ocul­ tar ni esquivar la magnitud de la crisis que toca los más diversos ámbitos de la vida nacional. La temática no es ajena a la problemática del desarrollo. Las múltiples carencias que padecen importantes sectores de la sociedad colombiana no sólo con relación a unas mínimas condiciones materiales de sobrevivencia, sino también en cuanto a integración social y política, han hecho que la problemática del desarrollo mantenga su vigencia. Con la crisis, esta problemática se ha convertido en un verdadero de­ safío tanto para los sectores que ven amenazado su orden de privilegios, como para quienes aspiramos a un orden basado en una mayor justicia e igualdad. Analistas y políticos han señalado reiteradamente que la sociedad co­ lombiana ha sido escenario de profundas transformaciones y se hacen refe­ rencias múltiples desde la política, la sociología o la economía, pero en la mayor parte de estas perspectivas se ha subrayado un solo aspecto de la cri­ sis, centrando la atención especialmente en las instituciones, las clases so­ ciales o las estructuras económicas. La complejidad de la crisis en Colombia y la escalada de violencia de­ satada desde los primeros años del decenio de los ochenta, ha hecho eviden­ te la insuficiencia de estos análisis parciales para ofrecer una explicación que proporcione una visión integral del fenómeno. De ahí que el efecto positivo de esta compleja situación haya sido revitalizar la problemática del desarro­ llo en una perspectiva más amplia que los tradicionales estudios antes men­ cionados. En particular, la de los análisis económicos que privilegiaron el examen de las trabas al crecimiento, sin preguntarse por la apropiación de 17

DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

los beneficios y los costos sociales del mismo, ni por el marco de las relacio­ nes de poder en el cual se daba. Las causas y consecuencias de la crisis son de orden económico, so­ cial, político, cultural e ideológico. Hasta un pasado reciente entre la mayor parte de los analistas colombianos, se privilegió el estudio del sistema eco­ nómico, para derivar de allí las consecuencias sociopolíticas. La compleji­ dad de la crisis ha mostrado la necesidad de examinar todas las instancias desde una perspectiva integral, y de ahí que sea insostenible confinar la pro­ blemática del desarrollo a una perspectiva meramente económica. Los ele­ mentos de orden sociopolítico explican la crisis al igual que los de orden económico y los estudios sobre la cultura y la ideología deben complemen­ tar la comprensión global de la sociedad. El propósito de la reflexión que sigue es contribuir al esclarecimiento de algunos de los factores estructurales y coyunturales que han propiciado la crisis en lo económico y lo sociopolítico en la historia reciente del país, re­ conociendo que para la comprensión total del fenómeno se requiere no solo el concurso de otras disciplinas como la antropología o la semiología, sino la profundización ulterior en la perspectiva de análisis que aquí se propone. Identificar los factores estructurales permite desvirtuar la idea general de que la crisis en Colombia se reduce al narcotráfico y la guerrilla. Además de su extrema simplificación, esta visión ignora por completo el proceso de constitución de esos actores y no se profundiza en el contexto que hizo posi­ ble su configuración y arraigo en el escenario nacional. Por otra parte, el esclarecimiento de los factores coyunturales, desvir­ túa la tesis, que desde un lado opuesto, sostiene que la crisis actual no es más que una prolongación de crisis anteriores, que no presenta características diferentes. Desde esta perspectiva, la violencia adquiere el carácter de fenó­ meno endémico en la sociedad colombiana, y llega, incluso, a afirmar, que se ha aprendido a convivir con aquélla. La generalización incontrolada de la violencia ha puesto al descubier­ to el equivocado diagnóstico sobre la crisis y los enormes costos que sin dis­ tinción está pagando la sociedad colombiana por el tratamiento inadecua­ do de la misma. La crisis actual no es reductible a la violencia. La violencia anida en la crisis y es la forma extrema de su expresión. Por consiguiente, lo que resulta imperativo, es identificar los factores que han precipitado al país a esta pro­ funda crisis y que han propiciado el uso de la fuerza como medio de resolu­ ción de los diversos conflictos individuales o colectivos, en la perspectiva de 18

LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA

construir un orden en el que se aminoren las desigualdades y los antagonis­ mos, y que en cualquier caso no se aborden a través del enfrentamiento vio­ lento. Para ofrecer una alternativa de interpretación es conveniente señalar unas pautas de orden metodológico. Cinco de ellas son particularmente re­ levantes: 1.

2. 3.

4. 5.

Fijar la atención en las especificidades del proceso de desarrollo, en tanto resultado de la tensión e interacción de fuerzas económicas, so­ ciales y políticas. Abordar la realidad como un contexto, es decir, como el producto de múltiples condiciones y actores en continuo movimiento. Desentrañar las tensiones derivadas en ese proceso, las formas y los espacios de expresión de los conflictos que de ahí surgen, prestando atención a su diferente naturaleza para poder esclarecer vías de solu­ ción duradera. Examinar simultáneamente los escenarios y los actores del proceso de desarrollo, en su devenir y en la crisis. Otorgar un lugar de primer orden a lo político como proceso de constitución de sujetos en actores, e identificar el rol central del Esta­ do en la constitución de lo social. Destacar el papel del Estado en la problemática del desarrollo, conduce a superar el mito de la mano in­ visible -e l mercado—o la utopía de su destrucción.

E l p r o c e s o d e c o n f i g u r a c i ó n d e l a S O C IE D A D m o d e r n a

La opción analítica elegida para abordar tan compleja problemática es el proceso de configuración de la Sociedad Moderna, entendida como un proceso histórico complejo de construcción del hombre como actor de su obra. En otros términos, el advenimiento de la sociedad moderna recoge un doble ideario: por un lado, la aspiración de transformar el entorno material y por otro, colocar al hombre como centro del mismo. El primer ideario alude a la Modernización y el segundo a la Modernidad. Por consiguiente la Modernización se refiere al proceso de apropia­ ción de la naturaleza por el hombre, con el fin de desarrollar las fuerzas pro­ ductivas y poder disponer de una mayor riqueza. La Modernidad se refiere a la apropiación del hombre de su propia naturaleza, lo que significa hacer de los individuos no solo sujetos transformadores de su entorno material, sino también, y principalmente, sujetos de su propia transformación.

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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Por su parte, el Modernismo se refiere a la ideología que acompaña estos procesos y que como tal, le otorga sentido a los mismos, es decir cons­ truye un imaginario. Esta diferenciación conceptual no surge de la necesidad de fragmen­ tar el análisis para aprehender la complejidad del objeto. Surge del hecho de que la modernización es un proceso indispensable para la modernidad, pero por sí misma no conduce a ella. Desde esta perspectiva los procesos sociales no son explicados por razo­ nes trascendentales o derivados de la dinámica de la evolución en el tiempo. No son ajenos a la organización económica, social y política. Es éste el caso de Colombia, donde hoy son los hombres los enjuiciados: los gobernantes, la clase política, los partidos políticos, las élites económicas, las Fuerzas Arma­ das, la Iglesia, los sectores de oposición y sus estrategias. En fin, tanto la So­ ciedad Civil como el Estado están comprometidos en el desorden. Esta opción analítica permite precisar la tesis central en torno de la cual se articula esta reflexión y que se puede enunciar como sigue: La crisis en que se debate la sociedad colombiana desde los años ochenta, es el resultado de un largo proceso de erosión del orden tradicional, inducida por las transforma­ ciones derivadas del proceso de modernización económica, que contrastan con el conservadurismo del sistema político y de la organización estatal. Las dificultades por hacer compatibles un proyecto de moderniza­ ción, que por definición comporta cambios en la organización social de la producción y en las expectativas y valores de la población, con la permanen­ cia de un proyecto político fundado en la exclusión e inmovilidad social, no puede menos que resultar profundamente conflictivo e inhibir, finalmente, la continuidad de los dos proyectos. La crisis actual de la sociedad colombiana es la expresión de la extre­ ma tensión resultante entre un proyecto de modernización económica aje­ no a un proyecto de modernidad. La razón central, que como hipótesis ex­ plica el curso seguido, es que el Modelo Liberal de Desarrollo ha sido el contexto que ha permitido el avance de la modernización económica y la contención de la modernidad. Es un modelo integrador de los intereses de las élites dominantes, pero profundamente desintegrador de los intereses sociales, que ha signifi­ cado la subordinación del Estado, minimizando su función de interpretar, gestionar y regular los intereses colectivos. De esta forma se comprenden las dificultades para configurar un espacio público en el que se puedan expre­ sar, confrontar y resolver los conflictos sociales. El Estado colombiano es un 20

LA MODERNIZACION INCONCLUSA

Estado privatizado atrapado entre el liberalismo económico y el conserva­ durismo político. Con el fin de lograr los propósitos analíticos esta presentación se divi­ de en tres partes: En la primera, se sustenta la opción analítica y se argumenta su perti­ nencia para la comprensión de las sociedades latinoamericanas en general, y para la interpretación de la crisis colombiana en particular. En la segunda, se precisa el carácter de la modernización económica seguida en Colombia. Y en la tercera, se analiza la crisis desde los años ochenta, vista como el resul­ tado de los límites del modelo liberal de desarrollo. Pasemos ahora a preci­ sar los aspectos centrales contenidos en cada una de ellas, para sustentar su conveniencia y articulación: L a o p c ió n a n a l ít ic a

El examen de la modernización y la modernidad como procesos per­ mite apreciar, en el caso colombiano, un creciente divorcio entre ellos con enormes consecuencias. En efecto, la modernización económica se convir­ tió en el abece del progreso y en el paradigma a seguir por las distintas socie­ dades, con lo cual se alimentó la visión de que la modernización económica es una fase de transición de una sociedad atrasada a una sociedad moderna, un tránsito entre el subdesarrollo y el desarrollo. Esta reflexión destaca el papel del mercado y del Estado como funda­ mentos de la organización de la vida material y de la organización social y política respectivamente, en tanto su imposición se convirtió en un impera­ tivo para el desarrollo y expansión del capitalismo a escala mundial. El examen de las formas y consecuencias del tipo de inserción de América Latina en el mercado mundial, muestra cómo que se exportaron a ésta los productos finales -e l mercado y el Estado—sin importar la forma y el costo de producirlos. Así se fueron tejiendo las distintas realidades sociales, en un lento, conflictivo e inconcluso proceso de configuración republicana, afectando en forma desigual la organización social y política entre países, por cuanto las mutaciones dependen en lo fundamental del tipo de alianzas o relevo de los grupos en el poder, del carácter del proyecto de modernización implementado y de la representación que acompañe ese proceso de cambio. La referencia a América Latina no va más allá de señalar algunos li­ ncamientos comunes a la región, cuyas especificidades sólo podrán esclare­ cerse con el estudio de cada país. 21

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Sin embargo, lo que fue común en el proceso de modernización en América Latina, fue el predominio de la idea de que la modernización por sí misma conduciría a las transformaciones sociales y políticas propias de una sociedad moderna. Se identificó industrialización con modernización y se la concibió como un proceso gradual e irreversible. Por todo esto el discurso de la modernización encerró promesas e ilusiones de democracia política y de mayor autonomía en el ámbito internacional. La reversibilidad del proceso de modernización y los enormes costos sociales revelados en todas sus dimensiones y complejidad en la crisis desde los años ochenta, han fracturado la idea de progreso y han hecho que la de­ mocracia y la autonomía se mantengan como ideario, pero ya desencanta­ dos de las promesas de la modernización. A partir de esta referencia general de interpretación sobre la configu­ ración de las sociedades en América Latina, se examinan las características específicas de la inserción de Colombia en el mercado internacional, y más exactamente en la dinámica de la modernización económica. Tres interrogantes articulan la temática: a) ¿Cómo se configuró la tensión entre modernización y modernidad? b) ¿Cuál ha sido el contexto que ha hecho posible el relativo avance de la modernización y la contención de la modernidad? Y c) ¿Cuáles son sus principales implicaciones? Para responder estas preguntas, examinemos las características eco­ nómicas y políticas de la inserción en el mercado internacional que se dio a través del modelo primario exportador y prevaleció con nitidez hasta los años treinta del presente siglo. Dos características se destacan en este proceso en Colombia: su carác­ ter regional y el papel casi imperceptible del Estado. Características que no son ajenas a la precaria integración nacional dadas las dificultades de articu­ lación geográfica, económica y política. Factores de suma importancia para comprender, por qué las élites políticas organizadas en torno de los partidos Liberal y Conservador, y las élites económicas agroexportadoras e indus­ triales emergentes, coparon desde muy temprano los espacios económicos y políticos, e hicieron del principio liberal del respeto a la iniciativa privada un baluarte utilizado según su conveniencia para afianzar su hegemonía y dominación. Los numerosos poderes regionales y locales fueron desde en­ tonces, un obstáculo central para la formación de un Estado con capacidad para promover la configuración de una comunidad política, la cual requiere una subordinación relativa de los intereses y decisiones privadas a los inte­ reses y decisiones públicas. 11

LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA

De esta forma se va perfilando un modelo liberal de desarrollo que no se opone a la intervención del Estado, pero que le define una orientación y unos límites. El carácter liberal del proceso de modernización que se abrió paso desde los años treinta, fue avalado por el modernismo como ideología e hizo del desarrollismo la mejor política para la consecución de sus fines. El enorme costo se debe a su carácter profundamente discriminatorio, confi­ gurando amplias ‘masas de extras’ involucradas parcialmente como cons­ tructoras directas de las transformaciones económicas, pero excluidas de los beneficios resultantes. El sistema de dominación vigente apoya este orden y le confiere legitimidad a través del mantenimiento de los valores y la cultura política más propias de un orden tradicional. Así pues, el modelo liberal de desarrollo, afianzado en la temprana alianza entre los intereses agroexportadores e industriales y en la omnipresencia del bipartidismo en la vida política colombiana, se identifica como el contexto que hizo posible la estrategia de modernización, con un claro di­ vorcio de un proyecto de modernidad.

E l c a r á c t e r d e la m o d e r n i z a c i ó n E C O N Ó M IC A E N T R E 1930 Y 1980

Se eligió este período porque en los años treinta se dio el quiebre del modelo primario exportador en un contexto de crisis mundial y en los años setenta se hizo evidente el agotamiento del proceso de industrialización por sustitución de importaciones, que fue el que le otorgó la dinámica a la mo­ dernización económica. Se trata de poner de relieve las características específicas de este pro­ ceso, útiles para explicar sus modestos alcances y tempranas limitaciones. Esto nos permite precisar las distintas restricciones que se fueron consoli­ dando hasta convertirse en factores estructurales que han inhibido la conti­ nuidad de la modernización económica y dificultan aún más la búsqueda de la modernidad. El examen de la modernización en este período nos lleva a destacar tres aspectos fundamentales: la configuración del problema agrario, el desa­ rrollo industrial, y los alcances y límites de la modernización económica. El problema agrario En el examen del problema agrario, más que la dotación de recursos interesa examinar la forma como éstos están distribuidos, las estrategias de 23

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

modernización agropecuaria y su contribución a los desequilibrios sociales y regionales. La atención que se le dedica a este problema tiene un doble motivo: la modernización agropecuaria ha sido el fundamento y la restricción del de­ sarrollo industrial y en el problema agrario se sintetiza la tensión derivada de las transformaciones en la organización social de la producción y la con­ servación de las estructuras de propiedad y dominación, propias de un or­ den tradicional. Con relación a la distribución de recursos, el análisis permite corro­ borar que el proceso de modernización se llevó a cabo sin alterar en lo fun­ damental la estructura concentrada de la propiedad sobre la tierra, indu­ ciendo crecientes procesos de migración campo-ciudad y procesos caóticos de colonización. La estructura bimodal de la propiedad es un factor explicativo de primer orden, de la persistente heterogeneidad del agro colombiano, con nocivos efectos sobre la distribución del ingreso, la utilización de los re­ cursos, el tamaño del mercado y la inserción de la economía en el mercado internacional. Igualmente se aprecia la contribución del uso de la fuerza para la re­ composición de la tierra favorable a la gran propiedad, que alcanza un pun­ to alto en la intensa violencia de los años cuarenta y cincuenta, que poste­ riormente se repite en los primeros años de los setenta con un masivo proceso de invasión de tierras por núcleos campesinos en busca de una al­ ternativa de sobrevivencia, y que desde fines de los años ochenta se recrude­ ce el proceso violento de ocupación de tierras que en la actualidad se expre­ sa a través de enormes grupos de población desalojada y desplazada. Respecto a la estrategia de modernización se advierten dos caracterís­ ticas centrales: a)

b)

2 .4

Que no obedeció a una estrategia deliberada de las élites económicas, sino que se derivó de la coyuntura externa y del tipo de crecimiento industrial seguido, lo cual explica el privilegio que se le otorgó a la agricultura comercial orientada principalmente hacia la exportación y a la provisión de materias primas industriales. El aporte de la política económica que por estar al servicio de los in­ tereses agroexportadores e industriales quedó condenada a un estre­ cho marco de corto plazo, y a satisfacer los diversos intereses no siempre compatibles, haciendo de la apertura y la regulación un problema de conveniencia, según se tratara de coyunturas adversas

LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA

o de auge. Los distintos sectores buscaban transferir las pérdidas de la fase baja del ciclo al Estado y usufructuar las bonanzas sin regula­ ción alguna. El desarrollo industrial El análisis permite diferenciar dos grandes períodos: el primero que va desde inicios del presente siglo hasta 1945 y el segundo, desde la segunda postguerra hasta 1975. D u ran te el p rim er p eríod o la industria se fue abriendo paso de form a casi im p ercep tible, orien tad a p rincipalm en te hacia la p ro d u cció n de bienes de co n su m o no durable (textiles, alim entos, bebidas y tab aco ).

Las condiciones externas favorables, la protección a este tipo de bie­ nes y el gran desarrollo de obras públicas -en especial en los años 20—fue­ ron factores que contribuyeron a la ampliación de la demanda y a las trans­ formaciones que ya se anunciaban en el sector agropecuario. En este período la inversión extranjera directa fue casi inexistente en la manufactu­ ra, no así en las actividades extractivas (petróleo) o de exportación agrícola, tales como cultivo de banano y comercialización de café. El segundo período se caracteriza por una gran dinámica económica favorecida por la coyuntura de posguerra, para profundizar el proceso de sustitución de importaciones que desde la crisis de los años treinta se venía insinuando. La definición del año final, 1975, obedece a la inflexión que experimenta la dinámica industrial basada en el proceso sustitutivo, que ex­ presa las dificultades del capital productivo para continuar su valorización. Del primer período se destacan tres aspectos significativos para la comprensión de la dinámica en el segundo período: • El papel de los capitales provenientes de la actividad exportadora que realizaron las primeras fusiones entre el capital comercial y bancario industrial, dando origen al capital financiero nacional. • La gran importancia que tuvo el café en la acumulación de capital. • La temprana tendencia a la concentración industrial. Estos elementos ayudan a comprender la formación temprana de la alianza entre los sectores agroexportadores e industriales, que está en la base del tipo de modernización seguida en Colombia. Esta alianza explica en parte porqué los partidos políticos no lideraron alternativas de política económica, ni se constituyeron en voceros de intereses específicos de uno u otro sector, desdibujando aún más las identidades partidarias con con­ 2-5

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

tenido doctrinario, y haciendo de la política económica una parcela de poder en manos de los distintos gremios del capital privado. Con relación a la concentración industrial, vale señalar que ella se dio no sólo en términos económicos sino también espaciales. El control de las fuentes de capital permitió la absorción temprana de otras industrias inci­ pientes (especialmente textiles y cerveza). La concentración regional de la industria se localizó en las cercanías a los puertos de exportación y princi­ palmente en torno del eje cafetero, al concentrar las mejores redes de comu­ nicación e importantes núcleos de población. El papel que cumplió la eco­ nomía cafetera en la ampliación de una base mercantil, fue un importante factor de compensación a las trabas impuestas por la concentración de la propiedad. De esta forma se reforzó la insularidad de amplias regiones del país, que quedaron totalmente marginadas de este proceso. Con relación al segundo período que comprende los años 1945 a 1975, se aprecia claramente que es el período en el que se configura la es­ tructura industrial apoyada en el proceso de sustitución de importacio­ nes, no en forma de un continuum, lo que permite diferenciar tres subperíodos: • • •

1945-1958 la sustitución se centra en los bienes de consumo no du­ rable. 1958-1968 el proceso sustitutivo avanza hacia algunos bienes inter­ medios y unos pocos de capital. 1968-1975 la industria está en condiciones de exportar.

Para los propósitos de este trabajo señalemos sólo que la prioridad otorgada inicialmente a la sustitución de bienes de consumo no durable y el consiguiente rezago en la producción de bienes intermedios y de capital, tuvo dos consecuencias de suma importancia para la marcha del proceso de modernización: una, su dependencia de la capacidad de importación ha­ ciendo de la restricción de divisas un problema recurrente; y dos, que la continuidad del proceso quedó restringida por limitarse a la demanda in­ terna de bienes de consumo, con fuertes repercusiones sobre la capacidad para generar empleo, el nivel de ingreso y la estructura de propiedad de los recursos. Esto explica que, desde sus inicios, las grandes firmas se consolidaran como unidades oligopólicas y que orientaran su producción a satisfacer la demanda de los estratos medios y altos de ingreso, con lo cual se reforzó la 16

LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA

estrechez del mercado limitando la diversificación del aparato productivo, el desarrollo tecnológico y la diversificación de exportaciones competitivas en el mercado internacional, factores que en forma conjunta se traducirían en un rápido agotamiento del proceso sustitutivo. Desde entonces se configuró un círculo vicioso que aún persiste: la industria no se expande porque el mercado interno es estrecho, y este últi­ mo limita la generación de empleo y la expansión de la demanda, lo que a su vez restringe el crecimiento industrial. Cada subperíodo señalado abarca un menor número de años, lo que da cuenta del progresivo agotamiento a pesar de la importante promoción a la diversificación de exportaciones que se adelantó en los últimos años, para darle salida al problema del tamaño del mercado y de la escasez de divisas. Aunque la diversificación fue importante, resultó de muy corta duración, y a la postre se confirmaría que ella se debió más a la expansión coyuntural del mercado internacional, que a una mayor competitividad deda, exporta­ ciones colombianas. Por otra parte, el fomento a la exportación agropecuaria significó en no pocos casos el desabastecimiento del mercado interno, con lo cual se presionó los precios generando el problema inflacionario, sumándose a las restricciones antes señaladas.

A l c a n c e s y l í m i t e s d e la m o d e r n i z a c i ó n e c o n ó m i c a

Esta reflexión es indispensable para comprender la vulnerabilidad en que se encontraba la economía en el inicio de los años ochenta y que auna­ do a factores de orden externo e interno, harán de los dos últimos decenios un período de profunda crisis. Vista la economía en su conjunto, a lo largo del presente siglo se apre­ cian una serie de transformaciones importantes, no sólo con relación a la re­ composición sectorial sino también en términos de las características y ve­ locidad con que se operaron tales transformaciones. En efecto, los años 50 marcan un claro punto de inflexión: de una so­ ciedad básicamente agraria y rural, con un evidente retraso agrícola e indus­ trial respecto a otros países de América Latina, se abre paso un acelerado proceso de modernización económica, hasta mediados de los años setenta, a ritmos muy superiores a los observados en países similares: una mayor pérdida de la actividad agropecuaria en el PlB, un desarrollo industrial a rit­ mos mayores y un acelerado proceso de urbanización. 27

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Sin embargo este dinámico proceso se agotó rápidamente, lo que hace del año 1975 un punto de quiebre, en el que dadas las dificultades en la valorización del capital se da inicio a un ciclo de acumulación especulati­ va, profundizando las restricciones a la actividad productiva y contribu­ yendo en forma importante al clima de inestabilidad social. •

•

•

•

Precisemos entonces las principales características del proceso: En primer lugar, si bien se operó una reducción de la brecha entre las productividades agrícola e industrial, por el relativo avance de la pro­ ductividad agrícola, no fue menos importante el rezago de la produc­ tividad industrial lo que contribuyó a que en los años setenta se registrara una disminución en la tasa de rentabilidad industrial y un crecimiento negativo en los primeros años de los ochenta. El paquete tecnológico adoptado en uno y otro sector, privilegió el uso del capital y de los insumos importados con lo cual se castigó el uso de la mano de obra, restringió la disponibilidad de capital e hizo del desempleo y de la restricción de divisas, problemas persistentes. La prioridad que se le otorgó a la agricultura comercial en detrimento de la tradicional, hizo de la insuficiencia alimentaria un problema de primer orden por sus efectos sobre el deterioro de los salarios y la cali­ dad de vida, la reducción de la demanda potencial para otro tipo de bienes, lo cual desestimuló la producción, afectó el ahorro y la inver­ sión e indujo procesos inflacionarios. Adicionalmente, esa opción condujo a la distracción de divisas para atender las crecientes impor­ taciones para abastecer el mercado interno. La creciente tendencia a la concentración hizo que la gran propiedad, la agricultura comercial y las firmas oligopólicas fueran las principa­ les beneficiarías de la modernización.

En consecuencia, el enorme costo de este proceso ha sido la inserción precaria de importantes sectores de la población, y aun en algunos casos la exclusión, con graves consecuencias para la continuidad misma de la diná­ mica económica al significar importantes restricciones por el lado de la de­ manda de trabajo y de bienes y servicios, así como también en el orden sociopolítico. En efecto a lo largo del análisis se constata que estas profundas trans­ formaciones estuvieron atravesadas por intensos conflictos sociales, por cuanto el carácter concentrador del proceso marginó importantes sectores de la población de los beneficios del crecimiento. Marginalidad expresada 28

LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA

social y espacialmente configurando verdaderos contingentes de ‘masas de extras’ localizadas en la periferia de las ciudades y en regiones insulares eco­ nómica, social y políticamente. Sin duda, la concentración de los poderes y de los recursos de diversa índole, es la matriz del conflicto social en Colombia y es el terreno propicio para la constitución y arraigo de los actores, que en la década de los ochenta tuvieron un papel protagónico en la violencia. No olvidemos que durante este período de modernización, se confor­ man las organizaciones guerrilleras, en sus inicios como grupos de resistencia, pero que irán transitando hacia organizaciones políticas armadas en respuesta al carácter excluyente y desafiante del sistema político y gracias a una base so­ cial formada por esos importantes núcleos de población marginada. De lo dicho hasta el momento se aprecian las serias restricciones de capital para continuar su valorización con base en el proceso sustitutivo y la génesis del conflicto social en Colombia, que posteriormente se desatará en los años ochenta. Con relación a las restricciones de valorización del capital, se señaló anteriormente que la promoción a la diversificación de exporta­ ciones se planteó como una posible salida y que tuvo efectos de muy corta duración. Sin embargo, el buen comportamiento del sector externo en los pri­ meros años de los setenta y el auge que desde mediados del decenio se dio en los ingresos externos principalmente por la bonanza cafetera, así como por el incremento de los ingresos por servicios y transferencias, creó un am­ biente de liquidez, afianzando la idea de que se entraba en una senda expor­ tadora de largo alcance. La política económica al final de los setenta, transi­ tó hacia una mayor desregulación de la actividad económica, para afianzar la estrategia de promoción de exportaciones: reducción de los controles fi­ nancieros, altas dosis de devaluación, elevadas tasas de interés real, desmon­ te paulatino de los aranceles y del crédito dirigido, así como de los subsidios sobre bienes y servicios. De esta forma se facilitó y estimuló la acción simultánea de los grupos económicos en las instituciones financieras y en las empresas industriales, en un ciclo de expansión de actividades especulativas de compra y venta, que requieren grandes montos de recursos líquidos. Progresivamente, la posesión de liquidez se convirtió en el factor más rentable de la economía. Desde entonces se operó una recomposición sectorial en favor de los sectores financiero, de la construcción y de los servicios, sin ofrecer efectos multiplicadores de largo alcance dada la lógica especulativa imperante. La ig

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ausencia de controles institucionales que alimentó ésta lógica y por consi­ guiente ésta recomposición, también hizo de estas actividades una presa fá­ cil para el blanqueo de dólares. Los capitales obtenidos en las actividades ilegales vinculadas a la pro­ ducción y tráfico de estupefacientes, reforzaron este ciclo y encontraron en la desregulación económica, el mejor escenario para su inserción en las más diversas actividades. En efecto, tal como se comprobaría años más tarde, el comportamiento ascendente de los ingresos por servicios y transferencias, se explicaría por su importante papel en el blanqueo de dinero procedente de las actividades del narcotráfico. Esto contribuye a explicar en parte por qué a comienzos de los años ochenta a pesar de la crisis de la deuda y de la recesión interna, Colombia, a diferencia de la mayor parte de países de América Latina, no registró tasas de crecimiento negativas en el PlB, ni entró en una crisis cambiaría y que los efectos del ajuste no fueran tan drásticos, puesto que la economía continua­ ba irrigándose con estos flujos ilegales de dinero. Si bien por entonces no se tenía conocimiento ni se sospechaba de la magnitud del negocio, lo que es claro es que al inicio de la década de los ochenta estos capitales ya tenían un importante grado de inserción en la ac­ tividad económica y se habían convertido en una fuente de ingresos para importantes sectores de población marginada, que encontraron en esta ac­ tividad una alternativa de sobrevivencia. Este es el escenario en Colombia al inicio de la década de los años ochenta, en el que ya estaban presentes los protagonistas de la escalada de violencia, y en el cual el clima macroeconómico no ofrecía ninguna solidez.

La c r is is d e s d e lo s a ñ o s o c h e n t a

Finalmente, entramos a examinar la crisis, entendida como el resulta­ do de los límites del Modelo Liberal de Desarrollo, pues en ella lo que se pone de manifiesto es la imposibilidad de continuar haciendo compatible el avance del tipo de modernización seguida hasta entonces con el rezago de la organización social y política existente. En efecto, en la década de los ochenta se revela con intensidad la cri­ sis de orden social y político, agravada por las restricciones económicas de­ rivadas de factores estructurales y coyunturales. Así, los factores coyunturales tienen un peso explicativo en la crisis, no para explicar su origen, sino para ca­ racterizar sus manifestaciones y profundización. Tras ellos lo que se aprecia es 30

LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA

el peso acumulado de factores de orden estructural, que a lo largo de la histo­ ria se han ido configurando y cuya solución se ha ido postergando. A inicios de los años ochenta el escenario económico era claramente restrictivo: agotamiento del proceso sustitutivo, recesión agropecuaria e in­ dustrial, restricción de divisas -en particular por la caída en los precios del café- desempleo e inflación. Lo anterior en un ambiente de inestabilidad social y política en el cual sectores sociales tradicionalmente excluidos, tran­ sitan hacia actores sociales en demanda de atención a sus necesidades más sentidas. El tratamiento represivo que se le dio a estos conflictos —sobre todo en los primeros años de la década- promovió una degradación de las prácti­ cas en algunos organismos de seguridad del Estado, con lo cual las desapari­ ciones, torturas, allanamientos y asesinatos políticos, fueron el antecedente inmediato de la escalada de ‘guerra sucia’ que se desataba progresivamente en el país. A la par con el descrédito nacional e internacional del Gobierno, los grupos guerrilleros iban ganando capacidad ofensiva y presencia política. Esto explica que la bandera de la paz haya sido enarbolada desde los prime­ ros años de ese decenio, por parte de los sectores de oposición como tam­ bién de algunos sectores políticos vinculados al establecimiento. Desde en­ tonces las estrategias gubernamentales tienen que responder a un doble desafío: enfrentar la recesión económica y recuperar la estabilidad sociopolítica. Para este último análisis es conveniente diferenciar la década de los ochenta y la de los noventa, poniendo la atención en el diseño y ejecución de las estrategias económicas y sociopolíticas.

L O S AÑOS O C H E N T A

Desde inicios de la década se visualiza el contexto de crisis en el país, que hace imperativa una serie de reformas económicas y sociopolíticas que se van delineando a lo largo del decenio. Con relación a las estrategias económicas, es conveniente centrar la atención en la consistencia y alcances de la política económica para enfren­ tar las restricciones señaladas. Y en cuanto a las estrategias sociopolíticas, subrayar la formulación, articulación e implementación de la política orientada a los objetivos de integración de los sectores tradicionalmente ex­ cluidos.

y

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

La primera mitad de la década estuvo marcada por serias restricciones de orden externo e interno. En lo externo, el cierre de los flujos de crédito, la elevación de los tipos de interés y las medidas proteccionistas adoptadas por los países centrales, hicieron del servicio de la deuda una creciente carga para la economía ya en recesión. En lo interno, se destaca el fin del ciclo es­ peculativo, que se tradujo en una crisis financiera (1982) que absorbió con­ siderables recursos públicos en una política gubernamental de salvamento a las entidades en iliquidez o quiebra. La serie de reformas que se adelantan desde entonces, tienen claros antecedentes en el segundo lustro de los setenta, cuando se dieron los pri­ meros pasos en materia de liberalización, desregulación y cuestionamiento de las funciones del Estado. Este cambio de orientación estaba en conso­ nancia con los cambios internos y externos, en un escenario de crisis, en el que persistían los desequilibrios. De ahí que se abra paso la necesidad de en­ frentarlos con políticas de ajuste, incorporando explícitamente recomenda­ ciones de liberalización tendientes a romper las rigideces. Los programas de ajuste y estabilización incorporaron como ingrediente importante de la política macroeconómica una meta de déficit con respecto al PlB, presio­ nando la recomposición del gasto y el adelanto de reformas administrati­ vas. El criterio que se va imponiendo es la liberalización de los mercados como garantía de la adecuada asignación de los recursos, acompañada de la búsqueda de la eficiencia en el gasto público y con ella la readecuación del Estado. La restricción de recursos públicos condujo a castigar la inversión pú­ blica, en particular al gasto social, con lo cual la estrategia de integración orientada a objetivos sociopolíticos, se vio seriamente limitada. Esta última fue permanentemente cuestionada por la mayoría de las élites económicas y políticas y por algunos sectores de las Fuerzas Armadas. La estrategia de integración política se redujo entonces a la negocia­ ción con los actores más visibles del conflicto, la guerrilla, pero desprovista de las transformaciones necesarias para iniciar un camino de integración. La política ambigua del gobierno Belisario Betancur, entre la represión y el diálogo, tuvo por parte de sus interlocutores una respuesta no menos ambi­ gua, en la que al parecer primó la idea de hacer del diálogo una forma de ga­ nar la guerra. Igualmente ambiguo fue el tratamiento al narcotráfico cuyos actores van transitando de delincuentes económicos a delincuentes políticos, con mayor nitidez en el segundo lustro. Estos actores, con enormes recursos 32

LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA

de poder económico, buscaron espacios de reconocimiento social y políti­ co amenazando entonces la unidad de la clase política y de la organización estatal, ya fuertemente permeadas por los dineros e intereses del narcotrá­ fico. De esta forma se profundizó el fraccionamiento del poder y se desató una escalada de confrontaciones armadas sin precedentes en el país. L O S N O V E N TA

Los inicios de esta década marcan uno de los momentos más acucian­ tes en la historia reciente, por lo cual el gobierno se vio abocado a enfrentar la profunda inestabilidad sociopolítica y a implementar un cambio de rum­ bo en la estrategia económica, dado el agotamiento del camino seguido y los cambios en el contexto internacional. Una vez más se hace evidente el viejo problema de hacer compatibles la democracia económica y la demo­ cracia política. En materia económica se profundizó y aceleró el proceso de liberalización y desregulación, que como vimos tuvo sus inicios a mediados de los setenta y que durante el último período de la administración Barco ya pare­ cía perfilarse más claramente. Es así como se toman una serie de medidas dando inicio al proceso de apertura: liberalización del comercio exterior, re­ forma laboral, cambiaria, reforma al sistema financiero, a la infraestructura vial y de transporte, medidas que marcan también el inicio de la reorganiza­ ción estatal que se concretará en la estrategia de modernización del Estado. La aceleración de la apertura y la ruptura con el gradualismo como tradición en el manejo económico, junto con la errática política económi­ ca, se tradujo en enormes costos para la dinámica económica, ensombre­ ciendo aún más el panorama. Por su parte, el clima político es de mayor optimismo por el proceso de la Asamblea Nacional Constituyente que se había gestado en el gobierno anterior, y que promulgará la Carta Política en Julio de 1991. Pero las con­ cepciones sobre las relaciones Estado, Economía y Sociedad propuestas en la estrategia económica y en la Constitución, desafortunadamente no son coincidentes. En efecto, la Carta Política ofrece una serie de aspectos positivos: un marco más apto para relegitimar al Estado y recobrar la credibilidad en las instituciones; en lo económico, sin sesgarse hacia un intervencionismo no le otorga al mercado un papel protagónico; en lo social, la política deja de ser residual y coloca al bienestar como el fin central del Estado y en materia 33

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institucional establece la descentralización y la autonomía local en contra­ vía del lastre histórico del centralismo. En suma, en la Constitución es claro el papel central del Estado en el curso del desarrollo, mientras que desafortunadamente en la estrategia eco­ nómica se restringe su acción en favor del sector privado y se polariza la falsa dicotomía Estado-Mercado. A diferencia de la visión Republicana del Estado que inspira la Constitución, la estrategia de apertura extrema la vi­ sión liberal del Estado en la cual el ciudadano es externo a él, entre los dos media un contrato y éste debe defenderse del Estado para conservar su li­ bertad, por cuanto es el mercado el portador de los méritos en cuanto a li­ bertad, eficiencia y respeto al individualismo. El norte, en esta década, ha sido la estrategia de apertura económica, con el enorme costo de ignorar o subordinar los requerimientos que en materia de gobernabilidad son un imperativo para la resolución de la crisis y la construcción de una senda de desarrollo integral y sostenible. Es necesario reiterar que en Colombia, el Estado históricamente no se ha caracterizado por un excesivo intervencionismo, y más costosa ha sido su ausencia en la resolución de los conflictos, en la prestación de muchos bienes y servicios y en su escasa o nula presencia en amplias zonas del país. La llamada parainstitucionalidad no se ha dado por alta legislación e inter­ vención en los mercados, ni por inhibir la iniciativa privada. Al contrario, ha sido fruto de la incapacidad del Estado de regular los intereses privados en beneficio de los intereses colectivos, por la imposibilidad del aparato productivo de generar empleo, por la desintegración y reducido tamaño del mercado interno, por la baja competencia en el mercado internacional, en fin, por factores de orden estructural que han impedido socializar los bene­ ficios, los recursos y la riqueza. C o n s id e r a c io n e s fin a l e s

Si bien hoy es insostenible la tesis del proteccionismo como política de desarrollo, igualmente insostenible es la tesis del antiintervencionismo estatal si se quiere que la modernización económica apuntalada por la aper­ tura y la internacionalización, no profundice las disparidades y exclusión de amplios sectores de la población, al dejar a la lógica del mercado las elemen­ tales pero vitales decisiones de qué, cómo, para qué y para quién producir. Los espacios cedidos por el Estado, no siempre son copados por el mercado, pues mientras el primero debe tener ante todo una función social, el segundo se rige por el cálculo costo-beneficio. La disparidad entre costos 34

LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA

privados y costos sociales, sobre los que llamó la atención muy temprana­ mente Adam Smith, es justamente la que explica porqué el mercado por sí solo no puede asignar eficientemente los recursos. Es más aconsejable reconocer las potencialidades y limitaciones del Mercado y del Estado como formas de organización de la vida material y de la organización social, política y cultural. No se le puede atribuir a uno u otro una racionalidad superior, sino entender su distinta naturaleza, lógica, funciones y alcances diferentes. Es necesario construir un proyecto de integración y también un pro­ yecto integrador. Ni el mercado ni el Estado, por sí solos tienen éxito en esta doble tarea. Dada la tendencia estructural a la desintegración social es indispensa­ ble una nueva forma de relacionamiento si se quiere que los propósitos de integración política no se frustren por la búsqueda de la integración al mer­ cado mundial. Los costos de la postergación de reformas orientadas a resolver la de­ sintegración y la exclusión de amplios sectores de la población y el trata­ miento inadecuado de la crisis, se aprecia con particular fuerza en los pro­ fundos desequilibrios sociales y regionales, que hoy son un verdadero reto a la legitimidad de la organización política y a la reconstrucción de la sostenibilidad económica. Este análisis nos permite corroborar, cómo el tipo de modernización económica seguida y el rezago de la organización social y política, profundi­ zaron la exclusión y la desigualdad, la marginalidad y la fragmentación local y regional. Igualmente se aprecia la subordinación de que ha sido objeto el Esta­ do por parte de las élites dominantes, lo que explica que su intervención haya reforzado estos desequilibrios. Cuatro aspectos básicos dan cuenta de las dimensiones de la diferen­ ciación y exclusión social, otorgándole énfasis a sus expresiones regionales: i) los niveles de pobreza, ii) el acceso a la educación, iii) las oportunidades laborales y iv) la infraestructura vial y de servicios públicos. Lo anterior permite comprender cómo las pronunciadas diferencias socioespaciales han hecho de las regiones más marginadas un importante escenario de conflictos sociales y de conflictos armados. Ellas han sido el principal teatro de operaciones de la guerrilla, de las actividades del narco­ tráfico y de la acción de los grupos de justicia privada. Importantes sectores encuentran en estos grupos una comunidad de intereses o una protección a 35

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la represión, y en el narcotráfico, una alternativa de sobrevivencia al vincu­ larse a las actividades del negocio o nutrirse de los ingresos generados en él. Por supuesto que en uno y otro caso se sobreponen afiliaciones vo­ luntarias o impuestas, pues son comunidades que en medio del fuego cru­ zado son acusadas de ser base social de los distintos adversarios en conflicto. Este examen simultáneo de escenarios y actores como telón de fondo de la crisis y de la exacerbación de la violencia, quedaría incompleto sin una reflexión sobre las restricciones del régimen político, que de hecho han es­ tado presentes a lo largo de la historia del país. Se trata de analizar cómo las limitaciones del modelo liberal de desarrollo han reforzado las restricciones del régimen político colombiano, y a su vez, han sido reforzadas por éste. De tal forma se puede apreciar cómo las transformaciones inducidas por el proceso de modernización, han contribuido a la erosión del orden so­ cial tradicional, sin ofrecer una nueva organización social y política que las reconozca e integre, conduciendo a un creciente divorcio entre la sociedad civil y el Estado, y a una consiguiente pérdida de representatividad y legiti­ midad del sistema político. Tres aspectos centrales nos corroboran lo anterior. En primer lugar, la importancia que en la vida política colombiana han tenido el sectarismo y el clientelismo como mecanismos de adscripción y articulación política, mecanismos propios de sociedades tradicionales, que sustituyen la precarie­ dad del mercado y de la ciudadanía, como formas de cohesión de socieda­ des modernas. En segundo lugar, el contraste entre las transformaciones inducidas por la modernización que le restan eficacia a estos mecanismos, y el inmovilismo estatal y del sistema político, que a pesar de sus formas aparentemente modernas, persisten en las relaciones premodernas que no se corresponden con las mutaciones operadas en el orden social. Por último, la crisis de legitimidad del régimen político, derivada de esta disociación entre la organización social y política. La crisis de legitimi­ dad alude a la pérdida de representación y de credibilidad en el sistema polí­ tico por parte de las bases sociales en el cual se afianza. Se trata de una pérdi­ da progresiva de espacio como mediador y canalizador de las demandas políticas y sociales. Sin duda ésta es una de las caras más visibles de la crisis en los últimos años, y de ahí que en la actualidad el país se debata en buscar alternativas y espacios de diálogo y negociación para el desarme y el tránsito hacia vías ci­ viles de confrontación política, lo que pasa por la desactivación de los facto­ 36

LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA

res inmediatos de la violencia, pero más allá, de los factores de la crisis, en una perspectiva de integración social, económica y política. En el análisis desarrollado se aprecia que las administraciones guber­ namentales en las dos últimas décadas han trazado distintas estrategias en­ tre la negociación y la represión, pero orientadas básicamente a enfrentar la violencia sin llegar a los factores reales de la crisis. Ello contribuye a explicar su corto alcance al pretender institucionalizar los conflictos sin remover los factores que están en la base de los mismos. A pesar de la gravedad del conflicto que vive la sociedad colombiana, hay una dosis de optimismo, por cuanto la crisis ha permitido la puesta en escena de las profundas contradicciones que la aquejan, y han contribuido a que ésta se reconozca mejor a sí misma y a que tenga una percepción más clara del orden que no se quiere, a pesar de que aún se debata en la incertidumbre del orden al que se aspira y de cómo lograrlo. Es deber de la acade­ mia contribuir a delinear este orden y poder construir entre todos, la socie­ dad que queremos.

37

Las instituciones colombianas en el siglo XX SA LO M Ó N

K A L M A N O V IT Z 1

Profesor Titular Universidad Nacional de Colombia Codirector del Banco de la República

L a s

INSTITUCIONES CONSTITUYEN EL m a p a por donde circulan y se

saldan rodos los intereses de una sociedad. Ellas son especialmente perti­ nentes para entender mejor los problemas del subdesarrollo pues apuntan a delinear los factores que rodean la acumulación de capital. En una cápsula, las instituciones son las reglas de juego de una socie­ dad: encausan o frenan el desarrollo económico siendo también un resulta­ do histórico o sea que “dependen del pasado” [North 1993, 95]. En el caso colombiano, al igual que en muchos países en desarrollo, podemos observar que surgen de procesos conflictivos de constitución de la nación en los cua­ les el Estado no ha logrado el monopolio de la fuerza ni de la fiscalidad (im­ posición de tributos), que en la concepción de Norbert Elias son condicio­ nes necesarias para la constitución del Estado moderno. Es el caso donde las instituciones no se validan, o sea que los compromisos públicos o la misma ley no siempre se cumplen porque no son ejercidos en la realidad, ya fuera por la ausencia de presión externa (policías y jueces) o porque las normas no están interiorizadas en los individuos. Además no hay suficientes balances y frenos entre los distintos poderes públicos que actúan en forma ineficiente [Haber et al. 1999]. Una peculiaridad de las instituciones colombianas es que muchos de los agentes no cumplen las reglas contenidas en ellas. La ley

I

El texto no refleja n inguna posición de la Ju n ta D irectiva del B an co . Agradezco los c o m e n ­

tarios de Jo h n Sudarsky y de Jo rg e A rm an do Rodríguez.

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se acata pero no se cumple, el crimen no se castiga, el contrabando se tolera y las luces de los semáforos son interpretadas arbitrariamente por los con­ ductores. Este siglo que expira pronto podría constituir un punto de inflexión histórico para Colombia, como lo fuera el fin del siglo XIX que culminaba e iniciaba uno nuevo con una nación arruinada, con hiper-inflación, aislada del mundo y con la cruenta guerra civil que se extendería hasta 1903 y que nos entregó un país sin su rica provincia de Panamá. Culminada ésta, sin embargo, se generó un enorme cambio estructural que transformó un país de haciendas y campesinos en otro urbano e industrial. Unas instituciones políticas y legales centralizadas adquirieron nueva vida y apoyaron el desa­ rrollo capitalista que finalmente despegó para Colombia después de un si­ glo que prácticamente se perdió. Hubo compromisos del Estado de respe­ tar la oposición política, de no utilizar impuestos confiscatorios, de pagar sus deudas, y de no abusar del impuesto inflacionario, que sentaron las con­ diciones de confianza necesarias para desatar la acumulación privada de ca­ pital en el país. Después de casi un siglo de desarrollo capitalista constante y relativa­ mente exitoso, estamos de nuevo en medio de un conflicto civil largo y complejo, que se agrava por la ruptura de la convivencia política, un dete­ rioro de las instituciones sociales, económicas y legales que organizan la vida de los colombianos. Ese desarrollo no ha sido suficientemente profun­ do como para absorber totalmente a la población que está desempleada o subempleada. La hipótesis de este ensayo es que parte de la responsabilidad recae en las instituciones que, de una forma u otra, han frenado la acumula­ ción de capital y no han permitido hacer tal incorporación de mano de obra. El crecimiento del tráfico de drogas ha afectado negativamente a la economía y a las exportaciones legales y ha deteriorado aún más el sistema de justicia, ha subvertido los valores e incentivos públicos y ha financiado tanto a la subversión como al paramilitarismo, que han entrado a depredar en forma creciente a la producción de muchas regiones del país. A partir de los procesos de paz iniciados en los años ochenta y noven­ ta del siglo XX, el país ha pasado de ser organizado por una democracia clientelista a una un poco más participativa. Se ha progresado hacia una mayor democratización con los procesos de descentralización política, el voto de opinión ha ganando mucho espacio, igual que los movimientos cí­ vicos contra el voto clientelizado o comprado. El municipio se ha vuelto nuevamente la célula de la democracia y se ha logrado atar la tributación lo­ 40

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cal con los beneficios de la inversión pública para los contribuyentes. La justicia se ha vuelto más accesible a la población aunque siguen acumulán­ dose millones de casos que nunca serán resueltos por los jueces. Las cortes superiores actúan sin considerar los efectos nocivos que tienen sus senten­ cias sobre el desarrollo económico y los incentivos de la sociedad, en parti­ cular el de cumplir con los contratos. El banco central ha adquirido un compromiso de disminuir progresivamente el impuesto inflacionario. La mayor parte de estos factores son un buen punto de partida para lograr al­ canzar una sociedad más democrática y menos injusta hacia el futuro. Un optimismo de mediano plazo nos sugeriría que hacia el 2005 el conflicto armado estaría resuelto, que los cultivos de coca y amapola esta­ rían controlados y que el país estaría desatando sus fuerzas productivas en un ambiente de mayores libertades públicas. Si este escenario se cumple, se­ ría importante que el proteccionismo no estrangulara el cambio técnico, que la tributación y el gasto público fueran compatibles con el rápido creci­ miento de la economía, que el despotismo con que actúan los grupos arma­ dos no penetre las instituciones colombianas hacia el futuro y que las cortes actúen para garantizar la seguridad jurídica y no repriman el desarrollo eco­ nómico. Lo que haré en este ensayo es exponer algo de la teoría de las institu­ ciones contemporánea, lo sustancial del legado histórico colombiano para luego referirme al Estado y la polis, al sistema legal en particular, para cul­ minar con algunos de los elementos de la estructura social que organizan las instituciones examinadas. T e o r ía d e las i n s t i t u c i o n e s

La importancia de las instituciones en el desarrollo económico ha sido reconocida por varias vertientes sociológicas y económicas que subra­ yan que ellas constituyen las reglas del juego que orientan las acciones de los ciudadanos. Las instituciones garantizan los derechos de propiedad, gene­ ran la cooperación o el conflicto entre la población y permiten o impiden la depredación sobre la producción que pueden ejercer distintos grupos socia­ les, ya sea en forma lícita o ilícita [North 1993, Olson 1965, Fukuyama 1997]. Uno de los indicadores básicos del desarrollo económico es el pro­ ducto per cápita que refleja la acumulación de capital y la productividad en el uso de los factores, lo que a su vez depende de la educación a que tenga acceso la población. En el fondo de todo está la estructura institucional y las 41

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políticas públicas que autores como Hall y Jones han llamado la “infraes­ tructura social”. Las dos definen conjuntamente el medio económico en el cual los individuos acumulan destrezas e inteligencias, y las firmas acumu­ lan capital y producen bienes. La infraestructura social favorable a los altos rendimientos por trabajador es la que apoya actividades productivas, la ad­ quisición de destrezas, la invención y la transferencia de tecnología. Las políticas y acciones predatorias del excedente económico Dentro de las políticas predatorias que puede desplegar un gobierno está claramente una política monetaria expansionista que termina generan­ do inflaciones altas y no anticipadas que actúan como pesados impuestos a las rentas fijas, a los salarios de la población no sindicalizada, destruyen aho­ rros del público y licúan o reducen el valor real de los préstamos de los deu­ dores, entre ellos los del propio gobierno. Aquí denominaremos como im­ puesto inflacionario a este tipo de ingresos que surgen del exceso de emisión monetaria y que terminan pagando sin entender cómo los ciudadanos. Este tipo de incidentes inflacionarios destruye capital y son parecidos a las ex­ propiaciones o préstamos forzosos que solían hacer los monarcas europeos cuando no los controlaba un parlamento burgués, simplemente diluyendo la ley del contenido de oro y plata de las monedas. Para que el desarrollo económico sea rápido, el producto de las activi­ dades debe ser capturado mayoritariamente por los participantes en ellas. El aumento de la productividad debe manifestarse en bajas de precios para los consumidores, lo cual requiere que impere algún grado de competencia. Las instituciones -el monopolio de la fuerza del Estado, los sistemas de jus­ ticia y de valores- deben garantizar los derechos de propiedad de los pro­ ductores e impedir que sus excedentes o recursos sean capturados por otros agentes, por medio de acciones de sanción social o incluso con medidas de fuerza. Las desviaciones privadas son ejemplificadas por el robo, las invasio­ nes y la protección mafiosa -lo que coloquialmente llamamos vacunas- por la guerrilla y que el crimen organizado ha extendido exitosamente. Se trata de una situación que Haber et al. clasifican como de “inestabilidad débil, en la cual una sociedad percibe varios sistemas políticos compitiendo por la autoridad en la sociedad, lo que significa que varios agentes enfrentan dife­ rentes medios institucionales [...] donde falta control efectivo del gobierno central”. Esta categoría se compara con una inestabilidad fuerte cuando el sistema pierde su calidad de auto-validación y las fuerzas opuestas al gobier­ 42

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no se tornan en amenazas creíbles a todo el sistema político, dejando sin efecto el contrato social subyacente. Las desviaciones de excedentes generadas por el Estado son las expro­ piaciones, la tributación confiscatoria y la corrupción. Buena parte del gas­ to público es desviado a favor de los contratistas y de los políticos que tie­ nen la firma sobre los desembolsos. Otra parte importante del gasto es malversada en inversiones innecesarias desde el punto de vista social. Un sistema de justicia muy corrupto o ineficiente puede, en gran medida, inva­ lidar los derechos de propiedad, paralizar las inversiones privadas y propi­ ciar un sistema violento de justicia privada. El gasto público asignado por sobornos y mordidas, amiguismo o ne­ potismo, será dilapidado por los criminales^ los clientes de los políticos o los jueces y políticos corruptos y sus alcances productivos se verán muy dismi­ nuidos. En tales casos la sociedad se orienta por fines distributivos, de ma­ nera que los individuos luchan por capturar las rentas públicas y privadas, se educan en carreras útiles para hacer política -en nuestro caso el derechoy en adquirir destrezas criminales. No existen incentivos inspirados en fines productivos, como el dominio de la ciencia y de la técnica, la creación de empresa, su dirección racional y el aumento de la riqueza. ‘ La concepción institucional informa que “quienes desean los benefi­ cios que arroja el mercado tienen buenas razones para buscar establecer un clima de confianza. En su ausencia, el intercambio no se hace o solamente se puede llevar a cabo cuando se emplean costosos recursos para protegerse de los riesgos inmanentes [...] La ausencia de confianza acarrea costos sus­ tanciales de oportunidad y de transacción. Un clima de confianza existe cuando las personas esperan que cada una de ellas cumpla ciertas reglas en sus negocios con las demás. En el contexto de las interacciones de mercado, quizás la más importante de tales reglas es la que prohíbe el fraude y la male­ ficencia” [McClennen 1998]. En Colombia hay, por el contrario, una mentalidad ventajista que llama “sapo” al que es un buen ciudadano y cumple las normas, lo que inhi­ be a muchos individuos a comportarse de manera responsable frente a sus congéneres. La revolución democrática y los equilibrios económicos y políticos La más importante de las instituciones es la polis como tal o sea el es­ cenario donde se resuelven los intereses particulares, gremiales e individua­ les. El desarrollo capitalista se pudo desarrollar ampliamente en Occidente 43

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sólo después de las revoluciones democráticas que se desataron en Inglate­ rra, Holanda, Estados Unidos, el norte de Europa y Francia. North y Weinsgat han escrito un ensayo clásico en el que plantean los elementos económicos que introdujo la “revolución magnífica” en Inglaterra durante el siglo XVII y que favorecieron el desarrollo de la acumulación privada de capital. Mientras los monarcas repartían el poder entre la aristocracia e im­ ponían impuestos confiscatorios o préstamos forzosos que frecuentemente incumplían a la burguesía, ésta no podía desarrollarse pues existían unos in­ gentes riesgos para la seguridad de su capital y de sus inversiones. Las gue­ rras creaban grandes déficit fiscales que se solventaban con las formas abusi­ vas descritas o con la falsificación de la moneda, lo que llevaba a inflaciones altas que eran una forma encubierta pero muy real de impuestos expropiatorios. El parlamento inglés siempre le ponía trabas y condiciones al monar­ ca para otorgarle préstamos y éste lo clausuraba frecuentemente. Cuando las contradicciones llegaron a un punto álgido y el parlamento formó su ejército que derrotó al del rey, se formó una nueva ecuación de poder en la cual la burguesía tributaba voluntariamente, a cambio de lo cual supervisa­ ba la forma como se gastaban los impuestos, la monarquía debilitada practi­ caba una disciplina fiscal y le otorgaba a los más prestantes prestamistas de la época el ser socios del Banco de Inglaterra. Surgió un compromiso creíble del Estado en torno a que no abusaría financiera o inflacionariamente de los ciudadanos. El balance de fuerzas entre el ejecutivo y el parlamento garanti­ zaban este compromiso. Esas relaciones de igualdad son la base de la demo­ cracia moderna y con el tiempo se fueron extendiendo a más y más pobla­ ción. Las relaciones conflictivas entre comerciantes, manufactureros, aris­ tocracia y monarquía fue reemplazada por relaciones de cooperación que fortalecieron al Estado como tal y condujeron su gasto hacia el equilibrio presupuestal y a que el gobierno hiciera inversiones productivas y sociales que beneficiaban a los contribuyentes en especial, pero también a toda la nación en general. Se acrecentó mucho el poder militar de Inglaterra que con sus recursos fiscales muy aumentados y desplegados en forma eficiente pudo derrotar al Imperio español y a Francia. Londres se convirtió en el más poderoso centro financiero de Europa, caracterizado por las tasas de in­ terés más bajas del continente. La revolución democrática introdujo condi­ ciones de seguridad para la propiedad privada y para las inversiones de la burguesía y de estabilidad macroeconómica de largo plazo que fueron las 44

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condiciones que permitieron profundizar el desarrollo capitalista y desata­ ron el cambio tecnológico y la revolución industrial en Inglaterra. Fue de esta manera que el Reino Unido se tornó en el imperio económico hegemónico durante el siglo XIX. La democracia en América Latina Ni en América Latina ni en Colombia se dieron revoluciones demo­ cráticas, lo cual es un elemento clave de entender por qué el Estado no ha sido un instrumento de desarrollo capitalista permanente en ellas. Frecuen­ temente sectores privilegiados han considerado al Estado como de su pro­ piedad particular.j En ciertas fases ese Estado ha pretendido reemplazar el desarrollo capitalista basado en el mercado mediante el corporativismo —acuerdos entre gremios de la producción, grupos financieros y sindicatos de trabajadores- y el capitalismo de Estado con resultados positivos duran­ te un tiempo, para después generar condiciones en las que políticos y sindi­ catos de trabajadores capturan las rentas públicas para ellos y el desarrollo es ahogado por espirales inflacionarias e inestabilidad macroeconómica: mo­ ratoria de las deudas del Estado, expropiación de salarios y ahorros del pú­ blico, fuga de capitales, etc. La inflexibilidad laboral conduce a que los ajus­ tes de los mercados se hagan a favor de los salarios y en contra del empleo. El Congreso no ha sido una institución importante y poderosa que refleje los intereses de la estabilidad y el desarrollo económico de largo pla­ zo, sino que parcialmente y más, expresa los intereses regionales y de clien­ telas limitadas con quienes los políticos intercambian servicios públicos, becas de estudio y puestos en la burocracia por votos. Con frecuencia, los votos se compran y se adquieren a un precio de mercado. Por eso mismo la burocracia no puede ser independiente de múltiples pequeños intere­ ses y no existe ni carrera administrativa ni diplomática, basadas en el mérito y la vocación, sino funcionarios de muy poca preparación, de li­ bre nombramiento y remoción que eventualmente se sindicalizan para evitar su despido. El Estado no ha ganado suficiente legitimidad como para que todos los ciudadanos y particularmente los más ricos paguen impuestos. Es notoria la evasión de impuestos de los propietarios de tierras que dominan el poder mu­ nicipal y no pagan el tributo predial. Los empresarios se las arreglan para tri­ butar lo que a ellos les parece conveniente. Ello induce a los gobiernos a recu­ rrir al impuesto inflacionario que aparentemente nadie paga -pero que sí pagan los sectores pobres de asalariados y perceptores de rentas fijas que no 45

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tienen representación y también los empresarios más sometidos a la compe­ tencia- pero que produce recursos importantes que pueden ser repartidos por los políticos y el Estado. Los sectores productivos monopolistas y el sec­ tor financiero capturan parte del impuesto inflacionario y no son grandes de­ fensores de la estabilidad de precios aunque sí de la macroeconómica. Se recurre también a los impuestos indirectos, como el arancel a las importaciones y los impuestos al valor agregado que resultan ser bastante invisibles o sea que no tienen doliente. El sistema político clientelista no le peimite a los ciudadanos supervisar la forma cómo se gastan estos pocos im­ puestos y lo que hacen es una huelga tributaria de brazos caídos. Los políti­ cos defienden sus clientelas y para eso depredan a los contribuyentes. Los contrabandistas compran poder político y obtienen representación para poder continuar evadiendo sus impuestos. Los narcotraficantes logran eva­ dir las presiones de extradición y obtienen trato principesco en las cárceles. Por lo tanto, el Estado es débil, el sistema financiero no tiene profundidad, los riesgos son altos y también lo son las tasas de interés. Las tasas de interés contienen las alzas esperadas del nivel de precios y ajustan además un riesgo de que la inflación pueda ser mayor a la esperada. Las reglas del juego políti­ co y legal cambian frecuentemente y, con ello, las condiciones para el desa­ rrollo capitalista no están siempre garantizadas. Sin un mercado de capital de largo plazo es muy difícil que muchas buenas iniciativas de los empresarios puedan ser acometidas. El único cré­ dito interno que se consigue es para capital de trabajo, y muy restringidamente, crédito externo de más largo plazo para la adquisición de bienes de capital pues este crédito es monopolizado por el gobierno. No existe el capi­ tal de aventura que invierte en actividades de alto riesgo pero que pueden ser muy rentables. Este es un resultado de tener inflaciones relativamente altas, algo que no capturan los desarrollistas que pretenden acelerar el desa­ rrollo económico con una demanda excesiva y por lo tanto con inflación. Por lo demás, los altos aranceles a las importaciones tienden a revaluar la tasa de cambio y nublan la visibilidad externa de los empresarios, dificul­ tándoles entrar en el negocio de las exportaciones. Los derechos de propiedad sobre la tierra y la estabilidad política La extensión de los derechos de propiedad sobre la tierra es la base de la democracia o ausencia de ella en todas las sociedades pues implica una mayor o menor igualdad de acceso a las oportunidades que surgen con el capitalismo. Cuando tales derechos son concedidos estrechamente y en for­ 46

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ma excesiva e imprecisa, beneficiando a unos pocos, conducen a una con­ ducta dilapidadora de la tierra y de los bosques, a una estratificación jerár­ quica entre propietarios, arrendatarios campesinos y colonos que puede ser desafiada por medio de invasiones, en particular cuando los propietarios no están en condiciones de controlar el acceso a sus tierras. Por el contrario, una generalización de la propiedad agraria, como las que resultaron de la colonización del Norte de América y de la Revolución Francesa, entre otros, conduce a darle legitimidad, a que se respete, a delimitarla exacta­ mente, a utilizarla intensivamente y a multiplicar los intercambios [North, Anderson, Hill, 116-120], Mientras un modelo conduce al despotismo y a la evasión tributaria, donde el poder territorial es el mismo poder político, el otro lleva a una ideología igualitaria donde todos pagan sus contribucio­ nes para que el Estado construya la infraestructura necesaria al desarrollo. La anterior situación se expresa en el ámbito político como potentes barreras a la entrada de nuevos actores a las instituciones donde se definen los intereses sociales. Esto puede llevar a que tales actores recurran a la vio­ lencia y creen una situación de inestabilidad política y guerra civil que nece­ sariamente afecta la economía. “En primer término, los derechos de propie­ dad perderán seguridad porque estos derechos son efectivamente colocados en el dominio público para ser apropiados por aquellos que cuentan con el poder militar para lograrlo, lo que desincentiva las inversiones de largo pla­ zo. Segundo, la carencia de un solo sistema político hace difícil predecir la identidad de los gobiernos futuros, lo cual hará que los inversionistas trasla­ den sus recursos a medios institucionales más predecibles. Tercero, la ines­ tabilidad política aumenta la conducta de captura de rentas porque los cas­ tigos son más difíciles de aplicar y los agentes operan en horizontes de tiempo más cortos. Por último, cuando las luchas políticas implican el uso de la fuerza, la propiedad será destruida, lo que desincentivará la inversión porque tendrán que involucrar esta amenaza en su contabilidad de precios” [Haber et al. 1999]. E l leg a d o h ist ó r ic o

Al tiempo de la Independencia, la Nueva Granada tenía un sector público que alcanzaba posiblemente el 25% del producto doméstico, 13% correspondiente a impuestos, 4% a impuestos eclesiásticos como los diez­ mos y el resto a las rentas estancadas del tabaco y del aguardiente [Jaramillo Uribe, Meisel y Urrutia 1997]. Los negocios más rentables de la época eran monopolizados por la Corona, por medio de controles cuantitativos a la 47

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producción, los llamados “estancos”. El subsuelo era propiedad real tam­ bién para poder capturar una buena parte de las rentas mineras. La única banca existente era la eclesiástica que prestaba a los señores de la tierra a una tasa de interés del 4% anual, ofreciendo como garantía sus propiedades que quedaban censadas o hipotecadas. La Iglesia tenía a su cargo la educación y la asistencia social a través de las obras de caridad. Las actividades privadas sin controles estatales se concebían como peligrosas y la banca privada libre como albergue de la usura, ideologías que sobreviven hasta la actualidad. Las condiciones iniciales de vida independiente Se trataba entonces de un Estado colonial que apropiaba para sí y para la Iglesia una parte sustancial de los excedentes de las escasas activida­ des productivas y financieras. Es obvio que la acumulación privada de capi­ tal no podía avanzar, como bien lo pudieron advertir los economistas crio­ llos, en tanto no pudiera apropiar y reinvertir sus beneficios en la ampliación de la actividad económica. Mientras la Corona remitía metales preciosos al reino e invertía parte de los excedentes en la defensa militar de la Nueva Granada, la Iglesia construía templos y fortalecía sus colegios, conventos y seminarios. La insurrección comunera fue claramente un movimiento que recha­ zó los impuestos reales y eclesiásticos que lesionaban el escaso patrimonio de los neogranadinos e impedían el crecimiento económico [Phalen 1982]. 'Pero no alcanzó a ser un movimiento que enarbolara la gran consigna de­ mocrática que se había inventado en Inglaterra, Holanda y los Estados Uni­ dos, de aceptar la tributación pero estableciendo un nuevo Estado que in­ cluyera la representación política de los afectados, en un parlamento de ciudadanos iguales al soberano. Así lo demostraba la consigna del movi­ miento “Viva el rey, abajo el mal gobierno” o sea que respetamos al Estado monárquico pero queremos un cambio de funcionarios. Las razones para que la insurrección no trascendiera hacia una rup­ tura estructural fueron muchas, entre otras, que no había un desarrollo fuerte del comercio, buena parte del mismo estaba en manos de los espa­ ñoles, y de una clase rica que necesitaba derribar las barreras que le impo­ nía el gobierno español. No había ninguna experiencia tampoco de auto­ gobierno, como sí la tuvieron las colonias inglesas en América del Norte. Pero esta revolución democrática nunca llegó, ni en el siglo XIX ni en el XX, aunque en este último hubo un proceso claro de creciente democratización en la sociedad y de desarrollo de algunas instituciones indispensables para el 48

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desarrollo económico y de la empresa privada. La Independencia no pro­ duciría tampoco en ninguna parte de América Latina un Estado democrá­ tico que fuera instrumento de desarrollo económico porque había mucho de feudalismo en la estructura social de los países colonizados por España y Portugal. Un siglo perdido para el desarrollo económico En la evolución posterior el Estado se debilitó considerablemente a lo largo del siglo XIX porque se redujo radicalmente la disposición a pagar tri­ butos por parte de la población. La guerra de independencia que fue en mu­ cho, una guerra civil, dejó al país arruinado y disgregado. El centralismo se impuso durante algunos años con frecuentes insurrecciones de los afecta­ dos. El liberalismo y su esquema federal no pudieron avanzar mucho a par­ tir de 1850 sobre una base semifeudal y unas ideologías muy conservadoras. Los estados federados asumieron entre 1855 y 1885 las responsabilidades educativas y de asistencia social que antes tenía la Iglesia, confiscaron sus propiedades y repartieron tierras en forma extensiva a los allegados al poder local. El Estado central perdió sus monopolios de la violencia y de la tribu­ tación que mantuvo durante la Colonia para ser entregado a las regiones. Se liquidaron definitivamente los estancos y se permitió la producción libre de tabaco y se subastaron las rentas del aguardiente de cada departamento, lo cual dio lugar a un auge de las exportaciones del primero y a algún enrique­ cimiento privado de los que administraron las rentas de licores. Según José A. Ocampo, quien considera la fase federalista como exi­ tosa en el ámbito fiscal, “a finales de la década del cuarenta, los recaudos brutos del gobierno nacional eran de $2.6 millones oro (los netos la mitad de esa magnitud), las rentas provinciales de sólo $300.000 y las municipales de $ 2 50.000”. En la fase federal los ingresos del fisco nacional se duplica­ ron a $5 millones oro, mientras que los ingresos regionales se multiplicaron por más de 10, a $3.5 millones en 1882, antes de que se reinstalara el cen­ tralismo. Ya en 1905-1909, los ingresos del gobierno nacional alcanzaban 13.9 millones de pesos oro y los provinciales se reducían a 2 millones de pe­ sos oro [Ocampo y Montenegro 1984, 349-350]\ Con todo, el tamaño del Estado era posiblemente una quinta parte de lo alcanzado por el virreinato o sea menos de 5% del PlB. Incluso a comienzos del siglo XX, los tributos eran casi todos impues­ tos al comercio exterior y bastante invisibles para los contribuyentes. Se agregaba el monopolio de la sal. Los ingresos públicos en el PlB no alcanza­ 49

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ron el 6% en 1912, primer año en que se tiene una estimación seria y en 1915 no alcanzaron al 4% del PlB, cuando la primera guerra limitó el co­ mercio colombiano con Europa [Banco déla República,Greco 2. 1998]. La República Liberal introdujo el impuesto a la renta en 1936, pero este se mantuvo relativamente bajo a lo largo del siglo. En 1950 el gobierno cen­ tral no sobrepasaba el 10% del PlB en su gasto y así se mantuvo con altibajos hasta 1990. Una de las condiciones que había impedido el desarrollo económico en tiempos coloniales, la de tributos excesivos sobre una población que la­ boraba bajo condiciones precapitalistas de muy baja productividad y el control estatal de los negocios más rentables, fue levantada durante el siglo XIX y ello debió favorecer la acumulación privada de capital. Sin embargo, la anarquía política, el perpetuo cambio de las reglas de juego políticas y económicas (tres constituciones federalistas y una centralista después de 1840), la destrucción de propiedad acarreada por las guerras civiles, los préstamos forzosos y la carencia de condiciones de continuidad mínima para las inversiones hicieron que la productividad cambiara poco y la eco­ nomía se estancara. No pudo establecerse un régimen comprometido con el desarrollo de la acumulación privada de capital, en tanto las necesidades de guerra con­ ducían a conductas depredatorias de ambos bandos y mientras fue necesaria una financiación hiperinflacionaria de las guerras, en especial la de los Mil Días que debió destruir mucha propiedad y capital. Las guerras civiles las ganaban los que podían armar mayores ejércitos de arrendatarios de las fin­ cas de grandes propietarios, hasta que el ejército del gobierno central se consolidó y pudo derrotarlos [Lleras Camargo 1998, 29]. El país pudo lo­ grar crédito externo sólo esporádicamente porque se constituyó en un cliente que no podía pagar sus deudas que adquirían una importancia se­ cundaria ante los otros problemas urgentes que debía atender un fisco siem­ pre insuficiente para enfrentar sus compromisos [junguito 1995]. Los liberales federalistas propiciaron una banca privada y libre, des­ pués de que colapsara la banca eclesiástica en 1860. La nacionalización de las tierras eclesiásticas por el General Mosquera liquidó las deudas que ha­ bían acumulado los terratenientes con la Iglesia, ya fuera en préstamo o en legado para pagar las oraciones por almas difuntas, pues eliminó la garantía en manos de ese tipo peculiar de banca y expandió mucho el mercado de tierras [Colmenares 1975, 76]. En los períodos que difícilmente se mantu­ vieron en el poder y comenzaron a proliferar los bancos privados, los con­ 50

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servadores insistieron en un banco nacional que limitó el desarrollo finan­ ciero privado y que impuso la circulación y aceptación forzosa de sus billetes, a costa del desarrollo de la banca privada [Echeverri 1994]. En últi­ mas, ya en el siglo XX se desarrolló un sistema mixto de banca privada y pú­ blica, siendo la segunda sometida a las depredaciones políticas que la han hecho frecuentemente inviable. Las relaciones sociales en amplias regiones del país mantenían a los campesinos como arrendatarios y peones de las haciendas, en Estado de analfabetismo y superstición, muy atrás en la escala de productividad que podía mostrar un artesano educado, un pequeño propietario alfabeto o un asalariado maquinizado. Las excepciones fueron las áreas de Santander y las de colonización antioqueña, áreas predominantemente pobladas por blan­ cos pobres, que lograron un reparto más equitativo de la propiedad y nive­ les educativos más altos que en el resto de provincias. La expansión antio­ queña hacia el sur-occidente del país bajo condiciones de apropiación de la tierra relativamente democráticas, prosperó rápidamente y creó las condi­ ciones para insertar sólidamente al país en el mercado mundial mediante sus exportaciones de café, catalizando el desarrollo económico nacional, una vez que se abrió un espacio de paz entre los partidos políticos, ya en el siglo xx. E l radicalismo conservador y la Constitución de 1886 Las frecuentes guerras civiles, los cambios en las reglas de juego deri­ vados de las varias reformas constitucionales y el triunfo del jacobinismo hispánico-católico en la Constitución de 1886, que requirió 3 guerras civi­ les para imponerse definitivamente, sentaron finalmente unas bases esta­ bles para el desarrollo económico, como la defensa expresa de los derechos de propiedad. El poder en ella emanaba divinamente, al igual que en los reinos absolutistas de Europa, para lo cual definía a la religión Católica como el cemento del la Nación. Así como el poder no emanaba del pue­ blo, así también las elecciones eran indirectas y el derecho al sufragio esta­ ba limitado por acreditaciones de propiedad y de alfabetismo. El nuevo Estado reclamaba para sí el monopolio de la emisión monetaria y la con­ ducción de la política monetaria o sea de imponer, como evidentemente lo hizo a finales del siglo, un impuesto inflacionario de grandes dimensio­ nes que expropió buena parte del excedente económico de la época, cana­ lizándolo hacia la guerra. 5i

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Las implicaciones del triunfo conservador del 1880 a 1930 para la educación fueron profundas “La Constitución (de 1886) tenía [...] una provisión que ordenaba que la educación pública de aquí en adelante debía conducirse de acuerdo con las enseñanzas de la religión Católica, provisión que podía ser interpretada en la práctica de tal forma que le daría al clero un poder de veto sobre los textos escolares, el currículo y hasta el nombramien­ to de profesores” [Bushnell 1993, 144], El talante radical conservador aisló al país de las ideas liberales, de las corrientes científicas, de las ingenierías y del influjo de los países anglosajones protestantes avanzados y aun los con­ tactos con Francia o España no fueron muy importantes como para generar una corriente de influencias modernizantes o para que muchos estudiantes colombianos se formaran en centros extranjeros de alta calidad docente en las carreras de las ingenierías y de las ciencias [Safford 1989]. La clase políti­ ca estaba liderada por intelectuales formados en el latín y el griego, especia­ lizados en gramática, lo que era símbolo del apego a la herencia hispánica. El autismo gramatical le impidió a esta clase política entender la necesidad de importar la tecnología de Occidente para fortalecer a la Nación. Por el mismo tiempo en el Japón bajo la restauración Meiji, una burocracia que era más militar que política decidió absorber todo sobre la ciencia y las tec­ nologías occidentales, sin tener que renunciar a su identidad nacional [Lal 1999, 144], La Escuela Nacional de Minas en Medellín y la Universidad Nacio­ nal en Bogotá fueron las excepciones laicas a la educación confesional y gra­ matical; ambas fueron muy importantes en la educación de las primeras promociones de ingenieros y administradores del país. La educación supe­ rior se concentraba en las carreras eclesiásticas, el derecho y la medicina. La educación artesanal se basaba en los propios talleres que reclutaban apren­ dices para transmitir sus conocimientos, pero no fue encausada masiva­ mente por el sistema escolar de manualidades. Sólo 7% de la población masculina censada en 1870 estaba dedicada a actividades artesanales o ma­ nufactureras. La población fue dogmatizada en las creencias religiosas y reforzada la esfera de los milagros en la que creía firmemente la inmensa mayoría. El país era consagrado anualmente al Corazón de Jesús [Henríquez 1996], No pudo desarrollarse la actitud de que cada individuo podía controlar su vida -si organizaba racionalmente sus esfuerzos hacia determinados fines- a ex­ cepción de las capas altas y liberales de la sociedad. Por el contrario, cundió en la población la actitud fatalista sobre la vida que sólo podía ser cambiada

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mediante rogativas a los intermediarios del cielo. Los logros y la riqueza eran resultados de las conexiones políticas y familiares, del azar y del juego, de los rezos y no del esfuerzo y concentración del individuo en ciertas metas en la vida. En 1870 la tasa de alfabetismo era posiblemente de 4.8% de la po­ blación entre las edades de 1-21 años, lo que se deduce de que se censaron 1082 maestros, 1672 religiosos y 402 monjas para una población de 2.9 mi­ llones. El dato citado surge de dividir estudiantes (60.155) en población me­ nor de 21 años. Se da también un número de infantes sin oficio de 779.482 que sería el 62.5% de la población menor de 21 años [ Urrutia y Arrubla 1970] Se enseñó que cada niño traía su pan o su arepa bajo el brazo y sólo hasta los años 60 del siglo X X pudo avanzar una política de educación sobre la natalidad para que las mujeres pudieran controlar sus cuerpos y sus vidas. Sin embargo, el ordenamiento constitucional de 1886 condujo al fortalecimiento del gobierno central y a un mayor ley y orden, propició la unificación de un mercado interno, fomentó la construcción de ferrocarri­ les y carreteras, permitió la hegemonía política de hombres de negocios y exportadores, en particular de la región antioqueña, reafirmó y garantizó los derechos de propiedad privada, su traspaso ágil y su contabilidad ade­ cuada, de tal modo que una vez superados los conflictos que introdujo su forzosa introducción prestó condiciones para una continua y rápida acu­ mulación privada de capital. E l despegue del capitalismo colombiano Los gobiernos que siguieron a la larga guerra mantuvieron el com­ promiso de no recurrir a la violencia para perpetuarse en el poder, hacién­ dole algunas concesiones a la oposición liberal, a no recurrir a la tributación directa y a mantener una rígida política de emisión que fue, si puede carac­ terizarse de algo, contraccionista. De esta manera quedaron en pie unas ins­ tituciones que aumentaron la seguridad de los derechos privados, se mantu­ vo un muy bajo nivel de tributación, no hubo impuesto inflacionario alguno a favor del gobierno y con ello comenzaron a prosperar todos los ne­ gocios, desde las exportaciones cafeteras que entraron en una expansión sostenida en las tres primeras décadas del siglo, los comercios, la banca aho­ ra exclusivamente privada, la construcción en unas ciudades que se expan­ dían con enorme rapidez y las industrias asociadas a los sectores en expan­ sión. A partir de la fundación del Banco de la República en 1923, la política monetaria dejó de ser contraccionista, incluso monetizó la gran entrada de capital que implicó la regularización de las relaciones con los Estados Uni­ 53

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dos, lo que generó un auge memorable que fuera frenado temporalmente por la Gran Depresión. En 1923 se organizó el banco central colombiano que puso fin a un período largo de escasez de circulante y que se comprometió a no utilizar el impuesto inflacionario en favor del gobierno o de algún grupo de interés particular, aunque en la realidad tendió a subsidiar la agricultura con prés­ tamos baratos y la política cambiaría favorecería los intereses de los exporta­ dores cafeteros [Kalmanovitz y Avella 1998], Siempre hubo algún nivel de impuesto inflacionario entre 1923 y 1950 que surgió de excesos de emisión a favor de la moratoria en las deudas privadas que siguió a la Gran Depre­ sión o devaluaciones que inflaron los ingresos de los caficultores. Pero fue un impuesto relativamente bajo y la inflación no superó el 7% promedio en esta fase. El Banco de la República contribuyó a garantizar la reapertura del crédito internacional que fue canalizado públicamente para el desarrollo de importantes obras públicas. Una democracia clientelista En los años 30 del siglo XX el sistema político era despótico, el gasto público limitado y el Estado se había ampliado al debe y no con impuestos. El manejo político era con gamonales, el equivalente de los mayordomos de las haciendas, el sistema electoral era indirecto y los consensos entre los patri­ cios importaban poco. En 1930 se perdió la hegemonía conservadora y se dieron 16 años de gobiernos liberales crecientemente desafiados por los con­ servadores. La crisis de 1929 hizo necesario aumentar los impuestos y los li­ berales introdujeron el de la renta en 1936. El gobierno y su gasto se volvie­ ron instrumentos fundamentales en el logro del apoyo de sectores más amplios de la población que fueron clientelizados crecientemente. Un apoyo de una familia que se tornaba en activista en una campaña electoral podría traer becas, servicios públicos y hasta un puesto en la burocracia. Con todo, el gobierno central en 1950 era todavía un 6% del PlB y no sobrepasó el 10% del mismo hasta los años 90, aunque si se amplió el sector descentralizado fi­ nanciado externamente para la provisión de los servicios públicos, lo cual también le ganó el apoyo político de los beneficiados para el régimen. E l corporativismo conservador En 1946 los conservadores recuperaron el poder en medio de una creciente violencia política que buscaba frenar las reformas sociales de los li­ 54

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berales. Ello co n d u jo a la form ación de guerrillas liberales que se disolvie­ ron m ás tarde pero se conservó un núcleo de la guerrilla de las F a r c que cre ­ ció y se volvió m u y activa en los años noventa.

En los años cincuenta el gobierno conservador de Laureano Gómez reformó las funciones de la banca central para orientarla al fomento que di­ rigió recursos frecuentemente de emisión a favor de intereses particulares -los individuos y empresas que recibían crédito subsidiado, los exportado­ res con la devaluación- y el mismo gobierno con créditos a cero de interés y con las utilidades del Banco de la República. Fue un débil intento por mon­ tar un gobierno corporativo. No pudo triunfar en Colombia el populismo y con ello la política continuó siendo excluyeme para amplias capas de la po­ blación, pero el gobierno laureanista tomó mucho del programa económi­ co del asesinado dirigente popular Jorge Eliécer Gaitán [Meisel 1990, 424]. Tal correlación de fuerzas explica por qué en Colombia no hubo depreda­ ción de los ingresos de los exportadores por medio de tasas de cambio fijas en medio de las oleadas inflacionarias de otros países del continente, como Argentina, Brasil y Perú, lo que subsidió en ellos la industrialización por sustitución de importaciones. Por el contrario, el régimen cambiado en di­ ferentes fases fue siempre flexible e inclinado a la devaluación, mientras que, como ya se vio, no se abusó de la emisión monetaria y el impuesto in­ flacionario fue relativamente moderado. Las políticas monetarias fueron, sin embargo, crecientemente laxas: se indujo una inflación cercana al dígito entre 1950 y 1970, lo que arrojaba un impuesto inflacionario de 0.8% del PlB anual; la inflación se aumentó y estabilizó alrededor del 25% entre 1971 y 1995, equivaliendo a un impues­ to inflacionario subrepticio entre el 2 y el 3% anual del PlB [Carrasquilla 1999, 56] o sea similar a lo que arrojaba el impuesto a la renta. Sin embar­ go, ese impuesto no fue abusado por medio de sorpresas hiperinflacionarias, como volvió a suceder en el Cono Sur o en Perú durante los ochenta, dando lugar a un régimen que si bien no era enteramente creíble en su com­ promiso de estabilidad, repartía excedentes entre productores y trabajado­ res, capas medias y la clase política, de tal modo que obtenía cierta estabili­ dad política, el respeto a los derechos de propiedad y a los contratos, lo que garantizaba las inversiones en general, la inversión extranjera en particular, en tanto que mantuvo abierto el crédito externo y logró un buen crecimien­ to económico, en promedio de 4% anual. Otro intento de movilización electoral populista liderada por Gusta­ vo Rojas Pinilla fue frustrado en las elecciones de 1970, de donde se des­ 55

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prendió el movimiento guerrillero M-19 que fue desmovilizado en 1990, junto con el EPL, el Quintín Lame y el ERP que condujo a la Asamblea Cons­ tituyente de 1991. Es evidente que la falta de democracia política y electo­ ral, más que factores sociales y económicos, fueron las que condujeron a la formación de movimientos armados que se fortalecieron con los impuestos al narcotráfico, la extorsión y el secuestro en los años ochenta y noventa. H acia un nuevo pacto político Bajo la presión de las primeras negociaciones de paz con la insurgencia en 1984, la democracia clientelista comenzó a ser desplazada por una mayor participación ciudadana al establecer la elección directa de los alcal­ des en 1986 y la de gobernadores en 1991. Tanto las elecciones presiden­ ciales como las locales escapan en buena medida a los controles clientelistas y sus resultados reflejan en la actualidad más de cerca las inclinaciones de la opinión pública conformada y orientada por las capas profesionales y por las clases medias urbanas. El pacto político de 1991 especificó que el poder surgía de la sobera­ nía popular y rompió el vínculo entre Estado e Iglesia. Se abatieron las ba­ rreras a la participación de movimientos nuevos en las contiendas elec­ torales y ello significó el fin del monopolio bipartidista que había desviado antes esos movimientos hacia la ilegalidad o la lucha armada. En materia económica, el cambio implicó una práctica duplicación del tamaño del gasto del gobierno central que tuvo que transferir la mitad de sus ingresos corrientes a municipios y departamentos. En 1999 el re­ caudo tributario del gobierno central alcanza el 14-15% del PlB mientras que los recaudos municipales y departamentales pueden agregar otros 3 puntos. Esto es bajo comparado con los países desarrollados, que mínima­ mente duplican esa participación, pero el aumento de impuestos fue muy alto en un período corto de tiempo. A pesar de esa expansión de los tribu­ tos, el gasto creció mucho más que eso; tal desequilibrio es un ingrediente importante de la crisis que embarga al país -en 1999 el déficit fiscal alcanzó el 5.8% del P l B - y ha venido castigando duramente la actividad económica de 1995 en adelante. La enorme brecha fiscal expone al gobierno a que no se le financien externamente sus faltantes y aumenta el riesgo percibido sobre el país por los inversionistas nacionales y extranjeros. El sector público no financiero (el gobierno central, la seguridad social, las empresas del Estado y las admi­ nistraciones regionales y locales) ocupaba el 25% del PlB en 1990 para lle­ 56

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gar a 37% del mismo en 1998, a pesar de que se dieron importantes privati­ zaciones. Lo que es peor es la carga invisible de pasivos que le ha creado la inusitada expansión de las burocracias regionales y central, que comprome­ ten la viabilidad misma de la economía colombiana hacia el futuro. La car­ ga tributaria, incluyendo los impuestos de la emergencia económica, au­ mentó entre 5 y 6% del PlB entre 1990 y 1999, deteriorando la rentabilidad después de impuestos de todas las actividades productivas y de servicios. Colombia en el año 2000 presenta tanto el Estado más grande como la car­ ga tributaria más pesada de América Latina [C EPA L 1999]. De hecho, el principio de la tributación con representación no está nada claro en las instituciones parlamentarias que exhibe el país a la fecha y no es parte de su tradición legal, lo que permite la evasión masiva de im­ puestos o, por el contrario, impuestos a veces confiscatorios. La Corte Constitucional incluso ha modificado impuestos decretados por el ejecuti­ vo, amparado en una emergencia, lo cual sería inaceptable en los países con tradiciones democráticas. Es corriente incluso lo contrario: la representa­ ción comprada directamente a los políticos por individuos que no pagan impuestos, cómo narcotraficantes o contrabandistas, lo que les permite de­ fender sus actividades y continuar con su evasión tributaria. No hay prisión por la evasión de impuestos aunque sí la hay para los que recauden impues­ tos y se los queden. Y no hay castigo porque es una conducta históricamen­ te propiciada por las capas propietarias de tierras y otros intereses muy im­ portantes en la sociedad colombiana. Lo que quiso ser generosidad para con los pequeños municipios en la Constitución de 1991, resultó en un sistema de incentivos perversos. Las transferencias y las regalías crearon instancias de gasto separadas de las de recaudo. Se constituyeron en maná caido del cielo que los políticos gasta­ ban alegremente. Los departamentos se endeudaron y gastaron irresponsa­ blemente dando como garantía sus futuras transferencias y los bancos pen­ saron que el gobierno central vendría al rescate si estas no alcanzaban. Ambos pasan hoy en día momentos difíciles. Los concejos municipales de muchas localidades entraron a ser financiados por los contribuyentes de las grandes ciudades. Concejales electos por ciudadanos que no contribuyen al fisco gastan contribuciones de otros ciudadanos a quienes no representan para nada y claro que lo hacen irresponsablemente, elevando sus dietas, en­ gordando sus clientelas y acometiendo inversiones poco productivas. Es así como se dilapida el mayor esfuerzo tributario que ha emprendido el país en este siglo. 57

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E l s is t e m a d e ley

La Constitución de 1991 reflejó un pacto en el que se democratizó la vida política colombiana, al tiempo que se introdujeron reformas li­ berales que debían conducir a un debilitamiento de los poderes corpora­ tivos -d e los grupos económicos y de los sindicatos públicos- con la ins­ tauración de una mayor competencia a la producción nacional, la privatización de los servicios públicos y de una banca central que renun­ ciaba a la emisión que favoreciera intereses particulares o a la financia­ ción inflacionaria del gobierno. Las reformas a la justicia Se pretendió reparar el sistema de justicia, caracterizado por la ineficiencia y un altísimo nivel de impunidad, asediado además por el crimen organizado y por la subversión. Con un índice de 80 asesinatos por 100.000 habitantes en 1998, sólo superado por El Salvador, Colombia tie­ ne sumariados sólo 26 asesinatos y de esos el 80% nunca es resuelto. Las ci­ fras sobre secuestros son abismales: mientras en 1965, después de que había pasado lo peor de “La Violencia”, hubo 84 secuestros, en 1996 hubo cerca de 2000, según estudios de Planeación Nacional. La proliferación del cri­ men y la ausencia de castigo están íntimamente relacionadas, puesto que la impunidad hace que tanto el crimen como la subversión sean creciente­ mente rentables [Rubio 1998]. Se montó un ente acusatorio que debía ac­ tuar más rápida y contundentemente que el de jueces investigadores que or­ ganizó el sistema previamente, pero los mismos factores que debilitaron al sistema anterior siguieron socavando al nuevo. Estos factores tienen que ver con la intimidación de la justicia que logran imponer tanto el crimen orga­ nizado como la subversión, la politización de los nombramientos de los jue­ ces y la carencia de sistemas meritocráticos no sólo en la selección de las cor­ tes y juzgados sino también en el propio sistema educativo del derecho, los cuales determinan una bajísima productividad tanto en la investigación como en el proceso mismo de enjuiciamiento. La educación del derecho observa una proliferación de instituciones de baja calidad, muchas ofreciendo programas nocturnos con las mismas pretensiones de acreditación que los de las diurnas que tienen la misma du­ ración pero con un nivel de exigencia muy inferior en las segundas. Sin em­ bargo, para el sistema de justicia ambos títulos valen igual. Lo mismo aplica para todo el sistema educativo superior de segunda categoría pero, a dife­ rencia del Estado, los patronos y el mercado discriminan en contra de sus 5»

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egresados al reconocerle menores remuneraciones que las conseguidas por los de las universidades diurnas de buena calidad. La investigación en dere­ cho es muy precaria y la profesión carece de una conciencia histórica de su qué hacer, de sus fuentes y de sus cambios a través del tiempo. Mucho me­ nos lo tiene de su escasa contribución a la solución de los conflictos y a la re­ presión de la criminalidad. No existe siquiera una monografía dedicada al derecho en la serie de estudios sobre el desarrollo de las profesiones elabora­ do por Colciencias [Colciencias 1993]. Las tendencias que predominan en el derecho colombiano explican el crimen por medio de la teoría de la lucha de clases o de los factores socio­ lógicos como la pobreza que lo justificaría y, por lo tanto, tiende a haber una actitud laxa frente a las infracciones de la ley [Rubio 1998]. Esto es re­ forzado por la ética pública que se basa más en la caridad que en la responsa­ bilidad. Se llega tan lejos que pasa como un enunciado normal, afirmacio­ nes ingenuas como la de que “el narcotráfico es el resultado de la miseria en que vive el país” y que si ésta se liquida obviamente que no va a haber más narcotráfico. Según estas corrientes éticas casi parece más apropiado felici­ tar al narcotraficante por haber superado las condiciones objetivas de mise­ ria que envuelven al país. Lo cierto es que países con pleno empleo y mucha riqueza tienen narcotráfico. Sería más lógico deducir exactamente lo con­ trario: hay narcotráfico porque se ve favorecido por un sistema de justicia ineficiente y corrupto, el Estado no controla amplias partes del territorio y la guerrilla y los paramilitares venden protección. E l incumplimiento de los contratos Parece haber desaparecido el principio de la responsabilidad indivi­ dual y del rigor jurídico, algo que es reiterado por las cortes superiores en otro sentido, al eximir del cumplimiento de sus compromisos a muchos ciudadanos con el sistema de crédito o con los planteles educativos priva­ dos. En una situación de crisis económica se deben enfrentar tales proble­ mas con soluciones fiscales y no jurídicas, en particular cuando éstas le im­ ponen a los actores privados responsabilidades públicas. Lo que hace en el fondo tanto el crimen impune como la facilidad legal para desconocer con­ tratos, es minar a fondo no sólo los derechos de propiedad sino el derecho a la vida y a la integridad física. El problema es que la ley no estaba interiori­ zada en la conciencia de los ciudadanos, y medio funcionaba por su aplica­ ción represiva y segmentada, pero cuando se derrumbó también el poder 59

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represivo frente a organizaciones más fuertes que la propia institución de la ley. Ésta entró en un proceso de disolución. La cultura del no pago, de propagarse suficientemente, podría con­ ducir al colapso tanto del sistema financiero como de la educación privada y, en general, del poco capitalismo que ha logrado desarrollarse en Colom­ bia. Los magistrados están creando incentivos para que todos los agentes de la sociedad se pongan conejo entre sí: se incumplirán también entonces los contratos laborales, de arriendos, de compraventas, de crédito, de seguros, etc. En tal situación cunde la desconfianza entre los ciudadanos, todos los pagos se hacen por adelantado y se acaba el crédito. Los agentes se agreden cuando se engañan y se hacen daño entre sí. Prolifera el crimen y la justicia privada. Lo más grave es que el propio sistema de justicia, que debe ser el ga­ rante de los derechos de propiedad y de los contratos, está vulnerando los contratos firmados entre los ciudadanos, lo que induce a la conducta ven­ tajosa de muchos de los actores, a la mayor desconfianza entre ellos y, por lo tanto, a altísimos costos de transacción que operarán como un pesado lastre sobre el crecimiento económico del futuro. La gente se aísla de los demás y se refugia en la familia. Las organizaciones que constituyen el te­ jido de la sociedad civil, como asociaciones, clubes, sindicatos, gremios y partidos se debilitan. Estas actitudes de vulneración de contratos plantean serias trabas al desarrollo del republicanismo cívico en el país, o sea a la participación consciente, y respetuosa de los demás, de ciudadanos infor­ mados en la política, que cumplen con su palabra frente a otros y con sus compromisos para con lo público, tal como se examinará al final de este ensayo. La Corte Constitucional se ha erigido en un enorme poder que no tiene limitación por ninguna otra institución. Reconociendo que tenía un espacio ilimitado para desplegar sus decisiones, ha usurpado funciones del poder legislativo y del ejecutivo para ordenar que se haga legislación de acuerdo con sus conceptos, verifica si la legislación aprobada por el Congre­ so cumple con esos conceptos y de esta manera se ha tornado en una autori­ dad que define a qué sectores debe beneficiar el gasto público y en qué cuantías. En vez de ser los representantes de los ciudadanos quienes deciden sobre sus tributos y gastos, son unos magistrados nombrados por otros po­ deres los que deciden sobre esos menesteres. Por eso se le puede tildar de una dictadura de los magistrados que se constituye en una seria amenaza para la democracia representativa. 6o

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La Corte ha legislado además en relación con las empresas de salud tanto del Seguro Social como privadas para ordenarles que paguen toda cla­ se de operaciones y drogas no básicas que destruyen la viabilidad financiera de ellas y debilitan su capacidad para atender más personas. Por último, ha ordenado al gobierno central pagar las pensiones en mora por parte de los gobiernos departamentales abriendo una enorme compuerta a esas admi­ nistraciones para que dejen de ahorrar y de actuar responsablemente por­ que hay el padre gobierno que pague por su corrupción y falta de previsión. Pareciera que la Corte está decidida ha causar una implosión fiscal en el Estado del que ella hace parte fundamental y del que, se supone, es la guardiana. Pareciera que las conductas predatorias y el oportunismo son ignora­ dos por la Corte como problemas fundamentales de los que padece la socie­ dad colombiana. El sector productivo está soportando la depredación de la insurgencia, del paramilitarismo y del crimen que capitaliza sobre la ruptura del orden propiciada por los anteriores, más unos impuestos muy aumenta­ dos del gobierno, que dan cumplimiento a la carta magna de 1991. Es im­ portante destacar que tanto el crimen organizado como el desatado por la subversión con una justificación política le abren un campo inmenso a la criminalidad común que se multiplica y sigue el camino que les han abier­ to los actores armados. Se multiplican entonces las imposiciones por pro­ tección y los secuestros en todos los resquicios de la sociedad. Esto signifi­ ca que una parte creciente del excedente creado por el capital está siendo desviado hacia los grupos armados y hacia los políticos y sus clientes. Par­ te de este gasto puede que llegue a los que más lo necesitan pero hay serias desviaciones en el camino. Los bancos públicos y cooperativos han sido, literalmente, saqueados por unos políticos que muy posiblemente no in­ vertirán esos recursos en forma productiva y honesta. Las cortes preten­ den defender los bancos públicos y están cambiando las reglas frecuente­ mente, agregando riesgos de regulación y de malos incentivos que vulneran aún más los derechos privados. Todos estos elementos segura­ mente han deteriorado la rentabilidad del sector productivo en forma es­ tructural, coincidente con la más grave coyuntura recesiva internacional por la que haya atravesado la economía colombiana en el siglo XX. R e f l e jo s e n la e s t r u c t u r a s o c ia l

¿Cuales son los efectos de estas instituciones en el desarrollo eco­ nómico colombiano? ¿Con qué estructura social y con cuánto capital so­ 6i

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cial contamos los colombianos para consolidar el proceso de desarrollo económico y de profundización de la democracia? El estudio de Hall y Jones, atrás citado, permite hacer algunas comparaciones internacionales sobre la calidad de las instituciones colombianas y sobre sus logros de crecimiento y de productividad. Otro trabajo de Sudarsky sobre el capital social, entendido como las formas de cooperación y participación política, mostrará los efectos que ha tenido la definición de la polis en el com­ portamiento social y político de la población. La infraestructura social En el trabajo de Hall y Jones se encuentra que un trabajador colom­ biano produce una cuarta parte de lo que produce uno norteamericano. Se pensaría que el norteamericano tiene mucho más capital a su disposición que el colombiano para producir cuatro veces más producto, pero se calcula que la relación capital por producto en Colombia es 0.818 mientras en Estados Unidos este número es de uno, o sea que la densidad de capital y su eficiencia no son muy diferentes. Sin embargo, en el número de años de educación que tiene cada país hay una diferencia grande: el trabajador co­ lombiano tiene un poco más de la mitad del número de años de estudio que su contraparte norteamericana y comenzamos a ver el impacto que tiene el conocimiento y la disciplina en el producto por trabajador. Con todo, Co­ lombia tiene un buen desempeño pues ha logrado aumentar la escolaridad promedio de 3 años en 1954 a cerca de 7 años en 1996 [ D n p 1998, Vol. I], Pero el gasto ha aumentado más que la cobertura revelando la ineficiencia y el fortalecimiento sindical de los maestros con lo cual han podido capturar una mayor parte del presupuesto en detrimento de la cobertura. La produc­ tividad calculada como residuo que registra Colombia es sólo el 59% de la de los Estados Unidos. Sin embargo, vienen los elementos institucionales que el estudio tra­ ta de calcular en términos de la ley y orden y calidad burocrática en cada país. Hay tres categorías en que el gobierno puede desviar recursos a favor de políticos y agentes privados que el estudio mide: corrupción, riesgo de expropiación y la repudiación de contratos por el gobierno. Otra medida de desviación es si el país tiene libre cambio o no. Con aranceles y tarifas, los beneficios del comercio son desviados en favor del gobierno y de los agentes privados dotados de protección. En tanto el libre cambio favorece el cam­ bio tecnológico y la adopción de actitudes competitivas y genera una visión 6i

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cosmopolita en la población. Por lo demás hace más difícil sentar las condi­ ciones para capturar el impuesto inflacionario. Los resultados son robustos y arrojan para la muestra de 7 9 países que una diferencia de 0.01 en la infraestructura social está asociada con una di­ ferencia en producto por trabajador de 5.14% . El índice que encuentra el estudio para la infraestructura social colombiana es de sólo 0.35 cuando los países que la tienen más desarrollada obtienen 1, siendo ellos Suiza, Estados Unidos y Canadá. Lo anterior está asociado con que el producto por traba­ jador en Colombia no alcance a los US$9.000 al año, mientras que los de los tres países líderes están en cerca de us$35.000 por trabajador. En Colombia algunos piensan que el desarrollo es trabajar menos tiempo, jubilarse bien temprano, capturar una pequeña renta y que la eficiencia y la disciplina son taras extranjerizantes o derivadas de un modelo neoliberal. Lo cierto es que el desarrollo es el resultado de hombres trabajando más eficientemente, no necesariamente con mayor esfuerzo, pero si con mayor conocimiento y concentración, sobre todo, durante más tiempo o sea con jubilaciones tar­ días. El gobierno contribuye al logro de una infraestructura social median­ te el reparto de los bienes públicos (educación y salud) y lo hace mejor si se apoya en criterios de mérito o competencias y no por consideraciones clientelistas o nepotistas que son arbitrarias y despilfarradoras de los recursos pú­ blicos. Mientras mayor y eficiente sea el gasto en educación, mayor será el ingreso y la productividad. La mayor competencia, asociada a un gobier­ no de tamaño óptimo, conduce a precios más bajos que son capturados por los consumidores y no sólo por los productores en la forma de rentas excesivas que surgen de la restricción de la competencia. Tributos altos que imponga el Estado o los grupos armados tenderán a sofocar la acumu­ lación de capital. Habría que trazar las razones para la antipatía ideológica que despier­ ta el capitalismo en sociedades colonizadas por los españoles y que fueran catetizadas por la Iglesia. En ellas se eleva simbólicamente al Estado a ser el padre despótico de la sociedad, que debe ser obedecido bajo pena de casti­ go, un padre que a veces hace milagros a favor de algunos. No se le entiende como un resultado humano de la voluntad y de las contribuciones de los ciudadanos para garantizar sus derechos y aumentar su bienestar. Se habla entonces de “ausencia del Estado” en tantas regiones, sin entender que se puede construir Estado con el trabajo mancomunado de los ciudadanos, sobre todo con sus aportes. El mercado impone la restricción presupuestal 63

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-casi nadie puede gastar lo que quiera- y desemplea y emplea hombres sin consultar sus necesidades. El trabajo se hace intenso, monótono y se exige disciplina. Quizás el reciente y escaso desarrollo de un mercado verdadera­ mente nacional en Colombia que propicie el surgimiento de más indivi­ duos expliquen la animadversión que despierta. Todavía hay un rezago de la actitud anti-reforma protestante que caracterizó tanto al país durante el siglo pasado y una identificación entre capitalismo y protestantismo. El di­ nero se ve como el “estiercol del diablo” y a los banqueros que lo manejan bien como personajes siniestros. Se considera a la ganancia privada como un robo, algo que los marxistas apuntalaron en su momento. No es de sor­ prender que la Iglesia haya contado con un ala marxista que creó la teología de la liberación y que uno de los movimientos insurgentes se acepte como católico. La competencia aparece odiosa cuando pierde el equipo de casa, pero se acepta que es indispensable que exista para que se formen buenos jugadores. E l capital social y político Otro estudio con una orientación más sociológica es el elaborado por Sudarsky quien mide y compara entre países, elementos que están a la base de las sociedades en que priman los valores cívicos y especifica un capital so­ cial basado en la cooperación entre los ciudadanos, a diferencia de las socie­ dades de poca integración en donde priman las relaciones familiares y la desconfianza frente al resto de los individuos. Un Estado nacional fuerte y unitario está históricamente detrás de sociedades en donde prima la ley y el orden. La obediencia de los ciudada­ nos está interiorizada por el sistema educativo universal que conduce a la racionalidad informada en la toma de las decisiones y a la cooperación entre ellos. Se crea una ética agnóstica y se van abandonando valores religiosos. Los ciudadanos forman asociaciones civiles, políticas y religiosas, padres de familia y residentes administran colegios y barrios, tejiendo redes de solida­ ridad y de acción mancomunada. A la confianza que requieren tales proce­ sos y a las virtudes cívicas que despliegan sus ciudadanos es a lo que esta es­ cuela sociológica llama capital social y que están en la base del llamado “republicanismo cívico”. En lo que tiene que ver con falta de confianza en otras personas, Co­ lombia sólo es superada por Brasil, Perú, Turquía y Filipinas, mientras que en la medida de percepción de la corrupción, es superada por Brasil, Nige­ 64

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ria, Rusia y República Dominicana, ocupando uno de los últimos lugares en la escala internacional. Por lo demás, la confianza que muestra la población colombiana frente al gobierno nacional y el servicio público son muy bajas. En la com­ paración internacional sólo Venezuela, Argentina y la República Domini­ cana marcaron por debajo de Colombia en ambas categorías. La confianza en el Congreso y en los partidos políticos está ligeramente por encima de la depositada en organizaciones guerrilleras y paramilitares, lo que debiera ser fuente de mucha preocupación para la clase política colombiana. Frente el respeto por la ley la encuesta volvió a arrojar resultados preocupantes. Sobre la pregunta del cuestionario de sí la violencia política nunca se justifica, el promedio de la muestra mostró otra preocupante aceptación por la premisa de que la violencia es un medio aceptado para hacer política. Colombia tie­ ne una participación cívica que está dentro del polo de la religiosidad tradi­ cional, lo que significa que está lejos de la posición en que los miembros de la sociedad se reconocen como los responsables por la defensa de la ley. La participación de los colombianos en gremios y sindicatos es tam­ bién de las más bajas en la muestra de países, con menos del 6% participan­ do en ambos tipos de agremiaciones. Lo anterior implica que no hubo ni hay condiciones para establecer un régimen corporativo, lo que explica el fracaso del populismo en Colombia. Sin embargo es también indicio de una raquítica estructura civil. En palabras de Sudarsky. “los pobres resulta­ dos para Colombia en cada una de las instituciones mediadores muestra una preocupante falta de articulación vertical y la ausencia de mecanismos para sumar racionalidades y crear consensos, los que son fundamentales para la construcción de gobernabilidad en medio de los procesos centrífu­ gos de descentralización regional” [Sudarsky 1998]. En cambio, la partici­ pación de la población es muy alta en organizaciones religiosas -u n 53% de la población participa en ellas- lo que confirma la falta de individuación y la no aceptación de la responsabilidad de cada ciudadano frente a la política. Sudarsky se refiere al republicanismo cívico como caracterizado por ciudadanos politizados, informados en los asuntos públicos y con un senti­ do de responsabilidad frente a la esfera pública. En contraste, los colombia­ nos se podrían caracterizar como particularistas no ideológicos que restrin­ gen su interés en la política solamente a aquellos aspectos que se relacionan con la vida personal privada o con las necesidades familiares. Este particula­ rismo no-ideológico ha sido identificado como la característica amoral fa­ miliar, típica del sur de Italia. 65

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SICLO XX

Los resultados colombianos en el estudio aludido son entonces bas­ tante similares a los de Sicilia: predominio de las relaciones familiares, des­ confianza alta entre las personas, la mayor parte de la gente participa en aso­ ciaciones religiosas, caracterizadas por la ausencia de autonomía de los individuos pertenecientes a ellas; existen pocas organizaciones cívicas, polí­ ticas y deportivas, pocos clubes, asociaciones de padres de familia, reflejan­ do la larga ausencia de participación ciudadana en la política municipal y regional. Y se puede repetir una de las conclusiones de Sudarsky: “cuando el capital social no llena la sociedad, son el crimen, la violencia y la carencia de ley las que abundan”. Desde el punto de vista de la evolución hacia una sociedad con alta participación política, de control de los ciudadanos sobre el gobierno y de las instituciones que se suponen balancean el poder del ejecutivo, el estudio muestra unos índices extremadamente bajos que hacen clasificar a la socie­ dad colombiana como habiendo perdido su carácter comunal para entrar en una zona gris donde los individuos sólo confían en sus familiares, donde hay una evidente amoralidad, deterioro de la comunidad y una individua­ ción intermitente. En las ciudades se encontraron algunas evidencias de ciudadanos de las capas medias con motivaciones de altos logros, desarrollo económico y modernización, pero en lo general Colombia está lejos de con­ tar con una sociedad civil moderna. T a r ea s p e n d ie n t e s

Esta rápida perspectiva de las instituciones colombianas nos permite percibir que buena parte del escaso desarrollo económico del país y de las trabas que lo enfrentan, tienen que ver con la forma como nos organiza­ mos políticamente los colombianos, guardando una gran dependencia del pasado. El legado más negativo ha sido la ausencia de una revolución demo­ crática que construyera las instituciones serias que requiere el capitalismo para poderse desarrollar adecuada y civilizadamente en el largo plazo. Un Estado nacional fuerte, comprometido con la estabilidad macroeconómica y con una baja inflación, o sea con un compromiso serio creíble por todos, permitiría el surgimiento de un mercado de capital profundo, con tasas de interés muy bajas, incentivaría al pago de un mayor nivel de impuestos que voluntariamente cederían sus ciudadanos, representados adecuadamente en el parlamento donde se define cómo se recolectan y cómo se gastan efi­ cientemente, sin que se los roben o se destinen a quienes no lo requieren. 66

LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

Esos impuestos financian un gasto público suficiente para garantizar el sis­ tema de justicia y de orden, una educación universal, laica y cosmopolita y una infraestructura física. Una mayor parte de ellos se recogería en los nive­ les locales que tendrían más herramientas para supervisar su uso apropiado. Las contribuciones de patrones y trabajadores garantizan un sistema de sa­ lud muy extenso y uno de pensiones sanamente financiado. Los impuestos podrían financiar un sistema de salud que atendiera gratuitamente a buena parte de la población que no puede cotizar al seguro social. El poder central estaría compensado y balanceado por el parlamento y los jueces que impedirían el despotismo. Garantizarían todos ellos que no existieran impuestos confiscatorios, prohibiendo para siempre el impuesto inflacionario, que ha sido abusado por los políticos, exportadores y empre­ sarios que lo aprovechaban y que echan de menos en la actualidad. Las bu­ rocracias públicas serían educadas, bien pagas y entrarían en una carrera ci­ vil meritocrática, reduciendo así el ámbito de la corrupción. Los poderes de la libertad de expresión y prensa, los ciudadanos enterados y vigilantes tam­ bién contendrían la corruptela pública. Un sistema legal basado en el méri­ to, imparcial y eficiente, con personal calificado, eficiente y justo le devol­ vería a la población la confianza en sus conciudadanos y en las instituciones que los gobiernan. Actualmente, como se ha visto, existe el peligro de la ti­ ranía de los magistrados. La reforma agraria Hace 50 años hubiera sido oportuna una reforma agraria. Hoy en día estaría limitada a algunas regiones con presencia insurgente porque desdi­ chadamente tenemos el campo vaciado sobre las ciudades y no hay ninguna base histórica de igualdad de oportunidades, excepto quizás la región de co­ lonización antioqueña y las nuevas zonas de frontera. La reforma agraria podría tener como escenario básico las propiedades que se le pueden expro­ piar a los narcotraficantes pero ello requeriría una recuperación del poder militar local para el gobierno en muchas regiones del país. Debería ser inte­ gral, en la forma de combinación de grandes firmas y cooperativas campesi­ nas que liguen crédito, tecnología y mercadeo interno y externo. Sería im­ portante en regiones erosionadas y de minifundio. Un impuesto a la tierra ayudaría a hacer más intensiva su utilización. L a su stitución de cultivos es la clave del proceso de paz para las F arc puesto que los cultivadores son su base social m ás tradicional e im p ortan te. Ella es tam b ién crucial en la arm on ización de las relaciones en tre un débil

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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL F.N COLOMBIA. SIGLO XX

país productor y otro poderoso país consumidor de drogas. Se deberían en­ contrar cultivos de alta rentabilidad y variedades adaptadas al medio, ade­ más de construirles una infraestructura, que garanticen el éxito del pro­ grama. Las bases de ese Estado nacional y del republicanismo cívico están en la célula municipal en donde los ciudadanos despliegan sus virtudes de ga­ nar información e influir racionalmente sobre el gobierno de sus comuni­ dades y hay que entender que esta célula se mantuvo atrofiada por 105 años de vigencia de la Constitución de 1886. Por eso mismo hay que fortalecerla mucho más, pero no con dádivas paternalistas sino con el esfuerzo propio y la construcción de un espacio público pródigo en servicios y obras. E l clientelismo y la tributación La realidad ha sido un Estado históricamente débil, pobremente fi­ nanciado y apoyado en las redes de clientes de los políticos profesionales a quienes los poderes dominantes delegan el oficio de la política. Eso les otor­ ga el derecho a usufructuar personalmente de los recursos públicos, tal como lo hicieron antes los que consideraron al Estado como su patrimonio particular. Las instituciones de vigilancia se tornan en peajes para los que roban y para los que no lo hacen pero requieren de su visto bueno. El siste­ ma político clientelista no es meritocrático y es poco competitivo. Predo­ mina el conflicto para capturar rentas y no está muy presente la coopera­ ción para lograr que el gasto público sea un elemento de desarrollo económico y de equidad social. Gana el ventajismo, el que no respeta las re­ glas ni la ley, el que se vuela las colas y el que recurre a la movilización voci­ ferante y violenta. Impera la mediocridad en el sistema educativo. Domina el parroquialismo. La violencia se extiende a los territorios por los que com­ piten los grupos armados de la subversión y donde surgen las autodefensas, más despóticas aún, como respuesta. El congreso colombiano tiene una sobre-representación de intereses rurales que son precisamente los grupos que difícilmente tributan, según la definición que diera la Misión Musgrave de 1968, y sin embargo deciden sobre las contribuciones que son aportadas mayoritariamente por la pobla­ ción urbana y aprueban su gasto. No es de extrañar que tales recursos sean asignados alegremente y que sean capturados tan frecuentemente por la co­ rrupción política. Los ciudadanos demandamos una representación pro­ porcional a la tributación que hacemos y que se excluyan del cabildeo los grupos ilegales que evaden y eluden impuestos. Es por ello pertinente 68

LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

también que haya un mecanismo automático de aprobación de los censos de población que refleje la realidad del aumento de la población de las ciu­ dades y restrinja la sobre-representación de los propietarios de tierras, con una mayor presencia en el congreso de las organizaciones y cooperativas campesinas. Hay que buscar sistemas de representación que generen responsabili­ dad política: que el político elegido pueda ser cuestionado por sus bases y relevado de su cargo si ha conducido mal su representación. En este sentido sería mejor un sistema de distrito electoral unipersonal, en el que 400.000 ciudadanos, por ejemplo, son representados por un congresista que debe contar con una oficina receptora de sus demandas o 200.000 por un conce­ jal que expresa sus demandas en el legilativo de la ciudad. Los sistemas ac­ tuales en los que la circunscripción está constituida por los departamentos otorga ventajas a los políticos clientelistas, mientras que la circunscripción nacional para senadores es más competitiva pero diluye la representación y deja sin representación los departamentos poco poblados. El político no debe representar a la “nación”, como dicen muchos de los textos constitu­ cionales, que es equivalente a no representar a nadie, sino a las personas e intereses que lo eligieron. Se requeriría también de una reforma política que facilitara el surgi­ miento de nuevos partidos más fuertes y la ampliación de las asociaciones voluntarias de los ciudadanos, incluyendo sindicatos, gremios, asociaciones de padres de familia que influyan sobre los manejos de los colegios públicos y privados, clubes deportivos y sociales, asociaciones comunales y de veci­ nos, asociaciones campesinas y cooperativas, y asociaciones no guberna­ mentales activas. Toda democracia tiene al congreso para que los distintos intereses hagan cabildeo. El problema en Colombia es que buena parte del cabildeo se hace frente al gobierno central que cuenta todavía con de­ masiado poder; más recientemente la Corte Constitucional ha desplazado al congreso en muchas materias, debilitando la democracia representativa e induciendo el creciente desequilibrio fiscal con sus fallos que obligan al gobierno a dilapidar sus recursos y a subsanar financieramente la irres­ ponsabilidad de los entes territoriales. Lo que debe ocurrir es que muchos más intereses se organicen y le hagan contrapeso a los intereses económi­ cos más fuertes de los grupos financiero-económicos y los de la mafia del narcotráfico y del contrabando y todos vayan (menos estos últimos que deben ser excluidos por la fuerza de la ley) a donde deben ir que es nueva­ mente al Congreso. 69

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Un incentivo poderoso a actuar por resultados y que no existe en la sociedad política colombiana es la reelección en el poder ejecutivo central y de las regiones. Así los políticos se verían forzados a hacer más por la ciuda­ danía que los puede premiar o castigar por sus gestiones y tendrían un hori­ zonte de tiempo más largo que dirigiría su actuación hacia alcanzar unos mayores logros en beneficio de los electores. Los magistrados de la Corte Constitucional debieran ser elegidos con criterios áltamente meritocráticos y con limitaciones de edad, algo así como que tienen que ser mayores de 65 años para que de esta manera estuvieran allí los ancianos y sabios de la tribu y escapara de esa manera a los arrebatos radicales de algunos de sus miembros y a las tentaciones de complacer las demandas de grupos de votantes. Pagar más impuestos y que no se los roben exige cambiar las reglas de juego político: agrandar el nivel local de gobierno y achicar el nivel central o sea hacer que el político responda ante el contribuyente que le duele pagar impuestos y que su gasto favorezca de alguna manera a los que los están aportando. Requiere balances y controles que dificulten la corrupción y un sistema de justicia que sea eficiente e igual para todos. Si no se controla el enorme desequilibrio fiscal que ha contribuido a generar la crisis económi­ ca actual, Colombia no será una sociedad viable y seguirá sometida al atraso económico y a la injusticia social. La descentralización debe ser entendida como resultado de la propia gestión tributaria eficaz del gobierno local, que debe ser condición para re­ cibir transferencias y regalías, dentro de un espíritu de austeridad y cuidado sagrado de los recursos públicos. Los funcionarios deben demostrarle a los contribuyentes que están invirtiendo sus recursos en beneficio colectivo. El contribuyente que conoce que sus impuestos no se los roban y que son in­ vertidos también en su beneficio está dispuesto a pagarlos, como se ha visto en los casos de las ciudades gobernadas por alcaldes pertenecientes a movi­ mientos cívicos. Estos elementos de la democracia colombiana son los que tienen que ser fortalecidos pues ellos anuncian el futuro de un país más próspero y amable para todos sus ciudadanos. Debiera obtenerse legislación sobre información y transparencia que haga que todos los entes públicos entreguen información clara a los medios de comunicación sobre su funcionamiento y gasto. Los ciudadanos y las or­ ganizaciones no gubernamentales debían analizar el comportamiento de los gobiernos municipal, departamental y nacional. Las contralorías, veedu­ rías, procuradurías y otros entes de control deben ser mucho más pequeños 70

LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

que los actuales e investigar los casos en que valga la pena incurrir en los cos­ tos de investigación o sea en que lo recobrado por el Estado sea mayor a la nómina y papeleo gastados. En vez de combatir la corrupción, estos entes despilfarran los recursos públicos y son más bien transmisores de la misma. Seria bueno también que todas las organizaciones civiles se involucra­ ran en las actividades que tienen que ver con el Consejo Nacional de Planeación para que tengan un acercamiento a la política nacional y a la macroeconomía. Esto representaría un proceso educativo para que los ciudadanos actúen consciente y racionalmente en la política electoral y adopten buenas posiciones frente a lo que hace el gobierno nacional. En fin, Colombia re­ quiere del desarrollo del republicanismo cívico y del fortalecimiento de la de­ mocracia participativa en el nivel local. La proliferación y el fortalecimiento de organizaciones civiles y laborales contribuirán a hacer más denso nuestro tenue tejido social. Pobreza y distribución del ingreso Si se quiere reducir la pobreza drásticamente en Colombia es necesa­ rio hacer más rápida la acumulación de capital, que todos paguemos más impuestos y que esos impuestos no se los roben y sean aplicados racional­ mente para acelerar aun más el desarrollo económico. Esa acumulación de capital debe generar buenos empleos productivos que la retroalimente. Toda creación de empleo improductivo, tanto en el sector público como en el privado, debilita el objetivo fundamental. Hacer más productivo el tra­ bajo requiere tener una economía abierta que pueda exportar mucho y ab­ sorber lo que más pueda del cambio tecnológico internacional. Habría que frenar la tendencia del gobierno a otorgar los nuevos ne­ gocios que está generando la tecnología o la reestructuración del sector pú­ blico a favor de los grupos económicos tradicionales. Se trataría más bien de atraer nuevos jugadores nacionales e internacionales, democratizando la venta de acciones. Habría que debilitar la capacidad de transmitir propie­ dad y poder a favor de la siguiente generación. Una sociedad con una mejor distribución del ingreso puede lo­ grarse mediante un aumento de los impuestos progresivos, en particular del predial rural y una canalización de la mayor parte del gasto público a favor de las necesidades básicas de la gente como agua, salud y educa­ ción. Más que hacer a las personas iguales, hay que sentar condiciones para que puedan igualarse y juega un papel central la educación de bue­ na calidad que alcance a toda la población hasta por lo menos el nivel 7i

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técnico. Hay que contener a las burocracias que hacen el gasto social porque ellas pueden apropiar una parte desmedida del mismo para ellas. En la misma dirección hay que detener la corrupción en frentes tan deli­ cados como el de las pensiones que constituyen el ahorro de los trabaja­ dores y que han mostrado ser presa fácil de los políticos. Tal como están, ellas financian el déficit público, son invertidas en bancos y empresas que constituyen barriles sin fondo y no financian la acumulación de ca­ pital. Se hace urgente privatizar el sistema de pensiones, y en especial las de los trabajadores públicos y de las fuerzas militares, que han sido los más abusados de todos. Sería importante desarrollar un servicio civil independiente, bien pago, muy educado e incorruptible que administre eficientemente al Estado y a todas sus instituciones. Ello implica retirar de la política to­ dos los puestos que sean básicos en el ejercicio del poder estatal y some­ terlos a concurso y a condiciones de seguridad laboral. Si el gobierno no gana legitimidad y no castiga la evasión fiscal rigurosamente, continuará débil y deberá recurrir a impuestos indirectos. En el ámbito de la pro­ ducción podrían darse acuerdos que compartan los aumentos de la pro­ ductividad con los trabajadores. Los estímulos que ofrezca el gobierno a los productores deben ser generales pues todos los agentes deben considerarse iguales e inducir una alta rentabilidad de sus actividades: reglas de juego monetarias y cambiarías estables que eliminen la inflación, favorezcan las exportacio­ nes y profundicen el mercado de capitales que será el encargado de aba­ ratar el crédito. Todas las medidas que pretenden co-administrar el sis­ tema financiero frenan el desarrollo del crédito o inducen su asignación equivocada; es así como el crédito más barato del mundo está en países que carecen de leyes contra la usura. Jugar a los excesos de emisión se paga con mayor inflación que es la que impide que exista un gran merca­ do de capital y de crédito a largo plazo en el país. La agenda de p a z y el modelo económico En torno a la agenda para la paz, la insurgencia ha indicado que la in­ versión extranjera sería bienvenida y se atraerían en especial las que fueran importantes para desarrollar sectores y exportaciones nuevas. La negocia­ ción ha sido efectiva para que ninguna de las partes se levante de la mesa de negociación. La politización de la guerrilla es incipiente pero es la forma 72.

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como va substituyendo la guerra por la política. Si se ofrecen garantías ple­ nas para el desarrollo futuro de la política, el proceso se completará. Lo no negociable con la insurgencia serían los derechos de propiedad privada, con la excepción temporal de propiedades adquiridas con dineros ilegales. El grado de intervención económica podría ser negociable pero no sólo con la guerrilla sino con la sociedad. Lo que se obtenga en la mesa no debe ser resultado de la fuerza de los contendientes sino de los consensos so­ ciales. Habría que entenderlo como la prolongación del proceso que se ini­ ció en los ochenta con la elección popular de alcaldes y se profundizó con la Constitución de 1991. El modelo económico no puede surgir de la negociación sino de lo que la sociedad percibe como necesario. Muchos de los cambios introduci­ dos en los últimos 15 años son buenos, se han consolidado y no pueden ser retrotraídos. Otros han tenido malos resultados y pueden y deben ser cam­ biados. Muchas de las reformas introducidas en la Constitución de 1991 deben ser profundizadas. La clase política debe ser invitada a participar esta vez para comprometerla en las reformas que se encuentren como necesarias. El norte ideológico del proceso estaría compuesto por un consenso entre todos los intereses sociales que logren expresarse y, por lo tanto, debe ampliarse su participación. La Constitución de 1991 fue una combinación de reformas liberales e intervencionistas a las reglas de juego vigentes hasta entonces y constituye un gran avance de la democracia en el país. Hubo muchos errores que podrían corregirse esta vez con base a mejores balances entre los poderes, introducir incentivos que conduzcan hacia un mejor equilibrio entre los diversos agentes políticos y los intereses sociales, atar los gastos públicos a los ingresos y enfrentar temas que no se trataron en 1991, como la reforma del Estado y de las fuerzas militares.

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El café en Colombia a principios del siglo xx ABSALÓ N

MACHADO

C.

Profesor Titular de la Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ciencias Económicas

L al desarrollo económico, social e institu­ cional del cultivo del café en Colombia. En una perspectiva histórica, el café ha sido el único producto que ha logrado estabilizar el crecimiento económico a través de las exportaciones pese a las recurrentes crisis de pre­ cios en el mercado internacional. Ayudó, de manera significativa, a con­ formar un mercado interno irrigando ingresos y generando empleo. Inte­ gró económicamente las regiones con apertura de vías de transporte terrestre y el estímulo al desarrollo de los ferrocarriles, y dio ocupación a una ingente masa de campesinos y jornaleros en una economía agraria de vertiente que sostuvo el modelo primario-exportador durante buena parte del siglo. De otra parte, fue alrededor de este producto que se generó en el país, y en particular, en el sector agropecuario uno de los desarrollos institucio­ nales de mayor impacto en las regiones cafeteras, alrededor de la Federación Nacional de Cafeteros y el conjunto de organizaciones de prestación de ser­ vicios a la industria cafetera que se dejaron sentir en todos los rincones y ve­ redas cafeteras. Fue también el producto que en la segunda mitad del siglo XIX le dio salida al capital comercial acumulado en el negocio del oro, la quina, el añil y el tabaco, a través de la creación de haciendas cafeteras y el montaje de las primeras industrias en este milenio. De otra parte, puede decirse que el café, así como generó en algunas regiones una democratización del acceso a la propiedad rural, en otros ayudó a consolidar el latifundio y relaciones de O SO N P O C O S LO S A P O R T E S

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

producción atrasadas basadas en instituciones coloniales. Además de esto, en la economía cafetera se formaron muchos líderes políticos y empresarios que tuvieron gran importancia en el desarrollo del país, a fines del siglo XIX y primeras décadas del XX. El café también dio origen a la que tal vez ha sido la agroindustria ru­ ral más importante en términos de ingresos, empleo, estabilidad: el proce­ samiento del grano en la finca (lavado, despulpada y secado y en algunos ca­ sos trilla). Finalmente, el café logró articular de manera más estable a la economía con el mercado externo; sirviendo de alguna manera de instancia de aprendizaje y conocimiento para muchos comerciantes y empresarios que después incursionarían en el sector industrial. Fue Nieto Artera en su obra E l café en la sociedad colombiana, quién primero llamó la atención de los colombianos sobre la importancia de este producto en nuestra sociedad. Lo hizo sin recurrir a cifras macroeconómicas y sectoriales —como se usa actualmente—siguiendo una visión más so­ ciológica que económica, Nieto Arteta supo transmitir el interés por estu­ diar más a fondo las vicisitudes de la estructura de la economía cafetera. Por ello, a partir de los años setenta algunos analistas se atrevieron a romper el monopolio del conocimiento y la opinión sobre asuntos cafeteros que tenía la Federación Nacional de Cafeteros. Entonces aparecieron obras revelado­ ras como las de Mariano Arango, Café e industria 1850-1930-, E l café en Co­ lom bia (1850-1970). Una historia económica, social y política de Marco Pa­ lacios; la mía sobre E l café: de la aparcería a l capitalismo-, entre otras. Estas obras abrieron el paso al descubrimiento de muchos aspectos desconoci­ dos por la opinión pública sobre la manera como se formó la economía ca­ fetera y su incidencia en la sociedad colombiana. Podría decirse que espe­ ramos casi un siglo para estudiar lo que ha sido, en términos económicos, uno de los procesos más interesantes de nuestra historia; pese a que Luis Ospina Vásquez {Industria y protección en Colom bia) y el mismo Nieto Arteta; así como Aníbal Galindo, Salvador Camacho Roldán y Medardo Rivas en el siglo pasado habían abierto ya senderos analíticos indepen­ dientes que mostraban las condiciones económicas y sociales de nuestra nación. A las obras mencionadas se sumaron otras menos críticas pero im­ portantes en el área de la macroeconomía y las instituciones que dejan un balance hoy bastante completo sobre la historia cafetera. A ello se agregan las publicaciones de la Federación (Revista Cafetera Colom biana, Anuarios Estadísticos e Informes a los Congresos Cafeteros y las Conferencias Cafeteras). 78

EL CAFÉ EN COLOMBIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX

La historia del café -la economía cafetera- se puede periodizar en cuatro épocas: 1. 2. 3. 4.

El establecimiento de la industria cafetera 1880-1910. La expansión precapitalista de la economía 1910-1930. La transición al capitalismo 1940-1970. Modernización de la economía cafetera y su crisis estructural 1970-2000.

Este trabajo profundiza en los dos primeros temas enlazando algunas veces algunos acontecimientos posteriores para mostrar su trascendencia e impacto. E

l

E S T A B L E C IM IE N T O DE LA IN D U ST R IA C AFETERA

Y SUS C ARA CTERÍSTIC AS

En este período, el café tuvo tres zonas de asentamiento: primero en los Santanderes hacia 1880; luego en Cundinamarca-Tolima entre 1880-1910, y finalmente en Antioquia y Caldas a finales del siglo X IX y pri­ mera década del presente. Sin embargo, a principios de siglo el peso de la producción provenía del oriente, la zona antioqueña apenas empezaba a dar los primeros pasos. Inicios en los Santanderes El café entró por los Santanderes y se arraigó allí a fines de la segunda mitad del siglo XIX cuando la economía exportadora había sufrido reveses significativos con las crisis de las ventas de quina, añil y tabaco, y cuando las artesanías y el trabajo a domicilio en los Santanderes estaban dejando una masa de trabajadores disponibles que encontraron en el café un modo de subsistencia. Como indica Palacios “Participar en el mercado mundial en­ cerraba la posibilidad efectiva de sobrevivir como clase al mando de una na­ ción en el camino hacía la civilización. La idea puesta en sus términos más crudos, era exportar o perecer en medio de la barbarie” [Palacios 1979, 5]. Ese era el reto para la burguesía comercial de la Confederación Granadina, y el café les brindó esa oportunidad. En Santander, los hacendados dispusieron de abundante mano de obra y extensiones de baldíos; el capital provino del comercio (cacao, som­ breros, tejidos) aunque allí no había una actividad económica dinámica; era más una economía de autoconsumo. No obstante, el estancamiento 79

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económico después de 1850, junto con el crecimiento de la población, ge­ neró un empobrecimiento notorio con el decaimiento de las artesanías. El capital comercial antioqueño llegó a Santander y contribuyó a formar ha­ ciendas cafeteras. Desde el comienzo se vio que había alguna movilidad de mano de obra y de capitales frente a una frontera agrícola en espera de ser explotada y apropiada, vía transacciones privadas, concesiones, adjudica­ ción de baldíos y uso de hipotecas. El cuello de botella eran los transportes, no por el río Magdalena donde hacia fines de los ochenta había 20 vapores trabajando, sino las vías terrestres para conectar con la vía fluvial; pero falta­ ba capital para desarrollar el transporte. La fiebre ferroviaria empezó hacía los ochenta. En 1883 sólo había 150 km construidos en redes dispersas y en 1888, 240 km. Y fue hasta 1910 que el ferrocarril de Girardot empalmó con el de la Sabana y hacía 1915 todavía las comarcas cafeteras del suroeste antioqueño y de la región caldense no se habían conectado con el ferrocarril del Pacífico y apenas empezaba la construcción del cable aéreo de Mariqui­ ta que uniría en 1920- 1921 a Manizales con el transporte vía Honda (el ca­ ble era propiedad del ferrocarril de la Dorada). La muía era el principal medio de transporte desde las fincas hasta los centros de comercio y trilla; de allí que en las haciendas cafeteras había ex­ tensiones de pasto y caña apreciables para mantener este inventario, además del suministro de carne que se consumía localmente. La figura del arriero hace parte del paisaje cafetero hasta muy entrado el siglo xx y casi hasta comienzos de la fase de modernización del café. La orden del Zurriago que otorgan los paisas hoy, es un recuerdo que viene de las vertientes cafe­ teras, aplicado hoy no ya al mejor arriero sino a los mejores talentos em­ presariales. Es importante señalar que cuando Santander, Cundinamarca y Tolima iniciaron el desarrollo cafetero, América Latina ya se había convertido en la primera región productora del mundo después de que las plagas devas­ taran las plantaciones cafeteras de Ceilán y Java. Colombia inició de mane­ ra estable su economía exportadora con el café a fines del siglo XIX, pero en­ tró a competir con Brasil, Venezuela y Costa Rica, que ya estaban en el mercado. En los Santanderes, el café reemplazó a una economía agraria basada en haciendas esclavistas medianas que producían cacao para exportación por Maracaibo. También sustituyó los cultivos de algodón que decayeron rápidamente y configuró una economía agraria aún precapitalista, pero con la institución de la aparcería y los jornaleros en un medio semiservil que uti­ 8o

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lizaba en parte las instituciones coloniales. Las haciendas cafeteras surgen cercadas por parcelas campesinas que usaban peones y jornaleros libres. La economía familiar y la hacienda fueron las formas de tenencias más comu­ nes en este período en una estructura agraria de tipo bimodal. Allí se dio pues un primer proceso productivo de relativa modernización en las rela­ ciones de producción. Según Mariano Arango, en Santander los hacenda­ dos utilizaron primero peones y jornaleros, y con la crisis de comienzos del siglo XX y la vuelta al patrón oro, debieron instaurar las aparcerías y arren­ damientos [Arango 1977, 43-44] porque la caída en los precios del grano ya no les permitía trasladar sus caídas a los precios del trabajo asalariado1. E l auge en la región de Cundinamarca El auge cafetero en Cundinamarca se inició después de 1875 cuando la crisis del tabaco dejó capitales comerciales disponibles. En esta región también hubo excedentes de mano de obra proveniente de la disolución de resguardos indígenas y de la expansión ganadera de tierra caliente entre 1840-1880 que desplazó la pequeña producción agrícola. Fueron los co­ merciantes bogotanos los que invirtieron en haciendas cafeteras y compitie­ ron con los hacendados de la Sabana por la mano de obra disponible; parte de la cual debía bajar a la zona cafetera en épocas de cosecha desde la plani­ cie cundiboyacense. El vínculo del ferrocarril de la Sabana con el de Girardot fue muy importante para facilitar esta movilización, apoyada con la re­ baja de tarifas de transporte de personas en ferrocarril, lograda por los hacendados. En Cundinamarca y Tolim a se estableció una economía hacendaria cafetera con sistemas semiserviles de arrendamientos que adquirirían di­ versas formas. La hacienda impone allí sistemas de trabajo bastante opre­ sivos - la mano de obra no era abundante- y los hacendados monopoliza­ ron rápidamente las mejores tierras. Había una gran disparidad cultural y étnica entre los propietarios (blancos) y los jornaleros y peones (indios) que reforzó actitudes ideológicas racistas como anota Marco Palacios. Aquí el campesino fue asimilado al indio, más que a una clase social. Esta masa de trabajadores era de personalidad servil, que en principio buscaba trabajo y no tierra.

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El p e o n a je e n c u b r ía re la c io n e s d e p r o d u c c ió n n o c a p ita lis ta s b a jo fo r m a s sa la ria le s, p u es se

p a g a b a el tr a b a jo v e n c id o , y se h a c ía n a n tic ip o s q u e lig a b a n el p e ó n a la h a c ie n d a c o n d e u d a s.

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El arrendatario en la hacienda adquirió cierta autonomía familiar y económica, trabajaba en la hacienda con una obligación en trabajo que po­ día hacerla personalmente o a través de un familiar o un contratado, reci­ bía salarios por el otro trabajo en la hacienda y además vendía pancoger; sólo le estaba prohibido sembrar café en las parcelas que hacían parte de la hacienda. En los años veinte y treinta los arrendatarios lucharían por con­ vertirse en propietarios, por sembrar café en sus parcelas y comercializar el grano.

La expansión a Antioquia En esta región las siembras se inician entre 1885-1905 con un siste­ ma intermedio como el de los agregados que ocupan un escaño social un poco inferior al del aparcero tradicional [Palacios 1979]. Allí el lote de te­ rreno del agregado se separa de su lugar de residencia, con lo cual no se for­ talece la economía doméstica como en Cundinamarca; impidiendo que el agregado piense en independizarse de la hacienda. En esta región existía una tradición de trabajo independiente, desa­ rrollado a través del mazamorreo del oro en el silo XVII y XV III, mientras el esclavismo ya había desaparecido a fines del silo XIX. No prosperaron las re­ laciones semiserviles como en oriente, donde pesó mucho la tradición ad­ ministrativa colonial. El comercio y explotación del oro que permitió acu­ mular capital para invertir en café, agravó aquí la escasez de mano de obra para el trabajo agrícola y por ello el trabajo independiente y asalariado sur­ gió rápido, pero el peonaje también fue común. De la primera expansión cafetera que va hasta 1910 se pueden preci­ sar varios fenómenos: •

Las diferentes formas que adoptan las relaciones de trabajo (aparcería, arrieros, peonaje, agregados, trabajo obligatorio) conforman un paisaje social y cultural diverso que muestra ya cómo la nación colombiana se desarrollaría con dinámicas regionales muy diversas, hoy presentes en las discusiones sobre descentralización y ordenamiento territorial.

•

Se origina una estructura agraria cafetera precapitalista donde la gran propiedad es dominante, pero a su lado está la economía familiar campesina que adquirirá un significativo impulso con el café en occi­ dente. Esta estructura presenta desde el comienzo, signos de bimodalidad sobre todo en el oriente, que explica allí la concentración de ingresos en los hacendados-comerciantes y en el occidente en manos

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de los comerciantes principalmente, pues la hacienda no tuvo gran expansión como en el oriente. En los tres casos (regiones) lo común fue la figura del comerciante convertido en caficultor y exportador, el comerciante terminó siendo terrateniente y apoyando relaciones de trabajo semiserviles, pese a su aspiración de convertirse en un hombre ilustrado. Este sujeto social como señala Palacios, pone en marcha “un en­ granaje de instrumentos crediticios y comerciales muy ligados a las estructuras de parentesco, las relaciones políticas y la pertenen­ cia o representación de intereses provinciales bien delimitados” [Palacios 1979, 20]. De cierta manera, tales comerciantes-hacen­ dados fueron permeables a las ideologías políticas y a las corrientes de pensamiento europeo, su contacto con el exterior ayudó en este proceso. El hacendado cafetero fue un empresario capitalista en una atmósfera oligarca, dice M. Palacios; oligarca en la concep­ ción social del término. Pero por su misma naturaleza, este comerciante-hacendado-exporta­ dor era ausentista. Ese encuentro de los comerciantes urbanos con las sociedades agrarias, que generó la hacienda cafetera por la convulsión agroexportadora, imprimiría un sello característico de la estructura agraria colombiana: el propietario ausentista que se diferencia de la explotación cafetera familiar que permite al productor vivir en su parcela e impregnarse más de los avatares de la naturaleza. Estos co­ merciantes ausentistas no alcanzan por ello a arañar las tradiciones y costumbres agrarias. Muchas haciendas cafeteras fueron fragmentos del viejo latifundio de heredades coloniales sostenido en la ganadería y la caña azucarera. No sólo fue el capital acumulado en el oro, el tabaco, la quina y el añil el que se invirtió en café, también los hacendados se endeudaron con casas comisionistas y bancos del exterior, hipotecaron sus propieda­ des (también los latifundistas viejos otorgan hipotecas). Estos siste­ mas obligaban al hacendado a vender el café a casas comerciales y comisionistas extranjeros, de allí que se integraran rápido al comercio exterior. En un análisis hecho por Marco Palacios de 40 grandes ha­ ciendas del Tequendama, 70% tuvieron hipotecas entre 1870-1940 durante 80% del tiempo [Palacios 1979, 73]. Con las crisis de pre­ cios, que eran frecuentes, las haciendas se ponían al borde del fracaso, ello fue notorio a principios del siglo y durante la Guerra de los Mil 83

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Días cuando los precios cayeron y la rentabilidad disminuyó a niveles críticos. Si la hipoteca no se cancelaba, entonces operaba la anticresis . Este problema, explica en parte que a partir de 1905-1910 la tendencia fuera la consolidación de las haciendas mediante socieda­ des comerciales de herederos; los cónyuges de los herederos tuvieron fuerte ingerencia, como resultado de la capitis diminutio que pesaba sobre las mujeres en el derecho civil [Palacios 1979]. •

Pese a que el café surgió con base en la hacienda, más que en la peque­ ña y mediana propiedad, el cultivo se popularizó rápido a partir de 1910 porque en pequeña escala era rentable, no requería mucho ca­ pital y podía disponer de la mano de obra familiar. Era fácil sembrar el grano y cultivar. La tecnología era accesible a todos, las técnicas se habían divulgado en manuales a fines del siglo por algunos empresa­ rios. Pero el problema no era cultivar sino comercializar. En el café invirtió todo el que quiso, por eso Palacios habla de una especie de capitalismo popular y Ospina Pérez de la universidad popular de Co­ lombia.

L a e x p a n s ió n

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e c o n o m ía

c a f e t e r a

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1905/10 - 1930

Terminada la Guerra de los Mil Días, recuperados los precios del café y con una política de estímulo y protección iniciada en el Gobierno de Re­ yes, el café pudo expandirse, basado no ya en las haciendas sino en la peque­ ña y mediana propiedad sobre todo en el occidente. Las haciendas siguieron funcionando pero lentamente se fueron rezagando frente a la dinámica de otro tipo de explotación basada más en el trabajo familiar independiente. Las deudas hipotecarias, la inflación, las inversiones, más tarde los conflic­ tos agrarios en las haciendas, las recurrentes crisis de precios y otros factores fueron minando la hacienda cafetera. Sobre la colonización antioqueña se ha escrito bastante y se han des­ mitificado muchas aseveraciones como aquella de que permitió un amplio proceso de democratización de la propiedad en Antioquia y el viejo Caldas. Esto ha sido rebatido por varias investigaciones como la de Palacios, Arango, Villegas y otros.

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C o n tr a to en el que el de udor consiente que su acreedor goce de los frutos de la finca qu e le

entrega en garantía, con la obligación de aplicarlos al pago de los intereses y a la am ortiz ac ió n del c a­ pital.

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EL CAFÉ EN COLOMBIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX

Para el caso del café interesa saber que fue la ola colonizadora de 1874-1920 la que sustentó el desarrollo de ese producto en occidente, basa­ do en buena parte en la ocupación individual a partir de la Ley 61 de 1874 sobre adjudicación de baldíos a cultivadores, la Ley 48 de 1882, la 56 de 1905 y otras que le sucedieron. En este proceso hubo por supuesto muchos atropellos a los colonos en la ocupación de la frontera y los terratenientes se apropiaron de grandes extensiones de tierra (adjudicación por bonos terri­ toriales, subvenciones, pagos por obras públicas, etc.). La obra de LeGrand es bien significativa para entender este proceso de apropiación de la tierra [LeGrand 1988]. Estas políticas de tierras conforman una estructura agraria de tipo bimodal (latifundio-economía campesina) que tuvo efectos negativos sobre el desarrollo económico social, así la economía campesina cafetera se hubiera expandido. Muchas extensiones en occidente fueron acaparadas por terra­ tenientes que las convirtieron en haciendas o hatos ganaderos. No debe ol­ vidarse que la colonización antioqueña generó una multitud de conflictos entre los colonos y las grandes propiedades que allí existían. Alejandro Ló­ pez lo sintetizó en esta frase: “la lucha entre el hacha y el papel sellado” [Ló­ pez 1927]. Era la lucha por adquirir un derecho de propiedad. La expan­ sión cafetera se dio en medio de ese proceso y es claro que las leyes sobre baldíos sólo otorgaron un porcentaje muy bajo de tierras a los colonos cam­ pesinos mediante procedimientos legales. Pero la colonización dio origen a un mercado de tierras muy activo, a medida que se fue generando la fragmentación de la propiedad. La econo­ mía cafetera tuvo quizás esa virtud de estimular las transacciones de tierras con un fin de inversión productiva en manos de pequeños y medianos pro­ pietarios, en lugar de un mercado especulativo como el que conocemos hoy. Esta movilización de la tierra rompía los esquemas del antiguo régi­ men latifundista de la hacienda, y ello diferenció al occidente del oriente en ese momento histórico. El café se propagó fácil en la economía campesina por la facilidad en su manejo y la poca inversión de capital que requería, por ello la pequeña propiedad surgió al lado de la hacienda y le compitió como negocio, pues no tenía los costos que implicaba mantener una gran explotación, ni los conflictos de intereses entre propietarios y trabajadores. Con la colonización (en su fase de 1874-1920) el café se desplazó de oriente a occidente ubicándose en mejores tierras, y en zonas de mejor locali­ zación respecto a los puertos de exportación ganando ventajas comparativas. 85

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En 1874 el oriente (Santander) producía el 87.6% de la producción cafetera y el occidente solo el 3.9% . En 1913 Antioquia y Caldas ya produ­ cían el 35.4% , en 1932 cuando se realizó el primer censo cafetero, el oriente estaba produciendo el 37.5% y el occidente el 60.8% , para 1943 la propor­ ción era 34% versus 66% [Machado 1977]. En este período (1874-1920) se dieron otros cambios que conviene mencionar: •

Se modificó la estructura de propiedad cafetera de un dominio de la hacienda a la proliferación de la pequeña y mediana propiedad. En 1932 había unas 150.000 propiedades con café, con alguna concen­ tración en el oriente y parte de Antioquia (fincas con más de 100.000 cafetos y algunas con 1 millón). Pero la pequeña propiedad represen­ taba el 95-4% de las fincas que producían el 56.4% del café, mientras el 4.6% de las fincas generaban el 43.6% de la producción. La indus­ tria cafetera era como decía Ospina P. “la gran universidad popular de Colombia” aunque ello escondía procesos significativos de con­ centración.

•

Así como el café se reubicó geográficamente, lo hizo también el co­ mercio de exportación a medida que la navegación por el río Magda­ lena se fue volviendo costosa y difícil, y que el ferrocarril del Pacífico integraba las zonas productoras de Antioquia y Caldas para el trans­ porte por Buenaventura con menos costos. En 1950 se exportó por Buenaventura el 64% del café y por Barranquilla el 29.7% , en 1960 solo salía por este último puerto el 3.5% [Machado 1983, 1977].

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El comercio cafetero pasó de manos de comerciantes nacionales a fir­ mas extranjeras a partir de 1920 a raíz de la crisis. El comerciante raso, o el hacendado-exportador, dominaban este negocio y explota­ ban al pequeño y mediano productor. En 1930 diez firmas domina­ ban el comercio de exportación y seis de ellas eran extranjeras y vendían el 40% , pero había unas 170 firmas pequeñas tratando de posicionarse en el mercado (comerciantes ensayando a ser exportado­ res e imitando a los exitosos). Muchos invirtieron en este negocio que fue una escuela para los comerciantes. La Federación de Cafeteros desarrollaría una lucha frontal para organizar el comercio y desplazar a las firmas cafeteras, la cual fructificó en los cuarenta cuando se esta­ bleció el Pacto de Cuotas al mercado americano y el Fondo Nacional del Café, con lo cual la Federación pudo crear la Flota Mercante y convertirse en un gran exportador.

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En el occidente el comercio estaba concentrado en pocas firmas por­ que la producción provenía de pequeños y medianos productores que no podían convertirse en exportadores como los hacendados de oriente o los Ospina Vásquez de Fredonia, ni tenían firmas trilladoras como en oriente. Pero en occidente el comercio lo controlaban más las firmas nacionales que las extranjeras. El transporte marítimo estaba dominado por unas pocas firmas trans­ nacionales, que fueron desplazadas más tarde por la Federación Na­ cional de Cafeteros. En occidente se introdujo una de las grandes innovaciones cafeteras: la despulpadora manual (ferrería de Amagá). En 1915 el 70% de las fincas antioqueñas tenía este instrumento y para 1922 se habían ele­ vado al 97% [Ocampo 1989, 227]. En Caldas la proporción era del 80% en 1926. Las labores de beneficio que se realizaban antes en las haciendas, se hacían ahora en fincas familiares. Había surgido así una de las agroindustrias rurales más significativas del país. La única parte del proceso de producción que no podían hacer las fa­ milias campesinas era la trilla, por ser un proceso industrial con eco­ nomías de escala. Esto obligó la relación de los campesinos cafeteros con los comerciantes urbanos que les compraban el grano. Se había vislumbrado ya que no había economías de escala en la producción pero sí en el comercio, el transporte y la industria del grano. La gran hacienda cafetera presentaba deseconomías por ser intensiva en traba­ jo, no poder mecanizarse, por su endeudamiento y el difícil manejo de las relaciones sociales. Los comerciantes controlaban también la trilla, así como los hacenda­ dos - exportadores, pero este negocio también cayó en manos de fir­ mas extranjeras hacia la década del veinte cuando empezaron a controlar también el negocio del comercio exportador. La introduc­ ción de la trilla industrial en gran escala en el siglo X X fue otra innova­ ción, y se convirtió en una de las principales actividades industriales en Medellín, Cali y Manizales. En 1923 la trilla empleaba 1.823 per­ sonas, un 32% de los 5.702 empleados y obreros que había en la in­ dustria. En Cali los principales 3 establecimientos industriales eran trilladoras, y la mayoría operaba con trabajo femenino [Ocampo 1989]. El monopolio comercial de los exportadores se basaba en buena me­ dida en el control de la trilla industrial. Los exportadores eran todos 87

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trilladores, un vínculo comercio-industrial que fue una escuela de formación de futuros empresarios. El capital extranjero introdujo in­ novaciones y modernización en el proceso de trilla después de 1920 y este negocio tendió a concentrarse en los principales centros, después de haber estado bastante descentralizado, no obstante subsistieron pequeños trilladores en centros menores para el consumo interno. La construcción de vías de transporte y ferrocarriles dispersó inicialmen­ te la trilla por las vías y centros de compra locales [Arango 1979, 231]. Las exportaciones se concentraron en el mercado de los Estados Uni­ dos a raíz de la primera guerra mundial, lo cual facilitó que casas co­ merciales colombianas se establecieran en Nueva York con acceso a créditos comerciales en Estados Unidos, algunos de ellos iniciaron operaciones bancarias. En 1920 casi todas estas firmas quebraron, in­ cluyendo el Banco López en 1923. Por ello, a partir de entonces en­ traron las firmas comerciales extranjeras al negocio de trilla y exportación, así como nuevas firmas colombianas como Aristizábal y Cía. que se posicionó desde 1915 y Jesús M. López en 1923. No hubo innovaciones técnicas en el cultivo, la tecnología siguió siendo tradicional y la dificultad de mecanizar el cultivo y la cose­ cha ayudaron al atraso tecnológico. Los manuales cafeteros de fines del siglo XIX fueron sustituidos muchas décadas después por los de la Federación. Las innovaciones se dan por fuera de la finca cafetera, donde el valor agregado va adquiriendo importancia, y por tanto los productores, en especial los pequeños, reciben poco beneficio de ello. Otro hecho importante en esta fase fue la aparición de los primeros conflictos entre arrendatarios y hacendados a fines de los veinte e ini­ cios de los treinta, acentuados por la crisis de precios, generando huelgas de obligación y de pago de arriendos. Estos conflictos que in­ volucraban también a los colonos y hacendados se convirtieron en un problema nacional en 1934-1936. Fue entonces alrededor de la eco­ nomía de hacienda cafetera cundinamarquesa y tolimense que afloró el problema agrario en Colombia. Hasta en ello el café fue protago­ nista y dio origen a los primeros movimientos campesinos, influen­ ciados de todas maneras por el Partido Comunista y el movimiento gaitanista de la UNIR que lideraban reclamos sobre baldíos, títulos,

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•

arriendos, la siembra de café en las parcelas de los arrendatarios, y las condiciones de trabajo en las haciendas. En este período también se evidenció que la pequeña producción cafe­ tera familiar independiente era más viable que la hacienda precapitalista cafetera, lo que se confirmó a partir de los años treinta de este siglo.

L a o r g a n iz a c ió n

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l o s

p r o d u c t o r e s

Entre 1875 y 1930 los cafeteros ensayaron formas de organización que culminaron con la creación de la Federación Nacional de Cafeteros en 1927. La primera organización especializada de productos que sería un pa­ radigma institucional para los demás productores agropecuarios del país. Este hecho es trascendental en la historia cafetera del país, pues por primera vez afloró una conciencia gremial estimulada por las dificultades que afron­ taban los productores (inestabilidad de precios, altos costos de transporte, impuestos, conflictos con los trabajadores, endeudamiento, manejo del co­ mercio por el capital extranjero, carencia de un Ministerio de Agricultura, incertidumbre permanente), así como también por la visión de algunos de sus dirigentes. El 15 de diciembre de 1871 se fundó la Sociedad de Agricultores de Colombia, con el fin de “promover el adelanto y defender, por medio de la discusión pública, los intereses de los agricultores”. Entre los fundadores de esta organización estuvieron Salvador Camacho Roldán, Juan de Dios Ca­ rrasquilla, Rafael Uribe Uribe, Lucas Caballero, Justo L. Durán, Julio Garavito y otros [Chalarca y Hernández 1974, 285]. Aunque había sido crea­ da con mucho entusiasmo por agricultores y propietarios de la Sabana de Bogotá, ya en 1875 había dejado de funcionar. Fue reinstalada en marzo 31 de 1878 bajo la Presidencia de Salvador Camacho Roldán y la Secretaría de Juan de Dios Carrasquilla. Cuando en 1878 se posesionó de la Presidencia el general Julián Trujillo, nombró a Camacho Roldán como Secretario del Tesoro y Crédito Nacional y a Juan de Dios Carrasquilla Director del recién creado Departamento de Agricul­ tura, entonces la Sociedad se desintegró. Hubo otros ensayos por el lado de Cartagena de establecer Juntas de Agricultores de carácter gubernamental con duración efímera (Junta del Estado de Bolívar, especie de Secretaría de Agricultura). Para 1893, y como una filial de la Sociedad de Agricultores colom­ bianos, se fundó en Madrid (Cundinamarca) la Sociedad de Agricultores de Cundinamarca, dentro de los fundadores estaba de nuevo Tomás Ca­ 89

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rrasquilla, quien la presidió como Vicepresidente de la Sociedad de Agricul­ tores de Colombia; como Secretario actuó Nicolás Sáenz. La historia muestra recurrentes fracasos para constituir un cuerpo or­ ganizado a semejanza de las sociedades inglesas, francesas y norteamerica­ nas. La prioridad que se daba a la construcción de ferrocarriles predomina­ ba en los políticos por encima de la atención a la agricultura, y además estaba la inestabilidad política y un pragmatismo que se orientaba a los asuntos de la ingeniería de acuerdo con el pensamiento de Mariano Ospina Rodríguez [Bejarano 1985, 109-111]. Además como señala Bejarano, estas organizaciones se preocupaban sobre todo por los aspectos científicos de la agricultura y no por los debates de la época sobre el libre cambio y proteccionismo, la política de los bal­ díos, los aspectos monetarios, el transporte, los aranceles, etc. No hay evi­ dencia acerca de que la Sociedad de Agricultores de Colombia representara en términos políticos el interés de un sector social, “era más la obra de un conjunto de personalidades individuales, que tenían convicciones sobre los fundamentos de progreso material que el entronque de un interés económi­ co con un interés político” [Bejarano 1985, 110]. Sin embargo, los esfuerzos de estos pioneros tuvieron que ver con la creación del Departamento de Agricultura y del órgano divulgativo “El Agricultor”, que instituyeron un modelo de difusión técnica que contribu­ yó a algunos mejoramientos técnicos de la agricultura de la época. “El Agri­ cultor” era el instrumento de la Sociedad de Agricultores y alcanzó a publi­ car 16 series bajo la dirección de Salvador Camacho Roldán y Juan de Dios Carrasquilla. El Departamento de Agricultura se creó en 1878 para que fuera diri­ gido por un Comisario de Agricultura [Bejarano 1985,114]. Pero en los ochenta las penurias fiscales impidieron que los gobiernos pudieran adelan­ tar los proyectos para el desarrollo agrícola, y la guerra de fin de siglo opacó más esas posibilidades. El 17 de noviembre de 1904 la Sociedad cambió su nombre por el de Sociedad de Productores de Café, y como primera tarea trató de organizar el asunto de los fletes con las compañías navieras del río Magdalena. En 1906 cambió su nombre por el de Sociedad de Agricultores de Colombia (S a c ) y aparece la Revista N acional de Agricultura en 1908, ampliando los intereses a otros productos (caña de azúcar, ganadería, leche, productos de tierra fría y caliente). En 1909 se le concede a la Sac el carácter de cuerpo consultivo del gobierno, pero sólo hasta 1914 el Gobierno de Carlos E. 90

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Restrepo le concedió personería jurídica a la S a c . Después, en 1926 la Ley 74 estableció en cada capital de Departamento una sociedad de agricultores filial de la organización. Los miembros de la S a c tuvieron gran acceso al po­ der político colocando presidentes y ministros. Había convergencias de in­ tereses pese a las diferencias políticas. El mismo interés que tenía el liberal Uribe Uribe de crear ligas y asociaciones agrícolas y que cristalizó con la creación de la Sociedad de Productores de Café, lo tenía el conservador Francisco Ospina Álvarez, ligado a varios negocios con la familia Ospina en Antioquia. La combinación de poder gremial, del poder político y de los in­ tereses económicos, por encima de las divergencias de orden ideológico o doctrinario “permitieron hacer viables las posiciones de los agricultores en el terreno de las decisiones estatales” [Bejarano 1985, 147]. En 1911, en el Congreso Nacional de Agricultores, la S A C puntualizó en 95 puntos toda una plataforma para el desarrollo de la agricultura, que fue la base de sus acción de los siguientes 20 años. Uno de los puntos era la solicitud de crear el Ministerio de Agricultura, lo cual se concretó en la ley 25 de 1913. Además se creó la Escuela Superior de Agronomía en 1915, el Banco de Crédito Territorial en 1923, se elaboraron estadísticas agrícolas en 1921. En 1924 el Ministerio de Agricultura fue reemplazado por el de Industria y Comercio, adscribiéndole una sección de agricultura. Con ello se creó el Banco Agrícola Hipotecario, se introdujeron semillas y plantas mejoradas, se creó Fedecafé y surgieron sociedades departamentales de agri­ cultura. En 1932 se volvió a crear el Ministerio de Agricultura cuyo funcio­ namiento fue efímero y que posteriormente volvió a integrarse como una sección del Ministerio de Economía e Industria para adquirir vida propia solo en 1947. La S a c estuvo ausente de algunos debates en las dos primeras déca­ das, tales como la legislación sobre baldíos, conflictos agrarios y en general en los temas sociales porque eran debates muy partidistas. No obstante, los agricultores intentaron formar un movimiento político a partir de 1911 cuando la Cámara no prestó atención a los proyectos de ley elaborados por la S A C para dar cumplimiento a los propósitos establecidos en su Congreso Agrario Nacional de 1911, buscando llevar al Congreso personas interesa­ das en defender la agricultura y su desarrollo [Bejarano 1985]. Esto no tuvo éxito, y los cafeteros después de organizada la Federación fueron muy cui­ dadosos en el manejo y la participación en política; aunque ello no los exi­ mió de asumir posiciones claras en los debates, sobre todo después de 1927 9i

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cuando empezaron los conflictos agrarios y las discusiones sobre el derecho de propiedad. Estos esfuerzos de organización de los productores de principios del siglo no pueden explicarse sin considerar las circunstancias del momento y de la actitud de los gobiernos. Lo que se vislumbró fue el hecho de que sin el apoyo del Estado era difícil garantizar el funcionamiento de estas organiza­ ciones. Por ello, la política agrícola de Rafael Reyes fue fundamental para que los cafeteros y demás agricultores le dieran curso a su organización. Al principio del siglo, el café era la principal fuente de acumulación de divisas y por tanto el que alimentaba el flujo de importaciones, y por la vía de los impuestos de aduana, nutría las arcas del Estado. De esta forma, la suerte del Estado, de la vida política, por supuesto los esquemas mismos de política económica y del intervencionismo queda­ ban ligados a la suerte de los precios del café. Este, se convertiría pues en el núcleo del orden económico, pero también del orden político y era sin duda, el lazo que ligaba los intereses privados con los intereses estatales [Bejarano 1985, 131]. La política agraria de Reyes se basaba en el estímulo a la exportación de café y otros productos agrícolas y la defensa, a través del arancel, de la agricultura que producía para el mercado interno. Este proteccionismo y fomento exportador, típico del modelo agroexportador, sería mantenido por los sucesivos gobiernos durante la hegemonía conservadora y hasta la Ley de Emergencia de 1927 que abatió los aranceles para importar alimen­ tos baratos y frenar el alza en el costo de la vida. Esta política estaba acom­ pañada con el proteccionismo al sector industrial. Reyes dio subvenciones a los productos de exportación, a los productos de algodón para consumo na­ cional o para exportación y disminuyó los fletes de navegación para los bie­ nes exportables, también hubo rebajas arancelarias para importar algunos insumos y maquinaria para la agricultura. La S a c jugó un papel activo en el logro de estas medidas, cuando los intereses de cafeteros y agricultores convergían claramente. Más tarde la S a c tuvo un enfrentamiento con los cafeteros en 1927-1928 cuando tomó posición en defensa de los intereses de los productores no cafeteros frente a las rebajas arancelarias en alimentos, mientras los cafeteros defendían la medida como una manera de contener el alza en los salarios frente a una oferta agrícola relativamente rígida y una creciente monetización de la eco­ nomía cafetera y el aumento de la demanda provocada por la inversión en obras públicas. 91

EL CAFÉ EN COLOMBIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX

Desde sus inicios, los cafeteros tuvieron gran incidencia en la defini­ ción de las políticas agrarias, como organización consultiva del gobierno. Aquí se vislumbran los gérmenes de los que más tarde sería el modelo insti­ tucional más efectivo en el sector agropecuario: una Federación Nacional de Cafeteros que adquiere un estatus suigeneris, porque es privada y pública al mismo tiempo, vía un contrato de prestación de servicios para el desarro­ llo de la industria cafetera, que se fortalece a partir de 1941 con la creación del Fondo Nacional del Café. El hecho de mayor trascendencia se dio con la promoción que hizo la S a c en 1920 del Primer Congreso Nacional de Cafeteros. Pero allí no hubo acuerdo entre los productores sobre la manera de organizarse. Este Congre­ so lo conformaron las figuras más destacadas del mundo cafetero, los ha­ cendados más notorios, y los comerciantes vinculados al negocio cafetero y la explotación del grano. Allí confluyeron los intereses de los agricultores, los comerciantes, los industriales (trilladores) y los exportadores. No era fá­ cil conciliar todos estos intereses al tiempo, así estuvieran en algunos casos reunidos en un solo sujeto social (el comerciante-hacendado-exportador). La organización de los productores surgió en 1904 en un período de gran crisis cafetera (Guerra de los Mil Días y caída de los precios), el primer Congreso Cafetero de 1920 también se produjo en medio de una de las peores crisis cafeteras de esta época cuando los precios descendieron abrup­ tamente y se produjo la quiebra de muchos comerciantes y bancos, y cuan­ do el capital extranjero entró a manejar el comercio cafetero. La organización cafetera concentró su lucha en la segunda década del siglo a través de la S a c , centrando su atención en la rebaja de los fletes y tari­ fas, contra la imposición de impuestos a la exportación, en el mejoramiento y construcción de vías, y la búsqueda de fuentes internas de financiación para liberarse de las deudas contraídas con comisionistas y bancos del exte­ rior. De alguna manera, los pliegos de peticiones que la S a c formulaba con frecuencia a los gobiernos, reflejaban el atraso de la agricultura y la poca in­ tervención estatal en la conformación de una estructura básica para su desa­ rrollo, así como el reclamo por la indolencia de los legisladores frente a los problemas de los productores. En términos institucionales, no había reglas de juego y normas que disminuyeran la incertidumbre y los altos costos de transacción que operaban en el negocio cafetero y agrícola. F u e interesante que la S A C -dom inada p or los c a fe te ro s - lograra en esa ép oca co n stru ir un grupo de presión que inició el co rp o rativism o en

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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Colombia, con la constitución de 30 organizaciones de agricultores disemi­ nados por el país. La S a c era una organización en cierta manera descentralizada, y ese fue el modelo adoptado por los cafeteros en 1927 cuando se creó la Federa­ ción, al constituir una sólida estructura gremial con un Comité Nacional de Cafeteros, Comités Departamentales y Municipales, esquema que se conserva hoy en un proceso de toma de decisiones que es centralizado bajo la aparente estructura democrática de los comités. No obstante, la S a c fue perdiendo su estructura descentralizada a partir de su independencia de los cafeteros en 1928, y terminó en un esquema centralista como el actual. Muchos de los miembros de la Sac del período 1906-1930 alcanza­ ron el palco de Bolívar (general Jorge Holguín, Miguel Abadía Méndez, Alfonso López Pumarejo, Mariano Ospina Pérez) mientras que otros fue­ ron ministros, senadores y miembros de la Cámara de Representantes. El 21 de julio de 1927 se reunió el Segundo Congreso Nacional de Cafeteros en Medellín presidido por Carlos E. Restrepo -quien había dicho que “Colombia es café o no es”- por Julio E. Gaitán, Roberto Carreño y Gregorio Agudelo. En este congreso actuó como delegado de Antioquia Mariano Ospina Pérez. El Congreso dispuso la creación de la Federación Nacional de Cafeteros, cuya dirección estaría conformada por el Congreso Cafetero, el Comité Nacional elegido por el congreso, los Comités Depar­ tamentales elegidos por las Juntas Municipales y éstas, con un sistema de­ mocrático de elección. Se establecieron los respectivos estatutos pero la Fe­ deración estaba fundada mas no organizada, como dice Chalarca, pues no tenía recursos para operar y el Congreso Cafetero había sido claro al señalar en su Acuerdo Número 11 que “A excepción del impuesto fluvial vigente, el café no podrá ser gravado con ningún otro impuesto o derecho nacional, departamental ni municipal”. La situación era tan precaria que el Congreso de los cafeteros dispuso que la SAC publicara las memorias del Congreso, y que el gobierno nacional suministrara el papel necesario para ello, mientras el Departamento de Antioquia publicaría el libro del Segundo Congreso Nacional de Cafeteros. Cuando se reunió por primera vez el Comité Nacio­ nal de Cafeteros el 3 de agosto de 1927, los miembros decidieron aportar una cuota de su propio bolsillo para poder empezar a funcionar: aportaron 35 dólares, con lo cual se inició el funcionamiento de la Federación. Esta le propuso al gobierno y al Congreso de la República el otorgamiento de un auxilio de 50.000 dólares para la Federación, lo cual no fue bien visto por los estamentos públicos y no se pudo concretar. 94

EL CAFÉ EN COLOM BIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX

El presidente del Comité Nacional de Cafeteros, señor Alfredo Cor­ tázar Toledo, propuso gravar las exportaciones a razón de 10 centavos por cada saco de 60 Kg. El Comité se dividió en dos bandos, algunos opinaban que debían gravarse las importaciones antes que las exportaciones. Acepta­ da finalmente la idea se procedió con el consentimiento del Ministro de Industrias a redactar el proyecto de ley, siempre con la idea de cerrar toda posibilidad de que algún día el producto de ese impuesto pudiera pasar a las arcas nacionales, o que se iniciara una etapa de gravámenes a las exportacio­ nes. Se aprobó así la ley 76 de 1927 que fijaba el impuesto a las exportacio­ nes condicionado a que el gobierno celebrara un contrato con la Federación de Cafeteros para la prestación de servicios a la industria cafetera a costa de la Federación, a la que se le entregaba el producto íntegro del impuesto. Aprobada la Ley se inició la organización de la Federación contando con Alfredo Cortázar Toledo como su primer gerente. El contrato gobierno-Federación se firmó en octubre de 1927 con la reglamentación de la Ley. La Federación se sometía a la total vigilancia del gobierno, el impuesto sería íntegramente de los cafeteros y para los cafeteros. La Federación abrió la inscripción de federados que sumaron 2.000 al término de 1928, y en acuerdo con la Sa c y los gobernadores se nombraron los primeros ocho Co­ mités Departamentales de Cafeteros [Chalarcal974]. Con la Federación se originó el primer sistema parafiscal conocido donde los productores se gravan con un impuesto, manejan el impuesto y lo administran conjuntamente con el gobierno, a la vez que el gremio desa­ rrolla funciones públicas de servicios y fomento a los productores. Este es­ quema ha dado resultados muy exitosos y hoy existen unos 12 fondos parafiscales en la agricultura en gremios que siguieron el ejemplo de la Federación cuando en 1941 se gestó el Fondo Nacional del Café, con la fi­ gura del mismo impuesto y la retención cafetera. C o n c l u s io n e s

A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, el café fue una escuela de aprendizaje, en todos los ordenes de la vida nacional: en la organización de la producción agrícola, en el comercio, el desarrollo industrial y en las re­ laciones de los gremios con el Estado y sus diferentes organizaciones. Así como en el manejo de los intereses políticos partidistas. En este proceso, la economía cafetera dio origen a una de las organi­ zaciones más sólidas y de mayor impacto en la vida nacional. Una organiza­ ción que promovió cambios y desarrollos institucionales y que se le puede 95

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clasificar en la categoría de las organizaciones que aprenden (promueven el cambio institucional). Generó además un cambio cualitativo en el proceso de desarrollo co­ lombiano, como lo señala Ocampo, en la medida que estabilizó el comercio de exportación. Con ello “rompió definitivamente las barreras que se impo­ nían para el desarrollo capitalista moderno del país” [Ocampo 1989, 230]. Permitió explotar en forma permanente e intensiva tierras que de otra manera hubieran permanecido subutilizadas en la agricultura tradicio­ nal por ser de vertientes. Cambió así el paisaje agrario y social. Fue un cam­ bio técnico elemental como lo denomina Ocampo ya que hizo posible un mejor uso económico de los suelos, es decir, explotó la vocación agrícola y las ventajas comparativas existentes en las zonas. Con ello ayudó a movilizar los factores de producción. Nieto Arteta señala que al café se le debe también otra transforma­ ción histórica: el desarrollo y la formación del mercado interno. Lo inter­ preta así: “no hemos tenido que realizar una especial reforma agraria para la creación o ampliación de ese mercado. En otras naciones americanas fue necesario eliminar el feudalismo mediante reformas agrarias leves o funda­ mentales. La realidad colombiana ha sido distinta. Mediante el cultivo del café se logró aumentar la capacidad de consumo, hecho que fue posible de­ bido a las condiciones sociales de la producción de café”. Esta aseveración es valida en el contexto histórico que hemos analizado. El café creó los elementos y actividades que se requerían para resque­ brajar la economía precapitalista heredada de la colonia (cambios en el uso del suelo, modernización del transporte, la trilla industrial, mejores prácti­ cas comerciales, cría de muías, comercio de importación, nuevas organiza­ ciones sociales y gremiales, crecimiento industrial y de los ingresos fiscales, desarrollo de la presencia del Estado vía Ministerio de Agricultura, etc.) [Berquist 1981], Para terminar vale destacar que el café generó un modelo de desarro­ llo agrario único o de desarrollo rural, aunque no perfecto sí suficiente y con un gran impacto. La Federación lo lideró con los gobiernos, que no tu­ vieron problema en aceptar las sugerencias de los cafeteros: vías, salud, vi­ vienda, educación, electrificación, comercialización, información, desarro­ llo tecnológico e institucional.

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EL CAFÉ EN COLOM BIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX

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A RA N GO,

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Primera Administración López Pumarejo: la revolución en marcha 1

C É S A R G IRA LD O

Profesor Asociado. Facultad de Ciencias Económicas. U niversidad N acional de Colom bia

L ó P E Z IN T R O D U JO LAS REFORM AS fundamentales de la repúbli­ ca liberal, eliminó el estado clerical y autoritario de la hegemonía conserva­ dora para crear uno laico e intervencionista Cuando Alfonso López Pumarejo asumió la Presidencia de la Re­ pública de Colombia (1934-1938) el país se hallaba en una profunda crisis económica y social. La crisis económica se había precipitado en 1929 por la interrupción del crédito internacional y por el desplome de los precios externos del café, consecuencias de la gran recesión por la que atravesaban los países industrializados. En 1932 la situación se agravó por la guerra con el Perú. La necesidad de financiar la guerra había obli­ gado a emitir una gran cantidad de dinero, lo que finalmente terminó por desatar un proceso inflacionario peligroso. El caos económico agravaba el problema social. El desempleo había aumentado de forma alarmante por la parálisis de las obras públicas ante la falta de crédito externo, y por la migración hacia los centros urbanos de

I

Resumen del capítulo 1 de Giraldo, C. [1994],

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

grandes contigentes campesinos que abandonaban el campo huyendo de la violencia terrateniente. En medio de ese caos aparecía López como una fórmula de salva­ ción. Para los sectores populares, porque se habían identificado con él en el fuerte cuestionamiento que había hecho de la casta oligárquica gober­ nante, y porque los seducía su lenguaje revolucionario cargado de espe­ ranzas de reforma en beneficio de las clases trabajadoras. Para la burguesía que lo acompañó, porque veían en él el proyecto de industrialización y modernización del país, y entendían que para lograr dicho propósito era necesario crear un nuevo marco de relaciones sociales que permitiera res­ tablecer la paz pública. Y las reformas no se hicieron esperar: se le dio derecho al campesino para poseer la tierra que trabajaba, se le cobraron impuestos a las clases pudientes, se reorientó el gasto público hacia los sectores sociales, se pasó de una educación confesional a una más abierta y universal, y se cambió el Estado clerical y autoritario por uno laico e intervencionista. Pero las reformas se quedaron cortas frente a las aspiraciones de López. A medida que avanzaban también aumentaban las resistencias de los represen­ tantes de la tierra y del capital, quienes consideraban que se estaba sobrepasan­ do el límite permitido -por ellos. Esas resistencias comenzaron a ser mayoría dentro del partido de gobierno a partir de 1936 haciendo imposible continuar con el programa gubernamental, hasta el punto de que López se vio precisado a presentar la renuncia de su cargo en mayo de 1937. Sin embargo, aunque no le fue aceptada, el reformismo lopista estaba herido de muerte. El origen y el contenido de la doctrina lopista no se pueden desligar de la crisis social y económica por la que atravesaba el país. Existía un clima de insurgencia que las fuerzas represivas no lograban contener. Era necesa­ ria la presencia de un gobierno reformista para restablecer la paz social. A López le tocó esa tarea.

S u p r e m a c ía d e l p o d e r c iv il

López comprendió que el modelo de desarrollo basado en el crédito externo y la exportación de productos primarios, había fracasado. Y con ese fracaso también entró en crisis el sistema político: los sectores sociales esta­ ban en una situación desesperada, el país vivía un ambiente de insurgencia social, y la opinión pública clamaba por un cambio de rumbo en la direc­ ción del Estado. io o

PRIMERA ADMINISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA

Era imperativo un nuevo modelo de desarrollo y un replantea­ miento del carácter del Estado. El proceso de acumulación debía basarse en la expansión del mercado interno. El nuevo Estado debía ser inter­ vencionista y benefactor. Así lo Expresaba López en su mensaje al C on­ greso en 1935: En la práctica existe una clamorosa exigencia de que el Estado intervenga en todo, dirija todo, regule todo, apoye todo. El capital pretende, en la mayor parte de los casos, que no puede luchar sin el permanente amparo del Esta­ do, y el trabajador está descubriendo que sólo el Gobierno puede modificar las condiciones feudales a que está sometido, porque sólo el Gobierno tiene los elementos para hacerse respetar y acatar de los capitalistas inescrupulo­ sos [Eastman, J. 1980, 25]. Pero en la construcción de ese nuevo Estado, López se enfrentaba contra la oligarquía terrateniente que tradicionalmente detentaba el poder económico y político. La mayor dificultad de López en la lucha contra esa oligarquía no estaba en el plano político— al fin y al cabo dicha casta había perdido el respaldo popular— sino en el dominio ideológico que desde el siglo pasado ejercía sobre la población. Ese dominio llevaba a la defensa del orden económico y social que dicha casta representaba a través de la identi­ ficación que se hacía entre lo político y lo sagrado. El preámbulo de la Constitución de 1886 proclamaba a Dios como fuente de toda autoridad legítima, de manera que el principio de autoridad no aceptaba controver­ sias. Cuestionar el orden establecido se consideraba que era inmoral y que era ponerse del lado de las fuerzas del mal, del pecado. La Iglesia católica jugó un papel activo en la difusión de esa ideología porque la Constitución del 86 la ratificó como su guardiana, y para ello le otorgó ciertos privilegios. Aparte de los beneficios económicos que obtuvo2 y de su independencia frente al poder civil, se le dio el control sobre la edu­ cación y sobre el estado civil de las personas respecto a nacimientos, matri­ monios y defunciones. “Esto le daba a la Iglesia— dice A. Tirado Mejía— un inmenso poder en la medida en que dominaba la cultura y la dirección ideológica del país y en que disponer del estado civil de las personas podía, a su arbitrio, decretar una especie de muerte civil para quienes en su concepto no le fueran adictos [Tirado Mejía, A. 1981, 386].

1

Sus bienes inmuebles no podían ser gravados (Art. 55 de la Constitución de 1886).

IOI

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Para defender esos privilegios la Iglesia se convirtió en un ejército de batalla aguerrido en la defensa de esa ideología y del orden político y econó­ mico que la misma representaba, es decir, el orden de la hegemonía conser­ vadora, que había gobernado durante medio siglo. Intervino abiertamente en política y atacó con vehemencia al Partido Liberal, en quien veía una amenaza para su posición privilegiada. El dominio ideológico de la Iglesia no fue seriamente cuestionado antes de López. La elite liberal dejó que la Iglesia se ocupara del orden social mientras ésta se dedicaba a repartir los millones de la “danza de los millo­ nes”. Cuando en 1930 llegó el primer gobierno liberal, presidido por Enri­ que Olaya Herrera (1930-1938), se pactó no modificar el esquema de rela­ ción con la Iglesia, dentro de los acuerdos que se suscribieron alrededor de lo que se llamó el gobierno de “Concentración Nacional”, que contó con la colaboración de los conservadores. Para poder combatir ese dominio ideológico López debía proponer una nueva ideología. Contra el principio del origen divino de la soberanía opuso el origen popular; contra el concepto de libertad concebido como la salvaguarda de los derechos naturales— el más importante era el derecho de propiedad de los terratenientes— opuso el concepto de que la libertad debe entenderse como el cumplimiento de los deberes sociales del individuo. De estos principios se derivaban los de la independencia del poder civil respec­ to al eclesiástico y la función social de la propiedad privada. Esa nueva ideología la incorporó (parcialmente) en la reforma que hizo de la Constitución en 1936. Parcialmente porque la resistencia de la Iglesia y de los conservadores contra la reforma fue intensa y López no con­ tó con el respaldo unánime del Partido Liberal: los sectores moderados in­ vocaron el hecho de que efectivamente “en Colombia el sentimiento católi­ co es poco menos que unánime”, que la Iglesia católica “tiene derecho al respeto del Estado” y que es en el “Concordato (y no en la reforma constitu­ cional) donde van a plantearse verdaderamente cuestiones trascendenta­ les”. Como resultado de lo anterior se mantuvo la facultad del Estado de ce­ lebrar convenios con la Santa Sede, lo que dejaba en pie el Concordato, de tal manera que la Iglesia siguió controlando el estado civil de las personas lo que incluía el régimen matrimonial y su indisolubilidad3.

3 Apartes de la carta que Eduardo Santos, Senador en ese entonces, dirigió al Parlamento el 5 de Febrero de 1936 [Navarro 1936, 186-196].

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PRIMERA ADM INISTRACION LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA

A pesar de las resistencias, la reforma hizo avances importantes en las relaciones entre el poder civil y el eclesiástico: se cambió el concepto de que la religión católica es la de la Nación por el de la libertad de cultos que no sean contrarios a la moral cristiana; se eliminó la dirección de la Iglesia de la educación pública y se pasó a la libertad de enseñanza tutelada por el Esta­ do; se eliminó la exención de la Iglesia de pagar gravámenes sobre sus bienes raíces; y se eliminó la autonomía de las autoridades eclesiásticas para reali­ zar sus actos interiores sin necesidad de autorización del poder civil.

B u s c a r la v e r d a d e n l o s h e c h o s

Lo más importante fue la eliminación del monopolio de la Iglesia so­ bre la educación, lo que permitió hacer una gran reforma en este campo. El sistema educativo se había convertido el principal obstáculo para cambiar la estructura social y económica. Así lo veía López: Si no han existido entre nosotros castas plutocráticas, aristocráticas y ce­ rradas oligarquías económicas, en cambio, para impedir el desarrollo de una democracia legítima, ha habido una barrera infranqueable: la edu­ cación. En el fondo de toda la educación colombiana, pública y privada, ha predominado un espíritu de casta que se comprueba con la ocurren­ cia frecuente de que los hombres públicos salidos de la entraña del pue­ blo suelen ser los que más desprecian, desatienden y temen a su clase ori­ ginaria4. El sistema educativo legitimaba las diferencias sociales. De un lado porque el saber era monopolio de “ilustres” que oponían su contacto con el mundo civilizado al populacho enfermo y salvaje. Del otro, porque prima­ ba la concepción de que el hombre estaba subordinado a un orden superior inconmutable, razón por la cual el campesino, y en general los pobres, de­ bían aceptar con resignación la suerte que les tocaba. Esta concepción, im­ puesta por la Iglesia se dirigía a atar al campesino a las cadenas que represen­ taba el régimen feudal. La nueva concepción educativa impulsada por las reformas guberna­ mentales cambiaba la visión del hombre sujeto a un orden predestinado y regido por dogmas inconmutables por la de buscar la verdad en la realidad,

4 Alfonso López Pumarejo, entrevista publicada en El Diario Nacional, el 7 de agosto de 1937. Tomado de Pécaut [1987, Tomo 1, 135].

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DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX

en los hechos concretos. Así se expresaba el segundo Ministro de Educación de López, Darío Echandía, en su memoria de 1936: Conviene destacar ese realismo (del gobierno frente a la educación), porque en pueblo de tanta predisposición a la retórica como es el nuestro, la gente se siente inclinada a preferir las vastas, vagas y nulas creaciones especulativas que estimulan la vanidad y halagan su imaginación, a la minuciosa y cons­ tante labor de quienes, teniendo en mira la realidad y sabiendo cuanto cuenta y cuanto cuesta, procuran participar en ella para modificarla en de­ terminado sentido. En manera alguna ha buscado el gobierno desentender­ se de esa realidad que tan esquemáticamente ha traído a vuestro recuerdo y consideración, ni excusarse de ese desentendimiento entregando a un cuer­ po de ideólogos el estudio y manejo de un problema que, por su misma sig­ nificación espiritual y por su propia esencia intelectual, se presta tanto a ser­ vir de trampolín a la imaginación desatada. Por el contrario, a riesgo de sacrificar el prestigio transitorio que pudiera derivar de una grandiosa e irrealizable utopía pedagógica, se ha propuesto el gobierno poner cerco a esa realidad con la necesaria y valerosa dosis de pesimismo que conviene a quien, sobre la crítica de una anterioridad indeseable, se propone crear un hecho nuevo [Echandía 1936, 10]. Cuando Echandía atacaba a los ideólogos y sus creaciones especu­ lativas se refería a las posiciones idealistas, que en el caso de la educación en Colombia y en esa época, eran posiciones sustentadas en valores his­ panizantes alimentados en los dogmas conservadores y eclesiásticos. Las ideologías inspiradas en otras fuentes, como los socialistas, los comunis­ tas y la intelectualidad liberal que acompañaba a López, no tenían cabi­ da en el sistema educativo colombiano. Precisamente, de lo que se trata­ ba, en este caso, era de que las ideas de la intelectualidad liberal ocuparan el espacio que había sido invadido por la Iglesia en el sistema educativo colombiano. La nueva concepción de la educación, de aproximar al hombre a la realidad y de capacitarlo para el trabajo, tuvo su expresión en todos los pro­ gramas educativos. Se puede tomar, a manera de ejemplo, las reformas que se hicieron en la educación básica (primaria). Allí se desarrolló lo que se lla­ mó la “escuela activa” que consistía en despertar el interés del niño por las cosas que lo rodeaban, y progresivamente ir ampliando su conocimiento: primero el hogar, luego el municipio, y sucesivamente, el departamento, la nación, el mundo y el universo. Era lo que Luis López de Mesa, primer M i­ nistro de Educación de López, llamó “los círculos concéntricos de difu­ 104

PRIMERA ADM INISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA

sión”5. Esta nueva pedagogía significaba poner patas arriba el sistema em­ pleado por la Iglesia donde no se empezaba por las cosas que rodeaban al niño, sino por la autoridad suprema; donde el niño no era el centro del co­ nocimiento sino el ser más insignificante de un orden natural regido por Dios. La reforma del programa estuvo acompañada de un esfuerzo de difu­ sión de la educación básica a fin de atacar el alto grado de analfabetismo de la población. Dentro de esas actividades se destacan los profesores ambu­ lantes (comisión de cultura aldeana), las escuelas nocturnas para obreros, y la radiodifusión. En general se dio mucha importancia a todo el sector de la educación — en el caso de la educación superior merece destacarse la creación de la Ciudad Universitaria— y al sector de la salud. López se esforzó por aumen­ tar las partidas orientadas hacia el gasto social, a pesar de que las finanzas es­ tatales se hallaban en bancarrota. Tal bancarrota era la responsable del crecimiento desordenado de los precios porque el gasto gubernamental se estaba financiando de forma cre­ ciente con los recursos de la emisión monetaria. De manera que López se encontraba en un dilema: aumentar el gasto social pero al mismo tiempo introducir un ajuste fiscal. La única forma de resolverlo era aumentando los impuestos. Q u e p a g u e n la s c l a se s p u d ie n t e s

López apeló a los impuestos directos sobre renta y patrimonio. En 1935 logró que el Congreso le aprobara una reforma tributaria que elevó el impuesto a la renta, y estableció los de patrimonio y exceso de utilidades. No era efectivo recurrir a los impuestos sobre importaciones por el deterio­ ro del sector externo originado en la recesión internacional. Tampoco tenía sentido recurrir a los impuestos sobre el consumo interno porque, de una parte, el mercado no estaba lo suficientemente desarrollado, y por la otra, la situación social estaba muy delicada como para pensar en gravar el consu­ mo de la población. Las propuestas tributarias desde un comienzo encontraron resisten­ cias dentro de los gremios y de la clase política. Sin embargo a pesar de las

5 Las características de la metodología están presentadas en las Memorias que Luis López de Mesa presentó al Congreso en 1935, como Ministro de Educación [López de Mesa 1935,46-53].

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resistencias, eran una necesidad política del gobierno y del Partido Liberal que estaba en el poder. No resolver la crisis fiscal significaba llevar al país no sólo al caos económico — porque habría que continuar apelando a la emi­ sión para financiar Presupuesto— sino también al caos social porque el Estado se vería imposibilitado para atender las urgencias sociales que cre­ cían de manera desproporcionada. Y es que los ingresos de la nación rayaban en la indigencia mientras que las reformas sociales lopistas debían ser atendidas con los recursos del Presupuesto Nacional. Las reformas eran la base de la nueva legitimación del Estado, y eran la expresión del pacto social entre las clases dirigentes y los sectores populares. Esto hacía que el problema fiscal se convirtiera en un problema político de primera magnitud. La necesidad política de la reforma, a pesar de que significaba un cos­ to para los propietarios, llevó a que en la justificación de las nuevas medidas se recurriera a asignarle un papel redistributivo a la hacienda pública, cohe­ rente con el discurso ideológico de las reformas lopistas. La reforma tributa­ ria era presentada como un proyecto en beneficio de los pobres, y que por tanto la debían pagar los ricos. Además se apeló a otro argumento para justificar las medidas tributarias, y es el de que bajo el amparo de la protección aduanera las industrias habían gozado de privilegios que debían retribuir a la sociedad. Así lo dijo López cuan­ do presentó su renuncia al Congreso en 1937 (la cual no le fue aceptada): Largos años llevamos los colombianos de pagar costosamente la protección que el Estado da a las industrias en forma de tarifas aduaneras, de concesio­ nes o de privilegios. Cuando ellas prosperan y se hacen fuertes es llegada la hora, en mi opinión, de exigirles que retribuyan esos sacrificios comunes, no solo en impuestos equitativos sino aceptando una nueva intervención en las condiciones en que explotan el mercado nacional. Mi gobierno ha en­ tendido que la protección no deba ser exclusivamente en beneficio de las clases capitalistas, sino también de las clases productoras y consumidoras que han pagado y siguen pagando la prosperidad de las industrias nativas y los dividendos de las grandes compañías [Eastman 1980, Vol. I, 426]. El reforzamiento de los ingresos, unido a la disminución de las par­ tidas para el Ministerio de Guerra debido al fin del conflicto con el Perú, permitió liberar los recursos necesarios para financiar el gasto social. Ló­ pez logró la hazaña de aumentar el gasto público — que creció a una tasa del 16% anual después del recorte del primer año— y a la vez obtener supe­ rávit fiscal. ioó

PRIMERA ADM INISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA

L a l e y d e t ie r r a s

Volviendo a la reforma constitucional del 36 se había mencionado que un aspecto importante era el relacionado con las relaciones entre los poderes civil y eclesiástico. El otro aspecto era el de la propiedad. La Consti­ tución de 1886 la definía como un derecho natural, pero la reforma se la redefinió como “una función social que genera obligaciones” (Art. 10). Pero a pesar de las implicaciones que se desprendían de la nueva con­ cepción no se avanzó más allá de lo que existía en el 86, que era contemplar la posibilidad de la expropiación en caso de que el interés privado entrara en conflicto con el público, pero con el requisito de sentencia judicial e indem­ nización previa (Art. 31 y 32 en el 86 y 10 en el 36). En el 36 se introdujo la posibilidad de expropiación sin indemnización, pero para llevarla a cabo era necesario “el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara” (Art. 10), lo que en la práctica negaba esa posibilidad, como efectivamente sucedió. No es en la reforma constitucional donde quedó consignado el avan­ ce en las transformaciones del régimen de tenencia de la tierra. El Congre­ so, a pesar de estar conformado exclusivamente por el Partido Liberal, no estaba interesado en avanzar en esta materia porque una parte importante de los parlamentarios pertenecía a la clase terrateniente. Pero el principio constitucional de la función social de la propiedad creó las bases para la adopción de una legislación especial— presionada por el gobierno y la frac­ ción lopista en el Congreso— que tratara el problema de la tenencia de la tierra, el cual fue abordado por la Ley de tierras (ley 200 del 36), aprobada en la misma legislatura de la reforma Constitucional. La ley 200 intentó modificar el régimen de tenencia de la tierra. Bus­ caba (aunque no lo logró) que los campesinos que habían trabajado un pre­ dio tuvieran la posibilidad de que les fuera adjudicado. Con ello se preten­ día pacificar el campo, ya que los conflictos por la tenencia de la tierra se habían tornado violentos. Los asesinatos y otras manifestaciones de vio­ lencia relacionadas con problemas de posesión de los predios rurales eran el pan de cada día y ocupaban un espacio importante de la prensa de la época. El objetivo principal de la ley 200 del 36 era acabar con el latifundio y permitir que la tierra se vinculara al proceso productivo, minando de esta forma el poder político y económico de los terratenientes. Los terratenien­ tes no sólo se habían convertido en un obstáculo político debido a que se negaban a renunciar a parte de sus privilegios para poder adoptar algunas reformas sociales, sino que además estaba presente el hecho de que sus ren­ 107

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tas se hubieran acrecentado de forma exagerada con la política proteccio­ nista adoptada a partir de 1931 que hacía que se quedaran con una parte importante de los recursos necesarios para la acumulación de la incipiente burguesía industrial y para la ampliación del mercado interno. La ley de tierras creó un mecanismo que le permitía a los campesinos ale­ gar la propiedad de los predios que cultivaban y a los cuales les hubieran intro­ ducido las correspondientes mejoras. Ello era posible si se aplicaba el artículo primero que decía que “Se presume que no son baldíos, sino de propiedad pri­ vada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo”. Adicionalmente en el artículo sexto se establecía la extinción de dominio en favor de la Nación de los predios rurales en donde no se había ejercido la explotación económica. El sexto le per­ mitía alegar al campesino que el terrateniente no era dueño de un terreno por­ que no lo había explotado económicamente, y el primero le permitía al campe­ sino alegar la propiedad sobre la base de que él si lo había hecho. Sin embargo es preciso señalar, de un lado, que los propietarios reac­ cionaron de forma adversa a la ley, no sólo en sus debates, sino mediante la presión sobre los campesinos para que abandonaran las parcelas para evitar las reclamaciones (quema de ranchos, destrucción de mejoras), lo que gene­ ró nuevas manifestaciones de violencia. Cuando ya se estaban dando los de­ bates finales para la aprobación de la ley 200 el presidente de la SAC (Sindi­ cato Central de Propietarios y Empresarios Agrícolas, creado el 22 de septiembre del 34), Laureano García Ortiz, manifestó: Pero estamos viendo personas que se han llamado y se siguen llamando li­ berales, para acaparar los votos que los lleven a las curules en el Congreso, y que no son liberales sino comunistas, que enantes y ahora se levantarían in­ dignados contra cualquier intromisión del Vaticano llamándolo poder ex­ tranjero y, no obstante eso, sumisos e incondicionales reciben órdenes de Moscú, y subvenciones también. Y tales órdenes moscovitas, tales encícli­ cas del pontífice rojo, esas decretales las más exóticas y tiránicas que el mun­ do haya conocido, anulan nuestra legislación, cambian nuestros códigos, arrebatan nuestros derechos, disponen discrecionalmente de nuestros bie­ nes y se introducen dentro de nuestra familia6. El gobierno negó la vinculación de las reformas con las ideas socialistas en una declaración de los Ministros de Educación (Echandía) y de Gobierno

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La Razón, noviembre 23 de 1936. Citado por Gerardo Molina [1989, Vol. 3, 79].

PRIMERA ADMINISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA

(Alberto Lleras) en las sesiones del Senado el 28 de enero. Pedro Navarro cita la declaración de la siguiente forma: “declaran (los ministros) que el gobierno no quiere la socialización de la tierra, sino democratizarla, esto es, hacer el mayor número de propietarios. Agregan que la diferencia consiste en que en la sociali­ zación, no hay más propietario que el Estado, y en la democratización son nu­ merosos los propietarios particulares” [Navarro 1936, 132- 133]. No se trataba de la abolición de la propiedad privada como lo pedían los socialistas, ni de la defensa de la propiedad terrateniente. No se trataba de la ex­ propiación sin indemnización sino de la extinción de dominio de las tierras in­ cultas. Cuando el terrateniente lograba demostrar judicialmente la propiedad del terreno a un campesino que trabajaba un predio específico, el campesino debía comprárselo, bajo unas condiciones que la misma ley establecía (Art. 4). De acuerdo con lo anterior la Ley 200 no se puede entender como el traspaso de la propiedad rural de los terratenientes hacia los campesinos. Sin embargo, en la medida en que el terrateniente no tuviera los títulos sufi­ cientemente claros (lo que sucedía en un alto porcentaje de los casos) el campesino tenía la posibilidad de quedarse con el predio, pero si en un con­ flicto judicial derrotara al terrateniente, lo que era improbable ya que los terratenientes tenían influencias y abogados (y finalmente la fuerza) y los campesinos sólo tenían la razón. Las disputas se alejaron de lo judicial y se convirtieron en nueva fuente de violencia. La Ley 200 no solucionaba el problema de los aparceros y arrendata­ rios, de tal forma que fue complementada con una reglamentación que re­ gulara la relación con los propietarios, con el objeto de evitar que los con­ flictos se resolvieran a la fuerza, como sucedía en la práctica. Este tipo de reglamentaciones se venía dando incluso antes de la ex­ pedición de la ley. Por ejemplo, para Cundinamarca en 1934 fue aprobado por el Comité de Cafeteros de Cundinamarca un reglamento destinado a regir las relaciones entre patronos y arrendatarios en las haciendas de café, donde se estipulaba, entre otras cláusulas, que el arrendatario tenía derecho a media fanegada sin pagar arriendo, que no se pagaría por concepto de arriendo más del 6% del valor comercial de la tierra, y que el arrendatario se comprometía a trabajar dos días al mes por cada fanegada en la tierra del dueño por lo cual recibiría el jornal corriente de la región para peones [Estrada 1990, 419-420]. El principal promotor de la adopción de esta reglamentación había sido Carlos Lleras Restrepo, en ese entonces secretario de gobierno del de­ partamento. Posteriormente, Lleras con FEDECAFÉ elabora un contrato tipo 109

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que regula la actividad para todo el país en términos parecidos a los señala­ dos para Cundinamarca, lo que le da a la Federación funciones jurisdiccio­ nales, como es el caso de ser la encargada de evaluar las mejoras de los arren­ datarios en caso de conflicto. No existen estudios que permitan evaluar los efectos de la ley de tierras. Si bien permitió la legalización de algunos conflictos agrarios, y algunas par­ celaciones combinadas en algunos casos con la asistencia del Banco Agrícola Hipotecario, en general se creó un clima de violencia porque los propietarios, ante el temor de perder sus propiedades, ejercieron presión sobre arrendata­ rios y aparceros para que abandonaran los predios. Aumentó la población de­ sarraigada de la tierra que deambulaba por los campos y se creo un clima de inseguridad. Aparecieron bandas de asaltantes y se incrementaron los delitos como el abigeato, el robo y el asesinato. Basta con leer la prensa a partir de 1937 para darse cuenta de este fenómeno, que se extiende hasta la década del cuarenta, y que se une al fenómeno de la violencia. R e f e r e n c ia s b ib l io g r á f ic a s Mario, compilador, 1980. López Pumarejo. Obras Selectas, Camarade Representan­ tes, Bogotá. ECH ANDÍA, Darío. 1936. Memorias presentada a l Congreso. ESTRADA, Efraín. 1990. Sucesos colombianos 1925-1950, Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de Antioquia, Medellín, abril. G lR A LD O , César. 1 9 9 4 . Estado y Hacienda Pública en Colombia 1934 - 1990. Contraloría General de la República - Tercer Mundo Editores, Bogotá. LÓ PEZ d e M e s a , L u is. 1 9 3 5 . Memorias presentadas al Congreso. M O LIN A , Gerardo. 1989. Las ideas liberales en Colombia. Ed. Tercer Mundo, Novena Edición, Bogotá. NAVARRO, Pedro Juan. 1936. Constitución Política de la República de Colombia: 1936. Talleres Grá­ ficos Mundo al Día, Bogotá. PÉCU A T, Daniel. 1987. Orden y violencia en Colombia, siglo X X I, Bogotá. T IR A D O M E JÍA , Alvaro. 1981. Aspectos políticos del primer gobierno de López Pumarejo 1934-38. P R O CULTURA, primera edición, Bogotá. EASTM AN, Jorge

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De la sustitución de importaciones a la apertura económica. La difícil consolidación industrial G A B R I E L M IS A S A R A N G O

Porfesor Asociado. Facultad de Ciencias Económicas Universidad N acional de Colombia

E s t e ESCRITO TRATA DE LA EVOLUCIÓN del proceso de industrializa­ ción y de los cambios que se han producido a lo largo del proceso de apertura. Para eso nos vamos a referir primero a las formas estructurales construidas bajo la industrialización sustitutiva, una periodización de la misma, el tercer elemento es una evolución de la industria manufacturera a lo largo de las dos décadas anteriores del proceso de industrialización sustitutiva, luego analiza­ remos los efectos de la apertura económica haciendo hincapié en los presu­ puestos teóricos de la apertura y cuales han sido las reacciones de las empresas frente a los efectos de la apertura y finalmente cuales son las tendencias gene­ rales que presenta el sector manufacturero después de la apertura. Para estudiar la industrialización a través de la sustitución de im­ portaciones, podemos dividir el proceso en cinco grandes períodos: Uno que va desde finales del siglo XIX hasta 1931. Durante este largo período

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distintos gobiernos trataron de impulsar un proceso de desarrollo de ac­ tividades manufactureras, desde los inicios del gobierno de Núñez y posteriormente el gobierno de Reyes, a través una serie de subsidios y elevación puntual de aranceles para importar bienes que supuestamente iban a ser objeto de producción nacional, producción manufacturera en ese período. Sin embargo estos intentos fracasaron debido a las dificul­ tades técnicas, el escaso conocimiento de la técnica y de las tecnologías más elementales de procesos manufactureros existente en el país en ese momento, y sobre todo el mercado interior muy reducido. Pero lo que en este período sí se consolidó fue una enorme discusión a nivel parla­ mentario y de la opinión pública sobre dos elementos que están íntima­ mente relacionados: la intervensión del estado en la conducción de la economía y la protección a la industria naciente que eran tesis que se ve­ nían desarrollando en Europa en ese momento, particularmente la in­ dustria naciente o la industria infante de Fedrerich Litz en Alemania y había sido un avance considerable frente a las prácticas librecambistas de la segunda mitad del siglo XIX. A partir de 1931 y hasta 1951 se inaugura una segunda fase en el pro­ ceso de industrialización colombiana. La crisis del año 29 y las reacciones de los distintos gobiernos, entre ellos el gobierno de Olaya Herrera en Co­ lombia, con una devaluación control de importaciones, sin proponérselo explícitamente hacer una política de desarrollo industrial, sí creo las bases para impulsar el crecimiento de la industria manufacturera en el país. Industria manufacturera que ya había hecho sus primeros pinos al inicio de la década de los diez con el crecimiento de la demanda interna ligada a la ex­ pansión cafetera y a la articulación de Colombia al mercado internacional con el café, que empezó a ser una articulación permanente y cada vez con un mayor volumen de exportación. Mientras en el siglo XIX en Colombia la articulación a los mercados internacionales fue espasmódica en el sentido de que en un cierto período fue el oro, después el añil, el tabaco, pero nunca hubo una oportunidad de articularse de manera permanente y sistemática al comercio internacional. En consecuencia durante el siglo XIX no se lograron crear las condiciones de una demanda interna que pudiera ser fuente de producción manufacturera en el país. Y una demanda muy pequeña especialmente de la elite social de las dos o tres grandes ciudades existentes, no permitía sostener un proceso de producción manufacturera. A partir de 1931 ya ese mercado interior se había ampliado a través de la explotación cafetera y la crea­ 112

DE LA SU STITU CIÓ N DE IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓMICA

ción de centros urbanos con una mayor capacidad de compra. Igual­ mente en Colombia se había comenzado a producir petróleo, y el bana­ no se estaba exportando, pues la producción bananera había empezado al inicio de la década de los diez. Entonces en tal período ocurre ese cam­ bio, y la política seguida por el gobierno de Olaya Herrera para mante­ ner las reservas internacionales, sirvió de estímulo para un cierto grado de desarrollo industrial. El periodo de 1951 y hasta 1970 se puede considerar como el de auge del proceso de sustitución de importaciones. Se toman medidas muy im­ portantes, fundamentalmente, elevación de los aranceles, pues el arancel había sido el mismo hasta 1951 del existente en 1931. Así, hay una acción deliberada del Estado para elevar aranceles, control de cambios y un impul­ so a través de una política monetaria basada en el crédito de fomento a las actividades industriales y se crea una serie de instituciones al amparo de las teorías que tenían mucha intensidad en el momento, como el modelo de sustitución de importaciones de la CEPAL Posteriormente entre 1970 y 1990 se abre una cuarta etapa en este proceso de sustitución de importaciones. Primero, el Estado decide hacer compatible el proceso de sustitución de importaciones con la promoción de exportaciones. Una articulación diferente al mercado internacional que no dependía de algunos productos primarios, fundamentalmente el café, sino que sigue una política de estímulos a través de subsidios a las ex­ portaciones, manejo de la tasa de cambio y otra serie de actividades para la promoción de exportaciones que le permiten aumentar y diversificar pau­ latinamente el número de bienes exportados. No hay una acción delibera­ da para profundizar el proceso de sustitución de importaciones, pero se mantienen los altos niveles de protección y el control de cambios. Final­ mente, a partir de 1990 se abre un quinto período, es ya la finalización del proceso de sustitución de importaciones. Se abre la economía, se eliminan todas las barreras al comercio que se habían establecido para proteger la industria naciente, la industria que se desarrollaba, y al mismo tiempo se abre la cuenta de capitales. Bien, qué se construyó, cómo se hizo ese proceso de sustitución de importaciones en ese largo período. Hay tres elementos fundamentales que nos van a explicar ese proceso: •

Altos niveles de protección a la producción nacional, fundamental­ mente al sector manufacturero

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La conservación del ingreso real del sector cafetero. 113

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCLAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

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La financiación de la acumulación de capital a través del sistema cre­ diticio, particularmente a través del crédito de fomento que tenía ta­ sas de interés inferiores a las vigentes en el mercado.

Esto fue posible por una alianza que se dio en el bloque de clases en el poder entre dos grandes fuerzas: los cafeteros que eran los principales proveedores de divisas en ese largo período, al inicio de la década de los 50, casi el 90% de las divisas que tenía el país provenían de las exportacio­ nes cafeteras y los principales usuarios de esas divisas eran los industriales que importaban materias primas, maquinaria y tecnología para ese proce­ so de producción incipiente de la industria manufacturera. Ese pacto en­ tre cafeteros que eran fracción hegemónica que al mismo tiempo tenían la centralidad, esto es, que generaban las divisas, permitió que durante un lar­ go período funcionara este proceso de sustitución de importaciones a través del manejo de los dos elementos centrales de la macroeconomía, los precios macroeconómicos que llaman los economistas, que son la tasa de cambio y la tasa de interés. La tasa de cambio durante este largo período -e l valor del dólar en términos de pesos—estaba sobredevaluación. De manera que los importa­ dores podían importar fácilmente esas materias primas y los bienes de capi­ tal para venderlos en un mercado interior altamente protegido, para lo cual podían manejar los precios y obtener ganancias importantes para poder pa­ gar, poder amortizar a las inversiones realizadas. Y de otra parte, la tasa de interés en este largo período fue inferior a las tasas de mercado a través del subsidio a crédito de fomento. Con estos dos elementos se lograba, apa­ rentemente, poder llegar a decir que la cuadratura del círculo, en el senti­ do de que los cafeteros estarían interesados en una mayor devaluación para obtener mayores ingresos. Sin embargo, los cafeteros, con una visión de largo plazo aceptaban una política un poco diferente: mientras a ellos les mantuvieran el ingreso real, esto es, que sus ingresos reales no fueran afectados por las fluctuaciones del precio internacional del café, ellos esta­ ban dispuestos a ese manejo cambiario. Además, una mayor expansión ca­ fetera, inducida por mayores precios internos del café, hubiera generado un mayor volumen de producción cafetera, y en ese período, hasta finales de la década de los 80, había un pacto internacional del café que le asigna­ ba a cada país miembro del pacto una cuota que no podía sobrepasar. Entonces se logró ese equilibrio y los cafeteros obtenía unos ingresos rea­ les permanentes, ligeramente crecientes que no estaban sujetos a las fluc­ 114

DE LA SUSTITU CIÓ N D E IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓMICA

tuaciones de los mercados. Obviamente, había disputas entre cafeteros y autoridades cuando el precio internacional del café subía y el precio inter­ no subía menos. Esta alianza entre industriales y cafeteros generó toda una arquitectu­ ra en el manejo macroeconómico del país y se generaron una serie de insti­ tuciones como el Fondo Nacional de Café, las formas de intervención de los precios (el Fondo Nacional del Café) y el tipo de actividades de compra de cosechas como la que hace la Federación de Cafeteros es única en el mundo. Las cajas de compensación que existían en África y en Asia, para otro tipo de productos y para el mismo café en algunos países africanos que existían fueron desmantelados porque obtuvieron grandes pérdidas y en los programas de ajuste, convenios de países africanos y asiáticos con el Fondo Monetario. El Fondo Monetario exigió como requisito indispensable eli­ minar estas cajas de compensación que por haberse manejado de una mane­ ra equivocada generaban enormes pérdidas y enormes déficit fiscales a dife­ rencia del caso colombiano donde este acuerdo ha tenido una larga trayectoria de más de 70 años; se inicia a finales de la década del 20, 1928, y hoy día ya tenemos un poco más de 70 años en estas labores con resultados realmente favorables. Como resultados de esta política durante este largo período tenemos dos elementos, enseguida miraremos cuales fueron las características de este proceso de industrialización, los problemas que generó, pero hay que reco­ nocer que este largo proceso de industrialización sustitutiva permitió dos elementos importantes: que Colombia presentara la tasa anual promedio de crecimiento más elevada de América Latina entre 1950 y 1990 con la menor volatilidad, esto es, siempre tuvimos tasas de crecimiento positivas. A diferencia de algunos países como Brasil o Argentina, que en algunos mo­ mentos tenían tasas de crecimiento superiores a 10%, en Colombia siempre fluctuaron entre un 3 y un 6% . Una tasa de crecimiento medio como algu­ na vez un economista muy famoso la llamó un crecimiento mediocre. Un crecimiento medio en el sentido que indica mediocre es medio, nunca tasas de 10%, y hasta este año que podríamos tener tasas negativas de crecimien­ to por primera vez después de 1931 - Entonces durante este largo período de sustitución de importaciones tuvimos una tasa de crecimiento modesta pero siempre positiva que permitió aumentar el ingreso per capita de la po­ blación colombiana más o menos desde mitad de los años 50 en adelante siempre hemos tenido, hasta el año pasado, crecimientos pequeños pero positivos en el ingreso per cápita. 115

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La segunda característica de este largo proceso de industrialización y del modelo de desarrollo concomitante fue que en Colombia se ha tenido la menor tasa de inflación promedio anual en este largo período del año 50 hasta mediados de la década de los 90 con la menor fluctuación también, la menor volatilidad. Hay países hoy, después de los procesos de apertura, como Argentina o Brasil que tenían hiperinflaciones y hoy día tienen infla­ ciones inferiores a la colombiana, caso de Argentina inflaciones menores al 2% , sin embargo en épocas anteriores, hace unos cuatro o cinco años, te­ nían altísimos niveles de inflación. Colombia ha tenido una característica central, una inflación muy acotada, en los últimos 30 o 40 años un máximo anual, una época del 32% y en promedio ha sido una tasa de inflación del 23% independiente de los cortes que se hagan : 50-70=23% ; 70-90=22% ; 70-95 más o menos 22% también. Entonces, hemos tenido unas tasas leves de inflación absolutamente manejables. Sin embargo, ¿cuáles fueron las características del sector manufacture­ ro salidas de la industrialización sustitutiva? Podemos ver seis características: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Un proceso de oligopolización precoz. La configuración temprana de conglomerados económicos. Una limitada vinculación con la técnica y la tecnología Una red industrial poco densa e insuficientemente diversificada Un empresariado industrial surgido de una elite agrario-comercial . Una lenta expansión de la relación salarial en el conjunto de la econo­ mía.

Desde muy temprano en la industria manufacturera colombiana, a través de un proceso agudo de integración vertical e integración horizontal se llegó a un proceso donde en cada rama industrial unas pocas firmas, una, dos o tres firmas realizan la producción de la mayor parte de las actividades industriales. Es así, por ejemplo, como en 1889 se crea la fábrica de las em­ presas Bavaria, rápidamente se inauguran otras empresas cerveceras en el país, pero a través de un proceso de integración vertical la empresa Bavaria, para tomar un ejemplo, empieza a producir las botellas, las tapas, la malta, que es necesaria para hacer la cerveza, y paulatinamente va sacando del mer­ cado a los competidores. Así para 1931 con motivo de la crisis hay 32 em­ presas que son absorbidas por la empresa de Bavaria y se conforma lo que se llamó en ese momento el Consorsio de Cervecería Bavaria, que era Bavaria que había absorbido 32 cervecerías que en distintas partes del país tenían ii6

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instalaciones, de forma tal que en 1931 entonces quedan solamente tres empresas cerveceras en el país: Cervecerías Bavaria con sus 32 plantas o 33 con Bogotá; Cervecería Unión en Medellín que era el resultado de la unión de dos empresas cerveceras existentes en Medellín y finalmente Cervecería Aguila que era también la fusión de dos empresas cerveceras existentes en Barranquilla. Lo mismo sucedió con Coltejer y Fabricato. En los años 1 0 -2 0 existían múltiples empresas en Antioquia pero a través de un proceso de integración vertical y horizontal las empresas fueron desapareciendo y fueron absorbidas por estas dos grandes empresas. Así que al iniciar los años 50 teníamos dos o tres grandes empresas en la producción de textiles de algodón, tres empresas en industria cervecera y con el proceso de in­ dustrialización por sustitución de importaciones, cada vez que se hacía una inversión en cualquier actividad los dos o tres primeros inversionistas que llevaban a cabo esas tareas, inmediatamente copaban el mercado inte­ rior y evitaban la introducción de nuevos productores al país. Entonces, al hacer un repaso de las actividades económicas uno encuentra que en las principales ramas industriales un número reducido de empresas tienen el dominio del mercado. En llantas había tres productores, en papel dos, en automóviles tres, etcétera. Así se dice que hay un proceso temprano de oligopolización, proceso que normalmente en Europa y Estados Unidos tardó largos años a través de la competencia se iba formando mercado oligopólico. En Colombia ese proceso tuvo una característica de una oligopolización precoz. Eso permitía que el sector manufacturero, entre otras cosas, pudiera manejar sus precios y tener precios sustancialmente superiores a los vigentes en el mercado in­ ternacional amparados en altos niveles de protección como vimos. Niveles de protección que estaban Amparados en un comercio exterior administra­ do. Para importar en Colombia en este período había requisitos como li­ cencias previas, cuotas, cupo o incluso la prohibida importación. Normal­ mente no se dejaba importar bienes que compitieran con la producción nacional, así no se podía importar textiles ni cerveza, entre otros, porque el mercado interior estaba reservado para los productores nacionales. Es un proceso que se dio en muchos sitios pero en el caso de Colombia tuvo algu­ nas características particulares. Porque el tamaño del mercado creció muy lentamente en este largo período, estaba un sector industrial volcado hacia el mercado interior con muy pocas posibilidades de articulación en los mer­ cados internacionales (sobre este punto volveremos luego) pero al mismo «7

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tiempo confluían altos niveles de protección con un lento crecimiento del mercado interior. Y ¿por qué ese lento crecimiento del mercado interior? Porque en América Latina, a diferencia de lo que sucedió en Europa, en Estados Unidos o en el sudoesde asiático, el proceso de industrialización se hizo conservando la estructura agraria de los años 40 y 50. Entonces la in­ troducción paulatina de capital al campo, significó un proceso migración campo-ciudad pero no un proceso similar al que aconteció en Europa, o Estados Unidos o en el sudoesde asiático donde ese proceso fue de la agri­ cultura hacia la industria. Aquí el caso fue diferente, fue del campo a la ciu­ dad, esto es, buena parte de los migrantes del campo a la ciudad no fueron acogidos por el sector manufacturero para formar una masa de proletarios, de obreros, que generaran una creciente demanda por bienes manufactura­ dos. Desde los años 50 hasta el presente, más o menos, la mitad de la pobla­ ción económicamente activa ha entrado en el denominado sector informal. Tenemos un alto grado de informalización en el sentido de que ese sector informal no se rige por la relación salarial. En consecuencia hay productivi­ dades muy bajas pero también ingresos muy bajos, de forma tal que no ha podido sustentar un activo proceso de demanda por bienes manufactura­ dos, entonces teníamos una industria muy particular volcada al mercado interior, sin poder aprovechar plenamente economías de escala ni innova­ ciones tecnológicas y al mismo tiempo lograr competitividad en los merca­ dos internacionales. Esa característica central dio lugar a la conformación temprana de conglomerados económicos. En términos técnicos la rentabilidad de las empresas manufactureras era muy superior a las necesidades que tenían esas mismas empresas para ampliar su capacidad productiva de forma tal que siempre se generó un excedente muy importante que fue invertido en otro tipo de actividades, servicios, especulación en divisas, especulación sobre la tierra o fuga de capitales. Ya que esas inversiones no se podían hacer al in­ terior del país porque no había una demanda suficiente. Tomemos un ejemplo simple: si las ganancias de Bavaria se hubieran seguido reinvirtiendo sistemáticamente en la producción de cerveza y ampliando la capa­ cidad productiva de la industria cervecera, hubiera llegado un momento donde tendríamos una capacidad instalada muy superior a la capacidad de consumo de cerveza del país. Consecuencia: la industria cervecera ten­ dría que empezar a hacer inversiones en otro tipo de actividades. Y es así como se van conformando los conglomerados económicos. Ya esas em­ presas industriales, muchas de ellas se habían creado antes de la década del ii8

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50, llegaron rápidamente a tener un dominio oligopólico sobre la produc­ ción industrial, esto es, unas pocas empresas dominaban la producción la rama industrial específica llámese cerveza, gaseosa, cemento, empezaron a hacer inversiones en otro tipo de actividades: líneas aéreas, televisión, ra­ dio, etcétera. Entonces es una conformación temprana de conglomerados económicos. Ese lento crecimiento de la demanda interna daba lugar a una limi­ tada vinculación de las empresas con la técnica y la tecnología. Nosotros nos centramos en la producción de un sector industrial fundamentalmen­ te productor de bienes de consumo no durable en la primera instancia, esto es, textiles, confecciones, algunos alimentos, bebidas, tabaco, donde, primero, el cambio tecnológico, los procesos de innovación no son muy grandes, y segundo, como no había en muchos casos economías de escala suficientemente grandes, esto es, el tamaño del mercado no permitía el crecimiento sistemático de las plantas de producción, las inversiones que se hacían eran relativamente espaciadas, en consecuencia el principal ca­ mino para introducir innovaciones tecnológicas, cambio técnico es la in­ versión. Los cambios en maquinaria y producción de nueva maquinaria, de nuevo equipo, obviamente hay otras formas de introducir tecnología, personal más capacitado, recurrir a know how de empresas extranjeras, utilizar patentes internacionales, claro que esas introducciones que se lla­ man tecnologías desincorporadas van siempre concomitantes con tecno­ logías incorporadas en más maquinaria por trabajador, mejores equipos por trabajador. Sin embargo como la demanda no crecía al mismo ritmo era necesario que, en consecuencia, el proceso de innovación tecnológica que se da de forma continua y sistemática en países industrializados como Estados Unidos países europeos Japón, el sudoeste asiático, el caso colom­ biano tenía un carácter espasmódico: cada cinco, seis o diez años que se hacía una nueva ampliación se introducía cambio tecnológico, innovacio­ nes tecnológicas de forma tal que no había ese proceso continuo de inno­ vaciones tecnológicas. Todo esto ha llevado a hacer, por ejemplo, cálculos de algo que los economistas llamamos la productividad total de los factores y vemos cómo los trabajos muestran que en Colombia la productividad total de los facto­ res es muy reducida, crece más la inversión que la productividad. La razón es la imposibilidad de aprovechar plenamente las capacidades instaladas de­ bido a las limitaciones de la demanda. Entonces también creamos una red industrial un poco densa e insuficientemente diversificada. 119

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Los estudios que se hicieron en la década de los 80 o 70 mostraban que Colombia, a diferencia de otros países de América Latina, tenía muy poca participación en la industria metalmecánica, la producción de bienes de capital o incluso la industria automotriz. Estábamos centrados en los bienes de consumo no durable o ciertos bienes de consumo durable de muy poco grado de elaboración tecnológica, mientras en todos los países el creci­ miento que estaba generando la innovación técnica era en otras ramas in­ dustriales. Entonces, Colombia, no con respecto al nivel mundial, Europa, Estados Unidos, sino con respecto a los países grandes de América Latina, empezó a tener una estructura industrial que nos diferenciaba radicalmente de lo que era Brasil, Argentina. Esto esta íntimamente ligado a la forma cómo se formó el empresariado industrial. El empresariado industrial en Colombia surgió de una elite agroexportadora. En consecuencia el modelo de industrialización co­ lombiano siempre estuvo ligado a esa misma elite, de forma tal que el Esta­ do no tuvo un peso importante como sí lo tuvo en algunos países de Améri­ ca Latina y fundamentalmente en el sudoeste asiático. Este empresariado por eso permitió esa alianza entre el sector exportador agrario y sector in­ dustrial - a que hicimos referencia en la primera parte del escrito- dio lugar a un proceso de industrialización, a unas políticas industrializantes que eran simultáneamente industrializantes y antiindustrializantes. Había un límite al proceso de sustitución de importaciones. Una vez terminada la primera fase, hacia los años 60-62, de sustitu­ ción de importaciones más simples de bienes de consumo cuando se trató de pasar a una fase más intensiva de la sustitución de importaciones, esto es, la producción de bienes intermedios que hasta ese momento habían sido importados con aranceles muy reducidos y prácticamente inexistentes, y una sobredevaluación de la moneda cuando se trató de pasar a esa segunda fase de industrialización a través de la sustitución de insumos, los primeros que se opusieron a ese proceso fueron las mismas ramas industriales. Los in­ dustriales se opusieron drásticamente a profundizar el proceso de sustitu­ ción de importaciones, solamente la acción del Estado -m uy pequeña con respecto al resto de América Latina- y la asociación con ciertas empresas multinacionales productoras de insumos permitió la introducción al país de la industria petroquímica, de la industria química y otras productoras de insumos intermedios. En general el sector manufacturero estaba muy con­ tento con producir bienes finales utilizando insumos baratos y no profun­ dizar el proceso de sustitución de importaciones. 120

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Entonces este empresariado tenía una característica muy particular Poco impregnado de los valores propiamente capitalistas, muy apegado a las rentas, a la captación en medio cerrado, a la autoridad jerárquica y a la concepción patrimonial de las empresas. Cuando uno analiza la estructura de los balances de las empresas en un período largo entre los años 70-90 ~antes es más difícil de hacerlo por la ausencia de información— uno en­ cuentra que lo normal en una empresa industrial de Europa o Estados Uni­ dos es que una buena parte de las ganancias generadas en la empresa vayan a sustentar el proceso de acumulación de capital. No se reparten como divi­ dendo sino la empresa los deja para comprar más maquinaria, más equipo, más investigación y desarrollar nuevos productos e introducirse en nuevos mercados. En Colombia la característica fue diferente, los fondos que se dejaban en las empresas, lo que se llama la autofinanciación, representó en ese perío­ do largo del 70 al 90, solamente el 26% de las ganancias y el resto iba a dis­ tribución de utilidades, entonces las inversiones se llevaban a cabo funda­ mentalmente a través de un proceso de endeudamiento creciente de las empresas aprovechando las políticas existentes en ese momento de crédito subsidiado a las empresas. Así, las empresas se endeudaban para hacer las la­ bores normales que en cualquier parte del mundo hacen con los fondos Propios. Otra característica que diferencia la estructura industrial colombiana es, primero, los altos niveles de endeudamiento y segundo, que las empre­ sas, a diferencia de lo que se hace en todas partes del mundo, cuando las em­ presas van a hacer una ampliación, unas nuevas inversiones venden dere­ chos de propiedad en el mercado, venden acciones en el mercado y con esos fondos hacen la ampliación. En Colombia no. Se endeudan, entonces eso permite que los grupos de control con muy poco dinero logren controlar enorme cantidad de activos, en consecuencia las empresas tienen muy po­ cos estímulos a hacer mayores niveles de acumulación de capital porque la legislación vigente que permite que los altos niveles de endeudamiento, esos costos financieros sean deducidos como costos y en consecuencia no se tribute sobre esas ganancias. Si uno compara esta cinco o seis características de la industrialización sustitutiva que se formó en ese largo proceso con lo sucedido en el sudoeste asiático uno encuentra diferencias manifiestas. Primero, los altos niveles de Protección dieron lugar a una industria -hay que reconocerlo- muy alejada de las normas de producción internacionales. Teníamos normas propias de 121

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producción, costos, calidades, diseños, etcétera. El proceso de sustitución de importaciones, esos altos niveles de protección, no significaron, como si lo significaron en el suedeste asiático, que las empresas se prepararan para aunar esfuerzos, lograr superar las ventajas de estar en un país en desarrollo, de tener un escaso dominio de la tecnología para lograr articularse exitosa­ mente al mercado mundial. En el caso del sudoeste asiático después de una primera fase, rama por rama, las autoridades gubernamentales, por ejemplo en el caso de Corea, exigía que las empresas debían lograr compromisos muy serios de exportación, articularse al mercado mundial para poder lo­ grar mantener los niveles de protección que tenían en un momento deter­ minado. En Colombia ese proceso no se dio y en consecuencia nuestra pro­ tección, 40-50 años de protección, no significa una mayor capacidad de competir internacionalmente. En Corea ese proceso se da de un proceso que es altamente proteccionista pero simultáneamente se da un proceso de apertura. Entonces a una industria, una vez logrado un cierto grado de ma­ durez, se le exige una mayor articulación al mercado internacional. En Co­ lombia ese proceso no se dio y la relación exportación de bienes manufactu­ rados sobre la producción industrial siempre fluctuó después de iniciar el proceso de promoción de exportaciones. Siempre ha fluctuado entre 5 y 7% y después de la apertura no se ha modificado. Así, Colombia tiene una leve relación con el comercio internacional de bienes manufacturados. En el fondo las diferencias con los países del sudoeste asiático lo que nos revelan es: Primero la debilidad del estado nacional colombiano frente a sus homólogos como Corea del Sur, Taiwan o Singapur. No fue capaz de conducir, porque era una alianza muy fuerte entre los exportadores, funda­ mentalmente cafeteros y el sector industrial donde no estaba interesado en un cambio radical de modelo, entonces había una debilidad enorme del Estado para imponer un modelo de desarrollo que permitiera menor grado de exclusión un mayor grado de cohesión social. Pasemos a ver algunos elementos de la dinámica de acumulación en el período 70-90 antes de la apertura. Antes habíamos señalado que la dinámica de acumulación de capital fue muy reducida en ese período, especialmente en la década de los 80. Las inversiones se hacían espasmódicas, no había cambio, no había proceso de innovación tecnológica de manera significativa y eso está ampliamente rela­ cionado con el debilitamiento del crecimiento de la demanda. Después de una expansión rápida de la demanda en el período 50-70 fundamentalmen­ te, dado no por el crecimiento total de la demanda, sino que la producción n i

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•ndustrial existente en Colombia que se empezaba a desarrollar, iba a captu­ rar las demandas que hasta ese momento tenían las importaciones. Enton­ a s , al principio en los años 50-60, ciertas industrias, ciertas empresas po­ dían crecer al 6, 7, 8% anual, porque estaban capturando un mercado existente que lo estaban compartiendo con las importaciones, pero a medi­ da que se aumentaba la producción, se disminuían las importaciones. Tomemos un caso, por ejemplo si en el año 50 cuando empezaron a funcionar plenamente las tres fábricas de llantas, la importación de llantas era 1 millón de llantas en ese año y la industria nacional estaba en capacidad de producir 400 mil llantas, entonces las primeras 400 mil llantas de la de­ manda se le dejaban a la producción nacional y las 600 mil se importaban. Al año siguiente ya estas fábricas podían producir un 10% más, pasar a 450 mil, entonces el millón de llantas más un lento incremento, la diferencia si •uiportaba, pero hacia el quinto o sexto año se había logrado producir un millón de llantas, entonces el crecimiento del mercado era muy lento, 1 o 2% de llantas adicionales anuales eran las que podían producir las empresas, las empresas no podían producir más allá de ese lento crecimiento de la demanda por llanta, así en todas las ramas industriales, de forma tal que el estado no se empezaron a general esos mecanismos de demanda adicional. El gran crecimiento de las ciudades en Colombia se dio en el período 50-60, normalmente en los otros países de la América Latina el gran creci­ miento de las ciudades se dio en el 60-70, en Colombia se dio diez años an­ tes de forma tal que ya no había esa demanda urbana creciente demandan­ do productos manufacturados. Durante el período 70-90 la tasa de crecimiento anual por bienes manufacturados creció entre 1 y 2% anual, lo Sue se llama en las cuentas nacionales: el consumo de los hogares para bie­ nes manufacturados, esto es excluyendo de esa demanda los bienes no manufacturados como son los servicios y los bienes agrarios sin ningún nivel de procesamiento. Entonces hubo un lento crecimiento de la demanda en ese período. Obviamente ese lento crecimiento de la demanda da lugar a una caída en el crecimiento general de la actividad productiva. Las exportaciones de manufactura, es cierto, se hizo un importante esfuerzo prácticamente en no exportar manufacturas antes de la década de *°s 70 o sólo unas pocas manufacturas a través de los acuerdos subregionales: acuerdo de Cartagena y Aladi, logramos que hacia finales de la década de los 90, alrededor del 30% de las exportaciones de bienes colombianos fueran exportaciones de manufacturas. Sin embargo esas exportaciones es­ taban dirigidas fundamentalmente a nuestros vecinos y eran prácticamente 123

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complementarias al mercado exterior colombiano y dentro del volumen to­ tal de producción industrial menos del 10% de la producción industrial era exportada, en consecuencia, hay un importante esfuerzo exportador a un costo muy grande porque esto se hace con subsidios importantes que se lla­ man C E R T , pero al mismo tiempo ese esfuerzo se traduce en un modesto crecimiento de la participación dentro de la producción industrial de las ex­ portaciones, y cuando uno analiza en tiempos largos ese proceso vemos que no hay una dinámica muy grande, esto es, las empresas exportan unos años si, otros no. No se han creado unas dinámicas, con excepción de algunas empresas muy meritorias que han encontrado dinámicas de comercializa­ ción, esto es, redes densas de comercialización de manera permanente en el exterior, de forma tal que la exportación de bienes manufacturados no sig­ nificó un crecimiento importante para la producción industrial. No signifi­ có una salida al crecimiento lento de la demanda interior. El crecimiento lento de la demanda interior esta asociada a múltiples factores, pero funda­ mentalmente voy a señalar dos de ellos: el lento crecimiento de la distribu­ ción del ingreso y segundo, todavía la enorme participación dentro de la es­ tructura de consumo de bienes agropecuarios, entonces el consumo de bienes agropecuarios dentro de la canasta familiar sigue siendo muy impor­ tante. En consecuencia, entre más importante sea esa participación menos espacio hay para el consumo de bienes manufacturados. Otro punto que nos diferencia radicalmente con el sudoeste asiático donde el Estado y las clases urbanas a través de distintos mecanismos logra­ ron capturar la renta de la tierra de forma tal que los asalariados pudieran dedicar una mayor participación de su salario a la demanda de productos manufacturados. En Colombia ese fenómeno no se dio. Eso nos coloca hacia los años finales de la década de los 80. Qué sig­ nificó el proceso de la apertura económica, y ¿por qué se dio ese cambio y cuáles fueron los presupuestos teóricos de la apertura y sus debilidades? Los teóricos de la apertura señalaban cinco puntos que se iban a producir. Pri­ mero, las relaciones capital/trabajo con la flexibilización del trabajo, la desregulación automáticamente llevaría a mayores niveles de empleo. Se­ gundo, la desregulación en la apertura conllevaría la eliminación de los mercados oligopólicos y entraríamos en un nivel de competencia, esto es, precios más bajos calidades mejores, etcétera. Tercero, un régimen moneta­ rio, libre juego de las fuerzas del mercado, daría que el flanco central haría posible control de la base monetaria y tendríamos (no nos referimos sólo a Colombia sino en general al mundo) una economía más estable. Cuarto, el 124

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Estado mismo permitiría el crecimiento y el incremento en la productivi­ dad, sin que el Estado interviniera entonces la productividad crecería y cre­ cería el producto. Y en quinto lugar, en el regimen internacional la elimina­ ción de todo tipo de regulaciones implicaría la eliminación de los desequilibrios externos, la especialización en lo que debe ser cada país y una mayor autonomía de las políticas nacionales y un ajuste sin grandes fluctua­ ciones. Desafortunadamente después de más de quince o veinte años de en­ sayada esta receta, el idearium neoliberal, los resultados han sido totalmente distintos tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Luego volveremos sobre estos cinco puntos, sobre los resultados en Colom­ bia y alguna referencia a América Latina. Los presupuestos teóricos de la apertura, y exclusivamente sobre el sector industrial, nos decían que al eliminar las restricciones y eliminar la competencia vamos a tener esa crítica que se hacía al modelo de industriali­ zación sustitutivo donde estaba concentrado en los sectores de menos in­ tensidad de capital donde había ese desequilibrio sectorial. Eso se corregi­ ría, algunos sectores desaparecerían pero se daría el paso a un desarrollo más armónico de la producción. Otro de los presupuestos teóricos de la apertu­ ra en el sector industrial decía que hay que hacer un proceso de introduc­ ción de innovaciones tecnológicas y cambio técnico, los industriales, los empresarios están obligados a hacer ese proceso porque si no lo hacen desa­ parecerían del mercado y como los industriales, los empresarios son racio­ nales, las personas racionales se comportan como tal en consecuencia si no quieren salir del mercado y el deseo de ellos es no salir del mercado, enton­ ces se comportan racionalmente y tendríamos un enorme proceso de inno­ vación tecnológica, de cambio técnico, de importación de maquinaria y equipo y en consecuencia lo que durante 40 o 50 años no se hizo se podía hacer en un corto tiempo de forma tal que podíamos eliminar esas restric­ ciones, esos sesgos y llegar a esos cinco elementos señalados, una mejor asig­ nación de recursos, mayor productividad eliminando todos estos sesgos. Esos eran los presupuestos teóricos de la apertura. Vamos a ver cuáles eran sus debilidades. El modelo estaba en un nivel muy abstracto. Primero, el modelo no distinguía entre sectores transables y no transables. En el mundo de la economía hay unos sectores que son transables, esto es, que los productos que ellos elaboran pueden ser objeto de comercio internacional, se pueden exportar o se pueden importar dependiendo del tipo de precio y de la tasa de cambio. Y hay un sector que no es objeto de comercio interna­ cional. En general, todos los servicios no son objeto de comercio interna­

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cional. Si uno tiene que ir a la peluquería o a un restaurante tiene que ir donde están, o sea no puede uno importarlos o ir al exterior a que le presten el servicio, sería muy extraño que alguien vaya al exterior a que le presten el servicio de peluquería. Pero en el sector manufacturero también hay bienes que no son transables. La transabilidad de los bienes en el caso del sector manufacturero no la dá la característica física del bien, sino el entorno económico de ese bien. Voy a tomar un ejemplo ampliamente conocido por la prensa inter­ nacional: hace unas semanas se presentó en Bélgica una contaminación de una bebida gaseosa Coca-cola y tuvieron que recoger Coca-colas en Alema­ nia, en Francia, en Holanda producidas en la planta de Bélgica ¿Por qué? Bélgica es un país muy pequeño con una red muy densa de comunicaciones con todos los países vecinos, en consecuencia, en un radio de 100 o 200 ki­ lómetros uno llega a cuatro países. De la planta de Bélgica a la frontera con Holanda no hay más de 30 o 40 kilómetros, con Francia lo mismo y con Alemania lo mismo, entonces en un radio de 200 kilómetros que es fácil­ mente transportable por una excelente red de carreteras y de ferrocarriles uno llega a media docena de países. Entonces ese es un bien profundamente transable. Sin embargo, en el caso de Colombia la Coca-cola es un bien no transable porque la Coca-cola es fundamentalmente agua embotellada, en­ tonces el costo del transporte con respecto al precio del producto es enor­ memente costoso, de forma tal que llevarla a Estados Unidos a Europa o a los países vecinos vale más el transporte que el contenido. De ese tipo de bien tenemos muchos, voy a hacer una ligera lista: el cemento, los ladrillos, la gaseosa, la cerveza, muchos de los bienes agrícolas procesados como la le­ che líquida, el yogurt son bienes en esencia no transables o hay bienes que aun siendo transables necesitan una red de distribución muy grande que un importador no está en capacidad de hacerlo porque son redes de distribu­ ción costosísimas de crear y que exigen demasiado tiempo. En la economía a un nivel muy detallado de producto, uno encuentra que aproximadamente el 50% de la producción industrial son bienes no transables y el 50% bienes transables. Entonces el modelo empezaba a fa­ llar, primero, porque no distingue entre transables y no transables y en el caso colombiano los transables representan el 50% de la producción indus­ trial, segundo, los industriales siendo racionales, tenían múltiples opciones y no solamente una: ellos podían hacer innovación tecnológica, pero tam­ bién podían utilizar otros mecanismos para mantener o aumentar su tasa de ganancia. En consecuencia, la única solución no era la que nos preveía el 116

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modelo. El resultado es que después del proceso de apertura en lugar del enorme proceso de innovación tecnológica, de cambio técnico y de inver­ sión en la industria manufacturera vemos exactamente lo contrario: una disminución en los niveles de producción, una caída drástica en los volú­ menes de inversión y una caída muy drástica en la importación de maqui­ naria y equipo para la industria manufacturera. Pero, por qué se aceptó cambiar el modelo de sustitución de importa­ ciones. A menudo algunos analistas insisten - y en esta Universidad en espe­ cial- es muy corriente insistir en las presiones del Fondo Monetario y del Banco Mundial para hacer el cambio. Obviamente el Fondo y el Banco Mundial, especialmente el Fondo desde su creación hasta ahora, siempre ha sostenido las tesis del libre cambio y siempre ha sido derrotado durante un largo período de sustitución de importaciones, por los países que estaban defendiendo un modelo distinto. Además Colombia no tenía negociacio­ nes muy fuertes en ese período con el Fondo Monetario como para poder exigirle ese cambio. A mi modo de ver y de otros analistas latinoamericanos, en un libro reciente sobre la gran empresa de América Latina -analiza Argentina, Brasil, México y Colom bia- demuestran cómo la conformación de conglomerados económicos, los que señalamos antes, que precozmente se habían quedado en el ámbito colombiano fueron decisivos para dar ese cambio. La primera vez que se habló de apertura seriamente en Colombia fue en el gobierno de Alfonso López entre 1974 y 1978. En agosto del 74 prác­ ticamente a diciembre del 75, el discurso gubernamental era sobre la aper­ tura económica y trató de hacerla, eliminó y bajó aranceles y las provisio­ nes, lo hizo mal, lo hizo arancel por capítulo, en consecuencia, rápidamente hubo un proceso muy interesante que fue unanimidad de todos los gremios en contra del proceso de apertura y el proceso de apertura significó la salida del Ministro Rodrigo Botero que era el Ministro de Hacienda que impulsa­ ba esa política y la entrada de Abdón Espinosa y un cambio radical se volvió a lá situación anterior, no profundización de la sustitución de importacio­ nes pero si el mantenimiento de los altos niveles de protección. Y en el año 90 surge el mismo fenómeno, se plantea de nuevo la apertura por la admi­ nistración Barco, de forma gradual, y la administración Gaviria, seis meses más tarde, la hace drásticamente y vuelve a surgir la unanimidad pero ya a favor del modelo, todos los gremios lo apoyaron tuvo unanimidad en el modelo de apertura, mientras en el período quince años atrás había unani­ midad en contra. Entonces surge la pregunta: el Fondo Monetario estaba 127

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en ambos sitios en la misma posición, pero ¿qué cambió en el mundo y en el país en ese período de 15 años? A mi modo de ver, y en eso coinciden otros analistas en América Latina, es que la conformación de conglomerados eco­ nómicos da lugar a un cambio radical. Ya el modelo de sustitución de im­ portaciones que había permitido crecer y desarrollar a estos conglomerados económicos ya no les servía el nuevo modelo porque el sector industrial em­ pezaba a ser muy pequeño dentro del paquete que manejaban estos conglo­ merados económicos, eran más los problemas que las ventajas que tenía. Mientras en el año 70, por ejemplo, un conglomerado industrial como Bavaria, todo era producción industrial: cerveza, botellas, corchos para las bo­ tellas, impresión, etcétera. Era un conglomerado industrial, máquinas y empresas para hacer máquinas de embotellado de cerveza, entre otros. Ya en el 90, Bavaria hacía parte del conglomerado Santo Domingo y ya el panorama industrial de ese enorme conglomerado era relativamente pequeño frente al total que tenía: radio, televisión, seguros, comercio, avia­ ción de distinto tipo, etcétera. Entonces con la apertura se le iba a permitir a ellos, porque la apertura iba acompañada de menor reglamentación y elimi­ nación de control de cambios, tener acceso a los mercados internacionales de capitales mucho más fácil que antes y al mismo tiempo el Estado ya ha­ bía decidido dejar el monopolio sobre una amplia gama de sectores la pro­ ducción, fundamentalmente de servicios públicos, muchos de ellos de un enorme potencial de rentabilidad, como la privatización, la creación de ca­ nales privados de televisión, la telefonía celular y los nuevos desarrollos como la generación de energía por parte de particulares, las vías por conce­ sión. Entonces ese paquete era mucho más atractivo que el paquete que te­ nían antes. En toda América Latina se da ese proceso. Conglomerados económi­ cos muy importantes tenían muchas ventajas, las posibilidades o potencia­ les de crecimiento bajo el nuevo modelo eran enormemente grandes. Es tal la situación que cuando Salinas de Gortari llega al gobierno en la revista Forves que publica las personas que tienen más de mil millones de dólares no había sino un mexicano. Cuando Salinas de Gortari sale hay más de una docena de mexicanos en la lista porque los procesos de privatización le per­ mitieron a los conglomerados existentes en ese momento acceder al control de un mayor volumen de activos. Lo que está sucediendo en Colombia es un fenómeno similar. Entonces, uno de los eventos claves para el proceso de apertura es que el nuevo modelo brinda más oportunidades a un capital que esta dispuesto a hacer alianzas transnacionales que a esos capitales que 128

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están intimamente interiorizados y con un marco de referencia exclusiva­ mente colombiano. Nosotros podemos dividir las empresas existentes en Colombia en cuatro grandes grupos: las empresas pertenecientes a conglomerados eco­ nómicos, las empresas filiales de empresas transnacionales, las empresas grandes independientes de carácter nacional y las pequeñas y medianas em­ presas y a su turno esas empresas producen dos tipos de bienes: bienes transables y bienes no transables. A partir de esta clasificación podemos analizar que ha pasado con la industria manufacturera y las perspectivas de largo plazo. Nosotros podemos ver cómo se determinan los precios en la industria después de la apertura. Antes de la apertura, las empresas grandes indepen­ dientes fueran transables o no transables determinaban sus precios monopólicamente, esto es, el precio era determinado en función de los costos de pro­ ducción más un margen de beneficio sobre esos costos. Obviamente las pequeñas y medianas empresas tenían que ser competitivas entre sí. A partir de la apertura tenemos dos grupos de empresas: las empresas que producen bienes transables, tienen el carácter competitivo, esto es, sus precios los fi­ jan en función de los precios, de los precios internacionales y la tasa de cam­ bio y las empresas que producen bienes no transables, las grandes indepen­ dientes, las filiales de empresas trasnacionales y las pertenecientes a conglomerados económicos fijan sus precios de manera monopólica, esto es, siguen fijándolos como los fijaban antes del proceso de apertura, en ese sentido no ha cambiado porque esos bienes no son objeto de comercio in­ ternacional. Esto ha llevado a una particularidad, que las empresas compe­ titivas no han podido manejar sus precios al mismo ritmo de la inflación porque los precios internacionales no crecen, la inflación en los países desa­ rrollados y sobre todo los bienes exportados prácticamente no crecen de precio en períodos muy largos porque la inflación es tendiente a cero, pero la tasa de cambio se ha revaluado, entonces a los sectores transables de la economía les ha impedido modificar los precios de la misma manera que sus costos internos se modifican. La evolución de los precios de los bienes transables en Colombia re­ vela que mientras el índice de precios al consumidor ha crecido 18%, en promedio, en los últimos 5 años, lo que nos dice el IPC sobre los bienes de consumo transables, como son textiles y vestuario, es que han crecido al 9% , en consecuencia hay un proceso de baja de precios en términos reales de la confección y de los textiles, y eso se puede ver desde otro ángulo, desde 129

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la evolución de los balances de las empresas que producen textiles y confec­ ciones, y vemos que están perdiendo dinero. Entonces por una combina­ ción de tasa de interés, tasa de cambios y niveles de productividad, obvia­ mente preexistentes, y que ha evolucionado a la década de los 90, una buena parte del sector productor de bienes transables del país se hace inviable y eso se está viendo desde el inicio de la década de los 90. Hay sectores inviables en la economía, tanto en el sector agrario como en el sector indus­ trial. Por ejemplo la producción de arroz, de algodón, de ajonjolí, de oleagi­ nosas en general y muchos productos industriales como parte de la indus­ tria metal mecánica, la industria de electrodomésticos, los textiles y parte de las confecciones y algunas manufacturas de cuero no pueden resistir la com­ petencia externa debido a esos triples factores: tasa de cambio, tasa de inte­ rés y la eliminación de los controles. Entonces los efectos negativos no son tanto por la apertura, por la eliminación de los controles o las prohibiciones de importar. Los enormes problemas vienen de una estructura industrial muy atrasada con muy bajo nivel de productividad, en medio de un proce­ so de apertura donde el elemento central es una revaluación de la tasa de cambio a lo largo de la década de los 90 que lo hace inviable y en consecuen­ cia tiene que reducir su nivel de actividad económica, perdiendo cada vez más empleo en esas áreas. Veamos lo que han hecho las empresas para mantenerse en el merca­ do durante este período. Lo primero fue un cambio de valor agregado inter­ no por valor agregado externo, esto es, las empresas industriales empezaron a aprovechar las ventajas de la apertura y empezaron a reemplazar insumos nacionales por insumos importados. Tenemos un caso: la industria textil hoy día casi más del 90% del consumo de algodón de las empresas textileras es algodón importado, mientras en Colombia se llegan a producir 250 mil toneladas de las cuales una parte importante es exportada antes de la década de los 90, hoy mal contadas se producen un poco menos de 40 mil tonela­ das, entonces esas 40 mil toneladas de algodón no alcanzan para suplir la demanda del mercado interno por lo demás para que los industriales co­ lombianos consuman esas 40 mil toneladas de algodón es necesario darles un subsidio de $ 150 mil por tonelada o sino no consumirían ninguna tone­ lada y preferirían importar. Entonces masivamente se ha cambiado insu­ mos nacionales por insumos importados más baratos y de mejor calidad. El contenido nacional de la industria manufacturera se ha reducido. El segundo elemento es la redefinición de la canasta de bienes produ­ cidos. En todas las ramas industriales se ha visto que el número de bienes 130

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producidos se reduce, el número de referencias se reduce, la canasta de bie­ nes se reduce tratando de lograr ciertas economías de escala, un mayor gra­ do de eficiencia, pero al mismo tiempo importando los bienes que antes producía y utilizando dos elementos que las empresas tenían muy fuerte: el conocimiento del mercado interno y la red de distribución que tenían para comercializar sus productos, entonces vemos cómo, tanto empresas nacio­ nales como las grandes empresas multinacionales, han empezado masiva­ mente a importar bienes que antes producían o si no los producían tampo­ co se importaban al país entonces tienen la red de distribución. Ustedes pueden ver en los supermercados una enorme cantidad de productos que vienen del exterior pero si miran atentamente cuáles son las marcas que es­ tán detrás de esos productos van a encontrar que son empresas establecidas en Colombia que utilizan sus redes de distribución, desde automóviles, ce­ reales, bebidas de distinto tipo; por ejemplo, una bebida que en Colombia no existía Gatorade, pero si existía Quaker que tenía una enorme red de dis­ tribución, Nestlé no producía ciertos bienes canceló su producción de cier­ to tipo de alimentos y tiene una red de distribución muy extensa, construi­ da hace más de 80 años y la utiliza plenamente con los nuevos productos. Otro elemento son los procesos de desintegración y subcontratación, esto es, las empresas industriales que se habían integrado verticalmente en los años 20, 30, 40 y 50 en buena medida para impedir la competencia de otras empresas industriales que pudieran llegar al país, porque ya no era producir un bien sino que había que producir toda la cadena de bienes. T o ­ memos un caso: una empresa de gaseosa que se quisiera establecer en el país antes de la apertura, la inversión para una planta de gaseosas no es muy grande y no es muy difícil establecerla, pero en el caso colombiano la planta necesitaba ir acompañada de una planta productora de botellas porque Peldar no le vende botellas sino a uno de los socios que es Ardila, y la otra plan­ ta le produce las botellas especialmente a Bavaria y a Coca-cola , entonces un tercero tenía que montar una planta de botellas y montar una planta de botellas entonces ya no era negocio porque el monto de inversión para pro­ ducir botellas para un fábrica de gaseosas es demasiado elevado y no hay economías de escala, entonces ese proceso de integración que se había dado vertical hasta los años 70 empezó a ser un lastre para las empresas y hoy día están en proceso de desintegración y subcontratación. Por esto las empresas han reducido su personal y han contratado con terceras empresas que le produzcan los bienes o los insumos o los servicios que antes ellas mismas elaboraban. 131

DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Cambios organizacionales, menores niveles de jerarquías como se ha vivido el proceso de desintegración, entonces las empresas se han especiali­ zado más en la comercialización que en la producción de bienes y lo más importante, esta última, es la fuga de capitales hacia los sectores no transables, eso es claro y uno lo ve en los conglomerados económicos. Los conglo­ merados económicos tratan de dejar las empresas transables e irse hacia los sectores nuevos, vemos conglomerados económicos dueños de grandes em­ presas pero que no hacen ningún tipo de inversión y esas empresas se quie­ bran. Por ejemplo, Quintex, Paz del Río, Coltejer, Fabricato, Tejicondor están en graves problemas pero sus dueños no tienen problema y la idea es tratar de pasar a la banca pública esos bienes a través de distintos mecanis­ mos. El caso de Paz del Río es claro, regalaron las acciones a Boyacá, el go­ bernador de Boyacá, estúpidamente (es la palabra) las acepta, hoy día el Sindicato Antioqueño no tiene que ver absolutamente nada con Paz del Río le devuelve las acciones que tenía pignoradas Cementos Paz del Río se los devuelven a sus dueños que es el Sindicato Antioqueño y no hay recur­ sos suficientes para pagar las pensiones de los trabajadores de Paz del Río. Se va a crear una nueva empresa (que se llama Paz del Río 2) que va a pro­ ducir algún acero durante cierto tiempo pero la vieja deuda pensional tiene que ser asumida por alguien, y ese alguien será el Estado. La tendencia glo­ bal es salirse de los sectores no viables creados por las condiciones anteriores y dejarlos a la banca pública y buena parte de los problemas de la banca pú­ blica que hemos visto estos días, obviamente hay niveles importantes de co­ rrupción, hay convenciones colectivas de trabajo bastante onerosas, pero el problema central de la banca pública no está ni en la corrupción, ni en los sindicatos que piden demasiado. El problema central de la banca pública es que está financiando y está asumiendo prácticamente esas empresas que no tienen futuro. Para terminar quisiera plantear algunas consideraciones sobre las perspectivas del sector industrial. En la década de los noventa al principio se nos ilusionó con que - y parecía ser cierto- la apertura iba a crear una enor­ me dinámica porque ese consumo de los hogares que había crecido entre 1 o 2% durante la década del 70 al 90 creció entre el 91 y el 95 a tasas del 10% en términos reales. Eso se debió a un boom de crédito y de gasto público he­ cho por la administración Gaviria y a un crecimiento vetiginoso del crédito. Obviamente eso llegó a su fin a partir del 94, entonces ese crecimiento del sector manufacturero -que veíamos en un crecimiento enorme del sector manufacturero- globalmente nos está ocultando que el sector transable es­ 132

D E LA SUSTITU CIÓ N DE IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓM ICA

taba teniendo cada vez un decrecimiento mayor, pero el sector transable li­ gado a la construcción como el cemento, el ladrillo, etcétera, crecía con ese volumen creciente de construcción. Cuando llega a su fin ese siglo, a finales de los años 95 principios del 96 comienza la debacle del sector industrial y vemos así que la tasa de crecimiento del sector industrial se vuelve negativa en el año 96, y en el año 98 ya toma características alarmantes y en el primer semestre del 99 con respecto al semestre anterior, ha caído en 20% , como nunca. Los efectos de la apertura se ven en todo su esplendor ya a mediados de la década de los 90. Una vez eliminada la fachada de los no transables que estaban sosteniendo el crecimiento vemos de nuevo el sector industrial que no puede hacer frente a las nuevas circunstancias. Para terminar quisiera retomar el cuadro de las enormes ventajas de los procesos de apertura y de libre mercado y mirar los resultados obtenidos en América Latina y el Colombia. Los resultados colombianos son, en cierta me­ dida, mejores que los resultados obtenidos en el resto de América Latina. No es cierto como quieren hacer ver algunos, que los problemas internos colom­ bianos de guerra, de crisis política, son los responsables del lento crecimiento. Así como el modelo de sustitución de importaciones produjo más o menos los mismos resultados en todos los países, los modelos de apertura han pro­ ducido los mismos resultados en todos los países. Entonces la flexibilización del trabajo no ha tenido en América Latina ni en Colombia las enormes ven­ tajas. Las tasas de desempleo en Argentina que nunca había superado el 3% , y hoy día son del orden 18 a 19%, lo mismo en el resto del país. Las formas de competencia. La apertura paradójicamente en lugar de poner contra el suelo a los oligopolios y a los monopolios, eliminarles su ca­ pacidad de abuso de posición dominante, nos da es que los conglomerados económicos hoy día producen más del 25% del PlB, no industrial, sino del PlB total de la economía. Entonces lo que sucedió fue un proceso de recon­ centración de la actividad económica y no de libre competencia. El regimen monetario, el control de la base monetaria no ha sido posible en ninguna parte, ni en el mundo desarrollado ni en desarrollo, porque los procesos de innovación financiera impiden que tal fenómeno se de, en consecuencia, para bajar unos puntos la inflación, ha sido necesario una enorme contrac­ ción del nivel de actividad económica, tasas de interés gigantescas en todos los países y un menor nivel de actividad económica con crecimiento de de­ sempleo. El denominado costo de sacrificio ha sido enormemente grande en estos bancos independientes de carácter conservador que se han formado a raíz de la apertura. 133

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

La disminución del tamaño del Estado, en todas partes, ha produci­ do una falta de inversión pública y un débil crecimiento de la productivi­ dad por la falta de educación e infraestructuras. Esto en Colombia todavía no está presente, pero en otros países que han efectuado esos procesos de privatización de las infraestructuras y reducción en la educación se está viendo los efectos sobre la productividad. En consecuencia si nosotros in­ sistiéramos en ese camino tendríamos los mismos resultados. El proceso de apertura se inició con un superávit en la cuenta corriente de 5-5 puntos so­ bre el PlB y el año pasado cerramos con un déficit en cuenta corriente de 6.2 a 6.3 sobre el PlB. Este año parece que vamos a tener hasta superávit en cuenta corriente porque la recesión hizo que las importaciones desaparecie­ ran, pero en lugar de aumentar nuestras exportaciones aumentaron fueron nuestras importaciones, en lugar de tener esa calma en el sector cambiario tenemos unas fluctuaciones profundamente grandes que no veíamos con el modelo anterior del crawling peg, eran devaluaciones paulatinas y no esas fluctuaciones enormes y nuestro proceso de inversión esta empezando a ser un yo-yo que fluctúa en función de las tasas internacionales de interés y de la acción de los especuladores a nivel internacional. Recientemente un conocido autor, escribía un artículo muy simpáti­ co en el cual decía cómo hacer especulación, decía: si yo tuviera unos ami­ gos billonarios, multimillonarios haría especulación de la siguiente forma, pero ahí no puedo hacerla porque si yo empiezo a decir que Microsoft se va a quebrar, etcétera, inmediatamente las autoridades monetarias de Estados Unidos me llevarían a la cárcel por crear pánico económico, pero si yo hago eso sobre un país me vuelvo rico y no tengo ningún problema, entonces ve­ mos que cualquier pretexto es bueno para desencadenar procesos contra monedas tan débiles como el peso colombiano, mientras que hace una se­ mana pasamos del techo al piso de la banda sin ninguna dificultad. No eli­ minamos los desequilibrios externos, los creamos, y más profundos que an­ tes y la autonomía de la política económica tiende a perderse no solamente por los elementos recientes sino por las características antes enunciadas. La política empieza fortaleciendo la capacidad de los Estados nación en este mundo globalizado, pero cuando se toman estas medidas empieza a perder­ se y entonces la autonomía tiende a desaparecer.

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La inflación colombiana en elproceso de modernización A L B E R T O C O R C H U E L O R.

Profesor Universidad del Valle

U

na

DE LAS CARACTERÍSTICAS MÁS SOBRESALIENTES de nuestra na­

ción es la estabilidad de su régimen político. En un estudio sobre el carácter de los regímenes políticos en América Latina en el período 1801-1984, se mues­ tra cómo Colombia es el país que registra más gobiernos electos, más gobiernos que cesan por finalización de mandato y más gobiernos constitucionales en propiedad. Colombia aparece así como el país más estable políticamente y donde la ciudadanía tiene la efectiva oportunidad de elegir a sus gobiernos, como si predominara una cultura política dominada por el civilismo. Como manifestaba Gonzalo Sánchez en uno de sus ensayos sobre la violencia en Colombia [1985], “para los detentadores del poder, a través de más de ciento cincuenta años de bipartidismo, Colombia es un paradigma de democracia y civilidad”. Esta imagen de la organización política colom­ biana resulta contradictoria y sorprendente cuando recordamos que a lo largo de su vida republicana la sociedad colombiana ha estado atravesada por múltiples conflictos violentos. En el mismo estudio, Emmerich señala que los datos sobre Colombia hay que leerlos levantando un velo que oculta una realidad: “La relativa es­ tabilidad política que las estadísticas hacen ver - afirma este autor - es sólo un ropaje que oculta un fondo de guerra civil permanente”. Tanto Sánchez como Emmerich invitan a descubrir los procesos reales que hay tras la esta­ bilidad política y sus nexos con lo violento.

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Pero al igual que hay una imagen de estabilidad política y de de­ mocracia, Colombia se caracteriza también, en el concierto de países la­ tinoamericanos, por su estabilidad macroeconómica. A lo largo de su proceso de modernización - aquél que tomó fuerza y se consolidó des­ pués de la gran crisis de los “treinta” - la economía colombiana logró sostener los índices sorprendentemente más altos de estabilidad en el comportamiento de las variables económicas fundamentales. Compara­ dos con los de otras economías latinoamericanas y del mundo los índices de estabilidad o de baja volatilidad resultan asombrosos si se tiene en cuenta que ellos se sostuvieron dentro de un proceso de rápidas y pro­ fundas transformaciones estructurales de la economía. ¿Qué posibilitó semejante estabilidad? ¿Qué mano visible fue capaz de tejer tan delicada y fina trama económica? La estabilidad económica puede verse como resultado de la estabi­ lidad política o, en términos más amplios, de las realidades políticas e institucionales que al tiempo que aseguraban la estabilidad en lo políti­ co le imponían una restricción a la política económica. Varios autores [Pécaut,1987; U rrutia,1992; Leal, 1995; H om m es,1998] han examina­ do las relaciones entre la estabilidad económica y la política. Con la ex­ cepción de Urrutia, quien atribuye la estabilidad al sistema de partidos (el bipartidismo), y a sus mecanismos de integración y de participación del electorado - el clientelismo como instrumento de exclusión de mo­ vimientos populistas - los otros ven en las relaciones de poder estableci­ das a partir de un sistema o pacto oligárquico, la razón de ser de dicha es­ tabilidad. A pesar de sus distintas perspectivas teóricas de análisis, concuerdan que este sistema, constituido por una alianza entre la bur­ guesía cafetera, la industrial y la terrateniente - bajo la centralidad de la cafetera - al excluir cualquier forma de populismo o de integración po­ lítica y social, orientó y dirigió la acción económica del Estado bajo con­ diciones de estabilidad. De esta forma, la política económica era la ex­ presión de las relaciones de poder excluyentes establecidas a partir de ese pacto. Su estabilidad - sin serias rupturas de la alianza - y continuidad darían cuenta de la estabilidad tanto política como económica. La naturaleza del proceso inflacionario colombiano quedaría en­ tonces explicado por la estabilidad política. Un conjunto de institucio­ nes derivadas de las realidades políticas, habría asegurado la estabilidad de dicho proceso al imponerle una serie de restricciones a la política eco­ nómica.

LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO D E MODERN IZACIÓN

L a e st a b il id a d m a c r o e c o n ó m ic a Y EL P R O C E S O IN FL A CIO N A RIO : ALGUNAS E V ID E N C IA S

Una forma de observar la estabilidad macroeconómica es a través del comportamiento del ciclo de tasas de crecimiento del PlB colombiano. Estos ciclos, a partir de 1934 - una vez superada la recesión de los “trein­ ta”- y hasta 1998, muestran que la economía colombiana no sostuvo tasas extremas de crecimiento, ni positivas ni negativas. Tan sólo en dos años se registran tasas algo superiores al 8% mientras que en este período nunca se obtuvieron tasas negativas. En promedio —durante el período mencionado - la economía colom­ biana logró sostener una tasa de crecimiento del 4,6% anual, una tasa que algu­ nos han calificado de mediocre aunque, si se la compara con la de otros países latinoamericanos, no lo es tanto. Pero lo destacado es que la magnitud de las fluctuaciones alrededor de esta media fue reducida. No se produjeron movi­ mientos explosivos ni hacia arriba ni hacia abajo, no gozamos de “milagros” de crecimiento pero tampoco “perdimos” décadas, ni siquiera años. El proceso inflacionario colombiano - otro de los indicadores de la estabilidad macroeconómica - presenta características similares de estabili­ dad y de magnitud. Durante el mismo periodo, salvo ciertos años excepcio­ nales, la tasa de inflación no superó el 30% pero tampoco logró tasas por debajo del 5%. En promedio, la tasa de inflación fue del 15,6% anual go­ zando también de gran estabilidad o de baja volatilidad. Así, la inflación colombiana puede calificarse de moderada, estable, permanente y predeci­ ble. Con un margen de error muy bajo, cualquier agente podía predecir la inflación del próximo año. Sin embargo, el proceso inflacionario colombiano presenta dos eta­ pas bien definidas. Un que va desde 1934 hasta 1972 y otra que arranca en este año y va hasta 1998. La primera etapa se caracteriza por su nivel más bajo aunque algo menos estable. La segunda por su mayor nivel y mayor es­ tabilidad. En las dos etapas se observa que las fluctuaciones siempre retor­ nan a la media. Es decir, hay desvíos transitorios de la media como si exis­ tieran fuerzas que impidieran que la inflación se escapara de ella. Por su parte, el mayor nivel de la segunda etapa corresponde a un salto de una vez por todas que se da en el año de 1973. Una vez dado el salto, muestra el mis­ mo comportamiento del periodo anterior aunque a un nivel más alto pero con mayor estabilidad. La estabilidad y moderación en el crecimiento económico y en el proceso inflacionario es lo que permite definir a la economía colombiana 137

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

por su estabilidad. Se trataba de una economía sin sobresaltos, tranquila, pausada, moderada, monótona, hasta aburrida. Lo más sobresaliente es que esta moderación y estabilidad acontecen durante un periodo de grandes transformaciones estructurales que acompañaron el proceso de moderniza­ ción de la economía colombiana, su industrialización y urbanización, y la emergencia de nuevos grupos y organizaciones sociales en la escena política y económica del país. La i n f l a c i ó n y l a e s t a b ilid a d m o n e t a r ia

En el largo plazo la intensidad y variabilidad de los procesos inflacio­ narios están asociados a los cambios en la cantidad u oferta de dinero. Tam ­ bién se puede postular que el ritmo de crecimiento del producto nominal de la economía, la suma del crecimiento del producto real y de los precios se asocia estrechamente con la tasa de variación de la cantidad de dinero. En el caso colombiano, las asociaciones entre estas variables son muy estrechas. Se puede observar que en el periodo 1934-1998, el crecimiento promedio del producto nominal - 19,6% anual - fue casi exactamente igual al crecimiento promedio de la cantidad de dinero en la economía [M I] - 19,9% . Esto significa que la expansión monetaria se distribuyó en­ tre un 15,6% de inflación y un 4,4% de crecimiento promedio del produc­ to real de la economía. De nuevo, lo interesante de estos crecimientos pro­ medios es que fueron muy estables, es decir, muestran en el largo plazo una baja volatilidad. Lo que se advierte, entonces, es que las expansiones monetarias fue­ ron también moderadas y relativamente estables en Colombia y que esta misma estabilidad tuvo su contrapartida en una estabilidad en el crecimien­ to de los precios y del producto real. No se presentaron severos casos de sor­ presas en las variaciones en la cantidad de dinero de la economía o, cuando las hubo, éstas fueron de inmediato contrarrestadas. La estabilidad de las variables económicas conduce a pensar en la presencia de un conjunto de restricciones que actuaban sobre la política económica y que le imponían un techo y un piso al comportamiento de dichas variables; un margen dentro del cual operaba la política económica y que le definían su capacidad de maniobra. Estos límites no podían ser sino resultado del conjunto de regulaciones, compromisos y convencio­ nes que regían la política económica, es decir, de los arreglos instituciona­ les establecidos. 138

LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO DE MODERN IZACIÓN

E l ca fé, lo s a r r e g lo s in s titu c io n a le s Y LA ESTA B IL ID A D E C O N Ó M IC A

Entre los economistas' que han examinado la estabilidad macroeconómica colombiana hay un pleno acuerdo en que los arreglos instituciona­ les establecidos entre el Estado y el gremio cafetero fueron los grandes res­ ponsables de dicha estabilidad económica, es decir, todo el conjunto de normas y de regulaciones relacionadas con política cafetera resultó decisivo para el logro de la estabilidad. Hay que recordar, sin embargo, que estos arreglos institucionales se entrelazaron con los arreglos internacionales para hacer posible el éxito en la estabilidad económica. ¿Por qué asignar la responsabilidad a este arreglo institucional? Hay que recordar el crucial papel que desempeñaron los sectores primario-ex­ portadores en los procesos de modernización de las economías latinoameri­ canas. Para Colombia el café constituyó la integración con la economía mundial, la propia integración interna de la economía nacional y el punto de partida de su proceso de modernización. El café no sólo era la fuente bá­ sica de divisas de que dependía la capacidad importadora del país sino que adicionalmente entró a constituirse en la base de expansión del mercado in­ terno. Como fuente casi única de divisas, las reservas internacionales, la cantidad de dinero y el tipo de cambio resultaban altamente dependientes de lo que aconteciera con el sector cafetero. En este sentido, la política cafetera se constituía en el eje central de coordinación de la política económica y, en general, de lo macroeconómico. De esta manera, el control del proceso de toma de decisiones sobre la política cafetera y los intereses a que respondía resultaban cruciales en el manejo de la política económica. Durante los años treinta se presenta en Colombia una gran pugna en­ tre el Estado y el gremio cafetero por el control sobre la política cafetera. Una pugna en donde está comprometida la con du cción de las variables cla­ ves de la economía y el ingreso de los cafeteros. La pugna por tanto significa la lucha por el control del nivel del precio interno del café, el tipo de cambio y la tasa impositiva a los cafeteros. La solución a esta pugna distributiva daría lugar a un acuerdo institu­ cional sobre todos estos aspectos de la política cafetera. La pugna distributi-

I

Ver en particular Cárdenas M. [ 1991 ].

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va entre el Estado y el gremio cafetero culminó en favor de este último lo­ grando mantener su plena autonomía en el manejo de la política cafetera. Esto significaba la imposición por parte del gremio cafetero de un conjunto de restricciones sobre el manejo de la política cambiada del país e indirecta­ mente sobre la política monetaria y fiscal, en la medida que todas ellas inci­ den sobre el ingreso captado por los cafeteros. Siguiendo a Pécaut, el gremio cafetero más que un grupo de presión se convirtió en un grupo de decisión, en un Estado dentro del Estado. Se instauró así en Colombia, para utilizar la expresión de Palacios [1983] y de Pécaut, un modelo liberal de desarrollo. Para Palacios esto significa “que el sector privado predomina en la formulación de las políticas económicas y que el intervencionismo estatal, por amplio que sea el ámbito de su activi­ dad, está en función de los requerimientos de aquél”. Para Pécaut tiene este mismo significado, pero va más allá al afirmar que el gremio cafetero se constituye en un Estado que se apodera del Estado. Esta idea de modelo li­ beral de desarrollo corresponde al concepto de industrialización “liberal” formulado por Cardozo [1971] en su teoría de la dependencia. Sin embargo, habría que anotar que la acción colectiva de los cafete­ ros no se promovió con el ánimo de dirigir la política económica. Lo hizo simplemente para defender sus intereses. Pero tal defensa significaba impo­ ner restricciones a la política económica. El arreglo institucional que significó el control y la regulación sobre la política cafetera, corresponde a un caso típico de transformación institu­ cional promovido por una organización social en defensa de sus intereses. Lo particular en el caso colombiano es que por el rol que desempeñaba el sector cafetero dentro de la economía nacional, la defensa de los intereses cafeteros, la atribución de ciertos derechos de propiedad, iría a traducirse en el establecimiento de normas, compromisos y convenciones que afectarían la conducción de la política económica. ¿Cómo estos arreglos institucionales sobre política cafetera resulta­ ron en una estabilidad económica, en un proceso inflacionario moderado y estable? La defensa de los intereses cafeteros - sus ingresos - va a significar que más allá de las variaciones de los precios internacionales, los precios in­ ternos del café en términos reales no pueden ser modificados. El fondo de estabilización de los precios internos, establecido con el arreglo institucio­ nal, se encargaría de aislarlos de las fluctuaciones internacionales. El arreglo institucional impone así una restricción: más allá de las fluctuaciones internacionales del precio del café, el precio interno real del 140

LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO D E MODERN IZACIÓN

café debe mantenerse constante. No van a estar dispuestos a perder su in­ greso real. Esto implica que si hay un proceso inflacionario, el precio inter­ no del café debe modificarse en una proporción semejante. Una aceleración de la inflación se traduciría en una aceleración del precio interno. De esta forma aparece una restricción a la imposición de un impuesto inflacionario a los cafeteros. Cuando se examinan los cambios en el precio nominal del café regis­ trados en el periodo 1938-1990, se deduce que su media fue exactamente igual a la tasa de inflación media de la economía, es decir, en promedio, el precio interno real del café tendió a mantenerse constante, como si se man­ tuviera indexado. En estas circunstancias, debió mantenerse una perfecta simetría en­ tre los cambios en los precios internos del café, la devaluación del tipo de cambio y la tasa de inflación interna. Esto fue precisamente lo que se pre­ sentó entre 1938 y 1990. Colombia, al contrario de muchos países latinoa­ mericanos, muestra un tipo de cambio real relativamente constante a lo lar­ go de su proceso de modernización. Se encuentra así una estrecha relación entre los cambios en el precio interno (nominal) del café, la tasa de inflación y las variaciones en el tipo de cambio nominal. Es como si los ingresos reales percibidos por el sector cafe­ tero le impusieran una serie de restricciones a las políticas monetaria, cam­ biaría y fiscal y, a partir de allí, al mismo proceso inflacionario. Consideremos ahora las variaciones en la cantidad de dinero de la economía. Podemos formular que los cambios en la cantidad de dinero es­ tán determinados por las variaciones en las reservas internacionales y por las modificaciones en la tasa cambiaría. A su vez, las variaciones en las reservas internacionales estaban esencialmente determinadas por los precios inter­ nacionales del café. Un incremento en los precios internacionales del café se traducía necesariamente en un incremento en la oferta monetaria, a no ser que se revaluara el tipo de cambio nominal. Pero una revaluación significa­ ba un efecto sobre el precio interno del café. Las expansiones en la oferta monetaria se irían a traducir en una aceleración del proceso inflacionario a no ser que se emplearan mecanismos restrictivos sobre la misma política fis­ cal, es decir, la política fiscal entraba a desempeñar un papel contracíclico restringiendo el gasto y aminorando los impactos inflacionarios de la ex­ pansión monetaria [Cárdenas, 1991]. De acuerdo con esto, los precios del café le imponían también restric­ ciones a la misma política fiscal a no ser que se quisiera entrar en un proceso 141

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

inflacionario acelerado. El Estado colombiano sometió su propia política fiscal a las condiciones de la política cafetera. La política fiscal nos introduce naturalmente al problema del inter­ vencionismo estatal en Colombia. Se ha mencionado ya cómo dentro del modelo liberal de desarrollo, la acción del Estado queda supeditada a las imposiciones de los grupos privados. En Colombia, los gremios económi­ cos - no sólo la burguesía cafetera - logran un enorme poder dentro del Estado. Se constituye un corporativismo gremial muy particular. En sus demandas, los gremios no requieren acudir al sistema político. De hecho, hay una estrecha articulación entre el poder político y el mundo de los ne­ gocios y que implica una articulación entre el modelo liberal de desarrollo y la regulación estatal. No he hecho referencia al ascenso de la burguesía industrial y su in­ crustación en las redes del poder. Fue esta otra organización social que con­ juntamente con la cafetera van a configurar la estructura gremial que impo­ ne su hegemonía y se fortalece con el impulso que toma la industrialización a partir de los años treinta. No sin antagonismos con el gremio cafetero, como bien relata Eduardo Sáenz [1993], los industriales logran enquistarse dentro del Estado e imponer sus intereses. La regulación estatal - el protec­ cionismo - se pone al servicio de los industriales. Tal vez quede así más cla­ ro el concepto de corporativismo gremial concebido - tal como Pecaut lo hace - como una articulación entre el modelo liberal de desarrollo y la regu­ lación estatal. Este corporativismo gremial significó en la práctica imponer restric­ ciones al intervencionismo estatal. El Estado en Colombia nunca va a asu­ mir el rol de agente del desarrollo tal como lo hizo en otros países latinoame­ ricanos. El tamaño del estado en Colombia jamás alcanzó las dimensiones de estos países y sus déficit fiscales fueron reducidos y de carácter compensa­ torio. No hay duda que este comportamiento fiscal del Estado fue decisivo en el logro de la estabilidad macroeconómica. Dentro de este marco, el proceso inflacionario colombiano mantie­ ne su moderación y su estabilidad a lo largo de la década de los cincuenta y del sesenta. Las regulaciones monetarias, fiscales y cambiaria y, natural­ mente, cafeteras, logran contener cualquier desvío de la inflación produ­ cido por algún choque: reservas internacionales, precio de los alimentos, etc. En realidad, no hay fuerzas económicas ni políticas que lleven a que algún choque - de demanda u oferta - genere un impacto permanente so­ bre el proceso inflacionario. Lo que rige es la estabilidad conducida por la 142

LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO D E M ODERNIZACIÓN

estabilidad de los precios internos del café y transmitida a la política cam­ biaría, monetaria y fiscal. Este modelo liberal de desarrollo llega a su fin en 1990, una vez rotos los arreglos institucionales de carácter internacional sobre la comercializa­ ción y el precio externo del café y cuando se instaura una nueva Constitu­ ción y se imponen nuevas normas y regulaciones sobre el manejo cambiario y monetario. Coinciden todas estas transformaciones institucionales con la pérdida de la importancia macroeconómica del café dentro de la economía nacional y del poder económico del gremio cafetero. Sin embargo, al menos hasta el año 1997, el proceso inflacionario co­ lombiano pareció seguir un comportamiento semejante al de los años ante­ riores a las reformas como si continuaran actuando las viejas fuerzas que operaban sobre la tasa de inflación y su estabilidad. De hecho, las nuevas autoridades monetarias adoptaron una política de reducción gradual de la inflación, sin crear ni inducir severos ajustes dentro de la economía.

L a e s t a b il id a d

p o l ít ic a

y

la

e c o n ó m ic a

Considerando la experiencia de distintas economías latinoamerica­ nas, el proceso inflacionario colombiano parece minúsculo. Un gran nú­ mero de estas economías sufrieron intensos procesos inflacionarios y una gran inestabilidad macroeconómica y también, como se afirmó inicialmen­ te, una inestabilidad política. Los economistas han atribuido la responsabilidad de estas experien­ cias inflacionarias a lo que Dornbusch [1992] denomina el “populismo económico”. Según el mismo autor, un enfoque de la economía que desta­ ca el crecimiento y la redistribución del ingreso y menosprecia los riesgos de la inflación, el financiamiento deficitario del gasto fiscal y la reacción de los agentes económicos ante las políticas agresivas ajenas al mercado. El popu­ lismo es así un conjunto de políticas económicas destinado a alcanzar metas políticas: a) movilizar el apoyo de los trabajadores organizados, b) obtener el apoyo de empresas orientadas hacia el mercado interno. Las políticas eco­ nómicas necesarias son: i) déficit del Estado para estimular demanda inter­ na, ii) incremento de los salarios nominales y iii) el control o la apreciación del tipo de cambio para reducir la inflación y aumentar los salarios y benefi­ cios en los sectores no transables. Como se puede deducir, el populismo se define a partir de las políticas económicas. Pero el populismo es mucho más que una política económica cual­ quiera que ésta sea. Al establecer en el plano de las representaciones políti­ 143

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

cas la distribución del ingreso, la justicia social o cualquier retórica seme­ jante, el populismo logra integrar en el plano del espacio político, lo social. Lo social y lo político se articulan. De esta forma, el populismo logra inte­ grar a los grupos populares, a los trabajadores, al espacio político. En esta perspectiva, poco importa que las masas, los trabajadores, sean manipula­ dos por organizaciones sociales para imponer sus intereses. Como es ampliamente conocido, Colombia fue un caso atípico en el concierto latinoamericano. Su régimen político excluyó la integración polí­ tica de las masas y de las nuevas fuerzas sociales que surgían con el proceso de industrialización. Dicha exclusión lo eximía de imponer políticas económi­ cas reformistas y populistas. Gracias al bipartidismo (dos subculturas), dentro del cual, por lo que Pécaut denomina la deriva de lo político pero también por los arreglos ins­ titucionales en donde las orientaciones de la política económica quedaban por fuera del juego bipartidista, la política se disociaba de lo social y de las relaciones sociales. La política económica ya viene dada por el arreglo insti­ tucional y por tanto la excluye del juego político. Un arreglo institucional que excluía la posibilidad del populismo económico incluso dentro del bi­ partidismo y del clientelismo. Fue Touraine [1988] quien formuló la idea de que “la política de tipo populista es un exorcismo de la violencia”. Siguiendo con esta idea, concluye que la violencia colombiana (la de los años 50) es la imagen inver­ sa de la política nacional popular. Se puede sugerir, entonces, que la deriva de lo político y el arreglo institucional conducen en Colombia a la violencia. Hirschman, basado en el modelo de duopolio de Hotteling, describe un modelo político biparti­ dista, en donde los votantes se distribuyen por igual a lo largo de una curva decreciente de intensidad ideológica y que tiene una doble vía: de izquierda a derecha y viceversa. El programa de cada uno de los partidos maximizará votantes y minimizará su sacrificio ideológico colocándose en un punto equidistante entre el extremo y el centro ideológico. Un modelo de esta naturaleza supone que la ideología de partido tie­ ne un contenido social y expresa relaciones sociales. También, que no hay un régimen represivo (con tal que los extremos no sean subversivos). De esta manera, es posible construir curvas de intensidad ideológica decrecien­ tes. Un modelo de esta naturaleza, para que funcione democráticamente, supone que hay “salida”, disponibilidad de elección ideológica o, si hay lealtades, hay “voz”, protesta dentro del partido, reacción al descontento. 144

LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO D E M ODERNIZACIÓN

El bipartidismo colombiano no sólo carecía de ese contenido social, de salida y de voz dentro de cada uno de los partidos. No hay distancias ideológicas entre los partidos, los votantes adhieren a ellos por sus lealtades tradicionales y aparecen como “subculturas”. En estas condiciones no hay puntos intermedios: o se es liberal o se es conservador, amigo o enemigo. En estas condiciones, los “programas” de los partidos se colocan en sus ex­ tremos para maximizar votantes o en el centro. El resultado: la confronta­ ción directa, la violencia, o el “convivialismo” o el “cogobierno”. Lo carac­ terístico de este modelo es que la esfera económica y social opera dentro de una lógica distinta a la de la esfera política. Por el contrario, la pugna distributiva que expresa la inflación desata­ da en los movimientos populistas, representa también una confrontación política y una asociación entre lo político y lo económico. Como afirma Hirschman, la inflación actúa como una válvula de escape de las tensiones sociales y políticas acumuladas. La estabilidad y moderación de la inflación en el caso colombiano, hacen que ésta aparezca como representación de una armonía social. La inflación deviene en problema político o es un fenómeno político cuando lo social y las relaciones sociales hacen parte de las representaciones de lo político. Cuando lo político aparece separado de lo social, la inflación deja de ser problema político. De allí, la moderación y la permanencia de la estabilidad del proceso inflacionario. En esta perspectiva, la estabilidad macroeconómica no es tan sólo una extensión de la estabilidad política. Es también resultado de las formas de regulación impuestas sobre la política económica o de las restricciones derivadas del arreglo institucional. No es ni siquiera producto de una “in­ debida estructura oligárquica”. En todos los países latinoamericanos no sólo hay estructuras oligárquicas sino que además son indebidas. Es la sepa­ ración de lo económico y social de lo político.

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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

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Tendencias del ahorro, la inversión y el crecimiento en Colombia L U IS B E R N A R D O F L Ó R E Z E N C I S O 1

Profesor Asociado de la Universidad Nacional de Colombia y Codirector de la Junta Directiva del Banco de la República.

I n t r o d u c c ió n

Este escrito recoge parcialmente la transcripción de la exposición au­ diovisual que preparé para los asistentes a la Cátedra Manuel Ancízar del 30 de octubre de 1999. Por ello, aún conserva en algunas partes el estilo de una charla más que de un escrito formal, aunque he corregido aquí y allá proble­ mas de redacción que son inevitables en este tipo de presentaciones y he reelaborado y ampliado argumentos y explicaciones para buscar una mayor comprensión por parte de los eventuales lectores. El texto también incluye la bibliografía básica que utilicé para la exposición, orientada en especial al numeroso auditorio no economista que estuvo en la conferencia, e incorpo­ ra otras referencias para lectores más especializados2.

1

Las o p in io n es aq u í expresadas son de la exclusiva responsabilidad del autor. A gradezco la va­

liosa y eficaz co la b o ra ció n de la D ra. M a rth a M isas A rango.

2

P o r razones d e esp acio se excluyen unas consid eraciones sob re los pro blem as de m ed ición de

las variables, los ca m b io s m eto d o ló Sg ico s q ue se han dado en el S istem a de C u en tas N acio n ales y las dificultad es q ue ello conlleva en la elab o ració n de proyeccion es co m p letas y con sisten tes de las p rin ­ cipales variables agregadas. Las series estadísticas q ue se utilizan , co n base en las C u en tas N acio n ales, se han co n stru id o a partir de: B a n co de la R ep ú b lic a -G R E C O , D N P 1 9 9 8 , C árd en as y E sco b ar [ 1 9 9 7 ] , P ro yeccio nes de D G P M , M in isterio de H acien d a, y reestim acion es del autor.

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

El objetivo de esta presentación es examinar las principales tenden­ cias del ahorro y de la inversión y sus relaciones con el proceso de creci­ miento en Colombia, con énfasis en la situación de auge y crisis de la dé­ cada de los años noventa. Para ese propósito, primero se ofrecen las defini­ ciones básicas, se exponen los debates más relevantes de teoría y política económica que se han dado sobre estos temas y se reseñan las conclusiones de algunos estudios empíricos efectuados. En segundo lugar, se presentan someramente las principales características del desempeño económico del país en el largo plazo. Finalmente, se analiza con mayor detalle el auge y co­ lapso del ahorro, la inversión y el crecimiento en la última década y se pro­ ponen los temas centrales que, ajuicio del autor, deben resolverse para reto­ mar la senda hoy perdida del desarrollo nacional.

D

e f i n i c i o n e s b á s ic a s

En el recuadro se resumen las variables agregadas y las ecuaciones sobre las cuales se desarrollará el análisis, acudiendo a los conceptos defi­ nidos en el Sistema de Cuentas Nacionales3. Para los propósitos de esta presentación, se clasifican el ingreso, el consumo, el ahorro y la inversión en dos grandes tipos de actividades o sectores: sector privado y sector pú­ blico4. Las relaciones contables permitan resaltar varios hechos importantes: •

En una economía cerrada (sin X ni M), la demanda agregada es igual al producto, o PlB, en un período cualquiera (usualmente la contabi­ lidad nacional se refiere a períodos anuales).

•

En una economía abierta, cuando la demanda interna o “absorción” como también se le denomina (consumo más inversión de los secto­ res privado y público) supera al producto, ese exceso de demanda puede satisfacerse mediante mayores importaciones o menores ex­ portaciones, ocasionando desequilibrios en las relaciones económicas con el exterior.

3

U n a exp licació n sencilla de los co n cep to s y relaciones inclu id os en el recuadro y de las dife­

rencias q ue existen cu an d o se h ace referencia al p ro d u cto in tern o o al n acion al, a la v aloració n a costo de factores o a precios de m ercado, y a las variables expresadas en térm in o s b ru to s o n etos, se puede en co n tra r en: Lora, E ., Jo s é A . O c a m p o y R . Stein e r [1 9 9 4 ],

4

E x isten , por supuesto, m últiples clasificaciones alternativas, en tre ellas, la que d iferen cia in ­

gresos, a h o rro y gastos según los agentes o factores prod uctivos, c o m o asalariados, capitalistas y ren­ tistas.

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CREC IM IEN TO EN COLOMBIA

La generación de ahorro de cada sector depende de la diferencia entre los ingresos que genera y el consumo que realiza. El ahorro así obteni­ do puede ser suficiente o no para financiar la inversión. De allí se de­ duce, entonces, que cada uno de los sectores puede ser superavitario o deficitario (o, claro, estar en equilibrio). El resultado contable más interesante tiene que ver con las interrelaciones entre la situación interna y la situación externa. En efec­ to, si ambos sectores son deficitarios (exceso de inversión frente al ahorro), la brecha resultante tendrá por necesidad - y por defini­ ció n - que financiarse mediante el ahorro externo (equivalente al déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos). Puesto en otras palabras, cuando la inversión total es mayor (menor) que el ahorro nacional, el resultado es un déficit (superávit) de la misma magnitud en la cuenta corriente de balanza de pagos: ello implica, a su vez, que aumentan (disminuyen) los pasivos netos con el exte­ rior o disminuyen (aumentan) los activos netos en moneda ex­ tranjera. Estas modificaciones se efectúan a través de cambios (aumentos o disminuciones) en las siguientes variables: endeudamiento externo público y privado, inversión extranjera en el país, inversión de co­ lombianos en el exterior, reservas internacionales netas. Como es obvio, y ha sucedido en el país, existen otras posibilida­ des de combinaciones, como sería el caso de un sector superavita­ rio (como el privado) y un sector deficitario (como el público), que se podrían compensar total o parcialmente entre sí, generan­ do desequilibrios menores o nulos en la cuenta corriente de balan­ za de pagos.

149

DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Sean: PlB * Producto Interno Bruto YP = Ingreso Disponible del Sector Privado CP = Consumo del Sector Privado IP * Inversión del Sector Privado SP = Ahorro del Sector Privado YG * Ingreso del Sector Público CG = Consumo del Sector Público IG * Inversión del Sector Público SG = Ahorro del Sector Público SP+SG * SNA! * Ahorro Nacional X '* Exportaciones M = Importaciones

Definiciones básicas: (1) (2) (3) (4)

Oferta Agregada = Demanda Agregada Oferta Agregada = Pib + M Demanda Agregada = CP + CG + IP + IG + X PIB = YP + YG

Reemplazando y arreglando las anteriores ecuaciones, se tiene: (5) PlB = CP + CG + IP + IG + X - M (6) (YP - CP) + (YG - CG) = IP + IG + (X-M) (7) (SP- IP) + (SG - IG) = (X-M) Con base en esta última ecuación, podemos hacer las siguientes defi* niciones: SP - IP » Brecha Privada (Superávit o Déficit del Sector Privado) SG - IG = Brecha Pública (Superávit o Déficit del Sector Público) X - M = Brecha Externa o Ahorro Externo (Superávit o Déficit en Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos) (Nota: Para el análisis las variables se expresan como porcentajes del PlB)

150

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CREC IM IEN TO EN COLOM BIA

Las anteriores relaciones son de enorme utilidad para entender los orígenes y los efectos de los desequilibrios que se generan en una economía y en sus procesos de crecimiento. En particular, son la base para examinar los factores que llevaron primero al auge y luego a la profunda crisis del aho­ rro, la inversión y el crecimiento en Colombia a lo largo de la década del no­ venta. Sin embargo, su potencial explicativo es limitado puesto que no per­ mite establecer relaciones de comportamiento y causalidad entre ahorro, inversión y crecimiento. Esto último ha sido, y sigue siendo, uno de los temas centrales en los debates de teoría y política económica que han tenido los economistas des­ de hace muchos años y que seguirá por mucho tiempo más. Las preguntas de estos debates han sido innumerables y todavía las diversas corrientes teó­ ricas están a la búsqueda de las respuestas. ¿Las economías crecen más por­ que ahorran más, o ahorran más porque crecen más? ¿Las economías in­ vierten más porque ahorran más, o ahorran más porque invierten más? ¿Porqué algunas economías ahorran e invierten más que otras? ¿Para au­ mentar el ahorro es necesario concentrar más los ingresos o distribuirlos mejor? D eb a te s a h o r r o - in v e r s ió n - c r e c im ie n t o

Naturalmente, no es posible dar respuesta en esta presentación a las preguntas anteriores, que constituyen temas básicos no sólo de estudio teó­ rico y académico sino también de decisiones alternativas y muy controverti­ bles de política económica. Pero sí se pueden ilustrar brevemente algunas de las principales controversias en torno a estas relaciones5. Para este propó­ sito, pueden agruparse inicialmente las explicaciones de teoría y política en dos grandes enfoques: los enfoques de oferta y los de demanda, si bien exis­ ten amplias ramificaciones y respuestas específicas diferentes al interior de cada uno de ellos. Los enfoques de oferta trabajan con base en la especificación de fun­ ciones de producción en las cuales el crecimiento del producto depende de la disponibilidad, la forma de combinación y la eficiencia en la utilización de los distintos factores productivos (capital, trabajo, tierra, tecnología). Así, una mayor dotación de capital, una mayor productividad de la fuerza

5

A lgunas de estas reflexiones y de los debates q ue se han presentad o en A m érica L atin a y en

C o lo m b ia los he señalado en Flórez E n ciso Luis B . [2 0 0 0 ] ,

151

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

de trabajo o un mayor cambio tecnológico constituyen factores determi­ nantes de la tasa de crecimiento de una economía. En sus versiones más tra­ dicionales se considera que -dado un coeficiente “normal” de relación en­ tre el capital y el producto, correspondiente por ejemplo a un cierto nivel de tecnología- la acumulación de capital es la variable central para el incre­ mento de la producción. La tasa de acumulación de capital depende, a su vez, de la capacidad de generación de ahorro en la economía, por lo cual la restricción fundamental al crecimiento se encuentra en este último coefi­ ciente y en las decisiones inter-temporales de ahorro/consumo de la pobla­ ción. Estas decisiones estarían, a su vez, influidas por la tasa de interés como expresión de la remuneración al esfuerzo de ahorro. En su presentación más generalizada, la teoría trabajó con modelos de competencia perfecta, en los cuales se suponían funciones de produc­ ción con rendimientos constantes a escala, sustitución entre factores pro­ ductivos, flexibilidad en los salarios y la tasa de interés y rendimientos de­ crecientes de factores. En esta perspectiva, una mayor acumulación de capital llevaría a una caída en su productividad marginal y a un estanca­ miento en el crecimiento de la economía, a pesar de que hubiese una mayor generación de ahorro. Frente a estos resultados, se postularon, entonces, versiones alternativas. Unas consideraron que el aumento en la eficiencia o productividad de la fuerza de trabajo podría compensar el rendimiento de­ creciente del capital, y con ello se seguirían manteniendo los supuestos bási­ cos del modelo y tasas positivas de crecimiento económico. En otras versio­ nes, que se convirtieron en referencia para la discusión dentro de la teoría neoclásica del crecimiento, los incrementos del ahorro y la inversión sólo tienen efectos transitorios sobre el ingreso y es el progreso tecnológico -que se considera constante y exógeno- el que determina la tasa de crecimiento per capita de largo plazo, la cual en razón de los supuestos adoptados es es­ tacionaria6.

ó

E n la literatu ra esta exp licació n se origin a en el “m o d elo de crecim ie n to de So lo w ” fo rm u la­

do o rig in alm en te en 1 9 5 7 . Las controversias en to rn o a los resultados e im p licacion es de este m odelo han sido m uy am plias, en p articu lar referidas a si el crecim ie n to e c o n ó m ic o está d eterm in ad o o no por factores exóg en os, si las d ecision es de a h o rro e inversión no desem peñ an un papel en el creci­ m ien to y a los efecto s de la m o d ifica ció n de algunos supuestos (co m o los ren d im ien to s con stan tes a escala). U n a ex p licació n e in terp retació n de estos am plios debates y sus im p licacio n es, q u e sirve de base a esta p resen tació n , se en cu en tra en C esaratto , S. [1 9 9 9 ] .

152

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

En modelos posteriores se buscó recuperar la importancia del ahorro como determinante del crecimiento. En algunos se postuló que el progreso tecnológico depende del efecto que tienen sobre el conjunto de la economía -las denominadas externalidades- las decisiones que toman las firmas indi­ viduales al incrementar el uso relativo del capital. Estas externalidades conducen a una mayor productividad de los recursos productivos y son generadas por factores tales como los impactos de la inversión sobre la transferencia y aplicación de tecnología, los procesos de aprendizaje (“learning by doing”) y la educación y calificación de la fuerza de trabajo. En otros aportes, al suprimir la restricción de rendimientos constantes a escala se da paso a la posibilidad de tasas acumulativas de crecimiento del produc­ to en el largo plazo. Como surge de los modelos anteriores, la generación de ahorro a través de su efecto sobre la inversión se constituye en factor central del crecimiento, cuando se toma en consideración que el cambio técnico no es exógeno, y que una mayor acumulación de capital incrementa la produc­ tividad del trabajo e induce, a su vez, a mayores inversiones en tecnología y en formación de capital humano. Los enfoques de dem anda, como lo indica su denominación, hacen énfasis en los componentes de la demanda agregada como los factores cen­ trales que generan el crecimiento económico. En la medida en que el con­ sumo se supone relativamente estable como proporción del ingreso, el au­ mento en la inversión pública o privada juega el papel principal en el incremento de la producción. Así, un incremento de la inversión es, a la vez, un aumento de la demanda y una mayor acumulación de capital que al generar más crecimiento económico crea, por decirlo así, el ahorro necesa­ rio para financiarla. Adicionalmente, en una economía abierta, una mayor demanda externa puede generar un mayor nivel de producto y desencade­ nar un proceso de crecimiento. Sin embargo, en estos enfoques se encuen­ tran de nuevo diversas explicaciones teóricas sobre los mecanismos a través de los cuales se produce el proceso de crecimiento. En las versiones más keynesianas es el propio ritmo de crecimiento económico el que se encarga de multiplicar y “acelerar” los efectos inicia­ les de una mayor tasa de acumulación. Y esta mayor tasa puede proceder debido al objetivo de los capitalistas de acrecentar sus ganancias mediante innovaciones que reducen los costos de producción, incrementan la pro­ ductividad de los recursos productivos y aumentan el tamaño de los mer­ cados. Así que en una relación de causalidad diferente a la de los enfoques i53

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

de oferta, de todas formas la inversión, el progreso técnico y las externalidades y complementariedades juegan una función esencial en la acelera­ ción del crecimiento, pero el ahorro es más un resultado que una pre-condición. En otras perspectivas teóricas, el crecimiento económico tiene que ver más con la composición del producto -que con su tasa de incremento— y con la estructura de la demanda agregada, por lo cual se hace énfasis en los patrones sectoriales de demanda e inversión y en las formas de propiedad agrícola7. El aumento de la tasa de acumulación requiere incrementar la producción de bienes salario y restringir la demanda de bienes de consumo de los capitalistas. En el caso de la agricultura, es necesario modificar el pa­ trón de propiedad como condición para mejorar su productividad, aumen­ tar la producción de alimentos y elevar los niveles de ingreso de la población más pobre8. En la aplicación de los anteriores enfoques al estudio de las econo­ mías subdesarrolladas, especialmente en América Latina, surgieron in­ terpretaciones más específicas cuyos aportes se han recogido bajo el nombre de “la economía del desarrollo”9. Entre los diversos autores se encuentran, sin embargo, énfasis variables en las restricciones de oferta o de demanda al crecimiento y, con ello, en las políticas más adecuadas para superarlas. Dos factores presentes en forma generalizada en estas explicaciones se refieren al dualismo y a los círculos viciosos. Según el primero, estas econo­ mías se caracterizan por la existencia de dos sectores muy diferenciados: un sector atrasado (el agrícola), en el cual se concentra la mayor parte de la po­ blación con muy escaso poder de compra, baja productividad, situación ex­ tendida de desempleo disfrazado y baja utilización de capital; y un sector

7

Es d ecir, se su p rim e la re stricció n de q ue existe una relació n ú n ica y c o n sta n te en tre el ca ­

p ital y el p ro d u cto y, en su lugar, se co n sid era qu e d ich a rela ció n es d iferen te en tre secto res, p o r lo cual una e c o n o m ía pu ede lograr tasas m ás altas de c re c im ie n to co n m en ores re q u erim ien to s de c a ­ p ital si se m o d ific a la c o m p o sic ió n del p ro d u cto y la d em an d a h acia sectores m en o s in ten siv o s en cap ital.

8

R o b in so n , Jo a n [1 9 7 9 ] . O tro s autores keynesianos trabajaron desde la perspectiva de los

m odelos de crecim ie n to para establecer las co n d icio n es en las cuales el p rod u cto podía crecer c o n ti­ n u am en te co n base en in crem en to s en el ah orro y la inversión, dada una relación co n sta n te en tre el capital y el p ro d u cto ; en p articu lar, el popular m odelo “H a rro d -D o m a r”, qu e tuvo am plia in flu en cia en A m érica L atina.

9

U n a co m p ila ció n qu e incluye varias de las co n trib u cio n e s de los autores de la “teo ría ec o n ó ­

m ica del d esarrollo” se en cu en tra en A garw ala, A. N . y S. P. Sin gh [1 9 6 3 ] .

154

TENDENCIAS DEL AHORRO. LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

moderno (el industrial), con mayor productividad y utilización de capital pero de tamaño limitado y cuyo crecimiento está obstaculizado por el redu­ cido nivel de ingreso y demanda de la mayoría de la población. Este dualis­ mo se expresa en círculos viciosos, tal como los define Nurkse en su obra clásica de 1953:

La oferta de capital se rige por la capacidad y el deseo de ahorrar; la deman­ da de capital se rige por los estímulos para invertir. Existe una relación cir­ cular en ambos lados del problema de formación de capital en las zonas em ­ pobrecidas del mundo. Del lado de la oferta está la poca capacidad de ahorro, que resulta del bajo nivel del ingreso real. El escaso ingreso real es un reflejo de la baja productividad, que a su vez se debe en gran parte a la falta de capital. La falta de capital es el resultado de la poca capacidad de ahorro, y así el círculo es completo. Del lado de la demanda, el estímulo a invertir puede ser bajo a causa del escaso poder de compra de la población, que se debe a su reducido ingreso real, lo que a su vez es atribuible a la baja productividad [Nurkse 1955].

El problema esencial para el crecimiento consiste, precisamente, en cómo romper esos círculos viciosos según cuál sea la restricción clave que se identifique. En un célebre trabajo, Arthur Lewis asigna todo el énfasis a la muy escasa generación de ahorro que resulta de la concentración de la po­ blación en un “sector de subsistencia” con productividad baja, nula o inclu­ so negativa y con salario de subsistencia, equivalentes a condiciones de de­ sempleo disfrazado. El crecimiento depende del otro sector de la economía -e l “sector capitalista”- de mayor productividad, en el cual se maximizan ganancias y cuya expansión depende de la inversión de esas ganancias para acumular más capital. Entre mayor sea esa inversión, más se expandirá el sector, absorbiendo progresivamente el exceso de fuerza de trabajo del sector, de subsistencia hasta su eventual desaparición. En palabras de Lewis: “El problema central de la teoría del desarrollo económico es en­ tender el proceso mediante el cual una comunidad que estaba ahorrando e inviniendo 4% ó 5% de su ingreso nacional, o menos, se convierte en una economía cuyo ahorro voluntario se eleva al 12% a 15% del ingreso nacional o más”. Su respuesta se origina en una mayor participación de las ganancias en el ingreso, las cuales son la fuente del ahorro y de la acu­ mulación de capital. Así también, el crecimiento se asocia con una ma­ yor desigualdad de ingresos a favor de las ganancias y en contra de los sa­ 155

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

larios, que permanecen constantes, un argumento que ha sido bastante debatido10. En otros enfoques, que adoptaron relaciones parecidas de causalidad, el aumento del ahorro se logra, en parte, mediante mecanismos de ahorro forzoso (como la tributación) y a través de la incorporación de ahorro exter­ no vía mayor inversión extranjera o mayores exportaciones netas. La CEPAL, que tuvo honda influencia en el pensamiento económico latinoameri­ cano y en las políticas aplicadas en la región en diversas épocas, hizo énfasis en la restricción de ahorro tanto interno como externo (especialmente ante la baja disponibilidad de divisas) y en la baja productividad de la agricultura debida a la estructura de propiedad y tenencia de la tierra. A partir de esa identificación sus propuestas de política se centraron en la sustitución de importaciones, la promoción de exportaciones, la obtención de financiamiento externo y el adelanto de programas de reforma agraria11. Otros autores concentraron su explicación en el otro lado del círculo vicioso: las restricciones que surgen de la insuficiencia de demanda, deter­ minada por bajos niveles de ingreso per capita y de productividad. Acu­ diendo a la tradición de la economía clásica, argumentaron que el creci­ miento resulta de la interacción entre la división del trabajo, la especialización, la generación de externalidades y el tamaño y la tasa de crecimien­ to del mercado. Así, el problema esencial reside en las fuerzas que restringen esa interacción y que se originan, ante todo, en la baja movilidad de la fuer­ za de trabajo que se concentra en la agricultura tradicional en una situación de desempleo disfrazado masivo: debido a ese hecho, el tamaño y el creci­ miento del mercado son muy pequeños y no se generan los estímulos para que la economía invierta, ahorre e incorpore tecnologías más productivas y rentables. Para resolver ese problema se proponen políticas orientadas a la mayor movilidad de la fuerza de trabajo, mediante el impulso a sectores que pueden crecer rápida y autónomamente (como las exportaciones o la cons­

10

Lew is, W . A rth u r. “E c o n o m ic D ev elo p m en t w ith U n lim ite d Su pplies o f L a b o u r”, The Eco­ nomics o f Underdevelopment, 4 0 0 - 4 4 9 . E n los años o ch e n ta otros en foques critica ro n la im p ortan cia

asignada a la c o n c en tra ció n de ingresos co m o co n d ició n necesaria para au m en tar el ah orro. A rg u­ m en taro n , p or el co n tra rio , q ue u na'm ayor equidad co n trib u y e a la más alta generación de ah orro y a un crecim ie n to m ás d in ám ico : en la m edida en q ue los grupos m ás pobres tengan m ayor acceso a la ed u cació n , la tierra, el créd ito , los servicios básicos y los activos prod uctivos en general, in crem en tan la prod uctivid ad, el a h o rro y los ingresos de la eco n o m ía. 11

156

La literatura sobre estos tó p ico s es m uy am plia. V e r p or ejem p lo : R odrígu ez, O . [1 9 8 0 ] ,

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

trucción) y cuya expansión ha estado restringida por factores instituciona­ les o por políticas económicas inadecuadas12. La síntesis anterior ha ilustrado algunos de los debates centrales en torno a las relaciones entre los procesos de ahorro, inversión y crecimiento. Si bien el ahorro y la inversión se encuentran en todos ellos como factores esenciales, el orden de las relaciones de causalidad puede ser muy distinto. Ello es importante, no sólo para la validez de las explicaciones teóricas en sí mismas, sino también porque define orientaciones muy diferentes en torno a la dirección, el alcance y los impactos de las políticas económicas dirigidas a acelerar el crecimiento económico.

L a e x p e r ie n c ia

in t e r n a c io n a l

En el contexto de estos aportes teóricos y analíticos se han producido múltiples trabajos encaminados a mostrar desde un punto de vista empíri­ co, cuáles son las tendencias y relaciones más significativas para explicar los determinantes del crecimiento económico y para investigar el papel que juegan el ahorro, la inversión, el cambio tecnológico, el capital humano y otras variables macroeconómicas y microeconómicas. Los análisis están condicionados, sin duda, por los supuestos, la especificación de los paráme­ tros y las técnicas seleccionadas y, por ello, se encuentran resultados a veces contradictorios. A pesar de estas limitaciones existen pruebas con conclu­ siones significativas y “robustas” que ilustran esas interrelaciones y consti­ tuyen, así, antecedentes necesarios para analizar el caso colombiano. En un simposio organizado en 1998 por el Banco Mundial se presen­ taron diversos estudios empíricos dirigidos a analizar las relaciones de largo plazo entre ahorro, inversión y crecimiento, basados en una muestra amplia de países, mediante la aplicación de muy variadas y sofisticadas técnicas [Banco Mundial 1998]. Aunque los trabajos y enfoques son disímiles, vale la pena resumir sus conclusiones centrales. Como cabría suponer, se presentan correlaciones significativas entre ahorro, inversión y crecimiento. Pero en términos de causalidad, se muestra que el crecimiento económico es la causa (en el sentido estadístico) de la in­ versión y del ahorro, si bien algunos de los resultados son débiles y no per­ sisten a través del tiempo. Asimismo, se encuentra que un aumento en la in­

12.

V er, en especial, los num erosos escritos del P rofesor Lau ch lin C u rrie. A lgu nos de ellos se re­

cogiero n en Cuadernos de Economía N o . 1 8 -1 9 , U niversidad N acio n al de C o lo m b ia , 1 9 9 3 .

157

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

versión genera efectos posteriores en el tiempo sobre el ahorro, aunque el grado de asociación entre inversión y ahorro puede depender del acceso de un país a los flujos internacionales de capital: en otras palabras, un país en el que la inver­ sión puede financiarse en mayor proporción con ahorro externo (crédito o in­ versión extranjera) encuentra menores limitaciones para su crecimiento econó­ mico al no tener que depender exclusivamente de su ahorro interno13. En general se encuentra que las correlaciones entre la tasa de interés y el ahorro no son significativas ni confiables y que el ahorro, especialmente el privado, responde más fuertemente al crecimiento del ingreso y la pro­ ductividad y con mayor intensidad en los países subdesarrollados que en los desarrollados. Como se menciona en algunos de estos trabajos, parece así establecerse un “círculo virtuoso” en el que mayor crecimiento genera más ahorro y mayor acumulación de capital, por lo cual las políticas estatales de­ berían hacer énfasis en los factores que incidan más directamente sobre el crecimiento y la productividad. En otras correlaciones más específicas se muestra que el ahorro priva­ do se deteriora por efecto de las políticas de liberalización financiera y por las menores restricciones crediticias, es decir, por las mayores posibilidades de acceso a fuentes externas de financiamiento. Con ello, el ahorro interno y el ahorro externo son más sustitutos que complementarios. Igualmente, el mayor ahorro público (debido, por ejemplo, a mayor tributación o a menor gasto público) tiene un impacto negativo sobre el ahorro privado, pero me­ nos que proporcional: esto es, el incremento del ahorro público contribuye positivamente a la generación de ahorro nacional. En un trabajo dirigido a investigar empíricamente las tesis expuestas por Arthur Lewis sobre la transición de un bajo a un alto nivel de ahorro como determinante esencial del crecimiento, se concluye que, por el con­ trario, es el propio crecimiento económico el causante de una mayor tasa de ahorro. En consecuencia, se indica que no deben ser prioritarias las políticas económicas orientadas a incentivar el ahorro nacional sino aquellas que es­ timulan y hacen más rentable la inversión, inclusive mediante subsidios pú­ blicos de distinta naturaleza [Rodrik, D. 1998].

13

E n un análisis basado en 81 países para el período 1 9 6 0 - 1 9 8 7 se m o stró p recisam en te que

las op ortu n id ad es de inversión - y de crecim ie n to del in g re s o - están lim itadas p o r las restriccio nes de créd ito extern o qu e en fren ta un país. T a m b ié n se señala q ue las teorías q ue h acen énfasis excesivo en el cap ital h u m a n o o m iten la im p o rtan cia explicativa de o tros factores, c o m o los relacion ados co n el m ercado in tern acio n al de capitales. V e r C árden as, M . [1 9 9 2 ] .

I 58

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO F.N COLOM BIA

En estudios elaborados para América Latina, y para países especí­ ficos, permanecen con igual significación varias de las conclusiones an­ tes reseñadas. Primero, el incremento del ahorro depende de un aumen­ to previo y sostenido en la tasa de crecimiento de la economía, por lo cual las bajas y fluctuantes tasas de crecimiento en la región están asocia­ das con factores estructurales que han limitado esas oportunidades de crecimiento. Segundo, es necesario emprender y consolidar reformas de estabilización y de liberación de los mercados, aunque ellas ocasionen efectos transitorios sobre la disminución del ahorro nacional, deterioren la balanza de pagos y generen una mayor dependencia de los flujos exter­ nos de capital14. En otra perspectiva analítica reciente sobre el desarrollo de América Latina se destaca, de nuevo, que el crecimiento económico —que puede es­ tar inducido por factores “autónomos”- es el factor esencial para determi­ nar los niveles tanto de ahorro como de inversión. También se hace énfa­ sis en otros resultados significativas como los siguientes: primero, una estrecha relación entre la inversión y el ahorro nacional debido a la impo­ sibilidad de sostener en forma permanente altos niveles de ahorro externo (es decir, déficit continuos en la cuenta corriente de la balanza de pagos); segundo, en los períodos en los cuales hay una mayor disponibilidad de ahorro externo se incrementa el consumo público y privado y se deteriora el ahorro interno; tercero, un alto coeficiente de ahorro interno es necesa­ rio para hacerle frente a los ciclos de fuertes ingresos de capital externo; cuarto, hay un nexo directo entre el ahorro empresarial (en la forma de utilidades no distribuidas y reservas para depreciación) y el total del aho­ rro nacional, pero no es significativo el impacto de la tasa de interés; quin­ to, la inversión es muy sensible a la estabilidad macroeconómica e institu­ cional y a los precios relativos de los bienes de capital; sexto, el crecimiento económico impacta el ahorro, la inversión y la productividad a través de las inversiones en capital humano, el cambio tecnológico y las complementariedades y externalidades en las decisiones de inversión [Ocampo, José A. 1998].

14

G a v in , M . et al. [1 9 9 7 ] . O tro s autores, que co m p arten el p rim er resultado pero son escép ti­

cos an te las propuestas asociadas al segundo, destacan qu e los problem as de d eterioro y v u ln erab ili­ dad de estas eco n o m ía s h an ten id o q ue ver c o n el tip o y la secuencia de las p olíticas q u e se ad op taron en la región desde los años o ch en ta b a jo los criterios del llam ad o “C o n sen so de W a sh in g to n ”.

159

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

D esem p eñ o

e c o n ó m ic o

d e la r g o

p la z o

'5

Enseguida se abordarán, en forma general, las principales tendencias del desempeño económico de Colombia en el largo plazo y se contrastarán algunas de las explicaciones teóricas y empíricas que se han mencionado en las secciones anteriores. E l crecim iento La tasa promedio de crecimiento de Colombia en los últimos 75 años, medida por el incremento del PlB real, ha sido alrededor del 4,5% anual (Gráfico 1). Los tres quinquenios con los resultados más insatisfacto­ rios fueron el primero de los cuarenta, el primero de los ochenta y el segun­ do de los noventa. Precisamente estos dos últimos se caracterizaron por in­ tensos desequilibrios macroeconómicos en las cuentas fiscales y externas del país. El período de “oro” de crecimiento se registró en la primera mitad de los años veinte y en la década de la época de posguerra. Luego, se dio un ci­ clo de crecimiento dinámico entre comienzos de los sesenta y finales de los setenta. En general, los últimos veinte años desde 1980 muestran un dete­ rioro en las tasas de crecimiento económico frente a períodos anteriores. A lo largo del siglo, el tamaño de la economía se amplió continua­ mente, empezando naturalmente desde una base muy reducida y con un nivel de ingreso muy precario. Entre 1925 y 1945 el PlB real duplicó su ta­ maño, y entre 1945 y 1995 aumentó en diez veces. Así que hoy la economía colombiana es 10 veces más grande en términos de su capacidad de produc­ ción de bienes y servicios, de lo que era hace 50 años. G R Á FIC O 1 C R E C IM IE N T O P R O M E D IO AN U AL D E L PIB PO R Q U IN Q U E N IO S 1925-2000

29

15

34

39

44

49

54

59

64

69

74

79

89

94

2000

U n análisis b ásico y ped agógico de estos tem as se en cu en tra en O c a m p o , Jo s é A . [ 1 9 9 4 ]. S o ­

bre los tem as de a h o rro se puede co nsu ltar: Sán chez, F ab io [1 9 9 8 ] .

IÓO

84

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

A pesar de los resultados anteriores, la tasa de crecimiento del PlB per capita ha sido en el largo plazo algo inferior al 2% (Gráfico 2). Ello significa que parte del esfuerzo general de crecimiento y ampliación en la capacidad de pro­ ducción de la economía ha tenido que dirigirse a generar ingresos para una po­ blación que ha crecido en el largo plazo alrededor del 2,5% anual. Aunque, na­ turalmente, por efecto de la transición demográfica y de los patrones de cambio social asociados con ella, en especial durante la segunda mitad del siglo, el rit­ mo de incremento poblacional se ha atenuado16.

G R Á F IC O 2 C R E C IM IE N T O P R O M E D IO ANUAL D E L P IB P E R C Á P IT A P O R Q U IN Q U E N IO S 1925-2000

29

34

39

44

49

54

59

64

69

74

79

84

89

94

2000

En todo caso, con las tendencias antes anotadas se requieren 35 años para duplicar el ingreso per capita de los colombianos. Supóngase, por comparación, que en los últimos cincuenta años el ingreso per cápita hu­ biera crecido anualmente al 3% , debido a una combinación entre un me­ nor crecimiento de la población y un mayor incremento del PlB: en este caso, el ingreso promedio actual de los colombianos sería el doble del que efectivamente se percibe. En un estudio reciente elaborado por el G rupo GRECO se com para el crecim iento del país en el siglo XX con el ocurrido en los países desarrollados

16

V e r una exp lica ció n detallada de estos aspectos en Flórez, C a rm e n E lisa [2 0 0 0 ] .

IÓI

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

durante sus respectivos períodos de transición al desarrollo. Los resultados muestran que la comparación sería bastante favorable para Colombia en términos del incremento en el PlB real pero menos positiva en cuanto al cre­ cimiento del PlB per cápita. Cuando se efectúa la comparación con los paí­ ses del este asiático durante la segunda mitad del siglo, Colombia aparece bastante rezagada en el incremento de su PlB per cápita e inclusive el ritmo de crecimiento durante los últimos 25 años se desacelera mientras que el de esos países se vuelve más dinámico [Urrutia, Miguel 1999]. ¿Qué explican esas divergencias? El estudio antes citado al reseñar un trabajo para 127 países, basado en un modelo de crecimiento “a la Solow”, muestra que el bajo producto por trabajador en Colombia frente a los paí­ ses desarrollados - e incluso frente a varias de las economías del este asiáti­ c o - se debe a la baja productividad de la población laboral y a su menor ni­ vel de educación, que no compensan los efectos de una intensidad de capital en el país (la relación capital/producto) relativamente elevada. En un enfoque alternativo se indica que si bien la acumulación de factores (capital y trabajo) y la productividad “explican” cuantitativamente el crecimiento del producto, las distintas fases de crecimiento económico del país han estado determinadas por las interrelaciones entre la disponibili­ dad de divisas y los cambios estructurales en el patrón de producción de la economía. Así, períodos de escasez de divisas y de pérdida de dinamismo en la transformación estructural debilitan el ritmo de crecimiento y restringen el incremento de la productividad. Mientras el primer factor fue más im­ portante entre 1950 y 1970, el segundo se ha convertido en la principal res­ tricción desde mediados de los años setenta [Ocampo, José A. 1991]. A lo largo del siglo se produjo un cambio fundamental en la estructu­ ra de producción de la economía asociado con el proceso de desarrollo y de urbanización del país, pero ese cambio se debilitó desde finales de los seten­ ta (Gráfico 3). En el año 1925 la agricultura representaba el 60% del total del PlB de la economía, y esa participación cayó fuertemente en los siguien­ tes 30 años: en 1965 era apenas el 25% del total de la producción y hoy es alrededor del 18%. El sector industrial, por su parte, más que duplicó su contribución al PlB entre 1925 y 1975, como reflejo del proceso de indus­ trialización de la economía colombiana especialmente a partir de 1945. Sin embargo, con posterioridad a 1975 su participación prácticamente se es­ tancó, mostrando el carácter limitado de la industrialización en términos de diversificación, incorporación de nuevas ramas productivas y liderazgo de largo plazo. 16i

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

G R A F IC O 3 C O M P O S IC IÓ N D E L P IB R E A L 1 9 2 5 -1 9 9 5 (P O R C E N T A JE S )

■ AGROR.

1925

1939

BINDUST.

1945

BSERVIC. GOB.

1955

1865

mCOM. FZAS, SERV.

1975

1 9 (5

1995

E l secto r gobierno m an tu v o una p articip ación de alrededor del 5 % del PlB hasta los años cin cu en ta. A partir de en to n ces em p ezó a cre ce r m ás ráp id am en te que el co n ju n to de la eco n o m ía, de tal fo rm a que para 1 9 9 5 representaba el 1 0 % del PlB. Fin alm en te, el am plio secto r de los servicios (m od ern o s y tradicionales) in crem en tó su p articip ació n en el PlB del 8 % en 1 9 2 5 al 3 0 % que hay actu alm en te.

Es decir, la redistribución de la producción nacional ha implicado una importante caída en la participación agrícola a cambio de una mayor “terciarización” de la economía y de un proceso débil e incompleto de in­ dustrialización, con los efectos antes anotados de pérdida de dinamismo en el cambio estructural de la economía. En relación con la contribución de las exportaciones al crecimiento económico del país, la tendencia de largo plazo muestra varios hechos signi­ ficativos: en la primera mitad del siglo fue una economía más abierta (me­ dida como la relación entre exportaciones y PlB, en precios constantes). Entre los años cincuenta y la primera parte de los ochenta el coeficiente de exportaciones declinó radicalmente hasta llegar a niveles inferiores al 15% del PlB. Es decir, el sector exportador creció a tasas inferiores a las del PlB durante este último período, lo cual denota su falta de dinamismo y de lide­ razgo en el crecimiento económico general y refleja el predominio de un modelo de desarrollo “hacia adentro”. Naturalmente en períodos más cortos, las diversas épocas de bonanza de las exportaciones cafeteras inci­ 163

DESARROLLO ECO N Ó M IC O Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

dieron positivamente sobre el ritmo de crecimiento y sobre la generación de ahorro. Sólo desde mediados de los años ochenta se revierte radicalmente esa tendencia y el coeficiente exportador prácticamente se duplica en los últi­ mos quince años (Gráfico 4), constituyéndose en factor de liderazgo del crecimiento económico general. Este mayor esfuerzo ha ido de la mano con una estructura exportadora más diversificada, aunque todavía es altamente dependiente de productos básicos de origen agrícola y minero.

G R Á F IC O 4 E X P O R T A C IO N E S 1 9 2 5 -2 0 0 0 (% D E L P IB , EN P E SO S C O N S T A N T E S )

E l proceso ahorro-inversión La tendencia de largo plazo de la tasa de ahorro nacional permite identificar tres grandes períodos: el primero, entre 1925 y 1950, cuando re­ gistró una evolución declinante, si bien es preciso tener algún cuidado con la calidad de la información más antigua que sirve de base a este resultado. El segundo período, que abarca casi treinta y cinco años, entre 1950 y me­ diados de los años ochenta, mantiene una estabilidad en su componente de largo plazo con un promedio de alrededor del 1 8 % del PlB, aunque con di­ versos ciclos de auge y contracción. Finalmente, entre 1985 y 1990 se pre­ senta un ciclo de ascenso y a partir del año 90 se descuelga en forma dramá­ tica hasta llegar a finales de la década al nivel más bajo que ha tenido en el siglo (Gráfico 5). En todo caso, no parece darse una estrecha corresponden­ cia entre los cambios en la tasa de ahorro y los períodos específicos de mayor o menor dinamismo en el crecimiento de la economía. 164

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CREC IM IEN TO EN COLOM BIA

G R A F IC O 5 A H O R R O N ACIO N A L 1925 - 2 0 0 0 (% D E L P IB )

C om pon ente perm anente Filtro de H odrick - Prescott

El comportamiento del ahorro del sector privado ha determinado en buena parte las tendencias del ahorro nacional (Gráfico 6). El coeficiente de ahorro privado cae entre los años treinta y comienzos de los cincuenta; lue­ go, su componente de largo plazo se mantiene alrededor del 12% del PlB entre 1950 y 1985 y, finalmente, colapsa durante los años noventa hasta llegar a niveles de sólo el 5% del PlB, registro éste que, de nuevo, resulta ser el más bajo del siglo. G R Á F IC O 6 A H O R R O P R IV A D O 1925 - 2 0 0 0 (% D E L P IB )

Componente permanente: Filtro de Hodrick -Prescott

165

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

La tasa de ahorro público, según las pruebas estadísticas efectuadas, resulta ser una serie estacionaria y por ello no es discernible una tendencia de largo plazo (según la prueba de raíz unitaria el orden de integración es cero). El Gráfico 7 muestra sus intensas fluctuaciones de corto y mediano plazo alrededor de un promedio de 4,3% del PlB para toda la serie. Entre 1925 y comienzos de los años cincuenta el coeficiente fue inferior al 4% del Pib, registrando incluso niveles nulos en algunos años de ese período. En la década del cincuenta fue relativamente estable y se situó alrededor de su promedio de largo plazo. Luego atravesó por fases de auge y contracción muy intensos entre 1960 y mediados de los años ochenta -asociados con los ciclos de expansión y crisis de las finanzas públicas- y, finalmente, entre 1985 y 2000 registró dos etapas claramente definidas: una, hasta 1994, de ascenso sustancial; y la otra, correspondiente a la segunda mitad de la déca­ da, con una declinación igualmente fuerte17.

G R Á FIC O 7 A H O R R O P Ú B L IC O 1925-2000 (% D EL PIB)

17

Para una exp licació n de los principales factores q ue han d eterm in ad o en C o lo m b ia los ciclos

del ah orro p ú blico ver el texto m ás adelante en la secció n de los años noven ta. E n tod o caso, u n o de los elem en to s esenciales ha corresp on d id o a los im p acto s de las bon anzas y crisis cafeteras sobre las fi­ nanzas públicas.

166

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CREC IM IEN TO EN COLOM BIA

La inversión total como porcentaje del PlB (en precios constantes) también es una serie estacionaria, con un promedio del 20% en ese largo período (Ver Gráfico 8). Fue ampliamente variable en la década de los años cuarenta; entre los cincuenta y hasta comienzos de la década del ochenta fluctuó moderadamente alrededor de ese promedio, cayó entre 1985 y co­ mienzos de los noventa, creció vertiginosamente hasta 1995 y se desplomó desde entonces. Como se ha observado antes, la relativa estabilidad en la tasa de inversión entre 1950 y 1980 en medio de ciclos de auge y debilidad en el crecimiento económico parece indicar que otros factores fueron más determinantes para la explicación de estas fases.

G R Á F IC O 8 IN V E R SIÓ N T O T A L 1930-2000 (% D EL P IB , EN P R E C IO S C O N S T A N T E S )

La inversión pública como porcentaje del producto interno bruto de­ clinó entre los años treinta y comienzos de los sesenta, hasta niveles cerca­ nos al 3% , y a partir de allí tuvo una definida tendencia ascendente hasta llegar a niveles del 10% del PlB a mediados de la década del noventa (Gráfi­ co 9). Un hecho interesante por contrastar en la evolución de las tasas de in­ versión pública y privada es la marcada tendencia declinante de esta última a partir de comienzos de la década del sesenta -excepto breves y definidos períodos de recuperación o auge— frente al sostenido aumento del coefi­ ciente de inversión pública. Dicho desplazamiento estuvo asociado con un esquema de políticas económicas de mayor intervención del Estado en la economía y de mayores responsabilidades en el suministro de bienes y servi­ 167

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

cios. Así, entre el primer quinquenio de 1960 y el segundo de 1980 la inver­ sión privada declinó del 16% al 11%, como porcentaje del PlB. Para los mismos períodos, el coeficiente de inversión pública subió del 3,4% al 8,6 %.

G R Á F IC O 9 IN V E R S IÓ N P Ú B L IC A 1 9 2 5 - 2 0 0 0 (% D E L P IB )

C o m p o n e n te p erm an en te: F iltro de H o d rick - P resco tt

El coeficiente de ahorro externo (equivalente al superávit o déficit en la cuenta corriente de balanza de pagos como proporción del PlB) experi­ mentó también intensas fluctuaciones durante el siglo. Como se aprecia en el Gráfico 10 sus movimientos han tenido, en general, una amplia corres­ pondencia con los registrados en la tasa de ahorro nacional. En efecto, la in­ tensificación de los déficit en balanza de pagos (ahorro externo negativo) se asocia con declinaciones en la generación de ahorro interno; a la inversa, períodos de mayores tasa de ahorro interno se relacionan con menores défi­ cit o con superávit en las cuentas externas. ¿Qué se puede decir en conjunto sobre la evolución antes indicada del proceso de ahorro-inversión de Colombia en el largo plazo y su relación con el crecimiento? Diversos estudios efectuados para el país producen con­ clusiones similares a las obtenidas en los resultados internacionales. Así, se encuentra que existe una relación positiva y muy significativa entre el aho­ rro y el crecimiento y una relación muy débil y a veces negativa entre la tasa de interés y el ahorro [Ramírez, Manuel 1992]. 168

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

G R Á F IC O 10 A H O R R O N A C IO N A L Y A H O R R O E X T E R N O 1 9 2 5 -2 0 0 0 ( % D E L P I B )

En otro de los estudios, las pruebas estadísticas realizadas muestran que la causalidad entre ahorro y crecimiento puede operar en ambas direc­ ciones, que el ahorro público contribuye a incrementar el ahorro nacional y que menores niveles de ahorro nacional se correlacionan en forma significa­ tiva con mayores desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pa­ gos. También se encuentra que crecimientos en el producto por encima de su nivel permanente generan efectos positivos sobre el ahorro. Finalmente, los períodos con mayor dinámica en la inversión corresponden a una mayor disponibilidad de financiamiento externo (vía endeudamiento público y privado e inversión extranjera)18. En relación con la inversión, una revisión reciente de los principales trabajos empíricos hechos en Colombia muestra que ésta responde en for­ ma muy significativa al crecimiento económico, que existe una correlación negativa entre la inversión pública y la privada y que los precios relativos de los bienes de capital inciden de forma considerable sobre la inversión priva­ da, en especial a través de los movimientos en la tasa de cambio real [Ocampo, José A. y Camilo Tovar 1998]. Así, una disminución en el precio relati­ vo de los bienes de capital (resultado de revaluación en la tasa de cambio o

l8

[C árd en as, M . y A. E sco b ar 1 9 9 7 ]. U nas pruebas eco n o m é tricas sen cillas qu e realicé en la

p reparación de este d o cu m e n to , y q u e n o presento p or razones de brevedad, son co n sisten tes c o n los principales resultados an tes reseñados.

169

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

de disminución en ios impuestos arancelarios) tiene efectos positivos sobre la inversión. En el estudio de GRECO, ya mencionado, se encuentra una relación de cointegración de largo plazo, en el periodo 1925-1981, según la cual el producto por trabajador depende del capital por trabajador. Con posterio­ ridad a 1981, por el contrario, se observa que los mayores ritmos de acumu­ lación de capital se manifiestan en aumentos cada vez menores en el pro­ ducto per-cápita. Así que el esfuerzo de inversión ha tenido que ser más intenso para poder garantizar una tasa de crecimiento similar a la de épocas anteriores.

C r is is

d e l a h o r r o

y la

in v e r s ió n

en

lo s

n o v e n ta

19

Con base en este escenario de desempeño de largo plazo, esta sección analiza los factores que han llevado a la crisis tan fuerte de la economía co­ lombiana en la segunda parte de la década del noventa. Para apreciar su magnitud, se hará una comparación con los resultados de la crisis registrada en la primera mitad de los años ochenta. El primero y más dramático de los hechos se refiere al colapso del ahorro nacional. El coeficiente de ahorro que en la segunda mitad de la dé­ cada del ochenta fluctuó alrededor del 21% del PlB y que en 1991 alcanzó su nivel más alto, equivalente a un 23% del PlB, disminuyó en forma conti­ nua a lo largo de la década y en la actualidad apenas es la mitad del que exis­ tía al inicio de la década. Ha declinado, entonces, en 11 o 12 puntos del PlB (Gráfico 11). El comportamiento del coeficiente de inversión ha sido un poco dife­ rente. En el segundo quinquenio de los ochenta declinó y luego entre 1991 y 1995 exhibió un verdadero “boom” aumentando en 7 puntos, hasta llegar a representar el 23% del PlB (el más alto de los últimos treinta años). Desde entonces ha caído rápidamente para situarse en 1999 en sólo 13% del PlB (el nivel más bajo de los últimos treinta años), y se proyecta una recupera­ ción de un par de puntos para el 2000.

19

S o b re este tem a se puede co nsu ltar: Flórez E n ciso , Luis B . y M a u ricio Avella. [1 9 9 8 ] , D e

nuevo es n ecesario advertir sobre problem as de in fo rm ació n e ind icar que, de h ech o , se en cu en tran d istintas proy eccion es realizadas por diferentes investigadores y entid ades, en especial después de 1 9 9 4 . La in fo rm a ció n qu e aq u í se presenta busca tener una serie co n sisten te a lo largo de la década, pero aún así es m ás im p o rtan te co n cen trarse en las tend en cias qu e en los guarism os precisos.

170

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

G R Á F IC O <Jsf A H O R R O N A CIO N A L E IN V ER SIÓ N T O T A L 1980-2000pr. (Porcentajes del PIB)

- O - A H O R R O NACIONAL

INVERSION TO TA L

Por tanto, el ahorro y la inversión se encuentran bastante por debajo de las tendencias promedio de largo plazo, las cuales, de por sí, no han sido muy elevadas en comparación con otros países de América Latina y menos aún con respecto a países que han exhibido tasas altas y sostenidas de creci­ miento económico. Es útil comparar estos resultados con los obtenidos durante la crisis macroeconómica de comienzos de los años ochenta, con el fin de ilustrar la magnitud de la crisis actual. En el mismo Gráfico 11 se observa que el aho­ rro nacional cayó de un nivel del 20% del producto interno bruto en el año 80, a un nivel cercano al 15% en el año 1983. Es decir, el coeficiente de ahorro de la economía se descolgó en 5 puntos del PlB, lo cual es menos de la mitad de lo que ha sucedido en la crisis de la década del noventa. La inversión, por su parte, cayó menos que el ahorro: entre 1981 y 1986 disminuyó en cerca de tres puntos del PlB. En su conjunto, en esa época hubo un período de cuatro años de déficit de ahorro nacional frente a la inversión realizada y esta brecha fue financiada, como se verá más adelan­ te, con ahorro externo (bajo la forma de endeudamiento e inversión extran­ jera). En los noventa la crisis ha sido más pronunciada y más prolongada: entre 1993 y 1998 se fue ampliando continuamente la brecha interna defi­ citaria entre inversión y ahorro. Primero, por una alta expansión en el coefi­ ciente de inversión en el momento en el cual estaba declinando el coeficien­ te de ahorro; y luego, desde 1995, por una menor disminución relativa de la 171

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

inversión frente al ahorro. Así, como ha sido ampliamente documentado, el uso de ahorro externo permitió durante un tiempo mantener altos niveles de inversión a pesar del deterioro del ahorro nacional. A partir del año 99, empieza un lento y doloroso proceso de reajuste que lleva a una fase de recuperación del ahorro nacional y a una menor bre­ cha deficitaria frente a la inversión. Cuando la comparación se hace en precios constantes (de 1975) el auge de la inversión en la primera parte de los noventa fue mucho más in­ tenso, de tal forma que entre 1991 y 1995 se incrementó en unos 15 puntos del PlB y a partir de allí, hasta 1999, cayó en una magnitud similar. Ese ex­ traordinario auge de la primera mitad de la década, que implicó una tasa de crecimiento de la inversión en términos reales de más del 25% anual, estuvo relacionado, de una parte, con el abaratamiento en el costo del capital debi­ do, entre otros factores, a los procesos de liberación de importaciones, el des­ plome de las tarifas arancelarias y la revaluación de la tasa de cambio real; y, de otra, con el boom de la construcción de los primeros años de la década. En el Gráfico 12 se muestra, precisamente, la evolución en precios constantes de la formación bruta de capital fijo (es decir, deduciendo de la inversión bruta total la variación de existencias), desagregada entre el sector de construcción y vivienda y el sector de maquinaria y equipos. Entre 1990 y 1995 la formación de capital en ambos sectores creció muy rápidamente, casi llegando a duplicar sus niveles en precios constantes entre uno y otro año. Ello implicó tasas anuales de crecimiento real de alrededor del 18%. A partir de entonces, han declinado muy rápidamente.

G R A F IC O 12 F O R M A C IÓ N B R U T A D E C A P IT A L F IJ O 1 9 8 0-1995 (M iles de M illones de pesos de 1975) □ CONSTRUCCION Y VIVIENDA ■ MAQUINARIA Y EQUIPO

20 1M 0

172

1««S

IM O

1995

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CREC IM IEN TO EN COLOM BIA

E l sector privado ¿Cuál ha sido el papel del sector privado en esta situación de auge y crisis de los noventa? El coeficiente de ahorro, que durante la segunda mi­ tad de la década de los ochenta representó en promedio alrededor del 14% del producto interno bruto, se contrajo a lo largo de los años noventa hasta llegar a sólo un 6% del PlB en 1997-1998. En contraste, durante la crisis de comienzos de los ochenta el coeficiente de ahorro privado había disminui­ do en aproximadamente tres puntos del PlB (Gráfico 13).

G RA FIC O 13 A H O R R O E IN V ERSIÓ N PRIVAD OS 1980-2000pr. (% del PIB) AHORRO PRIVADO

— t— IN V A S IO N PRIVADA

La inversión privada, por su parte, registró entre 1991 y 1994 una notable expansión, equivalente a 5 puntos del PlB; a partir de ese último año empezó su declinación relativa pasando del 14% al 6% del PlB entre 1994 y 1999 y se prevé una limitada recuperación en el 2000. En compara­ ción, durante la primera parte de los años ochenta, la caída en la tasa de in­ versión privada fue mucho menos intensa. Sin embargo, otro elemento importante de diferenciación entre las dos épocas tiene que ver con el comportamiento de la brecha privada. En efecto, en los años ochenta el sector privado fue superavitario: es decir, ge­ neró un exceso de recursos frente a sus propios niveles de gasto, excedente que en parte fue destinado a financiar la brecha deficitaria del sector públi­ co. En los años noventa, por el contrario, aparte de que cayó muy inten­ samente el coeficiente de ahorro privado, a partir de 1993 se situó por debajo del coeficiente de inversión, por lo cual tuvo que demandar recur­ 173

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

sos de otras fuentes (del sector externo) con el fin de financiar ese exceso de inversión. Desde 1997 el coeficiente de ahorro privado detuvo su declina­ ción y entre 1998 y lo que se proyecta para el año 2000 se recupera en cerca de cuatro puntos del PlB, lo cual implica un intenso proceso de reajuste en el gasto y conduce, tras una caída del coeficiente de inversión a sus niveles más bajos de los últimos treinta años, a un superávit privado. Entonces, la capacidad relativa de ahorro del sector privado se con­ trajo en cerca de un 50% durante los noventa y ello fue el resultado de fac­ tores que afectaron el ingreso disponible del sector privado, que llevaron a un “boom” en la demanda de consumo e inversión y que le permitieron fi­ nanciar el exceso de gasto con endeudamiento interno y externo. Ello expli­ ca el creciente nivel de sobre-endeudamiento del sector privado y ha sido, en parte, la causa de los muy fuertes desequilibrios macroeconómicos regis­ trados durante la década. ¿Cuáles agentes económicos efectúan el ahorro privado? De acuerdo con la metodología de Cuentas Nacionales, son los hogares, la empresa pri­ vada y las instituciones financieras. En los años noventa se observa que hubo una caída muy importante tanto en el coeficiente de ahorro de los ho­ gares como en el de la empresa privada, con cifras que llegan hasta 1995 (Gráfico 14).

G R Á F IC O 14 C O M P O S IC I Ó N D E L A H O R R O P R IV A D O 1 9 8 0 -1 9 9 5 (C om o p o rcen taje del P IB ) — O—

AHORRO PRIVADO

----A ----EMPRESA PRIVADA

174

— O— —

•—

HOGARES FINANCIEROS

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

Los hogares registraron un coeficiente promedio de ahorro alrededor del 8% del producto interno bruto entre 1980 y 1990, si bien este coefi­ ciente fue menor en la segunda mitad frente a la primera. Tras un incre­ mento transitorio de 2 puntos entre 1990 y 1991, empezó una continua declinación que llevó el coeficiente al 5% en 1995. En un análisis detallado sobre los determinantes del ahorro de los hogares se concluye que su dismi­ nución está explicada por las menores restricciones de liquidez (mayores posibilidades de endeudamiento interno y externo), los aumentos en los impuestos —especialmente los indirectos- y las caídas en el excedente bruto de explotación, aunque se estima que los efectos son más de carácter transi­ torio que permanente [Castañeda, A. y Gabriel P. 1998]. Sin embargo, la ilustración más dramática se encuentra del colapso del ahorro de la empresa privada. En la segunda mitad de los ochenta au­ mentó y se mantuvo en niveles relativamente altos (6% del PlB), pero a par­ tir del comienzo de los noventa comenzó a declinar hasta llegar casi a desa­ parecer al registrar apenas un coeficiente del 0.5% del PlB. Las explicaciones estadísticas de este agudo deterioro destacan su sus­ titución “casi perfecta” por endeudamiento externo e interno, producto de las reformas financieras y de la apertura económica. Estas nuevas políticas, en un entorno de revaluación de la tasa de cambio real, redujeron el precio relativo de los bienes importados y estimularon el boom de importaciones financiado con un creciente flujo de financiamiento externo. También se encuentra que el deterioro del ingreso privado disponible, debido al au­ mento de los impuestos, y la caída de las ganancias (el excedente bruto de explotación) como efecto de la liberación comercial afectaron negativa­ mente el ahorro empresarial. Estos efectos, de nuevo, se consideran de ca­ rácter temporal20. En un análisis más específico sobre el boom de consumo se muestra que las menores restricciones de liquidez, el flujo externo de ca­ pitales y las políticas monetarias aplicadas durante esa época facilitaron y expandieron el crédito de consumo, especialmente el destinado a la vivien­ da [Urrutia, Miguel y Alejandro López 1995]. Así que sobre las causas del desplome del ahorro privado se encuen­ tran diversas explicaciones, varias de ellas complementarias. Primera, el

20

V e r los trab ajo s de Sán ch ez, F ab io et al., [1 9 9 8 ] y Lóp ez, A lejan d ro [1 9 9 8 ] . E n este ú ltim o

trab ajo se señala que cu an d o los datos de C u en ta s N acio nales se corrig en p o r las ganancias netas de capital derivadas de la in flació n y la revaluación de la tasa de c a m b io , la caída del c o eficien te de a h o ­ rro privado es m u ch o m en o r de lo que m uestran las cifras corrien tes.

175

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

efecto sobre el ingreso privado de las sucesivas reformas tributarias aproba­ das a lo largo de esta década, para financiar los desequilibrios del gobierno nacional. Segunda, ante el proceso general de apertura de la economía se produjo un boom de demanda por bienes nacionales e importados, en estos últimos debido a los menores impuestos arancelarios y a la revaluación de la tasa de cambio real que abarataron los precios relativos de las importacio­ nes. Tercera, las empresas y los hogares han enfrentado menores restriccio­ nes de financiamiento doméstico e internacional para cubrir sus excesos de gasto. Cuarta, el excedente o utilidad de las empresas se ha contraído ante la competencia derivada de la misma apertura y por causa de las reformas tri­ butarias. Quinta, la fuerte caída de las tasas reales de interés facilitó y abara­ tó el boom de crédito para consumo y vivienda21. La evolución del consumo privado (consumo de los hogares) se ilus­ tra en el Gráfico 15. Si bien durante la mayor parte de la década de los ochenta exhibió una tendencia declinante, como porcentaje del PlB, entre 1990 y 1993 ganó de nuevo alrededor de cuatro puntos. Luego, mostró unos ciclos breves de contracción y expansión y en el último par de años, como efecto de la crisis de la economía, se redujo a los niveles más bajos de los últimos 30 años. G R A F IC C ^ ir'

CONSUM O PRIVADO 19SD-2000pr. (% D EL PIB)

2.1

V e r la b ib lio g rafía ya citad a en ésta y las secciones an teriores. E n una h ip ótesis un tan to d ife­

rente sobre los efectos de la apertura eco n ó m ica se arg u m en ta qu e la d ism in u ció n del ah o rro fue o ca ­ sion ada por una alta dem and a de im p o rtacio n es, en la m edid a en qu e los agentes eco n ó m ico s no con sid erab an creíb le q ue se sostuvieran las políticas de apertura. La revaluación real de la tasa de c a m b io , qu e ta m b ién se estim ab a tem p oral, y la exp ectativa de ingresos futuros crecien tes p or cu en ta de los d escu b rim ien to s petroleros reforzaron esas decisiones. [E ch everry, Ju a n C . 1 9 9 9 ; y ver ta m ­ b ién C arrasquilla, A . y Ju a n P . Z arate 1 9 9 7 ].

176

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL C REC IM IEN TO EN COLOM BIA

Una parte sustancial del incremento en la demanda agregada se desti­ nó a las importaciones (Gráfico 16). Hasta los años noventas, como por­ centaje del producto interno bruto (en pesos constantes de 1975), la econo­ mía colombiana destinaba un 16% de sus ingresos a las importaciones, si bien ese porcentaje fue un poco más alto en los primeros años de los ochen­ ta cuando se presentó el corto episodio de liberación de importaciones. G RAFICO 16 IM PO R TA C IO N E S 1980-2000pr. (% D EL PIB, precios constantes)

Desde 1991 el coeficiente de importaciones empezó a crecer vertical­ mente, en el marco del proceso de apertura, liberación, desgravación aran­ celaria y revaluación de la tasa de cambio real. Y en menos de seis años se multiplicó por más de dos veces. El trienio 1992-1994 marcó las tasas de crecimiento más explosivas en las importaciones con un promedio anual de incremento de 34% (en precios constantes). Ese aumento, a todas luces in­ sostenible, generó a la postre el desequilibrio muy fuerte en el sector exter­ no de la economía de los años recientes. De hecho, mientras crecía la demanda del sector privado por bienes nacionales e importados, de otro lado su ingreso disponible estaba decli­ nando en términos relativos. Como se observa en el Gráfico 17, el ingreso privado disponible, como porcentaje del PlB, cayó rápidamente en la pri­ mera mitad de los años ochenta y luego se estabilizó hasta 1992. Desde di­ cho año y hasta 1996 registró una contracción equivalente a unos ocho puntos del PlBy en la última época ha tenido una leve recuperación. Por lo tanto, el sector privado ha venido perdiendo terreno en la economía cuan­ do se observa la participación del ingreso privado disponible en la genera­ ción del ingreso nacional. 177

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

G R Á F IC O 17 IN G R E S O P R IV A D O D IS P O N IB L E 1980-2000p r. (% del P IB )

Una de las causas principales de la anterior evolución se origina en la mayor participación de los ingresos tributarios del gobierno nacional en el producto interno bruto (Gráfico 18). Podría mencionarse que ello respon­ de a una especie de paradigma colombiano: el deseo (y la necesidad) inevi­ table de hacer una reforma tributaria cada uno o dos años. Y la década de los noventa es una prueba estadística confiable y muy significativa de ello.

G R Á F IC O « *» * IN G R E S O S T R IB U T A R IO S 1 9 8 0 -2 0 0 0 p r. (% del P IB )

178

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

En el primer quinquenio de los ochenta cayó la participación de los ingresos tributarios en el PlB. A partir de 1987 han tenido una tendencia creciente, por lo menos hasta 1996, y luego han mantenido esa más alta participación. En los hechos, entonces, el gobierno nacional incrementó en casi 7 puntos del PlB su recaudo de ingresos tributarios durante ese período para sustentar, apenas parcialmente, sus permanentes y crecientes niveles de gasto. E l sector público En esta sección se discute la evolución del ahorro y la inversión del sector público. En primer lugar, habría que resaltar que el ahorro público tiene determinantes diferentes a los del ahorro privado. Pueden mencionar­ se varios factores esenciales que en el caso colombiano determinan su evolu­ ción, en particular la del ahorro del gobierno central22. Primero, como acaba de mencionarse, se han adoptado sucesivas y frecuentes reformas tributarias orientadas a recaudar mayores ingresos para el gobierno, aunque sus efectos han dependido no sólo de los gravámenes mismos sino también del ritmo de crecimiento del ingreso y el producto nacional. Segundo, el sector cafetero, por su papel en la generación de exporta­ ciones y de ingresos internos, ha afectado la generación de ahorro público, especialmente hasta los años ochenta. Períodos de bonanza en los precios del café, como la de los años setenta o como la de la segunda mitad de los años ochenta, tuvieron efectos positivos sobre el ahorro del sector público: tanto en forma directa, vía una mayor tributación, como indirecta a través de los excedentes generados por el Fondo Nacional del Café. En su ciclo opuesto, una crisis cafetera, como la actual, incide negativamente sobre el ahorro público, aunque en menor magnitud que en el pasado debido a la más baja participación relativa actual del sector cafetero en la economía na­ cional23. Tercero, el sector petrolero y en especial Ecopetrol, desde la segunda mitad de los ochenta, han tenido un efecto muy importante sobre el ahorro

11

V e r un análisis detallado de estos tem as en Sán chez, F a b io y M a . V icto ria A n gu lo [1 9 9 8 ] .

2.3

D iversos analistas, incluyen do a qu ien escribe este d o cu m e n to , se p regun tan h ace m u ch o

tie m p o sobre la lógica de in clu ir las op eracion es del secto r cafetero d en tro de las cu en tas de ah o rro y d é ficit del secto r p ú blico . P ero sobre este tó p ico las decision es parecen tan sensibles qu e n u n ca se to ­ m an decisiones.

179

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

del sector público. Es evidente que mayores y crecientes ingresos petroleros, como resultado de un más alto volumen y precio de exportaciones, generan más recursos tributarios y transferencias crecientes de excedentes de Ecopetrol al gobierno nacional. Existe además, en la actualidad, el Fondo de Esta­ bilización Petrolera, como mecanismo de ahorro de una parte de los ingre­ sos petroleros que pertenecen a Ecopetrol, los departamentos y los municipios. Otra vía adicional de generación de recursos se produce con los impuestos que capta el gobierno nacional sobre el precio de la gasolina. Como se aprecia, hay múltiples formas de creación y transferencia de aho­ rro público originadas en la actividad petrolera, pero cuya continuidad y es­ tabilidad dependerá crucialmente de las perspectivas en materia de explora­ ción, explotación y descubrimiento de nuevas reservas. Cuarto, la capacidad de ahorro del sector público también está afec­ tada por las posibilidades de acceso a un mayor endeudamiento externo (o interno), es decir, por el grado de restricción crediticia que se enfrenta. En efecto, si el gobierno nacional o los gobiernos regionales encuentran que la banca internacional y el sistema financiero están en disponibilidad de fi­ nanciar un nivel de gasto más alto, tendrán menores restricciones para su expansión y menor necesidad de incrementar o mantener su ahorro pro­ pio24. Un factor adicional que vale la pena mencionar, por su utilización en los años noventa, es la posibilidad de disponer de parte del patrimonio pú­ blico -que, claro está, es ahorro público acumulado- mediante procesos de privatización de empresas y actividades estatales. Finalmente, los ciclos de ahorro público también dependen del pa­ trón de gasto público, el cual está afectado por decisiones institucionales (como las nuevas obligaciones de gasto impuestas por la Constitución de 1991) y políticas (las relacionadas con las coyunturas electorales). Lo que se mostrará enseguida es que la década del noventa es la época más significati­ va de disparo del gasto público. Durante los años noventa, el hecho central ha sido la crisis del ahorro público, en particular durante el segundo quinquenio (Gráfico 19). Entre 1991 y 1994 el coeficiente de ahorro público se mantuvo alrededor del 9% al 1 0 % del PlB, debido en parte a los efectos iniciales de las varias reformas

24

E n la m edid a en q ue los crecien tes d éficit del g o b iern o in crem en tan sus necesidades de en ­

d eu d am ien to , los intereses sobre la deuda in tern a y extern a pasan a ser factores cada vez m ás im p o r­ tantes qu e afectan n egativam en te el ah orro pú blico.

180

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

tributarias de ese período. Posteriormente, empezó a declinar con rapidez, hasta llegar en 1999 a sólo el 3% del PlB, es decir, una tercera parte del exis­ tente cinco años atrás, no obstante las reformas tributarias puestas en mar­ cha. Se observa, comparativamente, que durante la crisis de los ochenta el coeficiente de ahorro público decreció con menor intensidad, aunque tam­ bién habría que indicar que el nivel de entonces era bastante reducido. A partir de las reformas y los programas de ajuste, desde 1984 subió sosteni­ damente dicho coeficiente y en el período 1986-1990 tuvo un promedio equivalente al 7% del PlB. El fuerte declive del ahorro público se ha debido a un patrón explosi­ vo de gasto público por razones estructurales. La conferencia de Antonio Hernández -que se publica en este mismo libro- se dedica a este tema por lo cual no voy a detenerme en él [Hernández, A. e I. Lozano E. 1999]. Des­ taco que su acelerado crecimiento se ha originado en los siguientes factores: primero, las obligaciones derivadas de la Constitución de 1991 (e intensifi­ cadas por las decisiones de la Corte Constitucional) y de leyes posteriores, como el caso de la reforma a la seguridad social. Segundo, la forma que ha asumido el proceso de descentralización, que ha afectado las finanzas del gobierno nacional mediante mayores transferencias sin una correlativa ra­ cionalización del gasto al nivel del gobierno nacional, ni mucho menos en los gobiernos territoriales. Tercero, la menor restricción de financiamiento en los diferentes niveles de gobierno. Como se muestra en el Gráfico 20, el consumo del sector público se multiplicó por más de dos veces a lo largo de la década del noventa. G RAFICO 19 A H O RRO E IN V ERSIÓ N P Ú BLIC O S 1980-2000pr. (% D E L PlB)

—* — A H O R R O P U B L IC O

- O — IN V E R S IO N P U B L IC A

l8 l

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

D u r a n t e la d é c a d a d e lo s o c h e n t a s e h a b ía m a n t e n i d o r e la t iv a m e n t e e s ­ ta b le a lr e d e d o r d e l 1 0 %

d e l P lB , p e r o d e s d e 1 9 9 1

to v e r tic a l h a s ta lle g a r a s u m á s a lto

1 9 9 9 , a u n q u e se p r o y e c ta u n a lig e r a c o r r e c c ió n p a ra e l

e m p e z ó s u c r e c im ie n ­

r e g is tr o d e 2 0 %

d e l P lB e n e l a ñ o

d e d o s p u n t o s d e l P lB

2000 .

G R A F IC O ,» ' C O N SU M O P Ú B L IC O 1980-2000pr. (% del PIB)

L a m a g n i t u d d e lo s d e s a ju s te s g e n e r a d o s p o r lo s h e c h o s a n t e s r e f e r i ­ d o s s e a p r e c ia c l a r a m e n t e c u a n d o s e t o m a n la s f in a n z a s d e l g o b i e r n o n a c i o ­ n a l ( G r á f ic o 2 1 ) . S u g a s to t o t a l p e r m a n e c ió r e la t iv a m e n t e e s ta b le a lr e d e d o r

G R Á F IC O 21 G A ST O Y D É F IC IT D E G O B IE R N O N ACION AL 1 9 8 0 -2 0 0 0 p r. (% del PIB)

182

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

del 1 2 % en

d e l P lB d u r a n t e lo s a ñ o s o c h e n t a ; p e r o , d u r a n t e lo s n o v e n t a , c r e c ió

8 p u n to s

h a s ta lle g a r a r e p r e s e n ta r e l 2 0 %

d e l P lB . C o n e s e c r e c im ie n t o

t a n f u e r t e , e l g o b ie r n o n a c io n a l n o h a s id o c a p a z d e f in a n c ia r s e c o n a h o r r o p r o p i o , a p e s a r d e la s s u c e s iv a s r e f o r m a s t r i b u t a r i a s q u e r e a l i z ó . E l r e s u lt a d o f i n a l e s q u e tr a s lo s r e d u c id o s d é f i c i t d e p r in c ip io s d e la d é c a d a , s u d e s e q u i­ lib r io se h a tre p a d o a

6 p u n to s

d e l P lB y p a r a c u b r ir lo h a t e n id o q u e r e c u r r ir

a l e n d e u d a m i e n t o e x t e r n o e i n t e r n o ( y a la s p r i v a t i z a c i o n e s ) , e n u n a e s p ir a l im p o s ib le d e s o s te n e r n i d e s e g u ir f in a n c ia n d o .

L O S D E S E Q U IL IB R IO S

Las brechas pública, privada y externa C o m o

r e s u lt a d o d e lo s f a c t o r e s e v a lu a d o s e n la s e c c ió n a n t e r i o r , lo s

s e c to re s p ú b lic o y p r iv a d o e x p e r im e n ta r o n d e s e q u ilib r io s c a d a v e z m á s in ­ te n s o s a lo la r g o d e la d é c a d a . L o c ie r to es q u e d e s d e m e d ia d o s d e la d é c a d a a l d é fic it d e l s e c to r p r iv a d o se s u m ó e l d e l s e c to r p ú b lic o y e n tr e a m b o s g e ­ n e r a r o n u n d e s e q u ilib r io e x t e r n o m u y f u e r t e , q u e s e m a n if e s t ó e n a lto s r i t ­ m o s d e e n d e u d a m ie n to . E n tre e n tre e l

6y

1 9 8 2 y 1 9 8 5 , e l d e s e q u ilib r io d e l s e c to r p ú b lic o h a b ía e s ta d o el 7 %

d e l P lB y p o s t e r io r m e n t e t r a n s c u r r ió u n a d é c a d a e n la c u a l

la b r e c h a p ú b lic a fu e lig e r a m e n te d e fic ita r ia o s u p e r a v ita r ia . A

p a r tir d e

1 9 9 5 , e m p ie z a u n a te n d e n c ia c a d a v e z m á s d e f ic it a r ia h a s ta lle g a r a m á s d e l 5 %

d e l P lB . ¿ D e d ó n d e o b t u v o s u s r e c u r s o s a d ic io n a le s e l s e c t o r p ú b lic o ? E n lo s

o c h e n ta , p a r te d e l d é fic it p ú b lic o fu e fin a n c ia d o p o r e l s e c to r p r iv a d o , q u e h a b ía s id o s u p e r a v ita r io . L a o t r a p a r te d e la f in a n c ia c ió n p r o v in o d e l a h o r r o e x te rn o . E n tr e 1 9 9 2 y 1 9 9 5 , p o r e l c o n tr a r io , e l s e c to r p r iv a d o in c r e m e n tó s u d é f ic it h a s ta n iv e le s d e l 5 %

d e l P lB , lo c o r r i g i ó p a r c i a l m e n t e e n lo s s i­

g u ie n te s tre s a ñ o s - m e d ia n t e u n f u e r t e a ju s te e n la in v e r s ió n - y s e t o r n ó s u p e r a v it a r io e n 1 9 9 9 c u a n d o la in v e r s ió n p r iv a d a c a y ó e n 4 7 % s u m o p r iv a d o e n 5 % r á v it d e 4 %

y el c o n ­

(e n p r e c io s c o n s ta n te s ). C o n e llo , a lc a n z ó u n s u p e ­

d e l P lB y p a r a e l a ñ o 2 0 0 0 s e p r o y e c t a q u e s e r ía d e l 2 % , e n

u n e n t o r n o d e c r e c im ie n t o p o s it iv o d e la e c o n o m ía y d e la in v e r s ió n y e l c o n s u m o p r iv a d o . A l c o m p a r a r la c r is is d e lo s a ñ o s o c h e n t a c o n l a d e lo s n o v e n t a , s e o b ­ s e rv a q u e la c a íd a r e c ie n te d e l a h o r r o n a c io n a l es m á s p r o lo n g a d a y q u e , p o r lo t a n t o , e l p a ís h a t e n id o q u e r e c u r r ir c a d a v e z m á s a l a h o r r o e x t e r n o . E n t r e 1 9 82 y

1985 ,

la c a íd a d e l a h o r r o n a c io n a l lle v ó a l p a ís a o b t e n e r r e c u r s o s e x -

183

DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

G R Á F IC O 2 2 BR E C H A S P Ú B L IC A Y P R IV A D A 1 9 8 0 -2 0 0 0 p r. (% del P IB )

B R EC H A P Ú B L IC A

te rn o s c e rc a n o s a l 5 %

- O - B R EC H A PR IV A D A

d e l P lB p a r a f i n a n c i a r s u g a s to e x c e d e n t e . E n la d é c a ­

d a d e l n o v e n t a , a p a r t i r d e 1 9 9 3 y d u r a n t e lo s s ig u ie n t e s c in c o a ñ o s , e l c o ­ la p s o d e l a h o r r o i n t e r n o e n u n a m b ie n t e d e e x c e s o d e g a s to i m p l i c a u n a s n e c e s id a d e s a n u a le s d e f in a n c ia m ie n t o

e x te rn o

s u p e r io r e s a l 5 %

d e l P lB .

S ó lo d e s d e 1 9 9 9 s e in ic ia la c o r r e c c ió n d e e s e in te n s o e in s o s te n ib le d é f ic it e x te rn o (G r á fic o 2 3 ).

G R Á F IC O 2 3 A H O R R O N A C IO N A L Y E X T E R N O 1 9 7 0 - 2 0 0 0 p r . ( % del P IB )

A H O R R O N A C IO N A L

I8 4

- « — AHO RRO EXTERNO

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

G R Á F IC O 24 S A L D O D E U D A E X T E R N A 1 9 8 0 -2 0 0 0 (M illones U S $ ) I

Esos (G r á fic o

-tr- T O T A L

d e s e q u ilib r io s

P Ú B L IC A

a fe c ta ro n

24). E n t r e 1980 y 1987, l a d US$18.000 m i l l o n e s - c a s i

m illo n e s a

P R IV A D A

I

e l e n d e u d a m ie n to

e x te rn o

e u d a e x te r n a t o t a l c r e c ió d e

del

p a ís

US$6.000

e x c lu s iv a m e n te p o r c u e n ta d e l s e c to r

p ú b l i c o p u e s t o q u e e l a c c e s o d e l s e c t o r p r i v a d o a la s f u e n t e s e x t e r n a s d e c r é ­ d it o e s ta b a p r á c t ic a m e n t e c e r r a d o - y s e e s ta b iliz ó e n e s e n iv e l h a s ta

1992.

A

p a r t i r d e e n t o n c e s r e t o m ó s u p e n d ie n t e a s c e n d e n t e y e n e l t r a n s c u r s o d e s ie ­ te a ñ o s se tr e p ó a

US$34.000

m illo n e s . L a s c a u s a s d e e s te in c r e m e n t o d iv e r ­

g e n d e la s d e lo s o c h e n t a : p o r u n a p a r t e , e l s e c t o r p ú b l i c o c r e c i ó u n p o c o m e n o s s u e n d e u d a m ie n to

e x te rn o , a u n q u e s u m a g n itu d

c e rc a d e

1993 y 1999 e l US$6.000 m i l l o n e s .

1992

1998

c ió n : e n tr e

y

de

US$3.000

es d e c o n s id e r a ­

s a ld o d e la d e u d a p ú b lic a e x t e r n a a u m e n t ó e n P o r la o tr a , la d e u d a e x te r n a p r iv a d a p a s ó e n tr e

m illo n e s a

US$15.000

m illo n e s , es d e c ir , se m u l­

t ip lic ó p o r c in c o v e c e s . S i b ie n la d e u d a e x te r n a p ú b lic a n o s e in c r e m e n t ó t a n r á p id a m e n t e e n lo s n o v e n t a c o m o la p r iv a d a , c u a n d o s e d e s a g r e g a la s it u a c ió n d e l g o b ie r ­ n o n a c io n a l s e o b s e r v a a p a r t ir d e 1996 u n c o n s id e r a b le a u m e n t o d e s u d e u ­ d a e x t e r n a c o m o p o r c e n t a j e d e l PlB y u n o a ú n m á s a c e l e r a d o e n s u d e u d a i n t e r n a ( G r á f i c o 25). A s í , e n t r e 1995 y 1999 e l s a ld o d e la d e u d a d e l g o b i e r ­ n o n a c i o n a l d u p l i c ó s u p a r t i c i p a c i ó n e n e l PlB ( d e l 1 4 % a l 2 8 % ) : l a e x t e r n a p a s ó d e l 6 % a l 1 5 % d e l PlB y l a i n t e r n a d e l 8 % a l 1 3 % , c o n u n c r e c i m i e n t o p a r t i c u l a r m e n t e in t e n s o e n lo s ú l t i m o s d o s a ñ o s . E l l o , n o o b s t a n t e lo s r e ­ c u r s o s a d i c i o n a le s a lle g a d o s m e d i a n t e la s p r i v a t i z a c i o n e s e m p r e n d i d a s e n e s to s a ñ o s .

185

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

GRÁFICO 25 SALDO DEUDA G O BIERN O 1992-1999 (% DEL PIB)

30 25 20

15 10

ni,[iM,s i ,i l , W,

5

0 1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

H a b r í a a d ic io n a lm e n t e q u e m e n c io n a r q u e e l s e c to r p r iv a d o , a n t e la in s u fic ie n c ia d e a h o r r o p r o p io , in c r e m e n tó v e lo z m e n te s u e n d e u d a m ie n to in t e r n o c o n e l s is te m a f in a n c ie r o c o n e l f in d e f in a n c ia r s u s p a t r o n e s c r e ­ c ie n te s d e g a s to : e l c r e c im ie n t o d e la c a r te r a e n m o n e d a n a c io n a l ( e n t é r m i­ n o s r e a le s ) f u e d e m á s d e l 1 5 %

a n u a l e n tre 1 9 9 3 y 1 9 9 5 (G r á fic o 2 6 ) . E s ta

b u r b u ja c r e d it ic ia fu e a p o y a d a p o r a l a lto in c r e m e n t o e n la liq u id e z a m p lia d e la e c o n o m ía ( m e d id a p o r e l in d ic a d o r d e M 3

+ B o n o s ) la c u a l c r e c ió d u ­

r a n t e e s a é p o c a a ta s a s r e a le s q u e f lu c t u a r o n e n t r e u n 1 5 % es d e c ir c o n u n e x c e s o e n tr e

10

y

15

y u n

20 %

a n u a l,

p u n to s s o b r e e l c r e c im ie n t o d e la e c o ­

n o m ía .

G RA FICO 26 VARIACIÓN % ANUAL D E 1A CARTERA DEL SISTEM A FINANCIERO EN TÉR M IN O S REALES 1990-1999

1990DÍC

186

1991 Die

1992 Die

1993 Die

1994 Die

1995 Die

1996 Die

1997 Die

1998 Die

1999 Die

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

Crisis de crecimiento y de desempleo E n s ín t e s is , la d é c a d a d e lo s n o v e n t a e n C o l o m b i a h a s id o u n a é p o c a d e c r e c ie n te s d e s e q u ilib r io s m a c r o e c o n ó m ic o s o r ig in a d o s e n u n e x c e s o d e c r e c im ie n to e n e l g a s to p ú b lic o y p r iv a d o . E n e l a m b ie n te d e u n a e c o n o m ía m á s a b ie r t a - t r a s lo s p r o c e s o s d e a p e r t u r a , l ib e r a c ió n c a m b ia r ía y lib e r a c ió n f in a n c ie r a — e llo d e s e m b o c ó e n e l c o la p s o d e l a h o r r o in t e r n o , e n u n f u e r t e e n d e u d a m ie n t o t a n t o p ú b lic o c o m o p r iv a d o y e n m a y o r e s n e c e s id a d e s d e a h o r r o e x te r n o p a r a s o s te n e r e se e x c e s o d e g a s to . E n la fa s e d e l b o o m

e c o n ó m ic o y c r e d itic io se p e r c ib ió e r r ó n e a m e n te

q u e s e p o d r ía s o s te n e r u n r it m o in in t e r r u m p id o d e e x p a n s ió n b a s a d o e n a l­ to s n iv e le s d e e n d e u d a m ie n t o - y

e n la s e x p e c t a t iv a s d e c u a n t io s o s in g r e s o s

p e t r o le r o s f u t u r o s - p o r lo c u a l n o s e p r e s t ó a t e n c ió n a lo s d e s a ju s te s m a ­ c r o e c o n ó m ic o s q u e se ib a n a c u m u la n d o . E l b o o m c im ie n to

c o n lle v ó u n e le v a d o c r e ­

d e la c a r t e r a c r e d it ic ia , b u r b u ja e n e l p r e c io d e lo s a c t iv o s , a lt a

d e u d a e m p r e s a r ia l, in t e n s o e n d e u d a m i e n t o d e lo s h o g a r e s p a r a c o n s u m o y v iv ie n d a y fin a n c ia m ie n to d e l d é fic it p ú b lic o c o n d e u d a in te r n a y e x te r n a y p r iv a tiz a c io n e s . E n f in , to d o s se e n d e u d a r o n . A n t e e l r e c a le n t a m ie n t o d e la e c o n o m ía , a p a r t ir d e 1 9 9 5 s e p u s ie r o n e n m a r c h a p o lític a s m á s r e s tr ic tiv a s , d e s tin a d a s a b u s c a r u n “ a t e r r iz a je s u a v e d e la e c o n o m ía ” y a r e c u p e r a r la ta s a d e c a m b io r e a l q u e s e h a b ía r e v a lu a d o f u e r t e m e n t e e n lo s a ñ o s a n t e r io r e s . E l f i n d e l b o o m d e s n u d ó la s v u l n e r a b i l i ­ d a d e s d e la e c o n o m ía d e l p e r io d o a n t e r io r . E l c r e c im ie n t o d e la e c o n o m ía c a y ó f u e r t e m e n t e , e l s e c t o r d e la c o n s t r u c c ió n s e e s t a n c ó y e n t r ó e n c r is is y s e in ic ió u n a e ta p a d e d e b ilit a m ie n t o d e l s e c to r p r o d u c t iv o y d e l s is te m a f i ­ n a n c ie r o . A e llo s e s u m ó la in e s t a b ilid a d p r o d u c i d a p o r lo s e f e c t o s d e la c r i ­ s is p o l í t i c a i n t e r n a . T r a s u n a c o r t a fa s e d e r e c u p e r a c ió n e n 1 9 9 7 , y s in c o r r e g ir s e lo s d e s e ­ q u ilib r io s e x t e r n o s y fis c a le s , d e s d e la s e g u n d a m i t a d d e d ic h o a ñ o la e c o n o ­ m í a r e c ib ió lo s i m p a c t o s d e lo s c h o q u e s e x t e r n o s p r o d u c id o s p r i m e r o p o r la c r is is a s iá t ic a y m á s a d e la n t e p o r la d e b a c le r u s a . E s t o s c h o q u e s t u v i e r o n lo s s ig u ie n t e s e fe c to s : d e t e r io r a r o n lo s t é r m in o s d e i n t e r c a m b i o d e l p a ís , c o n s u e fe c to a d v e r s o s o b r e e l in g r e s o n a c io n a l; r e s t r in g ie r o n y e n c a r e c ie r o n e l f in a n c ia m ie n t o e x te r n o ; c o n d u je r o n a u n a im p o r t a n t e s a lid a d e c a p ita le s ; g e ­ n e r a r o n in t e n s a s p r e s io n e s c a m b i a r í a s ; y l l e v a r o n a q u e la s a g e n c ia s d e r ie s ­ g o r e b a ja r a n la c a lif ic a c ió n d e l g r a d o d e in v e r s ió n d e l p a ís . E n c o n s e c u e n c ia , la c r e c ie n te v u ln e r a b ilid a d in t e r n a a lo la r g o d e la d é c a d a t u v o lo s s ig u ie n t e s c o m p o n e n t e s b á s ic o s : •

C o la p s o d e l a h o r r o in t e r n o y d e p e n d e n c ia d e re c u rs o s e x te r n o s .

187

DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

•

D e t e r io r o d e la b a la n z a d e p a g o s .

•

A p r e c ia c ió n d e la ta s a d e c a m b io r e a l.

•

E le v a d o e n d e u d a m ie n to p ú b lic o y p r iv a d o , in t e r n o y e x te r n o .

•

C r e c i m i e n t o n o s o s t e n ib le e n e l p r e c io d e lo s a c t iv o s .

•

D e b ilit a m ie n t o d e l s is te m a f in a n c ie r o .

•

In e s ta b ilid a d p o lític a .

L a p o l í t i c a m a c r o e c o n ó m i c a b u s c ó c o m b i n a r a ju s t e s e n la s ta s a s d e i n t e r é s , la t a s a d e c a m b i o y la s r e s e r v a s i n t e r n a c i o n a l e s p a r a h a c e r l e f r e n t e a l a c r is is e x t e r n a y a lo s d e s a ju s t e s n o r e s u e lt o s y c a d a v e z m á s a g u d o s d e la s fin a n z a s p ú b lic a s . E n m a t e r i a m o n e t a r i a , la s ta s a s r e a le s d e c a p t a c i ó n , q u e e s t u v i e r o n e n n iv e le s n e g a tiv o s e n 1 9 9 2 , se e le v a r o n e n tr e fin a le s d e 1 9 9 4 y m e d ia d o s d e 1 9 9 6 a p r o m e d io s a n u a le s d e l 1 0 %

r e a l. D e s p u é s d e u n p e r ío d o d e e s t a b ili­

d a d e n 1 9 9 7 , c o n ta s a s r e a le s d e c a p t a c ió n d e 5 % , e n 1 9 9 8 s e d i o u n in t e n s o c ic lo a s c e n d e n t e q u e r e s p o n d ió a la s c o n d ic io n e s e x t e r n a s e in t e r n a s d e v u l ­ n e r a b i l i d a d a n t e s r e s e ñ a d a s . A s í , l a e le v a c ió n d e la s ta s a s d e in t e r é s e n 1 9 9 8 f u e e l r e s u lt a d o d e u n c o m p le jo d e fu e r z a s o r ig in a d a s e n lo s d e s e q u ilib r io s i n t e r n o s y e n lo s c h o q u e s e x t e r n o s : la s p r e s io n e s d e d e v a l u a c i ó n , e l m a y o r r ie s g o d e l p a ís a n t e s u s d e s a ju s te s , la d e b ilid a d d e l s e c t o r f in a n c ie r o c o n s u s c o n s ig u ie n t e s p r o b le m a s d e r ie s g o y liq u id e z , la m e n o r d is p o n i b i l i d a d d e f i n a n c i a m i e n t o e x t e r n o , la n e c e s id a d d e r e s t r in g ir e l g a s to i n t e r n o y lo s i m ­ p a c to s d e la d e fe n s a d e la e s ta b ilid a d c a m b ia r ía . C o m o

r e s u lta d o d e l a lto

e n d e u d a m i e n t o a n t e r i o r d e la e c o n o m í a y d e la s r e s t r ic c io n e s p a r a s u f i n a n c ia m ie n t o e x t e r n o , s e h a p r e s e n ta d o u n in te n s o p r o c e s o d e a ju s te e n e l g a s to d e l s e c to r p r iv a d o , a l c u a l s e h a s u m a d o u n a fu e r te c o n t r a c c ió n e n la o fe r ta d e f i n a n c i a m i e n t o i n t e r n o a n t e la c r is is f in a n c ie r a . L a c o n s o lid a c ió n d e l p r o c e s o d e r e o r d e n a m ie n t o e c o n ó m ic o , tra s la r e c ie n te d e c is ió n d e f lo t a c ió n d e la ta s a d e c a m b io , d e p e n d e e f e c t iv a m e n t e d e l c u m p lim ie n to

d e l p r o g r a m a m a c r o e c o n ó m ic o

p u e s to e n m a rc h a . E n

e s te c o n t e x t o es f u n d a m e n t a l, p a r a a p o y a r la c r e d ib ilid a d in t e r n a y e x te r n a e n la p o l í t i c a y g a r a n t iz a r s u s o s t e n ib ilid a d , e l r e s p a ld o d e lo s o r g a n is m o s in te r n a c io n a le s . E s e es e l m a r c o a c o rd a d o c o n el F

m i

p a ra e l p r o g r a m a fo r m a l r e c ie n te m e n te

y q u e p e r m it ir á d is p o n e r d e re c u rs o s e x te r n o s a d ic io ­

n a le s , a p a l a n c a r r e c u r s o s c o m p l e m e n t a r i o s , g a r a n t i z a r e l a ju s t e d e la s f i n a n ­ z a s p ú b lic a s y lo g r a r u n a e v o lu c ió n e s ta b le d e la ta s a d e c a m b io b a jo e l n u e ­ v o r é g im e n e s ta b le c id o .

188

TENDENCIAS DELA H ORRO , LA INVERSIÓN Y EL C REC IM IEN TO EN COLOM BIA

E n c o n s e c u e n c ia , tra s e l b o o m d e m e d ia d o s d e la d é c a d a , la e c o n o m ía c o lo m b ia n a se d e b ilitó

p r o g r e s iv a m e n te h a s ta c o n c lu ir e n

1 9 9 9

con

una

c r is is q u e n o h a b ía e x p e r im e n t a d o a lo la r g o d e l s ig lo . E n e f e c t o , d e s p u é s d e a lc a n z a r ta s a s p r o m e d io d e c r e c im ie n t o d e l P lB d e m á s d e l 5 %

a n u a l e n tre

1 9 9 3 y 1 9 9 5 , e l c r e c im ie n to d e l tr ie n io 1 9 9 6 - 1 9 9 8 se r e d u jo a l

2%

an u al y

e n 1 9 9 9 se v o lv ió n e g a tiv o e n m á s d e l 4 % . P a r a e l a ñ o 2 0 0 0 s e p r e v é u n a r e c u p e r a c ió n c o n ta s a s d e c r e c im ie n t o c e rc a n a s a l

3%

, q u e s ig u e n e s t a n d o m u y p o r d e b a jo d e la s t e n d e n c ia s d e l a r ­

g o p la z o y q u e , e n to d o c a s o , a ú n im p lic a n u n n iv e l a b s o lu to d e p r o d u c to r e a l in f e r io r a l d e 1 9 9 8 y u n in g r e s o p e r c á p it a a p e n a s s im ila r a l d e 1 9 9 3 .

GRÁFICO 27 CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB 1980-2000pr.

D o s e fe c to s e s p e c ia lm e n t e a d v e r s o s h a n r e s u lt a d o d e e s ta c r is is : p r i ­ m e r o , la e l e v a c i ó n d e la s ta s a s d e d e s e m p l e o a b i e r t o a n iv e le s d e l

20 %

, m ás

d e d o s v e c e s p o r e n c i m a d e la s r e g is t r a d a s e n la p r i m e r a p a r t e d e la d é c a d a ( G r á f ic o 2 8 ) . S e g u n d o , e l s u s ta n c ia l in c r e m e n t o e n e l g r a d o d e c o n c e n t r a ­ c ió n d e in g r e s o s (s e g ú n la m e d ic ió n d e l C o e f ic ie n t e d e G i n i ) , c o n to d a s s u s s e c u e la s s o b r e e l n iv e l y la c a lid a d d e v id a d e la p o b la c ió n y s o b r e e l a c c e s o a lo s s e r v ic io s b á s ic o s , e s p e c ia lm e n t e d e lo s g r u p o s m á s p o b r e s , y c o n s u c o n ­ s e c u e n te im p a c to r e s tr ic tiv o s o b re e l p r o p io p ro c e s o d e a h o r r o y c r e c im ie n ­ t o d e la r g o p la z o d e la e c o n o m ía ( G r á f ic o 2 9 ) . E l p r o c e s o d e r e a ju s te , c o n t o d o , h a e m p e z a d o a g e n e r a r im p o r t a n t e s c o r r e c c io n e s e n v a r io s d e lo s d e s e q u ilib r io s a n a liz a d o s : u n a a c e n t u a d a d is ­ m in u c ió n e n e l d é f ic it d e b a la n z a d e p a g o s ; u n a im p o r t a n t e y c o n t in u a c a í­ d a e n la ta s a d e in f la c ió n h a s ta lle g a r a n iv e le s d e u n d íg it o ; u n a c o n s id e r a b le r e c u p e r a c ió n d e la ta s a d e c a m b io r e a l a p a r t ir d e 1 9 9 7 ; y e l m a n t e n im ie n t o

189

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

G R Á F IC O s # T A SA D E D E S E M P L E O S IE T E C IU D A D E S , 1 9 9 0 -2 0 0 0 (Promedio móvil de orden 4)

G RÁ FIC O 29 C O E F IC IE N T E G IN I 1990 -1 9 9 9 (IN G R E S O S H OG AR) (Promedio móvil de Orden 4)

d e u n a t a s a d e in t e r é s r e a l b a j a y e s t a b le . E l l o s ie n t a la s b a s e s p a r a u n c r e c i ­ m ie n t o m á s a lt o y s o s te n id o s o b r e b a s e s m á s s ó lid a s . In f o r t u n a d a m e n t e , e n e s t e p r o c e s o , la s r e f o r m a s f is c a le s r e q u e r i d a s p a r a c o l o c a r la s f in a n z a s p ú b l i ­ c a s s o b r e u n a t r a y e c t o r ia s o s te n ib le n o h a n s id o p o s ib le s - o , c u a n d o m e n o s , h a n s id o in s u f ic ie n t e s y li m i t a d a s - y p o r e llo h a s id o e x c e s iv o e l r e c a r g o s o ­ b r e o tr a s v a r ia b le s e in s t r u m e n t o s d e p o lít ic a , c o n c o s to s m á s in te n s o s e n m a t e r ia d e p r o d u c c ió n y e m p le o .

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TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

G R Á F IC O ?*^ TASA ANUAL D E IN FLA CIÓ N (IP C ) 1980-2000p r.

G R Á FIC O 31 ÍN D IC E D E TA SA D E C A M B IO REAL D IC .1 9 9 0 - D IC . 1999 (1 9 9 4 = 1 0 0 )

V o lv e r a c r e c e r , p ero

lo g r a r

m á s 25

L a s ta s a s d e a h o r r o e in v e r s ió n n a c io n a l e n C o l o m b i a s e e n c u e n t r a n e n e l n iv e l m á s b a jo d e l s ig lo XX y e l c r e c im ie n t o e c o n o m ic o es n o t a b le m e n ­ t e i n f e r i o r a lo s p a t r o n e s h is t ó r ic o s . D e p e r s is t ir e s ta t r a y e c t o r ia in s a t is f a c t o ­ r ia , s u s e fe c to s s o b r e la in te n s ific a c ió n d e la p o b r e z a , e l d e s e m p le o y e l m a ­ le s ta r s o c ia l s e r á n c a d a v e z m á s a g u d o s .

2.5

Para la p resen ta ció n escrita de esta secció n m e h e basad o, c o n diversas m o d ificacio n es, en

apartes del te x to de F ló re z E n c is o , L u is B . y M auricio A vella. [1998].

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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

¿ Q u é lu c e s o f r e c e la l i t e r a t u r a r e c ie n t e a c e r c a d e la s p o s ib ilid a d e s d e f o r t a le c e r e l a h o r r o y la a c u m u l a c i ó n d e c a p it a l, e n e l m a r c o d e la s c o n s id e ­ r a c i o n e s e f e c t u a d a s e n la s s e c c io n e s i n i c i a l e s d e e s t e d o c u m e n t o ? T r a b a j o s e m p ír ic o s r e a liz a d o s p a r a e l c o n t i n e n t e e n lo s ú l t i m o s a ñ o s c o n f i r m a n la h i ­ p ó te s is t r a d ic io n a l s e g ú n la c u a l e l n iv e l d e a h o r r o

n a c io n a l d e p e n d e d e l

c o n te x to m a c r o e c o n ó m ic o r e p r e s e n ta d o e n e l c r e c im ie n t o d e l in g r e s o p e r c á p ita [S c h le ife r , A . 1 9 9 2 ] . S e h a lla m a d o t a m b ié n la a t e n c ió n s o b r e la n e ­ c e s id a d d e d i f e r e n c ia r lo s d e t e r m in a n t e s d e l a h o r r o p r i v a d o y lo s d e l a h o r r o p ú b l i c o . E n p a r t i c u l a r , s e h a c o n c lu id o q u e s i b ie n e l a h o r r o d e lo s d o s s e c ­ to re s es e s tim u la d o p o r e l c r e c im ie n to e c o n ó m ic o , e l a h o r r o p ú b lic o tie n d e a d e p e n d e r d ir e c t a m e n t e d e la e s ta b ilid a d p o lít ic a e in v e r s a m e n t e d e la d is ­ p o n ib ilid a d

d e a h o rro

e x te r n o , m ie n tr a s q u e e l p r iv a d o

p a re c e d e p e n d e r

m á s d e l g r a d o d e p r o f u n d iz a c ió n f in a n c ie r a d e la e c o n o m ía , lo s b e n e f ic io s e s p e r a d o s d e la s e g u r id a d s o c ia l y la e s t r u c t u r a d e m o g r á f ic a

[E d w a rd s , S .

1 9 9 4 ], C o m o y a s e m e n c io n ó , la m e n o r d e s ig u a ld a d d e in g r e s o s p r o m u e v e ta s a s m á s a lta s d e a h o r r o y c r e c im ie n t o , a l t ie m p o q u e c o n t r ib u y e a f o r t a le ­ c e r la e s t a b ilid a d p o lít ic a y s o c ia l. L a lit e r a t u r a c o n c lu y e q u e la e s t a b ilid a d p o lít ic a y e l a m b ie n t e m a c r o e c o n ó m ic o s o n p ila r e s b á s ic o s p a r a e l f o r t a le c i­ m ie n t o d e l a h o r r o y la in v e r s ió n n a c io n a le s . A l E s t a d o le c o r r e s p o n d e u n p a p e l c e n tr a l e n e l d is e ñ o d e e s to s p ila r e s , m e d ia n t e la c r e a c ió n d e l m a r c o in s tit u c io n a l a p r o p ia d o , y a l g o b ie r n o p o r m e d io d e s u c o m p o r t a m ie n t o e n la a d o p c ió n d e u n a p o lít ic a s o s te n ib le d e g a s to y e n d e u d a m ie n t o .

Recuperación de la estabilidad macroeconómica E l c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o es f a c t o r d e t e r m in a n t e d e l a h o r r o y d e la in v e r s ió n . E n

e s to s t é r m in o s , p o lític a s d ir ig id a s a m a n t e n e r c o n d ic io n e s

m a c r o e c o n ó m ic a s e s ta b le s s o n f a v o r a b le s a l c r e c im ie n t o y s e c o n s t it u y e n e n r e q u is it o p a r a e s t im u la r e l a h o r r o y la a c u m u la c ió n d e c a p it a l. E s ta s p o l í t i ­ c a s d e b e n d ir ig ir s e a g a r a n t iz a r la e s t a b ilid a d m o n e t a r ia , c a m b ia r ía , fis c a l y d e p r e c io s d e s d e u n a p e r s p e c tiv a d e m e d ia n o y la r g o p la z o . N o p u e d e p e d ír ­ s e le s m á s , p e r o t a m p o c o m e n o s .

L a estabilidad m a c r o e c o n ó m i c a en C o l o m b i a se c o m p r o m e t i ó en los n o v e n ta p o r el b o o m de gasto p rivad o, el cre c ie n te d éficit en la c u e n ­ ta c o rri e n te de la balan za de pagos y el d e te rio ro de las finanzas p úblicas, c o m o resultad o de un exceso de gasto frente a la c a p a c id a d n a c io n a l de g e n e r a ció n de ingresos. L os dos p rim e ro s desequilibrios están en cu rso de c o r r e c c i ó n . E l ú ltim o aú n requiere la a d o p c ió n de p ro fu n d a s re fo r­

ig i

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

m a s . L a r e c u p e r a c ió n d e la e s t a b ilid a d e n e s te ú l t i m o f r e n t e e s , e n c o n s e ­ c u e n c ia , a s u n t o v it a l p a r a r e t o r n a r la e c o n o m ía a ta s a s d e c r e c im ie n t o a l­ ta s y s o s te n id a s . P o r e llo

la p r im e r a le c c ió n es q u e e l a ju s te fis c a l n o d a e s p e r a . D e

m a n t e n e r s e lo s d e s e q u ilib r io s q u e s e r e g is t r a r o n e n lo s ú l t i m o s a ñ o s , e l d é f i ­ c it y la d e u d a p ú b lic o s a lc a n z a r ía n e n e l c u r s o d e p o c o s a ñ o s n iv e le s n o s o s te n ib le s . L a s e g u n d a le c c ió n es q u e e l a ju s te fis c a l n o e s u n

p ro c e s o fá c il: r e ­

q u i e r e c o m p r o m e t e r a la n a c i ó n , la s r e g io n e s , la s f u e r z a s p o l í t i c a s , l a s o c ie ­ d a d y s u s o r g a n iz a c io n e s , e n u n a c u e r d o d e a m p lio a lc a n c e . U n a c u e r d o q u e s e m a t e r i a l i c e e n la a p r o b a c i ó n d e la s r e f o r m a s le g is la t iv a s n e c e s a r ia s p a r a f o r t a le c e r lo s r e c a u d o s , r e a ju s t a r e l s is t e m a d e t r a n s f e r e n c ia s r e g io n a le s , h a ­ c e r m á s e f i c i e n t e e l g a s t o d e l g o b i e r n o n a c i o n a l y d e f i n i r c l a r a m e n t e la s r e s ­ p o n s a b i l id a d e s e n t r e la n a c i ó n y la s r e g io n e s p a r a l a a t e n c i ó n d e la s n e c e s i­ d a d e s s o c ia le s . E n f i n , d e lo q u e s e t r a t a e s d e e s t a b le c e r p r io r id a d e s c la r a s e n la a s i g n a c ió n d e l g a s t o p ú b l i c o e n f u n c i ó n d e la s d i s p o n i b i l i d a d e s d e r e c u r ­ s o s t r i b u t a r i o s 26 . S i n d u d a , e l a h o r r o p ú b l i c o s e f o r t a l e c e r í a c o n u n m a n e j o e q u i l i b r a d o d e la s f i n a n z a s r e g i o n a l e s y u n a r a c i o n a l i z a c i ó n d e l g a s t o e n e l á m b it o c e n tr a l. N o d e b e n o lv i d a r s e , p o r o t r a p a r t e , la s p e r s p e c t iv a s d e d e b i l i t a m i e n t o d e o t r a s f u e n t e s d e a h o r r o p ú b l i c o : a n t e s s e c o n t a b a c o n la s d i s p o n i b i l i d a ­ d e s g e n e r a d a s p o r lo s e x c e d e n t e s c a f e t e r o s y e n e s ta d é c a d a s e e s p e r a b a q u e la b o n a n z a p e t r o le r a a p o r t a r ía c u a n tio s o s m o n t o s d e a h o r r o d e la r g o p la z o t a n t o a la n a c i ó n c o m o a s u s r e g io n e s . A n t e la s e x p e c t a t iv a s d e e s o s f u t u r o s in g r e s o s s e a n t i c i p a r o n g a s to s e in v e r s io n e s . S in e m b a r g o , la s p r o y e c c io n e s a c tu a le s s o b r e e l d e s c u b r im ie n t o y d e s a r r o llo d e n u e v a s re s e rv a s p o n e n u n s ig n o d e i n t e r r o g a c ió n s o b r e la c u a n t ía y s o s t e n ib ilid a d d e lo s a h o r r o s p e ­ t r o le r o s f u t u r o s . E l a c t u a l s is te m a p e n s io n a l, p o r o t r a p a r t e , g e n e r a r á a h o ­ r r o s t r a n s i t o r i o s , a u n q u e s e r á n c o m p e n s a d o s p o r la s t r a n s f e r e n c i a s p a r a la s e g u r id a d s o c ia l q u e h a a s u m id o e l g o b ie r n o n a c io n a l. E s ta s c ir c u n s ta n c ia s d e s ta c a n la n e c e s id a d y u r g e n c ia d e r e c u p e r a r y s o s te n e r u n a lt o ín d ic e d e a h o r r o e n e l g o b ie r n o n a c io n a l. E l a h o r r o p ú b lic o h a c o n s titu id o h is tó r ic a m e n te u n a te rc e ra p a r te d e l a h o r r o n a c io n a l y s u e v o lu c ió n s u g ie r e q u e s u s in c r e m e n t o s n o s e t r a d u c e n

26

E s to s tem as se han analizado recien tem en te p o r H ernán d ez, A n to n io y C arolin a G ó m e z

[1998],

193

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

e n r e d u c c io n e s e q u iv a le n te s d e l a h o r r o p r iv a d o : e l a u m e n t o d e l a h o r r o p ú ­ b lic o n o s ó lo in c r e m e n t a e l a h o r r o n a c io n a l, s in o q u e t ie n e e fe c to s c a t a liz a ­ d o r e s s o b r e e l c r e c im ie n t o . M á s a ú n , u n a s fin a n z a s p ú b lic a s m á s fu e r te s p e r m it ir á n r e c u p e r a r la f le x ib ilid a d h o y p e r d id a d e la p o lít ic a fis c a l p a r a q u e a c t ú e c o n o p o r t u n i d a d y e f ic a c ia e n lo s c ic lo s d e la e c o n o m ía y d e s e m p e ñ e m e jo r s u f u n c ió n r e d is t r ib u t iv a y d e in v e r s ió n s o c ia l, c o n t r ib u y e n d o d e e s ta m a n e r a a e le v a r la p r o d u c t iv id a d g e n e r a l d e la e c o n o m ía . R e s u lta p r io r it a r io , e n to n c e s , g a r a n t iz a r la m e jo r y m á s e fic a z e je c u ­ c ió n d e u n e s q u e m a e q u ilib r a d o d e p o lític a s m a c r o e c o n ó m ic a s d e m e d ia n o p la z o , c o n lo c u a l se e v ita r á s e g u ir r e c a r g a n d o e n la p o lít ic a m o n e t a r ia y e n la ta s a d e c a m b i o la c o m p e n s a c ió n d e lo s d e s e q u ilib r io s g e n e r a d o s e n o t r a s fu e n te s , c o n s u s in e v ita b le s c o s to s s o b r e la p r o d u c c ió n , e l c r e c im ie n t o y e l e m p le o . L a p o l í t i c a e c o n ó m ic a d e b e , a s í, o r ie n t a r s e a g a r a n t iz a r q u e e l p a ís r e ­ t o r n e a u n s e n d e ro d e e s ta b ilid a d y d e e q u ilib r io m a c r o e c o n ó m ic o . C o m ­ p o n e n t e s e s e n c ia le s d e e s ta p o l í t i c a s o n lo s s ig u ie n t e s : a.

L a r e c u p e r a c ió n d e l a h o r r o p ú b lic o y p r iv a d o y e l f o r t a le c im ie n to d e la c a p a c id a d d e a c u m u la c ió n d e c a p it a l s o b r e b a s e s s ó lid a s

b.

L a a d o p c i ó n d e la s r e f o r m a s fis c a le s n e c e s a r ia s q u e p e r m i t a n r e s o lv e r lo s p r o b le m a s e s t r u c t u r a le s d e la s f in a n z a s p ú b lic a s

c.

E l lo g r o d e u n n iv e l s o s te n ib le y a d e c u a d o d e a h o r r o e x te r n o

d.

L a p e r s e v e r a n c ia e n u n a p o lít ic a m o n e t a r ia d ir ig id a a c o n s o lid a r la e s ­ t a b ilid a d d e p r e c io s y q u e s e a p r o p ic ia p a r a a lc a n z a r u n c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o m á s a lt o y e s ta b le .

E n u n p r o g r a m a d e e s ta n a tu r a le z a - v a r io s d e c u y o s fa c to r e s e s tá n , a f o r t u n a d a m e n t e , e m p e z a n d o a d a r s e - s e e s t a b iliz a r á n la s ta s a s d e in t e r é s e n n iv e le s r e a le s a d e c u a d o s p a r a e l c r e c im ie n t o , la ta s a d e c a m b io r e a l t e n ­ d r á u n a t r a y e c t o r i a f a v o r a b l e a la c o m p e t i t i v i d a d d e la s e x p o r t a c i o n e s , e l s e c to r p r o d u c t iv o d is p o n d r á d e l e s p a c io r e q u e r id o p a r a a c r e c e n t a r s u c a p a ­ c id a d d e a h o r r o e in v e r s ió n y la ta s a d e d e s e m p le o s e r e d u c ir á d e lo s e s c a lo ­ f r ia n t e s n iv e le s a lo s q u e h a lle g a d o . N o m e n o s i m p o r t a n t e s e r á e l h e c h o d e q u e c o m o r e s u lta d o d e p o lít ic a s c o n s is te n te s d e m e d ia n o p la z o se f a c ilit a r á , y t e n d r á m á s a p o y o s o c ia l, e l d e s c e n s o c o n t in u o d e la ta s a d e in f la c ió n h a s ta lle v a r la a lo s p a t r o n e s in t e r n a c io n a le s . E l l o , p o r s í m i s m o , c o n t r i b u i r á a g e ­ n e r a r m a y o r c e r t i d u m b r e e n lo s p r o c e s o s d e a h o r r o e i n v e r s ió n , c o n u n i m ­ p a c t o p o s it iv o s o b r e la ta s a d e c r e c im ie n t o d e l p a ís .

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TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOMBIA

Sostenibilidad del ahorro externo2 D o s fa c to r e s s o n c r u c ia le s p a r a c o n s o lid a r la r e c ie n t e c o r r e c c ió n e n la c u e n t a c o r r ie n t e d e la b a la n z a d e p a g o s d e l p a ís : g a r a n t iz a r u n a h o r r o e x t e r ­ n o s o s te n ib le y r e d u c ir s u v u ln e r a b ilid a d fr e n te a

shocks e x t e r n o s .

A m b o s

fa c to r e s s e h a n a n a liz a d o r e c ie n t e m e n t e e n f o r m a e x te n s a , e n e s p e c ia l p a r a t o m a r e n c u e n t a la s le c c io n e s d e l a c r is is a s iá t ic a . E n la l i t e r a t u r a y e n lo s a n á lis is d e c a s o s h a y u n a a m p l i a c o n t r o v e r s ia s o b r e lo s n iv e le s ó p t im o s d e d é f i c i t e n c u e n t a c o r r ie n t e y s o b r e la p o n d e r a ­ c ió n d e lo s e le m e n t o s q u e d e t e r m i n a n la v u l n e r a b i l i d a d d e u n a e c o n o m ía : e n p a r t ic u la r , a n t e la g lo b a liz a c ió n f in a n c ie r a , la m o v ilid a d in t e r n a c io n a l d e c a p it a le s , lo s a ju s te s d e p o r t a f o lio s e n t r e m o n e d a s y e l d e s a r r o llo d e i n s t r u ­ m e n t o s f i n a n c ie r o s d e c o b e r t u r a p a r a m i n i m i z a r lo s r ie s g o s c a m b ia r lo s . A p e s a r d e la s d if e r e n c ia s d e é n f a s is , h a y c o n s e n s o e n u n c o n j u n t o d e f a c t o r e s d e te r m in a n te s . E n c u a n to a la

sostenibilidad,

s e d e s t a c a n lo s s ig u ie n t e s r e q u is it o s : p o ­

lít ic a s m o n e t a r ia s y fis c a le s c o n s is t e n t e s y e s ta b le s ; r e c u r s o s s u f ic ie n t e s p a r a c u b r i r e n e l la r g o p la z o lo s c o m p r o m is o s d e la d e u d a e x t e r n a ; a s ig n a r lo s r e ­ c u rs o s e x te r n o s a p r o y e c to s r e n ta b le s q u e fo r ta le z c a n la a c u m u la c ió n d e c a ­ p it a l; e v ita r e x c e s o s d e g a s to q u e d e te r io r e n la c u e n ta c o r r ie n t e y la c o m p e t itiv id a d

al

c o r r e c c ió n

in c id ir de

s o b re

la

ta s a

lo s d e s e q u ilib r io s

de

c a m b io

in te r n o s

r e a l.

E n

c o n s titu y e

e s te

c o n te x to ,

c o n d ic ió n

la

n e c e s a r ia

p a r a r e t o m a r u n a t r a y e c t o r ia s o s te n ib le d e a h o r r o e x te r n o . E n c u a n t o a la

capacidad de respuesta d e

u n p a ís f r e n t e a lo s s h o c k s e x ­

t e r n o s c a u s a d o s p o r e l d e t e r i o r o e n lo s t é r m i n o s d e i n t e r c a m b i o y p o r e l c o n t a g io d e r i v a d o d e c r is is e n o t r o s p a ís e s , s e c o n s id e r a n e s e n c ia le s la s s i­ g u ie n te s c o n d ic io n e s : e l r é g im e n d e ta s a d e c a m b io ; la p o s ic ió n d e re s e rv a s in te r n a c io n a le s ; la c o m p o s ic ió n y e l p la z o d e la f in a n c ia c ió n e x te r n a ; e l d e s ­ t i n o d e lo s r e c u r s o s e x t e r n o s ; la s o lid e z d e l s is t e m a f i n a n c i e r o ; la c o y u n t u r a c r e d it ic ia in t e r n a ; y la f o r t a le z a d e la s u p e r v is ió n y r e g u la c ió n f in a n c ie r a . A s í, u n a m a y o r v u ln e r a b i l i d a d s e a s o c ia c o n s is te m a s c a m b ia r io s r í g i ­ d o s , b a jo n iv e l d e re s e rv a s in te r n a c io n a le s , p r e d o m in io d e in v e r s io n e s y c r é ­ d ito s e x te r n o s d e c o r to p la z o , c o n c e n tr a c ió n d e re c u rs o s e x te r n o s e n a c t iv i­ d a d e s e s p e c u la tiv a s ,

booms c r e d i t i c i o s ,

b a jo a h o r r o n a c io n a l, in e fic ie n c ia e n

la in t e r m e d ia c ió n f in a n c ie r a , a lt a d e p e n d e n c ia d e l a h o r r o e x t e r n o y d e b ili-

27

S o b re este tem a, ver, p or ejem p lo : FMI [1 9 9 7 ] . U n análisis de los efectos de la crisis asiática

sob re A m érica L a tin a se en cu en tra en Perry, G u illerm o y D a n iel Led erm an [1 9 9 8 ] ,

195

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

d ad

en

la s in s t it u c io n e s y m e c a n is m o s d e r e g u la c ió n y s u p e r v is ió n

[F

m i

1 9 9 8 ], C o m o s e o b s e r v a , la lis ta d e r e q u is ito s es f o r m id a b le y la s itu a c ió n r e ­ c ie n t e d e C o lo m b ia m o s t r a r ía q u e s u c a lif ic a c ió n e n v a r io s d e e s o s in d ic a ­ d o r e s n o h a s id o d e l t o d o a p r o b a t o r ia . P o r e l la d o p o s it iv o , s e e n c u e n t r a n la f le x ib ilid a d e n e l s is te m a d e b a n d a s c a m b ia r ia s v ig e n t e h a s ta h a c e p o c o , e l n i v e l d e r e s e r v a s in t e r n a c io n a le s y e l c o n t r o l a lo s c a p it a le s e x t e r n o s e s p e c u ­ la t iv o s . E n e l la d o n e g a t iv o , s o b r e s a le n e l b o o m c r e d it ic io , e l e x c e s o d e g a s to in t e r n o , la d e b ilid a d d e l s is te m a f in a n c ie r o y la d r a m á t ic a c a íd a d e l a h o r r o n a c io n a l. E n b a la n c e , la e c o n o m ía c o lo m b ia n a a u m e n t ó s u v u ln e r a b ilid a d a lo la r g o d e la d é c a d a , r e s u ltó im p o s ib le s o s te n e r u n f in a n c ia m ie n t o e x t e r ­ n o ( d é f ic it d e b a la n z a d e p a g o s ) d e l 5 %

d e l P lB y a p e n a s e s tá e n c u r s o la c o ­

r r e c c ió n d e lo s d e s a ju s te s in t e r n o s . A s í q u e , e n e s ta s m a t e r i a s , la s u e r t e d e la s p e r s p e c t iv a s d e m e d i a n o p l a z o e s t á e s t r e c h a m e n t e l i g a d a a la s d e c is io n e s d e p o l í t i c a q u e l l e v e n

de

n u e v o a l p a ís a u n s e n d e r o e c o n ó m ic o e s ta b le y e q u ilib r a d o .

Corrección en la concentración de ingresos C o m o s e h a i n d i c a d o , lo s e n f o q u e s t e ó r ic o s y d e p o l í t i c a m á s r e c i e n ­ te s y lo s a n á lis is in t e r n a c io n a le s h a n e n f a t iz a d o la i m p o r t a n c i a d e u n a d i s t r i ­ b u c ió n

m á s e q u it a t iv a d e l in g r e s o

p a r a in c r e m e n t a r e l a h o r r o y e l c r e c i­

m i e n t o d e la s e c o n o m í a s . E n u n e s t u d i o p i o n e r o r e a li z a d o p a r a 4 3 p a ís e s s e e n c o n t r ó q u e u n a a lt a d e s ig u a ld a d in i c i a l e n lo s in g r e s o s d e t e r m i n a m e n o ­ re s ta s a s d e c r e c im ie n t o e n e l la r g o p la z o y q u e d ic h a d e s ig u a ld a d r e f le ja u n a c c e s o m á s l i m i t a d o d e lo s g r u p o s m á s p o b r e s a lo s a c t iv o s p r o d u c t iv o s , e n p a r t i c u l a r a l c a p i t a l h u m a n o , p e r o t a m b i é n a l a t i e r r a y a l c r é d i t o y a lo s s is ­ te m a s d e p r o t e c c ió n le g a l d e s u s d e r e c h o s [ B ir s d a ll, N . y J u a n L u is L o n d o ño

1 9 9 7 ]. E s t o s r e s u lt a d o s s o n d e la m a y o r i m p o r t a n c i a p a r a l a C o l o m b i a d e lo s

n o v e n t a , c a r a c t e r iz a d a p o r a lto s y c r e c ie n te s c o e fic ie n te s d e c o n c e n t r a c ió n d e l in g r e s o , b a jo s n iv e le s d e in v e r s ió n e n c a p it a l h u m a n o , c o n c e n t r a c ió n d e la p r o p i e d a d , p r e c a r io a c c e s o d e lo s p o b r e s a lo s m e c a n is m o s f o r m a le s d e a h o r r o y c r é d it o y e s c a s a p r o t e c c ió n y c o b e r t u r a d e lo s d e r e c h o s e c o n ó m i ­ c o s y s o c ia le s d e la p o b la c ió n . E n e s ta s c ir c u n s t a n c ia s , lo s p r o c e s o s d e a p e r t u r a y l i b e r a c i ó n a c e le r a ­ d a q u e a r r a n c a r o n a c o m ie n z o s d e la d é c a d a s o n d e l t o d o in s u fic ie n te s p a r a g a r a n t iz a r u n s e n d e r o s o s te n id o d e d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l s i n o se lo ­ g r a c o r r e g ir la a lt a c o n c e n t r a c ió n d e in g r e s o s p r e v a le c ie n t e e n e l p a ís , c o n e l

196

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

f i n d e e l e v a r l a g e n e r a c i ó n d e a h o r r o y l a p r o d u c t i v i d a d p o r l a v í a d e u n s is ­ te m a e c o n ó m ic o m á s e q u ita tiv o [B ir s d a ll, N . y R ic h a r d S . 1 9 9 4 ] . E n c o n s e ­ c u e n c i a , u n a m e j o r d i s t r i b u c i ó n d e l in g r e s o s e j u s t i f i c a n o s ó lo p o r la s r a z o ­ n e s o b v ia s y

p e r e n to r ia s

d e ju s t ic ia s o c ia l, s in o

ta m b ié n

p o r s u s e fe c to s

d ir e c to s s o b r e e l a h o r r o y e l d e s a r r o llo . Ig u a lm e n t e , la m e jo r d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o s e r e la c io n a e n f o r m a s ig n if ic a t iv a c o n u n a m e n o r ta s a d e in f la c ió n . U n a n á lis is r e c ie n t e p a r a C o ­ lo m b ia - c o n

b a s e e n té c n ic a s d e c o in t e g r a c ió n - m u e s t r a q u e la in f la c ió n

t ie n e u n e f e c t o d ir e c t o d e la r g o p la z o s o b r e la c o n c e n t r a c ió n d e in g r e s o s y q u e la in e s t a b ilid a d m a c r o e c o n ó m ic a a fe c ta la f o r m a c ió n d e c a p it a l h u m a ­ n o e n la s e s c a la s d e m á s b a jo s in g r e s o s [ B e r n a l , R a q u e l

et al.

1 9 9 7 ]. L a s im ­

p lic a c io n e s s o n o b v ia s : u n a p o lít ic a e c o n ó m ic a d ir ig id a a r e d u c ir la in f la ­ c ió n y a h a c e r m á s e s ta b le e l d e s e m p e ñ o e c o n ó m ic o es c o m p o n e n t e e s e n c ia l d e lo s e s f u e r z o s d e l p a ís p a r a c r e c e r y c o r r e g ir lo s e le v a d o s ín d ic e s d e c o n ­ c e n t r a c ió n d e in g r e s o y d e p o b r e z a h o y im p e r a n t e s .

Fortalecimiento del ahorro privado U n in t e r r o g a n t e d e p r im e r a lín e a e s c ó m o in c r e m e n t a r la g e n e r a c ió n d e a h o r r o y la in v e r s ió n d e l s e c t o r p r o d u c t iv o . A d e m á s d e lo s im p a c t o s p o ­ s it iv o s o r ig in a d o s p o r la m a y o r e s t a b ilid a d y c o n s is t e n c ia d e la s p o lít ic a s m a c r o e c o n ó m ic a s , la lit e r a t u r a e s p e c ia liz a d a r e c o n o c e q u e e l lo g r o d e u n a ta s a d e c r e c im ie n t o a lta y s o s te n id a r e q u ie r e q u e e l s e c to r f in a n c ie r o e s té e n c a p a c id a d d e m o v i l i z a r y a s ig n a r e f ic ie n t e m e n t e lo s r e c u r s o s f in a n c ie r o s . U n s is te m a f in a n c ie r o q u e t e n g a b u e n d e s e m p e ñ o c u m p le v a r ia s f u n ­ c io n e s e s e n c ia le s : s e le c c io n a y s u p e r v is a

in v e r s io n e s

e in v e r s io n is ta s

que

u s a n m á s p r o d u c t i v a m e n t e lo s r e c u r s o s ; c o n t r i b u y e a r e d u c i r lo s r ie s g o s ; i n ­ c r e m e n t a la s d i s p o n i b i l i d a d e s d e l i q u i d e z ; y r e c o g e y d i s e m i n a i n f o r m a c i ó n a lo s p a r t ic ip a n t e s e n e l m e r c a d o [ S t ig lit z , J o s e p h 1 9 9 8 ] . E n C o l o m b i a s e o t o r g ó e n é p o c a s r e c ie n t e s u n g r a n é n f a s is a la s p o l í ­ tic a s d e lib e r a c ió n f in a n c ie r a . A u n q u e n o e s d a b le c u e s t io n a r q u e s is te m a s fin a n c ie r o s m á s d e s a r r o lla d o s s o n p a r t e e s e n c ia l d e u n a m b ie n t e m á s f a v o ­ r a b le a l a h o r r o , la lit e r a t u r a e m p ír ic a n o h a e n c o n t r a d o m u c h a s o lid e z e n lo s a r g u m e n t o s q u e le a s ig n a n a la ta s a d e in t e r é s la f u n c i ó n d e p r o m o v e r a u m e n to s im p o r ta n te s e n e l a h o r r o . E n s u lu g a r , c o m o s e ñ a la S t ig lit z , se d e s ta c a la im p o r t a n c ia d e r e s ­ p o n d e r a la s f a lla s q u e s e p r e s e n t a n e n e l s is t e m a f i n a n c i e r o - q u e s u r g e n d e m e r c a d o s y c o n tr a to s in c o m p le to s e in f o r m a c ió n in s u fic ie n te — m e d ia n t e e l d is e ñ o d e u n m a r c o r e g u la to r io y d e s u p e r v is ió n q u e a s e g u re la e fic ie n c ia ,

197

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

p r o m u e v a la c o m p e t e n c ia , in c e n t iv e la p r u d e n c ia y p e r m it a la d is p o n ib ili­ d a d y e l u s o e fic a z d e la in f o r m a c ió n . E s te m a r c o h a c e p o s ib le q u e e l d e s a ­ r r o llo f in a n c ie r o c o n t r ib u y a a l a h o r r o , la a c u m u la c ió n d e c a p it a l y la p r o ­ d u c t iv id a d . A s í q u e e n la s itu a c ió n d e la C o lo m b ia d e h o y , la r e c u p e r a c ió n d e la e c o n o m ía p a s a p o r r e s ta b le c e r la s o lid e z y e f ic ie n c ia d e s u s is te m a f i ­ n a n c ie r o , a c tu a lm e n te ta n d e b ilita d a . U n a f u e n t e p o t e n c ia l d e m a y o r a h o r r o p r iv a d o la c o n s t it u y e e l s is te ­ m a d e m a n e jo p e n s io n a l q u e se a d o p te c o n e l f in d e fo r ta le c e r e l m e r c a d o d e c a p ita le s y e le v a r e l a h o r r o p r iv a d o . E l e s q u e m a c h ile n o s e c a r a c te r iz ó p o r e l tr a s p a s o d e la s e g u r id a d p e n s io n a l d e l s e c to r p ú b lic o a l p r iv a d o , la c o m p e ­ t e n c ia e n t r e f o n d o s p e n s ió n a le s y la m a y o r r e n t a b i l i d a d d e lo s r e n d i m i e n t o s f in a n c ie r o s o fr e c id o s a lo la r g o d e l t ie m p o . E l g o b ie r n o , p o r s u p a r t e , s e v io o b lig a d o a g e n e r a r n u e v o s r e c u r s o s p r e s u p u é s t a le s p a r a f i n a n c i a r lo s p a g o s d e la s d e u d a s p e n s ió n a le s e x is t e n t e s m e d i a n t e la r e d u c c i ó n d e l g a s t o p ú b l i ­ c o e n o t r a s á r e a s . P o r lo t a n t o , lo s r e s u lt a d o s t o d a v í a s o n m i x t o s y a lg u n o s a n á lis is m u e s t r a n q u e e l a u m e n t o d e l a h o r r o p e r s o n a l f o r z o s o l i g a d o a l s is ­ t e m a p e n s io n a l se c o m p e n s ó e n p a r te c o n la d is m in u c ió n e n e l a h o r r o p e r ­ s o n a l v o lu n t a r io . E n t o d o c a s o , la im p o r t a n c ia d e q u e e l s is te m a p e n s io n a l c o lo m b ia n o s e a u n a f u e n te p o te n c ia l d e a h o r r o d e la r g o p la z o y n o d e d e s e ­ q u ilib r io s lla m a la a t e n c ió n s o b r e la n e c e s id a d d e r e p e n s a r a f o n d o v a r ia s d e s u s c a r a c te r ís tic a s a c tu a le s . L a r e c u p e r a c ió n d e l a h o r r o p r iv a d o se r e la c io n a e s tr e c h a m e n te t a m ­ b i é n c o n e l i m p u l s o a la s p o l í t i c a s y a c t iv id a d e s q u e f o r t a l e c e n l a c o m p e t i t i v id a d . E s ta á r e a in v o lu c r a u n a m p lio e s p e c tr o d e a c c io n e s p a r a a f r o n t a r c o n é x it o lo s d e s a fío s d e la g lo b a liz a c ió n . S e t r a t a , e n e s p e c ia l, d e c o n s t r u i r y d e ­ s a r r o lla r n u e v a s v e n ta ja s c o m p e t it iv a s e n u n

m u n d o

c a r a c te r iz a d o p o r la

im p la c a b le c o m p e t e n c ia y p o r la in te n s a in n o v a c ió n te c n o ló g ic a . E n e s te p r o c e s o le c o r r e s p o n d e a l E s t a d o d e f i n i r r e g la s d e l ju e g o t r a n s p a r e n t e s y e s ­ ta b le s , f o r t a le c e r s u s in s t it u c io n e s y a d e c u a r s u s r e g u la c io n e s , p a r t ic ip a r c o n e l s e c to r p r iv a d o e n la m o d e r n iz a c ió n d e la in f r a e s t r u c t u r a fís ic a y d e la r e d d e tr a n s p o r te s y c o m u n ic a c io n e s , d a r p r io r id a d a la f o r m a c ió n d e c a p ita l h u m a n o y e s tim u la r e l d e s a r r o llo y la tr a n s fe r e n c ia d e c ie n c ia y te c n o lo g ía . E l s e c to r p r iv a d o , p o r s u p a r te , d e b e m e jo r a r y h a c e r m á s e fic ie n te s u g e s t ió n e m p r e s a r ia l, e le v a r la c a lid a d d e lo s b ie n e s y s e r v ic io s q u e p r o d u c e , así c o m o

e n c o n tr a r y a p r o v e c h a r n u e v a s o p o r tu n id a d e s p a r a a m p lia r su s

m e r c a d o s e n c o n d ic io n e s c o m p e t it iv a s . E n e s te c o n t e x t o , la in t e r a c c ió n y c o m p l e m e n t a r i e d a d e n t r e lo s s e c to r e s p ú b l i c o y p r iv a d o e s t im u la u n a m ­ b ie n t e m á s p r o p ic io p a r a e l d e s a r r o llo .

198

TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA

L a s a lid a d e l c ic lo c r it ic o p o r e l q u e a tr a v ie s a la e c o n o m ía r e q u ie r e , p o r lo m e n o s , r e t o r n a r a lo s n iv e le s h is t ó r ic o s d e a h o r r o

e in v e r s ió n

que

t u v o e l p a ís , a d o p t a r p r o n t a m e n t e p r o f u n d a s r e f o r m a s fis c a l q u e g a r a n t ic e n u n

n iv e l s o s te n ib le d e d é f ic it y d e u d a p ú b lic a , f o r t a le c e r y h a c e r m á s e f i­

c ie n t e e l s is te m a f in a n c ie r o y r e c u p e r a r la c a p a c id a d p r o d u c t iv a d e l s e c to r e m p r e s a r ia l. P e r o t o d o e llo es in s u f ic ie n t e d e s d e u n a p e r s p e c tiv a d e la r g o p la z o . P a r a s it u a r a n u e s t r o p a ís e n u n a t r a y e c t o r ia d e d e s a r r o llo s o s t e n id o , e s ta b le y e q u i t a t i v o e s n e c e s a r io r e c t if ic a r p a r á m e t r o s b á s ic o s d e u n p a t r ó n d e c r e c i­ m ie n t o q u e h a s ta a h o r a h a g e n e r a d o d e s ig u a ld a d y e x c lu s ió n - d e n t r o d e u n e n to rn o

in s t it u c io n a l c a r a c te r iz a d o p o r u n E s ta d o d é b il, c o r r u p t o e in c a ­

p a z - y a p o s t a r le c o n d e c is ió n a la s o lu c ió n p o l í t i c a d e lo s c o n f lic t o s a r m a ­ d o s q u e h o y a g o b ia n a t o d o s lo s c o lo m b ia n o s y q u e f r e n a n s in l í m i t e n i m e ­ d i d a la s o p o r t u n i d a d e s d e a h o r r o , i n v e r s i ó n y c r e c i m i e n t o .

R e f e r e n c ia s

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B a NCO

2000. BANCO

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201

La difícil consolidación de un Estado de Bienestar Ó SC A R RO D RÍG U EZ SALAZAR

Profesor Titular. Facultad de Ciencias Económicas. Universidad Nacional de Colombia.

E

n

P R IM E R

L U G A R

Q U IE R O

A G R A D E C E R

a lo s o r g a n iz a d o r e s d e

la C á t e d r a M a n u e l A n c iz a r s o b r e D e s a r r o llo E c o n ó m ic o y S o c ia l e n e l s ig lo X X la o p o r t u n id a d d e p r e s e n ta r e s te t r a b a jo q u e d e n t r o d e u n a s a n a p r á c tic a a c a d é m ic a p e r m it e u n d iá lo g o c o n la c o m u n id a d a c a d é m ic a c o n m ir a s a in ­ t e r c a m b i a r o p i n i o n e s , e s t a b le c e r la s d i v e r g e n c i a s l o c u a l t e n d r á c o m o r e s u l ­ ta d o fin a l e n r iq u e c e r e l p ro c e s o in v e s tig a tiv o . Q u i e r o r e f e r ir m e e n e l d ía d e h o y a s ie te te m a s . E n p r i m e r lu g a r r e a ­ liz a r é u n a a p r o x im a c ió n te ó r ic a a l E s ta d o d e B ie n e s ta r , e n s e g u n d o t é r m i­ n o t r a t a r é e l t e m a q u e e n la lit e r a t u r a e n S o c io lo g ía E c o n ó m ic a s e h a d e ­ n o m in a d o

la

r e s o lu c ió n

de

la

C u e s tió n

N a c io n a l,

e l te rc e r

a s p e c to

a

c o n s id e r a r e s e l d e a n a liz a r c ó m o la té c n ic a d e l a s e g u r a m ie n t o h a s id o u n m e c a n is m o id ó n e o p a r a e l m a n e jo d e la c u e s t ió n s o c ia l, la c u a r t a s e c c ió n e s ta r á d e d ic a d a a la c u e s tió n d e s i e l m o d e lo d e in d u s t r ia liz a c ió n p o r s u s ti­ tu c ió n

de

im p o r ta c io n e s

pu ede

c o n fig u r a r u n

s u b fo r d is m o , e l q u in t o

t e m a e s ta r á e n f o c a d o a c a r a c t e r iz a r la f o r m a c o m o e n C o lo m b ia s e c o n s ­ t r u y o e l s is te m a d e S e g u r id a d S o c ia l, e n la s e x ta p a r t e r e f le x io n a r é s o b r e la s r e p e r c u s io n e s d e la p o lít ic a s d e a ju s t e e n l a L e y 1 0 0 d e 1 9 9 3 , y p o r ú l t i ­ m o h a r é r e f e r e n c ia a la m a n e r a c o m o la f o c a liz a c ió n e s ta c o n f ig u r a n d o e l E s ta d o c o lo m b ia n o .

E

l

c o n c e p to

d e e s ta d o

d e b ie n e s ta r

L a lit e r a t u r a s o b r e la f o r m a c ió n d e e s te t ip o d e E s ta d o e s a b u n d a n t e . N o es n u e s tr o in te r é s h a c e r u n b a la n c e b ib lio g r á f ic o s in o m á s b ie n c o n c e n ­

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

t r a m o s e n a q u e llo s ra s g o s m á s p r o tu b e r a n te s q u e lo c a r a c te r iz a n . L a in s t it u ­ c ió n c e n tr a l d e e s ta f o r m a d e E s ta d o e s , h is t ó r ic a m e n t e , e l S e g u r o S o c ia l c u ­ y o s o r íg e n e s s e r e m o n t a n c o n b a s ta n te a n t e r io r id a d a la S e g u n d a G u e r r a M u n d ia l. P a r a E s p in g -A n d e r s e n e s tu d ia d o d e m a n e r a

estrecha

[ 1 9 9 0 , 1 6 ] e l E s ta d o b e n e f a c t o r h a s id o

p o r “ q u i e n e s l o e x a m i n a n c o n r e l a c i ó n a la s

c u e s t io n e s s o c ia le s , in t e r e s á n d o s e a n t e t o d o p o r la s t r a n s f e r e n c ia s s o c ia le s a lo s s e r v ic io s s o c ia le s y a lg u n a s v e c e s a la v i v i e n d a . A q u e llo s q u e a d o p t a n u n a p r o b le m á t ic a m á s a m p lia se s itú a n e n u n a p e r s p e c tiv a d e e c o n o m ía p o lít ic a . E llo s c e n t r a n s u a n á lis is s o b r e e l p a p e l d e l E s t a d o e n t a n t o q u e g e s t io n a d o r y o r g a n iz a d o r d e l m u n d o e c o n ó m ic o . S in e m b a r g o d e s d e e s ta p e r s p e c tiv a , lo s p r o b le m a s d e d e s e m p le o y d e e m p le o , d e lo s n iv e le s s a la r ia le s y d e r e g u ­ la c ió n

m a c r o e c o n ó m ic a s o n

c o n s id e r a d o s c o m o

c o m p o n e n te s

e s e n c ia le s

d e l E s ta d o p r o v id e n c ia ” . E s te m is m o a u t o r p r o p o n e d is t in g u ir tre s p r in c i­ p a le s r e g ím e n e s d e E s ta d o s p r o v id e n c ia : E l lib e r a l l i m i t a d o e s e n c ia lm e n t e a la p r o t e c c i ó n d e lo s m á s d é b ile s p e r o q u e s o n e s t ig m a t iz a d o s ; e l s o c ia l- d e m ó c r a t a c a r a c te r iz a d o n o s o la m e n te p o r u n n iv e l e le v a d o d e p r o t e c c ió n s o ­ c ia l c o n t r a t o d o s lo s r ie s g o s y p o r u n a o f e r t a i m p o r t a n t e d e s e r v ic io s s o c ia ­ le s , p e r o t a m b i é n y s o b r e t o d o p o r u n a v o l u n t a d p o l í t i c a d e r e d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o m e d ia n t e e l s is te m a im p o s it iv o ; y e l m o d e lo c o n s e r v a d o r c o r p o r a t iv is t a r e la c io n a d o c o n u n a p r o t e c c ió n s o c ia l c o n s t r u id a c o n b a s e e n la r e ­ la c ió n s a la r ia l, b u s c a n d o n o u n a t r a n s f o r m a c ió n d e la s o c ie d a d a tr a v é s d e la e q u id a d s in o d e l m a n t e n im ie n t o d e l s ta tu s s o c ia l y p r o f e s io n a l. E s t a c la s if ic a c ió n d e s c a n s a s o b r e tr e s v a r ia b le s : la c a l i d a d d e lo s d e ­ re c h o s

s o c ia le s

[m in im a lis ta s /a s is te n c ia le s ,

a s e g u r a m ie n to ,

u n iv e r s a lis ­

t a s ] , lo s e fe c to s d e la r e d is t r ib u c ió n e n t é r m in o s d e la e s t r a t if ic a c ió n s o c ia l y la m a n e r a c o m o s e r e la c io n a e l E s t a d o y e l m e r c a d o c o n lo s h o g a r e s . E l a p o r t e d e E s p in g - A n d e r s e n r e s id e e n lo q u e é l d e n o m in a

tion o démarchandisation

decommodifica-

d e la fu e r z a d e t r a b a jo , p o r e s te c o n c e p t o s e e n ­

t ie n d e e l m a r g e n d e m a n i o b r a q u e t ie n e n lo s a c t o r e s s o c ia le s e n r e la c ió n c o n la n e c e s id a d d e v e n d e r s u fu e r z a d e t r a b a jo s o b r e e l m e r c a d o d e p r o ­ d u c c ió n c a p it a lis t a p a r a lo g r a r c o n d ic io n e s d e v id a a c e p ta b le s . A

q u ie n e s

e s tá n p o r fu e r a d e l m e r c a d o la b o r a l, q u e se e n c u e n tr a n e n s itu a c ió n d e d e ­ s e m p le o , y q u e p o r t a n t o n o p u e d e n v e n d e r s u fu e r z a d e t r a b a jo p a r a la r e ­ p r o d u c c ió n s o c ia l d e s u f a m ilia o q u e t e n ie n d o u n e m p le o p e r c ib e n in g r e ­ sos

s a la r ia le s

p a u p é r r im o s , e l E s ta d o

debe

b r in d a r le s

in g r e s o s

que

le s

p e r m it a lle v a r u n a v id a d e c o r o s a ; la f o r m a c o m o s e r e s p o n d a a e s ta d e m a n ­ d a s e c o n v ie r t e e n u n f a c t o r c la v e p a r a e s ta b le c e r tip o s d e E s ta d o s d e b ie n e s ­ ta r . E s ta a c c ió n e s ta ta l d a r ía lu g a r a l s a la r io s o c ia l, e l c u a l c o n s is te e n e l c o n ­

204

LA DIFÍCIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO DE BIENESTAR

ju n to

de

b e n e fic io s

en

d in e r o

o

m o n e ta r io s

tr a n s fe r id o s

a la

p o b la c ió n

a c tiv a o in a c t iv a y q u e p e r m it e a u m e n t a r la c a p a c id a d d e c o m p r a d e u n a p o b la c ió n . O t r a f o r m a d e c la s i f i c a c i ó n d e e s t a c la s e d e E s t a d o l a b r i n d a R i c h a r d T itm u s s

[ 1 9 5 8 ] q u ié n d is t in g u e e n tr e R e s id u a le s e In s t it u c io n a le s . E n

lo s

p r im e r o s , e l E s t a d o a s u m e r e s p o n s a b ilid a d e s e n e l á m b i t o d e lo s o c ia l s ó lo c u a n d o la f a m ilia o e l m e r c a d o fr a c a s a n y e n e s te c a s o la p o lít ic a s o c ia l s e d i r i ­ g e a g r u p o s s o c ia le s q u e la m e r e z c a n ; e l s e g u n d o m o d e l o s e o r i e n t a h a c ia la n a c ió n e n t e r a , es u n iv e r s a lis ta y s im b o liz a u n a n c la r s e e n e l p r in c ip io d e l b ie ­ n e s t a r s o c ia l. Ia n G o u g h [ 1 9 8 2 ] d e f in e e l E s ta d o d e B ie n e s ta r c o m o la u t iliz a c ió n d e l p o d e r d e l E s ta d o p a r a m o d if ic a r la r e p r o d u c c ió n d e la f u e r z a d e t r a b a ­ j o y c o n t r o l a r l a p o b l a c i ó n n o a c t i v a e n la s s o c i e d a d e s c a p i t a l i s t a s . L a e r a d e e s te E s ta d o s e p o d r ía u b ic a r d e s p u é s d e la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l y c o m p r e n d e d o s c o n ju n t o s d e a c t iv id a d e s e s ta ta le s : “ la p r o v is ió n d e s e r v i­ c io s s o c ia le s a i n d i v i d u o s y f a m ilia s e n c ir c u n s t a n c ia s y c o n t ig e n c ia s p a r t i ­ c u la r e s : b á s ic a m e n t e s e g u r id a d s o c ia l, s a n id a d , b e n e f ic ie n c ia , e d u c a c ió n y v iv ie n d a . Y

la r e g la m e n t a c ió n e s ta ta l d e a c tiv id a d e s p r iv a d a s , d e i n d iv i­

d u o s y c o r p o r a c i o n e s , q u e d i r e c t a m e n t e a l t e r a n la s c o n d i c i o n e s i n m e d i a ­ ta s d e v id a d e in d iv id u o s y g r u p o s d e n t r o d e la p o b la c ió n ” [ G o u g h

1 9 8 2 ,

5 1 ] . E s te e n fo q u e e s ta in flu e n c ia d o p o r e l m é to d o b r in d a d o p o r la e c o n o ­ m ía p o lít ic a d e in s p ir a c ió n

m a r x is ta y t r a t a d e d e c if r a r la c o n t r a d ic c ió n

e n t r e e l c o n t i n u o “ c o n f l i c t o e n t r e la s c la s e s

1 (e n

e l n iv e l m á s g e n e r a l e n tr e

e l c a p i t a l y t r a b a j o ) s o b r e lo s o b je t iv o s y la s f o r m a s d e la p o l í t i c a s o c ia l y e l p ro c e s o c o n tr a d ic to r io a tra v é s d e l c u a l e l c r e c im ie n to d e l E s ta d o d e B ie ­ n e s ta r c o n t r ib u y e a c r e a r n u e v a s f o r m a s d e c r is is ( e c o n ó m ic a , p o lít ic a e id e o ló g ic a ) d e n t r o d e e s a s s o c ie d a d e s ” [ G o u g h

1 9 8 2 , 6 7 ]. E s ta fo r m a d e

E s ta d o s e r ía e l p r o d u c t o in e v it a b le d e l m o d o d e p r o d u c c ió n c a p it a lis t a ; y e n t r e la s f u n c i o n e s e s t a t a le s e s t a r ía n : la a c u m u l a c i ó n , r e p r o d u c c i ó n y l e g i ­ tim a c ió n

I

[ O ’C o n n o r 1 9 7 3 ].

A p artir de co n c e b ir el C ap ital c o m o una relación social y no c o m o una can tid ad de bienes

de eq u ip a m ien to , Salam a y M a th ias [1 9 8 3 ] caracterizan al Estado c o m o el garante de las relaciones de p ro d u cció n y qu e p articipa de m anera decisiva en la in stitu ció n de esta m ism a relación . E n los países desarrollados la in terven ció n del Estado tiene c o m o priorid ad la rep ro d u cción de la fuerza de trab ajo , m ien tras qu e en los subdesarrollados su actividad privilegia la rep ro d u cció n del secto r in ­ dustrial.

205

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

L a p ro p u e s ta p o r e l p ro fe s o r B o b J e s s o p

[1 9 9 9 ] s o b re e l E s ta d o

d e B ie n e s ta r te n d r ía tre s ra s g o s d e te r m in a n te s : a ) se b a s a e n e l d e s a r r o ­ llo d e la r e la c ió n f o r d is t a , b ) e l E s ta d o r e g u la e l m e r c a d o , y c ) e l p a c to s o c ia l q u e d a o r ig e n a e s ta f o r m a d e E s ta d o t ie n e c o m o u n o d e s u s p ila ­ r e s la d e f e n s a d e lo s d e r e c h o s h u m a n o s . E n e l E s t a d o d e b ie n e s t a r s e d a lu g a r a u n n u e v o c o n c e p to d e c iu d a d a n ía , e l c u a l h a c e r e fe r e n c ia n o s o ­ la m e n te

a l e je r c ic io

d e d e r e c h o s e c o n ó m ic o s y c iv ile s s in o

ta m b ié n

a

lo s s o c ia le s . E l r é g im e n F o r d is ta

2- t é r m

in o

c e n t r a l p a r a la E s c u e la d e la R e g u la ­

c i ó n - e s tá f u n d a d o e n u n a d iv is ió n té c n ic a d e l t r a b a jo a s o c ia d a a la f a b r ic a ­ c i ó n e n s e r ie s d e b ie n e s e s t a n d a r iz a d o s y c u y o e l e m e n t o d i s t i n t i v o e s la i n ­ tr o d u c c ió n

de

in c r e m e n to s e n

tr a b a jo

en

cadena;

la p r o d u c c ió n

u n

se p u e d e n

segundo r e fle ja r e n

a s p e c to

es

a u m e n to s

que

lo s

s a la r ia le s .

E s te r é g im e n d e a c u m u la c ió n e s tá s o p o r ta d o e n la e x te n s ió n d e la r e la c ió n s a la r ia l y e n e l c o n s u m o m a s iv o . D e o t r a p a r te , e l m o d o d e r e g u la c ió n d e e s te r é g im e n s e e x p r e s a e n u n c o n ju n t o d e n o r m a s e in s t it u c io n e s a s o c ia d o s a l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l. E n la e m p r e s a fo r d is t a la p r o p ie d a d y la o r g a n iz a c ió n d e la p r o d u c c ió n q u e d a n c la r a m e n te s e p a ra d a s p o r u n a m o n e d a d e c a r á c te r fid u c ia r io ; d e o tr a p a r t e s e d a l u g a r a l c r é d i t o a l c o n s u m o q u e s e c o n v i e r t e e n o t r o d e lo s e le m e n t o s im p o r ta n te s d e e s te m o d o d e r e g u la c ió n [ G e lp i y L a b r u y e r é 1 9 9 4 ] . E s ta f o r m a d e f in a n c ia r la d e m a n d a a p a r e c e e n lo s E s ta d o s U n i d o s , p r i m e r o e n e l e q u ip a ­ m i e n t o d e lo s h o g a r e s , m á s t a r d e e n la v e n t a d e m á q u in a s d e c o s e r , p o s t e r io r ­ m e n t e c o m o m e c a n is m o q u e p e r m it e la a d q u is ic ió n d e v iv ie n d a s y p o r ú lt im o le f a c i l i t a a l a c la s e o b r e r a y a la s c a p a s m e d ia s la c o m p r a d e lo s a u t o m ó v i l e s e la ­ b o r a d o s e n c a d e n a p o r la in d u s t r ia a u t o m o t r iz . E l c r é d it o a l c o n s u m o p o s ib ilit a u n a a m p l i a c i ó n d e l a d e m a n d a y e s t a r á d e t e r m i n a d o p o r l a t a s a d e i n t e r é s 3; e s t a n u e v a m o d a lid a d d e a d q u is ic ió n h a c e im p r e s c in d ib le q u e s e in tr o d u z c a n m o ­ d ific a c io n e s a l s is te m a ju d ic ia l.

2

“E l co n cep to de ford ism o fue popularizado en los Estados U n id o s p or el m ism o H en ry

F ord y en los años veinte ya era parte de la co n cien cia cien tífica social y p opu lar n o rteam erican a y eu ro p ea" [Jessop 1 9 9 9 , 1 9].

3

La T e o ría G en eral de K eynes al seleccionar c o m o unidad de m edid a el salario y al establecer

los factores o b jetiv o s q ue d eterm in an la p ro p en sió n m arginal a co n su m ir re co n o ce qu e lo que prim a en el m ercado laboral es la exten sió n de la relación salarial de esta form a sus postulados in ten tan ela­ b orar una p o lítica eco n ó m ica q ue se aju ste a la regulación fordista.

206

LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN DF. UN ESTADO DE BIENESTAR

V a le

la p e n a m e n c io n a r q u e e n

e l r é g im e n

fo r d is ta e l E s ta d o

de

B ie n e s t a r e s tá lig a d o a l m a n e jo d e d e m a n d a a g r e g a d a y a la p r o v is ió n d e b ie n e s c o le c tiv o s . A lg u n o s e c o n o m is ta s e s ta b le c e n u n a c la r a d is t in c ió n e n tr e e l E s ta d o k e y n e s ia n o y e l d e b ie n e s ta r . E l p r im e r o f o r m a s e m b r io n a r ia s a p a r t ir d e la G r a n

“ d e s a r r o lló s u s

D e p r e s ió n p e ro a d q u ir ió

c o n ­

t o r n o s d e f in id o s e n la s e g u n d a p o s g u e r r a y r e p r e s e n t a u n n u e v o c ic lo d e in t e r v e n c ió n e s ta ta l e n la e c o n o m ía m u n d i a l ” [ Is u a n i 1 9 9 1 , 1 4 ] ; e s tá l i ­ g a d o a l c o n c e p to d e d e m a n d a e fe c tiv a , e n tr e s u s fin a lid a d e s se e n c u e n tr a e l d is e ñ o d e u n a p o lít ic a e c o n ó m ic a , e n la q u e la lu c h a c o n t r a la e x c lu ­ s ió n s o c ia l h a c e p o s ib le la e x is t e n c ia d e la e c o n o m ía d e m e r c a d o . E l s e ­ g u n d o v a a e s ta r m u c h o

m á s a r t i c u l a d o a lo s s is t e m a s d e s e g u r id a d s o ­

c ia l, a la n u e v a in t r o d u c c ió n d e l c o n c e p to d e c iu d a d a n ía y a la p r o v is ió n d e b ie n e s p ú b lic o s ; p a r a R o s a n v a llo n

[ 1 9 9 2 ] la s i n s t i t u c i o n e s t íp ic a s d e l

E s ta d o d e b ie n e s ta r e n c u e n tr a n s u r a c io n a lid a d e c o n ó m ic a e n e l e s q u e ­ m a k e y n e s ia n o .

L a lu c h a

c o n t r a

la

p o b r e z a

y

la

e x c l u s ió n

s o c ia l

E n t r e lo s f u n d a m e n t o s d e l E s t a d o d e B ie n e s t a r s e e n c u e n t r a q u e la s o c ie d a d

en

su

c o n ju n to

d ebe

e m p re n d e r

a c c io n e s

g u b e r n a m e n ta le s

p a r a d i s m i n u i r lo s n iv e le s d e p o b r e z a y d e e x c lu s ió n s o c ia l. L a e x c lu s ió n s o c ia l s e d e f i n e c o m o e l r e s u l t a d o d e la s d i f i c u l t a d e s q u e t i e n e n e n e l a c ­ c e s o a l m e r c a d o d e t r a b a jo q u ie n e s d e r iv a n s u s in g r e s o s y a n o d e u n a r e ­ la c ió n m e r c a n t il s in o a p a r t ir d e la r e la c ió n s a la r ia l4. D e a c u e r d o a K a r l P o la n y i [ 1 9 9 7 ] c o n e l s u r g im ie n to d e l m e r c a d o a u to r r e g u la d o r se p r e ­ s e n ta u n a d is lo c a c ió n s o c ia l, e n t a n t o e l t r a b a jo h u m a n o q u e d a r e g u la d o p o r lo s m e c a n is m o s d e m e r c a d o . E s t e n u e v o t i p o d e m e r c a d o s e c o n s o l i ­ d a c o n la r e v o lu c ió n in d u s t r ia l; a p a r t ir d e e s te m o m e n t o e l m ó v il d e la s u b s is te n c ia es r e e m p la z a d o p o r u n a c o n d u c t a h u m a n a r e g u la d a p o r e l a f á n d e l a g a n a n c ia . L a d i s l o c a c i ó n s o c ia l s e m a n i f i e s t a e n la s c o n d i c i o ­ n e s d e v i d a d e lo s t r a b a j a d o r e s , l a a p a r i c i ó n d e lo s t u g u r io s u r b a n o s , lo s b a jo s s a la r io s , e l t r a b a j o i n f a n t i l y la s j o r n a d a s la b o r a le s s u p e r io r e s a o c h o h o ra s .

4

E n la relación mercantil los prop ietarios de unidades de p ro d u cció n ofrecen en el m ercad o el

p ro d u cto del tra b a jo qu e p or p rop ia iniciativa c o n tra ta ro n . E n la relación salarial los prop ietarios de esas unidades de p ro d u cció n co m p ra n la fuerza de trab ajo de los asalariados, a c a m b io de una c a n ti­ dad de m o ned a [L ipietz 1 9 9 0 ],

207

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

P a r a lo s f u n d a d o r e s d e la E c o n o m ía C lá s ic a ( S m t i h , R ic a r d o , S a y , S t a u r t M i l i ) l o s p r o b l e m a s d e p o b r e z a v i v i d o s a f i n a l e s d e l s i g l o X V III y l a p r im e r a

m ita d

d e l X IX - y

H u g o e n s u o b ra m a e s tra

q u e

p a ra

el caso

p a r is in o

Los Miserables- e r a n

lo s

r e fle jó

V íc to r

e l r e s u l t a d o d e la s r e s t r i c ­

c io n e s h e r e d a d a s d e l f e u d a lis m o q u e lim it a b a n e l a c c e s o a l m e r c a d o d e tr a b a jo . E s ta s

lim ita c io n e s

se h a b ía n

r e p r o d u c id o

d u ra n te

e l p e r ío d o

m e r c a n t il, e n la p r e o c u p a c ió n e s ta ta l p o r r e g u la r e l m e r c a d o . E l l i m i t a ­ d o acceso al m u n d o

d e l t r a b a jo s e e x p r e s a e n la e x is t e n c ia d e lo s v a g a ­

b u n d o s d e la é p o c a , d e la m a s a d e in d ig e n t e s ; e s te g r u p o p o b la c io n a l se c o n s titu y ó e n u n a p r e o c u p a c ió n p a r a e s to s p e n s a d o r e s , q u ie n e s a l d ia g ­ n o s t i c a r e l p o r q u é d e la p o b r e z a e n c o n t r a r o n s u o r i g e n e n la s r e la c io n e s d e s e r v i d u m b r e y la r e g la m e n t a c i ó n d e lo s g r e m io s a r t e s a n a le s c o m o r e s ­ p o n s a b le s d e la s r ig id e c e s la b o r a le s . L a

ó r b ita

de

in te r v e n c ió n

del

E s ta d o

s o b re

el

m e rc a d o

e s ta b a

c ir c u n s c r it a a lo s g a s to s d e d e f e n s a , a l m a n t e n i m i e n t o d e u n a p a r a t o j u d i c i a l , a o b ra s d e in fr a e s tr u c tu r a y a la e d u c a c ió n [R o d r íg u e z 2 0 0 0 ] . D e m u y b u e n a

Riqueza de l¿is Naciones, Principios de Economía Política y de Tributación, c o n c l u y e r o n q u e s i s e

fe y c o n a r g u m e n to s q u e se e n c u e n tr a n y a s e a e n la e n lo s

s u p r im ía n e s ta s tr a b a s p o r m e d io d e u n n u e v o m a r c o j u r í d i c o y e n ú lt im a s p o r

lo s

p r in c ip io s

del

lib e r a lis m o

e c o n ó m ic o

e ra

p o s ib le

u n a

m en o r

in je r e n c ia d e l E s ta d o s o b re e l m e r c a d o , lo c u a l c o n lle v a b a a la f le x ib iliz a c ió n la b o r a l y p o r e s ta v ía a la d is m in u c ió n d e la e x c lu s ió n . E l E s ta d o L ib e r a l q u e p r e g o n a n e s to s a u t o r e s e s t á b a s a d o e n l a a b o l i c i ó n d e la s j e r a r q u í a s s o c ia le s y e n e l p r i n c i p i o d e la ig u a ld a d d e lo s c iu d a d a n o s

vis ñ vis d e

lo s d e r e c h o s c iv ile s

y p o l í t i c o s ; e n e s t a p e r s p e c t iv a la s d if e r e n c i a s s o n ju s t a s e n t a n t o e lla s r e f l e j a n e l e s fu e r z o , la a d a p t a b ilid a d , la m o t iv a c ió n y la in d e p e n d e n c ia d e l in d iv id u o fre n te a l m e rc a d o . L a R e v o lu c ió n F r a n c e s a a l s u p r i m i r lo s g r e m io s a r t e s a n a le s , la p r i ­ s ió n p o r d e u d a s , lo s s a lv o c o n d u c t o s p a r a m o v e r s e p o r t o d o e l t e r r i t o r i o n a ­ c i o n a l , e s d e c i r , e l i m i n a r la s r e s t r ic c io n e s a la l i b r e m o v i l i d a d d e l a f u e r z a d e l t r a b a jo y a l o t o r g a r la lib e r t a d d e o f ic io s , c o n d u c ir ía a u n a a m p lia c ió n d e la d e m a n d a p o r t r a b a jo y p o r lo t a n t o a r e d u c ir la e x c lu s ió n s o c ia l. E s ta s m e d i­ d a s e s tu v ie r o n

a c o m p a ñ a d a s d e la p r im e r a a p e r t u r a y f u e r o n

a m p a ro

te o r ía s

de

la s

de

la s v e n t a j a s

a b s o lu ta s

y

r e la tiv a s .

to m a d a s al F e d e r ic

L is t

[ 1 9 4 2 ] s e o p u s o a la c o r r ie n t e p r in c ip a l e n t e o r ía e c o n ó m ic a q u e t ild ó d e c o s m o p o lita , p o r c u a n to c o n s id e r a b a q u e la r e t ir a d a d e l E s ta d o d e l m e r c a ­ d o y e n p a r t ic u la r e n e l m e r c a d o e x t e r io r s ó lo b e n e f ic ia b a a In g la t e r r a e ir ía

208

LA D IFICIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO D E BIENESTAR

en contra de los intereses de Alemania; esta nación requería de una política aduanera para desarrollarse económ icam ente5. C o n e s ta s d e t e r m in a c io n e s s u s te n ta d a s p o r e l lib e r a lis m o e c o n ó m ic o la e x c lu s ió n p o d r ía s i n o

d e s a p a re c e r a l m e n o s d is m in u ir , p u e s to q u e e n

c a s o d e p e r s is t ir e s te f e n ó m e n o s e p o d r í a p o n e r e n p e l i g r o lo s d e r e c h o s d e p r o p i e d a d y e n e l l í m i t e s e p o d r í a lle g a r in c lu s o a l q u ie b r e d e lo s m e c a n is ­ m o s d e in t e g r a c ió n s o c ia l6. S e g ú n C a s t e ll [ 1 9 9 7 ] c u a l s e r ía la g r a n s o r p r e s a d e lo s e c o n o m is t a s c lá s ic o s a l o b s e r v a r q u e la e x c lu s ió n y la p o b r e z a a p a r e ­ c ie r o n p o r d o n d e m e n o s se e s p e ra b a : e n e l m e r c a d o d e tr a b a jo , p o r c u a n to a l i n t r o d u c i r lo s a ju s te s a u t o m á t ic o s e l e q u i l i b r i o e n e l m e r c a d o la b o r a l s e r e a liz a p o r la v ía d e la d is m i n u c i ó n d e lo s s a la r io s n o m in a le s . L a s in v e s t ig a ­ c io n e s d e T h o m p s o n o d e E r ic H o s b a w m

s o b r e la c la s e o b r e r a In g le s a o e l

t r a b a jo d e l m is m o E n g e ls m u e s t r a n c o m o la m is e r ia a p a r e c ió e n e l m u n d o la b o r a l. G r a c ia s a l f o r t a l e c i m i e n t o d e lo s s in d ic a t o s , a la e x p e r ie n c ia d e la C o m u n a d e P a r ís , a la o r g a n iz a c ió n d e lo s t r a b a ja d o r e s e n p a r t id o s p o lít ic o s q u e s e r e c la m a b a n d e l m o v i m i e n t o o b r e r o , a la s i n t e r n a c io n a le s s o c ia lis t a s , a la e x p e r ie n c ia d e la R e v o lu c ió n d e O c t u b r e c o n u n a e c o n o m ía p la n if ic a ­ d a , la s it u a c ió n s e m o d i f i c ó s u b s t a n c ia lm e n t e , e n t o n c e s , e l a u m e n t o d e la e x c lu s ió n p o n ía e n t e la d e ju ic io la e x is te n c ia d e la e c o n o m ía d e m e r c a d o . S e h a c ía im p r e s c in d ib le r e d u c ir la e x c lu s ió n p e r o p a r a d ó jic a m e n t e se r e q u e r ía d e u n a n u e v a r e la c ió n E s t a d o - M e r c a d o . E l p a r a d ig m a c lá s ic o n o p o d r ía

fu n c io n a r y

r e s u lta b a in a d e c u a d o

p a r a la c o n v iv e n c ia c iu d a d a n a ;

e s to f a c ilit ó la a p a r ic ió n d e la t e o r ía e c o n ó m ic a q u e se d e n o m in ó la E c o n o ­ m í a S o c ia l. C a d a v e z m á s s e a b o g a b a p o r q u e lo s p r o b le m a s d e e x c lu s ió n s o ­ c ia l f u e r a n c o n s id e r a d o s c o m o r e s p o n s a b ilid a d d e l E s ta d o y n o f u e r a n r e ­ s u e lto s

p o r e l p a tro n a to

de

la

Ig le s ia . L a s

d ific u lta d e s

g e n e ra d a s

p o r el

p r o c e s o d e c r e c i m i e n t o d e la p o b l a c i ó n y s u u b i c a c i ó n e s p a c ia l e n la s g r a n ­

5

B a iro ch consid era qu e la h isto ria le d io la razón a L ist p or cu an to al calcu lar la p ro tecció n

efectiva qu e tu vieron los Estados U n id o s y algunos países de la E u rop a o ccid en tal llega a la c o n c lu ­ sión q ue los que se pro tegiero n lograron altas tasas de crecim ie n to e c o n ó m ic o , m ien tras qu e los p aí­ ses latin o -a m erica n o s qu e sí ap licaron la teoría de las ventajas com p arativas en traro n a desem peñar el rol de periferias. Inglaterra al abrir sus puertas al co m e rcio exterior tu vo en cu en ta que era una p o ­ ten cia industrial y la eco n o m ía m u n d o del siglo XIX.

6

Para D e Sw aan “La fo rm ació n del E stad o logró que la p ro d u cció n , el alm acen aje, el trans­

porte y el co m e rc io quedarán m ás protegidos del ro b o y el saqueo [ . . . ] P ero a m edid a q ue la e c o n o ­ m ía crecía se h acía m ás v u lnerable a ataqu e m en ores, rep en tin o s y tran sitorios. La p acificació n in ter­ na n o h ab ía acabado co n la d elin cu en cia y el b an d id aje. L os vagabundos, desprovistos de toda prop iedad se c o n v irtiero n en una am enaza aún m ayor para las cosechas en exp an sión , los crecien tes exced en tes y las líneas de ab astecim ien to s cada vez más exten sas” [D e Sw aan 1 9 9 2 , 2 5 6 ].

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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

d e s c iu d a d e s r e p e r c u t i ó e n q u e “ la r e b e l i ó n , l a v i o l e n c i a d e la s m u l t i t u d e s , la d e l i n c u e n c i a y la s e p i d e m i a s f u e r o n lo s c u a t r o j i n e t e s d e l a p o c a lip s is u r b a ­ n o . C o n t r a e s to s m a le s , la c o m u n id a d u r b a n a r e s p o n d ió e x ig ie n d o la c r e a ­ c ió n d e u n c u e r p o d e p o lic ía ” [ D e S w a a n 1 9 9 2 , 1 5 0 ] , C o n la d e n o m in a d a s a lu d p ú b l i c a q u e d e b ía a t e n d e r e l t r a t a m i e n t o d e la s b a s u r a s y e l m a n e j o d e lo s d e s e c h o s o r g á n ic o s m e d i a n t e e l d e s a r r o llo d e u n a r e d d e a c u e d u c t o y a l ­ c a n t a r i l l a d o , e i m p u l s a r la m e d i c i n a p r e v e n t i v a p a r a d i s m i n u i r la s e p i d e ­ m ia s , la ó r b it a d e in t e r v e n c ió n d e l E s ta d o se a m p lió y to c a b a p a u la t in a m e n ­ te

e l á m b ito

de

lo

s o c ia l7. D e

e s ta f o r m a

se in te n ta

r e s o lv e r lo

que

se

La Meta­ La invención d e

d e n o m i n a la c u e s t ió n s o c ia l; e l t r a b a jo d e R o b e r t C a s t e ll [ 1 9 9 7 ]

morfosis d e l a c u e s t i ó n lo social s o n d e g r a n u

s o c ia l, y e l d e J e a n D o n z e lo t [ 1 9 8 1 ] t ilid a d p a r a ilu s tr a r e s ta te m á tic a .

L A T É C N IC A D E L A S E G U R A M IE N T O PA R A E L M A N E JO D E LA C U E S T IÓ N

S O C IA L

U n a d e la s f o r m a s q u e s e e n c o n t r ó p a r a c o h e s i o n a r e l t e j i d o s o c ia l f u e la a p lic a d a e n la A le m a n ia d e B is m a r c k p o r la in t r o d u c c ió n

d e l a s e g u ra ­

m i e n t o a l m a n e j o d e lo s p r o b le m a s s o c ia le s . L o s s e g u r o s a p a r e c e n c o m o t é c ­ n i c a p a r a l a c i r c u l a c i ó n d e la s m e r c a n c ía s a n i v e l i n t e r n a c i o n a l . L a b a s e e s t a ­ d ís tic a

e s ta r ía

dada

p o r la

le y d e

lo s g r a n d e s

n ú m e r o s , lo

que

p e r m ite

c a lc u la r e l r ie s g o y d e c o n t e r a i n t r o d u c i r e l p r i n c i p i o d e s o lid a r id a d r e c o g i­ d o p o r la R e v o lu c ió n F r a n c e s a ; c o m o lo s e ñ a la R o s a n v a llo n “ A l p a s a r d e la n o c ió n s u b je tiv a d e c o m p o r t a m ie n t o y r e s p o n s a b ilid a d in d iv id u a l, a la n o ­ c ió n o b je t iv a d e r ie s g o , e l s e g u r o in v it a b a a m i r a r lo s o c ia l d e m a n e r a d i f e ­ r e n t e [ . . . ] E l e n f o q u e e n t é r m in o s d e r ie s g o e n e f e c t o , r e m it e e n p r i m e r l u ­ gar a

u n a

d im e n s ió n

p r o b a b ilís tic a

e s ta d ís tic a d e

lo

s o c ia l ( e l r ie s g o

es

c a lc u la b le ) q u e p e r m i t e r e le g a r a u n s e g u n d o p l a n o e l j u i c i o s o b r e lo s i n d i ­ v id u o s ” [R o s a n v a llo n

1 9 8 5 , 2 3 ]. A

d if e r e n c ia d e la a s is te n c ia s o c ia l p r o p ia

d e lo s s is te m a s d e p r o t e c c ió n p r e c a p it a lis t a s , e l s e g u r o s o c ia l r e p r e s e n t a la e je c u c ió n d e u n c o n t r a t o e n e l c u a l lo s c iu d a d a n o s y e l E s t a d o e s t á n i g u a l ­ m e n te im p lic a d o s .

7

“La ind ustrialización y la urbanización un ieron a un m ayor n ú m ero m u ch o m ayor de per­

sonas en una nueva fo rm a de in teg ració n , la ciudad industrial del siglo X I X . E n estas co n d icio n es de estrech a pro xim id ad física, los com p añeros inseparables de la pobreza, es d e cir la in m u n d icia, la m aln u trició n y la m ala salud generaron nuevas adversidades” [D e Sw aan 1 9 9 2 , 2 5 8 ].

210

LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR

E l m o d e lo d e a s e g u r a m ie n to p r o p u e s to p o r B is m a r k s e b a s a e n la r e ­ la c ió n s a la r ia l y p o r t a n t o s u p o n d r á la e x is te n c ia d e u n a e c o n o m ía m o n e t a ­ r ia ; a p a r t ir d e e s te m o m e n t o e l s e g u r o s o c ia l c o m o in s t it u c ió n t e n d r á u n c a r á c te r n a c io n a l, c o le c tiv o y o b lig a t o r io lo c u a l m a r c a r á u n a p r o f u n d a d i­ f e r e n c ia c o n lo s s is te m a s d e p r o t e c c ió n s o c ia l a n t e r io r e s q u e s e c ir c u n s c r i­ b ía n a u n o s g ru p o s d e p o b la c ió n , n o e ra o b lig a to r io y te n ía u n r a d io d e a c ­ c ió n

e s tr ic ta m e n te

lo c a l.

L a

u n iv e r s a lid a d

del

s e g u ro

y

su

c a rá c te r

o b lig a t o r io lo v u e lv e s o c ia l y “ c u m p le e n t o n c e s e l p a p e l d e u n a e s p e c ie d e t r a n s f o r m a d o r m o r a l y s o c ia l. E l s e g u r o s o c ia l f u n c io n a c o m o u n a m a n o i n ­ v is ib le q u e p r o d u c e s e g u r id a d y s o lid a r id a d s in q u e in t e r v e n g a la b u e n a v o ­ l u n t a d d e lo s h o m b r e s . P o r c o n s t r u c c ió n e l s e g u r o a t a ñ e a la s p o b la c io n e s : a l h a c e r d e c a d a u n o la p a r t e d e u n t o d o , h a c e a s í in t e r d e p e n d i e n t e a lo s i n ­ d iv id u o s ” [R o s a n v a llo n

1 9 8 5 , 2 6 ],

L a e x p e r ie n c i a a le m a n a q u e s ie n t a la s b a s e s p a r a l o q u e E s p i n g - A n d e r s e n d e n o m in a e l E s ta d o d e B ie n e s ta r C o n s e r v a d o r re p o s a e n q u e a l a c e p ta r lo s d e r e c h o s s o c ia le s e s to s d e b e n e s ta r c o n d ic io n a d o s p o r c ie r t a m o r a l i d a d , le a lta d y d e c o m b a te c o n tr a e l s o c ia lis m o . C o n la té c n ic a d e a s e g u r a m ie n to s e r e s p o n d e a la r e s o lu c ió n d e la c u e s tió n s o c ia l p o r lo t a n t o v a a s e r u n a re s ­ p o n s a b ilid a d d e l E s ta d o . V a lg a la p e n a h a c e r u n a a n o t a c ió n q u e p a r a e l c a s o c o lo m b ia n o , e l a r t íc u lo 3 9 d e la C o n s t it u c ió n d e 1 9 3 6 , e x p e d id o d u r a n t e e l p e r ío d o d e la R e v o lu c ió n e n M a r c h a d e A lf o n s o L ó p e z P u m a r e jo , c o n s a g r ó u n a p o lít ic a c o n t r a la e x c lu s ió n s o c ia l a l r e c o n o c e r q u e “ la a s is te n c ia p ú b lic a es f u n c ió n d e l E s ta d o . S e d e b e r á p r e s ta r a q u ie n e s c a r e c ie n d o d e m e d io s d e s u b s i s t e n c i a y d e d e r e c h o p a r a e x i g i r l a d e o t r a s p e r s o n a s , e s t e 'n f í s i c a m e n t e in c a p a c ita d o s p a r a tr a b a ja r . L a le y d e t e r m in a r á la f o r m a c o m o s e p r e s te y lo s c a s o s e n q u e d e b a d a r la d ir e c t a m e n t e e l E s t a d o ” [ T a s c ó n

1 9 3 9 ].

O t r a f o r m a d e o r g a n iz a r e l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l e s e l p r o p u e s t o p o r W illia m

B e v e r id g e e l c u a l c o n t ó c o n la c o la b o r a c ió n d e K e y n e s . E s te

m o d e lo fu e la n z a d o e n 1 9 4 2 e n p le n a g u e r r a m u n d ia l c o n la p r e te n s ió n d e q u e lo s t r a b a ja d o r e s q u e c o n f o r m a b a n la m a y o r í a d e la s t r o p a s b r it á n ic a s s e c o m p r o m e t i e r a n e n v e n c e r a la s f u e r z a s d e H i t l e r y M u s o l i n i . L a i n i c i a t i v a d e B e v e r id g e i b a d i r i g i d a a u n a c la s e t r a b a ja d o r a c o n a l t o n i v e l d e o r g a n i z a ­ c ió n y c o n e x p e r ie n c ia e n la lu c h a r e iv in d ic a t iv a y q u e a d e m á s h a b ía m a n e ­ j a d o e l s e g u r o m é d i c o y d e d e s e m p le o j u n t o c o n la s a s o c ia c io n e s d e a m is ­ ta d . L o s ra s g o s c e n tr a le s d e e s te m o d e lo c o m p r e n d e n la u n if ic a c ió n b a jo u n s o lo e n t e g e s t o r o c o o r d i n a d o r d e lo s d iv e r s o s p r o g r a m a s d e s e g u r o s o c ia l, c o b e r tu r a p a r a to d a la p o b la c ió n in d e p e n d ie n t e m e n t e d e s u c o n d ic ió n d e e m p le o , p r o t e c c ió n c o n t r a t o d o s lo s r ie s g o s , f i n a n c i a m i e n t o m e d i a n t e i m ­

211

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

p u e s t o s , u n i f o r m i d a d d e la s c o n d i c i o n e s d e a d q u i s i c i ó n d e d e r e c h o s y u n r é g im e n té c n ic o f in a n c ie r o d e r e p a r t o b a s a d o e n la s o lid a r id a d in t e r g e n e r a ­ c i o n a l c o n p r e s t a c io n e s b á s ic a s y s u f ic ie n t e s n o r e la c io n a d a s c o n la s c o t i z a ­ c io n e s [ M e s a - L a g o

1 9 8 5 ].

E s ta p r o p u e s ta es e l in s tr u m e n to id ó n e o p a r a lle v a r a c a b o e l p r in c i­ p io d e s o lid a r id a d y g e n e r a la b a s e p a r a in t r o d u c ir e l c o n c e p to d e c iu d a d a ­ n í a y a n o s ó lo c o m o e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s p o lít ic o s y c iv ile s s in o t a m b i é n d e lo s s o c ia le s . E n E u r o p a , la r e g u l a c i ó n d e la s r e l a c io n e s la b o r a le s a d e l a n t a ­ d a p o r e l E s t a d o d e B ie n e s t a r p e r m i t i ó la c o n s o lid a c ió n d e lo s d e r e c h o s s o ­ c ia le s 8. T e n i e n d o e n c u e n t a q u e la p r o d u c c ió n n o e s u n a s u n t o e x c lu s iv o d e l s e c to r p r iv a d o , t o d a v e z q u e d e s u d e s e n v o lv im ie n t o d e p e n d e la v id a d e la s o c ie d a d , e s te t ip o d e E s ta d o t o m ó a s u c a r g o e l e s t a b le c im ie n t o d e r e la c io ­ n e s m á s e q u it a t iv a s e n t r e e l c a p it a l y e l t r a b a jo ; a s í, e n la c o n t r a p r e s t a c ió n a la s u b o r d in a c ió n d e l t r a b a jo q u e d a r o n c o m p r e n d id a s la r e m u n e r a c ió n e n s a la r io n o m in a l y la g a r a n tía d e m e jo r e s c o n d ic io n e s d e t r a b a jo y d e v id a p a r a lo s t r a b a ja d o r e s y s u s f a m i l i a s 9. E s t a r e g u la c ió n , q u e p e r m i t i ó e l a c c e s o a la s a l u d , e d u c a c i ó n , p r o t e c c i ó n s o c ia l y a la s n o r m a s d e s e g u r i d a d i n d u s ­ t r i a l , d o t ó a lo s t r a b a ja d o r e s y p o r s u i n t e r m e d i o a t o d a la s o c ie d a d d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s , lo s c u a le s s u m a d o s a lo s d e r e c h o s c iv ile s y p o l í t i c o s c o n ­ f o r m a n lo q u e L a u t ie r [ 1 9 9 5 ] d e n o m in a la p le n a c iu d a d a n ía . E n e s e c o n t in e n t e la in t e r v e n c ió n e s ta ta l h iz o p o s ib le la c r e a c ió n d e u n e s p a c io d e in t e r a c c ió n e n t r e lo p ú b lic o y lo p r iv a d o , p e r m it ie n d o a s u v e z u n a m a y o r d e f in ic ió n d e c a d a u n a d e e s ta s ó r b it a s . A

tr a v é s d e la le g is ­

l a c i ó n s e i n t e r v i n o e n la s r e la c io n e s c o n s id e r a d a s p r iv a d a s ( f a m i l i a , t r a b a ­ jo , e d u c a c ió n , e n tr e o tr a s ) p a r a r e s ta b le c e r s u c o n t e n id o s o c ia l. E l s o s te ­ n im ie n t o d e e s e e s p a c io in t e r m e d io es p r o d u c t o d e la g a r a n t ía q u e o fr e c e e l E s ta d o a la v in c u la c ió n v it a lic ia d e l tr a b a ja d o r a u n a r e la c ió n s a la r ia l y a l c u m p l i m i e n t o d e la s n o r m a s . D e e s t a m a n e r a , e n E u r o p a e l e j e r c i c i o

8

Es p ertin en te recordar la fu n ció n an ticíclica de los sistem as de p ro tecció n social: “la in d en -

m izació n al desem pleo, p rácticam en te in existen te en 1 9 3 0 , evita una caída d e la d em an d a cu an d o el em p leo se reduce; los ingresos sociales in tro d u cen a la eco n o m ía un pod er d e c o m p ra in d ep en d ien te de los vaivenes de la co yu n tu ra e c o n ó m ic a ” [R osan vallon 1 9 8 1 ,

9

8].

“E l p rim er d erech o del ind ividu o reco n o cid o co m o su jeto cen tral de la p o lítica es el derech o

a la vida. E l ca m b ia su su m isió n o su particip ació n según las diversas form as de este c o n tra to social, c o n tra esta garantía fu nd am ental: proteger su integridad física c o n tra todas las am enazas de v io len ­ cia in terio r. E l paso de un estado natural a un estado civil realizado p o r el E stad o co n siste en p rod u ­ c ir la paz civil. P ero esta seguridad de los individuos im p lica igu alm en te el re co n o c im ie n to y la ga­ ran tía de o tro d erech o: la prop ied ad ” [ Ibíd , pág.

212

22 ].

LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s q u e d ó lig a d o a la e x t e n s ió n d e la r e la c ió n s a la r ia l y e s to s d e r e c h o s s e c o n v ir t ie r o n e n e l p u n t o n o d a l d e lo s E s t a d o s d e B ie ­ n e s ta r.

¿E l m o d elo

d e

s u s t it u c ió n

D E IM P O R T A C IO N E S U N S U B F O R D IS M O ?

U n a d e la s p r e g u n t a s c e n t r a le s d e e s t a e s s í p o r c o n t a r c o n p r o y e c t o s d e s e g u r id a d s o c ia l s e p u e d e c o n c lu ir q u e e n A m é r ic a

L a tin a

e x is tió

u n

E s ta d o d e B ie n e s ta r ? S í la r e s p u e s ta e s a f ir m a t iv a ¿ C ó m o s e m a n if e s t ó e s te E s ta d o p a r a e l c a s o c o lo m b ia n o ? E n p r im e r t é r m in o se p o d r ía h a c e r m e n c ió n a la f o r m a c o m o s e d e s a ­ r r o lla e l f o r d is m o e n la p e r if e r ia . E n s e g u n d o lu g a r , c o m o s e a n a liz a r á e n la s i g u i e n t e s e c c i ó n , s e r ía p e r t i n e n t e d e t e r m i n a r la s c a r a c t e r í s t i c a s q u e a s u m i ó e l s is t e m a d e s e g u r id a d s o c ia l e n n u e s t r o p a ís , la s c u a le s e s t á n a r t i c u l a d a s a l r é g im e n d e a c u m u la c ió n , a la f o r m a d e r e g u la c ió n d e l E s ta d o s o b r e e l m e r ­ c a d o y a lo s in t e r e s e s d e lo s d if e r e n t e s s e c to r e s s o c ia le s o r g a n iz a d o s q u e p a r ­ tic ip a r o n e n e l p ro y e c to . L ip ie tz

[ 1 9 9 0 ] c a ta lo g a e l m o d e lo

d e in d u s tr ia liz a c ió n

p o r s u s titu ­

c ió n d e im p o r ta c io n e s q u e se im p la n tó e n A m é r ic a L a tin a c o m o d e u n fo r ­ d is m o in c o m p le to , e n ta n to e l m e c a n is m o d e in s e r c ió n a l “ c ir c u lo v ir t u o ­ s o ” d e l f o r d is m o c e n tr a l fa lló p o r tre s ra z o n e s im p o r t a n t e s q u e s e o b s e r v a n e n tre s c a m p o s : d e la d o

delproceso de trabajo p

o r c u a n t o u n a v e z s u p e r a d a la

fa s e d e s u s t it u c ió n fá c il, q u e r e q u ie r e p o c o c a p it a l f ijo , se e n c u e n t r a n tr a b a s p a r a a u m e n t a r e l n iv e l d e in v e r s io n e s p a r a im p o r t a c io n e s d e b ie n e s d e e q u i­ p o la s c u a le s s o n c o s to s a s y t i e n e n u n a b a j a r e n t a b i l i d a d d a d a l a e s t r e c h e z d e l m e r c a d o e n la p e r ife r ia ; d e l la d o

de los mercados p

o rq u e a l n o e x te n d e rs e

la r e la c ió n s a la r ia l e l p o d e r d e c o m p r a d e la p o b la c ió n s e r e d u c e s ig n if ic a t i­ v a m e n t e , a l o c u a l s e s u m a l a a v e r s ió n d e la s c la s e s m e d i a s y d o m i n a n t e s a c o m p r a r p r o d u c t o s e s t a n d a r iz a d o s ; d e la d o d e lo s

intercambios externos,

p o r

c u a n t o la p o lít ic a d e s u s titu c ió n d e im p o r t a c io n e s a l r e q u e r ir d e u n a lt o v o ­ l u m e n d e in v e r s i o n e s p a r a la s i m p o r t a c i o n e s d e e q u i p o s n o p o d r í a s e r f i ­ n a n c i a d a p o r la s e x p o r t a c io n e s , o r i g i n á n d o s e u n d é f i c i t d e l c o m e r c i o e x t e ­ r io r y d e d e u d a e x te rn a . D e e s ta f o r m a “ s e p u e d e h a b la r d e u n s u b fo r d is m o , es d e c ir d e u n a c a r ic a tu r a d e fo r d is m o , u n a t e n t a t iv a d e in d u s t r ia liz a c ió n s e g ú n la t e c n o lo ­ g ía y e l m o d e l o d e c o n s u m o f o r d i s t a , p e r o s in la s c o n d i c i o n e s s o c ia le s , n i d e l la d o d e l p r o c e s o d e tr a b a jo n i d e l la d o d e la n o r m a d e l c o n s u m o d e m a s a s ” [ L i p i e t z 1 9 9 0 , 7 5 ] . O t r a f o r m a d e a n a liz a r lo s r a s g o s d i s t i n t i t i v o s d e l p r o c e ­

213

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

s o d e i n d u s t r i a l i z a c i ó n p o r s u s t i t u c i ó n d e i m p o r t a c i o n e s IS I q u e e s e n ú l t i ­ m a s s o b r e e l c u a l r e p o s a la r e la c ió n fo r d is ta e s f o r m u la n d o u n in t e r r o g a n t e ¿ C u á l e s f u e r o n l a s c a u s a s d e l a g o t a m i e n t o d e l a I S I? L a C EPA L a s o c ia e l o r ig e n d e l p r o c e s o d e in d u s t r ia liz a c ió n d e A m é r i c a L a t in a a l p a p e l a c tiv o q u e ju g ó e l E s ta d o , a la in t e g r a c ió n d e m e r c a d o s d o ­ m é s tic o s ; e l d e s a r r o llo d e la m a n u f a c t u r a e s tu v o a c o m p a ñ a d o s p o r la u r b a ­ n i z a c i ó n y u n a “ c r e c ie n t e p a r t i c i p a c i ó n d e lo s s in d ic a t o s , lo s g r e m io s d e lo s e m p r e s a r io s y la s e m p r e s a s d e l E s t a d o ” [ C á r d e n a s E . e t a l. 1 9 9 9 , 2 ] . P a r a e l c a s o c o l o m b i a n o l a IS I c u e n t a c o n l a s t r a n s f o r m a c i o n e s q u e t ie n e la p r in c ip a l e c o n o m ía m u n d o (E s t a d o s U n i d o s ) ; a e s ta p o t e n c ia s e le c o m p r a la m a q u in a r ia y

d e la e c o n o m ía d e c r é d ito

p ré s ta m o s p o r U S $ 2 0 0 e n tre

1 9 2 4 y

in t e r n a c io n a l r e c ib e

1 9 2 8 . E l c a p ita l q u e f in a n c ia la p r o ­

d u c c ió n m a n u f a c t u r e r a s e n u t r e d e l c a p ita l q u e s e a c u m u ló e n la e s fe ra d e l c o m e r c io in t e r n a c io n a l y a fu e s e e n la e x p o r ta c ió n c a fe te r a o m in e r a , e n e l tr a s la d o d e c a p it a l- d in e r o e n m a n o s d e im p o r ta d o r e s h a c ia la m a n u f a c t u r a y e n re c u rs o s p r o v e n ie n te s d e l p r e s u p u e s to p ú b lic o . P a r a q u e e n n u e s tr o p a í s s e p u d i e s e a f i a n z a r l a IS I s e r e q u i r i ó d e u n a m o d e r n i z a c i ó n i n s t i t u c i o ­ n a l, la c u a l e s tá a s o c ia d a a la v e n id a d e la m is is o n K e m m e r e r , a la c r e a c ió n d e la B a n c a C e n t r a l ( B a n c o d e la R e p ú b lic a ) , a la S u p e r in t e n d e n c ia B a n c a r ia , a la C o n t r a lo r ía G e n e r a l d e la R e p ú b lic a y a la D ir e c c ió n d e R e n ta s N a ­ c io n a le s [ L e y 8 1 / 3 1 ] [ R o d r íg u e z 1 9 9 9 ] . L a r e la c ió n E s ta d o -m e r c a d o se m o d if ic a a p a r t ir d e la e x p e d ic ió n d e la C o n s t it u c ió n d e 1 9 3 6 ; s e p o d r ía m e n c io n a r q u e e s te m o d e lo d e d e ­ s a r r o llo

h a c ia

d e n tro

fu e

u n

p r o p ó s ito

n a c io n a l e n

ta n to

la s

re fo rm a s

a r a n c e la r ia s d e 1 9 3 1 y 1 9 5 1 t u v ie r o n t r á m it e p a r la m e n t a r io y a d e m á s p o r c u a n t o c o n t ó c o n e l a p o y o d e a l g u n o s g r e m i o s [A N D I, S a c , F E D E C A D E ] y d e la s o r g a n iz a c io n e s s in d ic a le s

[U T C , C t c ] ; e s te

p r o y e c to lo

r e s u m e la

c o n s ig n a q u e e n a r b o la r o n s u s p r o p u ls o r e s “ la d e fe n s a d e l tr a b a jo n a c io ­ n a l” . L a p r e s e n c ia d e l c a p it a l e x t r a n je r o fu e d e c is iv a c o m o lo h a m o s t r a d o e l tr a b a jo d e A r a n g o [ 1 9 7 5 ] , p e r o a d e m á s y d e s p u é s d e la p o s tg u e r r a , e n e l m e r c a d o m u n d ia l e x is tía e l c o n s e n s o q u e a l in v e r t ir e n la in d u s t r ia la t i­ n o a m e r ic a n a s e o b t e n d r ía b u e n a r e n t a b ilid a d lo m is m o q u e v e n d e r m a ­ q u i n a r i a y e q u i p o 10.

10

R ist en su lib ro Le développement Histoire d'une croyance Occidentale con clu y e q ue el té rm i­

n o subd esarrollo (y las p olíticas q ue lo aco m p añ an ) fue acuñ ado por el presidente T ru m a n en el d is­ curso sob re el E stad o de la U n ió n del 2 0 de en ero de 1 9 4 9 . D esde ese en to n ces los térm in o s desarrollo/subdesarrollo reem plazan a los de colonizador/colonizado.

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LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO D E BIENESTAR

L a in d u s tr ia liz a c ió n lid e r a d a p o r e l E s ta d o se b e n e fic ió e h iz o p a r te d e l c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o m u n d ia l q u e a lc a n z ó e l 4 . 9 % fre n te a l s ió n

2.1 %

d e l c o m e r c io

m u n d ia l d e

to d a

la h is t o r ia

m u n d ia le s c r e c ie r o n a u n a ta s a a n u a l d e l 7 .0 % 3 .4 %

e n tre 1 9 5 0 -1 9 7 3

e n tr e 1 8 7 0 - 1 9 1 3 ; d e o tr a p a r te se p r o d u c e u n a r á p id a e x p a n ­ “ la s e x p o r t a c io n e s e n tre

1 9 5 0 -1 9 7 3

r e a le s

fre n te a l

e n t r e 1 8 7 0 y 1 9 1 3 . E n e l c o n t i n e n t e e l P lB c r e c ió a u n r i t m o d e l 5 . 6 %

a n u a l e n tre

1 9 4 5 -1 9 7 4 , o

a n u a l, o 4 .2 %

2 .7 %

p e r c a p ita y

p e r c a p ita ” [C á rd e n a s

etal.

1 9 9 9 ,

e n tre

6y

1 9 6 8 -1 9 7 4

a l 7 .2 %

1 4 ] . A m e d ia d o s d e lo s

a ñ o s s e te n ta f in a liz a lo q u e s e h a d e n o m in a d o la e ta p a m a d u r a e n d o n d e la p o l í t i c a e c o n ó m ic a o s c ila e n t r e d o s e s tr a te g ia s q u e p a r a e l c a s o c o lo m b ia n o s e c o m b in a n e n e l d e c r e to 4 4 4 / 6 7 : p r o m o v e r e x p o r ta c io n e s y p r o f u n d iz a r la s u s titu c ió n

d e im p o r t a c io n e s d e b ie n e s in t e r m e d io s y d e c a p it a l. P a r a

a v a n z a r e n e s ta d ir e c c ió n a l E s ta d o se le d o t ó d e im p o r t a n t e s h e r r a m ie n t a s d e r e g u la c ió n m a c r o e c o n ó m ic a . C o n e s to s in d ic a d o r e s s e p u e d e te n e r u n a im p r e s ió n d e lo s ig n if ic a t i­ v o q u e fu e p a r a la r e g ió n e l m o d e lo d e c r e c im ie n t o h a c ia d e n t r o , q u e e s tu v o a c o m p a ñ a d o d e lo s m o d e r n o s

sistemas de seguridad social, d e

p o lític a s d e s a ­

lu d p ú b lic a , d e e d u c a c ió n y e n tr e n a m ie n to la b o r a l. A u n q u e n o se lo g r a e x ­ t e n d e r la r e la c ió n s a la r ia l a t o d o e l m e r c a d o la b o r a l, lo s p r o c e s o s d e s a la r iz a c ió n v a n c o b ija n d o p a u la t in a m e n t e a to d a la p o b la c ió n e c o n ó m ic a m e n t e a c t iv a , y la s t r a n s f o r m a c i o n e s d e l E s t a d o - d o t a d o c o n h e r r a m i e n t a s k e y n e s ia n a s - n o s a c e r c a n a u n E s ta d o d e B ie n e s ta r q u e g u a r d a c ie r ta s e s p e c ific i­ d a d e s p a r a e l c a s o la tin o a m e r ic a n o y e n p a r tic u la r p a r a C o lo m b ia . E l m o d e lo d a m u e s tra s d e a g o ta m ie n to p o r fa c to re s d e ín d o le p o lític a y p o r la i n a d e c u a c ió n e c o n ó m ic a a lo s g r a n d e s f lu jo s d e c a p i t a l . R e s p e c t o a lo s p r i m e r o s la s d ic t a d u r a s d e l c o n o s u r e n la d é c a d a d e lo s s e t e n t a d i s p a r a ­ r o n e l d é f i c i t f is c a l c o n e l c o n s e c u e n t e e f e c t o s o b r e lo s p r e c io s ; e n e s te s e n t i­ d o la s r e n t a s m o n o p ó l i c a s d e lo s s e c t o r e s i n d u s t r i a l e s f u e r t e m e n t e p r o t e g i ­ dos de

la c o m p e t e n c ia

in te r n a c io n a l c o n tr ib u y e r o n

de

fo rm a

d e c is iv a a

e le v a r lo s p r e c io s [ S a la m a y V a l i e r 1 9 8 5 ] . L a f u e r t e e n t r a d a d e c a p it a le s q u e c o n d u j o m á s t a r d e a la c r is is d e la d e u d a e x t e r n a c o n t r i b u y ó a s o b r e v a lu a r la m o n e d a y a d a r a l tr a s te c o n la p o lít ic a d e p r o m o c ió n d e e x p o r ta c io n e s . D u ­ r a n te la a d m in is tr a c ió n d e C é s a r G a v ir ia ( 1 9 9 0 ) c u a n d o se c a m b io e l m o ­ d e lo d e d e s a r r o llo y e r a n e c e s a r io v e r c o n o jo s c r ít ic o s la IS I, e l D

n p

s e ñ a ló

q u e lo s lím it e s a la e c o n o m ía c e r r a d a e s t a b a n a s o c ia d o s a e le m e n t o s d e í n ­ d o le e s tr u c tu r a l c o m o : e l le n t o a v a n c e e n p r o d u c t iv id a d , e l c ie r r e d e la e c o ­ n o m ía a l c o m e r c io in te r n a c io n a l, a l d e b ilit a m ie n t o d e la in v e r s ió n e n a c ti­ v o s fís ic o s y h u m a n o s y a la d é b il m o v i l i d a d d e r e c u r s o s ; e n t r e lo s lím it e s

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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

i n s t it u c io n a le s s e s e ñ a la b a n lo s m e c a n is m o s d e r e g u la c ió n m a c r o e c o n ó m i c a p la s m a d o s e n la in d e b id a in je r e n c ia d e l E s t a d o e n e l m e r c a d o y la c o n s e ­ c u e n te c r e a c ió n

d e r ig id e c e s ( e n t r e

la s m á s s i g n if i c a t i v a s la s a s o c ia d a s a l

m e r c a d o la b o r a l).

E s t r u c t u r a c ió n

d e l

s is t e m a

D E S E G U R ID A D S O C IA L EN C O L O M B IA

L a s e g u r id a d s o c ia l se p u e d e p r e s e n ta r c o m o

u n a in s titu c ió n

típ ic a

d e l E s ta d o d e B ie n e s ta r y q u e e n c u e n tr a s u r a c io n a lid a d e n e l e s q u e m a k e y n e s ia n o . E s t a f o r m a d e E s t a d o s e v e n ía d e s a r r o lla n d o d e s d e lo s a ñ o s 5 0 b a jo e l c o m p r o m is o k e y n e s ia n o y f u n d a d o e n e l p r in c ip io d e u n a e s tr e c h a c o r r e ­ l a c ió n e n t r e la s e x ig e n c ia s d e l c r e c i m i e n t o

e c o n ó m ic o y e l im p e r a tiv o

de

u n a m a y o r e q u id a d s o c ia l e n e l m a r c o d e u n E s ta d o q u e im p u ls e la a c t iv i­ d a d e c o n ó m ic a y a la v e z s e a s o c ia lm e n t e a c t iv o . C o n K e y n e s e l d is c u r s o s o ­ c ia l d e l E s ta d o d e B ie n e s ta r se a r t ic u ló c o n la r e g u la c ió n d e l E s ta d o s o b r e e l m e r c a d o . E n la

Teoría GeneralYLeyncs l e

o t o r g a u n p a r t i c u l a r s t a t u s a la s e x ­

p e c t a t iv a s , d e e s ta f o r m a s e in t r o d u c e e l c o n c e p t o d e r ie s g o e in c e r t i d u m b r e a la te o r ía e c o n ó m ic a , c o n c e p to t o m a d o

d e lo s d e s a r r o llo

que hace M a x

P la n c k s o b r e m e c á n ic a o n d u la t o r ia c o m o L o u is d e B r o g lie a p r o p ó s it o d e la fís ic a d e l á t o m o

[ C o t 1 9 9 9 ] . M e d i a n t e la t e o r í a d e la s e x p e c t a t i v a s s e e s t a ­

b le c e u n c o n t a c t o e n t r e la e c o n o m ía y la s o c ie d a d , e n t a n t o a q u e lla s p u e d e n e s t a r r e l a c i o n a d a s c o n e l o r d e n p o l í t i c o y o b v i a m e n t e c o n la s v a r i a c io n e s d e lo s p r e c io s . A h o r a lo s fa c t o r e s q u e d e t e r m i n a n e l n iv e l d e e m p le o e s t á n c o r r e la ­ c io n a d o s c o n in s u fic ie n c ia s d e l c o n s u m o y la in v e r s ió n . C o r r e s p o n d e e n ­ t o n c e s a l E s t a d o e s t im u la r e s ta s d o s f u n c io n e s a tr a v é s d e l g a s to p ú b lic o , d e la t r ib u t a c ió n y e l c r é d it o . E l g a s to s o c ia l h a c e p a r t e d e l a c t iv is m o fis c a l, y u n a t r i b u t a c i ó n d ir e c t a p r o g r e s iv a s e j u s t i f i c a e n t é r m in o s d e lo s c o n f lic t o s r e d i s t r i b u t i v o s q u e g u a r d a e n s u i n t e r i o r c u a l q u i e r p o l í t i c a e c o n ó m i c a ; la s m a y o r e s r e n ta s s e p u e d e n a s o c ia r a p o lít ic a s q u e f a v o r e c e n d e t e r m in a d o s s e c to re s , p o r e llo r e s u lta ló g ic o q u e q u ie n e s s e b e n e f ic ie n r e a lic e n u n m a y o r e s f u e r z o f is c a l. D e e s ta m a n e r a e l a c t iv is m o f is c a l p r o p i o d e lo s E s t a d o s d e B ie n e s ta r h a c e t a m b ié n r e fe r e n c ia a la d is t r ib u c ió n s e c u n d a r ia d e l in g r e s o , q u e t r a t a d e a ju s ta r la r e a liz a d a p o r e l m e r c a d o a tr a v é s d e la r e m u n e r a c ió n a lo s fa c to r e s d e p r o d u c c ió n . E s te b a n

J a r a m illo , c re a d o r d e l im p u e s to

a la

re n ta

en

C o lo m b ia

( 1 9 1 8 ) c o n s id e r a b a q u e la t r ib u t a c ió n e r a u n p r o b le m a d e o r d e n s o c ia l, la e v a s ió n y e lu s ió n d e p e n d ía n d e la le g it im id a d d e l E s ta d o y d e l c o n t r a t o s o ­

nó

LA D IFÍCIL CON SOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR

c ia l q u e a r t i c u l a b a a lo s c i u d a d a n o s . E n g e n e r a l la s r e f o r m a s t r i b u t a r i a s d e l p e r ío d o d e e c o n o m ía c e r r a d a a p u n t a b a n a la r e d is t r ib u c ió n d e lo s in g r e s o s y la r a c io n a lid a d d e la a d m in is t r a c ió n t r ib u t a r ia . L a le y 7 8 d e 1 9 3 5 q u e r e g u ­ l a l a R e f o r m a t r i b u t a r i a d e l a R e v o l u c i ó n e n M a r c h a p r e t e n d í a l o g r a r u n s is ­ t e m a té c n ic o d e im p u e s to f u n d a m e n t a d o e n la c a p a c id a d d e p a g o y e n e l p r i n c i p i o d e i g u a l d a d . T a l v e z e n t r e la s r e f o r m a s m á s p r o g r e s iv a s d e l s is t e ­ m a t r ib u t a r io s e p o d r ía h a c e r m e n c ió n a la t o m a d a e n

1 9 6 0 [L e y 8 1 ] e n el

m a r c o d e l P la n d e D e s a r r o llo D e c e n a l (a s e s o r a d o p o r la C EPA L) q u e p r e t e n ­ d ía im p le m e n t a r u n a t r ib u t a c ió n b a s a d a e n tre s a s p e c to s p r io r it a r io s : a p o r ­ te d e l g a s to p ú b lic o p a r a e le v a r la d e m a n d a in t e r n a , c o n t r ib u c ió n a la c r e a ­ c ió n

d e c a p it a l y e l e f e c t o d e la p o lít ic a fis c a l s o b r e la r e d is t r ib u c ió n

del

in g r e s o . L a f in a n c ia c ió n d e e s te in c r e m e n t o d e l g a s to p ú b lic o s e b a s a r ía e n la c r e a c ió n d e n u e v o s g r a v á m e n e s . J u n t o a lo s m e c a n is m o s d e i n t e r v e n c ió n m a c r o e c o n ó m ic a , e l E s t a d o se o r ie n t a h a c ia la c o n s o lid a c ió n d e u n s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l c o m o f o r m a d e le g it im id a d p o lít ic a y q u e s e e s tr u c tu r a e n f u n c ió n d e la c o r r e la ­ c ió n d e f u e r z a s d e lo s s e c to r e s s o c ia le s o r g a n iz a d o s . L a L e y 5 d e

1 9 4 5 y la

L e y 9 0 d e 1 9 4 6 s o n c o n s id e r a d a s c o m o a q u e lla s q u e e s t r u c t u r a r o n e l s is te ­ m a d e s e g u r id a d s o c ia l e n C o lo m b ia . E s ta s f u e r o n p r o m u lg a d a s d u r a n t e la a d m in is t r a c ió n d e M a r ia n o O s p in a P é r e z e n u n a c o y u n t u r a m a r c a d a p o r la r e p r e s ió n s o b r e e l m o v im ie n t o o b r e r o y d e in ic io s d e la v io le n c ia [ A r c h ila 1 9 9 1 ] . E n e s te s e n t id o c o n e l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l s e b u s c a le g it im a r u n g o b ie r n o c la r a m e n t e r e p r e s iv o y la le y q u e s ig u e d e c e r c a e l m o d e lo B is m a r k ia n o d e ja p o r fu e r a a la p o b la c ió n r u r a l. S i b ie n la L e y 9 0 / 4 6 , q u e d io lu g a r a l In s t it u t o C o lo m b ia n o d e S e g u ­ r o s S o c ia le s ( I c s s ) , c o n t e m p l ó e l c u b r i m i e n t o t a n t o d e lo s s e g u r o s m é d ic o s c o m o d e lo s e c o n ó m i c o s , la s t r a n s a c c io n e s p o l í t i c a s c o n d u j e r o n a l g o b i e r n o d e M a r ia n o O s p in a P é re z y a s u m in is tr o d e tr a b a jo A d á n A r r ia g a a in c li­ n a r s e p o r q u e e l Ic s s i n i c i a r a a c t iv id a d e s b r i n d a n d o s o lo lo s s e r v ic io s i n c l u i ­ d o s e n lo s s e g u r o s m é d ic o s

(E gm ),

p o s t e r g a n d o la a p e r t u r a d e lo s r ie s g o s d e

i n v a lid e z , v e je z , m u e r t e (Iv m ) y a c c id e n t e s d e t r a b a jo y e n f e r m e d a d p r o f e ­ s i o n a l (A T E P ). D e e s t a f o r m a n a c i ó u n m o d e l o d e s c a p i t a l i z a d o c o n b a j a c o ­ b e r t u r a y s e r ia s d e f ic ie n c ia s e n la p r e s t a c ió n d e lo s s e r v ic io s d e s a lu d . A e s ta s c ir c u n s ta n c ia s es p r e c is o a g r e g a r la c o n v e r s ió n d e la c o n t r ib u c ió n t r ip a r t it a a u n a

b ip a r tita

(e m p le a d o r e s

y

tr a b a ja d o r e s ) q u e

le

im p r im ió

e l d é fic it

c o m o ra s g o d is tin tiv o , e n ta n to e l E s ta d o in c u m p lió c o n s u s a p o rte s . L o s g r e m io s e c o n ó m ic o s , lo s s in d ic a t o s y e l E s t a d o f u e r o n r e s p o n s a ­ b le s d e la s l i m i t a c i o n e s in ic ia le s d e l s is t e m a d e s e g u r id a d s o c ia l; la c o n c e r t a -

217

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

c ió n i m p l i c ó h a c e r m u t u a s c o n c e s io n e s e n t r e lo s d if e r e n t e s a c t o r e s s o c ia le s . A n t e la n e g a t iv a d e la A N D I d e i n i c i a r e l p r o y e c t o c o n lo s s e g u r o s e c o n ó m i ­ c o s , e l g o b ie r n o p e r f iló la p o s ib ilid a d d e c a p it a liz a r la In s t it u c ió n h a c ie n d o u s o d e la s c e s a n t ía s d e lo s t r a b a ja d o r e s p r i v a d o s , p e r o e s t a o r g a n i z a c i ó n g r e ­ m ia l c o n d ic io n ó s u a p o y o a l a b a n d o n o d e e s a a lte r n a tiv a . L a s o r g a n iz a c io n e s s in d ic a le s , p o r s u p a r te , a p o y a r o n a l g o b ie r n o e n la e x p e d ic ió n d e la L e y 9 0 / 4 6 , n o o b s t a n t e , lo s s e c to r e s m á s c o m b a t iv o s d e l p r o le t a r ia d o n o f u e r o n s o lid a r io s c o n e l c o n j u n t o d e la c la s e o b r e r a , y a lg u ­ n o s d e e llo s p r e f ir ie r o n c r e a r s u s p r o p io s o r g a n is m o s d e s e g u r id a d s o c ia l o p e r m a n e c e r e n lo s q u e y a t e n ía n y n o in t e g r a r s e a u n a i n s t i t u c i ó n e n d o n d e h u b ie s e n p o d i d o c o m p a r t i r lo s b e n e f ic io s . N o t o d o s lo s s e c to r e s s o c ia le s e s t u v ie r o n d e a c u e r d o c o n la p u e s t a e n m a r c h a d e lo s s e g u r o s . L a o p o s ic ió n a l p r o y e c t o p r o v i n o d e la F e d e r a c ió n M é d i c a , lo s m é d ic o s i d e n t i f i c a r o n e l p r o y e c t o c o n n o c iv o s in t e n t o s p o r s o ­ c ia liz a r la m e d ic in a ; ta l v e z la r a z ó n m á s p o d e r o s a e r a la r e g u la c ió n d e ta r ifa s q u e e l IC S S i n s t a u r a r í a a p a r t i r d e e s e m o m e n t o [ R o d r í g u e z y A r é v a l o 1 9 9 4 ] . E s t a f o r m a d e i n i c i a r la s e g u r id a d s o c ia l d e jó p o r f u e r a a lo s t r a b a j a ­ d o r e s in f o r m a le s y a la p o b la c ió n

r u r a l. C o m o

e l E s ta d o

n o

r e a liz ó

lo s

a p o r t e s c o r r e s p o n d ie n t e s , e l p r o y e c t o t u v o s e r ia s d if ic u lt a d e s e n m a t e r i a d e fin a n c ia c ió n . C o n e l F r e n te N a c io n a l s u fr ió e l m is m o p ro c e s o d e c lie n t e l i z a c i ó n y c o r r u p c i ó n d e la s e n t id a d e s p ú b lic a s . S i b i e n , a l f i n a l , lo s s e g u r o s e c o n ó m ic o s c o n t e m p l a d o s e n lo s d e c r e t o s 1 8 2 5 / 6 5 y 6 8 7 / 6 7 g o z a r o n d e l b e n e p lá c it o d e lo s g r e m io s y d e lo s s in d ic a ­ to s , a l p r in c ip io t u v ie r o n q u e s e r c a s i im p u e s to s p o r e l E s ta d o . L a s r e a c c io ­ n e s a d v e r s a s d e l i n i c i o s e p r o d u j e r o n e n t a n t o lo s e m p le a d o r e s y lo s t r a b a j a ­ d o r e s t e m ía n q u e e l E s t a d o e s t u v ie r a u t i l i z a n d o u n a t r e t a p a r a n o c a n c e la r la d e u d a c o n t r a íd a c o n la in s t it u c ió n . L a A N D I se m o v iliz ó p a r a lo g r a r q u e e l s is t e m a d e c a p it a liz a c ió n f u e r a e l m á s b a jo p o s ib le ; lo s s e c to r e s s in d ic a le s U T C y C T C y a lg u n o s d e l lla m a d o s in d ic a lis m o in d e p e n d ie n t e o b je t a r o n

el

p r o y e c t o p o r e l i n c r e m e n t o d e lo s a p o r t e s . A l a m p a r o d e lo s d e c r e t o s m e n c io n a d o s s e e s t ip u ló q u e e l m a n e j o d e la s r e s e r v a s d e l Ic s s o p e r a r í a e n v i r t u d d e u n c o n t r a t o d e f i d e i c o m i s o y s u s ­ c r ip c ió n d e b o n o s d e v a lo r c o n s ta n te p a r a la s e g u r id a d s o c ia l, f ir m a d o e n t r e e l IC S S , e l G o b i e r n o y e l B a n c o d e l a R e p ú b l i c a . D e e s t a f o r m a e l E s t a d o p o ­ d r í a h a c e r u s o d e u n a p a r t e d e l a h o r r o n a c io n a l, lo c u a l le f a c ilit a b a u n m a ­ y o r g r a d o d e in t e r v e n c ió n e n la a c tiv id a d e c o n ó m ic a . L a s d ific u lta d e s fin a n c ie r a s d e l In s t it u t o

e n c u e n t r a n s u s o r íg e n e s

e n e l s is te m a d e s c a p it a liz a d o r p o r e l c u a l s e o p t ó y e n la r e n u e n c ia a r e a li­

2 l8

LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR

z a r lo s in c r e m e n t o s q u in q u e n a le s d e lo s a p o r t e s q u e c o n t e m p l a b a n lo s e s tu d io s a c t u a r ia le s . P o r e s ta s r a z o n e s e r a in e v it a b le p a s a r d e u n s is te m a d e c a p i t a l i z a c i ó n a u n o b a s a d o e n e l r e p a r t o . E n t r e la s r a z o n e s d e l a p l a ­ z a m ie n to C o n s e jo

en

e l a lz a d e lo s a p o r t e s , c o m p a r t id a s

p o r lo s m ie m b r o s

d el

D ir e c t iv o , E s ta d o , p a tr o n o s y tr a b a ja d o r e s , se e s g r im ía s u in ­

c o n v e n ie n c ia e n m o m e n to s e n q u e se p r e s e n ta b a a s c e n s o e n e l n iv e l d e p r e c io s , p u e s to q u e se p o d r ía o c a s io n a r e l d e s c o n te n to p o p u la r [ R o d r í­ g u e z y Á r e v a lo

1 9 9 3 ].

P o lític a s

d e a ju s t e

y le y

100/93

E l s is t e m a h e r e d a d o d e L e y 9 0 / 4 6 n o s e a ju s t a b a a lo s n u e v o s p a t r o ­ n e s d e d e s a r r o llo s u g e r id o s p o r lo s o r g a n is m o s d e c r é d it o

in te r n a c io n a l

[ B l D , F m i , B a n c o M u n d i a l ] a p a r t i r d e la c r is is d e la d e u d a e x t e r n a d e lo s a ñ o s o c h e n ta . D e p o r c u a n to

m a n e r a a d ic io n a l e s te s is te m a s e e n c o n t r a b a e n c r is is

p r e s e n ta b a b a ja c o b e r tu r a (

22%

d e la p o b la c ió n ) , d é f ic it a c -

t u a r ia l, d is to r s io n e s e n la s o lid a r id a d d e l s is te m a , d e fic ie n c ia s e n la p r e s ta ­ c i ó n d e lo s s e r v ic io s y d is p e r s ió n d e o r g a n is m o s e in s t it u c io n e s d e s e g u r i­ d ad

s o c ia l. P e r o

e l in te r é s p r im o r d ia l d e la a d m in is t r a c ió n

G a v ir ia

e ra

r e f o r m a r e l s is te m a p e n s io n a l p a r a fo r ta le c e r e l a h o r r o y d e p a s o p e r m it ir la p r e s e n c ia d e lo s f o n d o s p r iv a d o s d e p e n s io n e s . S in e m b a r g o c o n la e x ­ p e d ic ió n d e la C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 q u e e n s u s d o s a r t íc u lo s 4 8 y 4 9 e s ti­ p u l ó lo s lin c a m i e n t o s q u e d e b ía t e n e r e l s is t e m a d e s e g u r id a d s o c ia l ( s e r v i­ c io p ú b l i c o d e c a r á c t e r o b l i g a t o r i o y b a jo lo s p r in c ip io s d e u n iv e r s a lid a d , s o lid a r id a d y e f ic ie n c ia ) la r e f o r m a t u v o q u e s e r a m p lia d a a s a lu d y a r ie s ­ g o s p r o fe s io n a le s . P a r a c o m p r e n d e r m e jo r e s ta r e fo r m a se d e b e m e n c io n a r e l c o n ju n to d e r e f o r m a s . L o s c a m b io s e n la p o lít ic a e c o n ó m ic a , e n a lg u n a s o c a s io n e s , s u r g ie r o n d e lo s g r u p o s d e in t e r é s d o m é s t ic o y e n o t r a s o p o r t u n id a d e s p o r p r e s io n e s in t e r n a c io n a le s . E l a c c e s o a la “ f in a n c ia c ió n

p a r e c ía d e p e n d e r ,

c a d a v e z m á s , d e la a d h e r e n c ia a la s p o lít ic a s e c o n ó m ic a s o r t o d o x a s , a c o r t o y la r g o p la z o

[...]

L a in f l u e n c i a in t e r n a c i o n a l e s c r u c ia l p a r a e x p lic a r lo s

c a m b io s e n la s p o lít ic a s e c o n ó m ic a s d e l T e r c e r M u n d o d u r a n t e lo s o c h e n ­ t a ” [S ta llin g s 1 9 9 4 ] . E s ta s p o lític a s q u e e n la fa s e in ic ia l s e d e n o m in a n d e p r im e r a

ción

genera­

t e n ía n c o m o o b je t iv o la b ú s q u e d a d e e x c e d e n te s c o m e r c ia le s p a r a f i ­

n a n c ia r la d e u d a e x te r n a , p o lític a s d e a u s te r id a d e n e l c o r to p la z o , lib e r a liz a c ió n e c o n ó m ic a in t e r n a y e x te r n a . L o s r e s u lta d o s m a c r o e c o n ó m ic o s n o f u e r o n lo s e s p e r a d o s p o r c u a n t o g e n e r a r o n u n a f u e r t e i n f l a c i ó n , c r is is p r e -

219

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

s u p u e s t a le s , c a íd a d e la in v e r s ió n y a u m e n t o d e lo s n iv e le s d e p o b r e z a [ S a la m a y V a lie r 1 9 9 4 ], E n lo s ú l t i m o s a ñ o s d e la d é c a d a d e lo s 8 0 , s e p u s o e n m a r c h a u n c o n ­ ju n t o d e p o lític a s d e n o m in a d a s c o m o d e

segunda generación,

c u y o e je c e n ­

tr a l g ir ó e n t o r n o a la r e d u c c ió n d e la h ip e r in f la c ió n y d e jó d e s e r p r io r it a r ia la c a n c e la c ió n d e la d e u d a e x t e r n a . L o s m e d io s s e le c c io n a d o s p a r a lo g r a r la r e d u c c ió n d e l c r e c i m i e n t o d e lo s p r e c io s y la d i s m i n u c i ó n d e la p o b r e z a s o n e n s u o r d e n : a p e r t u r a a l lib r e f lu jo d e m e r c a n c ía s y c a p ita le s , d is m in u c ió n d e s u b v e n c io n e s a la in d u s t r ia y a l s e c to r e x p o r t a d o , p r iv a t iz a c ió n d e e m ­ p re s a s c o m e r c ia le s e in d u s t r ia le s d e l E s ta d o y d e a lg u n a s d e s e r v ic io s p ú b l i ­ c o s , d e s r e g la m e n ta c ió n d e l m e r c a d o d e t r a b a jo , h o m o g e n iz a c ió n d e la fis c a lid a d in d ir e c t a y r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io . E l p r o b le m a fis c a l r e v is te p a r t ic u la r i m p o r t a n c i a e n t a n t o s e le re s ­ p o n s a b iliz a d e s e r u n o d e lo s p r o p a g a d o r e s d e l p r o c e s o in f l a c i o n a r i o ; u n a d e la s p r e m i s a s b á s ic a s p a r a l o g r a r a lt a s ta s a s d e c r e c i m i e n t o e s l a e s t a b i l i d a d d e lo s p r e c io s q u e p e r m i t a e l c á lc u lo e c o n ó m ic o a lo s a h o r r a d o r e s , in v e r s io n is ­ ta s y c o n s u m id o r e s . E n t r e e l m e n ú d e p o s ib ilid a d e s p a r a la r e d u c c ió n d e l d é f i c i t d e l s e c t o r p ú b l i c o s e d e s t a c a n : a u m e n t a r im p u e s t o s , r e d u c ir lo s i n t e ­ re s e s n e to s d e la d e u d a e x te r n a y a m in o r a r e l g a s to p ú b lic o c o r r ie n t e . L o s a s ­ p e c to s d in á m ic o s e in t e r t e m p o r a le s e n e l p r o g r a m a d e a ju s te fis c a l d e s c a r ­ ta n

u n a

d is m in u c ió n

de

la

in v e r s ió n

p ú b lic a

y

de

la

p a rte

del

g a s to

o r ie n t a d o a la f o r m a c ió n d e c a p ita l h u m a n o ; m á s b ie n s e r e q u ie r e n tr a n s ­ fo r m a c io n e s e n e l n iv e l y e n la e s tr u c tu r a d e l g a s to y e n s u e fic ie n c ia . E s to c o n d u c e a p r o p i c i a r r e f o r m a s t r ib u t a r ia s q u e p a r t a n d e r e c o n o c e r q u e “ lo s g r a d o s d e lib e r t a d (p a r a e l d is e ñ o d e la r e f o r m a ) s o n m e n o r e s p o r q u e la m o ­ v i l i d a d d e l c a p it a l es m u y a lt a ; a d e m á s e x is te la f u g a d e c a p it a l f ís ic o y d e l f a c t o r t r a b a j o c o n la s m i g r a c i o n e s ; t o d o l o c u a l l l e v a a l a u n i f i c a c i ó n d e lo s s is te m a s im p o s it iv o s m u n d ia le s ” [ D í a z - B o n i l l a 1 9 9 1 , 1 2 ] . L a s m o d i f i c a c i o ­ n e s fis c a le s c o b i j a n e n g r a n p a r t e e l f u n c i o n a m i e n t o d e la s e m p r e s a s p ú b l i ­ c a s , la s c u a le s d e b e n p r o d u c i r e f i c i e n t e m e n t e y s e r c o m p e t i t i v a s , p o r e llo s e d e b e c a m b ia r s u m a r c o

le g a l, e s ta b le c e r m e c a n is m o s d e t r a n s p a r e n c ia f i ­

n a n c ie r a y g e n e r a r u n a p o lít ic a d e p r e c io s s im ila r a la d e l s e c to r p r iv a d o . P a r a la s it u a c ió n c o lo m b ia n a e s ta s p o lít ic a s s e lle v a r o n a c a b o e n f o r m a e s c a lo n a d a ; e n 1 9 8 2 , c u a n d o c o m i e n z a a s e n t ir s e l a c r is is d e l a d e u d a , la a d m i ­ n is t r a c ió n B e t a n c u r t o m ó a lg u n a s d e t e r m in a c io n e s c o m o la a u s t e r id a d fis c a l. D u r a n t e e l p e r ío d o d e B a r c o s e r e a liz a u n a r e f o r m a fis c a l c o n e l d e s m o n t e d e la d o b l e t r i b u t a c i ó n y s e i n i c i a e l p r o c e s o d e r e d u c c i ó n d e l t a m a ñ o d e l E s t a d o s i­ g u i e n d o d e c e r c a la s r e c o m e n d a c io n e s d e la C o m i s i ó n d e G a s t o P ú b l i c o .

220

LA DIFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

L o s c a m b io s e s tr u c tu r a le s se a d e c ú a n a l p la n d e d e s a r r o llo la R e v o ­ l u c i ó n P a c í f i c a , m e n c i o n a d o a n t e r i o r m e n t e . S e g ú n e s t e d o c u m e n t o , la s r e s tr ic c io n e s a l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l s e p o d ía n a s o c ia r a q u e e l “ r e z a g o d e la s i n s t i t u c i o n e s y la p é r d i d a d e c o n e x io n e s c o n e l m u n d o e x ­ t e r io r h a n s id o r e c u r r e n te s c u e llo s d e b o t e lla p a r a e l a v a n c e d e u n a s e n d a e s ta b le d e d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l. L a f a lt a d e c o m p e t e n c ia e x t e r ­ n a e in t e r n a , la e s c a s a m o v ilid a d d e re c u rs o s d e c a p ita l y t r a b a jo y la in e ­ f ic ie n t e a s ig n a c ió n d e l a h o r r o , e n c o n tr a d e a c tiv id a d e s c o n m a y o r e s e x te r n a lid a d e s

(c o m o

el

c a p ita l

h u m a n o )

o

co n

m a y o r

p r o d u c tiv id a d

p o t e n c ia l d e l c a p it a l ( c o m o la a g r ic u lt u r a , la p e q u e ñ a p r o d u c c ió n u r b a ­ n a o la in f r a e s t r u c t u r a d e tr a n s p o r te s ) h a n

e n tra b a d o

e l c r e c im ie n to

h a n im p e d id o u n a d is tr ib u c ió n m á s e q u ita tiv a d e s u s b e n e fic io s ” [ D

y n p

1 9 9 1 ]. L a s r e f o r m a s e s t r u c t u r a le s c o m e n z a r o n c o n e l d e s m o n t e d e la s r e s ­ t r ic c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s a la s i m p o r t a c i o n e s y e n a g o s t o d e 1 9 9 4 s e a c e le ­ ró e l p ro c e s o d e a p e rtu ra . D e s d e e n to n c e s e l 9 7 % la r ia s q u e d ó

en

e l r é g im e n

a ra n c e l d is m in u y ó d e l 2 4 %

d e lib r e

d e la s p o s ic io n e s a r a n c e ­

im p o r ta c ió n , la

ta r ifa

p r o m e d io

de

a l 2 2 % . E n e l m e r c a d o la b o r a l s e e x p id ió la L e y

5 0 / 9 0 q u e s u p r i m i ó la p e n s i ó n s a n c ió n , la r e t r o a c t i v i d a d d e la s c e s a n t ía s y d e m a n e r a m á s g lo b a l se fle x ib iliz ó e l m e r c a d o d e t r a b a jo . E n e l m e r c a d o f i ­ n a n c ie r o s e e x p id ió la L e y 4 5 d e 1 9 9 0 c o n e l o b je to d e a u m e n t a r la c o m p e ­ te n c ia d e l s e c to r f in a n c ie r o y c o n la L e y 6 / 9 2 s e r e g la m e n t ó la fis c a lid a d in ­ d i r e c t a c o n e l i n c r e m e n t o d e l ÍV A . T a n t o p a r a e l c a s o c o lo m b ia n o c o m o p a r a lo s o t r o s p a ís e s e l p r o b l e ­ m a d e la s e g u r id a d s o c ia l s e p e r c ib e c o m o u n a s e r ia d e s a r t ic u la c ió n d e la s f i ­ n a n z a s p ú b lic a s , r e s p o n s a b le e n p a r t e d e l d é f ic it fis c a l, y q u e n o s e a ju s ta a l e q u i l i b r i o m a c r o e c o n ó m ic o q u e d e b e n t e n e r lo s d if e r e n t e s c o m p o n e n t e s d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a . E s t a e s p e c ie d e d ic t a d u r a fis c a l e s tá p r e s e n t e e n la e x ­ p o s ic ió n d e m o t i v o s q u e t i e n e n la s d if e r e n t e s le y e s r e f o r m a d o r a s d e la s e g u ­ r id a d s o c ia l e n A m é r ic a L a t in a . D e o t r a p a r t e , la r e f o r m a p r e v is io n a l c h ile ­ n a , lle v a d a a c a b o d u r a n t e la d ic t a d u r a m ilit a r , s e r v ía d e m o d e lo id e a l p a r a a r t ic u la r la s e g u r id a d s o c ia l a l f o r t a le c im ie n t o d e l m e r c a d o d e c a p ita le s y p o r e s ta v ía fa v o r e c e r e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o . D e i g u a l m a n e r a , e n e l a n á lis is n o s e p u e d e n s o s la y a r la s d if ic u lt a d e s p o r la s q u e a t r a v e s a b a n lo s s is t e m a s d e s e g u r id a d s o c ia l, l o c u a l r e f o r z a b a la id e a d e la r e f o r m a y f a v o r e c ía lo s a r g u m e n t o s d e l B a n c o M u n d i a l y d e lo s e c o n o m is ta s d e la c o r r ie n te p r in c ip a l q u e a b o g a b a n p o r in t r o d u c ir c a m b io s s u s ta n c ia le s e n e l r é g im e n p r e v is io n a l.

22.1

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX

L a L e y 1 0 0 d e 1 9 9 3 in t e n t a p la s m a r e l p r in c ip io d e q u e la R e p ú b lic a d e C o lo m b ia e s tá in s t it u id a c o m o u n E s ta d o S o c ia l d e D e r e c h o , y p o r ta n t o s e d a v í a a u n a n u e v a c o n c e p c ió n d e la c i u d a d a n í a , a r t i c u l a d a n o s ó lo a lo s d e r e c h o s p o lít ic o s y c iv ile s s in o t a m b i é n a l e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s s o c ia ­ l e s 11. J u n t o c o n e l a c c e s o a l a e d u c a c i ó n , l a s e g u r i d a d s o c i a l s e c o n v i e r t e e n u n e l e m e n t o c e n t r a l p a r a d i s f r u t a r e s to s n u e v o s d e r e c h o s . S in e m b a r g o , lo s o b s t á c u lo s a l e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s c iv ile s y p o lít ic o s n o s e h a n s u p e r a d o t o t a lm e n t e c o m o lo e v id e n c ia n la f o r m a c ió n d e g r u p o s d e ju s t ic ia p r iv a d a , la e m e r g e n c ia d e n u e v o s p o d e r e s y e l c lie n t e lis m o . P e r o lo m á s g r a v e es la f a lt a d e c la r id a d s o b r e lo s d e r e c h o s s o c ia le s p o r p a r t e d e lo s g r u p o s s o c ia le s y e n e s p e c ia l p o r lo s s e c to r e s m á s v u ln e r a b le s d e la p o b la c ió n . E n A m é r i c a L a t i n a u n a d e la s l im it a n t e s q u e t ie n e la c o n s t r u c c ió n d e l E s ta d o

de

B ie n e s ta r

de

m a n e ra

a m p lia

-s e g ú n

la

c la s ific a c ió n

de

E s p i n g - A n d e r s e n - e s la f o r m a c o m o s e h a le g is la d o s o b r e lo s d e r e c h o s s o ­ c ia le s , la d é b i l e x t e n s ió n d e la r e la c ió n s a la r ia l y e l i n c u m p l i m i e n t o a la s le ­ y e s h a n h e c h o q u e la s u b o r d in a c ió n d e l t r a b a jo n o e s té lig a d a a l e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s . D e u n a p a r t e , la s g a r a n t í a s j u r í d i c a s s ó lo c u b r e n a l g u ­ n o s s e g m e n t o s d e lo s t r a b a ja d o r e s m ie n t r a s q u e o t r o s q u e d a n a l m a r g e n ; e s e l c a s o d e la s n o r m a s d e p r o t e c c i ó n s o c ia l q u e t i e n e n c a r á c t e r o b l i g a t o r i o p a r a r e la c io n e s s a la r ia le s y v o l u n t a r i o p a r a o t r o t i p o d e a c u e r d o s la b o r a le s . D e o t r o la d o , e n e l s e c t o r f o r m a l d e la p r o d u c c ió n lo s m e c a n is m o s d e e v a ­ s ió n y e lu s ió n a lo s s is te m a s d e p r o t e c c i ó n s o c ia l l i m i t a n e l e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s e in d u c e n a la a c e p t a c ió n t á c it a d e l d o m i n i o d e l e m p le a ­ d o r . M á s s ig n ific a tiv o a ú n es e l c a s o d e l p r o d u c to r in d e p e n d ie n te , q u ie n e s tá d o t a d o d e d e r e c h o s c iv ile s y p o lít ic o s p e r o n o d e d e r e c h o s s o c ia le s . E n e s te s e g m e n t o d e lo s t r a b a ja d o r e s lo s d e r e c h o s s o c ia le s a p a r e c e n c o m o d e r e ­ c h o s in d iv id u a le s , d a d a la a u s e n c ia d e u n a r e la c ió n d e tr a b a jo d e p e n d ie n t e y la f a lt a d e c o n o c im ie n t o s o b r e e l s is te m a d e c o n t r a p r e s t a c ió n e n t r e e l c a p i­ t a l y e l t r a b a j o . E s t a i n d i v i d u a l i z a c i ó n d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s c o n d u c e a q u e e l p r o d u c t o r s e m a r g in e d e s u r e iv in d ic a c ió n , la c u a l t ie n e u n a n a t u r a le ­ z a c o le c t iv a y s e c ir c u n s c r ib a a la lu c h a p o r m e jo r e s c o n d ic io n e s d e v id a .

II

El cap. 2 del tít. 2 de la C o n stitu c ió n de 1 9 9 1 estipuló el á m b ito de los d erech os sociales: la

p ro tecció n a la fam ilia, la igualdad de derechos en tre géneros, los derech os fu n d am en tales de los n i­ ñ os, adolescentes y personas de tercera edad, la seguridad social, el acceso a la vivienda y a la recrea­ ció n y el estatu to del trab ajo . Estos derechos fu eron plasm ados en los A rt. 4 2 a 5 7 ; del A rt. 5 8 al 6 6 están consignad os los derechos de propiedad, y se retom an los derech os sociales y en p articu lar lo re­ lativo a la ed u cació n desde el art. 6 7 .

111

LA D IFICIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR

A d ic io n a lm e n t e , e n A m é r ic a L a t in a la in t e r a c c ió n e n t r e lo p ú b lic o y lo p r iv a d o n o d io lu g a r a la c o n f ig u r a c ió n d e u n e s p a c io in t e r m e d io c o m o e l g e n e r a d o e n E u r o p a y t a m p o c o u n a c la r a d e lim it a c ió n d e e s ta s d o s e s fe ra s . E n m u c h o s p a ís e s d e l c o n t i n e n t e s e o b s e r v a q u e la p a r t i c i p a c i ó n d e lo p r i v a ­ d o e n la e s fe r a d e lo p ú b lic o e s tá m á s o r ie n t a d a a la a p r o p ia c ió n p r iv a d a d e v e n ta ja s ( o r e c u r s o s ) p ú b lic a s q u e a la a m p lia c ió n d e l c a m p o d e a c c ió n d e lo p r i v a d o ; i g u a l m e n t e , e n m u c h a s o p o r t u n i d a d e s lo s c o n f lic t o s p r iv a d o s p r e ­ te n d e n s e r d ir im id o s e n e l á m b it o p ú b lic o . P e r o t a m b ié n s e a p r e c ia q u e a l­ g u n o s c a m p o s r e g u la d o s p o r e l E s ta d o o q u e p e r te n e c e n a lo p ú b lic o q u ie ­ r e n s e r a d m in is tr a d o s e n f o r m a p r iv a d a , e s to es la a b s o r c ió n d e lo p ú b lic o p o r la e s fe r a p r iv a d a . E s te c o n ju n t o d e c a r a c te r ís tic a s c o n d u c e a q u e f e n ó m e n o s c o m o e l n e p o t is m o , la c o r r u p c ió n , e l c lie n t e lis m o y e l g a m o n a lis m o , t r a s t o r n e n la a p lic a c ió n d e lo s m e c a n is m o s d e r e g u la c ió n e s t a t a l. In g r e d ie n t e s q u e s u ­ m a d o s a l i n c u m p l i m i e n t o d e la s le y e s g e n e r a n u n a a p r o p i a c i ó n p r i v a d a d e e le m e n t o s p ú b lic o s y u n e je r c ic io p r i v a d o d e lo s a s u n t o s s o c ia le s . D e a q u í q u e lo s f a c t o r e s c o r r e s p o n d ie n t e s a lo s d e r e c h o s s o c ia le s s e a n p e r c ib id o s c o m o p r iv ile g io s p a r a a q u é llo s q u e p u e d a n v in c u la r s e c o n e s e t ip o d e p o ­ d e r e s 12. E s ta s

c o n tr a d ic c io n e s

y

d e b ilid a d e s

h an

c o n d u c id o

a

que

con

la

e m e r g e n c ia d e lo s d e r e c h o s p o lít ic o s la p o b l a c i ó n e s té m á s p r e o c u p a d a p o r a c c e d e r a la s c o n d i c i o n e s e c o n ó m ic a s d e r iv a d a s d e e s o s d e r e c h o s q u e a la r e i v i n d i c a c i ó n d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s . D e n t r o d e e s te c o m p o r t a m i e n t o s e u b ic a la d e m a n d a d e m e jo r e s s e r v ic io s p ú b lic o s , a d e c u a c ió n d e la r e d u r b a ­ n a y o fe r ta d e e m p le o , e n tr e o tro s . S o b r e e s ta s c a r a c t e r ís t ic a s q u e g i r a n e n t o r n o a la s d i f i c u l t a d e s q u e s e t i e n e n p a r a q u e s e h a g a e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s s e c o n s t r u y e la le y 1 0 0 / 9 3 . E l p r i n c i p a l l o g r o q u e a s e is a ñ o s m u e s t r a e l s i s t e m a d e s e g u r i d a d s o c ia l e s d e h a b e r a m p lia d o la c o b e r t u r a e n m a t e r ia d e s a lu d , e l s is t e m a p e n s io n a l n o lo g r ó c u m p l i r s u c o m e t i d o n i t a m p o c o lo r e f e r e n t e a r ie s g o s p r o ­ f e s io n a le s . S e g ú n la E n c u e s t a d e C a l i d a d d e V i d a , la c o b e r t u r a d e l s e g u n d o t a n s ó lo e s d e l 1 7 . 8 % , e s d e c ir q u e s i t o m a m o s a lo s c o lo m b ia n o s m a y o r e s d e 5 5 a ñ o s , s ó lo e s te r e d u c id o p o r c e n t a je g o z a d e u n a p e n s ió n . Q u é t a l s i

12.

Este m en saje es enviad o p or las políticas n eoliberales en el cam p o de lo social cu an d o fo cali­

zan el gasto p ú b lico o al in tro d u cir reform as a la po lítica social; la relación salarial y la estabilid ad en el trab a jo se presenta c o m o un privilegio para el c o n ju n to de la població n .

223

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

a u m e n t a m o s la e d a d d e p e n s ió n y e l n ú m e r o d e s e m a n a s d e c o t iz a c ió n e n u n c o n t e x t o d e a lt a r o t a c ió n e in e s t a b ilid a d la b o r a l s e r ía n e g a r d e e n t r a d a e s te d e r e c h o , e s te s e rá e l r e s u lta d o d e l p r o y e c to d e r e f o r m a p e n s io n a l a u n ­ q u e d e c o n t e r a s e f o r t a le z c a la c a p a c id a d f in a n c ie r a d e lo s f o n d o s p r iv a d o s d e p e n s io n e s . T a l v e z u n o d e lo s c a m p o s d e la s e g u r id a d s o c ia l q u e m á s s e v e a f e c ­ t a d o p o r e l d e t e r i o r o d e l m e r c a d o l a b o r a l y p o r la s p o lít ic a s d e a ju s t e e s e l s e c t o r d e lo s r ie s g o s p r o f e s io n a le s . D e o t r a p a r t e , u n a d e la s m a y o r e s l i m i ­ t a c io n e s d e la L e y 1 0 0 / 9 3 e s h a b e r r e s t r in g id o la c o b e r t u r a d e r ie s g o s p r o f e ­ s io n a le s e x c lu s iv a m e n t e a a q u e llo s q u ie n e s t ie n e n u n a r e la c ió n s a la r ia l e x ­ c lu y e n d o a lo s t r a b a ja d o r e s p o r c u e n t a p r o p ia . E s t e s e c t o r , q u e p u e d e s e r c o n s id e r a d o d é b il e c o n ó m ic a m e n t e , tie n e u n a a lta r o t a c ió n la b o r a l, lo q u e in c id e e n q u e h a y a u n a d e s p r o te c c ió n e n m a t e r ia d e a c c id e n te s d e t r a b a jo y e n fe r m e d a d e s p r o fe s io n a le s . E s fr e c u e n te e n c o n t r a r a l t r a b a ja d o r in f o r m a l r o t a n d o p o r v a r io s o fic io s y a n te la f a lt a d e p r o t e c c ió n e n e l t r a b a jo e s tá e x ­ p u e s to a a d q u ir ir u n c o n ju n t o d e e n fe r m e d a d e s q u e p a s a n a s e r c u b ie r ta s p o r e l s is te m a d e s a lu d ; e n c a s o f o r t u it o d e p r e s e n ta r s e u n a c c id e n t e la b o r a l p u e d e n q u e d a r in c a p a c it a d o s s in r e c ib ir n i n g u n a i n d e m n iz a c ió n . E l é x i t o d e la r e f o r m a e s ta a s o c ia d o a lo s i n c r e m e n t o s d e c o b e r t u r a o b t e n id o s m e d ia n t e e l r é g im e n s u b s id ia d o . E s te s is te m a , c o n o c id o c o m o d e s u b s id io a la d e m a n d a , h a s id o d is e ñ a d o p a r a q u e lo s p o b r e s - q u e s e h a n i n ­ c r e m e n t a d o p o r e f e c t o d e la r e c ie n t e c r is is e c o n ó m ic a y p o r la d e s r e g u la c ió n d e l m e r c a d o - p u e d a n a c c e d e r a lo s s is te m a s d e s a lu d .

F O C A L IZ A C IÓ N Y E S T A D O D E B IE N E S T A R L IB E R A L

C a p ít u lo e s p e c ia l m e r e c e e l a n á lis is d e l r é g im e n s u b s id ia d o e n t a n t o la s p o lít ic a s d is e ñ a d a s d e s d e la L e y 1 0 0 / 9 3 p a r a q u e lo s p o b r e s p u e d a n a c c e ­ d e r a l s i s t e m a d e s a l u d y e n g e n e r a l a lo s s e r v ic io s s o c ia le s e x p r e s a n la s c a r a c ­ te r ís tic a s d e l E s t a d o s o c ia l d e D e r e c h o q u e s e e s tá c o n s t r u y e n d o . E n e s te a r ­ t íc u lo p r o p o n e m o s q u e lo s lo g r o s o b t e n id o s e n m a t e r i a d e c o b e r t u r a h a n e s ta d o a c o m p a ñ a d o s d e u n a r e p r o d u c c ió n

d e l r é g im e n

c lie n te lis ta y q u e

h a n p e r m i t i d o e l e n c u e n t r o d e d o s ló g ic a s : e n p r i m e r t é r m i n o , la d e la t e c ­ n o c r a c ia n e o lib e r a l q u e e s tá in te r e s a d a e n m o s tr a r q u e es p o s ib le a v a n z a r e n p o lít ic a s s o c ia le s y d e d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o y d e p a s o p o n e r a f u n c io n a r u n s is t e m a q u e c o n f í a m á s e n la s le y e s d e l m e r c a d o q u e e n e l s u m i n i s t r o d e l s e r v ic io d e s a lu d p o r p a r t e d e l d o m in io d e lo p ú b lic o ; e n s e g u n d o lu g a r , a c ­ t ú a la s a g a c id a d p o lít ic a d e l o r d e n d e lo p o lít ic o , q u e v io e n e s te s is te m a u n a f o r m a m á s m o d e r n a d e la r e p r o d u c c ió n d e s u c lie n t e la p o lít ic a .

114

LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO D E BIENESTAR

L a n e c e s id a d d e la a p lic a c ió n d e u n s is te m a d e s u b s id io s a la d e m a n ­ d a h a s id o p r e s e n t a d a e n e l m a r c o d e lo s r e q u e r i m i e n t o s p a r a s u p e r a r la s d ific u lta d e s tr a n s ito r ia s q u e se p u d ie r a n

m a n ife s ta r c o n la im p la n t a c ió n

d e la s p o l í t i c a s d e a ju s t e e c o n ó m i c o , d e t a l m a n e r a q u e n o s e e n t o r p e c i e ­ r a n la s c o n d i c i o n e s d e l m e r c a d o y s e s ig u ie r a e l c a m i n o h a c i a e l l o g r o d e la e q u i d a d 13. P a r a e l B a n c o M u n d i a l [ 1 9 8 7 ] , la p o lít ic a p a r a s u p e r a r la p o b r e z a d u ­ ra n te

1)

lo s a ju s t e s e s t r u c t u r a le s d e b í a c o m p o r t a r d o s c a r a c t e r ís t ic a s :

ser

c o m p l e m e n t a r i a y s u b o r d i n a d a a lo s p r o g r a m a s d e a ju s t e e s t r u c t u r a l, p u e s d e l é x it o d e ta le s p r o g r a m a s d e p e n d e r ía e l d e s a r r o llo s o c ia l f u t u r o , d e a h í q u e e l o b j e t i v o f u e r a p r o t e g e r a lo s q u e t r a n s i t o r i a m e n t e n o p u d i e r a n i n c o r ­

2)

p o r a r s e o fu e r a n e x c lu id o s d e l p r o c e s o d e c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o ;

ta le s

p o lít ic a s d e b e r ía n e je r c e r s e m e d ia n t e g a s to p ú b lic o s o c ia l, a u n c u a n d o se r e c o n o c e la d i f i c u l t a d d e a u m e n t a r lo e n c o n d ic io n e s d e r e s t r ic c ió n fis c a l. E n m a t e r ia d e s a lu d e s te o r g a n is m o a tra v é s d e s u D e p a r t a m e n t o d e P o b la ­ c ió n , S a lu d y N u t r i c i ó n p r e g o n ó e l d is e ñ o , p a r a lo s p a ís e s d e b a jo s in g r e s o s , d e u n p a q u e te m ín im o d e in te r v e n c io n e s c lín ic a s y d e s a lu d p ú b lic a c o n r e ­ d u c i d o c o s t o d e s t in a d a s a a l i v i a r la c a r g a o c a s io n a d a p o r la s p r in c ip a le s e n ­ fe r m e d a d e s y q u e d e b ía s e r s u b s id ia d o p o r e l E s ta d o . E n

e s te e s c e n a r io , e l E s ta d o d e b ía r e a s ig n a r e l g a s to s o c ia l p a r a a u ­

m e n t a r s u e f ic ie n c ia s o c ia l y té c n ic a . P o r e llo se d e b ía f o c a liz a r o c o n c e n t r a r lo s r e c u r s o s e n a q u e llo s q u e m á s lo n e c e s it a b a n , e s d e c ir , c ie r t o s e s t r a t o s d e in g r e s o s , z o n a s g e o g r á f ic a s , g r u p o s d e e d a d o g é n e r o , e n t r e o t r o s ; p r iv ile g in a d o a d e m á s c ie r t a s a c t iv id a d e s d e lo s s e r v ic io s s o c ia le s , q u e s e c o n s id e r a n m á s n e c e s a r ia s p a r a e llo s , ta le s c o m o la m e d i c i n a p r e v e n t iv a , la e d u c a c ió n b á s ic a , la v iv ie n d a p o p u la r , e n t r e o t r o s . L o s r e c u r s o s p ú b lic o s s o c ia le s d e ­ b í a n d e s t in a r s e a lo s m á s p o b r e s , lo s m e n o s p o b r e s d e b e n p a g a r lo s s e r v ic io s q u e d e m a n d e n , s e a n é s to s p ú b lic o s o p r iv a d o s . C o n u n a

e s ta p e r s p e c tiv a

a lte r n a tiv a

a la

la f o c a liz a c ió n

p r e te n s ió n

de

d e l g a s to

u n lv e r s a liz a r lo s

se p re s e n ta s e r v ic io s

co m o

s o c ia le s .

E n t r e la s c r ít ic a s a la u n i v e r s a l i z a c i ó n s e e n c u e n t r a q u e n o e s p o s ib le s u r e a liz a c ió n d e b i d o a lo s c u a n t io s o s r e c u r s o s q u e e x i g i r í a ; p o s e e u n c a r á c -

*3

E sta co m p lem en taried ad en tre las in stitu cio n es sociales y el clie n telism o sob re la cual se

funda la legitim idad del Estado se m o d ifica a p artir de la reestru ctu ración del m od elo q ue se instaura c on las reform as inspiradas p or la lógica n eoliberal de la década de los n oven ta [M arqu es-P ereira 1 9 9 3 ].

2.2.5

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

t e r in ju s t o a l f a v o r e c e r p o r ig u a l a p e r s o n a s q u e t ie n e n n e c e s id a d e s y r e ­ c u r s o s m u y d if e r e n t e s ; n o e s t i m u l a la p r o d u c t i v i d a d n i e l e s f u e r z o d e lo s a g e n t e s ; y n o s e a ju s t a a lo s c a m b io s e n lo s r e q u e r i m i e n t o s d e la d e m a n d a ; c o m e n t a r io s s im ila r e s h a c e e l B a n c o M u n d i a l c u a n d o d e s c a lif ic a a l s is te ­ m a p ú b lic o d e p e n s io n e s b a s a d o e n e l m o d e lo d e r e p a r t o . D e e s ta m a n e r a , s e l i g a n la s c r ít i c a s q u e s e h a n e l a b o r a d o f r e n t e a l E s t a d o d e B i e n e s t a r c o n la s d e lo s s u b s id io s a la o f e r t a , o b s e r v a d o s a t r a v é s d e la u n i v e r s a l i z a c i ó n d e lo s s e r v ic io s . E l l l a m a d o p r i n c i p i o d e e q u id a d e s u n o d e lo s p u n t o s s o b r e s a lie n t e s e n la s p r o p u e s t a s d e f o c a l i z a c i ó n . A l h a c e r u n a r e v i s i ó n d e la s t e o r ía s d e j u s ­ t ic ia s o c ia l [ S c h n n e id e r - B u n n e r

1 9 9 7 ], se e n c u e n tra e n

e l lib e r a lis m o

el

s o s té n t e ó r ic o d e la a p lic a c ió n d e d ic h a t é c n ic a . E n e l lib e r a lis m o lo s b ie n e s q u e h a r ía n p a r t e d e u n a p o lít ic a s o c ia l s o n c o n s id e r a d o s c o m o b ie n e s c o ­ m u n e s q u e p u e d e n y d e b e n f u n c i o n a r d e a c u e r d o c o n la s le y e s d e l m e r c a d o , a u n q u e s e p u e d e a c e p t a r e l a lt r u is m o p a r a c o m p e n s a r a lg u n o s d e s a ju s te s . E s d e c ir , se t r a t a d e b ie n e s c u y o m e r c a d o a c e p ta r ía la in t e r v e n c ió n e s ta ta l c o n e l o b je t iv o d e a c o r d a r a y u d a s p a r c ia le s p a r a b e n e f ic ia r io s p a r t ic u la r e s y e n c ie r to s b ie n e s . E n t r e lo s i n s t r u m e n t o s q u e u t i l i z a n lo s p r o g r a m a s d e f o c a liz a c ió n s e e n c u e n t r a e l S is b e n ; s is te m a d e c la s ific a c ió n q u e p e r m it e id e n t if ic a r a la p o ­ b la c ió n p o b r e o b je t o d e u n a p o lít ic a d e s u b s id io s e n s a lu d y d e o tr o s p r o ­ g r a m a s s o c ia le s . U n

c r it e r io c e n tr a l p a r a e s ta id e n t if ic a c ió n es e l in g r e s o y

la s c o n d ic io n e s d e la v i v i e n d a , la f o r m a c o m o s e i m p l e m e n t a a t r a v é s d e e n ­ c u e s ta s . L a in f o r m a c ió n q u e r e q u ie r e la f o c a liz a c ió n , q u e g ir a e n t o r n o a la c a p a c id a d d e p a g o h a s id o c o m e n t a d a p o r A m a r t y a S e n e n t a n t o g e n e r a u n c o n j u n t o d e in c e n t iv o s y d e c o s to s s o c ia le s . L a p o b la c ió n o b j e t i v o s e c o n ­ v ie r t e e n u n a g e n t e a c t iv o q u e b u s c a d is t o r s io n a r la i n f o r m a c i ó n y q u e a la p o s tr e d e s v ir t ú a la o r ie n t a c ió n d e l s is te m a . L a d is to r s ió n d e la in f o r m a c ió n es u n a v ía p a r a q u e s e p u e d a a c c e d e r a lo s in c e n t iv o s e n f o r m a f r a u d u l e n t a y lo g r a r s e r v ic io s a lo s c u a le s n o s e t e n ­ d r ía d e re c h o . E n

e l c a s o lím it e se p o d r ía in c id ir s o b re u n a c o n d u c ta p a r a

q u e s e m a n t e n g a la c o n d ic ió n d e p o b r e z a o d e lo c o n t r a r io s e r ía n e x c lu id o s d e l s is te m a . O t r o a s p e c to q u e d e b e s e r d e s ta c a d o es e l e s tig m a d e q u ie n se d e c l a r a p o b r e , q u e i r í a e n c o n t r a d e la a u t o e s t i m a y d e l r e s p e t o d e la s d e m á s p e r s o n a s . A n t e la a u s e n c ia d e l e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s lo s p r o g r a ­ m a s d e f o c a liz a c ió n p u e d e n in c id ir e n la v ia b ilid a d p o lít ic a y c a lid a d e n t a n ­ t o lo s p o b r e s c a r e c e n d e p o d e r p o l í t i c o p a r a q u e s e g a r a n t ic e la c o n t i n u i d a d y la c a lid a d d e lo s s e r v ic io s [ F r e s n e d a 2 0 0 0 ] ,

116

LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR

D e n t r o d e l E s ta d o d e B ie n e s ta r d e t ip o lib e r a l d e l q u e h a c e m e n c ió n E s p in g - A n d e r s e n s e e n c u e n t r a n u n o s p r in c ip io s d e e s t r a t if ic a c ió n s o c ia l s o ­ b r e lo s c u a le s e l E s t a d o d is e ñ a u n a p o l í t i c a s o c ia l; e s to s p r in c ip io s p o d r í a n s e r e x te n d id o s a l E s ta d o c o lo m b ia n o f o r m a d o d e s p u é s d e la C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 . S i b ie n d e n t r o d e l p e n s a m ie n t o lib e r a l c lá s ic o e l u n iv e r s a lis m o y la ig u a ld a d a p a r e c e n c o m o p r in c ip io s r e c to r e s d e l s is te m a , p a r a e l c a s o c o lo m ­ b ia n o e s ta m e t a e n f r e n t a d if ic u lt a d e s p a r a s u r e a liz a c ió n e n t a n t o e l s is te m a d e r é g im e n

s u b s id ia d o tie n e

un

p a q u e t e d e s e r v ic io s e n s a lu d

[P o s ] q u e

e q u iv a le a la m i t a d d e l q u e le c o r r e s p o n d e a u n a f i l i a d o a l r é g i m e n c o n t r i ­ b u t iv o ; d e c o n t e r a s ó lo s e h a p o d id o p r o t e g e r a la m it a d d e la p o b la c ió n q u e c u m p l i r í a c o n lo s r e q u is it o s d e s u b s id io , la o t r a m i t a d e b e a c u d i r a lo s s u b s i­ d io s d e o f e r t a . E s te lib e r a lis m o

t ie n e u n a p o lít ic a s o c ia l m in im a lis t a , y e n ú lt im a s

e s tá a s o c ia d a c o n e l p a t e r n a lis m o y e l e lit is m o , p e r o lo q u e es m á s g r a v e , c o n la p e r p e t u a c ió n d e la p o b r e z a . S ie m p r e s e p ie n s a q u e lo s r e s u lt a d o s d e e s ta p o l í t i c a s o c ia l v a n p a r a le lo s a lo s r e s u lt a d o s d e l m e r c a d o , p o r e llo s e in s is t e e n e l p r o b l e m a d e la s e x t e r n a l id a d e s q u e t i e n e n lo s b ie n e s p ú b l i c o s y la p o l í ­ t ic a d e a y u d a y d e a u t o s u b s is t e n c ia . E n ú lt im a s lo s d e r e c h o s s o c ia le s d e l c i u ­ d a d a n o d e n t r o d e l lib e r a lis m o r e fo r m is ta s e rá n m o d e la d o s p o r e l E s ta d o .

C o n c l u s io n e s

L o s E s ta d o s d e B ie n e s ta r s o n u n a c o n s tr u c c ió n h is tó r ic a q u e a p a r e c e a p a r t i r d e la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l y e s tá n a s o c ia d o s a a q u e lla e t a p a d e in t e r v e n c ió n e s ta ta l e n la e c o n o m ía q u e se in s in ú a a p a r t ir d e la G r a n D e ­ p r e s ió n d e lo s a ñ o s t r e i n t a y s e c o n s o lid a lu e g o d e la s e g u n d a p o s t g u e r r a . E s ta f o r m a d e o r g a n iz a c ió n p o lít ic a es e l p r o d u c t o d e la c o m b in a c ió n d e d o s ló g ic a s , la d e l s e g u r o q u e c o b ija a t o d a la p o b la c ió n y la u n iv e r s a liz a c ió n d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s c o m o p r o m o t o r e s d e u n c o n c e p t o d e la c iu d a d a n ía . E l s e g u r o s o c ia l e s la i n s t i t u c i ó n c e n t r a l d e lo s e s ta d o s d e b ie n e s t a r y e s a s u v e z la f o r m a c o m o la s o c ie d a d lu c h a c o n t r a la e x c lu s ió n s o c ia l. L a s in s titu c io n e s típ ic a s d e l E s ta d o d e B ie n e s ta r e n c u e n t r a n s u r a c io ­ n a lid a d e c o n ó m ic a e n e l m o d e lo k e y n e s ia n o . E s te ú lt im o s e c a r a c te r iz a p o r u n a f u e r t e r e g u la c ió n d e l E s ta d o s o b r e e l m e r c a d o , p o r u n a c t iv is m o fis c a l y u n a t r ib u t a c ió n d ir e c t a p r o g r e s iv a q u e b u s c a n o s ó lo r e d is t r ib u ir e l in g r e s o s in o d a r le u n a ju s t i f i c a c i ó n p o l í t i c a a lo s p r o y e c t o s g u b e r n a m e n t a le s . A

d i­

f e r e n c ia d e l m o d e lo c lá s ic o e n d o n d e e l n a c im ie n t o d e l m e r c a d o a u t o r r e g u ­ la d o r g e n e r a u n p r o c e s o d e d is lo c a c ió n s o c ia l y u n s is te m a e n e l c u a l e l m e r ­

227

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

c a d o c o n t r o l a a l a s o c ie d a d , K e y n e s a l i n t r o d u c i r la t e o r í a d e la s e x p e c t a t iv a s p o n e d e p r e s e n t e la s l i m i t a c i o n e s d e l m e r c a d o y a b o g a p o r la r e g u l a c i ó n . E n C o lo m b ia a p a r t ir d e la R e v o lu c ió n e n M a r c h a s e v a n d is e ñ a n d o lo s in s t r u m e n t o s d e p o l í t i c a e c o n ó m ic a q u e r e c o m ie n d a e l m o d e l o k e y n e s ia n o . A s í e n la C o n s t it u c ió n d e 1 9 3 6 , la r e s o lu c ió n d e la c u e s t ió n s o c ia l p a ­ s a rá a s e r u n a r e s p o n s a b ilid a d d e l E s ta d o . L a fis c a lid a d q u e se in s ta u r a d u ­ ra n te

to d o

el

im p o s itiv a s d e

p e r ío d o

de

e c o n o m ía

c e rra d a

se

c e n tra rá

c a r á c t e r p r o g r e s i v o , la s c u a le s r e c o n o c e n

en

p o lític a s

la e x is te n c ia d e

c o n f l i c t o s r e d i s t r i b u t i v o s o r i g i n a d o s e n la s p o l í t i c a s e c o n ó m i c a s . P a ra e l c a s o d e A m é r ic a L a tin a e l p ro c e s o d e in d u s tr ia liz a c ió n

p o r

s u s t i t u c i ó n d e i m p o r t a c i o n e s t r a n s f o r m ó s i g n i f i c a t i v a m e n t e la s e s t r u c t u r a s e c o n ó m ic a s y s o c ia le s d e lo s p a ís e s d e la r e g ió n . E s t a d i n á m i c a s e a s o c ia a l l i ­ d e r a z g o q u e t u v o e l E s t a d o e n p r o t e g e r la e c o n o m ía y f u e la b a s e s o b r e la c u a l s e e x t e n d i ó la r e la c ió n s a la r ia l s in lle g a r a a lc a n z a r la s c a r a c t e r ís t ic a s d e l m o d o d e r e g u la c ió n f o r d is t a q u e s e i m p l a n t ó e n lo s p a ís e s d e l c e n t r o . E n s u s in ic io s lo s s is te m a s d e s e g u r id a d s o c ia l d e la r e g ió n s ig u ie r o n d e c e r c a e l m o d e lo b is m a r c k ia n o , p e r o a l n o p o d e r s e e x te n d e r la r e la c ió n s a ­ la r ia l se r e s tr in g ió la c o b e r tu r a y d e m a n e r a a d ic io n a l lim it ó e l e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s . E n C o l o m b i a e l o r ig e n d e la s e g u r id a d s o c ia l e s tá l ig a ­ d o a la s le y e s 5 / 4 5

y 9 0 / 4 6 , la s c u a le s p r e t e n d í a n l e g i t i m a r la a d m i n i s t r a ­

c i ó n d e O s p i n a P é r e z , p e r í o d o e n e l c u a l s e d e s a t a r o n lo s f e n ó m e n o s d e v i o ­ le n c ia q u e a ú n

p e r s is te n . E l m o d e lo

n a c ió d e s c a p ita liz a d o

p o r c u a n to

se

c o m e n z ó p o r lo s s e g u r o s m é d ic o s , e l E s t a d o i n c l u m p l i ó s u c o m p r o m i s o d e c o t i z a c i ó n y s o la m e n t e h a s t a 1 9 6 5 / 6 7 s e d i o p a s o a lo s s e g u r o s e c o n ó m ic o s . L a r e f o r m a a la s e g u r id a d s o c ia l q u e s e m a t e r ia liz a e n la L e y 1 0 0 / 9 3 h a c e p a r t e d e la s r e f o r m a s e s t r u c t u r a le s r e a liz a d a s e n la d é c a d a d e lo s n o v e n ­ ta . E l in te r é s in ic ia l e n t r a n s f o r m a r e l s is te m a e s tá a t a d o a u n

m o d e lo

de

e c o n o m ía a b ie r ta e n d o n d e e l E s ta d o r e d u c e s u in te r v e n c ió n s o b re e l m e r ­ c a d o . L a C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 r e g u ló e l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l c o lo m ­ b ia n o c o lo c a n d o c o m o p r in c ip io s la e fic ie n c ia , u n iv e r s a lid a d y e q u id a d y c o n v ir t ie n d o a e s te s is te m a e n u n s e r v ic io p ú b lic o d e c a r á c te r o b lig a t o r io . L a s p o lít ic a s d e a ju s t e l i m i t a r o n a ú n m á s la e x t e n s ió n d e la r e la c ió n s a la r ia l, r e fle ja d a e n q u e m á s d e la m it a d d e la p o b la c ió n tr a b a ja d o r a s e e n c u e n t r a e n s s la i n f o r m a l i d a d y n o h a p e r m i t i d o q u e e l e je r c i c i o d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s r e c o r r a e l c a m i n o d e a q u e llo s p a ís e s e n lo s q u e la s u b o r d i n a c i ó n d e l t r a b a jo e s tu v o e s tr e c h a m e n te lig a d a a l e je r c ic io d e e s to s d e r e c h o s . E l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l c o lo m b ia n o se h a c o n v e r t id o e n u n a m e d ia c ió n e n tr e e l o r d e n e c o n ó m ic o y e l o r d e n p o lít ic o ; la le y d e r e f o r m a a

2.2.8

LA DIFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO D E BIENESTAR

la s e g u r id a d s o c ia l h a s id o e l e n c u e n t r o d e d o s ló g ic a s : la t e c n o c r a c ia lib e r a l y la s a g a c id a d d e la e s fe r a d e lo p o lít ic o . E s to s e v e c la r a m e n t e n o s ó lo e n la e x c lu s ió n d e la c u a l e s v í c t i m a e l t r a b a ja d o r i n f o r m a l e n e l s is t e m a d e r ie s g o s p r o fe s io n a le s , s in o t a m b ié n e n e l m a n e jo d e l r é g im e n s u b s id ia d o e n s a lu d . E n lo s p r o c e s o s q u e lle v a a p a r e ja d o e s te r é g im e n s e p u e d e v i s l u m b r a r c o m o lo s s u b s id io s a la d e m a n d a s e h a n c o n s t i t u i d o e n e le m e n t o s d e g o b e r n a b i l i d a d d e l s is t e m a p o lít ic o c o lo m b ia n o . L a c la s if ic a c ió n d e lo s p o b r e s m e d i a n ­ te la a p lic a c ió n d e l S is b e n lle v a im p líc it o u n s is te m a d e c lie n t e liz a c ió n . E s te E s ta d o d e B ie n e s ta r d e t ip o lib e r a l q u e o p e r a e n la p e r if e r ia n o h a lo g r a d o la u n iv e r s a liz a c ió n d e l s is t e m a d e a s e g u r a m ie n t o y lo s p r o c e s o s d e f o c a liz a c ió n c o n d u c e n a u n a p e r p e tu a c ió n d e la c o n d ic ió n d e p o b r e z a , a p é r d id a s e n la a u t o e s t im a y , e n ú lt im a s , a g e n e r a r u n t e r r e n o p a r a q u e la g o b e r n a b i l i d a d p a s e p o r lo s s is t e m a s d e c l i e n t e l i z a c i ó n .

R e f e r e n c ia s

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I n t r o d u c c ió n 1

L a s p o lític a s d e p r o t e c c ió n a la p r o d u c c ió n n a c io n a l a p lic a d a s e n C o ­ l o m b i a d e s d e la d é c a d a d e lo s a ñ o s c i n c u e n t a p a r a p r o m o v e r la i n d u s t r i a l i ­ z a c ió n y e l c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o , c o n t r ib u y e r o n a im p u ls a r e n la a g r ic u l­ t u r a e l d e s a r r o llo d e p a tr o n e s d ife r e n c ia d o s d e p r o d u c c ió n , d e te c n o lo g ía y d e o r g a n i z a c i ó n e c o n ó m i c a d e la s e m p r e s a s a g r í c o l a s . A l m e n o s c u a t r o s e g ­ m e n to s d e p r o d u c c ió n se p u e d e n d ife r e n c ia r . U n a p a r t e d e la a g r ic u lt u r a s e d e s a r r o lló a l a m p a r o d e p o lít ic a s d e s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s d e m a te r ia s p r im a s , y d io lu g a r a c u ltiv o s c u y a s o s te n ib ilid a d e c o n ó m ic a se b a s a b a e n e l m a n t e n im ie n t o d e b a r r e ­ ra s d e p r o t e c c ió n f r e n t e a la c o m p e t e n c ia e x t r a n je r a , e n tr a n s f e r e n c ia s d e in g r e s o s a lo s p r o d u c t o r e s a tr a v é s d e lo s p r e c io s d e lo s p r o d u c t o s y d e t a ­ sa s s u b s id ia d a s d e in te r é s , a s í c o m o e n s u b s id io s d ir e c t o s p a g a d o s c o n r e ­ c u r s o s d e l p r e s u p u e s t o n a c i o n a l . L a m a y o r í a d e lo s c u lt iv o s ‘ t r a n s i t o r i o s i m p o r t a b l e s ’, q u e

c o n fo rm a ro n

b u en a

p a rte

d e l s e c to r d e

a g r ic u ltu r a

m o d e r n a t u v o e s e o r ig e n . E s e l c a s o d e lo s c u lt iv o s d e s o r g o , a l g o d ó n , s o y a , m a íz a m a r illo , c e b a d a e , in c lu s o , a r r o z . E s ta s m is m a s c o n d ic io n e s

i

E ste artícu lo es un resum en del in fo rm e final del estud io realizado para la M isió n R ural.

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

s e a p l i c a n a l d e s a r r o l l o d e la s in d u s t r i a s p e c u a r ia s i n t e n s iv a s ( a v i c u l t u r a y p o r c ic u ltu r a te c n ific a d a ), o b v ia m e n te

g u a r d a d a s la s d if e r e n c ia s r e l a ­

c io n a d a s c o n e l h e c h o d e t e n e r q u e a s u m ir lo s s o b r e p r e c io s d e la p r o t e c ­ c i ó n a la s m a t e r i a s p r i m a s a g r íc o la s n e c e s a r ia s p a r a e l a b o r a r lo s a l i m e n ­ to s b a la n c e a d o s . U n

s e g u n d o g ru p o

o tr o s c u ltiv o s

d e p ro d u c to s se c o n fo rm ó

p e rm a n e n te s c o n

c la r a v o c a c ió n

co n

b a s e e n c a fé y

e x p o rta d o ra

(b a n a n o

y

flo r e s y , r e c ie n t e m e n t e , c a m a r o n e s ) o c o n a p a r e n te s v e n ta ja s c o m p e t it i­ v a s e n e l m e r c a d o d o m é s tic o

( a z ú c a r y p a lm a a f r ic a n a ) , lo s c u a le s t a m ­

b i é n h a n r e c i b i d o d iv e r s o s b e n e f ic io s d e la s p o l í t i c a s s e c t o r ia le s , a t r a v é s d e m e d id a s e s p e c ífic a s d e p r o t e c c ió n c o m e r c ia l, c r é d it o s u b s id ia d o y p a ­ g o s d ir e c t o s e n p r o p o r c i ó n a l v a l o r d e la s e x p o r t a c i o n e s ( c o n e x c e p c ió n d e l c a fé ). E s o s c u ltiv o s (d ife r e n te s d e c a fé ) se h a n d e s a r r o lla d o c o n b a s e e n e m p re s a s a g r o in d u s tr ia le s c o n a lto g r a d o d e in te g r a c ió n v e r tic a l, e s ­ c a la s d e o p e r a c ió n

r e la tiv a m e n te

g r a n d e s y s o fis tic a d a s e s tr u c tu r a s

de

g e s tió n e m p r e s a r ia l. U n te r c e r g r u p o d e c u ltiv o s se t ip if ic ó c o m o e l s e c to r d e ‘p r o d u c to s n o t r a n s a b le s ’ q u e , e n lo f u n d a m e n t a l , s e m a n t u v o a l m a r g e n d e lo s p r i v i ­ le g io s q u e o t o r g a b a n la s p o l í t i c a s s e c t o r ia le s a la a g r i c u l t u r a , c o m o q u i e r a q u e s u s i n s t r u m e n t o s e r a n p e r t in e n t e s s ó lo p a r a lo s b ie n e s im p o r t a b le s y , e n m e n o r g r a d o , p a r a lo s e x p o r t a b le s . T a l f u e e l c a s o d e f r u t a l e s , h o r t a l i ­ z a s , t u b é r c u lo s y le g u m b r e s , e n t r e o tr o s . L a e v o lu c ió n d e e s to s c u lt iv o s h a d e p e n d id o c a s i e n f o r m a e x c lu s iv a d e la d in á m ic a d e c o n f o r m a c ió n y m o ­ d e r n iz a c ió n d e l m e r c a d o in te r n o , p e r o c o n m u y e s c a s o ‘a p a la n c a m ie n to ’ d e la s p o l í t i c a s s e c t o r ia le s . H a s t a m e d ia d o s d e la d é c a d a d e lo s o c h e n t a lo s m e r c a d o s d o m é s tic o s p a r a e s o s p r o d u c to s e r a n p o c o

d in á m ic o s e in f o r ­

m a le s . A ú n e n la a c t u a l i d a d lo s m e r c a d o s d e la m a y o r í a d e e s o s b ie n e s s e c a r a c te r iz a n p o r s u a lc a n c e r e g io n a l y c o n d é b ile s v ín c u lo s d e in t e g r a c ió n e n t r e r e g io n e s . P o r e s a r a z ó n , e s o s c u ltiv o s s e c o n s t it u y e r o n t r a d ic io n a l­ m e n t e ‘ e n r e f u g i o ’ d e la s e c o n o m ía s c a m p e s in a s . S in e m b a r g o , e n la ú lt im a d é c a d a h a n o c u r r id o c a m b io s s u s t a n c ia ­ le s q u e e s t á n a f e c t a n d o la d i n á m i c a d e lo s b ie n e s a g r íc o la s n o t r a n s a b le s . P o r u n

l a d o , la s c o n d ic io n e s

m a c r o e c o n ó m ic a s

(s o b re

to d o

la ta s a d e

c a m b i o ) h a n p r o v o c a d o u n a u m e n t o d r á s t ic o d e lo s p r e c io s r e la t iv o s d e lo s b ie n e s n o t r a n s a b le s e n r e l a c i ó n c o n lo s t r a n s a b le s , p r e s t a n d o i n c e n ­ t iv o s e c o n ó m ic o s a lo s c u lt iv a d o r e s d e a q u e llo s p r o d u c t o s . D e o t r a p a r ­ t e , lo s m e r c a d o s d e f r u t a s y h o r t a liz a s h a n a d q u i r i d o g r a n d i n a m i s m o y r e g is t r a n n o t a b le s p r o g r e s o s e n la t e c n o lo g ía d e m a n e jo d e p e r e c e d e r o s y

232

LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA D E LOS NOVENTA

e n la o r g a n i z a c i ó n d e lo s p r o c e s o s d e c o m e r c i a l i z a c i ó n . B a jo e s a s n u e v a s c ir c u n s t a n c ia s , y a m e d id a q u e s e f o r m a n y c o n s o lid a n lo s m e r c a d o s p a r a lo s p r o d u c t o s t r a d i c i o n a l m e n t e n o t r a n s a b le s , h a n i d o s u r g i e n d o f o r m a s e m p r e s a r ia le s

de

p r o d u c c ió n

e , in c lu s o , e s q u e m a s

de

a g r ic u ltu r a

p o r

c o n t r a t o q u e p r o m u e v e n la a r t ic u la c ió n d e la p e q u e ñ a e x p lo t a c ió n a g r í­ c o la c o n o r g a n iz a c io n e s a g r o in d u s tr ia le s . T a m b ié n se e s tá n r e g is tr a n d o d e s a r r o llo s h a c ia u n a m a y o r in t e g r a c ió n a lo s m e r c a d o s r e g io n a le s y a l m e r c a d o in t e r n a c io n a l, c o n lo c u a l c o m ie n z a a s e r s u p e r a d o s u c a r á c te r d e n o tr a n s a b le s . F in a lm e n te , y m á s q u e to d o

e n c o n s o n a n c ia c o n lo s p a t r o n e s d e

l a t if u n d io y e le v a d a c o n c e n t r a c ió n d e la t e n e n c ia y la d is t r ib u c ió n d e la p r o p ie d a d r u r a l se e x te n d ió la g a n a d e r ía b o v in a o c u p a n d o la m a y o r p a r ­ te d e la f r o n t e r a a g r o p e c u a r ia d e l p a ís . L a p r o d u c c ió n d e c a r n e b o v in a h a e v o lu c io n a d o a m p a r a d a p o r u n a p r o te c c ió n

te c n o ló g ic a a s o c ia d a a l e s ­

c a s o g r a d o d e d e s a r r o llo d e la in f r a e s t r u c t u r a ( e s p e c ia lm e n t e e n c u a n t o a c a p a c id a d in s t a la d a d e f r ío ) y la r e la t iv a in f o r m a lid a d e n la o r g a n iz a c ió n d e l m e rc a d o .

A ju s t e

A

e s t r u c t u r a l

r a íz d e la im p la n t a c ió n d e m e d id a s t e n d ie n t e s a la p r o g r e s iv a l i -

b e r a liz a c ió n m e n ta d o

y

a p e rtu ra

e c o n ó m ic a , e l s e c to r a g r o p e c u a r io

h a

e x p e r i­

u n p r o c e s o r e la t iv a m e n t e in te n s o d e a ju s te e s t r u c t u r a l q u e se

m a n i f i e s t a e n c a m b io s e n lo s p a t r o n e s d e p r o d u c c i ó n y u s o d e r e c u r s o s . L o s c u ltiv o s tr a n s ito r io s

transables,

e n t r a r o n e n c r is is a n t e la c o m p e t e n ­

c ia in t e r n a c io n a l, o tr o s s e c to re s , c o m o la g a n a d e r ía e x te n s iv a , la p r o d u c ­ c ió n p e c u a r ia i n t e n s i v a , lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s y lo s c u l t i v o s d e p r o ­ d u c to s

no transables,

h a n a u m e n t a d o la p r o d u c c ió n ; la g a n a d e r ía b o v in a

e x t e n s iv a h a o c u p a d o la m a y o r p a r t e d e la s t ie r r a s q u e d e j a r o n d e s e r c u l ­ tiv a d a s c o n g r a n o s y o le a g in o s a s . P o r o t r a p a r t e , e l c u lt iv o d e c a fé s u f r ió u n a

r e d u c c ió n

a p r e c ia b le

en

e l á re a

c u ltiv a d a

y

en

la

p r o d u c c ió n , a l

t ie m p o q u e s u e s tr u c tu r a p r o d u c t iv a g ir ó h a c ia u n m a y o r p r e d o m in io d e fin c a s p e q u e ñ a s . E l a ju s te d e la e s tr u c tu r a p r o d u c t iv a d e l s e c to r a g r o p e c u a r io h a re s ­ p o n d i d o a v a r io s f a c t o r e s , e n t r e lo s c u a le s c a b e m e n c i o n a r : 1•

E l c a m b io e n lo s p r e c io s r e la t iv o s e n t r e lo s p r o d u c t o s d e l s e c t o r , d e b i ­ d o , p r im e r o

( e n t r e 1 9 9 1 y 1 9 9 3 ) a l d e s c e n s o d e lo s p r e c io s i n t e r n a ­

c io n a le s y , lu e g o (d e s d e 1 9 9 3 ) , a la r e v a lu a c ió n d e l t ip o d e c a m b io . A q u e llo s p r o d u c to s q u e m á s a p o y o y p r o te c c ió n c o m e r c ia l r e c ib ía n

233

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

a n te s d e 1 9 9 0 a f r o n t a r o n e l d e s c e n s o e n s u s p r e c io s r e la tiv o s f r e n t e a lo s p r o d u c t o s q u e n o g o z a b a n d e s im ila r e s n iv e le s d e p r o t e c c i ó n . 2.

E l a u m e n to

d e la s a s im e t r ía s e n la s c o n d i c i o n e s d e p r o t e c c i ó n

que

h a n o c u r r i d o d e s d e la a p l i c a c i ó n d e la s m e d i d a s d e a p e r t u r a c o m e r ­ c ia l. M i e n t r a s p a r a a r r o z y a z ú c a r s e h a n m a n t e n i d o a lt o s lo s n iv e le s r e la tiv o s d e p r o te c c ió n , o tr o s p r o d u c to s c o m o a lg o d ó n , s o y a , m a íz , s o rg o y c e b a d a h a n

te n id o q u e e n fr e n ta r u n a v ir tu a l e lim in a c ió n o

g r a n in e s t a b ilid a d d e la p r o t e c c ió n e fe c tiv a . 3.

L a s n u e v a s o p o r tu n id a d e s d e m e r c a d o im p u ls a d a s p o r la r e d u c c ió n d e c o s t o s , la a m p l i a c i ó n d e l c o n s u m o y la m o d e r n i z a c i ó n d e la s e s t r u c t u ­ ra s d e c o m e r c ia liz a c ió n . E s to s p ro c e s o s h a n fa v o r e c id o p r in c ip a lm e n t e e l c r e c im ie n t o d e la a v ic u lt u r a y la p is c ic u lt u r a e n e l s e c to r p e c u a r io , y la s f r u t a s , h o r t a liz a s y t u b é r c u lo s e n la p r o d u c c i ó n a g r íc o la .

4.

L a fa lta d e a lte r n a tiv a s p a r a la r e c o n v e r s ió n p r o d u c t iv a e n c o n te x to s re ­ g io n a le s d e e le v a d a c o n c e n t r a c ió n d e la p r o p ie d a d y te n e n c ia d e la t ie ­ r r a . A e s ta c ir c u n s ta n c ia e s tá lig a d a la e x p a n s ió n d e la g a n a d e r ía b o v in a e n a lg u n a s z o n a s q u e a n te s se d e d ic a b a n a c u ltiv o s tr a n s ito r io s .

T a n t o e l e s q u e m a d e p r o te c c ió n a la a g r ic u lt u r a c o m o e l d e r e la tiv a lib e r a liz a c ió n y a p e r tu r a in te r n a c io n a l h a n te n id o e fe c to s m u y im p o r ta n te s e n e l o r d e n s o c ia l y la d i s t r i b u c i ó n d e in g r e s o s e n t r e lo s d if e r e n t e s t ip o s d e e m p r e s a s a g r a r ia s y e s t r a t o s s o c ia le s d e la p o b l a c i ó n . A lg u n o s d e lo s e f e c t o s m á s i m p o r t a n t e s s e r e f le ja n e n la e v o l u c i ó n d e lo s ín d ic e s d e c o n c e n t r a c i ó n d e in g r e s o s t a n t o e n e l c a m p o c o m o e n la c iu d a d , a c o n s e c u e n c ia d e la f o r ­ m a c o m o e n t a le s e s q u e m a s d e d e s a r r o llo s e h a n d e f i n i d o lo s p r e c io s d e lo s p r o d u c t o s y f a c t o r e s p r o d u c t i v o s , y la s c o n d i c i o n e s d e a p r o p i a c i ó n d e lo s e x c e d e n te s e c o n ó m ic o s .

E v o l u c ió n

d e l

s e c t o r

en

g e n e r a l

D e s d e p r i n c i p i o s d e la d é c a d a d e lo s s e t e n t a h a s t a a h o r a , e l s e c t o r a g r o p e c u a r io c o l o m b i a n o h a r e g is t r a d o ta s a s p r o m e d i o a n u a l d e c r e c i m i e n ­ t o r e la t iv a m e n t e a lta s . E n t r e 1 9 7 0 y 1 9 9 6 e l P r o d u c t o I n t e r n o B r u t o a g r o p e c u a r io a u m e n tó 3 ,3 %

(PlB)

a n u a l, p e r o d e n tr o d e u n a p a u ta d e c r e c im ie n ­

t o c o n t e n d e n c i a d e c r e c ie n t e . E n lo s a ñ o s s e t e n t a e l

PlB a g r o p e c u a r i o r e g i s ­

t r ó u n a u m e n t o p r o m e d i o a n u a l d e 4 , 6 % , e n lo s o c h e n t a s e r e d u j o a 2 , 9 %

y

e n lo q u e v a c o r r id o d e la d é c a d a d e lo s n o v e n t a ( h a s t a 1 9 9 7 ) a p e n a s a lc a n z a

1 , 6% 234

. E n

1 9 9 7 y 1 9 9 8 se h a m a n t e n id o s in n in g ú n c r e c im ie n t o .

LAS TRANSFORMACIONES AGRICOLAS EN LA DÉCADA D E LOS NOVENTA

E n c o m p a r a c ió n c o n la e c o n o m ía e n s u c o n ju n t o , e l s e c to r a g r o p e ­ c u a r io m o s t r ó m e n o r d in a m is m o . E n t r e 1 9 7 0 y 1 9 9 6 e l P lB t o t a l a u m e n t ó 4 ,1 %

p r o m e d io a n u a l ( 5 ,4 %

e n lo s s e t e n t a 3 , 5 %

e n lo s o c h e n t a y 4 , 5 %

en

lo s n o v e n t a ) . C o m o c o n s e c u e n c ia , la p a r t ic ip a c ió n d e la a g r ic u lt u r a e n la c o m p o s ic ió n d e l P lB t o t a l , m e d i d o a p r e c io s c o r r ie n t e s , s e r e d u jo d e 2 5 , 3 % en

1 9 7 0 a 1 1 ,4 1 %

en

1996.

L a s is te m á tic a d e s a c e le r a c ió n d e l r it m o

d e c r e c im ie n t o d e la p r o ­

d u c c ió n a g r o p e c u a r ia , e n u n c o n te x to r e la tiv a m e n te fa v o r a b le d e d is p o ­ n ib ilid a d d e r e c u r s o s h u m a n o s , n a t u r a le s y t e c n o ló g ic o s p a r a la p r o d u c ­ c ió n , a d v ie r te im p id e n

s o b re la e x is te n c ia d e p r o b a b le s

e l a p r o v e c h a m ie n to

fa lla s e s tr u c tu r a le s

q u e

p le n o y e f ic ie n t e d e lo s r e c u r s o s d is p o n i­

b le s e n e l a g r o .

C a m b io s e n

la

d é c a d a

d e

l o s

n o v e n t a

E l f e n ó m e n o m á s s o b r e s a lie n te , e n té r m in o s d e e v o lu c ió n y t e n d e n ­ c ia s r e c ie n t e s d e l s e c t o r a g r o p e c u a r io , e s e l c a m b io e n lo s p a t r o n e s d e c u l t i ­ v o y u s o d e la tie r r a , p r o c e s o q u e se a c e le r ó a p a r t ir d e 1 9 9 1

y q u e r e fle ja

c o n d ic io n e s a l t a m e n t e d if e r e n c ia d a s d e a s i m i l a c i ó n d e la s m e d id a s d e a p e r ­ t u r a p o r p a r t e d e la s d i s t in t a s a c t iv id a d e s p r o d u c t i v a s y la s e s t r u c t u r a s r e g i o ­ n a le s d e l s e c to r . Los

p r in c ip a le s

in d ic a d o r e s

d e l a ju s te

e s tru c tu ra l d e l s e c to r e n tre

1 9 9 0 y 1 9 9 7 m u e s tra n : 1.

U n a d is m in u c ió n d e c e rc a d e 8 7 5 m il h e c tá re a s d e c u ltiv o s tr a n s ito ­ r io s , a l m is m o t ie m p o q u e s e a m p lió e n m á s d e 2 9 0 m il h e c tá r e a s la s u p e r f ic ie d e lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s ( s in i n c l u i r c a f é , c u y a á r e a s e c o n tr a jo c e rc a d e

150

m il h e c tá re a s ). E n r e s u m e n , la s u p e r fic ie a g r í­

c o la d e l p a ís se r e d u jo e n m á s d e 7 3 0 m i l h e c tá r e a s . 2.

N o o b s ta n te la d is m in u c ió n d e l á r e a a g r íc o la , t a n t o e l v o lu m e n c o m o e l v a lo r d e la p r o d u c c ió n a u m e n t ó , lo q u e s ig n ific a q u e e n té r m in o s s e c t o r ia le s e l c r e c i m i e n t o d e lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s c o m p e n s ó a m ­ p l i a m e n t e la d i s m i n u c i ó n d e lo s t r a n s it o r io s , y q u e lo s p a t r o n e s d e p r o d u c c ió n a g r íc o la q u e h a n

r e s is t id o lo s e f e c t o s la “ a p e r t u r a ” s o n

m á s ‘ in t e n s iv o s ’ q u e lo s p a t r o n e s d e p r o d u c c i ó n d e lo s c u lt iv o s q u e e n t r a r o n e n c r is is . 3.

C o m o c o n s e c u e n c ia d e d ic h o s c a m b io s e n la c o m p o s ic ió n d e la p r o ­ d u c c ió n a g r íc o la , la p r o d u c t iv id a d t o t a l d e la a g r ic u lt u r a se h a a c e le ­ r a d o s ig n if ic a t iv a m e n t e d e s d e 1 9 9 1 . E n t r e 1 9 9 0 y 1 9 9 7 la p r o d u c t i­

235

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

v id a d d e la t ie r r a m e d id a e n v a lo r d e la p r o d u c c ió n p o r u n id a d

de

s u p e r fic ie a u m e n tó a u n r it m o d e 3 ,4 p o r c ie n to a n u a l. 4.

D e b i d o a la m a y o r in t e n s i d a d p r o d u c t i v a d e lo s c u lt iv o s p e r m a n e n ­ te s , lo s e m p le o s q u e s e p e r d i e r o n ( 1 5 5 m i l ) p o r la d i s m i n u c i ó n d e lo s c u ltiv o s

tr a n s ito r io s

fu e ro n

a m p lia m e n te

com pensados

p o r el au ­

m e n t o d e e m p le o s ( 2 5 3 m i l ) e n lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s . E l a u m e n ­ to d e l d e s e m p le o r u r a l e n t r e 1 9 9 1 y 1 9 9 7 s e e x p lic a s o b r e t o d o p o r la c r is is c a f e t e r a y e l a u m e n t o e n la s ta s a s d e p a r t i c i p a c i ó n l a b o r a l . L a d is m in u c ió n d e l á r e a y la p r o d u c c ió n c a fe te r a p r o v o c ó u n a d is m in u ­ c ió n d e m á s d e 2 3 0 m il e m p le o s p e r m a n e n te s e n tr e 1 9 9 2 y 1 9 9 7 . 5.

L a a p e r t u r a e c o n ó m ic a y e l c o m p o r t a m ie n t o d e la ta s a d e c a m b io h a n t e n i d o u n a f u e r t e in c i d e n c i a e n lo s p r e c io s r e la t iv o s d e lo s p r o d u c t o s a g r o p e c u a r io s . S in e m b a r g o , e l e fe c to h a s id o a lt a m e n t e d if e r e n c ia d o d e p e n d i e n d o d e l g r a d o d e t r a n s a b ilid a d i n t e r n a c i o n a l d e lo s p r o d u c ­ t o s . M i e n t r a s lo s p r e c io s r e la t iv o s d e lo s p r o d u c t o s q u e c o m p i t e n c o n im p o r ta c io n e s

r e g is tr a n

u n a te n d e n c ia p r e d o m in a n t e

a d is m in u ir ,

lo s d e lo s p r o d u c t o s q u e n o s o n m a t e r i a d e c o m e r c i o i n t e r n a c i o n a l ( n o tr a n s a b le s ) r e g is tr a r o n u n a t e n d e n c ia a a u m e n t a r . E s o s c a m b io s e n lo s p r e c io s r e la t iv o s s o n m u y c o n s is t e n t e s c o n e l c o m p o r t a m i e n t o d e la p r o d u c c ió n

p o r c u lt iv o s : la p r o d u c c ió n d e c e r e a le s y s e m illa s

o le a g in o s a s s e r e d u jo

m ie n tr a s la d e fr u ta s , h o r ta liz a s y tu b é r c u lo s ,

e n t r e o tr o s “ n o , tr a n s a b le s ” , h a a u m e n t a d o .

6.

E n c u a n to a c o m e r c io e x te r io r , e l fe n ó m e n o m á s d e s ta c a d o d e s d e 1 9 9 1 e s e l a c e le r a d o a u m e n t o d e la s i m p o r t a c i o n e s d e p r o d u c t o s a g r o p e c u a ­ r io s , p r i n c i p a l m e n t e c e r e a le s y s e m illa s o le a g in o s a s . S in

e m b a rg o , el

f a c t o r m á s i n f l u y e n t e e n e l c r e c i m i e n t o d e la s i m p o r t a c i o n e s a g r íc o la s e s e l a u m e n t o d e l c o n s u m o y , e n m e n o r m e d id a , la d is m in u c ió n d e la p r o d u c c ió n n a c io n a l, E n g ra n o s , m e n o s d e u n a te r c e r a p a r te d e lo q u e a u m e n t ó e l v o lu m e n d e im p o r ta c io n e s c o r r e s p o n d e a la d is m in u c ió n d e la p r o d u c c ió n n a c io n a l. M á s d e d o s te r c io s s o n a u m e n t o n e t o d e l c o n s u m o , im p u ls a d o p o r m e n o r e s p r e c io s r e la tiv o s . 7.

L a s e x p o r ta c io n e s d e p r o d u c to s a g r o p e c u a r io s h a n s e g u id o a u m e n t a n ­ d o , a u n q u e m e n o s r á p i d o q u e la s e x p o r t a c io n e s t o t a le s . L o m á s n o t a b l e e s e l a u m e n t o d e la s e x p o r t a c io n e s d e p r o d u c t o s a g r o i n d u s t r i a l e s y e l d e s c e n s o d e la s d e p r o d u c t o s p r i m a r i o s . E s t o s u g ie r e e l e v e n t u a l d e s a r r o ­ llo d e u n p e r fil e x p o r ta d o r c o n p r o d u c to s d e m a y o r v a lo r a g re g a d o .

8.

L a a c e le r a c ió n d e l c o n s u m o y la m o d e r n i z a c i ó n d e lo s s is t e m a s d e c o ­ m e r c i a l i z a c i ó n d e lo s p r o d u c t o s a g r íc o la s ( e s p e c ia lm e n t e e n lo s s e c t o ­

236

LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

r e s d e f r u t a s y h o r t a l i z a s ) q u e s ig u i e r o n a la s m e d i d a s d e a p e r t u r a e c o ­ n ó m ic a

h an

p re s ta d o

c o n d ic io n e s

fa v o r a b le s

p a ra

p r o fu n d iz a r

el

a ju s te e s t r u c t u r a l d e la p r o d u c c ió n , e n la m e d id a q u e c r e a n n u e v a s o p o r t u n id a d e s d e p r o d u c c ió n y a m p l í a n lo s m e r c a d o s e x is t e n t e s .

P o lític a s

s e c to r ia le s

d e ap o y o

y p r o te c c ió n

U n a n á lis is s u m a r i o d e la s p o lít ic a s s e c t o r ia le s y la in v e r s i ó n p ú b l i c a d e a p o y o a l s e c to r a g r o p e c u a r io m u e s tr a q u e , n o o b s ta n te q u e se h a n r e ­ d u c i d o lo s n iv e le s d e p r o t e c c ió n a g r íc o la , é s to s a ú n s e m a n t i e n e n e n n i v e ­ le s r e l a t i v a m e n t e a l t o s e i n c i d e n c ió n

d e l in g r e s o

b ru to

e n f o r m a s ig n if ic a t iv a e n la d e t e r m in a ­

d e lo s a g r ic u lt o r e s q u e e s t á n

c o b ija d o s

p o r esas

p o lític a s d e a p o y o y s u s in s tr u m e n to s . S in e m b a r g o , lo m á s im p o r t a n t e d e d e s ta c a r es e l a lt o g r a d o d e d if e r e n c ia c ió n d e n iv e le s d e p r o t e c c ió n y a p o ­ y o p o r p ro d u c to s . D o s

p ro d u c to s

(a rro z y a z ú c a r) c o n c e n tra n

la m a y o r

p a r te d e l v a lo r d e la m e d id a g lo b a l d e a p o y o q u e r e c ib e e l c o n ju n t o

del

s e c to r a g r o p e c u a r io . L o s a n á lis is d e p r e c io s r e la t iv o s d e lo s p r o d u c t o s d e l s e c t o r a g r o p e ­ c u a r io d e s d e

1970,

ta n to a l p r o d u c to r c o m o a l c o n s u m id o r , o fr e c e n in d i­

c io s q u e c o n t r a d ic e n la id e a t r a d ic io n a l s o b r e u n a d is c r i m i n a c i ó n h i s t ó r i ­ c a e n lo s t é r m i n o s d e i n t e r c a m b i o c o n t r a e l s e c t o r a g r o p e c u a r io . D e o t r a p a r t e , lo s a n á lis is d e t r a n s f e r e n c ia s in t e r s e c t o r ia le s p o r m é t o d o s d e c á lc u ­ lo s d e e x c e d e n t e s d e l c o n s u m i d o r y d e l p r o d u c t o r o r i g i n a d o s e n la s m e d i ­

1991

d a s d e p o lític a c o m e r c ia l, in d ic a n q u e e n tr e re s “ p e r d ie r o n ” e l e q u iv a le n te a

1996)

US$4.734 11 p r o d

p o r la p r o t e c c ió n o to r g a d a a

y

1 9 97

lo s c o n s u m i d o ­

m illo n e s (d ó la r e s c o n s ta n te s d e u c t o s i m p o r t a b le s , e n t r e lo s q u e

se d e s ta c a n a r r o z , a z ú c a r , le c h e y m a íz a m a r illo , p e r o q u e n o in c lu y e p o llo y c a r n e s . P o r s u p a r t e , lo s “ a u m e n t o s d e e x c e d e n t e s d e l p r o d u c t o r ” a s c e n d ie ­ r o n e n es e m is m o p e r io d o y es o s E l c u a tro

82%

p ro d u c to s

a s c e n d ie r o n “a u m e n to

11

US$4.168

p ro d u c to s a

m illo n e s .

d e l v a l o r d e la s “ p e r d i d a s d e l c o n s u m i d o r ” s e c o n c e n t r a e n

a

(a rro z ,

US$3.884

a zú c a r,

le c h e

m illo n e s e n tr e

y 1991

m a íz y

la s

c u a le s

1 9 9 7 , a l tie m p o

a m a r illo )

q u e el

d e e x c e d e n te d e l p r o d u c to r ” r e p a r tid o e n e s o s m is m o s c u a tr o

p ro d u c to s fu e d e

US$3.660

e s tu d ia d o s ). C o m o d e la s p o lít ic a s

m illo n e s

( 88%

d e l t o t a l p a r a lo s 1 1 p r o d u c t o s

p r o m e d io a n u a l, e l e x c e d e n te d e l p r o d u c t o r d e r iv a d o

d e a p o y o a t r a v é s d e lo s p r e c io s e n lo s c u a t r o

m e n c io n a d o s r e p r e s e n ta u n p o c o m á s d e 1 0 %

p ro d u c to s

d e l P lB a g r o p e c u a r io .

A p a r t ir d e 1 9 9 1 se o b s e rv a u n a r e d u c c ió n g r a d u a l d e l n iv e l d e a p o y o y s u b s id io s q u e r e c ib e e l s e c to r a g r o p e c u a r io . S in e m b a r g o , t a m b ié n h a a u ­

237

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

m e n ta d o

la a s i m e t r í a e n la s c o n d ic io n e s d e p r o t e c c i ó n

c u a l r e p e r c u te e n d is to r s io n e s c o n s id e r a b le s e n

e n t r e c u lt iv o s , lo

lo s m e r c a d o s d e fa c t o r e s

(tie r r a , s o b re to d o ) q u e a fe c ta n n e g a tiv a m e n te s u m o v ilid a d e n tr e u s o s a l­ t e r n a t iv o s a l i n t e r i o r d e l s e c t o r a g r o p e c u a r io . P o r e j e m p l o , lo s c u lt iv o s q u e r e l a t i v a m e n t e r e c ib e n m á s t r a n s f e r e n c ia s e le v a n e l c o s t o d e lo s a r r ie n d o s d e tie r r a m u y p o r e n c im a d e l p r e c io q u e p u e d e n c u b r ir a q u e llo s q u e h a n r e s u l­ t a d o m e n o s f a v o r e c i d o s o , i n c l u s o , d i s c r i m i n a d o s p o r la s p o l í t i c a s d e p r o ­ te c c ió n E s ta es u n a t íp ic a c o n s e c u e n c ia d e r e n ta s e c o n ó m ic a s c a p ta d a s p o r lo s p r o p ie t a r io s d e la s t ie r r a s y g e n e r a d a s p o r p o lít ic a s d i s c r i m i n a t o r i a s a f a ­ v o r d e d e t e r m in a d o s u s o s a g r íc o la s . H a y a l t o g r a d o d e d i f e r e n c i a c i ó n d e lo s n iv e le s d e s u b s id io e n t r e lo s p r o d u c to s d e l s e c to r. E s ta d ife r e n c ia c ió n s e g e n e r a t a n t o p o r d ife r e n c ia s e n la c a n t id a d d e m e d id a s d e p r o t e c c ió n q u e s e a p lic a n a c a d a p r o d u c t o , c o m o p o r e l v a lo r d ife r e n c ia l q u e a d o p ta n c a d a u n a d e esa s m e d id a s c o n r e la c ió n a c a d a p r o d u c to . D e o tr a p a r te , e l tr a to d ife r e n c ia l e n tr e p r o d u c to s n o o b e d e c e a u n a lín e a e s tr a té g ic a d e d e s a r r o llo p r o d u c t iv o b a s a d a e n c o n ­ s o lid a c ió n o b ú s q u e d a d e v e n t a ja s c o m p e t it iv a s , s in o e n lo s b a la n c e s d e p o ­ d e r y la c a p a c id a d i n s t i t u c i o n a l d e lo s g r e m io s h e r e d a d a d e la s p o lít ic a s p r o ­ te c c io n is ta s . L a g r a n m a y o r í a d e lo s p r o d u c t o s d e l s e c t o r , o n o r e c ib e n s u b s id io s , o la s m e d i d a s d e p r o t e c c i ó n n o a l c a n z a n a s e r e f e c t iv a s p a r a i n c i d i r e n s u s p r e ­ c io s . T a l e s e l c a s o d e lo s s e c to r e s d e b ie n e s n o tr a n s a b le s ( f r u t a s , h o r t a liz a s , tu b é r c u lo s , e tc .) y c a r n e d e re s . E l p r o b l e m a d e lo s s u b s id io s d ir e c t o s a tr a v é s d e l p r e s u p u e s t o p ú b l i ­ c o es la e f e c t iv id a d y e f ic ie n c ia . E n t r e p r o g r a m a s r e la c io n a d o s c o n e l a p o y o

1 9 9 0 y

1 9 9 7 , la n a c ió n

g a s tó e n

a l s e c to r r u r a l y e je c u ta d o s p o r e l

M in is t e r io d e A g r ic u lt u r a y s u s e n tid a d e s , u n a s u m a e q u iv a le n te a $ 5 - 6 5 b illo n e s , e n p e s o s d e 1 9 9 8 . H a y m u c h a s e v id e n c ia s d e q u e la m a y o r p a r t e d e lo s r e c u r s o s a p r o p ia d o s s e q u e d a e n c o s to s d e t r a n s a c c ió n e i n e f i c i e n c i a i n s t i t u c i o n a l . L o s r e s u lt a d o s f r e n t e a lo s o b je t iv o s s o n e x t r e m a d a m e n t e p r e c a r io s y s e h a c e n a c o s to s s o c ia le s m u y e le v a d o s . L o s e je m p lo s a b u n d a n e n c u a n to a r e f o r m a a g r a r ia , a d e c u a c ió n d e tie r r a s , f in a n c ia m ie n t o y c o ­ m e r c ia liz a c ió n .

F a c t o r e s m a c r o e c o n ó m ic o s

L a f o r m a c o m o h a n e v o l u c i o n a d o lo s p r i n c i p a l e s a g r e g a d o s m a c r o e ­ c o n ó m ic o s e n lo q u e h a c o r r i d o d e la d é c a d a d e lo s n o v e n t a h a t e n i d o i m ­

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LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

p l i c a c io n e s f u e r t e s y d i f e r e n c i a d a s p a r a l a d i n á m i c a d e la s a c t iv id a d e s p r o ­ d u c tiv a s d e l s e c to r a g r o p e c u a r io . E l c o m p o r t a m i e n t o d e la ta s a d e c a m b io e s u n o d e lo s p r in c ip a le s f a c ­ t o r e s q u e h a i n f l u i d o e n la f u e r t e d i f e r e n c i a c i ó n d e lo s p r e c io s y c o s to s r e la ­ t iv o s d e lo s p r o d u c t o s a g r o p e c u a r io s e n la p r e s e n t e d é c a d a . L a r e v a lu a c ió n c a m b ia r ía q u e se r e g is tr ó e n tr e

1 9 9 3 y s e p tie m b r e d e

1 9 9 7

p ro v o c ó

una

b r e c h a c r e c ie n t e e n t r e lo s p r e c io s d e p r o d u c t o s y f a c t o r e s t r a n s a b le s y n o t r a n s a b le s . M i e n t r a s lo s p r e c io s d e la s m a t e r ia s p r im a s i m p o r t a b l e s , b ie n e s d e c a p ita l y p r o d u c to s q u e d e b e n c o m p e tir c o n im p o r ta c io n e s fu e r o n “ a n ­ c la d o s ” p o r la ta s a d e c a m b io , lo s p r o d u c t o s y fa c t o r e s n o t r a n s a b le s a u m e n ­ t a r o n s u s p r e c io s r e la tiv o s e n f o r m a b a s ta n te s ig n if ic a t iv a . L a s c o n s e c u e n ­ c ia s s e r e f l e j a n e n la d i n á m i c a h e t e r o g é n e a y d if e r e n c i a d a d e la r e n t a b i l i d a d

y e l p o d e r a d q u i s i t i v o d e lo s m á r g e n e s n e t o s s o b r e c o s to s d e p r o d u c c i ó n e n c a d a u n a d e la s a c t iv id a d e s p r o d u c t iv a s d e l s e c t o r . O t r o e fe c to d e la r e v a lu a c ió n c a m b ia r ía s e h a m a n if e s t a d o e n la d is ­ t o r s ió n d e lo s s a la r io s r u r a le s . C o m o f a c t o r d e c o s t o , e l p r e c io r e la t iv o d e la m a n o d e o b ra ru ra l a u m e n tó 4 3 % p e ro

co m o

in g r e s o

e n t é r m in o s r e a le s e n t r e

r e a l d e lo s t r a b a ja d o r e s s ó lo a u m e n t ó

1 9 9 0 y 8 %

1997;

d u ra n te el

m i s m o p e r í o d o . E s e h e c h o t ie n d e a d e t e r i o r a r la c o m p e t i t i v i d a d d e lo s c u l ­ tiv o s tr a n s a b le s in te n s iv o s e n m a n o d e o b r a e n u n m o m e n t o e n e l c u a l e l p a ís r e q u ie r e p o t e n c ia r la c a p a c id a d d e g e n e r a c ió n d e e m p le o . L o p a r a d ó j i ­ c o es q u e e s a p é r d id a d e c o m p e titiv id a d n o c o r r e s p o n d e a u n a m e jo r a s ig n i­ f ic a t iv a e n e l p o d e r a d q u is it iv o d e l s a la r io , s in o a u n a d is t o r s ió n d e p r e c io s r e la tiv o s q u e t ie n e o r ig e n e n la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io . E n c u a n to a la ta s a d e in te r é s , la n o v e d a d e s tá e n la g r a d u a l e lim in a ­ c ió n d e la s c o n d ic io n e s p r e f e r e n c ia le s q u e d i s f r u t a b a la p r o d u c c i ó n a g r o ­ p e c u a r ia . H a s t a f in a le s d e lo s a ñ o s o c h e n t a e l s e c t o r a g r o p e c u a r io d i s f r u ­ ta b a d e u n a p r e fe r e n c ia e q u iv a le n te a c e rc a d e 1 5 p u n to s p o r c e n tu a le s e n la t a s a d e i n t e r é s d e s u s c r é d it o s c o n r e s p e c t o a la s c o n d i c i o n e s o r d i n a r i a s d e l m e rc a d o . E n

la a c t u a lid a d e s a d if e r e n c ia s e h a r e d u c id o a n iv e le s n o

s ig n ific a tiv o s . E l p r in c ip a l p r o b le m a d e r iv a d o d e e s e p ro c e s o d e n iv e la c ió n es q u e e l m is m o o c u r r ió e n u n c o n te x to m a c r o e c o n ó m ic o q u e d is p a r ó e l a u m e n t o d e la s ta s a s d e i n t e r é s d e l a e c o n o m í a a n iv e le s d e m a s i a d o e le v a d o s p a r a la s p o s i ­ b i lid a d e s d e in v e r s i ó n e n e l s e c t o r a g r o p e c u a r io , d a d a s la s c o n d ic io n e s g e n e ­ r a d a s p o r la s m e d i d a s d e l i b e r a l iz a c i ó n c o m e r c ia l: c r is is d e r e n t a b i l i d a d d e lo s c u l t i v o s c o m e r c i a l e s t r a d i c i o n a l e s e i n c e r t i d u m b r e e n la s a c t i v i d a d e s p r o d u c ­ t iv a s h a c i a la s c u a le s s e e s t á o r i e n t a n d o l a e s t r u c t u r a e c o n ó m i c a d e l s e c t o r .

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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

R e n t a b il id a d

A u n q u e la s t e n d e n c i a s d e la s r e la c i o n e s i n g r e s o s / c o s t o s s o n h e t e r o ­ g é n e a s a lo la r g o d e l p e r ío d o a n a liz a d o , se p u e d e n d e s ta c a r a lg u n a s s itu a ­ c io n e s d e d if e r e n c ia c ió n . E n c o s to s a u m e n ta r o n e n tr e

1 5 d e lo s 2 1

1 9 9 0 y

p r o d u c t o s , lo s m á r g e n e s s o b r e

1 9 9 6 , e n e l re s to h a p r e d o m in a d o

u n a

te n d e n c ia a l d e te r io r o d e d ic h o m a r g e n . L o s p r o d u c to s q u e m á s h a n m e ­ jo r a d o

sus

m á rg e n e s

s o b re

c o s to s

son

r e la tiv a m e n te

m eno s

tr a n s a b le s

(p lá ta n o , fr u ta le s , h o r ta liz a s , p a p a y f r íjo l) . E n e s o s c a s o s , e l a u m e n t o d e l m a r g e n s e e x p lic a p o r e l e f e c t o c o m b i n a d o d e l i n c r e m e n t o d e lo s p r e c io s r e la t iv o s d e l p r o d u c t o y m e jo r a s e n lo s r e n d i m i e n t o s , c o n lo c u a l s e h a l o ­ g r a d o c o n t r a r r e s t a r e l a lz a e n lo s jo r n a le s ( p u e s s o n c u lt iv o s r e l a t i v a m e n t e in te n s iv o s e n m a n o d e o b r a ) . L o s c e r e a le s ( e x c e p t o a r r o z ) y la s o le a g in o s a s r e g i s t r a r o n

u n

m ayo r

d e te r io r o d e l m a r g e n s o b re c o s to s d e s d e 1 9 9 1 . E n a lg o d ó n y s o y a e l n iv e l r e la t iv o e n 1 9 9 6 e s s e m e ja n t e a l q u e s e o b s e r v ó d u r a n t e la c r is is d e e s o s m is ­ m o s c u lt iv o s a c o m ie n z o s d e la d é c a d a d e lo s o c h e n t a . E n e l r e s t o d e e s te g r u p o lo s m á r g e n e s , a u n q u e h a n d e s c e n d id o , a ú n p e r m a n e c e n e n n iv e le s s u p e r io r e s a lo s m á s b a jo s q u e s e r e g is t r a r o n e n la d é c a d a a n t e r i o r . E n t r e lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s q u e r e g is t r a r o n d e s c e n s o s e n s u s m á r ­ g e n e s s e d e s t a c a n p a l m a a f r ic a n a y c a c a o , e n lo s c u a le s e s e f e n ó m e n o s e v i e ­ n e p r e s e n t a n d o d e s d e m e d ia d o s d e la d é c a d a d e lo s o c h e n t a . E n lo s ú l t i m o s c u a tro a ñ o s sus m á rg e n e s se h a n

e s ta b iliz a d o a n iv e le s q u e s o n h is t ó r ic a ­

m e n t e lo s m á s b a jo s . E n

e l c a s o d e la p a lm a la e s ta b iliz a c ió n

d e l m a rg e n

en

lo s ú l t i m o s

a ñ o s s e e x p lic a p r i n c i p a l m e n t e p o r e l i n c r e m e n t o e n lo s r e n d i m i e n t o s , q u e c o n t r a r r e s t ó la c a íd a d e lo s p r e c io s r e la t iv o s d e l a c e it e y e l a u m e n t o d e lo s c o s to s d e p r o d u c c ió n . E n b a n a n o y c a ñ a d e a z ú c a r la d is m in u c ió n d e m á r ­ g e n e s s e a s o c ia a c a íd a s e n p r o d u c t iv id a d y a u m e n t o d e c o s to s d e p r o d u c ­ c i ó n , p u e s s u s p r e c io s r e la t iv o s h a n a u m e n t a d o e n lo s ú l t i m o s a ñ o s . E n

e l s e c to r p e c u a r io

lo s m á r g e n e s h a n

a u m e n ta d o

en

a v ic u ltu r a

( t a n t o e n la p r o d u c c ió n d e p o llo c o m o d e h u e v o ) , p o r c in o s te c n if ic a d o s y le c h e , y h a n b a ja d o e n c a r n e d e re s . E n a v ic u lt u r a y p o r c ic u lt u r a t e c n if ic a d a e l a u m e n t o d e m á r g e n e s se e x p lic a p r in c ip a lm e n t e p o r e l d e s c e n s o e n lo s c o s to s d e p r o d u c c i ó n , a s o c ia d o a l m e n o r p r e c io d e s u s m a t e r i a s p r i m a s a g r íc o la s . L o s r e s u lta d o s d e l a n á lis is d e m á r g e n e s s o b r e c o s to s p o r c u lt iv o s s u ­ g ie r e n q u e la c r is is d e r e n t a b i l i d a d e n e l s e c t o r a g r o p e c u a r io n o e s g e n e r a li­ z a d a , s in o c ir c u n s c r it a s o b r e t o d o a lo s c u lt iv o s t r a n s it o r io s q u e c o m p i t e n

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LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

c o n la s i m p o r t a c i o n e s . D e h e c h o , l a m a y o r í a d e p r o d u c t o s h a e x p e r i m e n t a ­ d o u n in c r e m e n t o m á s a c e le r a d o d e s u s in g r e s o s q u e d e s u s c o s to s , q u e es lo q u e r e v e la la e v o lu c ió n d e l m a r g e n s o b r e c o s to s . E s te f e n ó m e n o lla m a la a t e n c i ó n s o b r e la n e c e s id a d d e d e s c if r a r la s v e r d a d e r a s c a u s a s d e la c r is is d e c r e c im ie n to q u e a fe c ta a l s e c to r a g r o p e c u a r io , S i n o h a y e v id e n c ia d e u n a c a íd a g e n e r a liz a d a d e la r e n t a b ilid a d , ¿ c ó m o s e e x p lic a la s e n s a c ió n g e n e r a li­ z a d a d e c r is is ? P a r te f u n d a m e n t a l d e la e x p lic a c ió n q u e p o d e m o s a v a n z a r e n e s te e s ­ t u d io e s tá e n la n o ta b le p é r d id a d e p o d e r a d q u is itiv o (e n t é r m in o s d e la c a ­ n a s t a d e b ie n e s d e c o n s u m o ) d e lo s in g r e s o s q u e r e c ib e n lo s p r o d u c t o r e s a g r o p e c u a r io s , d e b i d a a la d is t o r s ió n (¿ o e l a ju s t e ? ) e n lo s p r e c io s r e la t iv o s e n t r e b ie n e s t r a n s a b le s y n o t r a n s a b le s q u e i n t r o d u j e r o n , p r i m e r o , la s m e d i ­ d a s d e lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l y , lu e g o , la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io . E s to s e r e fle jó e n la c r e c ie n te d is ta n c ia q u e s e g e n e r ó e n t r e e l ín d ic e d e P r e ­ c io s a l C o n s u m i d o r y e l í n d i c e d e P r e c io s a l P r o d u c t o r , lo q u e s e t r a d u j o , e n ú l t i m a in s t a n c ia , e n q u e lo s in g r e s o s d e lo s p r o d u c t o r e s a u m e n t a r o n m á s r á p id o q u e s u s c o s to s , p e r o m u c h o m e n o s q u e s u s c o s to s d e v id a . E n la m e ­ d id a e n q u e s u s in g r e s o s n e to s c o m o

p r o d u c to r e s 2 se d e s tin a n

p r in c ip a l­

m e n t e a s u p r o p io s o s te n im ie n to y e l d e s u s fa m ilia s , la p e r c e p c ió n q u e t ie n ­ d e a d o m in a r es q u e se h a d e te r io r a d o e l n e g o c io a g r o p e c u a r io . E n o t r o s p a ís e s e s ta s it u a c ió n h a p r o v o c a d o u n a t e n d e n c i a a d i v e r s i f i ­ c a r la s f u e n t e s d e in g r e s o p o r f u e r a d e la a g r i c u l t u r a ( m o d e l o f a r m e r d e lo s E s t a d o s U n i d o s ) o a a u m e n t a r la s e s c a la s d e p r o d u c c i ó n d e la s e m p r e s a s a g r o p e c u a r ia s ( c o m o e s tá o c u r r ie n d o e n A r g e n t in a ) . L a p r im e r a e s tr a te g ia s u p o n e c a m b io s e s t r u c t u r a le s e n lo s m e r c a d o s d e t r a b a jo q u e s ó lo o c u r r e n a m e d ia n o y la r g o p la z o , y la s e g u n d a s u p o n e c o n d ic io n e s d in á m ic a s d e m e r ­ c a d o d e fa c to re s , s o b r e to d o g r a n m o v ilid a d y tr a n s p a r e n c ia d e l m e r c a d o d e tie r r a s . E n

C o l o m b i a lo s a lt o s p r e c io s d e la t i e r r a o b v i a m e n t e c o n s p ir a n

c o n t r a l a p o s i b i l i d a d d e a m p l i a r la s e s c a la s d e p r o d u c c i ó n d e la s e m p r e s a s a g r íc o la s . S in e m b a r g o , la p r in c ip a l r a z ó n d e la c r is is e s e l a b e r r a n t e d e t e r io ­ r o d e l r ie s g o p a r a la v id a , la lib e r t a d y e l p a t r i m o n i o d e q u ie n e s d e s a r r o lla n e m p re s a s e n e l m e d io r u r a l.

2.

La m ayoría de cu ltiv os se caracteriza por el p red o m in io de agricu ltores m ed ian os y p equ e­

ños. P o r ta n to , sus exced en tes se destin an más qu e to d o a co n su m o y m u y p o co a inversión. E sta se realiza co n base en créd ito de diversas fuentes.

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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

L a in s e g u r id a d

L a a g u d iz a c ió n d e la in s e g u r id a d y la in u s it a d a e x te n s ió n d e la i n ­ f lu e n c ia d e lo s g r u p o s d e in s u r g e n c ia a r m a d a e n t o d o e l t e r r i t o r i o n a c io n a l h a t e n id o e fe c to s d e s a s tro s o s p a r a e l d e s a r r o llo d e l s e c to r a g r o p e c u a r io e n lo s ú l t i m o s a ñ o s , p o r e l a l t í s i m o c o s t o e n v id a s y p o r s u s i m p l i c a c i o n e s p a r a la s c o n d ic io n e s d e m o v i l i d a d d e lo s r e c u r s o s h a c ia y d e s d e e l s e c t o r a g r o p e ­ c u a r i o . C o n e l i n c r e m e n t o d e l a p a r a t o m i l i t a r d e la s g u e r r il l a s y d e s u s c o s ­ to s d e o p e r a c ió n , é s ta s in t e n s if ic a r o n , c o m o n u n c a a n te s e n la h is t o r ia a g r a ­ r ia y d e l c o n flic to

a rm a d o

en

C o lo m b ia , s u p r e s ió n

e x to r s iv a c o n t r a

la s

e m p r e s a s a g r o p e c u a r ia s 3. L a v io le n c ia o p e r a c o m o u n a b a r r e r a p a r a e n t r a r y s a lir d e l s e c to r . E l r ie s g o p a r a l a v i d a y la l i b e r t a d d e la s p e r s o n a s y la i n e x i s t e n c i a d e g a r a n t ía s p a r a la p r o p i e d a d i n t r o d u c e r ie s g o s n o e c o n ó m ic o s ( a u n q u e a lg u n o s s e t r a ­ d u c e n e n s o b r e c o s to s ) q u e n o p u e d e n s e r a s u m id o s , p o r m u y fa v o r a b le s q u e p u ed an

s e r la s c o n d ic io n e s d e r e n t a b i l i d a d . L a s a lid a

ta m b ié n

es d ifíc il,

p u e s s u p o n e q u e a lg u ie n q u ie r a to m a r o a m p lia r s u e x p o s ic ió n e n e l s e c to r. E s to es m u y g r a v e c u a n d o se r e q u ie r e , p o r u n la d o , d e s a r r o lla r la c a p a c id a d e m p r e s a r ia l e n e l s e c to r ( q u e e n t r e n n u e v o s e m p r e s a r io s c o n n u e v a s id e a s y m á s c a p a c id a d d e g e s tió n ) y , p o r o t r o la d o , in c r e m e n t a r e l f lu jo d e in v e r ­ s ió n e n c a p it a l f ijo p a r a la r e c o n v e r s ió n p r o d u c t iv a .

L a e c o n o m ía

p o l ít ic a

d e l

A JU S T E E S T R U C T U R A L

E l d e s m o n t e p a r c ia l d e la s p o lít ic a s y lo s m e c a n is m o s d e p r o t e c c i ó n a g r íc o la q u e im p e r a r o n h a s ta 1 9 9 0 y e l c o n s e c u e n te a ju s te e s t r u c t u r a l e n la p r o d u c c ió n a g r o p e c u a r ia q u e e llo h a im p u ls a d o , h a n p r o v o c a d o e fe c to s r e d is t r ib u t iv o s im p o r t a n t e s d e l in g r e s o r u r a l e n t r e s e c to r e s s o c ia le s , r e g io n e s y tip o s d e e m p r e s a a g r o p e c u a r ia . D ic h o s e fe c to s r e d is tr ib u tiv o s s e d e b e n a lo s c a m b io s e n lo s p r e c io s r e la t iv o s e n t r e lo s p r o d u c t o s d e l s e c t o r , la r e d u c ­ c i ó n y r e d i s t r i b u c i ó n d e la s t r a n s f e r e n c ia s q u e s e o r i g i n a n e n l a p r o t e c c i ó n c o m e r c ia l y a la d i s m i n u c i ó n d e lo s s u b s id io s d ir e c t o s e n la c o m e r c ia liz a ­ c ió n y e l f i n a n c i a m i e n t o d e lo s c u lt iv o s . E l c a m b i o e n lo s p r e c io s r e la t iv o s d e l s e c t o r h a t e n i d o , a l m e n o s , d o s tip o s d e e fe c to s r e d is tr ib u tiv o s : e n tr e p r o d u c to r e s y c o n s u m id o r e s y e n tr e

3

H asta finales de los años o ch e n ta la exto rsió n guerrillera a ctu ó p rin cip alm en te c o n tra el lati­

fu n d io ganadero exten sivo. La em presa agrícola y pecuaria m od erna estaba relativam en te al m argen de esas presiones extorsivas.

141

LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

tipos de empresas agropecuarias. El descenso generalizado en los precios re­ lativos de los alimentos supone un aumento en el excedente del consumi­ dor y, entre los consumidores, los más beneficiados tienden a ser los grupos de menores ingresos que son los que destinan un mayor porcentaje de sus gastos al rubro de alimentos. En la práctica lo que ha ocurrido es una dismi­ nución en el nivel de las transferencias que los consumidores hacen a los productores, aunque en forma bastante diferenciada por productos. Gracias a la protección comercial, los elevados precios relativos al productor implicaban cuantiosas transferencias desde los consumidores ha­ cia los productores, y la mayor parte de las mismas provenían obviamente de los consumidores de menores ingresos (por ser más numerosos y gastar proporcionalmente más en alimentos). Por otra parte, los productores más perjudicados por el cambio en los precios relativos fueron los de bienes exportables (principalmente cereales y oleaginosas), pues los de bienes “no transables” más bien resultaron benefi­ ciados por el aumento en sus precios relativos. En la medida en que estos úl­ timos son producidos principalmente por pequeñas empresas agropecua­ rias y de economía campesina, los cambios registrados en los años noventa en los precios relativos del sector suponen una redistribución de los ingresos agropecuarios a favor de este tipo de productores. Los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares Rural del D a ñ e entre 1991 y 1995 ofrecen evidencia en favor de esa afirmación. Hay un contraste fuerte en la dinámica de los ingresos, su distribu­ ción y la pobreza rural entre los períodos 1 9 7 8 - 9 1 y 1 9 9 1 - 9 5 . En efecto, en el primero de esos periodos, el único segmento de población ocupada para el cual aumenta el ingreso real percápita es el decil superior en la esca­ la de ingresos; para todos los demás segmentos (o sea, 9 0 % de la pobla­ ción rural ocupada) el ingreso real percápita disminuyó, y la tasa de dismi­ nución fue mayor para los deciles de más bajos ingresos: cuanto más pobre el segmento de población, más acelerada fue su caída de ingreso real. Así, al mismo tiempo que el 10% superior en la escala de ingresos rura­ les aumentó su ingreso real a una tasa de 3, 1 % anual, el 9 0 % restante perdía ingreso real a una tasa entre - 3 , 4 % y - 2 , 0 % promedio anual. Esto condujo a un aumento en el índice GlNI de concentración de ingresos de 0 , 4 9 en 1 9 7 8 a 0 , 5 7 en 1 9 9 1 .

El contraste es significativo entre 1991 y 1995. En efecto, en este pe­ ríodo, como se mencionó, se acentuó la caída del ingreso percapita de la po­ blación rural ocupada, pero en este caso, para el 90% más pobre aumentó el 243

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

ingreso real y sólo disminuyó para el 10% de ingresos superiores. En este periodo, cuanto más pobre era el segmento de población, mayor fue la tasa de incremento del ingreso real (8,1% anual en los dos deciles inferiores, 3 , 4 % anual en los 3 siguientes y 2 , 4 % anual en los deciles sexto a octavo). Por su parte, para el noveno decil apenas aumentó, y para el décimo se re­ gistra una dramática caída, al punto que su ingreso real en 1 9 9 5 es apenas la mitad del que tenía en 1 9 9 1 . El GlNI de ingresos rurales pasó de 0 , 5 7 en 1 9 9 1 a 0 , 4 4 en 1 9 9 5 , una disminución de 13 puntos en el indicador de concentración del ingreso, que invierte la tendencia observada en los quin­ ce años anteriores, aunque debido principalmente al dramático deterioro del ingreso del grupo de más altos ingresos. Las pérdidas de ingreso de los productores de bienes agrícolas impor­ tables debidas a cambios en los precios relativos se vieron acrecentadas por la disminución de transferencias que se canalizaban a través de los precios gracias a la política comercial (precios de sustentación y restricciones aran­ celarias y cuantitativas a las importaciones) y la drástica reducción de los subsidios directos, como la disminución del margen de preferencia que dis­ frutaban los productores agropecuarios a través de la tasa de interés de los créditos. Estas políticas, sobre todo las comerciales, favorecían casi exclusiva­ mente a los productores de bienes que son materia de comercio internacio­ nal; por su parte, la cobertura del crédito institucional en el sector agrope­ cuario era alta sólo en el sector empresarial, pero en el de pequeños productores la cobertura máxima que se logró nunca llegó a superar el 10% del censo de pequeños productores. En 1991, el año de máxima cobertura, según redescuentos de Finagro se otorgaron 1 7 8 . 0 0 0 créditos a pequeños productores, y según los cálculos hechos en la Misión Rural el número de minifundios es superior a 2 6 millones. En esas circunstancias el impacto de la reducción de transferencias y subsidios a los productores agropecuarios tuvo que ser proporcionalmente menor para los pequeños productores que para el resto, El efecto redistributivo del desmonte parcial de esas políticas ha sido claramente negativo para los productores de bienes importables (por ejemplo, cereales y soya), y mu­ cho menos significativo para pequeños productores de bienes “no transables” y para empresas orientadas a la exportación. También entre regiones ha habido efectos redistributivos del ingreso agropecuario, dependiendo de las posibilidades que brindan sus condicio­ nes agroecológicas, sus patrones de tenencia y distribución de la tierra y sus 244

LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA D E LOS NOVENTA

condiciones de acumulación de capital y desarrollo empresarial para ajustar sus patrones de producción agropecuaria de acuerdo con los cambios seña­ lados. Regiones con elevada concentración de la propiedad rural, poco desa­ rrollo empresarial y escasa acumulación de capital, como la Costa Atlántica, registraron caídas dramáticas en la producción de sus cultivos tradicionales y no han logrado desarrollar alternativas de producción diferentes a la ganade­ ría bovina extensiva. Como consecuencia, allí se observa un ajuste eminen­ temente regresivo en términos de intensidad de uso y aprovechamiento de la tierra, pues las áreas dejadas de cultivar se pasaron a ganaderías extensivas, con tremendas consecuencias negativas para la población rural (pérdida de fuentes de empleo e ingresos, etc.). Por el contrario, otras regiones, donde el tamaño de las explotaciones y la disponibilidad de mano de obra o capital son favorables para la recon­ versión productiva hacia sistemas más intensivos, han logrado compensar la caída de unos cultivos con el aumento de otros. En estas regiones hay más indicios de una reconversión de carácter progresivo en la estructura produc­ tiva del sector agropecuario. L e c c io n e s d e l c a m b io e n la e s t r u c t u r a p r o d u c t iv a

Las posibilidades de crecimiento agropecuario acelerado en Colom­ bia están asociadas a la dinámica que puedan lograr los cultivos de produc­ tos que no enfrentan la competencia de las zonas con fuertes ventajas com­ parativas en la producción agrícola (Estados Unidos, Canadá, Ucrania, Argentina, Australia, etcétera). Tales cultivos son: especies perennes tropi­ cales (como frutas, palma africana, caña de azúcar y banano), cultivos in­ tensivos en mano de obra (como las hortalizas), producción pecuaria inten­ siva y productos forestales. El destino estratégico de la producción debe ser el mercado de expor­ tación, pero existe un amplio espacio para el aprendizaje y la consolidación empresarial basado en el potencial de crecimiento del mercado interno. Los cultivos comerciales tradicionales (cereales y oleaginosas de ciclo semestral) deberán crecer con base en su competitividad en el mercado in­ terno, para lo cual es fundamental llevar a cabo una sustancial reconversión tecnológica que produzca un aumento en su eficiencia económica. Los sectores en los que descansa el potencial de crecimiento agrope­ cuario del país se caracterizan por ser muy exigentes en, por lo menos, tres aspectos fundamentales: alta inversión fija por unidad de superficie con ci­ clos de recuperación a largo plazo; alta capacidad de gestión empresarial y 245

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX

coordinación técnica; y alta capacidad de innovación tecnológica. Ninguna de estas tres características era determinante para las condiciones que man­ tenían a la agricultura, de ciclo semestral que hizo crisis tan pronto comen­ zó la liberalización de los mercados agropecuarios. Esas tres características también resaltan los principales obstáculos. En primer lugar, la inseguridad para las personas y sus derechos de propie­ dad, que ahuyenta la inversión fija y la vinculación de empresarios innova­ dores al sector rural la incertidumbre respecto a las variables macroeconómicas fundamentales (tasa de cambio y tipo de interés); la inestabilidad y volatilidad en las reglas del juego, que configuran un régimen de incentivos adversos a la formación de capital fijo y la tradición empresarial y finalmen­ te, el precario desarrollo de la infraestructura económica. El peso de esos factores restrictivos constituye la esencia de la crisis es­ tructural que padece el sector agropecuario en el presente. C o n c l u s io n e s

1. El patrón de crecimiento a largo plazo del sector agropecuario se ha caracterizado por una tendencia a lograr tasas cada vez más bajas. No obs­ tante, también se observa un proceso de cambio en la composición de la producción en el que aumenta la importancia de los cultivos permanentes y de los sectores de producción de bienes “no transables”. Esta recomposi­ ción productiva permitió en buena parte contrarrestar la drástica reducción que afectó a la agricultura de ciclo semestral desde 1991. 2. Con algunas excepciones (caña de azúcar, palma africana y café) des­ de mediados de los años setenta la agricultura padece de un relativo estanca­ miento tecnológico que no ha permitido mejorar significativamente la pro­ ductividad. No obstante, la productividad media de la agricultura ha mostrado una clara tendencia a aumentar, pero debido al fenómeno de sus­ titución de cultivos poco intensivos por otros más intensivos. 3. Las políticas de apoyo sectorial, en particular las que implican trans­ ferencias, han sido relativamente asimétricas entre actividades productivas. Además han sido muy volátiles en el tiempo, configurando un ambiente de incentivos contrarios a una vinculación estable y a largo plazo de las empre­ sas y de los empresarios al sector (con excepción de los cultivos de exporta­ ción, la producción pecuaria y la caña de azúcar). Esto probablemente ha incidido en escasa formación de capital fijo y consolidación de tradición empresarial en el sector, y consecuentemente en la precaria dinámica de cambio tecnológico en el sector. 246

LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

4. Exceptuando los productos importables, en la mayoría de actividades agropecuarias los márgenes sobre costos aumentaron desde 1991. Esto su­ giere que el deterioro de la rentabilidad es cierto en algunos cultivos, pero no es la explicación más adecuada de la crisis del sector. 5. Los principales factores que impiden el desarrollo empresarial agrario son derivados del entorno socioeconómico y político que impera en el me­ dio rural. Los mismos se pueden resumir en los siguientes: a) La inseguridad para la vida, la libertad personal y los patrimonios. b) La incertidumbre sobre los derechos de propiedad en el medio rural. c) La incertidumbre sobre las políticas sectoriales y las reglas del juego que definen las fuentes de beneficios en el sector agropecuario. d) Los incentivos explícitos e implícitos que fomentan la posesión espe­ culativa de la tierra. 7. En este sentido, las causas fundamentales de la crisis de crecimiento del sector agropecuario son la inseguridad (personal y patrimonial) para los empresarios y un ambiente institucional adverso a la creación de capital fijo y de tradición empresarial. Por lo tanto, las prioridades para el crecimiento del sector deben centrarse en: a) Recuperar la seguridad para las personas y sus bienes, mediante el lo­ gro de la paz y la eficacia judicial. b) Garantizar estabilidad macroeconómica, sobre todo de la tasa de cambio, y realizar el ajuste de la tasa de interés, ambas fundamentales para la reconversión productiva y tecnológica del sector. c) Proporcionar incentivos adecuados para fomentar la innovación tec­ nológica, aumentando la eficiencia del sistema institucional de inno­ vación y mejorando la capacidad de adopción por parte de los pro­ ductores (desarrollo de capacidad empresarial). d) Definir una política sectorial con efectos intrasectoriales neutros, ha­ ciendo énfasis en los siguientes componentes: garantizar una política comercial (incluido la protección) transparente y no discriminatoria dentro del sector; establecer incentivos para la formación de capital privado y social (innovación tecnológica y capacidad empresarial) en el sector, y, desarrollar la infraestructura económica y social rural. 9) Es fundamental realizar la reforma de la estructura institucional del Estado para el sector rural partiendo de la redefinición de sus objetivos prioritarios y del ajuste de los medios para realizar esos objetivos. Como un principio general, el Estado debe complementar, no sustituir, la iniciativa y la responsabilidad de los productores y las comunidades rurales en cuanto 2-47

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX

concierne a su desarrollo. En lo posible, el Estado debe sustituir la gestión directa por administración de incentivos y realizar la provisión de servicios a través de mecanismos de mercado y reglas transparentes de acceso. En se­ gundo lugar, es conveniente minimizar los arreglos institucionales que de­ terminan discresionalidad de los funcionarios públicos en la ejecución de los recursos de los programas. En tercer lugar, es necesario desarrollar meca­ nismos de control y participación social en la formulación, ejecución y eva­ luación de impacto de los programas sectoriales, Y, finalmente, es impres­ cindible evaluar el impacto, la eficacia y la eficiencia de los programas y los recursos públicos dirigidos al sector rural.

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LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

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14 9

Una política comercial de transición para la agricultura* JE S Ú S A N T O N IO B E JA R A N O * *

Profesor Emérito de la Universidad Nacional de Colombia

« lo que surge más persistentem ente a l observar el análisis form a l de la política de precios de un p aís y las decisiones de política resultante, es la cons­ tante necesidad de tom ar decisiones, aun decisiones p ara no hacer nada. M u­ chos países m antienen políticas de precios que evidentem ente no conducen a su crecim iento económ ico a largo plazo a pesar de análisis bastante sofisticados que aclaran las consecuencias de las políticas; sim ple inercia puede ser p arte de la ra­ zón; los burócratas reciben menos censuras si algo va m al de la política actual que de una política visiblem ente nueva; p arte de la razón puede atribuirse a los costos políticos tangibles de un cam bio en la política con respecto a la dispersión tenue y general de los beneficios económicos; no obstante, parte de la razón se de­ riva de un fracaso en coordinar el análisis y el diseño de las políticas. Los analis­ tas pueden resolver problem as en la que los diseñadores de políticas no están in­ teresados, los diseñadores de políticas pueden no estar dispuestos a m editar acerca d el alcance poten cial del análisis o pueden fijarse únicam ente en sus lim i­ taciones”, Peter Timmer, La política de precios y la economía política de los k J u íz ú s

mercados.

Este artículo remplaza la ponencia que el profesor Jesús Antonio Bejarano no pudo presen­ tar en la sesión de la Cátedra el día 18 de septiembre de 1999. Asesinado el día 15 de septiembre de 1999.

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

I n t r o d u c c ió n

Este trabajo busca proponer un conjunto de reflexiones sobre las po­ sibilidades y características de una política comercial agrícola de transición, es decir, de una política que permita pasar de una agricultura protegida y aislada de señales de precios internacionales a una agricultura abierta capaz de competir en el mercado mundial. Aunque la política comercial afecta di­ recta o indirectamente al conjunto de la actividad agrícola, el énfasis de es­ tas consideraciones se centra principalmente en los productos importables, los cuales estuvieron ampliamente protegidos durante varias décadas y en los que especialmente recaen los efectos adversos de la apertura comercial. Este documento no aspira a describir el detalle del proceso de apertu­ ra en la agricultura ni las políticas comerciales actuales, tampoco aspira a juzgar sus contenidos ni a formular propuestas o recomendaciones detalla­ das sobre eventuales instrumentos para la política de transición1. Su propó­ sito se reduce a establecer los elementos centrales de la discusión sobre las intervenciones gubernamentales en los precios internos o en los precios de frontera y a contribuir a las reflexiones en orden a sustituir los tradicionales esquemas de apoyo de precios por otros más competibles con las nuevas realidades de la economía internacional: esto implica ampliar el margen de maniobra para diseñar instrumentos, precisar indicaciones sobre los arre­ glos institucionales necesarios para ello y alertar sobre aquellas limitaciones políticas, operacionales e institucionales que pudieran preverse para enfren­ tar la transición y sobre las cuales debieran realizarse esfuerzos especiales a fin de asegurar una conducción exitosa de las políticas comerciales agrícolas en el futuro. La primera sección describe de manera sumaria las nuevas circuns­ tancias externas que delimitan las intervenciones de política comercial del país y en los cuales descansó hasta hace unos años buena parte del desarrollo productivo de una amplia gama de cultivos. Se trata principalmente de lla­ mar la atención sobre el contexto en el que se desenvuelve el problema cen­ tral de la política agrícola: esto es con qué instrumentos enfrentan la com­ petencia internacional, cómo ajustar el sector a las nuevas condiciones, cómo reducir los traumatismos y los efectos adversos de la apertura comer­

I Algunos trabajos de significación, cuyos resultados por lo demás están en el transfondo de estas consideraciones, nos eximen de ese cometido. Ver Cuevas [1995], Ocampoy Perry [1994], Jaramillo [1994], Camacho et al. [1995], Barbosa yjaramillo [1995].

2.52

UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA

cial y qué ripo de política compatible con las restricciones del marco de la Ronda Uruguay es la que más puede contribuir al crecimiento agrícola en un contexto libre de mercado. La segunda sección repasa las implicaciones de las reformas de políti­ ca comercial en el ámbito productivo y en el ámbito de las tensiones políti­ cas que surgen de esas reformas, más precisamente de la remoción de las in­ tervenciones en precios2, examinando desde esa perspectiva los problemas de gradualidad y las condiciones políticas de supervivencia de las reformas. La tercera sección examina la experiencia internacional de reformas comer­ ciales en las últimas décadas, con el fin de mostrar cómo surgen las presio­ nes de contrarreforma, qué papel las condiciones económicas y políticas in­ mediatamente anteriores a la consolidación de los resultados de la reforma y los requisitos que deben cumplir para asegurar la viabilidad y la irreversibilidad de las políticas de apertura comercial. La cuarta sección aborda la dis­ cusión sobre costos y beneficios de las reformas en el corto y largo plazos, el papel de la inercia (generada por un largo período de protección), de la in­ clinación a la búsqueda de rentas, de la incertidumbre y del equilibrio polí­ tico sobre la demanda de protección que normalmente se ampara en una falta de comprensión de las dificultades de corto plazo que resultan del des­ monte de las intervenciones. Finalmente, se exponen algunas consideracio­ nes sobre las áreas de política que deben recibir mayor atención a efectos de facilitar la transición. El

n u e v o e s c e n a r io

DE LA POLÍTICA COMERCIAL AGRÍCOLA

Las condiciones de desempeño futuro de la actividad agrícola están desde ahora enmarcadas en un conjunto de nuevas circunstancias tanto de modelo de desarrollo como de la economía internacional, que han de tener­ se en cuenta para la definición y orientación de las políticas agrícolas, parti­ cularmente en las dimensiones comerciales de las mismas. Tales circunstan­ cias pueden reunirse como sigue3:

2 Esta sección desarrolla y complementa una hipótesis sugerida en un trabajo anterior del au­ tor, siguiendo la misma línea de análisis [Bejarano 1995-96]. 3 Un examen amplio de las nuevas condiciones de la política agrícola, de las implicaciones so­ bre la agenda de políticas y de los instrumentos de las intervenciones estatales puede verse en Bejara­ no [1977]. Aquí se resumen los aspectos principales.

253

DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

1.

2.

3.

2-54

Las orientaciones de libre mercado y la exposición de la economía a la competencia internacional, mediante esquemas de apertura comer­ cial, en la perspectiva de buscar una mayor eficiencia en la utilización de recursos y una considerable reducción de la presencia del Estado en la actividad económica, delimita las posibilidades de las interven­ ciones públicas en el sector agrícola. El proceso de reforma de la po­ lítica comercial acometido en la última década, compromete en particular al sistema productivo agropecuario, de modo que su ex­ posición a la competencia internacional ocurre en condiciones ad­ versas no solo por las desventajas en productividad y costos respec­ tos de muchos productos en los mercados internacionales, sino por los subsidios que los países desarrollados aplican a los productos agrícolas. El nuevo marco institucional de comercio agrícola, cristalizado en la Ronda Uruguay, crea límites precisos a la subvenciones y a las medidas de apoyo directo a la agricultura, a los procedimientos para el trámite de licencias de importación, a la presencia de obstáculos técnicos al comercio. El acatamiento de tales límites constituye ac­ tualmente un compromiso internacional para el país, lo que implica no solo la adecuación de la política agrícola a la normatividad de la Ronda Uruguay, sino un esfuerzo técnico para diseñar instrumentos que permitan explotar las posibilidades de la llamada “caja verde” en favor de los agricultores domésticos. Ello implica el rediseño comple­ to de las medidas de protección agrícola que estuvieron vigente desde la posguerra hasta fines de los años ochenta en lo que se refiere a los aranceles y a todas las intervenciones y ayudas internas a la agricul­ tura que afecten o distorsionen la producción o el comercio o que sig­ nifiquen transferencias por parte de los consumidores, así como im­ plica el desmonte de las subvenciones a las exportaciones. Las tendencias al multilateralismo en términos de la consolidación de bloques de comercio, conllevan a la generalización de alianzas estra­ tégicas entre países para lograr una participación creciente en el co­ mercio internacional; ello implica que la ampliación de mercados a través de la incorporación de los países a esquemas cada vez mas libe­ rales de comercio, se vislumbra como un mecanismo importante con miras al posicionamiento estratégico comercial y político para el pró­ ximo siglo.

UNA POLITICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

Por lo pronto, las consecuencias que se derivan de estas nuevas cir­ cunstancias (las que a su vez define los términos de la internacionalización de la actividad agrícola) obligan a repensar, reformular y perfeccionar los instrumentos de apoyo a la producción agrícola, afín de obtener mayor efi­ cacia en el uso de los recursos disponibles y lograr una eficaz inserción inter­ nacional. Deben destacarse dos consecuencias: una, cómo enfrentar las condi­ ciones adversas de la competencia internacional una vez abierta la econo­ mía y dos, cómo reducir los traumatismos de los ajustes internos en térmi­ nos de producción, empleo y distribución del ingreso. En efecto, si bien la profundización de la apertura de la economía implica insertarse de manera cada vez más intensa en el proceso de globalización que experimenta la eco­ nomía mundial, éste por su parte, está caracterizado por asimetrías y por la eficacia limitada de las instituciones que intentan orientar esa globaliza­ ción. Así, por ejemplo, la Ronda Uruguay implica un importante avance en términos de liberalización del comercio mundial y establece un itinerario que debe conducir a la eliminación de una serie de trabas que limitan el ac­ ceso a mercados importantes; sin embargo, también establece barreras y un cronograma de desmonte de distorsiones, que por su carácter gradual permi­ te que persistan asimetrías importantes en diversos campos, particularmente en el de las ayudas y subsidios a la agricultura en los países desarrollados. Por otra parte, debe admitirse que los procesos agudos y acelerados de reasignación de recursos resultantes de la apertura no pueden ser siempre absorbidos a través de mecanismos puros de mercado, sin producir tensio­ nes y desequilibrios, a veces considerables, que pueden desbordar la capaci­ dad de acomodación del sector, la capacidad de respuesta del sistema políti­ co y la capacidad institucional para orientar la internacionalización. En esas circunstancias, el desafío fundamental consiste en preservar una dirección de las intervenciones que permita mantener el crecimiento económico, compatible con esquemas de política que creen las condiciones necesarias para enfrentar los efectos de cambio en las condiciones interna­ cionales. Esa política deberá resolver al mismo tiempo los ajustes traumáti­ cos en la producción y el empleo y asegurar la gobernalidad de las institu­ ciones en el área rural. Para conseguir esos múltiplos objetivos, se precisa de modo urgente un esfuerzo importante en materia de perfeccionamiento y readecuación de los instrumentos y programas para el fomento productivo, que sean compatibles con los esquemas de internacionalización y con el nuevo marco institucional en que la agricultura se ha de desenvolver. 155

DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Respecto de la dirección de las intervenciones, en primer lugar están aquellos objetivos que en sentido estricto conciernen a la continuidad de los esfuerzos de modernización del sector, mejorando el acceso a los recur­ sos que permitan contar con la flexibilidad necesaria para operar en el con­ texto de mercados cambiantes y competitivos. Ello implica esfuerzos orien­ tados no sólo a los sectores rurales más atrasados, sino a aquellas formas tradicionales de gestión productiva agrícola poco tecnificadas. En segundo lugar, aquel conjunto de instrumentos que concierne al fomento de la producción en sentido estricto y que tienen que ver con el acceso de mercados, al desarrollo de nuevos mercado esenciales, a faci­ litar procesos de aprendizajes, a resolver las externalidades negativas (que se refieren a los problemas de tecnología, al medio ambiente, la ca­ pacitación). En tercer lugar, esfuerzos relacionados con la gradualidad del proceso de internacionalización de la agricultura para dar espacio a los esfuerzos de adaptación y así evitar los traumatismos que puedan detener las transfor­ maciones productivas. De un lado, esta gradualidad esta asociada a aspectos de carácter macroeconómico (reducción de aranceles, tasa de cambio) que suponen un alto grado de coordinación entre los objetivos de la política macro y micro y de otro lado con la capacidad de negociación de los trata­ dos internacionales o de las negociaciones alrededor de los bloques de co­ mercio. Por otra parte, la gradualidad implica no sólo reconocer la necesidad de intervenciones públicas, pertinentes y oportunas que promuevan los cambios requeridos, sino también y de manera decisiva, la necesidad de no perpetuar aquel tipo de intervenciones que originaron los problemas que hoy se quieren resolver con las reformas de política comercial. Es necesario entonces la adopción de nuevas formas de intervención que consulten el in­ terés del país y que permitan evitar su apropiación por parte de sectores que expresan intereses particulares. Esas intervenciones, como se advertirá más adelante, deben condicionarse a compromisos de desempeño productivo de parte de los beneficiarios actuales de esas modalidades de intervención, de modo que ellas sean innecesarias en el futuro. Por supuesto, los estímulos al crecimiento, a la modernización pro­ ductiva y a las intervenciones para la productividad, la rentabilidad, la competitividad y la diversificación, conjuntamente con la sostenibilidad y la protección de los recursos naturales preservando la gradualidad de las refor­ mas, suponen fortalecer la institucionalidad pública y privada de modo que 256

UNA POLÍTICA COMERCIAL D E TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

sea capaz de conducir la agricultura sobre la base de sus ventajas competiti­ vas y de un contexto adecuado de la política macroeconómica. Por otra parte, aunque estos son desafíos que de por sí conllevaría una amplia y considerable intervención del Estado, no es menos cierto que las orientaciones del libre mercado y los compromisos internacionales van re­ duciendo el margen de acción y el margen de cobertura de las políticas. En realidad si nos atenemos a las recomendaciones internacionales sobre cuáles deben ser las características de las intervenciones estatales, el papel del sec­ tor público en la agricultura parece reducirse a proveer la seguridad econó­ mica a través de instituciones y políticas estables, a eliminar las distorsiones de precios causadas por políticas públicas tales como impuestos, tributa­ ción directa, subsidios y transferencias, de forma a crear condiciones para que los mercados emitan señales de precios claros y transparentes para guiar la actividad productiva privada, mantener el tipo de cambio competitivo evitando la revaluación (frente a lo cual, por otra parte, se suelen olvidar de las presiones estructurales hacia ella), a invertir adecuadamente en el área de infraestructura, a invertir en tecnología y en los recursos humanos y a dise­ ñar una política sectorial consistente con los compromisos internacionales. A su turno al sector privado se le asigna la responsabilidad de crear em­ presas y empleos, buscar competitividad y productividad en forma per­ manente para hacer viable la apertura comercial y enfrentar los rigores de la competencia internacional, buscar incorporar patrones de calidad en sus productos, crear dentro de lo posible autorreglamentaciones de calidad a través de asociaciones gremiales y a participar en fin, en con­ junto con el Estado, en la reforma de las políticas públicas y de las inver­ siones, dado que no hay recursos públicos suficientes para atender las demandas crecientes de inversiones públicas [Israel 1990, Knudsen et al. 1990]. En esas circunstancias, parece haber no solamente una asimetría fun­ damental entre los objetivos de modernización y de fomento (y las consi­ guientes demandas hacia el sector público) y la reducción creciente de los instrumentos de acción del propio Estado; esa asimetría, por lo demás visi­ ble, genera tensiones y discrepancias al rededor de la orientación y alcance de las políticas agrícolas, (particularmente en lo concerniente a los apoyos a la agricultura) y discrepancias respecto de los tiempos de aplicación de las mismas. Enfrentar en todo caso la transición desde una agricultura cerrada, protegida, intervenida, regulada y con fuertes apoyos directos para el fo­ *57

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

mentó de la producción, hacia una economía abierta, desregulada y en con­ sonancia con el nuevo marco institucional del comercio internacional agrí­ cola, supone reconocer para empezar los elementos relevantes y sin duda contradictorio del nuevo escenario. Por un lado, la urgente necesidad de modernizar la agricultura por­ que si no lo hace, sencillamente no podrá enfrentar los muy fuertes subsi­ dios a la agricultura en los países desarrollados. Por otro lado, el gobierno además de no poder subsidiar y de no poder adoptar medidas proteccionis­ tas en favor de los agricultores, por razones del entorno de compromisos in­ ternacionales está obligado a reducir exactamente aquellos recursos y servi­ cios con los que tradicionalmente se apoya la modernización. Esa contradicción entre demandas crecientes y recursos e instrumentos recre­ cientes va a mantenerse por largo tiempo por las siguientes razones4: 1. A pesar de los avances logrados en la Ronda Uruguay, lo más proba­ ble es que por razones de economía política interna de los países desa­ rrollados sigan subsidiando o protegiendo a los agricultores, ya sea a través de barreras arancelarias o no arancelarias (sanitarias, ambienta­ les), puesto que disponen de recursos para hacerlo con el agravante de que los países en desarrollo no tienen el suficiente poder político para impedir que lo hagan. 2. La realidad aunque adversa es ineludible: aún si el gobierno quisiera subsidiar a sus productores, no dispone de los recursos y más aún si tales recursos se demandan en la cantidad que sería necesaria para contrarrestar los subsidios que otorgan los países desarrollados. 3. Aunque se quieran adoptar medidas proteccionistas (como por ejem­ plo prohibir la importación de bienes producidos en el país o elevar sus aranceles de importación), el gobierno deberá considerar que dichas medidas beneficiarían a una minoría de habitantes (apenas a aquellos agricultores que producen el bien protegido), pero perjudican a la gran y creciente mayoría constituida por los consumidores que tienen que pagar un precio más alto por el producto protegido. Ello implica un enfrentamiento de intereses entre los consumidores mayoritarios y los agricultores minoritarios, para quienes la situación será cada vez más desfavorable si no mejoran sus condiciones productivas.

4

258

Ver, sobre todo, las francas pertinentes consideraciones de Lacki [1996],

UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRANSICIÓN PARA L\ AGRICULTURA

Aparte de la contradicción entre demandas de protección y medios y posibilidades para aplicarla, surgen otras contradicciones por cierto rele­ vantes en las circunstancias actuales de la agricultura colombiana, a juzgar por la experiencias internacional. De un lado, es un hecho que muchos seg­ mentos productivos, registran atrasos y operan en condiciones en las que les es imposible competir y menos hacerlo con países de agricultura moderna y subsidiada de modo que hoy están sumidos en una considerable crisis. Ello comporta naturalmente decidir, si se permite que dichos segmentos desa­ parezcan, o bien si se les subvenciona y se les hace sujetos de programas in­ tegrales de modernización, a fin de reconvertirlos, cuando sea posible, en unidades productivas viables [Bejarano 1994]. De otro lado, aun cuando las transformaciones se estén produciendo en otros segmentos de la agricultura, dejan en todo caso un saldo de costos que no es fácil de atenuar, aunque a veces se logre distribuir en el tiempo. De hecho, las reformas dirigidas al libre mercado, a un régimen más abierto de competencia y con las menores distorsiones posibles de precios, difícilmente pueden consolidarse y lograr resultados favorables antes de un quinquenio [Banco Mundial 1991]. Frente a esos costos, hay que reconocer en todo caso que todavía el país no puede prescindir de considerables ayudas para un sector rural que junto a sus funciones productivas y aún con desventajas competitivas apreciables, tiene la función de la estabilidad social y política y que esas ayudas implican que han de asumirse y socializarse cargas, si no se quiere que los costos emerjan bajo la forma de menor producción, migraciones, desajustes en los mercados de trabajo, tensiones sociales y riesgos de ingobernabilidad, que pudiera surgir del clima que se está describiendo. Finalmente, si ha de mantenerse la agricultura en condiciones de via­ bilidad, hay también que reconocer sobre todo las implicaciones y limita­ ciones de orden presupuestal y las restricciones que provienen de las políti­ cas de ajuste macroeconómico, así como resaltar el papel de la capacidad negociadora en las instancias internacionales, con el fin de ganar los espa­ cios y los tiempos necesarios para el ajuste gradual. En todo caso, en las circunstancias que acaban de señalarse, se impo­ nen tres orientaciones esenciales: en primer término aceptar con realismo el estado de la situación, en segundo lugar emprender de manera pragmática la transición hacia la apertura agrícola y en tercer lugar abordar las transfor­ maciones institucionales con profundidad. No asumir con realismo y pragmatismo los dilemas que acaban de anotarse impide articular un enfoque estratégico, y concentrar esfuerzos en 259

DESARROLLO ECO N Ó M IC O Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

políticas viables que no pueden sustituirse por retórica y lamentaciones. Eludir los dilemas más bien lo que produce es zigzagueos o incoherencias de las acciones estatales, las que por otra parte, no reducen las presiones sobre el presupuesto público y antes bien producen señales equívocas sobre la rea­ lidad y sobre las orientaciones de política. En el dominio financiero por ejemplo, el costo de las sucesivas reestructuraciones y condonaciones de crédito parecen no tener fin a juzgar por el crecimiento de las carteras venci­ das, sin que ello signifique superar la erosión de las bases productivas de muchos segmentos de la actividad agrícola. La segunda cuestión, la de la transición, se refiere a la sustitución de los antiguos esquemas de apoyos al desarrollo agrícola por nuevas estrate­ gias para mantener los equilibrios básicos del propio sector rural. En el pa­ pel, los propósitos de los enfoques actuales de política parecen inobjetables: mejorar la asignación de recursos en el sector agropecuario, facilitar los pro­ cesos de inversión y reconversión productiva, fortalecer los derechos de propiedad y otras instituciones del mercado, ajustar los precios a los precios de frontera, reducir las cargas fiscales [DNP-Minagricultura 1995]. Sin em­ bargo, es obvio que en términos operacionales y de política poco se ha avan­ zado en esta materia, en buena medida por la ausencia de un propósito es­ tratégico de largo plazo que permita articular los diversos elementos de la política agrícola y contribuir a atenuar la incertidumbre sobre el futuro. De hecho, pese a sus complejidades e ineficiencias, el sistema anterior de apoyos imprimía un alto grado de certidumbre a los resultados anuales de los productores; se conocía de antemano el nivel de los precios de venta, las tasas de interés estaban subsidiadas y no repercutían gravemente en los costos de producción, el Estado suministraba insumos estratégicos en mu­ chos casos a precios iguales o inferiores a los internacionales, las institucio­ nes agropecuarias de crédito permitían el acceso del mismo al sector rural y por supuesto, los mercados estaban protegidos de la competencia interna­ cional5. Hoy, en cambio, la incertidumbre es bastante mayor, no solo por­ que en el juego de la competencia los empresarios han de asumir mayores riesgos, sino también por cuanto una serie de instituciones y de instrumen­ tos de mercado que son imprescindibles no existen y los que se necesitan en

5 Una cierta inercia parece oponerse a los cambios de enfoque de las políticas. Para situar esos cambios en una perspectiva más amplia de lo que ha sido la formulación de políticas en el pasado, ver Anderson y Hayami [ 1986] y Staatz y Eicher [ 1984]. Las implicaciones de los modelos de inter­ vención agrícola en la fase substitutiva se examinan en Krueger et al. [1988, 1990],

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UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

el nuevo contexto, están todavía poco desarrollados o quedan fuera del ho­ rizonte cultural de los segmentos campesinos. Una tercera gran cuestión es de orden institucional. La manera como se está enfrentando la crisis, es la de duplicar organizaciones, destruir meca­ nismos para erigir otros, fragmentar y reagrupar las funciones públicas, sin que medie una jerarquización de fondo de los objetivos que se persiguen y de los costos de adaptación a los nuevos esquemas, reglas y políticas; hay cierta propensión cuatrienal a reinventar el país, sin que se asuma a fondo la notoria obsolescencia institucional que permea toda la estructura del sector agropecuario. L a e c o n o m ía p o l ít ic a d e la t r a n s ic ió n

Aún cuando en el mediano y largo plazo es perfectamente factible ar­ ticular una estrategia que pueda ir resolviendo los problemas de moderniza­ ción y reestructuración de la estructura productiva, en el corto plazo los di­ lemas fundamentales están centrados en la política comercial, entendida como la dimensión en al que se decide la supervivencia de muchos segmen­ tos productivos de la actividad agrícola, se apuntala la capacidad para em­ prender la transición y se generan espacios para construir ventajas competi­ tivas [Houck 1987]. De hecho, la política comercial (es decir todos aquellos elementos de protección que conciernen a los precios, particularmente a los precios de frontera y a las intervenciones de precios internos) apunta en esencia a defi­ nir la distancia entre los precios internacionales y los precios internos de los bienes comerciables (importables) y en consecuencia decide a corto plazo sobre los aumentos de la producción y de la productividad, sobre los impac­ tos sociales y sobre las nuevas condiciones de desempeño de la agricultura. La política comercial se asocia también a la reducción de la incertidumbre de los productores y a la estabilización de los precios, decide así mismo so­ bre los aspectos concernientes a la seguridad alimentaria en el corto plazo, (disponibilidad y acceso a los alimentos importables). Finalmente, la polí­ tica comercial dados sus efectos sobre la producción el empleo y los ingresos rurales, está de manera directa, asociada a los factores tales como la estabili­ dad política y social y a las condiciones de gobernabilidad en las áreas rurales. Consideremos brevemente los factores productivos, fiscales y distri­ butivos. De hecho, la política comercial y las intervenciones en precios, en tanto definen los precios relativos entre importaciones y precios internos, deciden en primer término sobre la producción, dada la sensibilidad de los 261

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productores a los cambios de precios. El efecto sobre la producción no de­ pende solamente de un precio (alto o bajo) sino de la expectativa que ese precio alto se mantenga. Si la expectativa de precios altos existe, no solo au­ mentará la producción sino que puede producirse una modificación de la tecnología, que hará que el efecto sobre la producción sea mayor. En segun­ do lugar, los efectos sobre el presupuesto público. Una política de precios significa, de hecho, un impuesto o una subvención a un producto y en esa medida, los ingresos y los egresos del gobierno se verán afectados pero con efectos contradictorios en el corto y en el largo plazo. En tercer lugar, los efectos sobre la distribución del ingreso, dado que esta política de precios modifica los precios relativos al productor y al consumidor y en esa medida afecta el ingreso agrícola. Y finalmente el efecto sobre la asignación de re­ cursos, de modo que la modificación de la estructura de precios relativos, puede provocar desplazamientos de los recursos entre varias producciones alternativas y en el uso de ciertos recursos con respecto a otros. Es el caso por ejemplo y según algunos argumentos, de la ganaderización de las tierras agrícolas como consecuencias de la apertura [Rodrik 1992]. No resulta por ello extraño que las tensiones principales de política agrícola en el corto plazo, se refieran justamente a las dimensiones de la po­ lítica comercial. De hecho, la importancia que esta ha tenido en el desem­ peño de la actividad agrícola, y la dependencia de muchos productores res­ pecto de ese tipo de políticas, ha generado una alta sensibilidad de los agricultores a las decisiones de la política y enormes presiones hacia la pro­ tección de frontera no solo por las consecuencias de esta sobre la rentabili­ dad y los ingresos, sino por las implicaciones en materia de estabilidad de precios. Por otra parte, no es menos cierto que muchos analistas han atribui­ do a las políticas comerciales de carácter proteccionista, vigente hasta los años ochenta, diversos efectos, la mayoría adversos al desempeño de la acti­ vidad productiva. La consecuencia principal es haber estimulado a los agen­ tes económicos ineficientes orientados más a la búsqueda de rentas que a mejoras en la capacidad productiva. Conviene pues hacer un breve repaso de los aspectos más relevantes de esa discusión, que coincide con las realida­ des colombianas del pasado [Krueger et al. 1988, 1990; Valdés 1986; Vernon et al. 1987]. En efecto, el sector agrícola históricamente ha estado caracterizado en muchos países por un complejo arreglo de políticas sectoriales contra­ dictorias. Los gobiernos han intervenido en la agricultura para lograr un z6i

UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

número de objetivos sociales conflictivos, incluyendo entre otros, la protec­ ción a los consumidores, el establecimiento del juego limpio de los precios al productor, la generación de divisas, la estabilidad de precios y el combate a la inflación. Al mismo tiempo las políticas macroeconómicas generales, han tenido por común adversos efectos sobre el sector agrícola. Las estrate­ gias de desarrollo que buscaban promover la industrialización, resultaron en tasas de cambio sobrevaluadas que deprimieron los precios de los pro­ ductos agrícolas transables. Adicionalmente, para generar rentas, el gobier­ no a menudo gravó a los productos agrícolas de exportación y, en un esfuer­ zo para proveer bajos costos de los bienes de consumo, se mantuvieron esquemas de precios administrativos por debajo de los niveles internaciona­ les. Por otra parte, los monopolios paraestatales y la restricción a la comer­ cialización, constriñeron las operaciones agrícolas en muchos sectores y fi­ nalmente, los gobiernos en muchos países en desarrollo intentaron neutralizar estas políticas discriminatorias con intervenciones más favora­ bles: la agricultura ha gozado de insumos subsidiados tales como irrigación, fertilizantes, semillas, pesticidas. Además, la protección comercial ha tomado diversas formas en mu­ chos países especialmente en tiempos de crisis. Esto incluye restricciones cuantitativas y otras intervenciones no arancelarias que había sido estableci­ das con el fin de abaratar las importaciones, en particular, para los produc­ tos agroindustriales6. Como anotan Krueger et al., en medio de una multiplicidad de obje­ tivos y efectos cruzados, pueden identificarse con claridad cuatro hechos es­ tilizados respecto a las políticas agrícolas de los países en el desarrollo, cuyas interacciones no han sido en conjunto bien apreciadas. 1. Muchos países en desarrollo intentaron estimular el crecimiento, a través de las políticas de sustitución de importaciones y la protec­ ción contra las importaciones competitivas de la producción do­ méstica. 2. Las tasas de cambio sobrevaluadas, se mantuvieron a través de los re­ gímenes de control de cambios y de licencias de importación, que fueron mucho más restrictivas que aquellas que se adoptaban en co­ nexión con la sustitución de importaciones.

6

Para un examen de los múltiples objetivos, ver Knudsen y Linden [1995, 379 y ss.].

263

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3.

4.

Muchos países en desarrollo intentaron reprimir los precios agrícolas al productor y gravar los bienes agrícolas a través de medidas guber­ namentales, especialmente la comercialización agrícola, los impues­ tos de exportación y las cuotas de exportación. Algunos gobiernos intentaron neutralizar los efectos de esos desin­ centivos a los productores con los subsidios a los insumos y a la inves­ tigación en irrigación y otros insumos de capital.

En consecuencia, estos esfuerzos simultáneos de estímulos y desestí­ mulos a la producción agrícola generaron señales caóticas a los productores que difícilmente podían acomodarse a orientaciones de esa naturaleza. En ese clima, está por demás advertir la alta sensibilidad de los productores a las intervenciones públicas y su explicable inclinación a basar la rentabilidad en las presiones políticas más que en la eficiencia. Por supuesto, como anota Krueger [1996,88], los orígenes de las políticas de precios agrícolas radican en parte en las propias ideas de la época y en parte, en la propia combina­ ción de motivos políticos y respuestas pragmáticas que impulsaban las polí­ ticas hacia dejarlas descansar en el régimen comercial y de pagos. Desde el punto de vista de las ideas económicas dominantes, la dis­ criminación contra la agricultura, estaba propiciada en buena medida por la creencia de que la agricultura era un sector residual que debía proveer de recursos a la industrialización; pero al mismo tiempo que el gobierno buscaba políticas para extraer recursos de la agricultura, tenía contradic­ toriamente también la orientación de proveer medidas de política que te­ nían un origen más ideológico, bien por la convicción de comportarse como guardianes sociales benevolentes (populismo) como por razones de la necesidad de fortalecer un proyecto nacional (nacionalismo) apoyado en la autarquía como presupuesto de la modernización económica y en unas pocas ocasiones en razones apoyadas en argumentos económicos de la estabilidad de precios, incertidumbre y seguridad alimentaria [Mellor y Raisuddin 1988]. En esa perspectiva, las respuestas de política incluían la reorganiza­ ción y muchas veces la proliferación de organismos públicos, la asignación de diferentes funciones a las organizaciones recién creados, seguida de difi­ cultades de coordinación entre organismos y seguida de otra reorganización en la que se consolidaban los organismos. En cada etapa de separación y consolidación se contrataban más empleados, de modo que a un nivel fun­ damental, esta incapacidad para encontrar una postura política estable, se­ 264

UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

gún Krueger es relativamente fácil de explicar. En efecto, las políticas de precios agrícolas se vieron enfrentadas a múltiples contradicciones. Por un lado estaba la demanda de ingresos del gobierno y por otro lado la necesi­ dad de estímulos a la producción; contradicción que se agravó con una pre­ sión descendente sobre los precios urbanos derivada del deseo político de suministrar alimentos boratos a unos trabajadores urbanos que Krueger ca­ lifica de “políticamente exaltados” refiriéndose sin duda a las experiencias de los países del Cono Sur. En todo caso y siguiendo a Krueger [1996], la política de los precios agrícolas en la mayoría de los países tenia múltiples objetivos, entre los que se incluían: 1. El aumento de las intervenciones gubernamentales (por razones ideológicas). 2. La búsqueda de apoyo de los agricultores al gobierno. 3. El impedimento de la explotación monopsónica de los agricultores por medio de la sustitución del mercado por los organismos comer­ ciales de carácter estatal. 4. El mantenimiento de los precios bajos para los consumidores urba­ nos de bienes alimenticios. 5. La estabilización y el aislamiento del mercado doméstico de los mer­ cados internacionales inestables. 6. Los ingresos de divisas para ayudar a aliviar la escasez de moneda ex­ tranjera. 7. El ejercicio de controles comerciales estatales para “contrarrestar los monopolios internacionales” y obtener unos precios elevados para las exportaciones agrícolas. Además, en momentos críticos — añade Krueger— las consideracio­ nes políticas a corto plazo ayudaron a la utilización de los instrumentos de política de precios agrícolas (sobre todo las juntas de comercialización), para proporcionar trabajo a las personas que políticamente convenía favo­ recer y para ganar apoyo político de grupos concretos sobre todo asalariados urbanos. Así, de un lado nunca pareció ser clara la función objetivo de la in­ tervención en materia de la política comercial agrícola, aunque no pueda decirse lo mismo respecto del sector industrial en el que primaron las inter­ venciones para modificar la asignación de recursos. No fueron tampoco claras las razones por las cuales se intervenían los precios, oscilando entre ra­ zones puramente económicas y la búsqueda de apoyos políticos de los sec­ 265

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tores rurales7, y mucho menos fueron claras las formas de esa intervención, oscilando entre el énfasis en las acciones directas y las neutralizaciones indi­ rectas más o menos casuísticas, sin que se advirtiera la presencia de un fuerte marco normativo. Es cierto en todo caso, que las intervenciones de todo tipo generaron una considerable inercia e innumerables barreras de resis­ tencia a los cambios de política, lo que hace aún hoy difícil políticamente emprender reformas con alguna perspectiva de estabilidad. Las distorsiones introducidas en la producción y en los mercados agrícolas por cuenta de los múltiples objetivos de la política sectorial de pre­ cios, condujo por otra parte a distorsionar la estructura de los incentivos al acrecentar los precios de los bienes sustitutos de importaciones, en relación con los precios mundiales. Ello a su vez condujo a que la economía produ-

7 Cabe recordar aquí que los objetivos económicos de las intervenciones en los precios o en los mercados agrícolas consideran que en teoría, y bajo supuestos bien conocidos, el libre comercio internacional debe conducir a un precio “único” de un bien determinado que sirve de referencia para las decisiones de producción y asignación de recursos en los países. Sin embargo, además de que no son claros los mecanismos a través de los cuales en una economía abierta los precios internaciona­ les se transmiten a los precios internos, en la práctica, la formación de un “ precio único” (o lo que es lo mismo, el precio internacienal de referencia) se altera por tres razones principalmente: 1. Por las intervenciones de precios que resultan de objetivos de estabilización de mercados (práctica general), de estabilización de ingresos de productos particulares (práctica de los países desarrollados) o por ra­ zones de asignación de recursos o de abaratamiento de costos de bienes agrícolas (práctica de los paí­ ses en desarrollo especialmente en América Latina). Cuando se habla de reformas políticas comer­ ciales agrícolas, usualmente se alude a este último tipo de prácticas que resultan inconvenientes para el crecimiento global en cuanto comprometen el proceso global de asignación de recursos. 2. Por los diferenciales de los costos de transporte y en general de los costos de comercialización interna. Estos diferenciales pueden surgir no solo por las deficiencias que tenga un país (o una región) en materia de infraestructura de cormercialización, sino de deficiencias en el desarrollo de las institu­ ciones de mercado. Ambos factores en todo caso, representan “externalidades” que en casos como el colombiano, significan desventajas competitivas importantes para los productos agrícolas vis h vis el mercado internacional y que deben considerar a la hora de examinar los mecanismos y los niveles de la protección. 3. De imperfecciones en la estructura de los mercados. Son de especial importancia las estructuras concentradas de las cadenas de comercialización y los estrangulamientos de los pre­ cios que se experimentan en algunos puntos de la cadena por razón de ineficiencias productivas. Ello requiere intervenciones de orden administrativo o de intervenciones de mercado que aseguren la transparencia de estos y la formación de precios domésticos transparentes y competitivos. En esas circuntancias es relevante hacerse dos tipos de preguntas: De un lado, cuanto de los factores de insertidumbre, inestabilidad y desempeño de precios vis h vis los precios internacionales se debe a cam­ bios en la política comercial y cuánto a los factores internos (transporte, comercialización, estructu­ ra de cadenas, falta de transparencia en los mercados, intervenciones del gobierno, etc.). De otro lado, cuánto nivel de protección, qué tipo de protección y durante cuánto tiempo, se requiere para estabilizar la producción agrícola de forma de igualar sus condiciones de desempeño respecto del mercado internacional.

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jera (mirada desde el punto de vista de la eficiencia) una combinación equi­ vocada de bienes y en particular a privilegiar la expansión fundamental­ mente de los cultivos de ciclo corto, caracterizados típicamente como importables. En segundo lugar, la protección fragmentó los mercados y fo­ mentó el uso ineficiente del suelo como quiera que los cultivos se localiza­ ban muchas veces independientemente de las vocaciones agro ecológicas, del acceso inmediato a los mercados y a las facilidades de procesamiento. En tercer lugar, la protección creó rentas y beneficios extraordinarios a aquellos privilegiados que estaban protegidos por el gobierno, concentrado los beneficios en algunos segmentos de agricultores, recursos que por otra parte, hubieran podido ser utilizados más eficazmente a fines distintos y so­ cialmente más útiles que las transferencias de rentas8. Para el caso de la situación de la agricultura colombiana, no cabe duda que las políticas de protección impulsaron en el sector el desarrollo de patrones diferenciados de producción y de tecnología [Cega 1997]. Una parte de la agricultura (la mayoría de cultivos transitorios transables que conformaron buena parte del sector de la agricultura moderna), se desarro­ lló al amparo de políticas de sustitución de importaciones y dio lugar a cul­ tivos cuya sostenibilidad se basa en el mantenimiento a las reglas de protec­ ción frente a la competencia extranjera, a las transferencias de ingresos a los productores vía precios y mediante subsidios directos financiados a través del presupuesto nacional. Por el contrario, el grupo de productos no transables, en lo fundamental se mantuvo al margen de los privilegios que otorga­ ban las políticas sectoriales hacia la agricultura (frutales, hortalizas, tu­ bérculos, legumbres, entre otros). La dinámica de la evolución de esos cultivos se apoyó en el mercado interno con un escaso acompañamiento de las políticas sectoriales. Un tercer grupo de productos se conformó con base en los exportables y otros cultivos permanentes con clara vocación exporta­ dora, (banano, flores, café, azúcar, palma africana), y en algunos casos con aparentes ventajas competitivas en el mercado doméstico. Estos cultivos se han desarrollado con base en empresas agroindustriales con alto grado de integración vertical, escala de operaciones relativamente grandes y sofistica­ das estructuras de gestión empresarial.

8 La literatura sobre el tema es abundante, ver Murphy [1993]. Los ensayos clásicos sobre el tema son Bates [1981, 1983].

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Con todo, la liberalización comercial y la apertura económica han significado cambios en ese patrón de estructura productiva. El sector agro­ pecuario en efecto ha experimentado un intenso ajuste estructural que se manifiesta en cambios en los patrones de producción y uso de recursos; los cultivos transitorios transables, antes protegidos entraron en crisis ante la competencia internacional, mientras que otros sectores como el pecuario intensivo y los cultivos permanentes han aumentado la producción, produ­ ciendo cambios en la estructura productiva y en los patrones del uso de la tierra9. Por otra parte, los estudios más recientes indican que los indicadores de apoyo al sector agropecuario muestran una tendencia decreciente de las ayudas y las transferencias a los productores resultado de las políticas co­ merciales. El nivel de apoyo promedio anual otorgado al grupo de produc­ tos seleccionados equivale al 8,1 por ciento del PlB agropecuario entre 1996-89, a 6 por ciento entre 1991-95 y en 1996 se encontraba alrededor de 3 por ciento. Es necesario insistir en que productos individuales como la leche han alcanzado en algunos años hasta el 5 por ciento del PlB agrope­ cuario en términos de ayudas; en todo caso, los cultivos semestrales y los cultivos de agricultura comercial — maíz, cebada, trigo, arroz, sorgo y soya10— han sido muy beneficiados por las transferencias. Este aspecto de la búsqueda de rentas es un punto importante; la pro­ tección usualmente genera algunos beneficios a grupos particulares, benefi­ cios que son función más de la presión política que de la contribución de es­ tos grupos a la economía [Bhagwati 1982]. El ejemplo más notable por supuesto, fueron las licencias de importación. Krueger ha dedicado un no­ table artículo a este fenómeno Krueger [1993], mostrando, a partir de la evidencia empírica, que el valor de las rentas que agentes privados derivan de las licencias de importación pueden ser considerables y que los costos de bienestar de las restricciones cuantitativas pueden ser superiores a los bene­ ficios de éstas.

9 Cega [1997], Ospina [1997a, 1997b], Gutterman [1994], Los ajustes no se han distribuido proporcionalmente en los cultivos ni en las diferentes regiones agrícolas del país. Las regiones donde más descendieron los cultivos transitorios no necesariamente registraron aumentos en los cultivos permanentes y en ellas se pueden evidenciar efectos recesivos netos en la producción y el empleo. 10 La evidencia sobre estas transferencias es significativa, ver Alvarez [1997], Banco Mundial [1995], Barbosa y Jaramillo [1995].

2.68

UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

A ello deberían añadirse los efectos políticos que pueden resultar de la percepción de los ciudadanos sobre la naturaleza del sistema económico y sobre la distribución del ingreso. Por supuesto, la competencia por rentas permite una distribución del ingreso más desigual, favoritismos claros con respecto de algún grupo de la sociedad, corrupción administrativa, etc. Las restricciones al comercio pueden verse entonces como una lotería en la cual algunos individuos ricos son exitosos buscadores de rentas por cuenta de su capacidad de acceso al sistema de decisión [Krueger 1993]. Deben ahora considerarse los aspectos de economía política de las políticas comerciales que como se ha visto son relevantes para explicar no solo las características de aquellas sino principalmente las inercias y barreras a su reforma11. Bhagwati [1978] y Krueger [1978] han estudiado la evolución de los regímenes de comercio exterior a través de los países calificando tales regí­ menes en cinco fases12. La fase uno se describe como aquel período en el que los controles comercial y de cambio son razonablemente uniformes y linea­ les; la fase dos es el período durante el cual los controles son cada vez más complejos a medida que se producen reacciones a d hoc a las diversas res­ puestas económicas no deseadas; la fase tres es típicamente un período de reforma. Puede tratarse de ordenar, ajustar u organizar el régimen de con­ troles o bien puede consistir en unos cambios de política de mucho mayor alcance; de cualquier modo la fase tres se describe como un período durante el cual la proliferación de los controles ha alcanzado un punto en que este sistema resulta muy difícil de manejar y por lo tanto hay que tomar decisio­ nes sobre la orientación de la política comercial, lo que supone reformas de fondo. La fase cuatro se describe como un período en el que persisten la liberalización y la acción constante de los controles, mientras que la fase cin­ co es la situación en la que hay pocos controles y del tipo de cambio, es decir una economía con alto grado de apertura. Bhagwati y Krueger sostienen que cuando los países se encuentran en la fase uno tienden de manera natu­

11 Bonnen y Browne [1989]. Krueger, a su vez, ha intentado explicar los ciclos de elaboración de políticas agrícolas y el proceso de pare y siga de las políticas de precios. Según Krueger [1996], el discernimiento central de la económia política en lo que respecta a la reforma de la política econó­ mica en los países en desarrollo es que una gran parte de los ciclos políticos y económicos es endóge­ na. Las consecuencias económicas intencionales (u otras) de las decisiones políticas alteran el equili­ brio político, las consecuencias políticas de las políticas económicas son igualmente importantes. 12 El estudio no se refiere específicamente a la agricultura pero sus conclusiones se aplican a to­ dos los sectores.

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ral y por diversas razones hacia la fase dos, a la que de un modo más o menos inevitable sigue después la fase tres; luego se observa que después de la fase tres puede producirse o bien una reversión a la fase dos o bien un avance ha­ cia la fase cuatro; esta a su vez puede terminar ya sea en la fase cinco o en una reversión a las fases uno o dos. Esta estilización de fases es de gran utilidad para caracterizar la evolución de los regímenes comerciales y de pago y resultado ser bastan­ te relevante para los análisis de las políticas de precios agrícolas y para se­ guirle la pista a la historia de los precios agrícolas [Krueger et al. 1992]. Por supuesto, las interacciones políticas proporcionan una razón des­ criptiva y precisa para examinar la dinámica de esa evolución. Al inten­ tar anular el mercado y orientar la economía mediante medidas admi­ nistrativas, la imposición inicial de controles (fase 1) pone en marcha respuestas económicas que hasta cierto punto desafían el empeño de quienes imponen los controles; las respuestas de los políticos dan lugar a la fase dos; tarde o temprano, un comportamiento económico poco sa­ tisfactorio origina la necesidad política de “intentar algo” para cambiar los resultados, lo que se traduce en un avance hacia la fase tres. Si la si­ tuación político económica de fondo es suficientemente adecuada para que el programa de reforma tenga bastante alcance y credibilidad, el comportamiento político subyacente puede mejorar (fase 4). Esto pue­ de permitir una mayor liberalización en tanto que al mismo tiempo se fortalece la influencia política de nuevos grupos (por ejemplo los expor­ tadores) y se crea apoyo popular debido a una mejora del comporta­ miento económico global. Si una vez que el proceso ha dado comienzo se producen dificultades económicas debido a una conmoción externa u otras circunstancias internas, los políticos pueden decidir reinstaurar el mecanismo de control (reversión a la fase 2). Cualquiera que sea el resultado, está claro que existe una lógica po­ lítico económica de la evolución de los controles e intervenciones de pre­ cios en cuanto se imponen por primera vez. El período de proliferación de controles puede ser más corto o más largo dependiendo de las circunstan­ cias y de las reglas políticas de los diferentes grupos; el programa de refor­ ma puede llegar más tarde o más temprano y ser más fuerte o más débil, pero las interacciones entre los esfuerzos del mercado para evitar los con­ troles y los esfuerzos del Estado por mantenerlos, parecen dar a entender que existe un proceso subyacente que conduce desde la fase uno a la fase a la fase dos y después en un punto determinado a la fase tres; el que a la fase 270

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tres le siga la fase cuatro de mayor liberalización, depende de unos cuantos factores que incluyen la capacidad de los tecnócratas para diseñar un pro­ grama económico razonable, la credibilidad del gobierno para mantener­ lo y la aparición de perturbaciones externas e internas favorables o desfa­ vorables durante el período de transición. Cuando la transición a la fase cuatro tiene lugar y sigue su curso, puede dar lugar a una realineación de los factores políticos, lo que proporciona apoyo político y por consiguien­ te una mayor creencia en la sostenibilidad de un nuevo conjunto de polí­ ticas económicas. Si se puede lograr esa dinámica positiva entre los merca­ dos y la política, la mejoría del comportamiento político y económico puede continuar durante un período de tiempo prolongado [Krueger 1996a, 126-127]13. L a d in á m ic a d e la r e f o r m a : LECCIONES DE LA EXPERIENCIA

De hecho, las reformas de política comercial emprendidas a co­ mienzos de los noventa y sus implicaciones para la agricultura, han sido sometidas a intenso debate de parte de los economistas y de los sectores agrícolas. Este debate, por cierto, ha parecido hasta ahora bastante más interesado que analítico y no se ha sustentado en evaluaciones sistemáti­ cas y desapasionadas sobre la naturaleza de las reformas, sobre sus efec­ tos puntuales y generales, sobre el grado en que, vis á vis otros factores, han incidido en el desempeño de la actividad económica, en la reasigna­ ción de recursos, etc. Esa evolución es imprescindible14. No menos im­ portante es evaluar el lugar de la agricultura en el conjunto de las refor­ mas, porque si bien el sector tiene características específicas que ameritan grados de intervención diferentes a los de otros sectores, es preciso discutir el grado en que esas intervenciones deben aislarse del cli­ ma general de liberalización del comercio, el alcance de la selectividad y el grado y las razones por las que se debe interferirse en la asignación de recursos entre exportables y importables y entre comerciables y no co­

13 En realidad, desde 1985 hasta hoy, las políticas agrícolas, al menos en el caso colombiano, parecen situarse entre las fases 3 y 4, con una presión cada vez más visible de muchos sectores pro­ ductivos por una reversión hacia la fase 2 caracterizada, como ya se señaló, por medidas que se pro­ ducen como reacciones ad hoc a las diversas respuestas de política. 14 Para una perspectiva general, ver Hallberg y Wendy [ 1992]. En cuanto a la agricultura, son importante las aproximaciones de Jaramillo y Junguito [1993] y Ocampo [1993].

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merciables y las posibles consecuencias de ello15. La experiencia de las re­ formas comerciales en América Latina a lo largo de las últimas tres décadas pero especialmente en la década de los ochenta — cabe recordar que C o­ lombia ha sido uno de los países que más tardíamente y con más reticencias ha emprendido las reformas— ha dejado un conjunto de lecciones en las que deben apoyarse los juicios y las apreciaciones sobre las bondades y des­ ventajas de la apertura comercial. Así mismo, esas reformas han dejado al descubierto no solo la existencia de barreras políticas que afectan las consis­ tencias de sus resultados, sino problemas de implementación y de costos económicos y sociales que aún pueden evitarse. En lo que siguen se exami­ narán algunos aspectos relevantes de esas experiencias para derivar algunas implicaciones sobre las posibilidades de la apertura agrícola. Se considera­ rán las características principales de la apertura, los ritmos y la gradualidad, el punto de partida de las mismas, el papel de las condiciones económicas y políticas que anteceden alas reformas y las implicaciones en términos de consistencias y coherencia del proceso de apertura y finalmente algunas ob­ servaciones sobre sus costos en el corto plazo16. A grandes rasgos, la liberalización del comercio puede tomar una de dos formas, cambios en los precios (por ejemplo, aranceles más bajos) y cambios en forma de intervención, (por ejemplo, el cambio de restricciones cuantitativas de importación por aranceles). Desde el punto de vista de la eficiencia económica, se reconoce que la forma más nociva de intervención comercial la representan las restricciones cuantitativas de diverso tipo, dado que impiden a los mecanismos de precios asignar los recursos de modo efi­ ciente.

15 De hecho, el punto de partida de cualquier liberalización es la neutralidad. Un régimen completamente neutral es aquel que incentiva por igual las ventas domésticas y las exportaciones, de modo que el régimen comercial que incluya la intervención gubernamental y que, además, provea incentivos iguales alas exportaciones y a las ventas domésticas, se considera neutral y constituye un régimen completamente libre sin intervención gubernamental. Así, aquel programa de reforma que acerque el sistema comercial del país a este paradigma, se entendería como una liberalización; las po­ líticas que lo alejen se contemplarían como una reversión de la liberalización. 16 Algunos de los resultados que aquí se comentan se documentan en Michael etal. [1991]. Este volumen, el séptimo, resume los resultados de una serie de estudios realizados por el Banco Mundial. Los demás se dedican al estudio de países. La evidencia Colombiana de los años ochenta es examinada por Jorge García en el volumen 4 ( The Experience o f Brazil, Colombia and Perú). En esa misma línea, ver Krueger[ 1978,1980,1984]. Para el caso colombiano, ver García [ 1989] y García y Montes [1987].

2.7 a.

UNA POLÍTICA COMERCIAL D E TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

En realidad, las reformas intentadas en la segunda mitad de los ochenta en muchos países consistieron esencialmente en reducir o eliminar las restricciones cuantitativas. Estas se relajaron en 30 de los 36 países consi­ derados por el estudio del Banco Mundial, mientras que la rebaja de aran­ celes, que pudiera considerarse el distintivo de la liberalización comercial, ocurrió solamente en 16 de los períodos de liberación que constituyen me­ nos de la mitad. En todo caso, uno de los hallazgos más claros del estudio del Banco Mundial, consiste en que la reducción extensiva de las restricciones cuanti­ tativas es bastante común entre los programas que sobrevivieron. Por otro lado, algunos de los países reformadores han sido audaces y han alterado sus regímenes comerciales en un período relativamente corto, otros más caute­ losos, se han acercado tímidamente a la reforma durante varios años. Así, un problema fundamental es saber si es más eficiente el radicalismo o el gradualismo en las reformas de política comercial. Por otra parte, un aspecto importante es hasta qué punto puede ligarse la duración misma de las refor­ mas del modelo con la continuidad a largo plazo y si existe un punto crítico más allá del cual un programa establecido durante cierto tiempo asegura su supervivencia a largo plazo sin riesgo de reversibilidad17. El estudio del Banco Mundial revela que el término de seis años mar­ ca una línea divisoria en las posibilidades; si la liberalización programada perdura, es muy probable que dure indefinidamente; esto puede deberse, dice el estudio, a que un período de seis años con frecuencia involucra la transición de un gobierno al siguiente; un cambio de gobierno plantea una de las más duras pruebas a cualquier episodio de liberalización; si el progra­ ma sobrevive en el nuevo ambiente político tiene, por tanto, una buena oportunidad de permanecer a largo plazo; además, bajo un régimen comer­ cial más eficiente, se genera toda una serie de nuevos intereses creados y es­ tos proveen la necesaria resistencia política como para impedir que se rever­ sen los procesos de reforma. Por otra parte, parece razonable suponer que mientras más largo haya sido el tiempo de vigencia de las políticas de protección y mientras más dis­

17 En realidad ese es un problema analítico de la mayor relevancia pues involucra de manera decisiva las relaciones entre reformas y régimen político. Para un tratamiento riguroso y estimulan­ te, ver Przeworski [1995]- Este trabajo se complementa con Bresser et al. [1995].

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torsionantes hayan sido éstas, tanto más difícil será el éxito de la reforma; el estudio así lo señala. En todo caso, un aspecto importante de los problemas asociados a la transición son las condiciones de supervivencia de las reformas y de los pro­ cesos de liberalización comercial18. De hecho, como anota el estudio del Banco Mundial, los países se han embarcado en la liberalización económica en medio de una amplia variedad de circunstancias económicas; a riesgo de simplificar, las condiciones iniciales se agrupan bajo tres títulos principales: desastre, estabilidad y caso intermedio; de hecho el estudio indica que los programas que comenzaron bajo grandes apremios económicos tendieron a ser fuertes y rápidos y por tanto, relativamente durables; los programas adoptados en circunstancias más amables y en especial aquellos que suce­ dieron a episodios anteriores de reformas también lo hicieron muy bien. Los casos intermedios, como las reformas que se iniciaron bajo señales de debilitamiento del desarrollo económico, aunque no es el estallido de una crisis, fueron las de menores posibilidades de éxito. Tres de los 36 países considerados en el estudio Argentina, Chile e Indonesia, mostrados siem­ pre como los paradigmas del éxito de la liberalización comercial, correspon­ den a la categoría de los peores casos. Otros seis episodios empezaron con desastres económicos similares pero sin levantamientos políticos y en todos esos casos de desastre, donde los programas fueron fuertes, cuatro de ellos se mantuvieron completamente y los dos restantes fallaron. Ai otro extremo de la escala se ubicaron 18 casos, la mitad del total que comenzaron cuando las circunstancias eran estables. Las proporciones de los programas que sobrevivieron, sobrevivieron parcialmente o fracasa­ ron son aproximadamente iguales. Tomando la totalidad de la muestra. Los 12 episodios restantes (los casos intermedios), se dividen en varias op­ ciones, que no es del caso examinar en estas consideraciones muy esquemá­ ticas y generales. La lección principal, en todo caso, es que al parecer las condiciones iniciales promueven el éxito en la medida en que propician reformas auda­ ces y políticas adecuadas para respaldarlas. Reformas para resolver proble­ mas acuciantes de estabilidad económica se puede emprender con un grado fuerte de liberalización y sin mayores gradualidades (Chile en los setenta,

l8 Para una significativa aproximación analítica, ver Przeworski [1995]. También conviene la lectura de Falvey y Cha Dong [1992], y Smith [1994].

2-74

UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA

Perú a comienzo de los noventa). Reformas que se emprenden de manera previsiva y ante señales de debilitamiento de la eficiencia económica pero un clima tolerable de estabilidad (Colombia en 1991) se someten por parte de algunos sectores económicos beneficiarios de la protección a enormes presiones para revertir el proceso de apertura. Por otra parte, el estudio también trata de examinar las influencias que las motivaciones de los diseñadores de política pudieran tener en los re­ sultados de la reforma, de modo que los motivos de éstas para algunos o to­ dos pueden estar en convicciones ideológicas (en particular después de un levantamiento político), un extendido deseo de mejorar el desempeño eco­ nómico o el propósito más específico de mejorar un aspecto particular del desempeño económico (típicamente las exportaciones), la necesidad de sa­ tisfacer a otros países (socios de un tratado comercial) o a entidades crediti­ cias (como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional). Sor­ prendentemente, ningún motivo o conjunto de motivos específicos está asociado a los resultados exitosos. En efecto, es probable que un programa asociado con un gobierno nuevo, cuando se fundamenta en una ideología política nueva, pueda gozar de mayor credibilidad que otros y más si se su­ cede a un desastre; ese es el caso, por ejemplo, de Chile, Indonesia, Sri Lanka (el programa de Argentina colapso). Los programas adoptados por man­ dato o por una guía o presión externa, corren el riesgo de que la voluntad de cambios se desvanezca cuando la presión se disminuye, de modo que esa perspectiva dominará la credibilidad del programa. Finalmente, un aspecto fundamental de las reformas concierne a los costos políticos de las mismas, que comprensiblemente preocupan a los go­ biernos. Por supuesto que la reforma comercial puede funcionar a largo plazo y arrojar beneficios económicos perceptibles eventualmente, pero los beneficios a corto plazo son menos claros. La reforma comercial sólo tendrá éxito si se movilizan recursos de usos ineficientes hacia nuevas tareas (ese es un propósito fundamental) y eso requiere tiempo; mientras mayores sean los beneficios proyectados a largo plazo, mayores tendrán que ser las movi­ lizaciones de recursos necesarias, pero esta movilización y reasignación lleva a corto plazo costos económicos y riesgos políticos. Los primeros asociados al deterioro de la balanza de pagos, a los efectos sobre el desempleo y la pro­ ducción y en un primer momento, un efecto adverso en la distribución del ingreso. En principio si estos costos a corto plazo fueren muy grandes, las ganancias a largo plazo nunca podrán llegar a ser suficientes para hacer que la reforma valga la pena, pero aún así, incluso si los beneficios a largo plazo *75

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fueran sustanciales, es posible que las penalidades a corto plazo hicieran po­ líticamente impracticable la liberalización. En términos de producción y empleo, es importante distinguir entre los efectos de la liberalización y los efectos atribuibles a otros factores; en conjunto, la evidencia internacional muestra que los efectos de la liberaliza­ ción en el desempleo han sido pequeños; en muchos países el empleo no ha disminuido ni siquiera en amplio sectores específicos de la economía como la manufactura; los estudios han mostrado también que la liberalización no ha significado, en la mayor parte de los casos, menor producción o menor crecimiento económico aún en el corto plazo. En realidad, la reforma co­ mercial, en particular cuando esta es rápida y fuerte, se asocia con un mayor crecimiento desde el principio, como resultado de la liberalización del co­ mercio y de los aumentos del empleo15. En muchos países los regímenes an­ teriores a la reforma ejercían discriminación contra la agricultura. Tan pron­ to como esta política se reverso, la producción agrícola comenzó a aumentar incluso en algunos casos a aumentar su participación en el ingreso nacional, (esta experiencia contradice al concepto popular, según el cual, los agriculto­ res reaccionan con lentitud a nuevos incentivos), mientras tanto el creci­ miento del producto en los sectores manufactureros tendía a disminuir como regla general en el primer año de la reforma, pero fue una disminución transi­ toria, y se contrarresto rápidamente Knudsen y Lindert [1995,71 y ss]. Además de examinar los efectos de la reforma comercial en el creci­ miento, es importante velar por que los costos a corto plazo en la liberaliza­ ción sean cuales fueren, no recaigan en forma desproporcionada sobre los pobres; este riesgo es considerable en términos de una respuesta por la vía de producción y empleo sobre todo en algunos segmentos campesinos la evidencia derivada de estudios previos sugiere insistentemente que en los países en desarrollo el sector exportador es relativamente intensivo en tér­ minos laborales mientras que los substitutivos de importaciones tienden a ser intensivos en capital; si es así, la liberalización incrementará la demanda de trabajo y la participación de los salarios en el ingreso nacional, de modo que la mejora en la distribución del ingreso debería reforzarse, porque el sector que más rápido se expande después de la liberalización con frecuen­ cia es la agricultura donde los salarios son bajos. Todos estos argumentos,

19 Knudsen y Lindert [1995, cuadro 6-1]. Para una evaluación relevante y muy pertinente para la discución actual, ver Lora y Barrera [1997].

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sin embargo, no están suficientemente avalados, a partir de la evidencia, ni en pro ni en contra. Los datos son diversos y fragmentarios; en algunos ca­ sos la distribución del ingreso empeoró, en otros casos la distribución del ingreso mejoró (al menos en las reformas de los ochenta en el caso colom­ biano) y si bien no hay pruebas de que los grupos de bajos ingresos ganen beneficios particulares con la liberalización, por otra parte, tampoco hay por ahora respaldo para el concepto popular según el cual la reforma de po­ lítica comercial empeora las cosas para los agricultores pobres. En todo caso, las conclusiones que se derivan del estudio detallado y exhaustivo de las experiencias en los países en desarrollo, puede suministrar algunos parámetros generales; en primer lugar no existe nada en el perfil bá­ sico de la economía de un país que necesariamente ponga la reforma fuera de su alcance; en segundo lugar, algunas circunstancias iniciales pero sobre todo las circunstancias políticas deciden sobre la audacia de las mismas20 y, tercero, los costos a corto plazo de la reforma, si se presentan, suelen ser pe­ queños . Las economías se adaptan a un régimen comercial más abierto con mayor rapidez de lo que se piensa, igualmente los beneficios económicos de la liberalización no se detienen o posponen indefinidamente sino que co­ mienzan a llegar casi de inmediato. Naturalmente, muchos aspectos del diseño de la política macroeconómica influirán el resultado a largo plazo, también lo hace la secuencia adecuada de la reforma, de modo que un preaviso creíble de las medidas fu­ turas y un horizonte temporal definido de las intervenciones presentes, puede contribuir a ampliar el margen de maniobras de las reformas. Otros factores determinantes del éxito o fracaso del programa pueden estar parcial o totalmente fuera del alcance gubernamental, por ejemplo los eventos ex­ ternos y la estabilidad política interna. Con todo, el éxito de la reforma parece respaldarse en un pequeño grupo de factores, todos ellos enteramente al alcance del control guberna­ mental y que pueden conducir a un esquema mas apropiado de estructura de incentivos para inducir al uso eficiente de los recursos y a un fortaleci­ miento de la inversión que espinada el stock de recursos disponibles; por su­ puesto el fortalecimiento de los elementos institucionales, la flexibilidad y la capacidad de respuesta del Estado y de las políticas a las cambiantes con­

20 Una consideración específica sobre el caso colombiano referido a las reformas de 1991 y 1992 puede verse en Cepeda [1994].

177

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diciones económicas, son el acompañante principal para fortalecer el clima de credibilidad en las reformas, mejorar a su vez la eficiencia de las inver­ siones públicas y la acción de la administración pública.

L a s d if i c u l t a d e s d e la t r a n s ic ió n

El “valle de la transición” (tomamos esta expresión de Przeworski) alude el paso de una agricultura protegida, intervenida y regulada tanto en términos de precios como en términos de mercado de factores, a una eco­ nomía abierta y desregulada. Atravesar este valle supone no solamente su­ perar las inercias que han generado largos años de intervención, sino el dise­ ño de una política realista que además de comprender la naturaleza de las variables que están interviniendo en las dificultades presentes de la agricul­ tura, sea capaz de proponer un esquema de política que pueda sostenerse durante un plazo razonable y de disponer un cuadro de incentivos suficien­ tes para superar la incertidumbre que genera la propia transición en los agentes económicas. Emprender el camino de la transición debe suponer el cumplimiento de por lo menos cuatro condiciones: 1.

2.

3 .

278

En primer lugar, superar los problemas de economía política que re­ sulta no solo de la inercia de la protección sino principalmente de los costos económicos y políticos de corto plazo derivados del paso de una economía cerrada a una economía abierta. Estos costos, como ya se ha señalado, conciernen de un lado al ámbito económico, es decir a los impactos sobre la producción, el empleo y la distribución del in­ greso y, de otro lado, a los problemas políticos que acarrean las reac­ ciones de los agricultores y que pueden asumir formas que van desde las presiones políticas hasta las movilizaciones sociales [Ray 1990, Krueger 1996b]. Sostener un esquema consistente no solamente en términos de su du­ ración, es decir, que el proceso de reforma no esté sometida al “pare y siga”, a los retrocesos y a las reversiones de las decisiones de política por cuenta de la insuficiencia de resultados de corto plazo o como respuesta a las presiones políticas o a las protestas sociales. Comprender la naturaleza de las variables que inciden en el compor­ tamiento de la agricultura, tanto las que conciernen a las nuevas di­ mensiones de la política comercial, como aquellos otros aspectos que no resultan de ésta y al mismo tiempo que sea capaz de diferenciar lo

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4.

que es manejable por parte de las intervenciones estatales y lo que no es manejable o entre aquellos aspectos que requieren de reacomodos del aparato productivo — procesos de reestructuración o de recon­ versión— y aquellos que precisan cambios en la conducta de los agentes y que suponen nuevos esquemas de concertación. Un diseño de política que proponga un nuevo cuadro de incentivos capaz de sustituir aquellos derivados de las intervenciones de precios y que incorpore los arreglos institucionales necesarios para enfrentar la incertidumbre y el riesgo, inevitables cuando los agentes económi­ cos han de enfrentarse a una situación de falta de claridad en el esce­ nario económico internacional. Ese diseño debe servir también de es­ cenario para resolver o al menos atenuar, los conflictos distributivos en los diferentes segmentos de la cadena productiva, conflictos que surgen de la naturaleza propia de una economía abierta, la cual expo­ ne no solo productos agrícolas sino la cadena entera, a la competencia internacional. Consideremos enseguida cada uno de estos aspectos.

La econom ía política de los costos de transición Se ha señalado ya que tanto la teoría como la evidencia sugieren que las políticas proteccionistas agrícolas en los países en desarrollo, al menos en la escala practicada por muchos países, tienen costos substancialmente ma­ yores que sus beneficios21. Sin embargo, las presiones a la permanencia de la protección son aun persistentes en muchos países — Colombia es un ejem­ plo típico— a pesar de la evidencia sobre los costos de largo plazo. Krugman sugiere que la economía política de la demanda por protección tiene tres niveles, en el primer nivel, la liberalización impone costos de transición que pueden alertar al gobierno sobre que los costos de corto plazo pueden ser más altos y más ciertos que las eventuales ganancias de largo plazo; de otra parte puede notarse que aún en aquellos países en los cuales los benefi­ cios globales de la liberalización del comercio son evidentes, muchos gru­ pos importantes pueden sufrir perdidas al menos al comienzo del proceso de liberalización y el gobierno puede no estar interesado o no de ser capaz

2.1 Para una consideración de la evidencia, ver Agarwala [ 1983], Aghazadeh y Evans [ 1988], y Bale y Lutz [1988].

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de enfrentar, los costos políticos especialmente en materia de efectos distri­ butivos. Finalmente, las políticas proteccionistas de comercio, especial­ mente aquellas que involucran sustanciales decisiones administrativas de carácter discrecional, proveen oportunidades de influencia y beneficio a los agentes oficiales; esta burocracia a menudo se opone a las reformas que re­ ducen su propia importancia y su papel22. Examinemos brevemente cada uno de estos aspectos. Los costos de transición asociados con la liberación del comercio sur­ gen de dos principales fuentes: del balance de pagos y del empleo, condicio­ nes que ya se han considerado y que pueden ser en todo caso relevantes tan­ to par una economía en conjunto como para el balance comercial de cada uno de los sectores. En muchos casos, las importaciones agrícolas, crecen y no son superadas por las exportaciones agrícolas, de modo que en términos del sector las ganancias de divisas decrecen. Por otro lado está el balance de los problemas del desempleo derivado de la transición, lo que puede afectar las diferenciaciones de salario entre las áreas rurales y las áreas urbanas [Knudsen y Lindert 1995]. Por otra parte, en cualquier cambio en la política comercial quedan perdedores y ganadores en la redistribución, normalmente amplia, de las ganancias netas. La consideración de los efectos de la distribución del ingre­ so es un problema relevante. Cuando un país libera el comercio, los pro­ ductores de los sectores protegidos pierden mientras que ceteris paribus, el resto de la economía gana. El punto central es porqué las pérdidas a menu­ do parecen ser superiores a las ganancias en los cálculos políticos de muchos sectores (y no sólo de los perjudicados con la apertura), aún cuando en tér­ minos del crecimiento del ingreso nacional las ganancias de la liberación puede ser mucho más elevadas que los costos. Una explicación suele encon­ trarse en las dimensiones sociales de la liberalización. Si el proteccionismo generalmente ayuda a los relativamente más débiles a expensas de los más influyentes (éste pudo ser el caso de los sindicatos industriales) es compren­ sible la renuncia a liberalizar. Sin embargo, en general la evidencia sugiere que las economías proteccionistas tienen una más desigual distribución del ingreso que las economías de libre comercio. Finalmente, los beneficiarios

Krugman [1993]. El tema dispone de amplias referencias que deberián utilizarse en el caso colombiano: Smith [1994], Berry [1977], Borcherdeng [1977], Brooks y Cárter [1994], Browne [1988], 22

28o

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de la protección, — ese es un punto importante— usualmente tiene una ventaja organizacional sobre sus oponentes, los beneficios de una restric­ ción a las importaciones de granos, por ejemplo, se concentran en un con­ junto relativamente reducido de productores, mientras que los costos del proteccionismo se difunden entre la población. Los beneficiarios están usualmente mejor informados y mejor organizados que aquellos que son afectados; sin embargo, los consumidores, sobre todos aquellos pobladores urbanos pobres que gastan una proporción importante de sus ingresos en alimentos, pueden no apreciar suficientemente los beneficios de la política comercial sobre sus niveles de vida. Finalmente, la discusión sobre la protección es en la práctica imposi­ ble de entender si no se tienen en cuenta los efectos de la burocracia y los privilegios y las ganancias del poder que provienen de ello. La evidencia muestra que la preferencia de muchos países por las medidas administrati­ vas más que por los aranceles, para proteger el sector agrícola (y pese a que tanto la teoría como la evidencia señalan las notorias inconveniencias de esta práctica) se encuentran en muchos casos en las ventajas de ello para la burocracia y para los administradores por razones de conveniencia interna, o porque aseguran que la cuota de rentas que están siendo apropiadas por aquellos que asignan los derechos de importación, son elevadas. A ello debe añadirse el control político de las instituciones agrícolas por parte de grupos de interés regional o sectorial que facilitan medidas administrativas en favor de la protección [Bejarano 1985]. A pesar de los movimientos hacia la liberalización en prácticamente todos los países, subsiste una elevada demanda por protección. El principal problema de la economía política de la reforma comercial es que un largo proteccionismo obteniendo durante muchos años tiende a generar un con­ junto de intereses políticos y económicos que auto perpetúan la protección, excepto bajo condiciones de crisis [Krueger 1996b]. L a sostenibilidad del esquema de política Se señalaron más atrás las razones de los ciclos “pare y siga” de las po­ líticas de liberalización comercial y la consideración de que gran parte de esos ciclos es endógena en razón de que las consecuencias económicas, in­ tencionales o no, de las decisiones de política alteren el equilibrio político. Ello plantea una suerte de círculo vacío en las políticas de reforma comer­ cial. Las decisiones de los políticos en cuanto a la política económica son, como es obvio, el resultado del equilibrio de las fuerzas políticas que defi­ 281

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nen en parte la función del Estado en la economía. Estas funciones sin em­ bargo, tienen unas consecuencias que sólo afectan a la asignación de recur­ sos y al crecimiento es decir al ámbito económico, sino también al equilibrio de la influencia política, como tal. Esto es así tanto en el terreno de las políticas microeconómicas o sectoriales como de las políticas macroeconómicas. De hecho, el éxito económico puede crear una base política en fa­ vor de la liberalización, pero el fracaso económico derivado no solamente de la liberalización sino de cualquier otra circunstancia que pueda mal intenciona­ damente ser atribuida a la previa apertura, o que pueda ser pasada contra el go­ bierno a título de cuenta de cobro para presionar reversiones, puede amenazar los poderes del propio Estado, de modo que un cambio en el equilibrio político puede ocasionar una intensificación de los controles, aumentar la presión por más intervención y una reversión hacia la fase 2, revirtiendo por lo tanto el ciclo de la reforma23. En muchos países, la coalición de gobierno en términos secto­ riales esta formada por políticos, burócratas, empresarios e intelectuales que apoyan o se benefician de estas políticas intervencionistas24. La estabilidad del esquema de política en todo caso parece estar aso­ ciado a la estabilidad política. De hecho, un solo gobierno de ninguna ma­ nera garantiza continuidad en la reforma. Por otra parte, los cambios de go­ bierno pueden ser consistentes y continuos o pueden propiciar una reversión justificada, como ya se dijo, por cuentas de cobro que pueden re­ sultar de la propia incompetencia del gobierno inculpando de su fracaso al anterior. En todo caso, la totalidad de los países que liberalizaron sus econo­ mías con éxito, tuvieron regímenes políticos estables que aseguraron la con­ tinuidad de la política por al menos seis años, período que normalmente el Banco Mundial considera como un punto crítico para asegurar el éxito de la reforma, pero tal compromiso, hay que insistir, requiere el nivel corres­ pondiente de continuidad política. Comprensión de la naturaleza de las variables Ya se ha señalado que el diseño de una política de transición tiene que distinguir claramente entre aquellas variables que están afectando el com­

23 Para un examen de la coyuntura política de 1991 y 1992 en relación con el proceso de aper­ tura, ver Cepeda [1994, cap. 4] y el prólogo de César Vallejo M., especialmente las páginas XXXV y XXXVI. 24 Estos son, de nuevo, temas que requerirían estudios detallados para el caso colombiano. Ver, por ejemplo, Fimdlay [1989] y Hartlynn [1985].'....

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UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

portamiento de la actividad agrícola y que resultan unas de la política co­ mercial del país y otras de factores ajenos a ésta, y aquellas variables que son manejables a través de las intervenciones de gobierno o en general de deci­ siones de política y aquéllas que son propias de las condiciones del entorno o de circunstancias imprevistas que no son en todo caso manejables por el gobierno. De hecho, los resultados económicos que obtienen los agentes pro­ ductivos se expresan en una medida gruesa de rentabilidad, que para el caso colombiano ha sido sistemáticamente decreciente para muchos productos en los últimos años25. Sin embargo, la cuestión es si la caída de rentabilidad es generalizada o sólo afecta en medida importante algunos subsectores o rubros; si resulta de políticas comerciales “equivocadas” de políticas macroeconómicas discriminatorias, de deficiencias en la gestión productiva o de circunstancias externas, y cuáles de esos elementos causales son o no ma­ nejables por la política sectorial. Este es un análisis que hace falta para la agricultura colombiana y que ha sido sustituido por apreciaciones interesa­ das, equivocadas, y las más de las veces apresuradas26. Detengámonos en este punto. Naturalmente existen causas generales, no necesariamente asociadas a la política comercial agrícola, como por ejemplo el tipo de cambio real, que afecta fundamentalmente al sector de bienes transables susceptibles de ser exportados o que compiten con las importaciones; en ambos casos un menor valor relativo de la divisa disminuye los ingresos de los productores expresados en moneda nacional; asociadas a este factor se pueden mencio­

25 Es cierto que ha habido una notoria caída en la rentabilidad de la mayoría de los cultivos, pero los análisis de C EG A a este respecto muestran que las márgenes sobre costos, que se definen como cociente entre los índices de ingresos brutos y los costos de producción como indicador de las tendencias de rentabilidad, son heterogéneos a lo largo del período 1975-1996. Sin embargo, se pueden destacar algunas situaciones de diferenciación. En sólo 6 de los 21 productos considerados, las márgenes sobre costos aumentaron entre 1991-96, en los demás ha predominado una tendencia al deterioro de dicho margen; además del arroz los productos que han mejorado sus márgenes sobre costos son los relativamente menos transables, plátanos, frutales, hortalizas, papa y fríjol; en esos ca­ sos el aumento del margen se explica por el efecto combinado del incremento de los precios relativos del producto con mejoras en los rendimientos que contrarrestan el alce en los jornales. Los cereales (excepto arroz), las oleaginosas — típicamente bienes importables y productos de ciclo corto— son los que registraron un proceso más acelerado de deterioro del margen sobre costos de 1991. Ver C EG A [1997], Junca [1995] examina con mayor detalle los productos más protegidos. 26 Un primer intento, aunque excesivamente simplificado dadas las condiciones del debate público es el Junguito y Ospina [1997].

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nar otras variables que contribuyen a la caída de rentabilidad de algunos ru­ bros: tendencia a la caída de los precios de algunos países productores con gran peso en el comercio internacional, menores precios externos de algu­ nas especies debido a mayor producción mundial a mayor competencia de otros países, evolución de la economía mundial con ciclos recesivos que afectan la demanda, alzan los costos de mano de obra, etcétera. Por supues­ to un factor importante se refiere al nivel de protección que en muchos paí­ ses desarrollados, se otorga a algunas actividades y que afecta negativamente el nivel de precios internacionales. En cualquier caso, los márgenes de utili­ dad están asociados a un conjunto de factores, algunos tienen que ver con la política comercial, otros con factores estructurales, otros con factores de ineficiencia de la producción y otros con la naturaleza de los bienes transables o no transables en un determinado clima de tasa de cambio. La ineficiencia y la baja productividad resultante de un inadecuado manejo de re­ cursos (por ejemplo de localizaciones equivocadas de los cultivos), de deficiente gestión empresarial o de limitaciones tecnológicas en la función de producción por su parte, se puede expresar en altos costos de produc­ ción, así como estos pueden también derivarse de un aumento de los pre­ cios de los insumos transables o de los costos de la mano de obra o de otros aspectos27. El último elemento del comportamiento de la rentabilidad (entendi­ da como un cociente entre las utilidades generadas y el monto de las inver­ siones requeridas para obtenerla), es el valor de la tierra, cuyo precio debería fluctuar de acuerdo a los cambios esperados en el resultado a la actividad productiva, pero que experimentan por razones de inflexibilidades del mer­ cado una rigidez que no se corresponde con las alteraciones de rentabilidad calculada en la actividad agropecuaria [Cega-Fao 1994, Hurtado 1994].

27 Con algunas excepciones, la producción agropecuaria colombiana presenta altas brechas de rendimiento en comparación con los países que llevan liderazgo en la producción y los rendimientos mundiales. En algunos casos, especialmente en aquellos identificados como cultivos en crisis, no sólo son evidentes diferencias con respecto a los mayores productores, sino que los rendimientos se sitúan por debajo de los promedios mundiales, este es el caso del maíz, la cebada, el algodón, el trigo, el maní, el tomate, por ejemplo, mientras que otros productos como soya, arroz, cacao, tabaco, los rendimientos superaron ligeramente el promedio mundial y solamente el sorgo, ajonjolí, caña de azúcar y café los rendimientos en Colombia sobrepasan en más del 50% el promedio mundial [CEGA 1997]. Para un análisis de algunos de los cultivos de ciclo corto, ver CEE [1996]. Señalemos aquí que todos los análisis de competitividad de cultivos desarrollados en el IICA coinciden en las brechas de costos atribuidas a factores de productividad y, en general, a ineficiencias productivas de diverso tipo.

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UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA

Sin duda el precio de la tierra en Colombia, considerado exageradamente alto frente a los patrones de América Latina, es un factor relevante en la ren­ tabilidad de la agricultura. Por supuesto, que la menor rentabilidad actual no se haya reflejado en una caída del precio de la tierra, se explica por el alto grado de inflexibilidad en el mercado de tierras (barreras culturales) y posi­ blemente por la creciente demanda por usos no agrícolas, además de los fac­ tores de distorsión introducidos por los fenómenos especulativos prove­ nientes del narcotráfico y por las iniciativas legales que intentan aumentar las restricciones en el mercado de tierras. En todo caso, es necesario comprender que la evidencia empírica y las predicciones de diversos analistas no permiten proyectar cambios impor­ tantes en las tendencias de precios y de las variables internacionales en los últimos años para que pueda esperarse una mejora en la rentabilidad por esa vía. Hay muy pocas expectativas en el sentido en que los precios internacio­ nales tendrán incrementos significativos y que antes bien parece surgir la tendencia a la baja de los precios reales de muchos productos alimenticios asociado a la modesta reducción de los niveles de protección alcanzados en la Ronda Uruguay. Tampoco parecen apreciarse cambios importantes en las tendencias a la revaluación y, por otra parte, la inclinación a los acuerdos internacionales y a los bloques de comercio puede tener efectos negativos sobre los cultivos tradicionales más transables al eliminar los aranceles, lo que puede por contra mejorar la posibilidad de los cultivos exportables. Pese a ese panorama, no parece en todo caso justificado utilizar la po­ lítica comercial de carácter proteccionista en todos los casos y para compen­ sar todas y cada una de las causas y para compensar todos y cada uno de los factores controlables o no controlables, exógenos o endógenos que afectan la rentabilidad y antes bien, se necesitan ajustes mucho más amplios y con más perspectiva que las intervenciones en precios o en los mecanismos de comercio. La incertidum bre y los incentivos La transición hacia una economía abierta y de reducida intervención en los mercados, supone considerables incertidumbres respecto del clima que los empresarios y los agricultores han de enfrentar, no sólo en términos de los precios sino también del comportamiento y la estructura de la de­ manda externa, de las variables políticas asociadas a la protección en los paí­ ses desarrollados y por supuesto de la capacidad que los gobiernos tengan para responder a las demandas internas de los agricultores que se vean afec­ 285

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tados por las políticas comerciales. En ese contexto, parece haber, sin duda, una explicable renuencia a emprender inversiones de mediano o largo pla­ zo, a emprender procesos de transformación en el interior de las unidades productivas, de acometer cambios tecnológicos, reestructuraciones de la or­ ganización de los cultivos en fin. En ese clima, es fácil advertir, más bien, la tendencia a generar presiones por intervenciones de corto plazo, sin que sea fácil columbrar un escenario en el cual pueden converger los intereses del país como un todo con los intereses de sectores que en el corto plazo están siendo afectados por la apertura comercial. De hecho, la transición hacia una economía abierta implica una suer­ te de incertidumbre estructural, definida no como incertidumbre sobre el valor de las variables de precios o cantidades (incertidumbre paramétrica), sino como una imposibilidad de vislumbrar el escenario de lo que ha de ser el futuro de la actividad económica. La incertidumbre a la que nos estamos refiriendo, (parecida a caminar en la niebla) es al riesgo de la dispersión de posibles resultados y no al riesgo entendido como la probabilidad de que los retornos de una determinada decisión caigan por debajo de un nivel crítico, por ejemplo de beneficios cero, definición que estaría más asociada a la in­ certidumbre paramétrica. Precisemos más el alcance de esta definición. La incertidumbre y el riesgo entendidos como la inminencia de resul­ tados inciertos (técnicamente, como la dispersión de la probabilidad sobre los resultados de una actividad o una decisión económica) están asociados a la falta de información sobre parámetros o variables, a la falta de coordina­ ción de la gestión en las unidades productivas o la existencia de un ambien­ te complejo. Lo primero se resuelve con arreglos por ejemplo sobre seguros o mercados de futuros, lo segundo por ejemplo con arreglos de mercado y lo tercero (la incertidumbre estructural resultante de enfrentar un ambiente complejo) sólo puede enfrentarse con arreglos institucionales. En otra pers­ pectiva, toda actividad empresarial, en su interacción con el resto de activi­ dades económicas, está expuesta a la influencia de cambios inesperados en el entorno, la cual se refleja en los resultados; los riesgos pueden tener diver­ sas fuentes de origen, el proceso productivo, el mercado, la tecnología y la política económica y social, entre otras; de modo que el riesgo de produc­ ción puede ser neutralizado mediante factores de tecnología, seguros, etc. Los riesgos tecnológicos pueden resultar de las variaciones del volumen de producción y precios que se pueden presentar debido a la tecnología utiliza­ da, pero estos riesgos pueden ser neutralizados en buena medida mediante intervenciones respecto del tipo de tecnología, diversificación del riesgo, 286

UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA

contratos a futuro, mercado de seguros28. Por el contrario la incertidumbre estructural está asociada no solamente a la estructura de los mercados, a la mayor volatilidad de los mismos, a la variabilidad de largo plazo en los pre­ cios del producto final, sino a los riesgos legales y de política económica, factores estos que afectan sobre todo la dependencia del mercado de capital. Los cambios frecuentes en las políticas comerciales, crediticias y macroeconómicas afectan las decisiones de producción e inversión de los agricultores en el largo plazo y no son neutralizabas con medidas de corto plazo. Aunque el mercado puede aclarar en parte la incertidumbre paramétrica, no puede hacer nada en términos de la incertidumbre estructural. Solo los arreglos institucionales entre sectores, al interior de las cadenas y entre competidores puede asegurar mínimamente alguna certidumbre para los productores. En esa perspectiva, si no hay arreglos institucionales que ayuden a garantizar alguna certidumbre en el plano estructural, la transi­ ción será muy lenta — recordemos que es algo parecido a caminar en la nie­ bla— toda vez que mayores exigencias de protección y un papel intenso de la política comercial son la única garantía con que cuentan los productores. Adelantémonos a señalar que en esas circunstancias, el diseño de la política comercial de transición deberá acompañarse temporalmente de arreglos institucionales paralelos que ayuden a esclarecer la incertidumbre estructural (pactos de competitividad, arreglos de información, márgenes de precios, ejercicios sobre escenarios futuros de comercio, patrones de ne­ gociación comercial internacional) y que permitan la gradualidad y el ajuste permanente entre el diseño, la implementación y las respuestas del aparato productivo. Eso debe acompañarse de intervenciones estatales para dismi­ nuir los efectos negativos del riesgo, mediante, por ejemplo, intervenciones para completar los mercados existentes, mediante instituciones que otor­ gan servicios como seguros o créditos, reformas institucionales como crédi­ to y tenencia de tierras, políticas para la gestión de cadenas productivas y, en fin, el establecimiento de un cuadro de intervenciones cuyos resultados serán de mediano y largo plazo y que no pueden atarse a los resultados de corto plazo.

2-8

Las dimensiones del riegos, pese a su importancia para las decisiones de los agricultores, no suelen considerarse normalmente en las discusiones de políticas agrícolas. Para un tratamiento am­ plio, ver Roussamet et al. [1979] y Barry [1984]. También es útil Cannock y González [1994],

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Los requisitos de la política com ercial de transición Será preciso reconocer, para empezar que el proceso de apertura y de liberalización comercial está en una fase en la que se están produciendo los ajustes y no sería por ello conveniente reversar los instrumentos de políticas y más si ello resulta de presiones de los agricultores, cuyas demandas en tér­ minos de subsidios y ayudas no serían sostenibles ni siquiera en el mediano plazo. Es más razonable intentar esquemas hacia adelante de inserción más consistentes en la economía internacional, sin descuidar por supuesto los esfuerzos que puedan hacerse en el corto plazo. Es un hecho, en todo caso, que los países desarrollados seguirán subsidiando o protegiendo a sus agri­ cultores. Emular esa vía no es una alternativa significativamente sostenible para ningún país de medianos ingresos y aunque esas medidas proteccionis­ tas pudieran adoptarse, cabe poca duda no solamente de los efectos redistributivos negativos, sino de las restricciones institucionales internacionales (Ronda Uruguay, bloques de comercio) para acometer con amplitud esas medidas. En ese sentido, ante un escenario de esta naturaleza, solicitar a los gobiernos que contrarresten las distorsiones del comercio agrícola por la vía simple y cómoda del proteccionismo, de los subsidios y de las intervencio­ nes en precios, resulta no solamente estéril sino que puede ser perjudicial a los agricultores, porque los induce a demandar del Estado lo que éste no esta en condiciones de proporcionarles, en circunstancias que los producto­ res debieran dedicar todo su tiempo y esfuerzo, en forma mucho más obje­ tiva y fructífera, a [Lacki 1996, 3]: 1.

2.

3.

288

Identificar las ineficiencias tecnológicas, gerenciales y organizativas y corregir errores en los distintos eslabones de la actividad agrícola, porque son estas causas importantes que impiden lograr mayor ren­ tabilidad y competitividad. Asumir como suya, y no como tarea de responsabilidad estatal, la ta­ rea de eliminar dichas ineficiencias porque es la alternativa más rea­ lista para que en el largo plazo, puedan prescindir de los subsidios y de las medidas proteccionistas. Tanto los agricultores como el Estado deben reconocer que la perma­ nencia de los subsidios arreglos similares de largo plazo (o lo que es lo mismo, de plazo indefinido) tiende a estimular la ineficiencia, perpe­ túa la dependencia que los agricultores tienen del Estado en términos de precios e ingresos y mantiene las tensiones recurrentes por deman­ das de protección y ayuda en cada año o ciclo de cultivo. De hecho, el escenario actual, dice Lacki, es que existen muchos motivos para que

UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

los agricultores no sigan depositando demasiadas esperanzas sobre que su viabilidad económica será lograda a través de créditos, refi­ nanciación de deudas, subsidios, tasas arancelarias compensatorias, devaluaciones; entre otras razones, porque es virtualmente imposible que el poder público satisfaga esos reclamos en favor de un porcenta­ je significativo de agricultores. Es, pues, necesario ajustarse, enfrentar rápidamente la transición porque no hay otra alternativa en términos de recursos, de capacidades ad­ ministrativas y además porque no conviene al interés nacional. Es necesario “decírselo con esta transparencia a los agricultores, porque de lo contrario los agricultores seguirán pensando que el poder público no los atiende en sus reivindicaciones por desprecio a ellos o por indiferencia a la agricultura, y segundo porque seguirán siendo víctimas de inescrupulosos manejos de­ magógicos de los malos líderes rurales y políticos que tras el afán de con­ quistar su simpatía y sus votos, los ilusionan con utopías que ellos mismos saben que son inalcanzables” [Lacki 1996]. Ante ese escenario inevitable, concluye Lacki, agricultura rentable y competitiva inexorablemente tendrá que ser sinónimo y consecuencia de agricultura muy eficiente. Para lograrlo, la única solución factible es pro­ porcionar las tecnologías, la capacitación, la capacidad de gestión en las unidades productivas, de procesamiento, de almacenaje, de comercializa­ ción, la gestión de cadenas productivas en fin todo aquello que debe hacerse mejorando, por supuesto mediante la ayuda del Estado, la eficiencia de los productores y la eficiencia de la cadena como un todo y no los espacios de búsqueda de rentas. De hecho las expectativas, insistamos, no permiten vi­ sualizar un cambio favorable para el productor al menos en el comporta­ miento de las variables externas, el tipo de cambio real no parece tener pers­ pectivas de mejora en el mediano plazo, y luego es un hecho cierto que el país está comprometido en un proceso de crecimiento integración con paí­ ses cuyos sectores agropecuarios presentan ventajas comparativas para cier­ tos rubros. Es necesario reconocer, por otra parte, que los factores interna­ cionales que inciden sobre el desarrollo de la actividad agrícola no tienen un carácter coyuntural sino que presentan características de alta permanencia en el tiempo y ello determinará el desarrollo futuro de la agricultura. Considerando positivamente los esquemas de política no hacia la re­ versión sino hacia adelante, hacia la internacionalización, junto a los pro­ blemas que se vislumbran para cierto rubros más tradicionales, ciertas re­ 2.89

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giones y cierto tipo de actividades agrícolas, (y que requieren como veremos políticas específicas de transición) debe considerarse positivamente que la evolución de la economía mundial genera espacios para otro tipo de activi­ dades en los cuales el país puede mantener ventajas competitivas; ello no significa necesariamente la desaparición de los rubros tradicionales ya que muchos de ellos pudieran mantener competitivos los niveles altos de pro­ ductividad, pero cualquier alternativa que se analice para cultivos específi­ cos, sólo será viable en el contexto de estructuras productivas que logren una mayor profesionalización, mayor gestión de la cadena, economías de escala y mayor eficiencia y productividad. En síntesis, ante el escenario descrito, es inevitable pensar en una es­ trategia que favorezca los ajustes de la estructura productiva del sector agrí­ cola para enfrentar exitosamente los desafíos de la internacionalización. En esas circunstancias, la capacidad de gestión empresarial, la innovación tec­ nológica, el incremento en la productividad laboral, el aprovechamiento de economías de escala, la integración comercial, son entre otros, factores esenciales para alcanzar la competidvidad requerida en las nuevas condicio­ nes en que ha de desempeñarse la agricultura. Esa estrategia debe implicar políticas que induzcan o favorezcan la transformación estructural de la agri­ cultura para hacerla más competitiva y políticas diseñadas para facilitar la transición y que permitan el ajuste paulatino hacia la nueva estructura. Aunque son claros los objetivos, así como es claro el conjunto de po­ líticas necesarias para lograr la transformación productiva, no es del todo claro el tipo de políticas que pudieran permitir el ajuste a esta nueva situa­ ción y que facilitasen la gradualidad del cambio, políticas que además son especialmente importantes de considerar en la negociación de los acuerdos de integración con otros países o bloques y que deben definirse previamen­ te en los esquemas de negociación29. Las políticas de transición implican entonces que el Estado debe dise­ ñar algunas políticas ad h oc que hagan viable el proceso mediante apoyos se­ lectivos y puntuales; dichos programas de apoyo deben ser transitorios y no deben ir a determinados sectores o rubros o a productores en paquetes de aplicación general, lo que retardaría el ajuste necesario, sino a los producto­ res que por distintas razones (empresariales, de acceso a recursos, de inflexi-

ig Para un examen de las posibilidades de mecanismos como franja de precios, acuerdos de ab­ sorción, cláusulas de salvaguardia aplicado a los cultivos en crisis, ver CEE [1996].

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UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

bilidades productivas, de pobreza) no tenga capacidad de respuesta buscan­ do facilitar la transformación del sector y la movilidad de los factores de producción. Una política de apoyo de esta naturaleza en general no debe re­ ferirse exclusivamente a la política comercial y pudiera contemplar, entre otros, la aplicación de las medidas de apoyo a la modernización de los siste­ mas de información, de innovación y transferencia de tecnología, el reem­ plazo programable y paulatino de las acciones políticas de estabilización de precios, por otras formas de estabilización, incentivos tributarios para la re­ tención de utilidades allí donde estas se orienten hacia la transformación y capitalización, la creación de fondos de reconversión destinados a facilitar la transformación a través del apoyo a cambios tecnológicos de introduc­ ción de rubros más rentables, aumento de productividad, etc., destinación de recursos para el desarrollo de exportaciones, promoción de productos en el exterior, simplificación de trámites y exigencias burocráticas en los diver­ sos ámbitos, rebajas en los costos de los servicios ofrecidos por el Estado en el marco de programas de reestructuración productiva, etc.

LAS C A R A C T ER ÍST IC A S DE LA P O L ÍTIC A COMERCIAL DE TRANSICIÓN

No es fácil buscar orientaciones específicas para una política de tran­ sición que respete la libertad de mercado y genere los incentivos adecuados en el mediano y largo plazo. No menos difícil es especificar las característi­ cas de un marco institucional suficientemente sólido para reducir la incertidumbre y que provea elementos que permitan asumir los costos de corto plazo resultantes de la transición de una economía cerrada a una economía abierta. Por supuesto, como se ha señalado a lo largo de estas anotaciones, un problema crucial es el de como se puede resolver el problema de la econo­ mía política de la transición si ello se resuelve — y no hay por cierto pres­ cripciones para voluntad política distintas a la capacidad de comprensión sobre los problemas que hay que afrontar— , el diseño de una política co­ mercial de transición debería contemplar cinco grandes áreas: la construc­ ción de instituciones de mercado, la remodelación de los apoyos tradicio­ nales de la política comercial, la capacidad de negociación y la incapacidad de gestión empresarial, las nuevas formas de relación intersectorial median­ te arreglos institucionales del tipo de pactos de competitividad, y finalmen­ te la especificación de las condiciones de la reconversión y la reestructurá­ i s

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ción de los cultivos que no sean capaces de competir en las nuevas condiciones de la economía internacional. Construir instituciones de mercado En ausencia de un sistema amplio de intervenciones de precios que apoyen a la producción, resulta imprescindible para un eficaz comporta­ miento de los mercados libres, desarrollar instituciones de mercado para aprovechar las oportunidades del nuevo marco de liberalización y apertura [Bejarano 1996]. En especial se hacen necesarios esfuerzos para mejorar los mercados incompletos: y para llenar el vacío institucional que complica enormemente el cálculo económico de los productores agrícolas, el com­ plejo de los servicios de las lonjas de productos agropecuarios que incluyen cotizaciones, operaciones de opciones de futuro, etc. De hecho los servicios de comercialización agrícola se encuentran considerablemente subdesarrollados, en parte debido a la misma política proteccionista y también a la fa­ cilidad de garantías de compra de muchos productos por parte del Estado que constituían las características propias de la política de protección. Así mismo es necesario perfeccionar las redes existentes entre empresas procesadoras y los productores de materias primas o artículos de origen agrope­ cuario. Aquí los vínculos asociativos se manifiestan en, por ejemplo, com­ promisos de entregar volúmenes determinados de producción a cambio de concertación de precios, asistencia técnica, financiamientos, abastos de in­ sumo e información anticipada o asegurada de precios. Así mismo, la re­ ducción de la incertidumbre puede estar asociada al establecimiento de se­ guros de cosechas que deben promoverse deliberadamente con múltiples ventajas. R em odelar los apoyos de la política com ercial Aquí hay un elemento fundamental que concierne al delicado equi­ librio a lograr entre razones de saneamiento fiscal del gobierno, articula­ ciones macro y microeconómicas, señales para buscar eficiencia y consi­ deraciones de lógica económica con un “paquete” consistente que debe enfrentarse a condiciones de lógica política. Ya se ha señalado que desmantelamiento de los anteriores apoyos a la agricultura va a tener costos espe­ cialmente significativos en el período de transición. El impacto negativo más fuerte lo han recibido las actividades agrícolas de bienes importables y el empleo, y ello puede apreciarse no sólo revisando las superficies sembra­ íg i

UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRANSICION PARA LA AGRICULTURA

das y cosechadas sino las tasas de crecimiento de la producción o de la for­ mación de capital rural [Junca 1995, Ospina 1997b]. También se reflejan esos costos en la reestructuración de carteras dudosa, las que acumulativa­ mente significan una transferencia de los sectores urbanos a la actividad productiva agrícola que a la larga genera presiones diferidas de otorgar sub­ venciones regeneradoras de las carteras vencidas o presiones para la cancela­ ción de deudas, con el doble efecto negativo de volver a abrir las brechas fis­ cales sin que se resuelvan las dificultades de la naturaleza productiva de la agricultura. Es cierto que existen razones sociales para mantener las ayudas, y ra­ zones para la atención a las demandas propias de un periodo de dificultades políticas, pero tales ayudas deben orientarse claramente en función de orientaciones de transición, y a estar atadadas a compromisos en términos de modernización y modificación de la estructura productiva. A continuación se proponen algunos criterios básicos para el diseño y la evaluación de los instrumentos de apoyo a la transición y a transforma­ ción de la estructura productiva30: 1. Carácter transicional explícito. Esto significa que en su diseño la política debe incorporar explícitamente y dar señales claras sobre que tiene el objetivo de contribuir a la transición de una economía intervenida o una no intervenida. Para ello es necesario que el sector privado incorpore compromisos en términos de productividad, eficiencia y modernización productiva y que se asocie a políticas de reconversión y reestructuración productiva. 2. Transitoriedad. Se refiere a la necesidad de proporcionar señales pre­ cisas sobre el carácter no permanente de la protección. Señales en contrario pueden frenar los esfuerzos en materia de productividad o modernización del aparato productivo. 3. Horizontabilidad. La horizontabilidad de los instrumentos se refiere al papel fundamental que debe tener la demanda privada en cuanto a la asignación de los recursos de ayuda. El aparato público tiende a te­ ner información insuficiente y puede en un intento de escoger gana­

30 En estos criterios nos beneficiamos de discusiones con funcionarios del Ministerio de Agri­ cultura de Chile, especialmente con el ministro Emiliano Ortega, Esteban Marinovic y Antonio Corvalán. También nos beneficiamos de documentos de los Ministerios de Agricultura y de Econo­ mía de Chile [1995, 1996].

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dores y perdedores, equivocar los grupos objetivos. Por otra parte, la selectividad sectorial o intrasectorial incrementa el riesgo de que el instrumento sea “capturado” por grupos de presión, por intereses privados e incluso por intereses gremiales específicos. La horizontali­ dad, sin embargo, no impide que los instrumentos permitan las nece­ sarias adaptaciones en su diseño que den cuenta de las especificidades de los distintos sectores productivos, y tampoco excluye la posibili­ dad de que algunos instrumentos puedan ser utilizado, focalizadamente, en apoyo de actividades productivas o localidades específicas, si las prioridades económicas sociales lo justifican31. 4.

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Temporalidad. Las medidas de apoyo deben incluir condiciones de entrada (acceso) y un horizonte temporal de salida, adecuado al cum­ plimiento de los objetivos. Si los instrumentos generan una depen­ dencia permanente, o genera mecanismos políticos de presión per­ manente, los objetivos de transición y transformación no se estarían cumpliendo. Transparencia. Los subsidios y las demás ayudas de los instrumentos originados en el sector público y que se dirigen al sector privado y a los consumidores, deben ser claramente explícitos, tanto en sus mon­ tos como en sus beneficiarios. Así mismo se deben precisar los alcan­ ces y límites de la acción pública, a fin de evitar falsas expectativas. Viabilidad instrumental. Si se trata de políticas concertadas, la garan­ tía del cumplimiento de los compromisos debe estar presente en el diseño de los instrumentos tanto de la gubernamental como del lado de los actores privados; si se trata de compromisos gubernamentales, debe asegurarse la continuidad tanto política como financiera del instrumento para el lapso del horizonte temporal que se defina. Gestión competitiva. La gestión de los instrumentos (subsidios, compra) debe tener un alto comportamiento competitivo, ya sea a través de un diseño que permita operarlos a través del mercado o de formas de competencia institucional organizadas en forma adecuada, con reglas del juego claras y árbitros bien establecidos. La participa­

31 Así por ejemplo, el estudio del CEE identifica un segmento regionalmente localizado de productores de cebada que operan en condiciones competitivas respecto del mercado internacional y segmentos también localizados que deben ser objetos de un programa de reconversión y de ayudas específicas.

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ción del sector privado, especialmente de los usuarios, puede ser un factor que contribuya a este objetivo y puede permitir una mayor efectividad de la operación de los instrumentos. Gestión participativa. La participación de las organizaciones gremia­ les y sindicales en las actividades de diseño, evaluación, incluso en al­ gunas actividades de gestión de los instrumentos, puede ser un im­ portante aporte y puede permitir el desarrolla de una economía política de la cooperación entre el sector público y el sector privado, que acerque posiciones y reduzca el nivel de conflictos. Sin embargo, es necesario vigilar que esta participación no erosione la aplicación de los demás principios, que son los que protegen a los instrumentos de una eventual “captura” y reducen las posibilidades del clientelismo privatizador. Apoyo vía de demanda u oferta. Los subsidios que pudieran estar in­ volucrados en los diversos instrumentos (por ejemplo información, programas de gestión empresarial) deben tratar de superar las barre­ ras que impiden que se manifieste la demanda privada por los servi­ cios productivos de que se trata en cada caso. Esto significa que los subsidios se otorguen siempre por el lado de la demanda: en muchos casos, se requiere fomentar la oferta para hacer posible que la deman­ da se manifieste, y en ciertos casos pueda requerirse una combinación de ambas vías. Compromiso de los beneficiarios. Los instrumentos de transforma­ ción deben ser diseñados, preferiblemente, de manera tal que los dis­ tintos beneficiarios (empresa, trabajadores), asuman compromisos y responsabilidades claramente especificadas. Estos compromisos y responsabilidades pueden ser de carácter financiero, de cooperación asociativa entre empresarios o entre éstos y sus trabajadores, de ges­ tión, metas de desempeño e información, entre otros. Debe evitarse que algunos programas sociales de ámbito regional o local acaben subsumidos en compromisos de ayuda gobierno-empresarios o que se sustituyan responsabilidades empresariales en materia laboral. Instrumentos evaluables. Los instrumentos deberían contener, desde el comienzo, una definición de los objetivos y de la metodología de evaluación, para diseñar su operación asegurando que se produzca la información necesaria para facilitar la evaluación de la gestión, el di­ seño y el impacto económico. 295

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12.

Limitación de la proliferación de instrumentos. Los programas de apoyo a la transformación de la estructura productiva deben evitar la propensión a crear nuevos instrumentos, instituciones o leyes espe­ ciales. Sólo deben crearse nuevos instrumentos para uso general y cuando sea clara la existencia de vacíos en los dispositivos previamen­ te existentes.

L a capacidad de negociación internacional y la capacidad de gestión em presarial Sin duda, es necesario concertar con el sector privado una plataforma negociadora en el ámbito de los compromisos internacionales para dejar es­ pacio a que los resultados de la transición puedan madurar y consolidarse. Esta plataforma negociadora debe contemplar cuando menos los siguientes aspectos: 1. La difícil situación de algunos sectores agrícolas substituidores de im­ portaciones y que han visto declinar su rentabilidad no solo por la apertura sino por la devaluación y por el clima de inseguridad y vio­ lencia de muchas áreas rurales. 2. El riesgo a perder el mercados internacionales frente a la competencia de terceros países, si no se consiguen concesiones comparables a las que están obteniendo otros países con acceso a esos mercados. 3. Los mayores plazos de ajuste que requiere el sector agrícola, cuyas ac­ tividades se vinculan a los ciclos biológicos de los cultivos, especial­ mente de los de tardío rendimiento y a una economía que reacciona con más lentitud que el sector industrial o comercial. Estos factores se han considerado en todas las negociaciones comer­ ciales incluso entre países desarrollados, de modo que la menor velocidad de ajuste junto con la preocupación por las poblaciones rurales afectadas por los posibles cambios, debieran estar en la base de una política prudente y gradual en la apertura del comercio y en las negociaciones. Por otra parte, los aspectos de gestión empresarial toman cada vez más relevancia en la agricultura y adquieren una creciente complementariedad con los aspectos tecnológico productivos. Ya se trata sólo de transfor­ mar a los agricultores en buenos productores, hoy se requiere que los pro­ ductores sean buenos empresarios y productores competitivos y capaces de insertarse en los mercados globales. En esta tarea hay necesidad de desarro­ llar capacidad empresariales a nivel intra y extra predial, mediante instru­ 296

UNA POLITICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

mentos tales como subvenciones entregadas a asociaciones de productores o empresarios agrícolas por un tiempo razonable para los diversos proyectos de fortalecimiento empresarial, programas específicos para el desarrollo empresarial de las organizaciones campesinas y centros de gestión empresa­ rial entre otros programas. Nuevas form as de gestión de relaciones intersectoriales La política de transición debe hacer énfasis en la interdependencia de la agricultura con los demás sectores de la cadena agroalimentaria y consi­ derar con prioridad las articulaciones de la agricultura con los otros sectores de la economía, reivindicando también políticas del lado de la demanda para contemplar los aspectos de abastecimiento de insumos, comercializa­ ción, transformación de la producción agrícola, distribución de consumo, etc. De hecho las ganancias de competitividad deben tener carácter siste­ mático a partir de la gestión de la cadena como un todo, no debiendo limi­ tarse a las ganancias de productividad en el sector agrícola propiamente di­ cho32. Para ello es necesario ir creando sistemas de cooperación que permitan reunir distintas competencias y capacidades y estrechar la colabo­ ración entre productores, industriales, agrícolas, usuarios de tecnología y entre distintos agentes de la cadena producción-consumo. Un aspecto fundamental se refiere naturalmente al fortalecimiento de los acuerdos de competitividad al nivel de las cadenas productivas, es­ fuerzo que se ha venido liderando mediante convenios entre el IICA y el M i­ nisterio de Agricultura y que cobijan a varias cadenas productivas, en el di­ seño de actividades políticas que se consideran a mediano y largo plazo y que se centran en aquellos aspectos que pudieran fortalecer la productivi­ dad y la eficiencia, independientemente de las dificultades de corto plazo que en todo caso debieran estar por fuera de las mesas de concertación en ese tema. El aspecto fundamental de las nuevas formas de gestión en las relacio­ nes intersectoriales debe apuntar a crear espacios de concertación para au­ nar esfuerzos en materia de cooperación, reducir la incertidumbre y superar los conflictos que surgen al rededor del proceso de apertura. Conviene con-

31 En la experiencia reciente de América Latina hay varios ejemplos de sectores industriales re­ lacionados con la producción agrícola que fueron el núcleo articulador a través del cual se generó y difundió el progreso técnico en el sector agrícola, ver De Rezende y Castro [1995].

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siderar a este afecto con mas detalle la naturaleza y bondades de los acuerdos de competitividad como un arreglo institucional que facilita la gestión en la cadena productiva. 1. De una parte, los acuerdos de competitividad agrícola permiten exa­ minar el proceso productivo en términos de cadenas productivas y no en términos de productos individualmente considerados. De otra parte, ofrecen un escenario para dirimir los conflictos que resultan de las distintas fases de la cadena. De hecho, la visión de cadena ofrece la oportunidad de procesos de concertación en los aspectos comunes a las distintas fases y la creación de alianzas frente a enlaces laterales de servicios de apoyo. A su vez, los conflictos se refieren de un lado a la determinación de precios en cada una de las fases, a los aspectos de eficiencia de cada fase en la relación con sus enlaces inmediatos hacia adelante y hacia atrás y a la explotación del poder de mercado de los productos de cada fase. Estos tres aspectos se traducen, en definitiva, en una tensión distributiva entre las fases de la cadena que se acentúa considerablemente en una economía abierta con grados distintos de eficiencia económica entre eslabones de la cadena. 2. Los aspectos de cooperación se refieren especialmente a información de mercado (precios, calidades, comercialización, oportunidades de mercado), tecnología y recursos humanos, productividad, inversión y financiamiento, externalidades (sostenibilidad, infraestructura, etc.) y marco legal. En general, es fácil encontrar mecanismos de cooperación al rededor de estas áreas y arreglos institucionales (con participación del gobierno) que conduzcan a gestionar esa cooperación. Sin em­ bargo, la característica principal de esta cooperación es que sus resul­ tados se refieren al mediano y el largo plazo y no impiden la gene­ ración de conflictos de corto plazo. 3. En una economía abierta y de libre mercado los conflictos de corto plazo entre fases de la cadena deberían zanjarse mediante mecanis­ mos de mercado. Si ello no ocurre se debe a las intervenciones en pre­ cios por distintas razones: por las intervenciones de precios en la fase agrícola, por los diferenciales de los costos de transporte y en general de los costos de comercialización internacional y finalmente por im­ perfecciones en la estructura de los mercados. En esas circunstancias, los conflictos se refieren a los factores de determinación de precios de frontera (protección y otros aspectos de política comercial externa) a la política de comercialización interna, a la distribución de los efectos 1 98

UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

positivos y negativos de la apertura de mercados y de los procesos de integración (protección afectiva, perforaciones arancelarias, etc.) y fi­ nalmente al traslado de ineficiencias y de distorsiones de la estructura de costos de una fase de la cadena a otra. Reconversión y reestructuración Habrá que precisar lo que se entiende por reestructuración y recon­ versión, esta última se entiende como un cambio de actividad, es decir el cambio en el uso de los recursos que implica extinguir la actividad no com­ petitiva para establecer otra completamente nueva, mientras reestructura­ ción significa modificar la naturaleza de las explotaciones, por ejemplo, cambiando las variedades, cambiando los productos más adaptados a la de­ manda, etc. o intentando procesos de diversificación como la introducción de otros cultivos, lo que especialmente no es fácil en las economías campesi­ nas que resisten más los elementos que amenazan su viabilidad. Por supuesto, la diversificación o la reestructuración no se dan es­ pontáneamente. Es urgente iniciar un programa de reconversión de áreas críticas orientadas al mejoramiento o sustitución de rubros de baja rentabi­ lidad y acentuar esos esfuerzos hacia los segmentos ubicados en zonas con alternativas productivas restringidas, especialmente en los cultivos en crisis. Ello implica, en algunos casos, disminuir la superficie cultivada, desplazar los recursos para utilizarlos en rubros mucho más promisorios y asesoría para aumentar los rendimientos de los productores que logren mantenerse en el rubro respectivo33. Por otra parte, la reconversión o la reestructuración tienen dimensio­ nes regionales que van más allá de la modernización, la tecnificación o ser competitivos internacionalmente y cuya solución ya tiene una metodología que se ha aplicado a las reestructuraciones sectoriales34. El problema de adaptación regional, es decir, la reestructuración o reconversión agrícola con efectos con el territorio y el mundo rural, impone necesidades nuevas que es preciso estudiar con una metodología distinta a la de cambio de cul­ tivo. De hecho, en el contexto regional una reestructuración sectorial pue­ de ir acompañada de un paquete rural paralelo que permita amortiguar los efectos que la reestructuración o reconversión agrícola va a provocar sobre

33 34

Ejemplos de los cultivos en crisis pueden verse en CEE [1996], Para un estudio de casos, ver Federación Nacional de Cafeteros [1996].

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su entorno territorial. Los programas de reestructuración o reconversión tienen dos dimensiones: la dimensión puramente sectorial, es decir la mo­ dernización sectorial con miras a la competitividad y las dimensiones regio­ nales y rurales tendientes a la estabilidad y a la equidad. Por supuesto que las reestructuraciones suelen incorporar los dos paquetes de medidas. Pero es necesario diferenciarlas sobre todo cuando una reestructuración se pre­ tende amplia y afecta una región entera. Por otra parte, un problema fundamental de las reestructuraciones, es quién asume los costos y cómo se obtiene el dinero para financiarlas. No hay duda de que la participación pública y privada debe ser compartida, y que los gobiernos deben asumir la reestructuración diseñando un amplio paquete de instrumentos financieros que permitan resolver varias carencias centrales, la primera que los agricultores que quieran innovar, cambiar o mejorar no tienen suficientes garantías y para ello hay que proveer esas ga­ rantías; también fondos para la innovación tecnológica por la vía del crédi­ to y el manejo de las transferencias tecnológicas para lo cual se requieren elementos que permitan a los agricultores contratar asistencia técnica inclu­ so recibir una ayuda por parte del Estado para pagarla. La mayoría de los países de América Latina han enfrentado con dis­ tinta intensidad la apertura de sus economías y de su sector agrícola. Algu­ nos han hecho caso omiso de la gradualidad, dando un salto abrupto de una agricultura protegida a una abierta (los países centroamericanos o Perú a comienzos de los noventa y los países del Cono Sur en los ochenta), otros enfrentaron decididamente la transición con incentivos y programas de re­ ducción de los costos sociales (es el caso de México), otros como Colombia o Venezuela todavía parecen debatirse entre la reversión de las reformas y esquemas hacia adelante sin orientaciones precisas en materia de una plena inserción de la agricultura a la economía internacional. De estas experien­ cias pueden derivarse dos lecciones que convienen subrayar: 1.

300

Se necesita tiempo para la adecuación a los cambios y a la reestructura­ ción o reconversión, lo que implica un horizonte temporal claro sobre la ayuda para así presionar los cambios. De hecho, como han subraya­ do diversos analistas, las diferencias entre los países asiáticos y los países latinoamericanos están en la flexibilidad de aquellos para dar y quitar incentivos, evitando que estos se transformen en derechos adquiridos entre los empresarios y en la capacidad para aplicar políticas tempora­ les de promoción. Además, todos los incentivos se dieron a cambio del cumplimiento de metas específicas sobre todo de exportación, pero

UNA POLITICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA

que pudieran ampliarse a metas de reestructuración y reconversión y a metas de competitividad internacional desde el principio. 2.

No es fácil, por otra parte, graduar la intensidad de la apertura para acompasarla a la capacidad de los productores para realizar las rees­ tructuraciones, las innovaciones, etc. La eficacia del ajuste— es decir, la medida en que la apertura destruye o destruye las actividades eco­ nómicas o, en otros términos, la medida en que se crea más valor agregado del que se destruye— dependerá de la claridad de las señales sobre las ayudas, de la credibilidad que genera el cronograma de cam­ bios y de las políticas, ayudas y estímulos hacia los productores para la reestructuración y conversión.

En definitiva, la eficacia de la reestructuración, en especial del sector de importables dependerá de la velocidad de los cambios en los precios rela­ tivos, de la credibilidad y gradualismo de las fases de la política comercial, del marco macroeconómico y por supuesto de una activa política agrícola en materia de infraestructura, de acceso a recursos, de tecnología y de acompañamiento del mercado que permitan confianza en los agentes res­ pecto del curso y las bondades de la transición.

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El estado de lasfinanzas públicas en Colombia a fines del siglo XX A N T O N IO H E R N Á N D E Z G A M A R R A IG N A C IO L O Z A N O E

.1

Los autores son respectivamente, miembro de la Jun ta D irectiva y Jefe del Sector Público de la Subgerencia de Estudios Económicos d el Banco de la República

I n t r o d u c c ió n

Las finanzas públicas constituyen un amplio campo de análisis de la teoría económica que se ocupa de los ingresos, los gastos y la deuda del go­ bierno y de los impactos que su manejo tiene sobre el aparato productivo y la organización de una sociedad. En especial, las finanzas públicas se pueden referir al estudio de las funciones del gasto público en la política económica gubernamental, a la asignación óptima de los recursos, la eficacia de la utilización del gasto pú­ blico, la distribución del ingreso y los efectos de la tributación. El análisis también se puede enfocar hacia el tamaño del Estado y sus funciones, sobre el impacto del déficit público en el ahorro, la inversión y la cuenta corriente de la balanza de pagos, y más allá analizar el financiamiento del déficit y sus efectos sobre la inflación, la balanza de pagos, el manejo de la deuda públi­

I Se agradece la colaboración en la preparación de las cifras a Miguel Ángel Gómez y Luisa Fernanda Charry. Los análisis y opiniones contenidos en este trabajo son de su exclusiva responsabi­ lidad y no comprometen a la Junta Directiva del Banco de la República.

DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

ca, las tasas de interés o la inversión privada. Finalmente constituiría sufi­ ciente materia para el análisis sobre la dinámica de la deuda pública y las condiciones de su sostenibilidad temporal. En este trabajo nos vamos a ocupar del tema de la estabilidad macroeconómica en tanto ésta busca conjugar la lucha contra la inflación, el de­ sempleo y la inestabilidad cambiaría, y las discusiones al respecto se asocian con el papel de la política fiscal sobre la actividad económica y su influencia en el ciclo. Inicialmente vamos a presentar algunos elementos conceptuales para luego examinar la situación de las finanzas públicas en Colombia a fines del siglo XX, en especial, la sostenibilidad de la trayectoria del déficit y de la deuda pública de la última década. Tomamos los últimos diez años como sinónimo de la expresión fines del siglo XX, pues restringir el análisis a la situación de fines del año 1999 implica dejar de lado tres factores fundamentales en la explicación del esta­ do actual de las finanzas públicas nacionales: a) la importancia del cambio constitucional de 1991 en la organización del Estado y en sus finanzas, b) la homogeneidad de las cifras, y por lo tanto la mejor información que ellas brindan, c) el convencimiento de que el examen estático de una situación desconoce los procesos económicos, políticos y sociales que la gestaron y por lo tanto obscurece su verdadero entendimiento y, lo que es más impor­ tante aún, los factores que será necesario remover para introducir las refor­ mas que se juzguen necesarias.

C o n c e p t o s e in t e r r e l a c io n e s f u n d a m e n t a l e s

Las fin an zas públicas y el ciclo económico En virtud de las ideas de Keynes se desarrolló la noción de que los presupuestos deberían mantenerse balanceados en promedio en el curso del ciclo económico, es decir, que sean superavitarios durante los períodos de auge y deficitarios en las recesiones, mostrando un comportamiento anti­ cíclico [Fisher y Easterley 1990]. Este sería el caso, principalmente, si las fluctuaciones en la demanda agregada y del presupuesto se juzgaren tran­ sitorias. Por ejemplo, una mejora en los términos de intercambio que au­ mentara los ingresos del gobierno no debería producir cambios en los gas­ tos e impuestos y, así, contribuiría al superávit. En este sentido, el superávit o el déficit puede comportarse endógenamente respecto a la actividad eco­ nómica porque los recaudos se incrementan en los períodos de auge, al au­ mentar la base tributaria, aunque algunos gastos también son procíclicos. 306

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX

El enfoque de los presupuestos balanceados ha sido complementa­ do con otras teorías que resaltan las distorsiones que produce la tributa­ ción en las decisiones de los agentes económicos y la necesidad de suavi­ zarlas. La mayor parte de los impuestos gravan el ingreso, el gasto y la propiedad, afectando las decisiones de las familias respecto a cuánto tra­ bajar, cuánto ahorrar y cómo distribuir su portafolio entre activos físicos y financieros. En este sentido los impuestos producen una asignación ina­ decuada de los recursos causando una pérdida de bienestar. Frente a este hecho se requieren acciones de gobierno en cuanto a la elección cuidadosa de las tasas tributarias que minimicen las pérdidas y suavicen los impactos del ciclo. El argumento de la “suavización de la tributación” sigue los linca­ mientos del consumo permanente de Friedman en el sentido de que el consumo privado debe basarse en el ingreso permanente, no en su compo­ nente cíclico. Así, las tasas tributarias del gobierno deben basarse en un concepto de gasto fiscal permanente, lo cual implica tener un sistema de recaudos con tasas marginales estables en el tiempo, en lugar de tasas mar­ ginales que fluctúen con los vaivenes del ciclo [Barro 1979]. Dicho siste­ ma minimiza las pérdidas de bienestar que causan los impuestos sobre la elección de los individuos. Además de los anteriores enfoques, existen nuevos desarrollos que ponen de presente que el carácter contracíclico de la política fiscal puede depender del grado de “debilidad” de la situación fiscal. Si los gobiernos es­ tán cercanos a la insolvencia, una expansión fiscal puede crear una situación de pánico y generar una crisis de confianza, tendiendo a reducir antes que incrementar la demanda agregada. Por el contrario, en estas circunstancias la contracción fiscal puede tener efectos expansionistas, al reducir la proba­ bilidad de una crisis fiscal [B lD -lL P E S 1997]. EL déficit fisca l y la composición de la dem anda agregada A partir de las definiciones de oferta y demanda agregada, es sencillo concluir que la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual a la diferen­ cia entre el ahorro y la inversión en la economía nacional. Así: a) Si la inversión que hace la economía nacional es mayor que el aho­ rro que genera, se producirá un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Si este déficit se financia, el país se endeudará con el exterior. Si no se puede financiar en su totalidad, disminuirán las 307

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b)

c)

reservas internacionales. Si la financiación es superior al déficit, se acumularán reservas internacionales. Si la inversión que hace la economía nacional es menor que el ahorro que genera, se producirá un superávit en la cuenta corriente de la ba­ lanza de pagos. Este superávit se puede utilizar para pagar deuda ex­ terna o para acumular reservas internacionales. Si la inversión que hace la economía nacional es igual al ahorro que genera, la cuenta corriente de la balanza de pagos estará en equilibrio. Y la acumulación de reservas internacionales dependerá exclusiva­ mente de la cuenta de capital.

En términos del ahorro y la inversión de los sectores público y priva­ do, el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual al exceso de inversión privada sobre el ahorro privado más el déficit o superávit del sec­ tor público. Según esta identidad, un aumento del déficit fiscal que no ten­ ga efecto sobre el ahorro privado, produce un desplazamiento (o disminu­ ción) de la inversión privada o un aumento en el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos2. Aunque las conclusiones que se deducen directamente de tal identidad aparentemente no admiten discusión, son controversiales en un contexto dinámico, cuando el gobierno puede cam­ biar la trayectoria temporal de los impuestos. El nuevo enfoque de la “equi­ valencia ricardiana” señala que, bajo ciertas circunstancias, un cambio en la trayectoria de los impuestos a lo largo del tiempo no afecta el gasto privado y, por consiguiente, no altera la inversión ni el ahorro global de la econo­ mía. Así mismo, no afectará la cuenta corriente de la balanza de pagos [Ba­ rro 1984]. Aunque esta afirmación es sorprendente y contradice una con­ clusión preliminar, tiene sentido en los análisis que involucran el horizonte temporal. Una rebaja de impuestos en el período corriente, Ceteris Paribus, po­ dría generar un déficit en las cuentas del gobierno. Conscientes las familias de que tendrán que compensar ese desequilibrio fiscal con mayores impues­ tos en el futuro, ahorran el ingreso que obtienen por la rebaja de impuestos y lo destinan para la mayor tributación futura. Así, los agentes privados no

1 Estas relaciones pueden ser pertinentes para entender lo que sucede en Colombia, pues frente a un déficit fiscal creciente y disminuciones en el déficit de la cuenta corriente se ha produci­ do un ajuste notorio en el balance privado vía la disminución de la inversión.

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modifican su patrón de gasto en razón a que éste depende del valor presente del ingreso disponible, esto es, del valor presente de sus ingresos brutos me­ nos el valor presente de los impuestos. Si la rebaja de impuestos del período presente se compensa con aumentos en el futuro, sin alterar su valor presen­ te, no hay razón para esperar cambios en el ingreso disponible a lo largo del tiempo ni cambios en el gasto privado de la economía. En este sentido, el déficit fiscal de un período se corrige en el tiempo con mayores impuestos sin alterar el balance privado y el balance externo de las cuentas macroeconómicas3.

Los efectos de las finanzas públicas en la política macroeconómica, también se pueden entender analizando la manera de financiar el déficit fis­ cal. Para entender esto a cabalidad veamos primero algunas relaciones macroeconómicas básicas: •

El saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos más el financiamiento externo neto (cuenta de capital) determina la acumulación de reservas internacionales.

•

La variación de las reservas internacionales más la variación del crédi­ to del Banco de la República determina la variación en el crédito in­ terno neto de la economía.

En este caso, el uso de cada una de las fuentes de financiamiento del déficit que alternativamente tiene el gobierno, genera impactos macroeconómicos de distinta naturaleza. Si, por ejemplo, el déficit fiscal se financia con crédito externo, se afecta la acumulación de reservas internacionales o se aprecia la tasa de cambio, dependiendo del régimen cambiario existente . Si el resultado es un aumento de las reservas internacionales, las autoridades económicas deben restringir el crédito interno para mantener cierto control monetario, lo que presiona al alza las tasas de interés y desaloja, por esta vía,

3 En el mundo real existen ciertos factores que pueden hacer fallar la ‘equivalencia ricardiana\ Entre estos se destacan las restricciones de liquidez, la incertidumbre, los efectos marginales de incentivo de los impuestos y los diferentes horizontes de tiempo de los gobiernos y de las familias. 4 Si el régimen es de tipo de cambio fijo, la financiación externa del gobierno incrementa las reservas internacionales y, puesto que la oferta monetaria es endógena, se expanden los medios de pago. Por el contrario, si el régimen cambiario es de tipo flexible, la financiación aprecia el tipo de cambio y puede contraer la demanda agregada.

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la inversión privada. Si se aprecia la tasa de cambio, los efectos se manifies­ tan sobre las exportaciones y las importaciones, profundizando el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Debe observarse, así mismo, que el acceso a recursos externos para financiar el desbalance fiscal, de­ pende de la credibilidad que tenga el país en los mercados internacionales de crédito. La segunda fuente de financiación del déficit fiscal del gobierno es el crédito interno a través de bonos, que es distinto al financiamiento prove­ niente de la emisión o del crédito que le otorga el Banco Central. Desde luego que, frente a un techo para el crédito global de la economía, el uso de estos recursos por parte del gobierno afecta el financiamiento interno priva­ do y puede conducir a que éste busque recursos externos, con efectos simi­ lares a los descritos antes. Además, la colocación de bonos públicos requiere de intereses reales atractivos, lo cual presiona hacia arriba al costo del dinero con los consiguientes efectos perversos sobre la inversión. Un tercer mecanismo de financiación del gobierno lo constituye la venta de sus activos. Esto lleva a una discusión de los impactos que la priva­ tización tiene sobre la política fiscal. En teoría el precio que el gobierno puede obtener de las privatizaciones debe ser igual al valor presente de los flujos de ingresos que se obtendría si las empresas permanecieran en manos del gobierno. Sin embargo, la racionalidad económica de las privatizaciones se sustenta en que el sector privado estaría dispuesto a pagar un precio más alto que dicho valor, debido a factores de eficiencia, lo cual hace la política fiscal futura más sostenible [Perry 1997]. Esto es sobre todo cierto si debido a los factores de ineficacia o corrupción, las empresas públicas operan con pérdidas, aumentando el déficit fiscal presente. Finalmente, el gobierno puede financiar su desbalance financiero mediante el señoreaje, que es el ingreso que percibe a través del Banco Central por su poder monopólico de imprimir moneda. Más aún, la teo­ ría precisa que tanto el señoreaje como el impuesto inflacionario, consti­ tuyen un ingreso para el Emisor. En el primer caso, el Banco Central reci­ be ingresos cuando expande la base monetaria y, en el segundo, el Banco Central perciben ese recaudo, en la medida que reconoce un interés real negativo por el dinero de alto poder. Es evidente que los ingresos por se­ ñoreaje dependen de la tasa de inflación, de la demanda por dinero y de las elasticidades de la demanda del dinero respecto al ingreso y a la infla­ ción misma.

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L a sostenibilidadfiscal Finalmente, el análisis de las finanzas públicas se puede hacer desde la perspectiva de la sostenibilidad de la deuda. Dicha sostenibilidad se cumple si el valor presente de los futuros superávit primarios es igual o superior al saldo de la deuda existente. Puesto que el pago de la deuda depende de la capacidad que tenga el gobierno para generar superávits primarios y de la evolución de la tasa de interés que se utiliza como descuento, hay que introducir nuevas variables para construir un análisis que se acerque más a la realidad. Por ejemplo, el ritmo de los recaudos y, por esta vía, el resultado primario del gobierno de­ pende en buena medida del crecimiento de la economía. Así mismo el go­ bierno puede recurrir a otras fuentes para financiar su déficit, además de la deuda tradicional, como el señoreaje que está influenciado por la tasa de in­ flación y por la demanda de dinero. Así las cosas, la condición para hacer sostenible la política fiscal es que el superávit primario más el señoreaje sirvan la deuda, de manera que el coeficiente deuda a PlB se mantenga constante a lo largo del tiempo5. El cumplimiento de esta condición depende del comportamiento de las principales variables macroeconómicas, esto es, de la inflación, el creci­ miento económico y la tasa de interés real. Como epílogo de esta primera parte del trabajo nos queda claro que la incidencia de las finanzas públicas sobre el resto de la economía no es de total discreción de las autoridades económicas, ya que se manifiesta a través de muchos canales. En primer lugar, el resultado financiero del sector público está altamente influenciado por el ciclo real que depende, a su vez, de quienes diseñan y ejecutan la política. El exceso de gasto público (desharrorro) tiene gran incidencia en la composición de la demanda agregada de la economía y, a menos que se corrija en el tiempo con mayores impuestos, termina despla­ zando las actividades productivas de los particulares y/o agravando los dese­ quilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos. La forma de financiar el déficit público también afecta las tasas de interés y la inflación, lo cual de­ sestabiliza las condiciones necesarias para el crecimiento de largo plazo. Fi­ nalmente el endeudamiento público que es sostenible tiene un límite y éste

5 Lo cual significa que el sector público incrementa su nueva deuda al ritmo de crecimiento de la economía. Adicionalmente, en esta condición el señoreaje incluye tanto el impuesto inflacio­ nario como los ingresos que recibe el gobierno por la creación de dinero, y el concepto de dinero re­ levante se refiere al de alto poder. Ver detalles en Perry [1997].

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depende tanto de las variables fiscales como del entorno macroeconómico. Si los gobiernos se endeudan por encima de ese límite, se pueden desatar esta­ dos de insolvencia que no son deseables desde ningún punto de vista. Lo que ponen de presente estas interrelaciones es que la restricción presupuestal es el principio orientador del análisis de las finanzas públicas. Esto significa que los economistas le imponen límites al déficit público ya sea por la imposibilidad de financiarlo o por los efectos indeseables que tie­ nen sobre otras variables de la economía. E l t a m a ñ o d e l e s t a d o C O L O M B IA N O y SUS FU N C IO N E S

Hacia finales de los años ochenta se generó un consenso internacional según el cual en América Latina el sector público había alcanzado un tamaño exagerado, perseguía demasiados objetivos y sobreregulaba la actividad eco­ nómica; todo lo cual afectaba negativamente el bienestar y el crecimiento económico [Carrasquilla 1999]. A partir de este diagnóstico, a principios de los años noventa el gobierno colombiano -com o otros de Latinoamérica— llevó a cabo un conjunto de reformas para redefinir las funciones del aparato estatal en lo concerniente a su impacto sobre la actividad económica. Con el objeto de fomentar la eficiencia y la competitividad la llamada apertura económica buscaba, en esencia, mayor influencia del mercado en la asignación de los recursos, para lo cual las reformas enfatizaron la libera­ ción del mercado cambiario, del comercio exterior y del mercado financie­ ro, al tiempo que propugnaba por la flexibilización del mercado laboral y la profundización de la descentralización. En cuanto a este último aspecto, Eduardo Wiesner anotó que: [no se trataba de que] el mercado, en un sentido restringido y limitado a actividades del sector privado, sea el principal factor en un proceso de descentralización. [...] El punto de fondo, es buscar que la estructura constitucional, legal y jurídica del país y en sus expresiones institucionales, administrativas y fiscales se de amplio y flexible margen para que los departamentos, municipios, regiones, provincias o gobiernos locales puedan asociarse libremente [...] en respuesta a su percepción de sus problemas y de sus posibles soluciones, [y dar lugar a una] apertura territorial [Wiesner 1992, 54 y 55]. La apertura así entendida, debería estar exenta de proteccionismos para que se generasen ganancias en eficiencia y productividad y se pudiese construir un federalismo fiscal que estimuláse la ‘revelación de las preferen­ cias’ de la ciudadanía y facilitar la estimación de la demanda local por bie­ 312

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nes públicos. Aunque más adelante se tratará el tema del proceso de descen­ tralización y sus implicaciones fiscales, digamos aquí que el proceso fue concebido como parte de las reformas encaminadas a procurar una mayor injerencia del mercado en la asignación de los recursos. En cuanto a las reformas laborales, la Ley 100 de 1993 introdujo modificaciones substanciales al régimen de pensiones, propugnó por la reorganización de las entidades públicas de la seguridad social, eliminó la retroactividad de las cesantías, y en general, procuró la flexibilización del mercado laboral. En lo referente a las orientaciones del sector financiero, además de la creación de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, con autonomía e independencia del po­ der ejecutivo, las reformas buscaron la eliminación de la asignación secto­ rial del crédito, la supresión casi total de las inversiones forzosas, el estable­ cimiento de la multibanca por oposición a la banca especializada antes existente y la reducción de los encajes bancarios. Todo ello al tiempo que se estableció el financiamiento al gobierno nacional por parte del Banco de la República sólo con el voto unánime de los miembros de su Junta Directiva y se tomó la decisión de privatizar buena parte de la banca pública que ha­ bía quedado nacionalizada en virtud de la crisis financiera de mediados de los años 80. Finalmente, se eliminó el monopolio que tenía el Banco de la República en la compra-venta de divisas, se modificó sustancialmente el control cambiario y se determinó la no fijación administrativa de la tasa de cambio, para lo cual se instituyó un sistema de bandas cambiarías que estu­ vo vigente hasta finales de septiembre de 1999. Pese a todas estas reformas, el tamaño del Estado no disminuyó sino que aumentó durante los años noventa. Para explicar su evolución, se requie­ re precisar que el Estado está conformado por distintos tipos de agencias pú­ blicas del orden nacional y territorial -departamental y municipal- y que cada uno de estos niveles se agrupan en cuatro categorías: gobiernos centra­ les, entidades descentralizadas y de seguridad social y empresas públicas6.

6 A manera de ilustración, entre las entidades de carácter nacional que conforman el gobierno central se encuentran los ministerios, la presidencia, el congreso, los organismos de control, etc. Como entidades descentralizadas y de seguridad social del se encuentran el SE N A , el IC B F , el IS S , Cajanal, etc. Empresas públicas del orden nacional son Ecopetrol, Telecom, ISA , etc. A nivel de los departamentos y municipios se encuentran este tipo de entidades y se suelen identificar globalmente con el nombre de entidades territoriales.

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En materia de medición, usualmente el tamaño del Estado se evalúa a través de la relación entre el gasto público y el producto nacional. Esto signi­ fica que se hace referencia al gasto que realizan todas las agencias tanto del ni­ vel nacional como territorial. No obstante, el análisis se puede referir al tama­ ño de una parte del Estado, como el gobierno central, especialmente cuando se trata de evaluar la incidencia de sus operaciones . La evidencia internacional señala que el sector público de un país típi­ co de América Latina gasta alrededor del 26% del PlB, en tanto el gasto públi­ co en un país industrializado supera el 40% . No obstante, lo fundamental es su composición, pues mientras los países de América Latina gastan alrededor de 2,5% del PlB en la seguridad social y menos del 15% del PlB en las funcio­ nes ‘básicas’ del gobierno, los países industrializados destinan 15% y 20% del PlB a estas actividades, respectivamente [B lD -lL P E S 1997]8. El gasto del Sector Público No Financiero (S p n f) de Colombia fue del 20,7% del PlB a comienzos de los noventa y se elevo a 33% del PlB en 1997 (Gráfico 1) . Este aumento de más de 12 puntos porcentuales del producto se relaciona con el cambio de las instituciones del país y las nuevas funciones que asumió el Estado reseñadas en los párrafos anteriores. En el contexto de América Latina, el tamaño del Estado colombiano se encontraba 6 puntos por debajo de la media en 1990 (que se situó en 26% del PlB) y a finales de la década se encuentra 7 puntos por encima. El gasto del gobierno nacional que en 1990 era del 9,6% del PlB -uno de los más bajos en el contexto latinoamericano- ascendió a 15,8% del PlB en 1997. En este último año, el 50% de los gastos se asignan a las transferencias y al pago de intereses de la deuda. Aunque el gasto del gobier­ no central aumentó 6 puntos del producto entre 1990-1997, no se puede afirmar que el tamaño del gobierno central colombiano es excesivamente alto pues es similar al de México y claramente inferior al tamaño de los go­ biernos centrales de Venezuela, Uruguay, Ecuador, Costa Rica y Chile, para no mencionar los gobiernos de los países industrializados. El tamaño medio de los gobiernos del panel contemplado, para 1997 es del 26% del PlB, cifra que está muy por encima del gobierno de Colombia.

7 Como se hizo explícito al comienzo de este trabajo, nos concentramos en las cifras del go­ bierno nacional, salvo algunas anotaciones expresas sobre el resto del sector público colombiano. 8 De acuerdo al BID las funciones ‘básicas’ se refieren a una amplia variedad de gastos diferen­ tes a intereses de la deuda, seguridad social e inversión. 9 Estas cifras se expresan en términos del nuevo valor del PIB cuya base se estableció en 1994.

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Una conclusión que se desprende de la revisión de las últimas cifras sobre gasto público de Colombia en el contexto latinoamericano, es que si bien el gasto consolidado supera a la de sus vecinos, el gasto efectuado por el gobierno central se encuentra en niveles equiparables al de la mayoría de los países. Esta es una consecuencia lógica del proceso de descentralización, en la medida que se espera que sean los niveles territoriales del gobierno quie­ nes ejecuten la mayor parte del gasto público. El Gráfico 1 muestra que en 1999 el tamaño del Estado alcanzará el 35% del producto nacional y que la mitad de ese gasto se ejecutará por entidades públicas diferentes a las que conforman el gobierno nacional.

g r á f ic o

i

T A M A Ñ O D E L E S T A D O : G A S T O T O T A L C O M O % D E L PlB.

— ♦— G N C

-O-SPNF

E v o lu c ió n d e la s o p e r a c io n e s d e l g o b ie r n o n a c io n a l

Conceptos básicos Estimar la evolución del gasto del gobierno, sus ingresos y el co­ rrespondiente déficit supone una definición previa de la forma de medi­ ción de dichas variables. En principio el gasto, los ingresos y el déficit se pueden medir a través de las operaciones de caja, o sea de los pagos en efectivo realizados por la Tesorería General de la Nación. También se pueden medir mediante el concepto de causación, o sea de las apropia­ ciones presupuéstales que miden las autorizaciones máximas de ingresos y gastos que el gobierno puede ejecutar en un período determinado. De las apropiaciones de gastos y los reconocimientos de ingresos, algunos se convierten en pagos e ingresos efectivos de caja, otros son cuentas por pagar o ingresos por recibir, mientras que algunos gastos son simple­ mente reservas de apropiación los cuales corresponden a la parte del pre­ 3i 5

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supuesto que se compromete pero que no se causa en el período presupuestal correspondiente. Para el análisis del déficit de caja es necesario separar las operaciones que el gobierno realiza con el resto del aparato productivo, de aquellas que realiza con otras entidades públicas -que el gobierno nacional realiza con gobiernos regionales o con empresas públicas- con fines distintos al manejo de su portafolio de inversiones. De estas definiciones surgen las siguientes relaciones: D éficit de caja. Es igual a los ingresos efectivamente recibidos por el gobierno menos sus gastos efectivamente realizados y el préstamo neto que el gobierno le otorga al resto del sector público. D éficit total. Cuando al déficit de caja se le suman las cuentas causa­ das y no pagadas en un período, se obtiene el endeudamiento total del go­ bierno en ese período o déficit total. Entonces, el déficit total mide el en­ deudamiento en que debe incurrir el gobierno mediante contratos expresos de deuda (interna y externa) y mediante la deuda flotante que le otorgan los proveedores de bienes y servicios. D éficit prim ario. Con el fin de aislar el pago de los intereses y por lo tanto concentrarse en el análisis de los gastos que son, en principio, discre­ cionales del gobierno, el déficit total se divide en déficit primario y el pago de los intereses. Se pueden hacer otros cálculos, como descomponer los intereses en­ tre su componente inflacionario y el pago real de los mismos, dando lugar al déficit operacional, o distinguir los incrementos permanentes del défi­ cit fiscal, de los incrementos transitorios producidos por el ciclo económi­ co, con lo cual se obtienen mediciones que corrigen el déficit por el estado del ciclo (déficit estructural). Estas dos últimas clasificaciones no son rele­ vantes para nuestro análisis por lo que no serán objeto de consideraciones adicionales. En este trabajo los ingresos, los gastos, el déficit y el préstamo neto se miden en términos de caja, Claro que conceptualmente una mejor medida de déficit debe incluir las cuentas por pagar, que se encuentran implícitas en el ejercicio presupuestal. Infortunadamente obtener cifras comparables del déficit total para un período prolongado, como el que abarca este trabajo, constituye una tarea casi imposible por lo arduo que sería estimar en forma consistente las cuentas por pagar al cierre de cada ejercicio presupuestal y de esta manera determinar en cuánto se incrementan en un determinado año. 316

EL ESTADO D E LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX

Finalmente mencionamos algunas razones por las cuales el resultado de caja no es un buen indicador del impacto macroeconómico del déficit [Fainboim y Acosta, 1997]: • Tiene cobertura institucional limitada. • No da cuenta de los pasivos contingentes del gobierno y no informa sobre la sostenibilidad fiscal. • No considera la inflación, generando una sobre-estimación del défi­ cit en términos reales puesto que desde el punto de vista económico, el componente nominal de los intereses no es mayor deuda. • Toma como dados los precios relativos, y por lo tanto no incluye los subsidios implícitos en esas transacciones. D inám ica de los ingresos Los flujos de ingresos y pagos del gobierno nacional son predomi­ nantes dentro del tamaño de las operaciones del sector público colombiano y constituyen los principales canales de transmisión de la política fiscal. El desbalance que se genera durante una vigencia entre las cuentas ingresos y pagos del gobierno constituye el déficit (o superávit) fiscal, cuyo financiamiento afecta el nivel de la deuda pública. Los ingresos de la nación provienen mayoritariamente de los gravá­ menes tributarios. La riqueza de las personas naturales y jurídicas, el flujo de rentas que perciben los factores de producción y, en general, las transac­ ciones de bienes y servicios entre los agentes, constituyen la base tributaria de la nación. Una forma de clasificar los recaudos tributarios es si recaen so­ bre las actividades económicas que realizan los agentes dentro del país, o si recaen sobre las transacciones que ellos mantienen con el resto del mundo. Así las cosas, los principales impuestos sobre la actividad económica interna son el impuesto de renta y complementarios y el impuesto a las ventas. Dentro de esta categoría también se encuentran otros de menor importan­ cia, como el impuesto a la gasolina, el impuesto de timbre nacional, el re­ ciente impuesto a las transacciones financieras, etc. Por su parte, entre los recaudos más importantes que obtiene la nación de la actividad económica externa se encuentran los gravámenes arancelarios, el IVA a los productos importados y, hasta 1992, la llamada sobretasa a las importaciones ClF (Anexo A .l). Existen otros criterios de clasificación de los ingresos fiscales y que han sido propuestos por los manuales de finanzas públicas de los organis­ mos internacionales. Por ejemplo, los flujos de ingresos pueden provenir de 3i 7

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las operaciones corrientes que realiza la Nación o de las operaciones de capi­ tal, en el sentido que las primeras hacen referencia a los recaudos por impo­ siciones tributarias, otro tipo de contribuciones legales (ingresos no tri­ butarios) y, para los gobiernos subnacionales, las transferencias corrientes provenientes de otros niveles de gobierno. Los recursos por estos conceptos tienen la característica de ser obligatorias y sin contraprestación directa por parte del Estado. En la hacienda pública colombiana es muy importante la definición de los ingresos corrientes de la Nación, pues constituyen la base sobre la cual se transfieren recursos a las regiones. Por su parte, los ingresos de capital están asociados a los activos de propiedad de las agencias de Esta­ do. La utilización de una u otra de las clasificaciones descritas, depende de los propósitos del análisis. En los Gráficos 2 y 3 se muestra la dinámica de los ingresos del go­ bierno nacional, de acuerdo con la primera clasificación, y los cambios en su composición ocurridos a lo largo de los noventa. Las cifras agregadas muestran que como porcentaje del nuevo PlB, los ingresos totales del go­ bierno ascienden de 8,9% a 12,3% entre 1990 y 1997 y luego descienden a 11,5% en 1998. Un hecho básico que se observa es que más de las dos terceras par­ tes de los recaudos tributarios del gobierno se originan en la actividad interna, aunque es claro que han perdido participación frente a los re­ cursos provenientes de operaciones con el exterior. Dentro de la activi­ dad interna predomina el impuesto a la renta y complementarios, aun­ que cada vez contribuyen en menor grado a financiar las actividades del gobierno. Así, para 1990 este impuesto representaba el 56% de los re­ cursos por actividad interna y el 36% del total de los ingresos del gobier­ no. Estas participaciones se redujeron a 4 9% y 31 % para 1996, respecti­ vamente. En su lugar el impuesto a las ventas ha cobrado mayor relevancia en las cuentas del gobierno. El comportamiento del impuesto de renta y complementarios no siempre responde en la dirección y celeridad esperadas. Entre 1994 y 1996 el recaudo por este concepto descendió de 4,2% a 3,7% del PlB, justamente cuando fue dinámico el crecimiento de la economía'0. Por otra parte, las ci­ fras indican que la sobretasa del 25% al impuesto de renta (Ley 6a.de la re-

10

318

La tasa de crecimiento real de la economía fue en promedio 4,5% para este período.

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G R Á F IC O 2

INGRESOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL Porcentaje del PIB 13.5 12.5 11.5 10.5 9.5 8.5 1990

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forma tributaria de 1992), tuvo un impacto relativamente leve y de corta duración. Los recaudos por impuestos indirectos (aranceles e I v a , tanto a tran­ sacciones internas como externas) presentaron un comportamiento cre­ ciente durante todo el período, con excepción de 1998 y 1999, por la caída de la actividad económica. La dinámica que registró el I v a , cuyos recaudos ascendieron de 2,4% a 4,7% entre 1990 y 1997, está claramente asociada con el énfasis que le ha dado la política tributaria a este gravamen, en cuan­ to es más sencillo su recaudo. Las sucesivas reformas tributarias de 1990, 1992, 1995, y 1998 elevaron y homologaron las tarifas del I v a y ampliaron la base gravable de este impuesto a la mayor parte de los productos que se consumen. Finalmente nótese que la pérdida de dinamismo de los impuestos al comercio exterior registrado a comienzos de la década (aranceles y sobretasa a las importaciones C lF ), está asociada con las medidas de reducción y eli­ minación de aranceles contemplados en el programa de apertura. Entre 1988 y 1991 los recaudos por aranceles se redujeron hasta alcanzar el 0,6% del PlB en este último año. La caída en estos gravámenes, fueron parcial­ mente compensados por el ÍVA que se aplica a las transacciones externas. Posteriormente, los recaudos a las actividades externas recobraron su dina­ mismo con el fuerte crecimiento de las importaciones. La expansión de los gastos Para que el Estado pueda desarrollar el mandato que le asigna la Constitución Nacional, requiere de la ejecución de ciertos pagos. La admi319

1990

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D I S T R IB U C IÓ N

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LOS REC AUDOS

GRÁFICO PORCENTUAL

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G O B IE R N O

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nistración central es el principal nivel de gobierno que se encarga de implementar estas tareas y, por consiguiente, la magnitud y asignación de sus gas­ tos es de gran interés. Las cifras muestran que el gasto total del gobierno nacional se incre­ mentó de 9,6% a 16,2% del PlB entre 1990 y 1998 (Gráfico 4). La expan­ sión de los pagos ha sido progresiva en todos el período de análisis, inclu­ yendo 1999, pues a diciembre los pagos ascendieron a 18,8% del PlB. El aumento de los gastos visto por cuatrienios nos dice que bajo la administra­ ción Gaviria (1991-1994) el crecimiento real promedio fue de 12%, frente a un incremento real promedio de 9% bajo la administración de Samper (1995-1998).

GRAFICO 4 GASTOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL Porcentaje del PIB 20

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8

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1998

1999 pr

Al igual que los ingresos, las cuentas de gastos se pueden clasificar con diferentes criterios. El primero agrupa de acuerdo al destino sectorial, y es la llamada ‘clasificación funcional del gasto’. Naciones Unidas identifica por lo menos diez destinos del gasto, dentro de los cuales se encuentra la defen­ sa, orden público y seguridad, salud, educación, protección ambiental y so­ cial, administración general del Estado, etc. Siguiendo los manuales del Fondo Monetario Internacional (F mi), existe una segunda clasificación del gasto denominada ‘clasificación económica’ en la cual los pagos se distin­ guen entre corrientes y de capital. Los corrientes son los giros no recupera321

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

bles efectuados por las unidades del gobierno. Dentro de los principales gastos corrientes se incluyen: sueldos, salarios y contribuciones del emplea­ dor, compras de bienes y servicios, intereses de la deuda, subsidios, dona­ ciones corrientes y transferencias corrientes a otras niveles de gobierno. Por su parte, los pagos de capital se destinan a ampliar el acervo de capital de la economía; es decir, se hacen por bienes que se utilizan en el proceso de pro­ ducción por más de una vigencia. Una variante de la clasificación económica descrita es agrupar los gas­ tos entre aquellos que son obligatorios para el gobierno y aquellos que son discrecionales. Este agrupamiento resulta de gran interés analítico, pues nos muestra cómo el gobierno va perdiendo (o ganando) grados de discreción en las acciones de política. Vale decir que los gastos obligatorios, o mandatorios, son los que hace el gobierno para cumplir con su política de endeu­ damiento y los que efectúa por mandato de la Constitución. En particular, para una vigencia fiscal estarían conformados por los intereses de la deuda pública y las transferencias a otras agencias públicas estipuladas por ley. Por el contrario, los gastos discrecionales son aquellos sobre los que el gobierno puede tomar decisiones y estarían dados por los gastos de funcionamiento (servicios personales y compra general de bienes y servicios) y los gastos de inversión. También se consideran dentro de este grupo el llamado présta­ mo neto, que son créditos netos (descontadas las amortizaciones) que le otorga el gobierno a otras entidades públicas no financieras. De la estructura de los pagos del gobierno se deducen tres grandes tendencias a lo largo de los noventa, como se muestra en el Gráfico 5. De una parte es evidente el crecimiento acelerado de los gastos corrientes, ex­ plicado principalmente por el comportamiento de las transferencias y, en menor medida, por el pago de la nómina y de los gastos generales. En la si­ guiente sección de este trabajo se analiza con mayor detalle el proceso de descentralización y la dinámica de las transferencias territoriales. No obs­ tante, para tener una idea sobre la expansión de los gastos por este concep­ to, basta con señalar que se incrementaron en cerca de cuatro puntos del producto nacional, entre 1990 y 1999, al pasar de 3,56% a 7,36% . En términos de los ingresos corrientes de la nación, las transferencias totales ascendieron de 42,4% a 67,6% entre estos dos años (Anexo A .2)“. Por su

II

Las transferencias totales incluyen las transferencias por Ley 6 0 de 1 9 9 3 , así c o m o los recu r­

sos girados p or pensiones y los destinados a las universidades públicas regionales.

322

EL. ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX

parte los pagos por servicios personales y gastos generales ascendieron de 3% a 5,8% del PlB entre 1990 y 1999 (Anexo A.3). La nivelación salarial de la fuerza pública y la rama judicial (Ley 4 a de 1992), la creación de nue­ vas entidades por la Constitución de 1991 y la posterior nivelación sala­ rial del magisterio, entre otros, explican buena parte de este incremento. En segundo lugar, el servicio de la deuda se ha vuelto muy oneroso, espcialmente en su componente interno. Por la restricción constitucional de financiar el gobierno a través de la emisión primaria del banco central y para evitar la presión que el endeudamiento externo ejerce sobre el tipo de cambio, la administración central comenzó a captar importantes recursos del mercado interno a través de la colocación de TES. El saldo de la deuda mediante T es B pasó de $436 mil millones en febrero de 1993 a $15.365 mil millones en agosto de 1999. Este cambio en la estrategia de financiamiento del gobierno le ha sig­ nificado cuantiosos recursos por las altas tasas de interés de mercado. Entre 1990 y 1999, el pago de intereses de la deuda interna pasó de 0,3% a 2,3% del PlB. El tercer hecho tiene que ver con la caída en los gastos de capital (in­ versión) dentro de los gastos de la administración central. Si bien el gobier­ no efectuó cuantiosas inversiones en las décadas del setenta y ochenta, espe­ cialmente en obras de infraestructura energética (el nivel promedio fue de 4,4% del PlB entre 1974 y 1980 y del 5,03% entre 1985 y 1991), durante los últimos años este renglón se ha reducido. Los gastos de inversión caye­ ron de 2% en 1991 a 1,5% del PlB en 1998 y se espera que en el año 2000 sean de 1,1%. Las transferencias territoriales y la descentralización La clasificación de los gastos elaborada en la sección anterior permite concluir que las transferencias territoriales han contribuido de manera no­ table a la expansión del gasto. Un juicio ligero derivado de ese hecho podría sugerir que el déficit fiscal se debe entonces a la descentralización y de allí se podría saltar a conclusiones apresuradas sobre la necesidad de introducir re­ formas a dicho proceso. La verdad es que para ello se necesita de un examen mucho más profundo. En esta sección proponemos unas reflexiones sobre la descentralización, para lo cual se examinan los fundamentos conceptua­ les y su evolución, se aborda igualmente el marco institucional en el que se desenvuelve el proceso, para concluir con unas reflexiones críticas sobre di­ cho acuerdo.

324

1990

1991

1992

1993

1994

1 995

1996

TOS

1997

DEL

1998

1999pr

GOBIERNO

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX

El proceso de descentralización se empezó a gestar a partir de 1968 cuando la Ley 33 de ese año estableció el situado fiscal, mediante el cual el Gobierno Nacional transferiría a los Departamentos una porción creciente del impuesto a las ventas. Esta disposición se fortaleció con la expedición de la Ley 46 de 1971, la cual creó un situado fiscal equivalente al 13% de los ingresos corrientes de la Nación, porcentaje que podría elevarse a razón de dos puntos por año hasta alcanzar un máximo de 25% [Clavijo 1998]. Durante el período presidencial 1982-1986 el proceso se profundizó notablemente al expedirse las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986. Esta última disposición fortaleció el sistema de las transferencias al incrementar la parti­ cipación de los gobiernos regionales en el impuesto al valor agregado, al modificar los criterios para la distribución intraregional y al crear incenti­ vos para el desarrollo de un mayor esfuerzo fiscal regional [Correa y Steiner 1999]. A ese propósito también contribuyeron las Leyes 29 de 1989 que le otorgan a los alcaldes la facultad para nombrar los maestros y la Ley 10 de 1990 que reestructura el Sistema Nacional de Salud. El proceso descentralizador prosiguió con la expedición de la Consti­ tución de 1991 que le posibilitó a las regiones crear y administrar tributos; le prohibió al legislativo imponer sobretasas a los tributos territoriales y consa­ gró el principio de que los ingresos provenientes de la explotación de mono­ polios territoriales sólo le pertenecen a las regiones y no al gobierno central. Por lo que hace a la distribución de las transferencias territoriales, la Constitución estableció nuevos principios y determinó que las regalías pro­ venientes de la explotación minera deberían ser distribuidas a las regiones. Ello, al tiempo que se extendió la base sobre la cual debería estimarse el si­ tuado fiscal el cual sólo podría dedicarse a la financiación de programas en salud y educación. Más precisamente, el situado fiscal constituirá un por­ centaje de los ingresos corrientes del gobierno central destinado a los depar­ tamentos y a los distritos especiales, con el fin de financiar los servicios an­ tes mencionados. Así mismo la Constitución estableció que las transferencias a los mu­ nicipios (las participaciones) deberían dedicarse a la inversión social. Ini­ cialmente constituirían un 15% de los ingresos corrientes del gobierno na­ cional, participación que ha ido creciendo y en el año 2001 constituirá el 22% . El anexo B contiene las fórmulas de distribución del situado y las par­ ticipaciones tanto desde el punto de vista del reparto entre las regiones como del destino que se debe dar a las mismas, según quedó consignado en la Ley 60 de 1963. 32-5

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

El fundamento conceptual de las transferencias territoriales proviene del hecho de que mediante ese mecanismo se pueden suplir, de manera más eficiente, las demandas locales por bienes y servicios, dado el mejor conoci­ miento que los gobiernos regionales tienen sobre las necesidades de sus co­ munidades. Además, el mecanismo posibilita una mayor responsabilidad gubernamental en la satisfacción de dichas necesidades. Desde este punto de vista, la mayor autonomía territorial que implica la descentralización y las transferencias constituyen un medio para dar más libertad y responsabi­ lidad en la asignación de recursos y promover el desarrollo económico y la igualdad. Analíticamente, la descentralización y las transferencias encuentran su racionalidad en la teoría del federalismo fiscal. Teoría que -sobre la base de que existen dos o más niveles de gobierno- trata de responder a la pre­ gunta sobre cómo suministrar de la manera más eficiente los bienes públi­ cos locales. A partir del principio clasificatorio según el cual los gobiernos cumplen las funciones de estabilidad, redistribución y asignación, la teoría concluye que el gobierno central puede cumplir más eficientemente las dos primeras, mientras que la función de asignar los recursos se cumple más apropiadamente por los gobiernos locales, en la medida en que su oferta puede llevarse a cabo de manera más pronta y más flexible para ese nivel del gobierno. En términos generales las transferencias persiguen el logro de tres ob­ jetivos: •

corregir desequilibrios entre los ingresos y los gastos locales (desequi­ librios verticales)

•

corregir la desigualdad entre las regiones (desequilibrios horizonta­ les); y

•

garantizar un nivel mínimo de servicios en todas las regiones, aten­ diendo principios de igualdad. De manera más específica con las transferencias se busca:

•

proveer niveles mínimos de educación y salud;

•

financiar, parcialmente, el costo de construir infraestructura para mejorar la cobertura de los servicios básicos (salud, educación y agua potable);

•

incrementar la capacidad fiscal de los entes territoriales;

326

EL ESTADO DE L\S FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX

•

redistribuir las rentas nacionales como medio de compensar la debili­ dad fiscal de ciertos municipios.

Para el logro de estós objetivos específicos, se contó con tres instru­ mentos de financiamiento hasta finales de 1998, cuando se desmontó la cofmanciación, tal como se describe en la Tabla 1, a continuación.

Tabla 1 Objetivos e instrumentos del sistema de transferencias territoriales Instrumentos Objetivos

Situado fisca l

Participaciones m unicipales

Cofinanciación

1.

Financiación de los servicios de educación y salud

X

X

X

2.

Financiación de infraestructura

X

X

X

3.

Incrementar la capacidad fiscal de los municipios

4.

Distribución intrarregional

X

X

X

X

Fuente: W orld Bank [1 9 9 6 ].

A partir de esta tabla se puede concluir que el esquema utilizado para las transferencias territoriales genera ineficiencias de distinta índole. La principal de ellas se origina en que las transferencias a los municipios se de­ terminan, en buena medida, con base en indicadores de necesidades básicas insatisfechas, las cuales no tienen por qué estar asociadas con los costos que demanda la prestación de esos servicios. De esta manera se presentan dife­ rencias en las transferencias entre municipios, así éstos tengan costos simi­ lares a la hora de prestar los servicios. De igual manera, cuando se utilizaba el mecanismo de la cofinanciación, que por su naturaleza era un pago no recurrente, para pagar los costos permanentes de la educación y la salud se incurría en ineficiencias. Final­ mente, y para mencionar solamente los problemas más protuberantes del actual esquema de transferencias, conviene señalar que no tiene sentido asignar una porción de un recurso permanente como son las transferencias municipales, al financiamiento de la infraestructura que por su naturaleza es un evento discreto en el tiempo [Banco Mundial 1996]. A las ineficiencias descritas, se agregan las rigideces que se han venido introduciendo al sistema a lo largo del proceso y que en especial se presen­ tan cuando se preasignan determinados porcentajes de las transferencias a 327

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

la previsión de ciertos servicios, con independencia de la cobertura que és­ tos tienen en las distintas regiones. En el fondo estas ineficiencias se generan porque, con los arreglos institucionales hoy existentes, se pone demasiado énfasis en quién habrá de recibir las transferencias y no en el propósito que ellas deben cumplir en tér­ minos de la solución de las necesidades de las familias más pobres en todas las regiones del país. O sea, el medio -quien las recibe- se vuelve más im­ portante que el fin para el cual ellas fueron instituidas. Las conclusiones que se derivan de estos análisis llevaron a la Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas (C R G FP) a proponer una reforma del actual esquema de las transferencias la cual se concreta de la siguiente manera: La Comisión recomienda el trámite y expedición de una ley orgánica terri­ torial (de carácter superior) que permita: a. Adoptar un sistema de transferencias intergubernamentales que consulte directamente las necesidades efectivas regionales en materia de educación y salud básicas, mediante el establecimiento de un sistema de “capitación” (o de costeo estandarizado), que permita determinar, según la población en edad escolar y con necesidades de atención médica, las sumas que se deben transferir a cada región por estos conceptos. b. Otorgar autonomía total a las regiones para definir el uso de los recursos de las transferencias diferentes de las destinadas a cubrir la educación y la salud básicas, tanto por destino sectorial (educación, salud, agua potable, deportes, etc) como por destino económico (inversión o funcionamiento).” [CRGFP 1997, 28],

El otro gran problema respecto a las transferencias territoriales está asociado, ya no con la fórmula, sino con la base para su reparto. El hecho de que frente a la necesidad de cubrir un déficit el gobierno nacional se ve obli­ gado a incrementar sus ingresos, después de un año, en el doble de la mag­ nitud del déficit, pues el 50% de ellos debe ser transferido por la nación a las regiones, pone de presente que el actual esquema obedece más a leyes de re­ parto que a sólidos principios económicos, uno de los cuales debería ser el que las transferencias no deberían exceder un monto compatible con los equilibrios macroeconómicos. Desde luego, se podrían presentar conflictos entre la asignación de las transferencias por la vía del costo estandarizado de la prestación de los servicios y las restricciones que impone el equilibrio macroeconómico, pero el reconocimiento expreso de esos conflictos y la solución de los mismos, es 31 8

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX

preferible al sistema actual en el cual no se toman en consideración las res­ tricciones presupuéstales de la nación a la hora de asignar sus gastos. Otro factor institucional que en materia de descentralización y transferencias te­ rritoriales amerita comentarios es el de la evolución en los últimos años de la tributación regional. Los distintos indicadores de la Tabla 2 señalan que el esfuerzo tributario de las administraciones públicas territoriales ha dismi­ nuido a lo largo de esta década. Así, los ingresos tributarios que ha comien­ zos de la década representaban el 35% de sus ingresos corrientes se reducen paulatinamente hasta el 28% en 1997. Como proporción de las transferen­ cias que reciben de la Nación, los ingresos tributarios de las administracio­ nes públicas territoriales pasaron del 71% en 1990 al 57% en 1997, indi­ cando con ello tanto el debilitamiento de sus propios recursos como el gran peso que tienen las primeras en los presupuestos regionales. La evolución de las rentas conjuntamente con la dinámica de los gastos de los entes territo­ riales ha llevado a una reducción de su autonomía fiscal durante este perío­ do del 48% al 41% y a un incremento casi permanente en su desbalance fis­ cal12. El déficit de las administraciones públicas territoriales ascendió de 0,17% del PlB en 1992 a 0,92% del PlB en 1997.

Tabla 2 Indicadores fiscales del sector público regional (1990-1997) 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

-0 ,2 5

-0 ,3 5

-0 ,1 7

-0 ,5 4

- 0 ,6 5

-0 ,1 1

-0 ,9 1

- 0 ,9 2

-1 ,9 4

-1 ,8 9

-2 ,0 6

-2 ,1 0

- 2 ,3 6

- 2 ,7 7

-3 ,9 1

- 3 ,7 8

A u ton om ía fiscal**

0 ,4 8

0 ,4 7

0 ,4 7

0 ,4 4

0 ,4 4

0 ,4 4

0 ,3 9

0 ,4 1

Ingresos tributarios

0,71

0,71

0 ,6 7

0 ,6 4

0 ,6 6

0 ,6 0

0 ,5 6

0 ,5 7

0 ,3 5

0 ,3 5

0 ,3 4

0 ,3 3

0 ,3 3

0 ,3 0

0 ,2 9

0 ,2 8

D éficit o superávit total (% PIB) A horro propio (% P1B)*

/Transfer. Nales. Ingresos tributarios/ Ingresos Ctes. *

El ahorro propio es igual a la diferencia entre los ingresos corrientes (sin transferencias corrientes) y los

gastos corrientes. ** La autonom ía fiscal se define com o la relación entre ingresos tributarios y n o tributarios, y los gastos totales. F u en te: B an co de la República.

12 La autonomía fiscal se define como la relación entre los ingresos tributarios y no tributarios sobre los gastos totales.

32 9

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

En síntesis se puede concluir que los mayores recursos fiscales de los entes territoriales, producto de la ley de transferencias y las mayores facili­ dades del crédito, condujeron a lo largo de los noventa a una rápida expan­ sión en sus gastos. De alguna manera, los mayores recursos provenientes de dichas fuentes también aliviaron la carga fiscal propia de los departamentos y municipios, que en otras circunstancias deberían haber recaudado [Loza­ no 1998]. Se generó así un gran desequilibrio en los subniveles regionales de la administración pública que será necesario corregir con las reformas que cursan en el Congreso. Además, la debilidad institucional de muchos municipios y algunos departamentos y la falta de definición sobre las com­ petencias y responsabilidades entre la Nación y las regiones, se constituye­ ron en problemas adicionales que han afectado la eficiencia del proceso de descentralización. Los intereses, su evolución y composición El pago de los intereses de la deuda del gobierno nacional, que equi­ valía a 1.1 % del PlB en 1990, ascendió de manera continua a lo largo de los noventa hasta alcanzar el 3,32% del PlB durante 1999, según se aprecia en el Gráfico 6. De esta manera el pago de los intereses que al comienzo del de­ cenio representaban el 23% del gasto obligatorio del gobierno nacional, as­ ciende aproximadamente al 33% a fines de 1999 (Anexo A.3). La deuda del gobierno está representada fundamentalmente en Tes clase B, tanto en mo­ neda local como en dólares, cuyo saldo a diciembre de 1999 fue de $16,7 billones y US$833 millones, respectivamente. Por lo que hace a su composición, durante la década de los noventa se ha presentado un cambio notorio de los intereses de la deuda interna que ahora son la mayor parte: cerca del 70% del total, cuando en 1990 sola­ mente representaban el 27% (Anexo A.4). Estos cambios encuentran su ex­ plicación, de una parte, en la evolución del déficit fiscal y su financiamiento y, de otra, en el manejo de la deuda y los cambios institucionales asociados con ella entre los cuales cabe destacar los siguientes: •

La eliminación del financiamiento monetario del presupuesto a tra­ vés del crédito del Banco de la República, y el correspondiente subsi­ dio a la tasa de interés, el cual fue sustituido por la colocación de Tn,S a tasas de mercado.

•

La eliminación de las inversiones forzosas que debían hacer los inter­ mediarios financieros con destino al financiamiento del presupuesto nacional.

330

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX

En lo referente al crédito externo se pasó de la contratación de créditos negociados con la Banca Multilateral y sindicados a través de la banca privada, a la emisión de instrumentos crediticios como los bonos.

GRÁFICO 6 PAGO DE INTERESES DE LA DEUDA Porcentaje del PIB

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999 Pr

L a evasión y la elusión La evasión y la elusión fiscal son fenómenos comunes a los países donde existen tributos, y la preocupación de los administradores de los im­ puestos, y del gobierno en general, no es en sí misma la presencia sino la ex­ tensión de estas prácticas por parte de los contribuyentes. Desde una pers­ pectiva normativa, evadir o eludir obligaciones fiscales desincentiva a los contribuyentes para cumplir con sus pagos al Estado y efecta negativamen­ te la redistribución del ingreso. En el campo de la programación y la ejecu­ ción de la política económica, crea sesgos en los indicadores macroeconómicos lo cual puede conducir a decisiones inapropiadas. En este sentido, es importante contar con una medida aproximada de la evasión y de la elusión fiscal para saber qué tan confiables el sistema de recaudo y tener mayor cer­ tidumbre sobre la financiación efectiva de los programas públicos. Los efectos económicos de la evasión y de la elusión fiscal son simila­ res, en la medida que en ambos casos se reducen los recaudos públicos y se incrementa el ingreso disponible los contribuyentes. Además, desde una perspectiva teórica, los dos se pueden considerar como maneras opcionales para hacer frente a las altas tasas impositivas. No obstante, la gran diferencia es que mientras la evasión es ilegal, es decir, al incurrir en ella se comete un 331

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN CO LO M BIA SIGLO XX

acto punible, la elusión se considera una forma legal de evitar los compro­ misos tributarios de los agentes. Por su naturaleza, la evasión fiscal es de difícil medición y no se en­ contrarán estadísticas oficiales que indiquen certeramente su magnitud. Pero sí existen técnicas de medición que dan una idea aproximada del mon­ to de recursos evadidos durante una vigencia fiscal. Entre las metodologías de evaluación surge el interrogante acerca de cuál debe ser el ingreso que es materia de gravamen y de evasión, puesto que puede ocurrir que de una actividad económica legal no se declare correctamente el ingreso gravable, por lo que se evade parcialmente la obligación tributaria o, al­ ternativamente, que la actividad económica sea ilegal, es decir, pertenez­ ca a la ‘economía subterránea’. Por supuesto que en este último caso, la evasión es total. Desde hace tiempo, el Estado colombiano hace esfuerzos para con­ trolar la evasión y la elusión fiscal. Para referirnos sólo a lo que ha ocurrido en los últimos años, vale la pena señalar que con los programas de apertura internacional e integración económica con algunos países vecinos, el Esta­ do procedió a modernizar tanto los sistemas de registro y control tributarios como las instituciones que administran los recaudos, para no hablar de po­ líticas más generales de homogenización de tarifas. La fusión en una sola entidad de la administración de los impuestos y aduanas nacionales (D lAN ), se efectuó sobre la premisa de una mayor eficiencia y agilidad en los proce­ sos de recaudo. El control a la evasión, por otra parte, se ha implementado de una u otra manera en casi todas las reformas tributarias y, recientemente, se ha atacado frontalmente el contrabando. La tasas de evasión tributaria descendieron en Colombia a lo largo de los años ochenta y luego se revierte esta tendencia de forma moderada. Según diversas fuentes, la tasa de evasión del impuesto de renta y comple­ mentarios, medida como los ingresos efectivos sobre los ingresos poten­ ciales, era del 50% en 1981 y descendió permanentemente hasta 1991, cuando se ubicó alrededor del 18%. Posteriormente, dicha tasa crece y al­ canza el 35% en 1997. Por su parte, la tasa de evasión del I v a que a media­ dos de los ochenta era del 40% se reduce a niveles del 29% entre 1989 y 1990, para luego estabilizarse alrededor del 34% a partir de 1994. Final­ mente, el nivel de evasión aduanera como porcentaje de sus recaudos efec­ tivos fue, en promedio, el 4 2,4% entre 1987 y 1991 (Ver Clavijo [1998] y Cadena [1994]).

331

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX

L a i n f l e x i b i l i d a d d e l g a s t o 13

A diferencia de la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Fi­ nanzas Públicas, cuyos análisis pusieron de presente las dificultades inhe­ rentes al logro del equilibrio fiscal en las actuales condiciones'4, es frecuente oír voces que instan al gobierno central a sanear sus finanzas mediante actos de carácter exclusivamente voluntaristas. Tales propuestas suponen que, como en el pasado, el gobierno cen­ tral puede a su arbitrio determinar el monto y la composición del gasto, y desconocen el peso que los intereses de la deuda han adquirido como pro­ porción de los ingresos totales. Por distintas razones, esos enunciados no profundizan en la naturaleza de las obligaciones del gobierno central, en rela­ ción con el funcionamiento del Estado previsto en la Constitución de 1991 y algunas leyes posteriores y, por lo mismo simplifican las soluciones al desco­ nocer la necesidad de alcanzar acuerdos políticos con diferentes grupos socia­ les, acuerdos cuya viabilidad trasciende la voluntad del ejecutivo. La Constitución de 1991 previo que el gobierno nacional transferiría mandatoriamente a las regiones una parte de los ingresos corrientes de la Nación. De igual forma la Ley 100 de 1993 determinó el reconocimiento y pago de la deuda pensional vigente, y la Ley 30 de 1991 determinó transfe­ rencias a las universidades con incrementos anuales en términos reales [Córdoba 1997]. Por estas razones estos gastos son ajenos a la voluntad del gobierno nacional. La evolución de las transferencias totales puede verse en el Anexo A.2. Para fines de este trabajo solamente se considera como gasto obligato­ rio a la participación de los municipios en los ingresos corrientes, al situado fiscal, a las transferencias que en virtud de la Ley 30 se dirigen a las universi­ dades nacionales y regionales y a las transferencias asociadas a la seguridad social. De otra parte, el monto nominal de los intereses de la deuda, que en cada vigencia presupuestal debe cancelar el gobierno, depende de variables fuera de su control como son el saldo de la deuda en el período anterior, la

13 Esta sección se basa en el trabajo de Hernández y Gómez [1998]. 14 En el preámbulo de su informe final la Comisión anotó: “a diferencia de lo ocurrido en el pasado reciente, el problema de las finanzas del sector público es hoy el más difícil que se haya regis­ trado. La naturaleza estructural del fenómeno, unida a la ya anotada inflexibilidad y a la menor ca­ pacidad de tributación de los colombianos, tornan mucho más complicado el panorama y, desde luego, la adopción de medidas para resolverlo ”.

333

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

composición de la misma entre moneda nacional y extranjera, las tasas de interés internas y externas, la revaluación del peso frente al dólar y la valora­ ción de éste frente a las demás monedas que componen la deuda externa. Así las cosas, las transferencias que obedecen a mandatos legales y los intere­ ses deben incluirse en la ley de presupuesto, con independencia del estado de las finanzas del gobierno central. Por el contrario, existe una fracción del gasto cuyo monto puede de­ terminarse al arbitrio del gobierno y el Congreso, sin necesidad de modifi­ car previamente el marco jurídico. Dicho monto está constituido básica­ mente por el pago de la nómina del gobierno nacional y las transferencias asociadas a ella, por sus gastos generales y de funcionamiento y por los re­ cursos que se asignan a la inversión. La distinción entre gastos obligatorios y gastos discrecionales es de crucial importancia a la hora de evaluar las propuestas para reducir la diná­ mica del gasto. Sobre la base de que nadie sugeriría una moratoria en el pago de la deuda y sus intereses como medio para reducir el déficit, la re­ ducción del gasto obligatorio conduce a una propuesta que reexamine el financiamiento del proceso de descentralización, o las transferencias a la se­ guridad social, mientras que si lo que se desea es aminorar el ritmo de crecimiento del gasto discrecional, lo que en el fondo se buscaría es afectar las funciones que cumple el gobierno central. Con este propósito en mente, el Anexo A.3 clasifica el gasto del gobierno nacional entre gastos obligato­ rios y gastos discrecionales. Por definición, los gastos obligatorios son los que se deben cancelar en virtud de disposiciones legales o constitucionales (las transferencias se­ gún la anterior definición) o como producto de los compromisos ineludi­ bles para honrar el pago de los intereses de la deuda . Por su parte, los gas­ tos discrecionales son aquellos que el gobierno y el Congreso pueden fijar en la ley de presupuesto sin modificaciones legales previas. Según los datos de la Tabla 3, los gastos obligatorios que eran algo más de la mitad de los in­ gresos corrientes de la Nación en 1990 superaron el monto de los mismos en 1999 y su crecimiento se acentúa tanto por la dinámica de las transferen­ cias obligatorias como la de los intereses.

15 Implícitamente se supone que los pagos para amortizar el principal de la deuda se refinancian.

334

F.L ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX

Tabla 3 Gasto del gobierno como porcentaje de los ingresos corrientes 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Intereses

13,3

12,8

10,5

11,1

11 ,4

12,4

1 7,9

1 8,2

2 7 ,3

3 0 ,7

Transferencias

4 2 ,4

4 0 ,4

4 4 ,8

46 ,1

4 9 ,5

5 2 ,3

5 9 ,3

5 3 ,4

6 0 ,2

7 3 ,4

Ley 60/ 93

2 8 ,7

2 7 ,8

32,1

3 2 ,7

3 4,1

3 4 ,6

3 9 ,8

3 5 ,9

3 8 ,5

4 8 ,0

O tras

2 5 ,4

13 ,7

12 ,6

1 2 ,7

13,4

15,4

1 7 ,7

1 9,5

1 7 ,5

2 1 ,7

T o ta l gastos

5 5 ,7

5 3 ,2

5 5 ,4

5 7 ,2

6 0 ,9

6 4 ,6

7 7 ,2

7 1 ,6

8 7 ,4

104,1

obligatorios Fuente: Anexos A.2 y A.3

Lo que señalan estas cifras es que la meta del equilibrio en las finanzas del gobierno central significaría una dramática reducción de su tamaño. En 1990 al gobierno nacional le quedaba el 44% de sus ingresos corrientes para pagar su funcionamiento, sin incurrir en déficit. Bajo igual criterio en 1998 solamente contaría con el 13% de dichos ingresos para financiar sus gastos. Dicho de otra manera, el grado de discrecionalidad para alcanzar el equilibrio es cada vez me­ nor y, desde luego, menos factible si antes no se redefinen las responsabilidades que la Constitución le asigna al gobierno nacional. Como se ha señalado, se supone que el gobierno central es capaz de refinanciar el pago del principal de la deuda. Si ese no fuese el caso, los pa­ gos obligatorios totales, incluyendo las amortizaciones al principal de la deuda superarían este año en 53% a los ingresos corrientes, como se puede ver en la Tabla 4.

Tabla 4 Desembolso por pagos obligatorios del gobierno central incluyendo la amortización de la deuda, 1999 (Billones de pesos) 13,13

Servicio de la deuda Intereses

5,03

Amortización

8,1 0 12,04

Transferencias Territoriales

8 ,6 7

Seguridad Social

3 ,3 8

Total desembolsos obligatorios

2 5 ,1 8

Ingresos corrientes

1 6,4 0

Relación desembolsos a ingresos corrientes

1,53

Fuente: Anexos A .3 y A .4

335

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Una correcta lectura de estas cifras señalaría que, en ausencia de la refinanciación del pago del principal de la deuda, el gobierno nacional no po­ dría cumplir en este año ninguna de sus funciones básicas, incluida la admi­ nistración de justicia y la defensa de la soberanía, ya que no habría podido incurrir en gasto discrecional alguno y que, además habría tenido que dis­ minuir el monto de las transferencias que va a las regiones e incumplir con sus obligaciones en materia de seguridad social. Todo lo cual sugiere que el ajuste en las finanzas de la nación debe ser lo más voluntario y ordenado posible, puesto que si se hiciese por de­ cisión de los acreedores las consecuencias podrían ser traumáticas en muy diversos órdenes, incluyendo la financiación de la salud y la educa­ ción, para no mencionar los adversos fenómenos cambiarios que ello conllevaría. Otra manera de entender la significación del déficit estructural de las finanzas públicas es señalar que desde 1997 hemos entrado en un proceso en el cual es necesario contratar deuda para pagar las deudas anteriores, para cubrir los gastos de funcionamiento del gobierno central y también para acrecentar el acervo del capital público. Ello pese al menor crecimiento que desde entonces presentan los gastos discrecionales, como se muestra en la Tabla 5.

Tabla 5 Evolución de los gastos del gobierno nacional (Porcentaje del PlB) 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

4,67

4,99

5,49

5,89

6,18

6,42

8,05

8,05

9,26

11,28

A. Intereses

1,11

1,20

1,04

1,14

1,16

1,23

1,87

2,04

2,89

3,32

B. Transferencias

3,55

3,79

4,44

4,75

5,03

5,19

6,19

6,01

6,37

7,95

4,96

5,64

6,96

6,40

6,59

7,16

7,62

8,21

7,55

7,50

9,63

10,63

12,45

12,29

12,78

13,57

15,67

16,26

16,81

18,77

1. G astos obligatorios

totales 2.

G asto discrecional

3 . T o ta l gastos F u en te: A nexo A .3

336

EL ESTADO D E 1A S FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX

Los elementos dinámicos del gasto son las transferencias y los intereses de la deuda en tanto que, salvo en el período 1990 a 1992, el tamaño del go­ bierno central (medido por los gastos discrecionales) ha crecido menos relati­ vamente. Desde luego alguien podría señalar que no constituye mayor logro haber desacelerado el crecimiento del tamaño del gobierno central, puesto que éste hubiera debido disminuirse en mayor grado en virtud del proceso de descentralización. Sin embargo, lo que aquí se subraya es la dinámica de los distintos componentes del gasto y no las causas que la generan. L a e v o l u c i ó n D EL a h o r r o D EL G O B IE R N O N ACIO N AL

El comportamiento del ahorro del sector público y, en particular el del gobierno nacional, está estrechamente relacionado con la evolución de sus ingresos y pagos y con sus determinantes. En secciones anteriores se exa­ minaron los ingresos y los gastos del gobierno, y se encontró que estos últi­ mos han crecido a una tasa mayor que los primeros, creando un desbalance de caja cercano a un 6% del producto nacional en 1999. El ahorro público se define tradicionalmente por la diferencia entre los ingresos corrientes menos los pagos corrientes. El saldo obtenido consti­ tuye la capacidad del gobierno para financiar la inversión, sin acudir a em­ préstitos. Otra definición muy útil se obtiene al excluir los intereses dentro de los pagos corrientes, dando origen al ahorro primario. Este concepto nos da cuenta sobre el peso que tiene el servicio de la deuda sobre las cuentas fis­ cales. Cualquiera que sea la definición utilizada, el nivel de ahorro del go­ bierno no puede ser analizado sin referirnos a los determinantes macroeconómicos de las operaciones del gobierno. Como se infiere de la sección sobre las finanzas públicas y el ciclo eco­ nómico, el crecimiento del producto nacional expande la base gravable so­ bre la que recaen los impuestos elevando los recaudos efectivos del gobier­ no. La dinámica de los recaudos se da tanto por la vía de mayor actividad interna como por la mayor capacidad que tiene el país de importar. No obs­ tante, los gravámenes que provienen del comercio exterior también están influenciados por el tipo de cambio y por los términos de intercambio. De esta manera, las cuentas fiscales del gobierno son sensibles a la política cam­ biaría que adopte el país y al comportamiento de los precios internaciona­ les, que son exógenos para las autoridades económicas. Respecto a los gastos, es pertinente considerar el comportamiento de las tasas de interés, tanto internas como externas, las necesidades inaplazables que debe afrontar el gobierno en materia de inversión pública, y la estrategia 337

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL F.N COLOMBIA. SIGLO XX

de endeudamiento público. Algunos trabajos han encontrado que los cam­ bios registrados en las operaciones del gobierno durante los noventa y su re­ sultado fiscal, son explicados por las variables endógenas, como el crecimien­ to del PlB y las importaciones y, en menor grado, por las variables que son de discreción del gobierno, como las tarifas y la inversión pública. En tanto, las variables de naturaleza exógena como el precio externo del petróleo, del café y la tasa de interés externa, han jugado un papel relativamente marginal en la explicación del déficit de la administración central y un papel significativo en el resultado fiscal de las empresas descentralizadas [Lozano y Meló 1996]. Una mirada retrospectiva nos dice que hasta mediados de los ochen­ ta, el ciclo del ahorro del gobierno central estuvo asociado con el ciclo cafe­ tero y que, a partir de entonces, esta relación se debilitó [Sánchez y Angulo, 1998]. En la última década el ahorro público de la administración central estuvo correlacionado con la dinámica de las transferencias territoriales y, en general, con factores .institucionales. En ciertos años (1995, 1996 y 1998) el aumento de las tasas de interés de mercado implicaron una carga onerosa por servicio de la deuda interna. Algunos de estos hechos se reflejan en el Gráfico 7 sobre el comporta­ miento del ahorro del gobierno desde comienzos de los años sesenta. Las ci­ fras muestran que antes de 1994, el gobierno nacional tuvo niveles positivos de ahorro, con excepción del año 1984 cuando se registró un nivel de desaho­ rro del 0,13% del PlB, y que ha descendido a lo largo de la historia. Así, en promedio el ahorro del gobierno se situó en 2,7% del PlB durante los años se­ senta, en 2,2% en la década del setenta, descendió a 1,7% en los ochenta y, fi­ nalmente, registra un nivel negativo de 1,3% en lo corrido de los noventa. GRAFICO 7 GOBIERNO NACIONAL CENTRAL AHORRO CORRIENTE

338

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX

Lo preocupante de la tendencia histórica que muestra el ahorro de la administración central, es que a partir de 1994 el nivel de desahorro es cre­ ciente hasta el punto que la estimación para 1999 es de 5,6% del PlB. Esto significa que en los últimos cinco años, el gobierno ha tenido que tomar nuevos créditos no sólo para financiar el total de la inversión, sino también para financiar buena parte de sus operaciones corrientes. En este contexto, sólo un plan de ajuste severo en las finanzas del gobierno central, posibilita­ rá quebrar la tendencia del ahorro a partir del año 2000, tal como se ilustra en el gráfico, aunque debe notarse que en el mediano plazo se seguirán re­ gistrando niveles negativos. E l d é f i c i t , su f in a n c ia m ie n t o Y LA SO ST E N I BILI DAD DE LA D EUDA

Evolución d el déficit En las secciones anteriores se identificaron las operaciones fiscales del gobierno nacional fundamentales para explicar la evolución de sus ingresos y pagos. También se mencionaron los posibles factores coyunturales y de política, que influyeron en el comportamiento de estas variables. La situa­ ción del déficit de la administración central y del resto del sector público no financiero registrada durante el período 1990-1999 recoge estas tendencias y es el tema de este apartado. En líneas generales se puede afirmar que a lo largo de los noventa el gobierno nacional incurrió en déficits permanentes en sus estados fi­ nancieros de caja. La no correspondencia entre el crecimiento de los pa­ gos con el crecimiento de los ingresos, generó un creciente desequilibrio fiscal, creando serias dificultades de manejo. Como ya se mencionó, di­ versos factores institucionales, incluida la inflexibilidad del gasto, la práctica cada vez más frecuente de financiar gastos de carácter perma­ nente con fuentes transitorias, en detrimento de un sano manejo presupuestal, y, en general, cierta tendencia a no valorar los efectos del déficit sobre la estabilidad macroeconómica, llevaron a una expansión de los gastos del gobierno que pasaron de 9,6 % del PlB en 1990 a 18,8% del PlB en 1999, al tiempo que los ingresos sólo crecieron de 8,9% a 13,1% del PlB en los mismos años. El desbalance de las finanzas del gobierno fue relativamente mo­ derado en la primera parte de la década, pues se registró en promedio un déficit de 0 ,9 6 % entre 1990 y 1994, desequilibrio que no generó pro­ blemas de tipo macroeconómico, entre otras cosas, por las facilidades 339

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

externas presentes para su financiamiento. Por su parte, el sector públi­ co consolidado obtuvo pequeños superávits de caja durante 1993 y 1994, de 0,2 % y 0,1 % del PlB, respectivamente, tal como se ilustra en el Gráfico 8. Cuando se incluyen los recursos que percibió el Estado de US$602 millones durante 1994, por privatizaciones y concesión de la te­ lefonía, el sector público colombiano registró un superávit de 2 ,3 5 % del PlB en dicho año. En suma, se puede concluir que en el primer lustro de los noventa, el sector público colombiano presentó un balance financiero más o menos equilibrado y que el déficit del gobierno nacional, fue compensado por los excedentes generados en el sector descentralizado. En los Anexos A.5 y A.6 se muestra que en promedio el sector descentralizado generó un superávit de 0,92% entre 1990 y 1994, destacándose el balance de E c o p e t r o I , C a r BOCOL y las empresas del sector eléctrico. Los resultados financieros del sector público colombiano cambian de tendencia a partir de 1995. En el gráfico 9 se muestra que se acelera progre­ sivamente el déficit de caja del gobierno hasta registrar 5,6% del PlB en 1999. Con el deterioro de las cuentas del gobierno, se incrementa el dese­ quilibrio financiero del sector público consolidado, que para 1999 fue de 4,7% del PlB16. Los excedentes financieros obtenidos por algunas de las en­ tidades descentralizadas, que en promedio fue de 1,4% del PlB entre 1995 y 1999, especialmente provenientes del sector de la seguridad social, no fue­ ron suficientes para compensar el déficit de la administración central, que se vio agravado por la profunda recesión de 1999. Esto obligó a las autori­ dades económicas a presentar ante el país y los organismos internacionales, un programa de ajuste de las cuentas fiscales del país, a fin de recuperar la estabilidad macroeconómica, como premisa para el crecimiento de largo plazo. Los requerim ientos de nuevo crédito El creciente desequilibrio fiscal en las cuentas del Estado, ha genera­ do requerimientos crediticios cada vez más cuantiosos para financiar los

16 Este porcentaje se obtiene siguiendo la metodología de caja del gobierno (MHCP-DNP), en donde no se incluye, entre otras cosas, el incremento de la deuda flotante. Si se sigue la metodología del FMI, el déficit del Sector Público No Financiero para 1999 asciende a 6,3% del PlB, tal como se muestra en la Tabla 6.

340

EL ESTADO D E LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX

GRÁFICO 8 EVOLUCIÓN DEL DÉFICIT DEL SECTOR PÚBLICO 1990-1999

% del

PIB

19(90

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

19B9

.100 --------------------------------------------------------------------------" pr I G O B ER N O B SPNF

gastos programados. Respecto a las necesidades de nuevo endeudamiento es necesario precisar que, usualmente, el crédito nuevo a contratar excede el tamaño del déficit, en la medida en que el sector público tiene que amorti­ zar los compromisos de deuda tanto interna como externa. Luego, en prin-

GRÁFICO 9 REQUERIM IENTOS DE C R ÉD ITO GOBIERNO C EN TR AL

Porcentaje del PIB

6

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Pf I N UEVO C R H XTO

■

d bto t

341

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

pió, al déficit de caja de una vigencia se le debe sumar los giros por amorti­ zaciones de deuda, para conocer las necesidades reales de financiamiento. Sin embargo, las necesidades de financiamiento que surjan de esta opera­ ción no necesariamente tienen que ser cubiertas con nuevos recursos credi­ ticios, pues como se sabe, el Estado ha utilizado los recursos de las privatiza­ ciones de los últimos años, para financiar el déficit. Y los depósitos que tienen las agencias públicas en el exterior también son fuente de financia­ miento del déficit. En los últimos diez años los requerimientos del gobierno han sido crecientes y han superado el tamaño del déficit. Dichos requerimientos se pueden satisfacer con fuentes de crédito interno y/o externo. La brecha cre­ ciente entre dos indicadores del nuevo crédito y el déficit ilustra el peso cada vez mayor del servicio de la deuda, que no alcanza a ser cubierta por las privatizaciones y con la utilización del portafolio. Para 1990 las necesidades de crédito del gobierno ascendieron a 1,8% del PlB, cuando el déficit que se registró fue de 0,8% . El punto adicional se destinó a amortizar los compro­ misos de la deuda, que fueron de 1,4%. El remanente de 0,4% del PlB se fi­ nanció reduciendo los saldos del portafolio de la Tesorería (Anexo A.7). Aunque en 1993 cayeron de manera significativa los requerimientos de crédito, a partir del año siguiente crecen de manera sostenida las necesi­ dades de crédito hasta registrarse en 1999 un nivel de 11% del PlB. Este porcentaje nos dice que el gobierno nacional tuvo que solicitar nuevos cré­ ditos por un monto que duplicó la magnitud de su déficit (que fue de 5,6% del PlB). Visto este indicador de otro modo, basta con señalar que durante 1999 la administración central tuvo que buscar recursos crediticios por un valor superior a los ingresos corrientes de la nación (que ascendieron a 10,8% del PlB). Sin duda la magnitud de las amortizaciones (de 5,4% del Pib) y especialmente el costo financiero, tanto de los saldos de la deuda ya contratada como de los nuevos recursos, han presionado al alza el déficit fis­ cal del gobierno y con éste unas mayores necesidades de recursos. Examinando nuevamente la definición de los requerimientos de cré­ dito, nótese que en ausencia de privatizaciones y de utilización del portafo­ lio, sobre los que se reduce cada día el margen de acción, los nuevos desem­ bolsos de deuda del sector público deben ser suficientes para financiar el déficit y para amortizar los compromisos pendientes de deuda. Si el déficit crece en el tiempo, como ha venido ocurriendo durante los últimos seis años, los requerimientos de nuevo endeudamiento son mayores, haciéndo­ se más costoso su servicio. Esta espiral de mayor déficit, mayores intereses y 341

EL ESTADO DE L\S FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX

mayores requerimientos de nuevos empréstitos, hacen creciente la deuda como proporción del producto nacional. Al tiempo que el gobierno nacional ha aumentado sus necesidades de nuevos empréstitos, ha cambiado sus fuentes de recursos. Pues en 1990 los nuevos créditos provenientes del mercado interno eran menos del 20% del total, por lo que los principales acreedores del gobierno eran los organismos multilaterales y la banca comercial extranjera, mediante la fi­ gura de préstamos sindicados. Entre 1991 y 1995 se registra una apreciable sustitución de las fuentes de crédito. Los recursos internos entran a financiar mayoritariamente los desbalances financieros del gobierno, fundamentalmente a través de bonos y se le da un menor uso a los recursos externos. L a sostenibilidad de la deuda Así como hemos visto que el déficit fiscal no mide apropiadamente las necesidades del nuevo endeudamiento, no todo el déficit se convierte en acumulación de deuda, puesto que esta última no se incrementa cuando el desbalance fiscal se financia con recursos de privatizaciones o del portafolio acumulado en períodos anteriores por el sector público. De otro lado, la relación deuda a PlB, como indicador de la sostenibi­ lidad de la deuda pública a largo plazo, puede verse influida por la manera como se valora. Es claro que la revaluación del peso frente al dólar tiende a disminuir el valor de la deuda en pesos y otro tanto acontecería si se depre­ cian respecto al dólar otras monedas en que se encuentre contratada la deu­ da. Ello sin dejar de agregar que si la deuda se valora a precios de mercado, su valor se verá influido por las variaciones de las tasas de interés nacionales e internacionales. Por esto, el análisis de la sostenibilidad fundado en la re­ lación deuda a PlB se debe hacer con metodologías que permitan aislar estos fenómenos. En cuanto a la evolución de la relación deuda a PlB para el sector pú­ blico no financiero colombiano durante el período 1990-1999 en cifras po­ demos decir que entre 1990 y 1994 la relación deuda a PlB se redujo de 39,6% a 22,9% , para ascender en los años siguientes. A pesar de la revalua­ ción del peso colombiano durante la primera parte de la década, de las pri­ vatizaciones y de los factores mencionados en los párrafos anteriores, la rela­ ción deuda a PlB se ha venido incrementando en los años recientes y esa dinámica persistiría de no tomarse los correctivos para disminuir y estabili­ zar el déficit fiscal. 343

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX

Considerando que en las actuales circunstancias existen mayores difi­ cultades para financiar el déficit en los mercados internacionales; que la tasa de interés ha superado la tasa de crecimiento de la economía; que el sector público ha reducido permanentemente su superávit primario y que el valor del señoreaje ha disminuido con la reducción de la inflación, se puede con­ cluir que, de mantenerse las tendencias actuales, el crecimiento de la rela­ ción deuda a PlB no sería sostenible en el largo plazo y de allí que el progra­ ma macroeconómico previsto con los organismos internacionales busque estabilizar este coeficiente alrededor del 43-44% del PlB.

L a s r e f o r m a s a l a s f in a n z a s p ú b l ic a s

El análisis de este documento pone de presente -com o muchos estu­ dios, entre ellos: Comisión de Racionalización del Gasto Público [1997], Córdoba [1998], Hernández y Gómez [1998], Clavijo [1 9 9 8 ]- la necesi­ dad impostergable de unas reformas a las finanzas públicas que reduzcan y estabilicen el déficit fiscal y con ello hagan viable el manejo de la deuda pú­ blica, de tal manera que hacia el futuro no se presenten los desequilibrios macroeconómicos que vivió la Nación durante la década de los noventa. Con ese propósito las autoridades económicas han diseñado un pro­ grama de largo plazo que, en el frente fiscal, busca reducir el déficit como porcentaje del PlB a los niveles que se señalan en la Tabla 6.

Tabla 6 Programa de reducción del déficitfiscal (Porcentaje del PlB) Año

D éficit

1999

6,3

2000

3,6

2,7

2001

2,5

1,1

2 002

1,5

1,0

Reducción

Fuente: Acuerdo extendido de Colombia con el FMI, MHCP-B.R.

El decrecimiento proyectado se fundamenta en un conjunto de accio­ nes cuya cuantificación se expresa, como porcentaje del PlB, en la Tabla 7. 344

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX

Como puede verse, aun cuando la mayor reducción deberá realizarse en el año 2000, el ajuste fiscal deberá proseguir en los próximos años. Esfuerzo continuo al cual se ha previsto que concurran la reversión del ciclo econó­ mico (mayores recaudos por reactivación), medidas administrativas (incre­ mento de recaudos por una mejor gestión de la DlAN), decisiones políticas (reducción de la deuda flotante y el programa de austeridad expresado en el presupuesto de la Nación para el año 2000 aprobado por el Congreso de la República a fines de 1999), mayores tributos (como la extensión temporal del impuesto del 2x1000) y el conjunto de reformas estructurales que se re­ seña en esta sección final del trabajo. Como ha quedado claro a lo largo de este estudio, por la inflexibilidad de buena parte del gasto del gobierno nacional y por la dinámica cre­ ciente que ha tomado el pago de los intereses, se hace necesario emprender reformas estructurales a la institucionalidad en que se fundamentan las fi­ nanzas públicas. Entre los economistas nacionales existe un relativo con­ senso sobre la conveniencia de emprender reformas en las siguientes áreas: M odificación d el régimen de las transferencias territoriales Las transferencias territoriales han incrementado su participación en los ingresos corrientes de la Nación del 28,7% en 1990 al 47,8% en 1999. Porcentaje superior al 44,5% (20% de participaciones municipales y 24,5% del situado fiscal) establecido en la Constitución, como consecuen­ cia de la creación del Fondo de Compensación Educativa. Aun cuando este último Fondo desapareciera, las transferencias esta­ blecidas en la Constitución Nacional continuarán incrementándose hasta alcanzar el 46,5% en el año 2001 (24,5% por concepto de situado y 22% por concepto de participaciones municipales). Con el fin de frenar su crecimiento, el gobierno presentó al Congreso de la República un proyecto de Acto Legislativo mediante el cual una vez las transferencias territoriales alcancen el nivel más alto establecido por la Constitución se volverán constantes en términos reales. De esta manera se independizarían los recursos territoriales de los vaivenes propios de los in­ gresos corrientes de la Nación como producto del ciclo económico y se des­ vincularía el nivel del gasto del crecimiento de esos ingresos, lo cual consti­ tuye una de las mayores dificultades en el manejo de las finanzas públicas. En esencia lo que se busca con esta modificación constitucional es re­ cuperar flexibilidad en el manejo de las finanzas públicas nacionales, al 345

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

tiempo que se mantendría el valor real de las transferencias que reciben las entidades territoriales. Infortunadamente, el proyecto de acto legislativo fue retirado por el gobierno nacional a fines de 1999. Es de esperarse, sin embargo, que una iniciativa semejante se introduzca en la primera legislatura del año 2000, puesto que como se vio en la Tabla 7, esta reforma, o una iniciativa de ca­ rácter similar, es fundamental para alcanzar la proyectada reducción del dé­ ficit fiscal. Creación del fon do nacional de pensiones de las entidades territoriales La mayoría de las entidades territoriales no cuentan con las reservas necesarias para cubrir las obligaciones que tienen con sus pensionados, a pesar de que se estima que ese pasivo podría estar llegando al 39% del PlB (64.5 billones de pesos de 1999) y afecta a cerca de 470.000 personas entre pensionados y trabajadores activos. A fin de empezar a solucionar este gravísimo problema, que repercute negativamente sobre las finanzas territoriales y en últimas sobre las de la Nación, el gobierno presentó al Congreso a fines de 1999 un proyecto en­ caminado a dictar normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales y a crear el Fondo Nacional de Pensiones de las Enti­ dades Territoriales. Ese proyecto al ser aprobado, con las respectivas modi­ ficaciones, se convirtió en la Ley 549 del 28 de diciembre de 1999. En vir­ tud de estas disposiciones las entidades territoriales deben provisionar el valor de los pasivos pensiónales a su cargo en un plazo máximo de 30 años y podrán garantizar el pago de las mesadas pensiónales presentes y futuras. Para lo cual la Ley ordena destinar los siguientes recursos: •

Los transferidos a los departamentos y distritos por concepto del si­ tuado fiscal originado en el impuesto a las transferencias financieras (impuesto del 2x1000).

•

Los transferidos que se produzcan por razón del incremento porcen­ tual en la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación a partir del año 2000, de acuerdo con el artículo 367 de la Constitución Nacional.

•

El 7% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.

•

El 10% de los recursos provenientes de las privatizaciones nacionales.

346

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIGLO XX

•

El 10% de los recursos que los particulares inviertan en la capitaliza­ ción accionaria de empresas de la Nación.

•

El 20% del valor de los bienes cuyo dominio se extinga a favor de la nación.

•

El 15% de los ingresos producto de las ventas al sector privado de ac­ ciones o activos de propiedad de las entidades territoriales.

•

El 20% del producto del impuesto de registro.

•

El 5% de los ingresos corrientes de libre destinación de cada departa­ mento. Este porcentaje se incrementará en un punto porcentual cada año hasta llegar al 6% en el año 2000.

•

Los ingresos provenientes de la explotación del Loto Único Nacional.

•

El 70% del producto del impuesto de timbre nacional.

Con dichos recursos se crea el Fondo Nacional de Pensiones Territo­ riales, como una cuenta sin personería jurídica administrada por el Minis­ terio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto será recaudar, asignar y administrar los recursos en las cuentas separadas de cada una de las entida­ des territoriales. Sin duda, con esta norma se da un paso de mucha impor­ tancia para buscar soluciones a uno de los principales problemas fiscales que enfrentaría el país a mediano plazo de no haberse tomado los correcti­ vos necesarios. Racionalización del gasto público Mediante el proyecto de ley por medio del cual se dictan disposicio­ nes tendientes a racionalizar el gasto público, el gobierno nacional propone una serie de medidas que frenarían hacia el futuro el crecimiento del gasto, tanto de la Nación como de las entidades territoriales. Especialmente el de estas últimas el cual viene creciendo a un ritmo muy superior a sus posibili­ dades de generar ingresos propios. Las medidas más sustantivas están encaminadas a eliminar, a partir de la vigencia de la Ley, la retroactividad de las cesantías para los servido­ res públicos; mantener congeladas las nóminas de las entidades que se reestructuren durante los 5 años siguientes a dicha reestructuración; evi­ tar la doble percepción de asignación de los funcionarios públicos que re­ sulten beneficiarios de las acciones de reintegro y reducir las indemniza­ ciones de los beneficios derivados de tales acciones; requerir autorización previa del CoNFIS para la aprobación de las convenciones o pactos colecti­ 347

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

vos en las entidades descentralizadas; y, limitar la remuneración de los funcionarios y empleados de los entes descentralizados al salario máximo que devengue el representante legal respectivo. Este proyecto fue aproba­ do en primer debate a fines de 1999 y debe continuar su tránsito en la le­ gislatura del año 2000. Saneam iento fisca l de las entidades territoriales Para este propósito se presentó un proyecto de ley que establece una nueva categorización de los departamentos y municipios; impone límites estrictos al financiamiento del gasto de funcionamiento de las entidades te­ rritoriales; y racionaliza dichos gastos al poner restricciones a las erogacio­ nes de las Contralorías, Asambleas Departamentales y Concejos Municipa­ les para lo cual se incluyen disposiciones sobre el número de concejales, las sesiones remuneradas máximas que tendrán lugar durante el año, al igual que sobre la remuneración de concejales y diputados. Además de estas reformas, en lo territorial el gobierno ha presentado un proyecto de ley tendiente a modernizar el régimen de los juegos de suer­ te y azar con el fin de generarle ingresos adicionales al sector salud y ha to­ mado acciones para llevar a cabo programas de ajuste fiscal territorial y para reestructurar los pasivos de esas instituciones. Los programas de ajuste fiscal territorial, o planes de desempeño, se vienen estructurando desde hace varios años y tienen como propósito lo­ grar que las entidades territoriales que superen los límites de endeudamien­ to considerados como sostenibles, desarrollen acciones para incrementar sus recaudos y racionalizar el gasto de tal manera que puedan acceder nue­ vamente al crédito. Tales programas se negocian entre las entidades y el M i­ nisterio de Hacienda y Crédito Público. Hasta abril de 1999, 17 munici­ pios y 15 departamentos habían suscrito este tipo de convenios, lo cual significó una reducción de cargos cercana a los 15.000 (Restrepo, 2000). La reestructuración de pasivos consiste en acuerdos de pagos para servir la deu­ da a los acreedores del sector financiero en el marco del cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales de los entes territoriales y previo un cuidadoso examen de la capacidad de pago de estos últimos. Adicionalmente el Gobierno se propone presentar al Congreso una reforma a la Ley 100 de 1993 y una reforma tributaria nacional que busca aumentar la base del impuesto de renta y cerrar las fuentes de evasión que hoy tiene el impuesto al valor agregado. 348

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX

Esta muy breve síntesis de las iniciativas gubernamentales para en­ frentar la crisis fiscal pone de presente la enorme tarea legislativa que habrá de avocar el Congreso de la República con miras a lograr el inaplazable sa­ neamiento de las finanzas gubernamentales con miras a recuperar la estabi­ lidad macroeconómica, y subraya que los recortes presupuéstales, si bien son condición necesaria para ese propósito, son insuficientes pues de lo que se trata es de alcanzar unos acuerdos políticos que le den un nuevo marco institucional a las finanzas públicas nacionales y territoriales.

Tabla 7 Reducción del déficitfiscal: cuantificación de las acciones (Porcentaje del PlB) 2000

2001

2002

1.9

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Faep y Distrito Capital) T otal F uente: C álculos a partir del acuerdo extendido de C o lom bia con el FMI, M H C P-B.R.

349

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

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C a d k n a H . 1 9 9 4 . “ L a m o d e r n i z a c i ó n y f is c a l iz a c i ó n a d u a n e r a c o l o m b i a n a y e l c o n t r o l a la e v a ­

Serie Política Fiscal 5 6 , C e p a L -P N U D . A. 1999. Estabilidady gradualismo, Cap XII. TM Editores—Banco de la República. C l a v i j o S. 1998. Política fiscaly Estado en Colombia. Ediciones Uniandes. Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas. 1997. Informefinal. Tema I Editoláser S.A. C ó r d o b a , J.P . 1997. Ajuste Fiscal: ¿cuándoy cómo? Mimeo. C o r r e a P. y S t e i n e r R. 1999. Decentralisation in Colombia: Recent Changes and Main Challenges, in Colombia: A n Opening Economy?, Ed. Collen M. Callahan & Frank R. Gunter, Jai Inc. Stanford Connecticut. FAINBOIM I, y A l o n s o J. 1997. “Sobre el uso indiscriminado de indicadores fiscales comple­ mentarios”, Coyuntura Económica, septiembre. F i s h e r S. y E a s t e r l e y W . 1990. “The Economics o f the Government Budget Constraint”, The World Bank Research Observer, vol 5, julio. H e r n á n d e z A. y G Ó M EZ C. 1998. “Ajuste fiscal: de la retórica a los acuerdos”. Mimeo, Banco de la República. LO ZA NO I. 1998. “Las transferencias intergubernamentales y el gasto local en Colombia”, BSE N° 99 Banco de la República, agosto. L o z a n o I. y Meló L . 1996. “El déficit del sector público y la política fiscal en Colombia”, BSE N° 60, Banco de la República, octubre. PERRY G. 1 9 9 7 . “Debt and Fiscal Sustainability: Deja Vu?”. Paper for the Regional Seminar. SÁNCHEZ F. y Ángulo M. 1998. Evolucióny determinantes del ahorro delgobierno nacional, 1950-1996, E l ahorro en Colombia, evolucióny comportamiento globaly sectorial, Tercer Mundo Editores-DNP. R e s t r e p o J. C. 2000. Nuevos rumbos para la descentralización. Imprenta Nacional de Colombia. W lES N ER E. 1992. Colombia: descentralizacióny federalismo fiscal, D n p . s ió n f i s c a l” ,

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EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIAA FINES DEL SIG LO XX

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Anexo A .2 Transferencias obligatorias H Miles de millones de pesos y porcentajes del PlB

EL ESTADO D E LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIAA FINES D EL SIG LO XX

353

1/ Incluye: situado fiscal, participaciones municipales, pensiones y fondo de pensiones territoriales. 2/ Sin privatizaciones. Fuente: CONFIS, pr: Preliminar.

Evolución del déficit del gobierno central % del PlB

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

354

Fuente: CON FIS (pr) preliminares

Proyecciones

Servicio de la deuda gobierno nacional Miles de millones de pesos y porcentajes del PlB

EL ESTADO D E LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIAA FINES D EL SIG LO XX

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1/ Sin neto de transferencia. No incluye privatizaciones/ Incluye FAEP. Fuente: CONFIS.— pn Preliminar

Evolución del déficit del RSPNF1990-2002 Miles de millones de pesos y porcentajes del PlB

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX

357

Necesidades de financiamiento SPNF Miles de millones de pesos y porcentajes del PlB

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Anexo A .9 Transferencias a entidades territoriales En miles de millones de pesos

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EL ESTADO D E L\S FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX

Anexo B

SITUADO FISCAL 24,5% de los ingresos corrientes de la nación Fórmula para la distribución geográfica

SITUADO FISCAL Fórmula para distribución sectorial

363

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

PARTICIPACIÓN EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN Fórmula para la distribución geográfica Territorios indígenas Municipios con menos de 50.000 habitantes Municipios que limiten con la ribera del Río Magdalena Federación Colombiana de Municipios

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60%

20% No. de habitantes con necesidades básicas insatisfechas 40% Grado de pobreza relativo de cada municipio

(93.4-X%) 40%

22% 6% 6% 6%

Población del municipio/Población nacional Eficiencia fiscal Eficiencia administrativa Evolución en la calidad de vida del municipio

PARTICIPACIÓN EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN Fórmula para la distribución sectorial Educación

30%

Salud

25%

Agua potable y saneamiento básico Recreación y deporte Libre inversión

364

20% 5% 20%

De la monoexportación a la diversificación: los retos delpaís RICA RD O BO N ILLA G O N Z Á LE Z Profesor Asociado, Universidad Nacional de Colombia Director del Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID

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t e a r d u p l i c a r s ó lo la s e x p o r t a c io n e s m e n o r e s o n o t r a d ic io n a le s , c if r a d a s a c ­ tu a lm e n te e n a lr e d e d o r d e

US$6.000

m illo n e s , es d e c ir q u e e n e l a ñ o

US$12.000 m i l l o n e s e n p r o US$17.000 m i l l o n e s t o t a l e s ¿ e l p a í s

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s a d o , e l p a ís y a h a d u p l i c a d o la s e x p o r t a c io n e s . P o r t a n t o , l a m e t a e s o b t e n i ­ b l e , n o o b s t a n t e , la s p r e g u n t a s s o n : ¿ C o n q u é p r o d u c t o s ? ¿ A q u é m e r c a d o s ? y ¿es s u fic ie n te e l tie m p o ? E l p r o p ó s ito d e l p r e s e n te d o c u m e n t o es e n tr e g a r e le m e n to s d e ju ic io p a r a r e s p o n d e r a la s a n t e r io r e s p r e g u n t a s , i n i c i a l m e n t e m o s t r a n d o lo q u e

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

c o m p r a e l m u n d o , lu e g o

la e x p e r i e n c i a c o l o m b i a n a , l a e s t r u c t u r a d e la s

e x p o r ta c io n e s , s u s d e te r m in a n te s

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I.

¿Q U É CO M PRA EL M U N D O ?

C u a lq u ie r a q u e s e a la m a g n it u d d e la m e ta , p a r a c u m p lir la es n e c e s a ­ r io r e s p o n d e r a la s n e c e s id a d e s d e l m e r c a d o . A m p l i a r n u e s t r a p a r t i c i p a c i ó n e n e l m u n d o c o n b ie n e s y s e r v ic io s q u e lo s c o m p r a d o r e s e x t e r n o s e s t é n d e ­ m a n d a n d o , h a c ia a llá h a y q u e d i r i g i r lo s e s fu e r z o s d e l p a ís . ¿ Q u é y c u á n t o e s tá c o m p r a n d o e l m u n d o ?

1997

E n

1), US$1,3 b

(C u a d ro

b illo n e s e n b ie n e s y

la s e x p o r t a c io n e s m u n d i a l e s s u m a r o n

US$5,3

i l l o n e s e n s e r v i c i o s , p a r a u n t o t a l d e U S $ 6 ,6 b i ­

llo n e s , d e lo s c u a le s C o l o m b i a p a r t ic ip a c o n

US$ 11,5

m il m illo n e s . A m a n e ­

r a d e c o m p a r a c ió n , e l ta m a ñ o d e l c o m e r c io e x te r io r m u n d ia l e s, a p r o x im a ­ d a m e n t e , e q u iv a le n t e a l d e l P lB d e E s t a d o s U n i d o s , q u i e n e s , a s u v e z , e l p r im e r c o m p r a d o r d e l m u n d o . L a a n te r io r c ifr a m u e s tr a ta m b ié n , a m a n e r a d e c o n s t a t a c ió n , q u e e l c o m e r c io e x t e r io r e s f u n d a m e n t a lm e n t e d e b ie n e s m ie n t r a s lo s s e r v ic io s s o n p o c o t r a n s a b le s , d e t a l m a n e r a q u e c u a lq u ie r e s ­ tr a te g ia e x p o r t a d o r a d e b e b a s a rs e e n la p r o m o c ió n d e la p r o d u c c ió n a g r o ­ p e c u a r ia , m i n e r a o m a n u f a c t u r e r a . ¿ C u á le s s o n lo s s e c to r e s y p r o d u c t o s q u e m á s s e c o m e r c ia n ? P a ra e l m is m o

US$3,9

a ñ o , e l c o m e r c io d e b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s f u e d e

b illo n e s , m ie n tr a s

c ifr a s d e

US$580

ta l m a n e ra m u n d ia l

qu e

de

lo s

m il m illo n e s y la s

b ie n e s

a g r o p e c u a r io s

US$598

m a n u fa c tu ra s c o n tra

el

y

m in e r o s

c o rre s p o n d e n

23%

a lc a n z a r o n

la s

m il m illo n e s r e s p e c tiv a m e n te , d e

su m ad o

de

74%

al lo s

d e l c o m e r c io

b ie n e s

de

o r ig e n

p r im a r io , la d if e r e n c ia la h a c e n b ie n e s n o c la s ific a d o s q u e s e a p r o x im a n m ás

a lo s

m a n u fa c tu ra d o s . L a

te n d e n c ia

m u e s tr a , a s í m is m o , q u e

lo s

p r o d u c t o s m a n u f a c t u r a d o s g a n a n c a d a v e z m á s e s p a c io e n e l c o m e r c io , p asando de ser el

74%

en

40%

e n la d é c a d a d e lo s s e s e n ta a l

7 0 ,6 %

en

19 90

y el

1997.

E l c o m e r c io d e m a n u fa c tu r a s in c lu y e d e s d e b ie n e s c o n lig e r a tr a n s ­ f o r m a c i ó n y p o c o v a lo r a g r e g a d o h a s t a lo s m á s c o m p le jo s d e la c a d e n a m e ta lm e c á n ic a . E s to s ú lt im o s , a g r u p a d o s e n m a q u in a r ia y e q u ip o d e t r a n s ­ p o rte re p re s e n ta n e l

3 9 , 6%

d e l m e r c a d o d e b ie n e s y f o r m a n e l p a t r ó n d e

e s p e c i a l i z a c i ó n m á s i m p o r t a n t e d e la s ú l t i m a s d é c a d a s , d i s t r i b u i d o e n t r e lo s e q u ip o s d e o f i c i n a y t e le c o m u n ic a c io n e s , m e j o r c o n o c i d o c o n ju n to

366

de

la

in d u s tr ia

e le c tr ó n ic a ,

co n

el

12,7%

,

la

co m o

el

m a q u in a r ia

DE LA M ON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS

Cuadro 1 Exportaciones mundiales de bienes y servicios (U S$ miles de millones y %) 1990-1997 1997

19 9 0 (% )

19 9 7(% )

5305

100

100

580

12,2

10,9

Alimentos

458

9,3

8,6

Materia prima

121

2,9

2,3

598

14,3

11,3

60

1,6

1,1

Combustibles

435

10,5

8,2

No ferrosos

103

2,1

1,9

3928

70,6

74

Hierro y acero

141

3,3

2,7

Químicos

490

8,7

9,2

Otras semi-manufacturas

399

7,8

7,5

2098

35,8

39,5

Equipo de ofc. y telecomunicaciones

673

8,8

12,7

Industria automotriz

496

9,4

9,3

Otra maquinaria

929

17,6

17,5

TEXTILES

155

3,1

2,9

CONFECCIONES

177

3,2

3,3

OTROS BIENES DE CONSUMO

468

8,9

8,8

1310

100

100

Transporte

320

28,4

24,4

Viajes turismo

430

33,1

32,8

Otros

560

38,5

42,8

Productos TOTA L EXPORTACIONES DE BIENES TO TA L AGROPECUARIOS

TOTAL IND. EXTRACTIVAS Minerales

TOTAL MANUFACTURA

Total maqu. y equipo

TOTAL EXPORTACIONES SERVICIO

367

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX

(1 7 ,5 % )

(9 ,3 % ).

y la in d u s t r ia a u t o m o t r iz

L a in d u s tr ia d e m á s a v a n c e

e n e l c o m e r c io m u n d ia l fu e la e le c tr ó n ic a , q u e d e s e r u n

1 2 ,7 %

pasó al

en

199 7,

a u m e n ta n d o e n

3 ,9

8 ,8 %

en

1990

s u p a r tic ip a c ió n e n e l m e r ­

c a d o m u n d i a l , p r o p o r c i ó n s u p e r io r a la p r e s e n c ia d e la s c o n f e c c io n e s e n e l m is m o m e r c a d o n ic o

(3 ,4 % ).

(US$673 m i l m i l l o (US$580 m i l

E n té r m in o s a b s o lu to s , e l c o m e r c io e le c tr ó ­

n e s ) s u p e r a la r g a m e n t e a l d e lo s p r o d u c t o s a g r o ­

p e c u a r io s

m il l o n e s ) , d e m o s t r a n d o q u e : a ) lo s p a ís e s q u e s e

e s p e c ia liz a n e n la p r o d u c c ió n d e b ie n e s p r im a r io s v ie n e n p e r d ie n d o p r e ­ s e n c ia e n lo s m e r c a d o s i n t e r n a c i o n a l e s y b ) la s n u e v a s t e n d e n c i a s d e l c o ­ m e r c io s e in c lin a n h a c ia p r o d u c to s c o n n u e v a s te c n o lo g ía s y m a y o r v a ­ lo r a g re g a d o . A lg u n o s s e r v ic io s t a m b ié n s e t r a n s a n e n e l m u n d o . É s to s s e d iv id e n e n tr e s g r a n d e s g r u p o s : t r a n s p o r t e d e m e r c a n c ía s , t u r is m o y o tr o s s e r v ic io s . E l tr a n s p o r t e d e m e r c a n c ía s e s tá lig a d o a l c o m e r c io d e b ie n e s , e n e l s e n t id o d e q u e to d o p r o d u c t o c o m e r c ia d o d e b e lle g a r a s u d e s tin o m e d ia n t e u n a o p e r a c ió n d e tr a n s p o r te in te r n a c io n a l, s e a p o r m e d io m a r ít im o , a é re o o te ­ r r e s t r e , lo q u e , e n m e d i o d e u n a b a ja g e n e r a liz a d a d e lo s f le t e s , r e p r e s e n t ó

US$320 hace el

m il m illo n e s , es d e c ir e l

2 4 ,4 %

6%

d e lo s b ie n e s c o m e r c ia d o s , e s te g r u p o

d e lo s s e r v ic io s tr a n s a d o s . E l

t u r is m o , q u e in c lu y e v ia je s d e

d e s c a n s o y d e s p la z a m ie n to s p o r n e g o c io s , r e fle ja e l t r a n s p o r t e in t e r n a c io n a l d e p e r s o n a s y la u t iliz a c ió n d e la in fr a e s tr u c tu r a h o te le r a y d e r e s ta u r a n te s p a ra

n o

US$428 US$560

m ig r a n te s , r e p r e s e n ta e l

3 2 ,8 %

m il m illo n e s .

s e r v ic io s

Los

m il m illo n e s , e l

m o d a lid a d e s d e

o tro s

4 2 ,9 % ,

de

lo s s e r v ic io s c o m p le ta n

tra n s a d o s , c o n

el p a n o ra m a

con

c o n g r a n d in a m is m o a p a r t i r d e lo s n u e v a s

t e le c o m u n ic a c io n e s y la e x p a n s ió n d e la s a s e s o r ía s i n t e r n a ­

c io n a le s , a b a s t e c id a s e s p e c ia lm e n t e p o r p a ís e s in d u s t r ia liz a d o s .

II.

¿ Q U É E X P O R T A C O L O M B IA ?

E n e l la r g o p la z o , v is t o e n u n p e r ío d o b a s t a n t e r e p r e s e n t a t iv o , lo s ú l ­ t i m o s t r e i n t a a ñ o s , la s e x p o r t a c io n e s d e b ie n e s y s e r v ic io s a p e n a s s u p e r a n u n p r o m e d io d e l 1 7 %

d e l P lB , c o n a lt ib a jo s q u e d e p e n d e n d e la e v o lu c ió n

d e lo s p r e c io s in t e r n a c io n a le s d e l c a fé y e l p e t r ó le o o d e l c o m p o r t a m i e n t o d e la ta s a d e c a m b io . L o s p ic o s m á s r e p r e s e n ta tiv o s ( G r á f ic o

1)

e s tá n lig a d o s

a la ta s a d e c a m b i o y a la s b o n a n z a s d e l c a f é , d e t a l m a n e r a q u e c o n p r o c e s o s d e r e v a l u a c i ó n la s e x p o r t a c i o n e s s e r e d u c e n ( a ñ o 1 9 8 2 ) m i e n t r a s l a d e v a l u a ­ c ió n p r o d u c e e l e f e c t o c o n t r a r io ( a ñ o 1 9 9 1 ) , a s í m is m o s u c e d e c o n lo s b u e ­ n o s p r e c io s d e l c a f é , lo s c u a le s m e j o r a n la s c if r a s d e e x p o r t a c i ó n , a l m i s m o t ie m p o q u e p r e s io n a n la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io .

368

D E LA M O N O EXPO RTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓNr LOS RETO S D EL PAÍS

GRAFICO 1 PARTICIPACIÓN DE L\S EXPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS EN EL PIB 1965 - 1996

Año -

D ife r e n te s

----- X bienes/PIB

- X bienes y SS/PIB

m o d e lo s e c o n o m é tr ic o s h a n

m o s tra d o

q u e h a y , b á s ic a ­

m e n t e , d o s d e t e r m i n a n t e s d e la s e x p o r t a c i o n e s e n C o l o m b i a : e l t a m a ñ o d e l m e r c a d o m u n d i a l y la ta s a d e c a m b i o . E n la s e x p o r t a c io n e s t r a d ic io n a le s , id e n t if ic a d a s c o m o a q u e lla s e n la s q u e e l p a ís t i e n e la r g a t r a y e c t o r i a , c a f é y p e t r ó le o , o e n p r o d u c to s q u e s e h a n c r e a d o c o m o p r o y e c to s p a r a la e x p o r t a ­ c ió n , c a r b ó n y fe r r o n íq u e l, e l p r in c ip a l d e te r m in a n te es e l ta m a ñ o y c o m ­ p o r t a m i e n t o d e l m e r c a d o , d a d o q u e s o n p r o d u c t o s b á s ic o s o “ c o m m o d i ­ tie s ”

d o n d e

c a rb ó n y

e l p a ís

es p r e c io -a c e p ta n te .

Los

p r e c io s

d e l c a fé , p e tr ó le o ,

n í q u e l e s t á n d e t e r m i n a d o s p o r la s v a r i a c i o n e s d e l m e r c a d o e i n ­

f lu id a s p o r lo s c o m p r a d o r e s , d e t a l m a n e r a q u e , la s c o y u n t u r a s d e b u e n o s p r e c io s c o n d u c e n a p e r ío d o s d e b o n a n z a , m ie n t r a s lo s p r e c io s b a jo s s e t r a ­ d u c e n e n m e n o r e s in g r e s o s , e s o s a lt ib a jo s s e o b s e r v a n , p a r t ic u la r m e n t e , e n e l c a s o d e l c a fé . E l o t r o s e g m e n t o s o n la s e x p o r t a c io n e s n o t r a d ic io n a le s o m e n o r e s , id e n t if ic a d a s c o m o la v a r ie d a d d e p r o d u c t o s e n lo s q u e n o h a y la r g a t r a d i ­ c ió n o s u p e s o n o es s u fic ie n te m e n te g r a n d e p a r a c r e a r u n e fe c to s u s titu c ió n s o b r e lo s p r o d u c t o s t r a d ic io n a le s , n o o b s t a n t e q u e flo r e s y b a n a n o y a t ie n e n u n la r g o p e r ío d o d e p r e s e n c ia in t e r n a c io n a l. L a m a y o r p a r t e d e lo s b ie n e s in c o r p o r a d o s e n e s te s e g m e n to d e p e n d e n d e l c o m p o r t a m ie n t o d e la ta s a d e c a m b io d e t a l m a n e r a q u e c u a n d o h a y r e v a lu a c ió n lo s p r o d u c t o s s e e n c a r e ­ cen

y

la s v e n t a s

se re d u c e n , ta l c o m o

s u c e d ió

a c o m ie n z o s

d e lo s a ñ o s

369

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

o c h e n ta y e n e l p e r ío d o e n tr e 1 9 9 3 y 1 9 9 7 , m ie n tr a s q u e u n p ro c e s o d e d e ­ v a lu a c ió n g e n e r a e l f e n ó m e n o c o n t r a r io , m e j o r a n d o lo s r e g is t r o s d e e x p o r ­ t a c ió n c o m o lo s v iv id o s e n t r e

1 9 8 6 y 1 9 9 1 , y lo s q u e s e e m p i e z a n a s e n t ir

c o n la a c tu a l d e v a lu a c ió n d e 1 9 9 8 - 1 9 9 9 . L a c o n j u n c i ó n d e lo s d o s f e n ó m e n o s , la s v a r ia c io n e s e n lo s p r e c io s i n ­ t e r n a c io n a le s d e lo s p r o d u c t o s b á s ic o s y e l c o m p o r t a m i e n t o

d e la ta s a d e

c a m b i o e x p l i c a n la e v o l u c i ó n y d i n á m i c a d e la s e x p o r t a c io n e s c o l o m b i a n a s . S i m u l t á n e a m e n t e , lo s p e r ío d o s d e b o n a n z a t i e n e n e f e c t o s s o b r e la t a s a d e c a m b i o o r ig in a d o s e n la m o n e t i z a c i ó n d e lo s in g r e s o s e x t e r n o s y la c o n s e ­ c u e n te r e v a lu a c ió n d e la m o n e d a , c o n v ir t ie n d o la b o n a n z a e n u n s e s g o a n ­ t i e x p o r t a d o r p a r a e l s e g m e n t o d e lo s p r o d u c t o s n o t r a d ic io n a le s , m ie n t r a s lo s b a jo s p r e c io s g e n e r a n p e n u r i a e n t r e lo s p r o d u c t o r e s . L a b o n a n z a c a fe te r a y la m o n e t iz a c ió n p r iv a d a d e s u s in g r e s o s g e n e r ó p r e s io n e s r e v a lu a c io n is ta s q u e e x p lic a n e l b a jo d e s e m p e ñ o d e o tr o s s e c to re s d u r a n te e l p e r ío d o d e in flu e n c ia , a ñ o s 1 9 7 5 a 1 9 8 6 , y e l a b a r a ta m ie n to d e la s i m p o r t a c i o n e s , q u e c o n c l u y ó e n u n a g r a n c r is is d e la s b a l a n z a s c o m e r c i a l y e n c u e n ta c o r r ie n te . L a d e v a lu a c ió n p o s te r io r c o n d u jo a l b u e n m o m e n t o v iv id o

p o r la s e x p o r t a c io n e s r t o

h a s ta e l 2 1 %

la p a r t ic ip a c ió n

tr a d ic io n a le s

q u e p e r m itie r o n

a u m e n ta r

d e la s v e n t a s e x t e r n a s t o t a le s e n e l P lB

de

1 9 9 1 , e l m á x im o n iv e l a lc a n z a d o e n la h is to r ia r e c ie n te c o lo m b ia n a . L a l i ­ b e r a c ió n f in a n c ie r a y la b o n a n z a p e tr o le r a , a p e s a r d e la e s te r iliz a c ió n p ú b li­ c a d e s u s r e c u r s o s , p r o p i c i a r o n la f u e r t e r e v a lu a c ió n d e lo s a ñ o s n o v e n t a , e l e s t a n c a m i e n t o d e la s e x p o r t a c i o n e s , b a j a n h a s t a e l 1 7 %

d e l P lB , y e l n u e v o

d é f i c i t d e lo s b a la n c e s e x t e r n o s , s it u a c ió n q u e e m p ie z a a e n c o n t r a r e le m e n ­ to s c o r r e c tiv o s c o n la g r a n d e v a lu a c ió n d e fin a le s d e l s ig lo . E n

v a lo r e s

US$789,8 d ro

2) ,

a b s o lu to s ,

m illo n e s e n

1970

la s

e x p o r ta c io n e s

h a s t a lo s

c o lo m b ia n a s

US$11.524

m illo n e s d e

p a s a ro n

1997

de

(C u a ­

n o o b s ta n te e l a v a n c e y e l n o t a b le c r e c im ie n t o , s e g u im o s s ie n d o u n

e x p o r t a d o r m a r g in a l q u e s ó lo p a r t ic ip a c o n e l

0, 2%

d e l c o m e r c io m u n d ia l

d e b ie n e s y a ú n m e n o s e n s e r v ic io s . P a r a e l ú l t i m o a ñ o , la s e x p o r t a c io n e s tr a d ic io n a le s s u m a r o n

US$6.056

m i l l o n e s , la s n o

m illo n e s , c o m p le m e n t a d o s c o n lo s m e r a ld a s . E n

US$217

tr a d ic io n a le s

US$5.252

m illo n e s v e n d id o s e n o r o y es ­

t é r m i n o s r e l a t i v o s , la s t r a d i c i o n a l e s s i g u e n d o m i n a n d o

aun

c u a n d o la c o m p o s ic ió n h a v e n id o p a u l a t i n a m e n t e e v o lu c io n a n d o h a c ia lo s p r o d u c to s n o tr a d ic io n a le s (G r á fic o h a s ta e l

4 5 ,6 %

de

1997,

2),

pasan d o d e ser el

3 0 ,5 %

en

1970

c o m o c o n s e c u e n c ia d e l d e s p la z a m ie n t o d e l c a fé

c o m o r e n g ló n p r in c ip a l, la a p a r ic ió n d e l p e tr ó le o y la le n t a d iv e r s ific a c ió n h a c ia p r o d u c to s in d u s tr ia le s .

370

DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS

Cuadro2 Exportaciones 1970-1997 (Millones de dólares) Concepto

19 7 0

19 8 0

19 9 0

19 9 7

Total

789,8

4.504,3

7 .399,1

11.524,0

Total tradicionales

539,7

2.461,6

4 .031,0

6.056,0

Café

466,7

2.360,8

1.414,7

2.262,0

72,8

100,8

1.924,7

2.718,0

Carbón

0,2

10,7

545,3

915,0

Níquel

0,0

0,0

146,3

161,0

Total oro y esmeraldas

9,5

374,1

516,7

217,0

Oro

6,0

310,0

374,0

75,0

Esmeraldas

3,5

64,1

142,7

141,0

Total no tradicionales

240,6

1.668,5

2.851,4

5.252,0

Bienes agropecuarios

93,2

427,7

818,1

1.092,0

Banano

18,1

94,1

318,0

503,0

1,0

97,0

227,9

545,0

Otros bienes agropecuarios

74,1

236,6

272,2

44,0

Bienes industriales

47,4

939,2

1.688,7

3.908,0

Químicos

8,9

97,8

326,2

1.168,0

Textiles y cueros

7,2

344,8

800,0

894,0

22,2

228,1

269,0

895,0

3,7

62,4

74,5

476,0

Metálica básica

n.d.

24,2

30,7

157,0

Papel

n.d.

68,9

115,8

250,0

Mineral no metálico

n.d.

99,1

153,6

69,0

5,4

14,0

9,9

9,0

100,0

301,6

344,6

252,0

Pctrolco y derivados

Flores

Alimentos Maquinaria y equipo

Madera y sus manufacturas Otros bienes

371

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

G R Á F IC O 2 C O M P O S I C I Ó N D E LA S e x p o r t a c i o n e s N O T R A D IC IO N A L E S 1 9 7 0 -1 9 9 7

Año | — •- B ienes agropecuarios

------Bienes industriales

•••

Otros bienes

E n t r e lo s p r o d u c t o s t r a d ic io n a le s s e a p r e c ia n m e j o r lo s e s f u e r z o s p o r s u p e r a r e l lla m a d o s ín d r o m e d e la m o n o e x p o r t a c ió n . E l c a fé , t o d a v ía e n 1 9 7 0 re p re s e n ta b a e l 5 9 ,1 %

d e l to ta l e x p o rta d o y e l 8 6 ,5 %

d e lo s b ie n e s

t r a d ic io n a le s , c o n lo s c o n s e c u e n t e s e fe c to s s o b r e la p o l í t i c a m a c r o e c o n ó m i c a y l a ta s a d e c a m b i o . E l q u e u n s o lo p r o d u c t o a p o r t e la s tr e s q u i n t a s p a r t e s d e lo s in g r e s o s e x t e r n o s d e l p a ís le o t o r g a a lo s p r o d u c t o r e s o a d m i n i s t r a d o ­ re s d e l re c u rs o u n g r a n p o d e r p o lític o y e c o n ó m ic o , ta l q u e c o n tr ib u y e a d e ­ t e r m i n a r e l c u r s o d e la s p o lít ic a s e s t a ta le s , a s í m i s m o h a c e v u l n e r a b l e a l p a ís r e s p e c t o a lo s c a m b i o s e n la s c o t i z a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s , c o n m a y o r r a z ó n s i p r o v ie n e d e u n a a c tiv id a d e m in e n te m e n te p r iv a d a . E s a c o n c e n tr a c ió n n o e s s a lu d a b le y lo m á s c o n v e n ie n t e e s d i s t r i b u i r lo s r ie s g o s d e l c o m e r c io e n t r e u n a c a n a s ta m á s a m p lia d e b ie n e s . L a h e g e m o n ía d e l c a fé c o m ie n z a a e r o s io n a r s e d e s p u é s d e 1 9 8 2 c u a n ­ d o e l p e tr ó le o se p r e s e n ta c o m o a lte r n a tiv a ( G r á f ic o 2 ) y se p o n e n e n m a r ­ c h a lo s p r o y e c t o s m in e r o s d e e x p o r t a c ió n d e c a r b ó n , e n e l C e r r e j ó n , y f e r r o n íq u e l e n la p la n t a d e M o n t e líb a n o , C ó r d o b a . E l c a m b io e s tr u c tu r a l m á s i m p o r t a n t e d e lo s ú l t i m o s t r e i n t a a ñ o s s e e x p r e s a e n e l n u e v o p a p e l a s u m id o p o r e l p e tr ó le o , q u e p a s ó a c o n v e r tir s e e n e l p r in c ip a l p r o d u c t o d e e x p o r t a ­ c ió n n a c io n a l, y e l d e s p la z a m ie n to d e l c a fé a u n s e g u n d o lu g a r , a u n c u a n d o a m b o s b ie n e s s ig u e n r e p r e s e n ta n d o e l 4 3 , 2 %

d e la s e x p o r t a c io n e s t o t a le s ,

s in a le ja r s e d e m a s ia d o d e lo s r ie s g o s d e h a c e r d e p e n d e r lo s in g r e s o s e x t e r n o s d e p o c o s p r o d u c t o s . M á s c o m p le ja a ú n la s it u a c ió n a l r e c o r d a r q u e la e s p e c ia liz a c ió n c o lo m b ia n a e n b ie n e s t r a d ic io n a le s d e o r ig e n a g r íc o la y m in e r o c o r r e s p o n d e n a p r o d u c to s q u e e n e l c o m e r c io

37a

in te r n a c io n a l v ie n e n

p e r-

DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIF1CACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS

d e c ir , la d iv e r s if ic a c ió n s ig u e e n p r o d u c t o s b á s ic o s y e n e l m e r c a d o d e p r o ­ d u c to s p e rd e d o re s . L a c a n a s ta d e e x p o r ta c io n e s

n o

tr a d ic io n a le s

d iv e r s a , in c lu y e o tr o s b ie n e s d e o r ig e n

(C u a d ro

3 ) es m á s

a g r o p e c u a r io , a lg u n o s m in e r o s

d ife r e n te s a p e tr ó le o y c a r b ó n , a s í c o m o

u n a v a r ie d a d d e b ie n e s in d u s ­

t r ia le s . B a n a n o y f lo r e s s o n lo s p r in c ip a le s b ie n e s p r i m a r i o s , d e t r á s d e lo s c u a le s e x is t e n in t e r e s a n te s a p o r te s t e c n o ló g ic o s y la a s im ila c ió n d e i m ­ p o r ta n te s e x p e r ie n c ia s d e c o m e r c ia liz a c ió n in t e r n a c io n a l f r e n t e a s itu a ­ c io n e s d if íc ile s . A m b o s

p ro d u c to s tie n d e n a c o m p o r ta r s e c o m o

b ie n e s

b á s ic o s , c o n p r e c io s v a r ia b le s y c o n d ic io n e s d e m e r c a d o d ic t a d a s p o r lo s c o m p r a d o r e s , e n e s p e c ia l a lg u n a s r e s t r ic c io n e s d e a c c e s o c o m o la s c u o ­ ta s im p u e s t a s p o r la U n i ó n

E u r o p e a o lo s r e q u i s i t o s f i t o s a n i t a r i o s y la s

dumping en

e l m e r c a d o n o r t e a m e r ic a n o . A ú n c u a n d o s i­

a c u s a c io n e s d e

g u e n s ie n d o c o n s id e r a d a s c o m o e x p o r ta c io n e s n o tr a d ic io n a le s , s u e x p e ­ r i e n c i a s u p e r a y a lo s v e i n t i c i n c o a ñ o s y s e c o n s o lid a n e n la d é c a d a d e lo s n o v e n t a c o n m a y o r v a r i e d a d y n o v e d o s a s f o r m a s d e p e n e t r a c i ó n d e lo s m e rc a d o s . L o s d iv e r s o s e s t ím u lo s a la s e x p o r t a c io n e s , e s p e c ia lm e n t e la ta s a d e c a m b i o , e l C E R T , e l P l a n V a l l e j o y lo s c r é d it o s h a n t e n i d o e l e f e c t o d e d i v e r ­ s if ic a r la c a n a s t a y e x p a n d ir la v e n t a d e b ie n e s d e o r ig e n i n d u s t r i a l , lo s c u a ­ le s p a s a r o n d e s e r e l 3 3 ,9 %

6%

d e la s e x p o r t a c io n e s t o t a le s d e 1 9 7 0 ( C u a d r o 4 ) a l

e n la s d e 1 9 9 7 . P o c o a p o c o la o f e r t a d e b ie n e s e s m á s d i v e r s i f i c a d a e

in c lu y e m a y o r v a r ie d a d d e p r o d u c t o s m a n u f a c t u r a d o s , lo s q u e p a r a re p re s e n ta ro n e l 7 0 %

1 997

d e la s e x p o r t a c i o n e s n o t r a d i c i o n a l e s , c o n g r a n d i n a ­

m is m o e n p le n o p ro c e s o d e a p e r tu r a c u a n d o m u c h a s e m p re s a s c o m b in a r o n lo s d o s m e r c a d o s , s e e s p e c ia liz a r o n e n a lg u n o s p r o d u c t o s e i m p o r t a r o n e l r e s t o . C o m o c o n s e c u e n c ia , lo s b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s p a s a r o n d e l 2 2 , 8 % e n 1 9 9 0 a l 3 3 ,9 %

d e la s e x p o r t a c io n e s t o t a le s d e 1 9 9 7 , e l p a ís e x p o r t ó c a ­

r r o s y p r o d u c t o s q u ím ic o s s o b r e lo s c u a le s n o t e n í a n i t r a d i c i ó n n i e x p e c t a ­ tiv a s , n o o b s t a n t e , e l c o m p o r t a m ie n t o s e c to r ia l e s d if e r e n t e , m ie n t r a s i n ­ d u s tr ia s

co m o

la

q u ím ic a ,

a lim e n to s

y

a u to m ó v ile s

m e jo r a n

su

p a r t ic ip a c ió n , p r o d u c to s tr a d ic io n a le s c o m o te x tile s , c u e r o y m a d e r a s e r e ­ zagan. L o s c a m b i o s m á s r e p r e s e n t a t i v o s s e p r e s e n t a n e n la s i n d u s t r i a s q u í ­ m ic a y d e te x tile s y c u e r o s . L a p r im e r a s e r e v e la c o m o la a c t iv id a d e x p o r t a ­ d o r a m á s im p o r t a n t e c o n c ifr a s

(US$1.168

m i l l o n e s ) q u e s u p e r a n la s v e n t a s

d e c a r b ó n y n í q u e l ju n t a s y p o r e n c im a d e l t o t a l d e lo s b ie n e s a g r o p e c u a r io s n o tr a d ic io n a le s , p a s a n d o d e s e r e l

3 , 2%

en

1990

al

10,1%

d e la s e x p o r t a -

373

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Cuadro 3 Participación de las exportaciones 1970-1997 (En porcentaje) 19 7 0

19 8 0

19 9 0

19 9 7

100,0

100,0

100,0

100,0

63,3

54,7

54,5

52,6

59,1

52,4

19,1

19,6

Petróleo y derivados

9,2

2,2

26,0

23,6

Carbón

0,0

0,2

7,4

7,9

Níquel

0,0

0,0

2,0

1,4

Concepto Total Total tradicionales Café

Total oro y esmeraldas

1.2

8,3

7,0

1,9

Oro

0,8

6,9

5,1

0,7

Esmeraldas

0,4

1,4

1,9

1,2

Total no tradicionales

30,5

37,0

38,5

45,6

Bienes agropecuarios

11,8

9,5

11,1

9,5

Banano

2,3

2,1

4,3

4,4

Flores

0,1

2,2

3,1

4,7

Otros bienes agrop.

9,4

5,3

3,7

0,4

6,0

20,9

22,8

33,9

Químicos

1,1

2,2

3,2

10,1

Textiles y cueros

0,9

7.7

10,8

7,8

Alimentos

2,8

5,1

3,6

7,7

Maquinaria y equipo

0,5

1,4

1.0

4,1

Metálica básica

n.d.

0,5

0,4

1,4

Papel

n.d.

1,5

1,6

2,2

Mineral no metálico

n.d.

2,2

2,1

0,6

Madera y sus manufacturas

0,7

0,3

0,1

0,1

12,7

6,7

4,7

2,2

Bienes industriales

Otros bienes

374

DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS

n o tr a d ic io n a le s , p a s a n d o d e s e r e l 3 ,2 % c io n e s d e

e n 1 9 9 0 a l 1 0 ,1 %

1 9 9 7 ; la s s e g u n d a s , e n c a m b i o , r e t r o c e d e n d e l

h a s ta e l 7 ,8 %

d e la s e x p o r t a ­

1 0 , 8%

en

1 9 9 0

e n 1 9 9 7 . D o s fa c to r e s e x p lic a n , a p a r e n te m e n te , e s te c o m p o r ­

ta m ie n to . P o r u n

la d o

e l e fe c to

d e la r e v a lu a c ió n

s o b re p ro d u c to s

m u y

c o m p e tid o s in te r n a c io n a lm e n te y d o n d e C o lo m b ia se p r e s e n ta c o n e m p r e ­ sas n a c io n a le s

no

a s o c ia d a s c o n

g ra n d e s m a r c a s , te x tile s y

c o n fe c c io n e s ,

m i e n t r a s q u e , p o r e l o t r o l a d o , la s e m p r e s a s m u l t i n a c i o n a l e s , c o n t o d o y r e ­ v a lu a c ió n , d e c id e n e s p e c ia liz a r la s p la n t a s e n d if e r e n t e s p a ís e s y p r o m u e v e n la s e x p o r t a c io n e s d e u n o s p r o d u c t o s , q u í m i c o s o a u t o m ó v i l e s , a l m i s m o t i e m p o q u e m u l t i p l i c a n la s i m p o r t a c i o n e s d e o t r a s v a r ie d a d e s d e lo s m i s ­ m o s b ie n e s (s o b r e e s te t e m a v o lv e r e m o s a l f in a l) . E s ta e s p e c ia liz a c ió n r e fle ja q u e la d iv e r s ific a c ió n v a a c o m p a ñ a d a d e u n p r o c e s o d e s u s titu c ió n d e e x ­ p o r t a c io n e s . ¿ A c a s o C o l o m b i a y a e s tá p r e p a r a n d o lo s n u e v o s p r o d u c t o s ?

III.

D iv e r s if ic a r y s u s t it u ir , l o s n u e v o s r e t o s

E l t r á n s it o d e la m o n o e x p o r t a c ió n a la d iv e r s if ic a c ió n im p lic a tre s t i ­ p o s d e re to s : in ic ia lm e n t e , d iv e r s ific a r la c a n a s ta d e b ie n e s p a r a e x p o r t a r , d e t a l m a n e r a q u e s e r e d u z c a la v u l n e r a b i l i d a d d e la s c u e n t a s e x t e r n a s y m a c r o e c o n ó m ic a s lig a d a s a l c o m p o r t a m ie n t o

de u n

s ó lo p r o d u c t o , c a s o d e

C o l o m b i a d u r a n t e m u c h o t ie m p o c o n e l c a fé ; a m p l i a r la b a s e d e in g r e s o s d e l r e s t o d e l m u n d o y f i n a n c i a r d e m e j o r m a n e r a la s n e c e s id a d e s d e i m p o r ­ t a c ió n . E s t o d e b e a c o m p a ñ a r s e d e la d iv e r s if ic a c ió n d e lo s m e r c a d o s , e s d e ­ c ir , p a s a r a v e n d e r t a n t o lo s v ie jo s c o m o lo s n u e v o s p r o d u c t o s a o t r o s s o c io s c o m e r c ia le s , t e n i e n d o c o m o p r i o r i d a d f o r t a le c e r la s r e la c io n e s c o n lo s p a í ­ ses v e c in o s y o tr o s d e s im ila r g r a d o d e d e s a r r o llo ; e l te r c e r r e t o es e l d e c r e a r lo s p r o d u c t o s q u e r e e m p la c e n la s e x p o r t a c io n e s d e h o y , e s d e c i r , lo s s u s t it u ­ to s d e l c a f é y e l p e t r ó le o c o n lo s q u e s e h iz o la h is t o r ia d e l s ig lo X X , lo s n u e ­ v o s p r o d u c t o s c o n lo s q u e s e p u e d a e s c r ib ir la h is t o r ia d e l s ig lo X XI p a r a u n a C o lo m b ia

q u e p e n e t r e la s n u e v a s c o r r ie n t e s d e l c o m e r c i o

m a n u fa c tu ra s

con

in te r n a c io n a l,

m a y o r v a lo r a g r e g a d o y s e r v ic io s in t e lig e n t e s . ¿ C ó m o

r e s p o n d e e l p a ís a e s to s re to s ?

La diversificación de la oferta exportable L o s e s fu e r z o s d e lo s ú lt im o s 2 5 a ñ o s s e t r a d u c e n e n m a y o r o f e r t a e x ­ p o r ta b le , d e 7 1 ,4 %

ta l m a n e ra

que

lo s

p r im e r o s

3 9

p ro d u c to s

re p re s e n ta n

el

d e la s e x p o r t a c io n e s n a c io n a le s ( C u a d r o 4 ) . ¿ E s s u f ic ie n t e ? E n u n a

c o m p a r a c ió n in t e r n a c io n a l, la s e ñ o r a S h e ila P a g e s e in t e r r o g a s o b r e e l c a ­ r á c t e r y e l p e s o d e lo s p r im e r o s c in c o y lo s p r im e r o s 1 6 p r o d u c t o s c o n e l f i n

375

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

d e d e t e r m in a r t a n t o e l a lc a n c e d e la d iv e r s if ic a c ió n c o m o la r e d u c c ió n d e la v u l n e r a b i l i d a d e n la s c u e n t a s e x t e r n a s . L o s p r i m e r o s c in c o p r o d u c t o s c o ­ lo m b ia n o s s o n : p e tr ó le o , c a fé , c a r b ó n , b a n a n o y o tr o s d e r iv a d o s d e l p e t r ó ­ le o , to d o s e llo s p r o d u c t o s p r im a r io s y c o n b a jo v a lo r a g r e g a d o , r e p r e s e n ta n m á s d e la m i t a d d e lo s in g r e s o s e x t e r n o s ( 5 0 , 7 % ) , c o n g r a n p e s o d e lo s d o s p r im e r o s q u e s ig u e n s ie n d o e l 3 6 , 6 %

d e n u e s tr a s e x p o r ta c io n e s . A u n c u a n ­

d o la v u ln e r a b ilid a d s o b r e u n s o lo p r o d u c t o s e d is m in u y e , n o h a d e s a p a r e ­ c id o la d e p e n d e n c ia s o b r e b ie n e s p r im a r io s n i la s e n s ib ilid a d e n lo s c a m b io s d e la s c o t iz a c io n e s i n t e r n a c io n a le s , d o n d e s o m o s p r e c io

a c e p ta n te . C a s o

c o n t r a r i o s u c e d e e n C o r e a d o n d e , a p e s a r d e la r e c ie n t e c r is is , lo s c in c o p r i ­ m e r o s p r o d u c to s p e s a n m e n o s y s e c o n c e n tr a n e n b ie n e s c o n v a lo r a g r e g a d o y m a y o r c o n t e n id o t e c n o ló g ic o : c h ip s , t e le c o m u n ic a c io n e s y c o n ju n t o e le c ­ tr ó n ic o . E n lo s p r im e r o s 1 6 p r o d u c t o s , la c o m p a r a c ió n f r e n t e a C o r e a y B r a s il es m á s in te r e s a n te , p o r c u a n to la p r o p o r c ió n es m u y p a r e c id a , n o o b s ta n te r e fle ja r p a tr o n e s d e e s p e c ia liz a c ió n d ife r e n te s . P a r a C o r e a , e s o s p r o d u c to s re p re s e n ta n e l 6 9 ,5 % r e la c io n a d a s

con

d e s u s e x p o r ta c io n e s c o n c e n tr a d a s e n m a n u fa c tu r a s

la s n u e v a s

te c n o lo g ía s y

b ie n e s d e

m a y o r d ifu s ió n

del

m u n d o e le c tr ó n ic o , c o n s tr u id a s a p a r t ir d e u n p r o c e s o d e la r g o p la z o d o n d e s e e x p lo t a n v e n ta ja s d e m a n o d e o b r a c a lif ic a d a u t iliz a d a e n in d u s t r ia s i n ­ t e n s iv a s y d e m a y o r c o n o c i m i e n t o e n la s q u e s e s u s t i t u y e n lo s t e x t i le s y c o n ­ fe c c io n e s p o r e le c tr ó n ic o s y a u t o m ó v ile s . T a n t o e n B r a s il c o m o e n C o l o m ­ b ia , lo s p r im e r o s 1 6 p r o d u c t o s t i e n e n m e n o r p r o p o r c i ó n q u e e n C o r e a , c o n p r e d o m i n i o d e lo s b ie n e s p r im a r io s ; e n B r a s il s o n e l 6 3 , 7 %

d e sus e x p o rta ­

c io n e s , d is t r ib u id a s e n t r e m in e r a le s y p r o d u c t o s a g r íc o la s ( 4 4 , 2 % ) y a lg u ­ n o s p r o d u c to s m a n u fa c tu r a d o s ( 1 9 , 5 % ) , es d e c ir , u n p a t r ó n d e e s p e c ia liz a ­ c ió n c lá s ic o d e p a ís e n d e s a r r o llo , b ie n e s p r im a r io s e n b r u t o y d e b a jo v a lo r a g r e g a d o , a c o m p a ñ a d o s d e a lg u n a s m a n u f a c t u r a s q u e t o d a v ía p e s a n p o c o e n la b a la n z a c o m e r c ia l, p e s e a

s e r m á s r e p r e s e n ta tiv a s q u e e n C o lo m b ia .

¿ C u á n t o p e s a n y c u á le s s o n e s o s 1 6 p r o d u c t o s e n C o lo m b ia ? R e p r e ­ s e n t a n e l 6 3 , 4 % , s e is p u n t o s m e n o s q u e e n C o r e a y e n p r o p o r c i ó n s i m i l a r a la b r a s ile ñ a , r e f le ja n d o m e n o r v o la t ilid a d y e s fu e r z o d e d iv e r s ific a c ió n . S in e m b a r g o , e l p a t r ó n d e e s p e c ia liz a c ió n n o c a m b ia m u c h o . S i lo s c in c o p r im e r o s s o n p r o d u c t o s p r im a r io s e n lo s q u e e l p a ís e s p r e c io a c e p t a n t e , lo s q u e

s ig u e n

tie n e n

c a r a c te r ís tic a s

s im ila r e s : a z ú c a r , ro s a s , c la v e le s y

o tr a s flo r e s , e x tr a c to s d e c a fé , f e r r o n íq u e l, e s m e r a ld a s , a lg u n o s m e d ic a ­ m e n t o s , p a n t a lo n e s y lib r o s , d e lo s c u a le s s ó lo lo s ú l t i m o s t r e s t i e n e n c la r o o r ig e n m a n u f a c t u r e r o ( 2 , 3 4 % ) . A d e m á s d e p e t r ó le o y c a fé , lo s d e m á s t ie ­

376

DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS

n e n o r ig e n e n p r o y e c to s d is tin to s . D o s p r o y e c to s p a r a e x p o r ta c ió n p e r m i­ t ie r o n la s a lid a d e c a r b ó n y f e r r o n íq u e l, e s te ú lt im o c o n a lg o d e t r a n s f o r ­ m a c ió n , o tro s

dos

son

e s fu e rz o s

p r iv a d o s

e x ito s o s , b a n a n o

y

d iv e r s a s

v a r ie d a d e s d e f lo r e s , q u e r e q u ie r e n d e m a y o r t e c n o lo g ía a u n c u a n d o s i­ g u en

s ie n d o

d e e x p lo ta c ió n

p r im a r ia y c o n

m an o

d e o b ra a b u n d a n te y

p o c o c a lif ic a d a . L a s v a r ie d a d e s d e a z ú c a r y lo s e x t r a c t o s d e c a f é s e o r i g i n a n e n la e x p lo t a c ió n d e re c u r s o s n a tu r a le s c o n a lg u n a t r a n s f o r m a c ió n , m ie n ­ t r a s la s e s m e r a ld a s s e s ig u e n v e n d i e n d o e n b r u t o . M e d i c a m e n t o s , p a n t a l o ­ n e s y lib r o s t ie n e n , p o r e l c o n t r a r io , m a y o r v a lo r a g r e g a d o y c o n s t it u y e n la v a n g u a r d i a c o m e r c i a l d e lo s b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s d e l p a ís , a p a r t i r d e d iv e r s a s e s tr a te g ia s e m p r e s a r ia le s .

Cuadro 4 Productos de exportación 1998 (Miles de dólares) Valor FO B

A nticipa­ ción

Exportaciones totales

10.821.235

Acumulada 71,43

Descripción d el producto

Principales productos

7.730.069

Aceites crudos de petróleos o de minerales bituminosos

2.070.701

19,14

Café sin tostar, sin descafeinar

1.891.341

36,61

Hullas térmicas

889.157

44,83

Bananas frescas tipo “Cavendish”

430.898

48,81

Los demás fueloils

205.103

50,71

Los demás azúcares de caña en bruto, sin aromatizar

182.170

52,39

Rosas

177.488

54,03

Las demás flores y capullos, cortados para ramos o adornos

170.706

55,61

Extractos, esencias y concentrados de café o base de café

145.193

56,95

Los demás claveles

140.227

58,25

Ferroníquel

118.454

59,34

Los demás azúcares de caña o de remolacha y sacarosa pura (sólido)

108.404

60,34

Los demás medicamentos (excepto los 3002-305-3006)

98.868

61,26

Pantalones de algodón -con peto, cortos- para hombres y niños

85.646

62,05

Esmeraldas trabajadas de otro modo, clasificadas sin ensartar, montar ni engarzar

80.191

62,79

Los demás libros, folletos e impresión similares, incluso en hojas sueltas

68.099

63,42

Bombones, caramelos, confites y pastillas sin cacao

58.259

63,96

Clavel en miniatura

58.149

64,49 Continúa...

377

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Cuadro 4 Productos de exportación 1998 (Miles de dólares) Los demás cementos Portland (gris)

57.025

65,02

Policloruro de vinilo, sin mezclar con otras sustancias tipo suspensión

55.965

65.54

Demás vehículos transporte en mercancías con motor de émbolo carga máxima, inferior a 10.000 libras

54.856

66,05

Fungicidas presentados en formas para la venta al por menor por artículos

52.365

66,53

Preparaciones y conservados de atunes

51.926

67,01

Fungicidas presentados en formas para la venta al por menor

48.531

67,46

Bananas o plátanos frescos tipo “cocción”

42.070

67,85

Los demás herbicidas y reguladores del crecimiento de las plantas

40.525

68,22

Tejidos impregnados, recubiertos o estratificados con policro de vinilo

34.986

68,54

Los demás aceites de destilación de hulla: puntos con mayor peso de aromáticos,

33.904

68,86

Ropa de tocador o cocina, de tejidos de toalla con bucles de algodón

33.268

69,86

Sostenes incluso de punto

32.823

69,16

Las demás hullas bituminosas

30.872

69,75

Los demás polestirenos, en formas primarias

29.646

70,03

Camarones de pesca

29.180

70,30

Los demás papeles de seguridad de gramaje entre 40 gm2y 150 gm1, (o ambos)

29.011

70,57

Bragas de fibras sintéticas o artificiales

25.574

70,80

Vehículos transporte mercancías con motor de émbolo de peso total carga entre 5 y 20 toneladas

19.771

70,98

Tejidos teñidos en algodón de ligamentos sarga

17.744

71,15

Las demás formas en bruto de oro para uso no monetario

16.828

71,30

C o n

2 3

p ro d u c to s

m ás

se c o m p le ta

la

lis ta

de

lo s

íte m s d e e x p o r ta c ió n c o lo m b ia n a . É s to s r e p r e s e n ta n e l v a r ie d a d d e m a n u fa c tu r a s . L a d iv e r s ific a c ió n

es u n

p r im e r o s

8%

co n

3 9

m a y o r

h ech o . H a y m a y o r

v a r ie d a d . N o o b s ta n te , es in s u fic ie n te s i se c o n s id e r a q u e e l p a t r ó n d e e s p e c ia liz a c ió n s ig u e s ie n d o e n p r o d u c t o s p r im a r io s y la p a r t ic ip a c ió n d e la s m a n u f a c t u r a s m ie n tr a s la

es in fe r io r , a u n

in c u r s ió n

m e n o r q u e

la e n c o n t r a d a

e n p ro d u c to s d e m a y o r c o n te n id o

en

B r a s il,

te c n o ló g ic o ,

b a s e d e la e x p e r ie n c ia c o r e a n a , es p r á c tic a m e n te n u la . ¿ D e e s a n u e v a v a ­ r ie d a d s a ld r á n lo s p r o d u c t o s q u e s u s t it u y a n a l c a fé y a l p e t r ó le o ? ¿ C o n e llo s s e c o n s t r u i r á l a f u e n t e d e e s p e c ia liz a c ió n e n e l s ig lo X X I? ¿ Q u ié n e s s o n n u e s t r o s s o c io s c o m e r c ia le s ?

378

DE LA M O N OEXPORTACIÓN A L\ DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS

La diversificación de los mercados de destino E l s e g u n d o r e t o s e e x p r e s a e n la e x p a n s ió n d e lo s m e r c a d o s d e d e s t i­ n o , r o m p i e n d o la t r a d i c i ó n d e m i r a r h a c ia u n o o p o c o s s o c io s c o m e r c ia le s . E n e l la r g o p la z o ( C u a d r o 5 ) s e o b s e r v a la p r e f e r e n c ia p o r v e n d e r e n lo s p a í ­ ses in d u s tr ia liz a d o s , a u n c u a n d o c o n te n d e n c ia d e c r e c ie n te , d e s d e e l 8 0 ,3 % d e 1 9 7 1 h a s ta e l 6 5 ,1 %

d e 1 9 9 7 , e s p a c io c o n q u is t a d o p o r A m é r ic a L a t in a ,

e s p e c ia lm e n t e la C o m u n i d a d A n d in a d e N a c io n e s C

a n

, y e l re s to d e l m u n ­

d o . C o m o lo s p r in c ip a le s p r o d u c t o s d e la c a n a s t a s ig u e n s ie n d o “ c o m m o d i ­ t ie s ” , e s n o r m a l e n c o n t r a r q u e s u m e r c a d o s e a n p a ís e s in d u s t r i a l i z a d o s c o n m a y o r v a r ie d a d d e d e m a n d a y c a p a c id a d d e c o m p r a , m ie n t r a s a q u e lla s n a ­ c io n e s d e s im ila r g r a d o d e d e s a r r o llo t ie n d e n m á s a c o m p e t ir c o n p r o d u c to s s im ila r e s q u e a s e r c o m p r a d o r e s . N u e s tr o p r in c ip a l c o m p r a d o r es E s ta d o s U n id o s ( 3 6 ,8 % ) , q u e se m a n ­ t ie n e c o m o u n a c o n s ta n te a lo la r g o d e l t ie m p o , s ie n d o e l p r im e r r e c e p t o r t a n t o d e p r o d u c t o s t r a d ic io n a le s c o m o d e lo s n o t r a d ic io n a le s , m i e n t r a s l a g r a n d e ­ c e p c ió n es la p a r t ic ip a c ió n d e la U n i ó n E u r o p e a , q u e v a r e t r o c e d ie n d o p a u la t i­ n a m e n te , d e s d e 4 2 ,9 % c ia

es c o n s e c u e n c ia

e n 1 9 8 0 h a s ta 2 2 ,7 %

de

la

c o n s o lid a c ió n

de

e n 1 9 9 7 . E s te c a m b io d e te n d e n ­ lo s

b lo q u e s

e c o n ó m ic o s

y

la s

e x p e c ta tiv a s g e n e r a d a s h a c ia la c o n f o r m a c ió n d e u n a g r a n m e r c a d o a m e r ic a n o a l r e d e d o r d e l A c u e r d o d e L i b r e C o m e r c i o p a r a la s A m é r i c a s

(Alca ), d e t a l m a ­

n e r a q u e lo s p a ís e s e u r o p e o s h a n d e f i n i d o s u s p r io r id a d e s e n la in t e g r a c ió n y e l a c e r c a m i e n t o h a c ia s u s a n t ig u a s c o lo n ia s y lo s p a ís e s a m e r ic a n o s h a n v u e l t o s u s m ir a d a s h a c ia e l o b je t iv o d e la r g o p la z o : E s ta d o s U n id o s y e l g r a n m e r c a d o g e ­ n e ra d o e n el

TLC. E n t r e l o s p a í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s J a p ó n e s m e n o s i m p o r t a n t e

( 3 , 1 % ) . A b a s t e c id o e n p r o d u c t o s b á s ic o s , n o o b s t a n t e , e s p o c o m á s d e la m i t a d d e lo q u e C o lo m b ia v e n d e e n e l m u n d o e n d e s a r r o llo p o r fu e r a d e A m é r ic a L a ­ tin a . E n lo s a ñ o s 9 0 e n p le n o p r o c e s o d e a p e r t u r a e i n t e r n a c i o n a l i z a c i ó n d e la e c o n o m ía , e l p a ís s e r e e n c o n t r ó c o n la o p c ió n d e v e n d e r e n A m é r ic a L a t in a y e s p e c ia lm e n te c o n la C o m u n id a d A n d in a d e N a c io n e s (C a n ). D e u n a p a r tic ip a c ió n tr a d ic io n a l p r o m e d io d e 1 7 ,4 % te n ta y o c h e n ta , se p a s ó a l 2 9 ,5 % c ia r ia

(1 8 ,4 % ) y

m e rc a d o

la c o n s o lid a c ió n

d e v e c in d a d

(

8, 6%

e n la s d é c a d a s d e lo s s e ­

e n 1 9 9 7 , c o n la C a n c o m o g r a n b e n e f id e V e n e z u e la c o m o

) , s e g u id o

p o r E cu ad o r y

n u e s tro P e rú

p r in c ip a l

(4 ,7 %

cada

u n o ) . S u m a n d o la s v e n t a s h a c i a E s t a d o s U n i d o s y C a n a d á c o n la s d e A m é ­ r ic a L a t in a , s e e n c u e n t r a q u e e l

68 %

d e n u e s tr a s e x p o r ta c io n e s v a n h a c ia

n u e s tr o c o n tin e n te . E s to d e m u e s tr a p le n a m e n te q u e c a d a v e z m á s n o s m i­ r a m o s c o m o o p c ió n v á lid a p a r a c o n s o lid a r m e r c a d o s r e g io n a le s , m ie n t r a s

379

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

o t r o s la d o s d e l m u n d o t a m b i é n r e c u p e r a n lo s m e r c a d o s d e v e c in d a d , c a s o s d e la U n ió n

E u r o p e a y la A SEA N e n e l S u d e s t e A s i á t i c o .

Cuadro 5 Participación de las exportaciones totales por país de destino Concepto

19 8 0

19 7 1

19 9 0

19 9 7

19 9 7 M illon es de U S$ FO B

100,0

100,0

100,0

11.524,3

80,3

77,9

75,7

65,1

7.498,4

37,0

26,7

41,3

36,8

4.246,6

1,9

1,5

1,0

1,2

138,7

35,7

42,9

28,3

22,7

2.613.1

Resto Europa

3,1

3,1

1,2

1,2

141,2

Japón

2,6

3,7

3,8

3,1

358,8

17,3

17,7

17,4

29,5

3.403,7

9,0

9,8

5,5

18,4

2.115,4

Venezuela

1,1

7,1

3,0

8,6

988,8

Perú

4,9

0,7

1,3

4,7

540,4

Ecuador

2,9

2,0

1,1

4,7

540,6

Bolivia

0,1

0,1

0,1

0,4

45,7

MERCOSUR

1,8

2,0

1,1

1,9

224,5

Total

100,0

I. PAÍSES INDUSTRIALIZADOS Estados Unidos Canadá Unión Económica Europea

II. AMÉRICA LATINA Grupo Andino

Argentina

1,2

1,7

0,4

0,7

83,6

Brasil

0,6

0,2

0,4

1,1

131,7

Paraguay

0,0

0,0

0,0

0,0

3.9

0,0

0,0

0,2

0,0

5,3

6,5

5,9

10,8

9,2

1.063,8

Uruguay Resto América Latina México

0,2

0,5

0,6

1,0

113.7

Chile

2,1

1.6

2,4

1,7

192,3

Otros

4,2

3,7

7,8

6,6

757,7

2,4

4,3

6,9

5,4

622,2

III. RESTO

L a a f i r m a c i ó n a n t e r i o r e s m á s c o n t u n d e n t e e n e l c a s o d e la s e x p o r t a c i o ­ n e s n o tr a d ic io n a le s ( C u a d r o

6) ,

donde el 7 8 %

se v e n d e e n n u e s tr o c o n tin e n te .

A d i f e r e n c i a d e lo s p r o d u c t o s b á s ic o s , e n lo s d e m á s p r o d u c t o s h a y m a y o r v a r i e ­ dad

de

m e rc a d o s

d e d e s tin o

y A m é r ic a

L a tin a

es e l p r in c ip a l c o m p r a d o r

( 5 0 , 9 % ) , a u n c u a n d o i n d iv id u a lm e n t e E s ta d o s U n i d o s e s n u e s t r o p r i m e r s o c io c o m e r c ia l ( 2 6 , 5 % ) , e x p lic a d o p o r flo r e s , c o n fe c c io n e s , a lim e n t o s , q u ím ic o s y

380

DE LA M O N O EXPO RTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS

o tra s m a n u fa c tu r a s m e n o r e s . P o r fu e r a d e l c o n tin e n te , la U n ió n E u r o p e a tie n e e l 1 2 ,9 %

c o n e l b a n a n o c o m o e l p r o d u c to b a n d e ra , a u n c u a n d o se c o m p ite

c o n lo s p a ís e s f i r m a n t e s d e l A c u e r d o d e L o m é , m i e n t r a s e n m a n u f a c t u r a s d e b a jo v a lo r a g r e g a d o lo s e u r o p e o s s e a b a s te c e n d e lo s m ie m b r o s d e la U n i ó n , d e a q u e llo s p a ís e s q u e a s p ir a n a in g r e s a r a l p r o c e s o d e i n t e g r a c i ó n o a q u e llo s c o n lo s q u e t ie n e n v ie jo s v ín c u lo s c o m e r c ia le s e n A s ia y A f r ic a . N u e v a m e n t e A m é r ic a L a t in a fu e e l g r a n r e d e s c u b r im ie n to d e la d é ­ c a d a d e lo s 9 0 c u a n d o la s e x p o r t a c io n e s m e n o r e s c a s i s e d u p l i c a n . P o r l a v a ­ r ie d a d y d iv e r s id a d d e lo s p r o d u c t o s , C o l o m b i a e m p ie z a a c u m p l i r u n a f u n ­ c ió n d e p a ís r e le v o , e n la q u e r e e m p la z a c o m o a b a s t e c e d o r a lo s p a ís e s d e m a y o r d e s a r r o llo in d u s t r ia l, v e n d ie n d o p r o d u c to s m a n u f a c t u r a d o s d e p o c o v a lo r a g r e g a d o o p r o d u c t o s q u e c o r r e s p o n d e n a e s tr a te g ia s d e e s p e c ia liz a c ió n y m e r c a d e o d e e m p r e s a s m u lt in a c io n a le s e n p a ís e s d e s i m i l a r o m e n o r g r a d o d e d e s a r r o llo . E x c e p tu a d o s b a n a n o y flo r e s , p r in c ip a le s p r o d u c to s n o tr a d ic io n a le s , c u y o s d e s tin o s s o n E s ta d o s U n id o s y la U n i ó n E u r o p e a , q u e ­ d a e l g r a n c o n j u n t o d e b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s , lo s c u a le s s o n o b je t o d e c o ­ m e r c io e n A m é r ic a L a t in a , e s p e c ia lm e n te e n la C a n c o n V e n e z u e la a la c a ­ beza

(1 8 ,2 % ),

s e g u id o

de

E cu ad o r

m ie n tr a s C h ile ( 3 ,4 % ) y M é x ic o (

2, 1%

(

10 , 2 %

)

y

m ás

le jo s

P e rú

(5 ,3 % ),

) , c o n a c u e r d o s c o m e r c ia le s d if e r e n ­

te s l i d e r a n lo s in t e r c a m b io s c o n e l r e s to d e l c o n t in e n t e . L o s s o c io s c o m e r c i a le s n a t u r a l e s s o n la s r e la c io n e s d e v e c i n d a d y e lla s s e a c e n t u a r o n c o n la a p e r t u r a a p a r t ir d e b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s , d e t a l m a ­ n e r a q u e e l p a ís c o m p le m e n t ó s u c o m e r c io in t e r n a c io n a l in c u r s io n a n d o e n b ie n e s n o b á s ic o s y b a jo la s o m b r a d e A c u e r d o s C o m e r c ia le s . L a C a n e s e l p r in c ip a l A c u e r d o y

h a c ia é l s e d e s tin a la m a y o r p r o p o r c ió n d e m a n u f a c t u ­

ra s , o r ig in a d a e n la e s tr a te g ia c o m e r c ia l d e e m p r e s a s q u ím ic a s , d e a u t o m ó ­ v ile s , d e a lim e n t o s y o tr a s d e e s p e c ia liz a r la p r o d u c c ió n

e n C o lo m b ia e n

c ie r t o s b ie n e s y a b a s te c e r c o n e llo s e l m e r c a d o r e g io n a l, p o r e s a r a z ó n e l i n ­ te r c a m b io c o n V e n e z u e la es 9 6 % E c u a d o r lle g a a l 9 9 %

e n b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s , m ie n t r a s c o n

y c o n P e r ú s ó lo a l 5 2 % , e n e s te ú lt im o c a s o s e c o m ­

p le m e n t a c o n p e tr ó le o . E l A c u e r d o d e l G - 3

se h a d e s a r r o lla d o c o n V e n e ­

z u e la , t a m b ié n e n la C A N , m ie n tr a s q u e c o n M é x ic o e l in t e r c a m b io n o h a s id o m a y o r , a u n c u a n d o h a c r e c id o y e l 9 6 %

d e n u e s tra s v e n ta s s o n m a n u ­

fa c tu ra s ; m á s im p o r t a n t e es e l c o m e r c io c o n C h ile , 9 4 % c o n e l c u a l e x is te u n A c u e r d o b ila t e r a l. A n u e s tr a s e x p o r ta c io n e s , e l

2 , 6%

e n m a n u fa c tu ra s ,

M E R C O S U R .s e d e s t i n a e l 1 , 9 %

d e la s n o t r a d i c i o n a l e s y e l 6 2 %

de

d e lo s b ie ­

n e s c o m e r c i a d o s s o n m a n u f a c t u r a s . ¿ C o n e lla s s e e s t a r á n s u s t i t u y e n d o la s e x p o r ta c io n e s tr a d ic io n a le s ?

381

DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Cuadro 6 Participación de las exportaciones no tradicionales sin oro ni esmeraldas por país de destino Concepto

TOTAL I. PAÍSES INDUSTRIALIZADOS Estados Unidos Canadá Unión Económica Europea

19 7 1

19 8 0

19 9 0

19 9 7

19 9 7 M illones de U S$ FO B

100,0

100,0

100,0

100,0

11,524,3

59,3

53,3

60,6

42,7

2.244,3

24,3

27,7

35,9

26,5

1.390,1

2,5

0,7

1,0

0,5

28,2

24,2

17,2

17,1

12,9

674,0

Resto Europa

2,7

3,5

1,5

1,8

93,8

Japón

5,6

4,2

5,0

1,1

57,4

36,5

43,0

33,6

50,9

2.672,7

18,6

26,0

11,8

34,7

1.820,8

3,0

18,7

6,2

18,2

958,5

10,3

2,0

2,7

5,3

279,2

Ecuador

4,9

5,2

2,7

10,2

57,8

Bolivia

0,4

0,1

0,2

0,9

45,2

MERCOSUR

3,4

1,6

1,4

2,6

138,9

II. AMÉRICA LATINA Grupo Andino Venezuela Perú

Argentina

1,6

1,0

0,5

0,9

47,7

Brasil

1,7

0,5

0,8

1,6

82,1

Paraguay

0,1

0,0

0,0

0,1

3,9

Uruguay

0,0

0,1

0,0

0,1

5,3

14,6

15,4

20,5

13,6

713,0

México

0,4

1,0

1,5

2,1

108,3

Chile

2,8

4,3

1,8

3,4

180,3

Otros

11,3

10,0

17,1

8,1

424,4

III. RESTO

4,2

3,8

5,5

6,4

335,0

RESTO AMÉRICA LATINA

La sustitución de exportaciones L a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l s e ñ a la q u e la s e x p o r t a c i o n e s d e u n p a ís n o s o n e s ta b le s y p e r m a n e n t e s a lo la r g o d e l t i e m p o m ie n t r a s lo s p r o d u c t o s s e v a n m o d i f i c a n d o e n la m e d i d a q u e lo s n u e v o s p a t r o n e s d e e s p e c ia liz a c ió n s e v a n d e l i n e a n d o . P o c o a p o c o lo s p a ís e s h a c e n e l t r á n s i t o d e u n p a t r ó n d e c o m e r c io Ín te r r a m a , c o m p r a n d o d e u n a s ra m a s d e p r o d u c c ió n y v e n d ie n ­ d o d e o t r a s s e g ú n la s v e n t a ja s , h a c ia u n n u e v o c o m e r c i o i n t r a r a m a , d o n d e

382

DE LA M O N O EXPO RTACIÓN A LA DIVERS1FICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS

s e c o m p r a n y v e n d e n b ie n e s d e la s m is m a s r a m a s d e p r o d u c c i ó n y s e l l e g a a u n a e s p e c ia liz a c ió n p o r p r o d u c t o c o n d if e r e n t e g r a d o d e e la b o r a c ió n , p r o ­ p i o d e l m u n d o d e la s m a n u f a c t u r a s . E l p r e r r e q u i s i t o e s e l d e u n a e s t r u c t u r a p r o d u c tiv a d iv e r s ific a d a q u e p e r m ita c o n s tr u ir u n s a b e r h a c e r c o n e l q u e s e e x p a n d a la o f e r t a e x p o r t a b le , d e t a l m a n e r a q u e , s in d e ja r d e v e n d e r b ie ­ n e s b á s ic o s , u n a c a n a s t a d iv e r s a d e o t r o s b ie n e s c o m p l e m e n t e lo s in g r e s o s e x t e r n o s , r e d u z c a la v u l n e r a b i l i d a d d e lo s “ c o m m o d i t i e s ” y lo s r e m p la c e e n e l la r g o p la z o . E l e je m p lo c o r e a n o es ilu s t r a t iv o . H a c e tre s d é c a d a s e r a im p o r t a n t e e n c o n fe c c io n e s , s u p r o d u c t o e s tr e lla . A fin a le s d e l s ig lo XX e n ­ tre

p ro d u c to s

e le c tr ó n ic o s y

a u to m ó v ile s v e n d e

d ie z v e c e s m á s q u e

p r e n d a s d e v e s tir , a c tiv id a d q u e n o h a a b a n d o n a d o

p e ro

en

q u e fu e la r g a ­

m e n te s u s titu id a p o r la in c u r s ió n e n n u e v o s s e c to re s y la c o n s tr u c c ió n d e n u e v a s v e n ta ja s . E n e l c a s o c o l o m b i a n o lo s e f e c t o s d e la d i v e r s if ic a c ió n s e c o m i e n z a n a s e n t ir . H a y m á s p r o d u c t o s y lo s in g r e s o s e x t e r n o s s o n m á s d e d ie z v e c e s s u ­ p e r io r e s a lo s d e c o m ie n z o s d e lo s a ñ o s s e t e n t a . N o o b s t a n t e , c a f é y p e t r ó le o s ig u e n a la v a n g u a r d ia y t o d a v ía r e p r e s e n ta n e l 4 3 , 2 %

d e n u e s tra s e x p o r ta ­

c io n e s . V is t a e n e l la r g o p la z o , la p a r t ic ip a c ió n in d iv id u a l y c o n ju n t a d e a m ­ b o s b ie n e s s e h a r e d u c id o p a u la t in a m e n t e . E s to es p a r t ic u la r m e n t e c ie r t o e n e l c a s o d e l c a fé , q u e d e s e r e l 5 9 ,1 %

en

197 0

b a jó h a s ta e l 1 9 ,6 %

en

1 9 9 7 , a p e s a r d e q u e s u s in g r e s o s s e m u l t i p l i c a r o n 4 , 8 v e c e s e n e l m i s m o p e ­ r ío d o . L a s e x p o r ta c io n e s d e p e tr ó le o s e h ic ie r o n im p o r t a n t e s e n la d é c a d a d e lo s o c h e n t a y , a u n c u a n d o lo s in g r e s o s s e m u l t i p l i c a r o n p o r 2 7 e n lo s ú l ­ tim o s

1 8 a ñ o s , s u p a r t ic ip a c ió n s e r e d u c e p o r la m a y o r p r e s e n c ia d e o tr o s

b ie n e s p r i m a r i o s y la s m a n u f a c t u r a s . D e e s t a m a n e r a , e l p a ís e x p o r t a m á s c a fé y p e tr ó le o y s u p a r t ic ip a c ió n se r e d u c e p o r la c o n s o lid a c ió n d e o tr o s b ie n e s , c a r b ó n

, f e r r o n íq u e l, flo r e s , b a n a n o y m a n u f a c t u r a s d iv e r s a s . N o

o b s ta n te e s o n in g ú n p r o d u c t o o f a m ilia d e p r o d u c to s s e r e v e la c o n la s u fi­ c ie n t e i m p o r t a n c i a p a r a s u s t it u ir lo s in g r e s o s d e a lg u n o d e lo s b ie n e s t r a d i ­ c io n a le s . L o s p r o d u c to s q u e s u s titu y a n a l c a fé y a l p e t r ó le o d e b e n p r o v e n ir d e la e x p lo t a c ió n d e o t r a s v e n t a ja s . ¿ C u á le s ?

IV .

V E N T A JA S Y C O M P E T IT IV ID A D D E LA S E X P O R T A C IO N E S C O L O M B IA N A S

L a o f e r t a e x p o r ta b le d e l f u t u r o d e b e e s ta r in c u b á n d o s e e n la v a r ie d a d y d iv e r s id a d d e lo s n u e v o s p r o d u c t o s y s u c o n s o lid a c ió n d e p e n d e d e tr e s fa c to r e s : la f u e n t e d e c o m p e t it iv id a d q u e e l p a ís e s tá e x p o r t a n d o , la v a r ie ­ d a d y c o n t i n u i d a d d e lo s b ie n e s q u e s e v e n d e n y la s o lid e z e n la p e n e t r a c ió n

383

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX

c ió n d e lo s m e r c a d o s in t e r n a c io n a le s . L o s p r o d u c t o s q u e e x p lo t e n n u e v a s f u e n t e s , s e a n c o n t in u o s y s ó lid o s , s e r á n lo s lla m a d o s a s u s t it u ir lo s b ie n e s t r a d ic io n a le s . ¿ C u á le s s o n ?

Fuente de competitividad de las exportaciones colombianas S e g ú n e l t ip o d e v e n ta ja s c o m p a r a tiv a s q u e s e e x p lo t a n s e id e n t if ic a la f u e n t e d e c o m p e t i t i v i d a d d e la s e x p o r t a c io n e s d e c u a l q u i e r p a ís . P a r a e l l o s e c la s ific a n e n : a ) a q u e lla s b a s a d a s e n re c u rs o s n a tu r a le s e n b r u t o , s e a n a g r íc o ­ la s o m i n e r o s , c o r r e s p o n d i e n t e s a la s s e c c io n e s 0 a 3 d e l a C u c i , b ) lo s p r o ­ d u c to s b a s a d o s e n la e x p lo ta c ió n d e u n a m a n o d e o b r a a b u n d a n t e , b a r a ta y d e e s c a s a c a l i f i c a c i ó n , p r o p i a d e la s in d u s t r ia s t r a d i c i o n a l e s c o m o c o n f e c ­ c io n e s , a g r u p a d o s e n lo s c a p ít u lo s 5 6 , 6 1 , 6 3 , 6 5 , 8 2 , 8 3 , 8 4 , 8 5 y 8 9 d e la C u c i , c ) lo s b ie n e s q u e r e s u lt a n d e la t r a n s f o r m a c i ó n d e r e c u r s o s n a t u r a le s y q u e r e fle ja n la in c o r p o r a c ió n d e u n v a lo r a g r e g a d o , a g r u p a d o s e n e l re s to d e c a p ít u lo s d e la s s e c c io n e s 4 , 5 y

6

d e la C u c i , d ) lo s p r o d u c t o s m á s

c o m p le jo s y d e m a y o r c o n te n id o te c n o ló g ic o , p r o p io s d e la m e ta lm e c á n ic a , a g r u p a d o s e n la s s e c c io n e s 7 y

8de

la C U C I, c o n e x c e p c ió n d e lo s c a p í­

tu lo s 7 4 y 7 7 , y e ) la a c t iv id a d d e m a q u ila e n m a q u in a r ia y e le c t r ó n ic a , d o n d e se c o m b in a n

la s u b c o n t r a t a c ió n

in t e r n a c io n a l y la u t iliz a c ió n

de

c a p a c id a d in s ta la d a lo c a l c o n m a n o d e o b r a d e m a y o r c a lific a c ió n , c o r r e s ­ p o n d e a lo s c a p ít u lo s 7 4 y 7 7 d e la C u c i . L o s d o s p r i m e r o s g r u p o s s o n lo s m e n o s c o m p le jo s y

r e p r e s e n ta n la a c t iv id a d t r a d ic io n a l e n la p r o d u c c ió n

d e u n p a ís , m ie n t r a s lo s tr e s ú lt im o s s ig n if ic a n p r o c e s o s d e a p r e n d iz a je y a s im ila c ió n d e te c n o lo g ía y e l im p u ls o h a c ia in d u s tr ia s m á s c o m p le ja s s o ­ b r e la s c u a le s s e c o n s t r u y e n la s n u e v a s e x p o r t a c io n e s . ¿ C ó m o h a n e v o l u ­ c io n a d o é s ta s e n C o lo m b ia ? L a p r i n c i p a l v e n t a j a d e la s e x p o r t a c io n e s c o lo m b ia n a s ( C u a d r o 7 ) s i­ g u e s ie n d o la d e e x p lo t a r lo s r e c u r s o s n a t u r a le s ( 8 7 , 6 %

e n 1 9 9 7 ), d is tr ib u i­

d o s e n t r e lo s s in t r a n s f o r m a r ( 6 8 , 9 % ) lig a d o s a lo s t r a d ic io n a le s c a f é , p e t r ó ­ le o y c a r b ó n . N o o b s ta n te , s u p a r t ic ip a c ió n h a v e n id o d e s c e n d ie n d o , d a n d o p a s o a la o t r a f u e n t e d e v e n t a ja c o m p a r a t iv a , la d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s e la ­ b o ra d o s

( 1 8 , 7 % ) , c o n c r e c ie n te p a r t ic ip a c ió n

r e la c io n a d a c o n

e l fe r r o n í-

q u e l y lo s p r o d u c t o s q u ím ic o s . C o n e s to s ú l t i m o s , e m p ie z a a t o m a r c u e r p o la id e a d e v e n d e r v a lo r a g r e g a d o y n o s ó lo r e c u r s o s e n b r u t o ; d e a h í q u e se s u s t it u y a n u n o s c o n o t r o s y la d is m i n u c i ó n d e lo s s in t r a n s f o r m a r s e e x p r e s e e n e l a u m e n t o d e lo s s e g u n d o s , d e t a l m a n e r a q u e s e m a n t e n g a u n a p a r t i c i ­ p a c i ó n a p r o x i m a d a m e n t e i g u a l , e n lo s ú l t i m o s t r e i n t a a ñ o s , d e la s e x p o r t a ­ c i o n e s r e la c io n a d a s c o n r e c u r s o s n a t u r a l e s , la s c u a le s f u e r o n d e l

384

86 , 8 %

en

DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS

1 9 7 5 , d is tr ib u id a s e n 7 8 ,9 %

e n b ru to y 7 ,9 %

c o n v a lo r a g re g a d o . E n tr e

t a n t o , la s o t r a s f u e n t e s d e c o m p e t i t i v i d a d n o h a n s u f r i d o

m o d ific a c io n e s

s u s ta n c ia le s y la v e n t a ja d e m a n o d e o b r a a b u n d a n t e y b a r a t a n o h a s id o a tr a c tiv a h a c ia a fu e r a . E n la s e x p o r t a c io n e s n o t r a d ic io n a le s l a d i s t r i b u c i ó n e s m á s e q u i t a t i v a aun cuando el 7 4 %

s ig u e n s ie n d o re c u rs o s n a tu r a le s , 3 7 , 5 %

e n b ru to y 3 6 ,5 %

c o n v a lo r a g r e g a d o . E s t o r e f le ja e l c a r á c t e r p r i m a r i o d e lo s p r o d u c t o s c o n q u e se d iv e r s if ic a la o f e r t a e x t e r n a : b a n a n o , flo r e s , e s m e r a ld a s s in t a lla r , e tc . E x a m in a ­ d o e n e l la r g o p la z o , e l c a m b io m á s im p o r t a n t e se r e fle ja e n la c r e c ie n te p a r t ic i­ p a c i ó n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s e la b o r a d o s q u e s u s t it u y e n p a u l a t i n a m e n t e a lo s v e n d id o s e n s u e s ta d o n a tu r a l, lo c u a l es e v id e n te a l c o m p a r a r lo c o n la d is tr ib u ­ c ió n d e 1 9 7 5 , d o n d e e s to s ú lt im o s f u e r o n e l 5 5 , 1 %

y lo s e la b o r a d o s e l 1 6 , 5 % .

E s t e m o v i m i e n t o s e a c e n t ú a e n la d é c a d a d e lo s 9 0 c u a n d o d iv e r s a s e m p r e s a s m u lt in a c io n a le s a m p l í a n lo s m e r c a d o s , s o b r e t o d o e n la in d u s t r ia q u ím ic a . D e o t r o la d o , la v e n t a ja d e la m a n o d e o b r a in te n s iv a tie n e m á s a r r a i­ g o e n la s e x p o r t a c io n e s m e n o r e s y s u c o m p o r t a m i e n t o d e p e n d e d e l a p o l í t i ­ c a c a m b i a d a y la s g a n a n c ia s d e p r o d u c t i v i d a d , d e t a l m a n e r a q u e s u m a y o r p a r tic ip a c ió n se c o r r e s p o n d e c o n u n a ta s a d e c a m b io d e a lta d e v a lu a c ió n , c o m o la q u e e x is tía e n 1 9 9 0 , lle g a n d o a p a r t ic ip a r c o n e l 3 6 , 4 % , m ie n tr a s e n 1 9 9 7 c a e a l 1 7 ,2 %

e n r a z ó n d e la r e v a lu a c ió n c a m b ia r ía y e l m a y o r c o s to

in te r n a c io n a l d e la m a n o d e o b r a c o lo m b ia n a . E s ta s itu a c ió n tie n d e a c a m ­ b i a r c o n l a d e v a l u a c i ó n d e lo s a ñ o s 1 9 9 8 y 1 9 9 9 . M i e n t r a s t a n t o , e n t r e lo s p r o d u c t o s d e m a y o r c o n t e n i d o t e c n o ló g ic o y lo s d e m a q u ila e x is t e n c o m p o r t a m ie n t o s o p u e s t o s . L o s p r im e r o s s e e x ­ p a n d e n lle g a n d o a s e r e l

8, 2 %

d e la s e x p o r t a c i o n e s m e n o r e s e n r a z ó n d e d e ­

c is io n e s d e o r g a n iz a c ió n d e p r o d u c c ió n y m e r c a d o

d e d iv e r s a s e m p r e s a s ,

e n t r e la s c u a le s e s t á n la s e n s a m b la d o r a s d e a u t o m ó v ile s q u e , a p e s a r d e la r e ­ v a lu a c ió n , c o m ie n z a n a e x p o r t a r h a c ia lo s m e r c a d o s v e c in o s . L a m a q u i l a , p o r e l c o n t r a r io , s e r e d u c e p o r e l e fe c to d e l m a y o r c o s to in t e r n a c io n a l d e la m a n o d e o b r a , e n t a n t o lo s s u b c o n t r a t is t a s b u s c a n p a ís e s c o n m e n o r e s c o s ­ to s . N u e v a m e n t e e s ta s it u a c ió n s e r e v ie r t e e n lo s ú l t i m o s a ñ o s d e l s ig lo g r a ­ c ia s a la m a y o r d e v a lu a c ió n y la r e d u c c ió n d e l c o s t o la b o r a l. H a s t a a q u í la c o n c lu s ió n m á s im p o r t a n t e es la d e q u e , a p e s a r d e la d iv e r ­ s if ic a c ió n , la v e n t a ja c o m p a r a t iv a d e l p a ís s ig u e s ie n d o e n r e c u r s o s n a t u r a le s y , e n m e n o r m e d id a , e n m a n o d e o b r a in te n s iv a m ie n tr a s n o h a y a m a y o r d e s a r r o ­ l l o e n lo s p r o d u c t o s d e m a q u i l a y d e m a y o r c o n t e n i d o t e c n o l ó g i c o q u e s o n lo s q u e m a r c a n la d in á m ic a r e c ie n te d e l c o m e r c io m u n d ia l, es d e c ir , n o e s ta m o s in s c r it o s d e n t r o d e lo s c ir c u it o s c o m e r c ia le s r e p r e s e n t a t iv o s y n u e s t r a e s p e c ia li-

385

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

z a c ió n c o n t in ú a e n p r o d u c to s “ p e r d e d o r e s ” . A s í m is m o ,

la s u s titu c ió n q u e se

v ie n e d a n d o s e e n c u e n t r a e n t r e lo s p r o d u c t o s o r ig in a d o s e n r e c u r s o s n a t u r a le s , d o n d e lo s v e n d id o s s in t r a n s f o r m a r p ie r d e n p a r t ic ip a c ió n , la q u e s e d e s p la z a h a c i a a q u e llo s a lo s q u e s e le s a g r e g a v a l o r , y c u y o é x i t o d e p e n d e d e la s d e c is io ­ n e s d e la s e m p r e s a s y s u s f o r m a s d e o r g a n i z a c i ó n i n t e r n a c i o n a l , s i t u a c i ó n s i m i ­ la r o c u r r e c o n lo s p r o d u c t o s d e m a y o r t e c n o lo g ía , m ie n t r a s e n lo s p r o d u c t o s m a n o d e o b r a in t e n s iv a y d e m a q u ila e l c o m p o r t a m ie n t o d e la ta s a d e c a m b io es d e te r m in a n te p a r a s u p r o m o c ió n . In d e p e n d ie n te d e la fu e n te , ¿ q u é ta n v a ­ r ia d o s y e s ta b le s s o n lo s n u e v o s p r o d u c t o s ?

Variedad y continuidad de las exportaciones colombianas O t r a m a n e r a d e v e r e l a lc a n c e d e l p r o c e s o d e d iv e r s if ic a c ió n y s u s t it u ­ c ió n d e e x p o r ta c io n e s es a p a r t ir d e l e x a m e n d e la v a r ie d a d y c o n t in u id a d d e la s m i s m a s s e g ú n la s p o s ic io n e s d e l a r a n c e l c o l o m b i a n o , e l c u a l e s c o m p a r a ­ b le e n tr e 1 9 9 1 y 1 9 9 7 , p o r e fe c to d e l d e s d o b la m ie n to g e n e r a d o e n la r e f o r ­ m a d e l p r i m e r a ñ o . A d e m á s e n e l m i s m o p e r í o d o la s e x p o r t a c i o n e s m e n o r e s a m p lia r o n n o to r ia m e n te s u p a r tic ip a c ió n . ¿ C u á n to s p r o d u c to s (íte m s ) e x ­ p o r t ó C o l o m b i a a s u s p r in c ip a le s s o c io s c o m e r c ia le s ? P a r a e l ú l t i m o a ñ o , lo s p r im e r o s 3 9 ít e m s g e n e r a r o n e l 7 1 , 4 %

d e lo s i n ­

g re s o s e x t e r n o s . N o o b s t a n t e , e l p a ís e x p o r t ó a s u s d if e r e n t e s m e r c a d o s d e d e s t i­ n o b ie n e s e n 1 .5 6 4

íte m s ( C u a d r o

8) ,

es d e c ir q u e , h a y u n a v a r ie d a d d e m á s d e

1 .5 0 0 p r o d u c to s q u e e x p lic a n e l o t r o 2 8 ,6 %

d e la s e x p o r t a c io n e s n a c io n a le s ,

p a r a la s c u a le s e x is t e a l g ú n c o n t a c t o c o n a l g ú n c o m p r a d o r e n e l r e s t o d e l m u n ­ d o a u n c u a n d o e l v a lo r c o m e r c ia d o s e a to d a v ía r e d u c id o . L a e x p lo r a c ió n se h i z o s ó lo p a r a e l t o t a l d e la s e x p o r t a c i o n e s c o l o m b i a n a s e n lo s m e r c a d o s d e E s ta d o s U n id o s , la U n i ó n E u r o p e a y e l J a p ó n . E l e je r c ic io c o n s is te e n i d e n t i f i ­ c a r la s p o s i c i o n e s a r a n c e l a r i a s e n la s q u e s e p r e s e n t ó a l g u n a e x p o r t a c i ó n , s in i m ­ p o r t a r la c a n t id a d n e g o c ia d a , y c o m p a r a r la e v o lu c ió n d e la v a r ie d a d r e s p e c to a 1 9 9 1 . L o s r e s u lta d o s m u e s t r a n q u e , e n g e n e r a l, s e e x p o r t a b a m a y o r v a r ie d a d a c o m ie n z o s d e la d é c a d a , p r o d u c t o s d e 1 .9 8 8 p o s ic io n e s a r a n c e la r ia s , c o n m a ­ y o r é n fa s is e n e l m e r c a d o d e E s ta d o s U n i d o s ( 1 . 9 0 8 p o s ic io n e s ) y la U n i ó n E u ­ r o p e a ( 8 6 4 p o s ic io n e s ), m ie n t r a s e n e l ú lt im o a ñ o s e p ie r d e e l c o n t a c t o c o m e r ­ c ia l p a r a m u c h o s p r o d u c to s , a l p a r e c e r p o r e fe c to s d e la r e v a lu a c ió n c a m b ia r ía y la f a lt a d e c o n t i n u i d a d d e lo s p r o d u c t o r e s c o lo m b ia n o s . H a c e d o s a ñ o s , s e h iz o u n t r a b a jo e n e l C l D c o n e l q u e s e b u s c ó e s ta b le ­ c e r la p o s ic ió n c o m p e t i t i v a d e l p a ís e n lo s m e r c a d o s d e la U n i ó n E u r o p e a y e l J a p ó n . I n ic ia lm e n t e , s e id e n t if ic ó la v a r ie d a d y s e e n c o n t r ó q u e c o n lo s d if e r e n ­ te s p a ís e s d e l a U n i ó n E u r o p e a h a b í a d i s m i n u i d o , d e 8 6 4 p o s ic io n e s e n 1 9 9 1 a

386

DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS

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1

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2

2 H0 387

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

7 7 0 e n 1 9 9 7 , es d e c ir , s e d e ja r o n d e v e n d e r p r o d u c t o s e n 9 4 p o s ic io n e s , m ie n ­ tr a s c o n e l J a p ó n , p a ís c o n e l q u e n o s e m a n t ie n e g r a n c o m e r c io , s e a u m e n t ó la v a r ie d a d d e

111

a 1 2 8 p o s ic io n e s , es d e c ir , s e v e n d ie r o n p r o d u c t o s e n 1 7 p o s i­

c io n e s n u e v a s . E l a n t e r io r e je r c ic io se r e a liz ó t o m a n d o p o s ic io n e s a r a n c e la r ia s a d ie z d íg ito s . N o

o b s ta n te , c o n e l f in d e c o m p a r a r c o n la in f o r m a c ió n p r o v e ­

n ie n te d e la m is m a

UE y e l J a p ó n , e n 1 9 9 5 , s e h i z o n e c e s a r i o c o n t i n u a r l a e x p l o ­

r a c i ó n r e d u c i é n d o l a a s e is d í g i t o s , c o n l o c u a l e l c o m e r c i o s e r e d u j o a 3 9 1 p o s i ­ c io n e s e x p o r ta d a s h a c ia E u r o p a

y en 11 7 al Japón.

Cuadro 8 Número de ítems exportados y participación de las exportaciones 1991-1997 País

ítems

Participación

Items

%

Participación %

19 9 1

19 9 7

19 9 7

Alemania

412

29.94

252

29,64

Bélgica

183

9,37

103

13,86

53

6,35

28

5,22

España

376

8,31

325

6,07

Francia

362

9,52

219

8,67

15

0,36

31

0,29 2,75

19 9 1

Dinamarca

Grecia Irlanda

19

1.56

19

Italia

253

6,02

151

8,11

Países Bajos

155

17,09

140

13,76

27

1,10

48

2,68

Portugal Reino Unido

311

10,38

245

8,93

Total U.E.

864

1.828.174.837

770

2.453.018.225 60,16

Estados Unidos

1908

55,35

1294

Japón

111

5,02

128

5,09

Total

1.988

4.613.603.160

1.564

7.059.054.883

L a ir r e g u la r id a d

y fa lta d e c o n tin u id a d m a r c a n e l r it m o d e l c o m e r c io

c r u z a d o c o n t a le s s o c io s , d e t a l m a n e r a q u e d e la s 3 9 1 p o s ic io n e s v e n d i d a s h a c ia la

UE s ó l o p r o d u c t o s d e 5 7 p o s i c i o n e s s e e x p o r t a r o n d e m a n e r a p e r ­

m a n e n t e d u r a n t e lo s c in c o a ñ o s c o n s id e r a d o s , lo s c u a le s r e p r e s e n t a r o n u n a p r o p o r c ió n p r o m e d io d e l 8 8 ,3 %

d e lo s in g r e s o s d e c a d a a ñ o . E n e l r e s t o d e

p o s ic io n e s e l c o m p o r t a m ie n t o es ir r e g u la r , c u a n d o p r o d u c to s d e 1 9 6 p o s i­ c io n e s s e e x p o r t a r o n s ó lo d u r a n t e u n a ñ o , d e d u r a n te tre s a ñ o s

388

66

d u ra n te d o s a ñ o s , d e 3 8

y d e lo s ú l t i m o s 3 4 d u r a n t e c u a t r o a ñ o s . E n t o d o s lo s c a -

D E LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS

s o s lo s a ñ o s n o s o n n e c e s a r ia m e n t e c o n t in u o s . C o n e l J a p ó n o c u r r e a lg o s i­ m ila r : c u a n d o s ó lo p r o d u c t o s d e 2 8 p o s ic io n e s , q u e c o r r e s p o n d e n a l d e l c o m e r c io

b ila te r a l, se e x p o r ta r o n

97 , 6 %

d e m a n e r a p e r m a n e n t e d u r a n t e lo s

c in c o a ñ o s c o n s id e r a d o s . E n s ín te s is , s ó lo e l 7 , 4 % p o r t a r o n a la U n i ó n

d e la s 7 7 0 p o s ic io n e s a r a n c e la r ia s q u e s e e x ­

E u r o p e a d u r a n te 1 9 9 7 tie n e n c o m e r c io p e r m a n e n te ,

e s d e c ir q u e s o n p r o d u c t o s e n lo s c u a le s s e h a c o n s o lid a d o u n a p r e s e n c ia i n ­ t e r n a c io n a l y d e m a n d a p o r p a r t e d e lo s c o m p r a d o r e s d e e s te m e r c a d o . E n lo s d e m á s p r o d u c t o s s e p r e s e n t a a lg ú n r a s g o d e d is c o n t i n u i d a d , s e a p o r q u e s o n v e n ta s e s p o r á d ic a s s in c o n s is te n c ia e n e l t ie m p o , o p o r q u e n o s e m a n ­ t ie n e n r e la c io n e s e s tr e c h a s c o n lo s c o m p r a d o r e s o , s e n c illa m e n t e , p o r q u e c o r r e s p o n d e n a d e m a n d a s m a r g in a le s q u e s e p r e s e n ta n c o n d e s fa s e . C o n e l J a p ó n s u c e d e a lg o s im ila r a u n c u a n d o e l 2 1 , 9 %

d e la s p o s ic io n e s e x p o r t a ­

d a s s e m a n t u v o d e m a n e r a c o n t i n u a d u r a n t e lo s c in c o a ñ o s a n a liz a d o s , p r o ­ p o r c ió n s u p e r io r a la o b s e r v a d a e n la U n ió n E u r o p e a , a l p a r e c e r p o r q u e e l in t e r c a m b io s e c o n c e n t r a e n p o c o s p r o d u c t o s y e n e llo s e x is te u n a r e la c ió n m á s e s t r e c h a c o n lo s c o m p r a d o r e s . L a c o n t i n u i d a d , n o o b s t a n t e , n o g a r a n ­ t iz a q u e s e e s té n a d q u ir ie n d o v e n t a ja s e n ta le s m e r c a d o s , p a r a lo c u a l e s n e ­ c e s a r io id e n t if ic a r e l g r a d o d e e s p e c ia liz a c ió n y e l t ip o d e in s e r c ió n r e v e la d a .

Las ventajas reveladas de Colombia en la Unión Europea R e t o m a n d o e l e je r c ic io r e a liz a d o e n e l C l D , p a r a i d e n t i f i c a r la s v e n t a ­ ja s r e v e la d a s e n la s 5 7 p o s ic io n e s a r a n c e la r ia s q u e m a n t u v i e r o n

c o n ta c to

p e r m a n e n t e e n e l m e r c a d o d e la U n i ó n E u r o p e a s e u t iliz ó la m e t o d o lo g ía d e c o n s t r u ir e l g r a d o d e e s p e c ia liz a c ió n G

e

d e B a la s s a , e l c u a l m i d e la p a r t i ­

c i p a c i ó n d e u n p a ís e n la s c o m p r a s d e o t r o o d e u n a r e g ió n . E n e s te c a s o , s e a p l i c ó u n a v a r i a n t e c o n l a c u a l s e m i d i ó l a p a r t i c i p a c i ó n d e C o l o m b i a e n la s c o m p r a s d e la U n i ó n E u r o p e a p a r a c a d a u n o d e lo s p r o d u c t o s p e r m a n e n t e s , b a jo la f ó r m u la s ig u ie n te : G E

= (M ij / M n j) / (M it / M n t)

donde:

UE d e l b i e n j p r o v e n i e n t e s d e C o l o m ­

•

M i j s o n la s i m p o r t a c io n e s d e la

•

M n j s o n la s i m p o r t a c io n e s t o t a le s ( n ) d e la

•

M i t s o n la s i m p o r t a c io n e s d e la

•

M n t s o n la s i m p o r t a c io n e s t o t a le s d e la U E .

b ia (i).

UE d e l b i e n j .

UE ( t ) p r o v e n i e n t e s d e C o l o m b i a ( i ) .

389

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

E l in d ic a d o r s e c o n s tr u y ó p a r a d ife r e n te s a ñ o s y s e c o m p a r ó s u e v o lu ­ c ió n , d e m o s t r a n d o q u e , e n c o n j u n t o , e n lo s 5 7 p r o d u c t o s p e r m a n e n t e s , e l p a ís t ie n e v e n t a ja r e v e la d a d a d o q u e s u G E > 1 , lo c u a l q u ie r e d e c ir q u e e n e s o s p r o d u c to s la p a r t ic ip a c ió n c o lo m b ia n a s u p e r a e l p r o m e d io d e s u p a r t i­ c ip a c ió n e n la

UE. E s t o s e d e b e a l h e c h o d e q u e e l p a í s n o t i e n e p r e s e n c i a e n

m ás del 8 5 %

d e la s p o s ic io n e s d e l a r a n c e l y , p o r l o t a n t o , t i e n e d e s v e n t a j a

e n to d o s e s o s b ie n e s , m ie n t r a s p r e s e n ta d is c o n t in u id a d e n la m a y o r p a r t e d e la s p o s ic io n e s i d e n t if ic a d a s . E l m i s m o ín d i c e s ir v e c o m o b a s e p a r a e v a lu a r y c o m p a r a r e l d e s e m p e ñ o re a l d e c a d a p r o d u c to e n e l m e r c a d o d e d e s tin o , a s u m ie n d o q u e la s v e n t a ja s s e o r i g i n a n e n m e n o r e s c o s to s y m a y o r p r o d u c ­ t iv id a d y c a lid a d . S in e m b a r g o , p o r d e fe c to , e l ín d ic e o c u lt a la p r e s e n c ia d e p o lít ic a s p r o t e c c io n is t a s , p r e f e r e n c ia s a r a n c e la r ia s y c a m b io s e n lo s p r e c io s . P a r a m a y o r u t ilid a d es c o n v e n ie n te c o n s tr u ir lo p a r a d ife r e n te s a ñ o s y e x a ­ m in a r s u e v o lu c ió n p o r p r o d u c to . E l d in a m is m o es u n a b u e n a a p r o x im a c ió n a la id e n t if ic a c ió n d e v e n ­ ta ja s a d q u ir id a s e n d if e r e n t e s m e r c a d o s . É s te s e e x p r e s a m e d ia n t e la e v o lu ­ c ió n p o s it iv a d e l in d i c a d o r y s e e x p lic a p o r lo s e fe c to s d e m a n d a ( E d ) o p a r ­ t ic ip a c ió n ( E p ) . C u a n d o la s e x p o r t a c io n e s h a c ia u n m e r c a d o d e d e s t i n o c r e c e n , p u e d e s e r c o n s e c u e n c ia d e u n a e x p a n s ió n d e la d e m a n d a ( E d ) o m e jo r a e n la p o s ic ió n c o m p e t it iv a d e l p a ís d e s p la z a n d o a o t r o s c o m p e t i d o ­ re s ( E p ) o u n a c o m b i n a c i ó n d e lo s d o s e f e c t o s . T o d o

lo c o n t r a r io s u c e d e

c u a n d o la s e x p o r t a c i o n e s d e c r e c e n . E n t é r m i n o s p r á c t i c o s , la s s i t u a c i o n e s q u e s e p r e s e n t a n p u e d e n s e r : a ) q u e la s e x p o r t a c i o n e s c o l o m b i a n a s c r e z ­ c a n c o m o c o n s e c u e n c ia d e u n a e x p a n s ió n d e la d e m a n d a d e la n ie n d o u n a p a r tic ip a c ió n

UE m a n t e ­

c o n s ta n te , b ) q u e c r e z c a n c o m o r e s u lta d o d e

m e jo r e s c o n d ic io n e s o f r e c id a s p o r lo s p r o d u c t o r e s c o lo m b ia n o s m a n t e ­ n ie n d o la d e m a n d a c o n s ta n te y , c ) q u e s e a c o n s e c u e n c ia s im u lt á n e a d e a u m e n t o s e n la d e m a n d a y la s c o n d i c i o n e s d e c o m p e t i t i v i d a d d e l e x p o r ­ t a d o r c o l o m b i a n o . P a r a l a c o n s t r u c c i ó n d e t a le s e f e c t o s s e p r o c e d e a s í:

1)

L a e x p a n s ió n d e la s e x p o r t a c io n e s ( d X ) e n e l m e r c a d o d e d e s t in o s e m i d e a s í: d X j = X j 9 5 - X j 91 d X j = M U E j 9 5 * P C j 95 - M U E j 91 * P C j 91

D o n d e:

390

•

X j s o n la s e x p o r t a c i o n e s d e l b i e n j .

•

M U E j s o n la s i m p o r t a c i o n e s d e l a U E d e l b i e n j.

D E LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS

•

P C j es la p a r t ic ip a c ió n d e C o lo m b ia e n e l m e r c a d o d e l b ie n j e n la

2)

UE.

E l e f e c t o d e m a n d a ( E D ) e q u iv a le a la e x p a n s ió n d e la s e x p o r t a c io n e s d e l b ie n j c u a n d o la d e m a n d a c r e c e y la p a r t ic ip a c ió n d e l p a ís s ig u e c o n s t a n t e ( P C j 9 5 = P C j 9 1 ) y s e m i d e a s í: E D

3)

= P C j 91 * (M U E j 9 5 -

M U E j 9 1 )

E l e f e c t o p a r t i c i p a c i ó n ( E P ) e q u i v a l e a l a e x p a n s i ó n d e la s e x p o r t a c i o ­ n e s d e l b ie n j c u a n d o la d e m a n d a p e r m a n e c e c o n s ta n te ( M U E j 9 5 = M U E j 9 1 ) y e l p a ís m e jo r a la p o s ic ió n c o m p e t it iv a e n e s e m e r c a d o , se m i d e a s í: E P = M U E j 9 1 * (P C j 9 5 -

P C j 9 1 )

L a s u m a t o r i a d e lo s d o s e f e c t o s e s ig u a l a p r o p o r c ió n

en q u e cada u n o

e x p lic a e l c a m b io

1

y p e r m it e e s ta b le c e r la

e n la s e x p o r t a c io n e s d e l

b ie n j . P a r a lo s 5 7 p r o d u c t o s id e n t i f i c a d o s s e p r o c e d ió a h a c e r la s r e s p e c t i­ v a s m e d ic io n e s e n c o n t r a n d o u n a v a r ie d a d d e r e s u lta d o s e n t r e lo s d o s a ñ o s d e r e f e r e n c ia , d o n d e p a r a a lg u n o s la s e x p o r t a c io n e s c r e c ie r o n y p a r a o t r o s n o , m a n t e n ie n d o c o m o ú n ic a c o n s ta n te e l h a b e r s id o e x p o r ta d o s d u r a n t e lo s c in c o a ñ o s a n a liz a d o s . P a r a m e j o r i n t e r p r e t a c i ó n s e c o n s t r u y ó u n a t i ­ p o l o g í a d e c o m p o r t a m i e n t o d e la s e x p o r t a c io n e s i lu s t r a d a b a jo c u a t r o p o ­ s ib le s s it u a c io n e s d e l m e r c a d o d e la U E. T o d a s e lla s t o m a n c o m o p u n t o d e r e fe r e n c ia 3 4 ,5 % en

el h ech o

de

q u e

la s e x p o r t a c io n e s

c o lo m b ia n a s

c r e c ie r o n

el

e n e l p e r í o d o m i e n t r a s la s i m p o r t a c i o n e s d e l a U E s ó lo lo h i c i e r o n

1 7 , 3 % , e s d e c i r q u e lo s p r o d u c t o s c o l o m b i a n o s , e n g e n e r a l, p e n e t r a ­

r o n m á s e l m e r c a d o q u e lo q u e a u m e n t ó la d e m a n d a . L a t i p o l o g í a e s la s i­ g u ie n te : a)

M e r c a d o s d in á m ic o s : c o r r e s p o n d e a lo s p r o d u c t o s d o n d e la s e x p o r t a ­ c io n e s c o lo m b ia n a s

y l a s i m p o r t a c i o n e s d e l a UE c r e c i e r o n p o r e n c i ­

m a d e l p r o m e d i o , e s d e c i r q u e s o n m e r c a d o s e n e x p a n s ió n d o n d e lo s p r o d u c to r e s r e s p o n d ie r o n a c tiv a m e n te . b)

M e r c a d o s d e r ie s g o : c o r r e s p o n d e a lo s p r o d u c t o s d o n d e la s e x p o r t a ­ c io n e s c o l o m b i a n a s c r e c i e r o n p o r e n c i m a d e l p r o m e d i o m i e n t r a s la s im p o r ta c io n e s d e la

UE l o h i c i e r o n p o r d e b a j o d e l m i s m o , e s d e c i r ,

q u e s o n m e r c a d o s e n c o n t r a c c ió n d o n d e lo s p r o d u c t o r e s c o l o m b i a ­ n o s m e jo r a n s u p a r t ic ip a c ió n d e s p la z a n d o a o tr o s c o m p e tid o r e s . N o o b s ta n te , e l fu t u r o es in c ie r to .

391

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX

c)

O p o r t u n i d a d e s p e r d id a s : c o r r e s p o n d e a p r o d u c t o s d o n d e la s i m p o r ­ ta c io n e s d e la

UE c r e c e n p o r e n c i m a d e l p r o m e d i o m i e n t r a s l a s e x p o r ­

ta c io n e s c o lo m b ia n a s s e c o lo c a n p o r d e b a jo d e l m is m o , es d e c ir , s o n m e r c a d o s e n e x p a n s ió n d o n d e lo s p r o d u c t o r e s c o lo m b ia n o s n o h a n r e s p o n d id o a c tiv a m e n te o lo h a n h e c h o d e m a n e r a n o a d e c u a d a d e ­ ja n d o q u e o tr o s c o m p e tid o r e s t o m a r a n la d e la n te r a . d)

M e r c a d o s d e c o n t r a c c i ó n : c o r r e s p o n d e a p r o d u c t o s d o n d e t a n t o la s e x p o r t a c io n e s c o lo m b ia n a s c o m o la s i m p o r t a c i o n e s d e la ro n

p o r d e b a jo

r e a c c io n a n ,

UE c r e c i e ­

d e l p r o m e d i o , d e t a l m a n e r a q u e lo s p r o d u c t o r e s

a n te

la

m e n o r

d e m a n d a , d e s p la z á n d o s e

h a c ia

o tro s

m e rc a d o s .

L o s r e s u lta d o s d e m u e s t r a n q u e ( C u a d r o 9 ) s ó lo e n 1 3 p r o d u c t o s p a r ­ t ic ip a e l p a ís e n u n m e r c a d o d in á m ic o q u e c o r r e s p o n d e a b ie n e s r e c u r s o s n a tu r a le s e n b r u t o , c o m o c a fé ( 0 9 0 1 1 ) , o c o n a lg ú n g r a d o d e t r a n s f o r m a ­ c ió n , c o m o flo r e s ( 0 6 0 3 1 0 ) , a t ú n ( 1 6 0 4 1 4 ) , m a n t e c a d e c a c a o ( 1 8 0 4 0 0 ) , e x tra c to s d e c a fé (

210110),

p o lic lo r u r o d e v in ilo ( 3 9 0 4 1 0 ) , c u e ro s d e r e p til

( 4 1 0 3 2 0 ) , d e m á s c u e r o s d e r e p t il ( 4 1 0 7 2 9 ) , b r a g a s s in té tic a s

(6 1 0 8 2 2 ),

v e s tid o s d e a lg o d ó n ( 6 2 0 4 4 2 ) , s o s te n e s ( 6 2 1 2 1 0 ) , d e m á s a p a r a to s d e te le ­ f o n í a o t e le g r a f ía ( 8 5 1 7 9 0 ) y a r t íc u lo s p a r a fie s ta s d e n a v i d a d ( 9 5 0 5 1 0 ) , d e lo s c u a le s la s c o n f e c c io n e s , e l p o l i c l o r u r o d e v i n i l o y lo s e x t r a c t o s d e c a f é s o n lo s d e m a y o r v a l o r a g r e g a d o , e s d e c ir , a u n a l l í p r e d o m i n a la e s p e c ia liz a c ió n e n p r o d u c to s p r im a r io s c o n b a jo v a lo r a g r e g a d o . E l r e s t o d e b ie n e s q u e d a r o n d i s t r i b u i d o s a s í: 2 1 e n m e r c a d o s d e c o n ­ tr a c c ió n , 9

en

m e rc a d o s

d e r ie s g o y

14

en

o p o r tu n id a d e s

p é r d id a s . D e

a c u e r d o c o n la t ip o lo g ía e s ta b le c id a , e l 5 2 , 6 %

d e lo s b ie n e s c o n m a y o r p r e ­

s e n c ia e n e l m e r c a d o

e n s itu a c ió n

e u ro p e o se e n c u e n tra n

c o m p r o m e tid a ,

d o n d e la d e m a n d a s e r e d u c e y a s e a p o r la e x is te n c ia d e s u s titu to s m e jo r e s o p o r la a c c i ó n d e la s a u t o r i d a d e s e c o n ó m ic a s a l c r e a r a lg u n a s b a r r e r a s , t a l y c o m o s u c e d e e n lo s c a s o s d e l b a n a n o , o t r a s f r u t a s fr e s c a s y lo s c a m a r o n e s . E s n e c e s a r io r e s a lta r e l h e c h o d e q u e 1 4 p r o d u c t o s s e e n c u e n t r e n e n la f r a n ja d e la s o p o r t u n i d a d e s p é r d i d a s , d a d o q u e e s a l l í d o n d e d e b e e n f a t i z a r s e l a a c c i ó n d e l a i n t e l i g e n c i a d e m e r c a d o s y la s a c t i v i d a d e s d e lo s o r g a n i s m o s d e p r o ­ m o c ió n .

392

DE LA M O N O EXPO RTACIÓN A LA D ¡VERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAlS

Cuadro 9 Tipología de las exportaciones hacia la Unión Europea M ercados de riesgo

6 dígitos

Ep. 9 5/9 1

Im p. 9 5/9 1

030613 080300 081090 410431 410439 410900 480300 620322 071031

148,4 44,2 85,6 168,0 23,3 95,5 262,7 123,4 1.587,8

11,8 -6,3 -11,7 -26,8 -2,5 -36,0 -48,0 -60,4 -82,5

34,5

17,3

TOTAL GENERAL

Dinám icos

6 dígitos

Ep. 9 5/9 1

Im p. 9 5/9 1

060310 090111 160414 180400 210110 390410 410320 410729 610822 620442 621210 851790 950510

55,6 55,6 1.252,8 767,5 78,8 228,3 503,4 485,5 338,0 326,0 304,7 11,8 241,3

31,4 53,2 40,0 66,2 112,3 51,0 28,2 37,1 39,0 96,8 44,3 21,6 37,2

MENOR

M ercados de contratación

Oportunidades perdidas

6 dígitos

Exp. 95/91

Imp. 95/91

6 dígitos

Exp. 95/91

Imp.S 95/91

030110 051000 200891 200980 240110 240120 270112 350300 380830 420211 420221 490199 520812 540754 610610 620422 620930 640391 640399 711510 711790

-40,6 0,9 -52,0 -88,3 -21,1 -20,7 -14,9 -4,5 -6,8 -63,0 -25,6 -54,5 -96,8 -24,7 -97,5 2,2 15,8 25,0 -90,3 -75,1 -245

8,0 -44,8 -11,8 -28,9 -24,7 -12,9 -13,2 -39,2 -22,3 -7,1 -45,9 16,3 -18,6 -26,2 17,2 -50,6 -39,7 6,3 4,3 -22,7 -4,3

080450 120740 180100 610910 611020 620332 620342 620462 620520 620920 620260 640610 691390 720260

-27,6 -58,0 -88,0 -63,8 -69,9 -29,3 -12,2 -60,5 -53,8 -7,7 32,6 3,0 8,0 29,08

32,6 21,7 -18,3 34,2 30,7 19,9 18,0 50,1 33,7 28,0 57,6 36,4 47,3 200,37

M ayor

M enor Unión Europea

DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

V .

a l g u n a s

l e c c io n e s

d e

la

e x p e r ie n c ia

r e c ie n t e

P a r a c o n c lu ir , q u ie r o h a c e r u n a b r e v e r e f le x ió n s o b r e lo s c a m b io s e n l a e s t r u c t u r a d e la s e x p o r t a c i o n e s m e n o r e s , p a r t i c u l a r m e n t e la s d e o r i g e n i n d u s t r i a l , y la s e s t r a t e g ia s e m p r e s a r i a l e s , d e e m p r e s a s n a c i o n a l e s y m u l t i n a ­ c io n a le s r e s p e c tiv a m e n te , q u e s u b y a c e n a la n u e v a o fe n s iv a s o b r e e l m e r c a ­ d o e x te rn o . P a ra e l e fe c to , re c u rro a u n a in fo r m a c ió n m á s d e s a g re g a d a d e l c o m e r c io e x t e r io r c o lo m b ia n o y a u n a c o m p a r a c ió n e n t r e lo s a ñ o s 1 9 9 1 y

1997

(C u a d ro s

10

y

11),

lo s c u a le s m a r c a n e l p e r ío d o m á s r e p r e s e n t a t iv o d e

la a p e r t u r a c o n r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io . E s to t ie n e p o r o b je t o m o s ­ t r a r d o s e v id e n c ia s e m p ír ic a s . E n p r im e r lu g a r , c o n u n n u e v o o r d e n e n la c la s ific a c ió n y s e p a r a n d o p o r t ip o s d e a c t i v i d a d , s e v u e lv e a e v id e n c ia r q u e la s f lo r e s

US$280 m i l l o n e s a US$544 m i l l o n e s ) ( d e US$2.262 m i l l o n e s a US$3.868) f u p o r ta c io n e s , a u m e n ta n d o

(p a s a ro n

de

y lo s p r o d u c t o s d e o r ig e n i n d u s t r ia l e r o n lo s q u e m á s d i n a m i z a r o n la s e x ­

n o to r ia m e n te s u p a r tic ip a c ió n , e n

u n

p e r ío d o

d o n d e la ta s a d e c a m b io y lo s f lu jo s f in a n c ie r o s g e n e r a d o s p o r la a p e r t u r a a lo s c a p it a le s s e c o n s t it u y e r o n e n u n s e s g o a n t i - e x p o r t a d o r m ie n t r a s la b a ­ la n z a c o m e r c ia l p a s ó d e u n im p o r t a n t e s u p e r á v it a u n p r o n u n c ia d o d é f ic it , o r ig in a d o e n la m a y o r d e m a n d a d e im p o r ta c io n e s . E n s e g u n d o l u g a r , h a y u n c a m b i o p r o n u n c i a d o e n l a e s t r u c t u r a d e la s e x p o r t a c io n e s in d u s t r ia le s y e n e l v a l o r a b s o lu t o d e v a r io s d e lo s b ie n e s . D e u n la d o , s o n lo s p r o d u c t o s d e la in d u s t r ia b á s ic a , lo s a g r o in d u s t r ia le s y la i n ­ d u s t r ia a u t o m o t r i z lo s q u e a u m e n t a n s u p a r t ic ip a c ió n y r e v e la n e l m a y o r d in a m is m o . S u m a d o s , p a s a ro n d e s e r e l

1991 a l 18,1% d e 10,4% ; d e o t r o l a d o , 19,3% d e 1991 h a s t a

de

la s d e

1997,

9 ,9 %

d e la s e x p o r t a c i o n e s t o t a le s

d e la s c u a le s la s o la i n d u s t r i a b á s ic a e s e l

lo s b ie n e s d e la i n d u s t r i a l i v i a n a r e t r o c e d e n d e s d e e l el

12,6%

d e l ú l t i m o a ñ o a c o n s e c u e n c ia d e la s m e n o ­

r e s v e n t a s , e n v a lo r e s a b s o lu t o s , d e la s in d u s t r ia s d e l a c o n f e c c i ó n , c u e r o , c a lz a d o y e d i t o r i a l e s , q u e s o n , e n ú l t i m a i n s t a n c i a , la s m á s a f e c t a d a s p o r la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io (s u s e x p o r ta c io n e s p a s a r o n d e llo n e s e n

1991

a s ó lo

US$692

m illo n e s e n

US$975

m i­

1997.

L a s d o s e v id e n c ia s r e v e la n c a m b io s e n e l c o m p o r t a m ie n t o e m p r e s a ­ r i a l r e s p e c t o a la a p e r t u r a y lo s e f e c t o s

d e la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m ­

b i o . D e u n l a d o , e s t á n la s e m p r e s a s d e m a y o r a r r a ig o y t r a d i c i ó n c o l o m b i a ­ na,

a g ru p a d a s

a lr e d e d o r

de

la

in d u s tr ia

liv ia n a ,

que

p ie r d e n

m e rc a d o

in te r n o y e x te r n o m ie n tr a s s u c o m p e titiv id a d se d e te r io r a . D e o tr o la d o , se e n c u e n t r a n e m p r e s a s c o n v ín c u lo s in te r n a c io n a le s q u e n e u t r a liz a n la r e v a ­ l u a c i ó n c o n l a e s p e c i a l i z a c i ó n d e l a p r o d u c c i ó n y l a m e j o r u t i l i z a c i ó n d e la s

394

DE LA M ON OEXPORTACIÓN A LA DIVERS1FICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS

re d e s c o m e r c ia le s in te r n a c io n a le s . L a s p r im e r a s c o r r e s p o n d e n a c o n fe c c io ­ n e s , c u e r o , c a lz a d o y e d ito r ia le s c u y a s e x p o r ta c io n e s s e r e d u je r o n y c u y a s im p o r ta c io n e s se h ic ie r o n m á s im p o r ta n te s v u ln e r a n d o s u e s ta b ilid a d . L a s s e g u n d a s in v o lu c r a n a la q u ím ic a y e l s e c to r a u t o m o t o r , q u e s e p r e s e n ta n c o m o lo s a b a n d e r a d o s d e la s n u e v a s e x p o r t a c io n e s in d u s t r ia le s . P a r a e l c o n j u n t o d e la i n d u s t r i a l i v i a n a la a p e r t u r a , e n la s c o n d ic io n e s e n q u e s e d i o , r e p r e s e n t ó u n d o b l e r e t r o c e s o . E n e l c a m p o d e la s e x p o r t a c i o ­ n e s , a u n c u a n d o e l v a lo r a b s o lu to c r e c ió d e

US$ 1.450

m illo n e s e n

1997,

US$1.380

m illo n e s e n

1991

a

l a p a r t i c i p a c i ó n d i s m i n u y ó y la s i n d u s t r i a s e d i ­

t o r ia l, d e c o n fe c c io n e s , c u e r o y c a lz a d o p e r d ie r o n m e r c a d o , p é r d id a q u e n o a lc a n z ó

a s e r n e u t r a l i z a d a p o r la s m a y o r e s v e n t a s e n

te x tile s , p lá s tic o s y

o t r o s q u í m i c o s , d o n d e t a m b i é n s e o b s e r v a la m a n o d e la s d e c is io n e s e m p r e ­ s a r ia le s lig a d a s a m u lt in a c io n a le s . E l m e r c a d o in te r n o , p o r s u p a r te , se v io fu e r te m e n te p e n e tr a d o p o r

US$346 m i l l o n e s a US$70 m i l l o n e s m á s ,

la s i m p o r t a c i o n e s q u e e n e l m i s m o p e r i o d o p a s a r o n d e

US$1.621

m illo n e s , es d e c ir , m ie n tr a s se e x p o r ta b a n

la s i m p o r t a c io n e s s e in c r e m e n t a r o n e n

US$1.275

m illo n e s , c o n tr ib u y e n ­

d o a l d e t e r i o r o d e l a c o m p e t i t i v i d a d i n t e r n a d e la s e m p r e s a s , a l q u e h a y q u e a g re g a r e l e fe c to n e g a tiv o d e l c o n tr a b a n d o fin a n c ia d o c o n e l la v a d o d e d iv is a s . P a r a la s i n d u s t r ia s t r a d ic io n a le s l a s i t u a c ió n e s m á s d r a m á t i c a , p u e s t o q u e p e r d ie r o n m e r c a d o e n lo s d o s d e s t in o s , e x p o r t a r o n m e n o s y c o m p i t e n c o n m á s im p o r t a c io n e s . L a s a c tiv id a d e s e d it o r ia l, d e c o n fe c c ió n , c u e r o y c a l­ z a d o q u e e r a n , tr a d ic io n a lm e n te , p o c o im p o r ta d o r a s , p a s a r o n d e c o m p r a r

US$55

m illo n e s e n

1991

US$263 m i l l o n e s e n 1997, US$491 m i l l o n e s , e q u i v a l e n t e

a d em an d ar

e n to ta l p e r d ie r o n u n m e rc a d o d e

es d e c ir q u e a s u m a r la s

m e n o r e s e x p o r t a c io n e s y la s m a y o r e s i m p o r t a c i o n e s . E n l a i n d u s t r i a t e x t i l , e l r e s u lta d o t a m b ié n e n n e g a tiv o . S i b ie n lo g r a e x p o r ta r pasando de

US$ 151

m illo n e s e n

ta c io n e s s e in c r e m e n t a r o n m e r c a d o e q u iv a le n te a

en

1991 a US$254 m US$344 m i l l o n e s ,

US$281 m

US$63

illo n e s e n

m illo n e s m á s ,

1997,

la s i m p o r ­

p a r a u n a p é r d id a n e ta d e

illo n e s . E n e s to s c a s o s , la e v id e n c ia m u e s t r a

q u e la s e m p r e s a s , p r e d o m i n a n t e m e n t e d e c a p i t a l n a c i o n a l , n o p u d i e r o n n e u ­ t r a l i z a r l a r e v a lu a c ió n , y la s m e jo r a s e n d is e ñ o , p r o d u c t i v i d a d e in t e l i g e n c i a d e m e r c a d o s n o f u e r o n s u fic ie n te s a l n o d is p o n e r d e u n a m e jo r f o r m a d e p e ­ n e t r a c i ó n d e la s r e d e s c o m e r c ia le s in t e r n a c io n a le s . D i f e r e n t e e s la s i t u a c i ó n d e la s i n d u s t r ia s q u í m i c a y a u t o m o t r i z , la s c u a le s s e i n c o r p o r a n a la s n u e v a s f o r m a s d e o r g a n i z a c i ó n i n t e r n a c i o n a l d e la p r o d u c c i ó n y e x p l o t a c i ó n d e la s r e d e s c o m e r c ia le s d e la s e m p r e s a s m u l t i n a ­

395

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

c i o n a le s . S o n e s ta s in d u s t r i a s - p a r t i c u l a r m e n t e l a p r i m e r a - la s n u e v a s e x ­ p o r ta d o r a s c o n u n a p a r tic ip a c ió n c o n ju n ta d e l

1 0 , 9%

s o b re e l to ta l y m á s

d e l a c u a r t a p a r t e d e la s v e n t a s d e m a n u f a c t u r a s . E l a v a n c e d u r a n t e e l p e r i o ­ d o d e a p e r t u r a es im p o r t a n t e , a t a l p u n t o d e q u e la q u ím ic a b á s ic a s e c o n ­ v i r t i ó e n e l p r i m e r s e c t o r e x p o r t a d o r n o t r a d i c i o n a l , p a s ó d e US$309 m i l l o ­ n e s a US$919 m i l l o n e s e n e l p e r i o d o

1 9 9 1 -1 9 9 7 , s u p e r a n d o la s v e n t a s d e l

c a r b ó n y d e s p l a z a n d o a la s c o n f e c c io n e s q u e e r a n l a i n d u s t r i a b a n d e r a a n t e e l r e s t o d e l m u n d o , m ie n t a s e n la i n d u s t r i a a u t o m o t r i z s e p r e s e n t a n la s p r i ­ m e r a s v e n t a s d e a u t o m ó v i l e s y s e p a s a d e US$14 . 7 m i l l o n e s a U S $ 1 9 4 . 9 m i ­ llo n e s d u r a n t e lo s m is m o s a ñ o s , t o d o e llo a p e s a r d e la r e v a lu a c ió n . ¿ Q u é pasó? E s ta s e x p o r ta c io n e s t ie n e n q u e m ir a r s e y e v a lu a r s e e n d o b le p e r s p e c ­ tiv a , e n té r m in o s d e q u e n o s o n la n u e v a m in a d e o r o c o lo m b ia n a y q u e e n s u s r e s u lt a d o s s e o c u lt a la n e c e s id a d d e m a y o r d e m a n d a d e d iv is a s p a r a c u ­ b r i r la s i m p o r t a c i o n e s d e b ie n e s q u e e l p a ís d e ja d e p r o d u c i r . C o m o a lo s s e c to r e s d e la i n d u s t r i a l iv ia n a , a é s to s t a m b i é n lo s a f e c t a la r e v a lu a c ió n a u n c u a n d o d is p o n e n d e o tra s fo r m a s d e n e u tr a liz a r s u s e fe c to s . S e g u r a m e n te m e jo r a r o n la p r o d u c t iv id a d , in t r o d u je r o n n u e v o s d is e ñ o s e n p r o d u c t o s y p r o c e s o s y a u m e n t a r o n lo s e s t á n d a r e s d e c a lid a d , p e r o p o r s o b r e t o d o , s e a ju s t a r o n a lo s p a t r o n e s d e o r g a n iz a c ió n d e la s e m p r e s a s m u l t i n a c i o n a l e s e i n c o r p o r a r o n n u e v o s c r it e r io s e n l a a d m i n i s t r a c i ó n d e la s e m p r e s a s q u e la s c o n d u jo a e s p e c ia liz a r lín e a s d e p r o d u c c ió n , a a p la n a r la e s t r u c t u r a d e la o r ­ g a n i z a c i ó n y a “ a d e l g a z a r ” e l t a m a ñ o d e la s e m p r e s a s . L a s e x p o r t a c io n e s d e e s to s b ie n e s s e d i r i g e n , p r i n c i p a l m e n t e , a lo s p a ís e s v e c in o s y f o r m a n p a r t e d e l r e d e s c u b r im ie n t o d e l m e r c a d o l a t i n o a ­ m e r i c a n o y a n d i n o , d o n d e la s e m p r e s a s t ie n e n o r g a n i z a d a s u f o r m a d e i n ­ s e r c ió n . P a r a la s m u l t i n a c i o n a l e s e s m á s s e n c illo e s p e c ia liz a r s u s d if e r e n t e s p la n t a s e n v a r io s p a ís e s , d e t a l m a n e r a q u e la s u c u r s a l c o l o m b i a n a p r o d u c e a lg u n o s p r o d u c to s , c a s o d e q u ím ic o s , o m o d e lo s , c a s o a u t o m o t r iz , a l m is ­ m o t i e m p o q u e c o m e r c i a l i z a n lo s p r o d u c t o s y m o d e l o s p r o d u c i d o s e n la s s u c u r s a le s d e o t r o s p a ís e s . E s o e s lo q u e a l p a r e c e r s e p r e s e n t ó e n lo s ú l t i ­ m o s a ñ o s c u a n d o v a r ia s e m p r e s a s d e q u ím ic o s c e r r a r o n a c t iv id a d e s e n a l­ g u n o s p r o d u c t o s , s e c o n c e n t r a r o n e n o tr o s y c o m b in a r o n la p r o d u c c ió n in t e r n a c o n la c o m e r c ia liz a c ió n d e b ie n e s im p o r t a d o s . L o m is m o s u c e d e e n la s e n s a m b la d o r a s d e v e h íc u lo s , q u e s e e s p e c ia liz a r o n e n u n o s m o d e l o s c o n d e s tin o a l m e r c a d o in t e r n o y a l d e la C z u e la y E c u a d o r .

396

a n

e im p o r ta n o tro s d e V e n e ­

D E LA MONOEXPORTACIÓN A LA D IVERSIFICACIÔN : LOS RETO S DEL PAÍS

Cîiadro 10 Exportaciones totales por sectores (Miles de US$FOD) 19 9 1

Part. %

19 9 7

Par. %

TOTAL

7.145.293

100,0

11.529.466

100,0

PRODUCTOS PRIMARIOS

4.881.836

68,3

7.660.555

66,4

Café

1.336.430

18,7

2.258.919

19,6

Petróleo

1.137.741

15,9

2.337.645

20,3

322.602

4,5

363.295

3,2

630.189

8,8

887.899

7,7

143

1,4

Derivados del petróleo Carbón

2,0

160.551

Banano

395.811

5,5

467.734

4,1

Flores

280.311

3,9

544.557

4,7

Ferroníquel

Esmeraldas Otros agropecuarios Demás mineros INDUSTRIALES

142.807

1,9

141.264

1,2

429.111

6,0

282.214

2,4

63.354

0,8

216.477

1,9

2.262.323

31,6

3.868.643

33,6

279.876

3,9

689.907

6,0

Azúcar

73.063

1,2

235.973

2,0

Productos del café

62.219

0,8

163.223

1,4

Demás agroind.

141,29

1,9

290.712

2,6

Industria liviana

1.380.206

19,3

1.450.823

12,6

Confecciones

594.307

8,3

484.997

4,2

Textiles

150.732

2,1

254.214

2,2 0,9

Agroindustríales

Editoriales

139.122

1,9

103.341

Calzado

107.278

1,5

46.285

0,4

Manufacturas de cuero

134.013

1,8

57.837

0,5

34.003

0,0

144.145

1,3

Productos de plástico Jabones, otros químicos Demás ind. liviana Industria Básica Metalúrgica Química básica Papel Maquinaria y equipos Industria automotriz DEMÁS PRO DU CTO S

22.327

0,0

117.613

1,0

198.424

2,8

242.391

2,1

418.157

5,8

1.150.262

10,4

72.531

1,0

129.152

1,1

309.225

4,3

919.168

8,0

36.401

0,0

146.942

1,3

169.413

2,4

337.786

2,9

14.671

0,2

194.864

1,7

1.134

0,0

269

0,0

397

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Cuadro 11 Importaciones totales por sectores (Miles de US$ CIF) 1991

Part. %

19 9 7

Part. %

4.953.403

100,0

15.378.859

100,0

PRODUCTOS PRIMARIOS

716.71

14,4

2.051.156

13,3

Derivados del petróleo

283.573

5,7

427.989

2,8

Otros agropecuarios

228.923

4,6

1.210.904

7,9

Demás mineros

203.964

4,1

403.814

2,6

4.131.110

83,4

13.271.129

86,3

Agroindustriales

143.238

2,9

650.498

4,2

Industria liviana

345.917

6,9

1.621.123

10,5

Confecciones

28,95

0,0

105.681

0,7

Textiles

115.66

2,3

460.302

3,0

Editoriales

22.358

0,0

92.101

0,6

2.242

0,0

46,19

0,3

TOTAL

INDUSTRIALES

Calzado Manufacturas de cuero

1.642

0,0

19.156

0,1

Productos de plástico

51.581

1,0

240.753

1,6

Jabones. Otros químicos

52.336

1,1

201.263

1,3

Demás ind. liviana

71.124

1,4

455.676

3,0

Industria básica

1.792.559

36,1

4.028.445

26,2

Metalúrgica

354.417

7,1

815.982

51,3

1.243.193

25,1

2.187.090

18,1

194.949

3,9

425.373

2,8

Maquinaria y equipo

1.486.447

30,0

5.407.426

35.2

Industria automotriz

362.949

7,3

1.563.638

10,2

DEMÁS PRODUCTOS

105.583

2,1

56.575

0,4

Química básica Papel

398

Entre la sustitución de importaciones y la apertura JO R G E IVÁN G O N Z Á LE Z

Profesor Y acuitad de Ciencias Económicas, Universidad N acional de Colom bia

I n t r o d u c c ió n

E l t r á n s it o d e la s u s t it u c ió n d e im p o r t a c io n e s h a c ia la a p e r t u r a fu e u n

p ro c e s o

le n to ,

que

com enzó

en

1974

con

la

a d m in is tr a c ió n

López

( 1 9 7 4 - 1 9 7 8 ) . P e r o s ó lo d e s d e fin a le s d e lo s a ñ o s o c h e n t a e l p r o c e s o d e a p e r t u r a de

la

e c o n o m ía

c o lo m b ia n a

com enzó

a

s e r e v id e n te .

E l g o b ie r n o

B a rc o

( 1 9 8 6 - 1 9 9 0 ) s e n t ó la s b a s e s d e u n a d i n á m i c a q u e s e a c e le r ó c o n s i d e r a b l e m e n t e d u r a n te la a d m in is tr a c ió n G a v ir ia ( 1 9 9 0 - 1 9 9 4 ) . E l e q u ip o e c o n ó m ic o d e l p r e ­ s id e n te B a r c o c o n s id e r ó q u e e l p ro c e s o d e a p e r tu r a d e b e r ía a v a n z a r a u n r it m o m o d e r a d o . E n s u s c o m ie n z o s e l g o b ie r n o G a v ir ia m a n t u v o e l m is m o c r ite r io , p e r o r á p id a m e n t e c a m b ió d e p e r s p e c tiv a . L a v e lo c id a d d e la a p e r t u r a c o m e r c ia l se in te n s ific ó y a la a p e r tu r a c a m b ia r ia s e le d io u n p a p e l p r o ta g ó n ic o . L a a p e r ­ t u r a c a m b ia r ía t e r m in ó a n te p o n ié n d o s e a la a p e r tu r a c o m e r c ia l. Y a m b a s fo r ­ m a s d e lib e r a c ió n d e la e c o n o m ía se p r e s e n ta r o n c o m o la p a n a c e a . S e d ijo q u e e r a n la s o lu c ió n a lo s m a le s c r ó n ic o s d e la e c o n o m ía q u e , e n t r e o t r a s r a z o n e s , se le a t r ib u ía n a la e x is te n c ia d e u n a e s t r u c t u r a p r o d u c t iv a c e r r a d a q u e h a b r ía o b s ­ ta c u liz a d o e l m e jo r a m ie n t o d e la p r o d u c tiv id a d y la c o m p e t it iv id a d d e la in ­ d u s t r ia y la a g r ic u lt u r a n a c io n a le s . D e s d e e n to n c e s h a s ta a h o r a h a n p a s a d o d ie z a ñ o s . T ie m p o s u fic ie n te p a r a h a c e r u n a e v a lu a c ió n y p a r a c o m p a r a r . N o

hay

d u d a d e q u e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s t u v o p r o b le m a s . P e r o , ig u a lm e n ­ t e , t u v o g r a n d e s a c ie r to s . E n lo s n o v e n t a n o s ó lo h a b ía o p t i m i s m o e n e l c a m p o e c o n ó m ic o . L a C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 g e n e r ó n u m e r o s a s e x p e c ta tiv a s p o r q u e c r e ó n u e v o s e s p a c io s d e p a r t ic ip a c ió n p o lít ic a . E l b a la n c e d e lo s u c e d id o e n lo s n o v e n t a h a f lu c t u a d o e n t r e d o s p o s i­ c io n e s e x tr e m a s . D e u n la d o , la d e q u ie n e s c o n s id e r a n q u e la a p e r t u r a re s ­

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

p o n d ió a c r ite r io s a d e c u a d o s . Y

lo s e r r o r e s q u e s e c o m e t i e r o n s e e x p lic a n

p o r q u e e l p r o c e s o n o se r e a liz ó n i c o n la p r o f u n d id a d n i c o n la c e le r id a d n e ­ c e s a r ia s . D e o t r a p a r t e , la d e q u ie n e s p ie n s a n q u e la a p e r t u r a h a s id o la c a u s a d e t o d o s lo s m a le s q u e p a d e c e m o s h o y . E n t r e a m b a s p o s ic io n e s h a y u n s in ­ n ú m e r o d e m a tic e s . L a e v a lu a c ió n q u e s e p r o p o n e e n e s ta s p á g in a s t r a t a d e a b a r c a r u n p e r ío d o d e m e d ia n o p la z o , e n e l q u e s e c o t e ja n a lg u n o s d e lo s ra s ­ g o s d e la s u s t i t u c ió n d e i m p o r t a c i o n e s , c o n la s p o lít ic a s e c o n ó m i c a s p u e s t a s e n p r á c t ic a d e s d e m e d ia d o s d e lo s o c h e n t a . M ie n t r a s e s tu v o v ig e n te la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s y e l c o n t r o l d e c a m b io s q u e lo a c o m p a ñ ó , la e c o n o m ía c o lo m b ia n a c r e c ió a ta s a s s u p e r io r e s a la s q u e s e p r e s e n t a r o n d u r a n t e lo s a ñ o s d e l a a p e r t u r a [ G o n z á l e z 1 9 9 4 ] . D e e s ta c o n s ta ta c ió n e m p ír ic a n o p u e d e d e r iv a r s e , s in m á s , u n a r e la c ió n d e c a u ­ s a lid a d d ir e c ta : s u s titu c ió n d e im p o r t a c io n e s e n to n c e s m a y o r c r e c im ie n t o o , a la in v e r s a , a p e r tu r a e n to n c e s m e n o r c r e c im ie n to . E s te t ip o d e a s o c ia c ió n es m u y d if íc il d e ju s tific a r p o r q u e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s y la a p e r tu r a s e r e a liz a n e n d o s m o m e n t o s d is t in t o s . E l p a ís h a c a m b ia d o y , s o b r e t o d o , e l c o n te x to in te r n a c io n a l se h a m o d ific a d o d e m a n e r a s ig n ific a tiv a . L a s c o m p a ­ r a c io n e s in t e r t e m p o r a le s se d e b e n r e a liz a r c o n m u c h o c u id a d o p o r q u e p u e ­ d e n s e r e n g a ñ o s a s . Y a d e c ía L u c a s [ 1 9 7 6 ] q u e lo s p e r ío d o s h is t ó r ic o s s o n m u y d if e r e n t e s y , p o r l o t a n t o , la s e v a lu a c io n e s c u a n t i t a t i v a s n o p u e d e n r e a liz a r s e s u p o n ie n d o q u e h a y e s t a b ilid a d p a r a m é t r ic a . P u e s t o q u e lo s d e t e r m in a n t e s e s t r u c t u r a le s v a n c a m b ia n d o a lo la r g o d e l t i e m p o , lo s p a r á m e t r o s d e lo s m o ­ d e lo s n o s o n f ijo s . S i lo s ju ic io s c u a n t it a t iv o s p la n t e a n u n s i n n ú m e r o d e p r o ­ b le m a s , la s c o m p a r a c i o n e s c u a lit a t iv a s n o s lle v a n a u n t e r r e n o m u c h o m á s f r á g i l . P e s e a t o d a s la s l i m i t a c i o n e s d e l a n á lis is i n t e r t e m p o r a l , n u e s t r a c o n c l u ­ s ió n es q u e c o n e l f in d e ju s t if ic a r la a p e r tu r a in d is c r im in a d a d e la e c o n o m ía , s e h iz o u n a e v a lu a c ió n m u y s e s g a d a d e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s . L e jo s d e c o n s id e r a r q u e la a p e r t u r a lle v a d a a c a b o d u r a n t e lo s n o v e n ­ t a h a s id o la r a z ó n d e t o d o s lo s m a le s d e h o y , la f o r m a c o m o s e r e a liz ó s í c o n s titu y ó u n c ra s o e r r o r d e p o lític a e c o n ó m ic a . M á s a ú n , fu e la m á s g ra v e e q u iv o c a c ió n q u e s e c o m e t i ó d u r a n t e la d é c a d a d e lo s n o v e n t a . L a r e s p o n s a ­ b ilid a d

n o

es s ó lo d e la a d m in is t r a c ió n

G a v ir ia . E l g o b ie r n o

de S am p er

( 1 9 9 4 - 1 9 9 8 ) f u e in c a p a z d e t o m a r la s m e d id a s n e c e s a r ia s p a r a c o r r e g i r e l m a l , e n u n m o m e n t o e n q u e lo s s ín t o m a s d e la e n f e r m e d a d y a e r a n c la r o s : c r e c ie n te d é f ic it e n la c u e n t a c o r r ie n t e d e la b a la n z a d e p a g o s , r e v a lu a c ió n d e l p e s o , a lta s ta s a s d e in t e r é s , a u m e n t o in u s it a d o d e la d e u d a e x t e r n a p r i v a ­ d a , e s p e c u la c ió n fin a n c ie r a , e n s a n c h a m ie n to d e l c r é d it o , e tc . E n e l d ia g n ó s ­ tic o d e l p la n d e d e s a r r o llo d e S a m p e r , “ E l S a lto S o c ia l” [ P r e s id e n c ia - D N P

400

EN TRE LA SUSTITUCIÓN DE IM PORTACIONES Y LA APERTURA

1 9 9 4 , 1 9 9 5 ] , s e r e c o n o c ía la g r a v e d a d d e lo s d e s e q u ilib r io s m a c r o e c o n ó m i c o s , e s p e c ia lm e n te e l d é f ic it d e la c u e n ta c o r r ie n t e d e la b a la n z a d e p a g o s . L a c r is is p o lít ic a m o t iv a d a p o r e l p r o c e s o 8 0 0 0 r e d u jo c o n s id e r a b le m e n t e e l m a r g e n d e a c c ió n d e l g o b ie r n o , lo q u e im p id ió q u e s e p u s ie r a n e n p r á c tic a lo s c o r r e c t iv o s p r o p u e s t o s e n e l “ S a lt o S o c ia l” . D u r a n t e e l p e r í o d o d e la s u s t i t u c ió n d e i m p o r t a c i o n e s , la s e x p o r t a c i o ­ n e s n o g e n e r a r o n la s d iv is a s n e c e s a r ia s p a r a l a c o m p r a d e lo s b ie n e s d e c a p i t a l r e q u e r id o s p o r la in d u s t r ia . A lo la r g o d e lo s a ñ o s d e la a p e r t u r a , in c lu s o c o n r e v a lu a c ió n d e l p e s o , ta m p o c o

h u b o

u n a m e jo r a te c n o ló g ic a s ig n ific a tiv a .

H o y e n d í a e l p a ís e s tá le jo s d e lo s o b je t iv o s q u e s e p r o p u s o la s u s t it u c ió n d e im p o r ta c io n e s . T a m p o c o s e h a lo g r a d o la c o m p e t it iv id a d in t e r n a c io n a l q u e se b u s c a b a c o n la a p e r tu r a [ G a r a y 1 9 9 8 , O l T

1 9 9 9 ]. S e o b s e rv a u n a “ r e p r i-

m a r i z a c i ó n ” d e la s e x p o r t a c i o n e s : h i d r o c a r b u r o s , m i n e r a l e s y a l g u n o s p r o ­ d u c t o s a g r íc o la s , h a n v u e lt o a s e r lo s p r in c ip a le s p r o d u c t o s d e e x p o r t a c ió n .

L a s u s t it u c ió n

d e

im p o r t a c io n e s

Y LA A P E R T U R A N O S O N “M O D E L O S ”

N o es p e r tin e n te h a b la r d e u n m o d e lo d e s u s titu c ió n d e im p o r ta c io ­ n e s , c o m o ta m p o c o es v á lid o a fir m a r q u e h a y u n m o d e lo d e a p e r tu r a . L a n o c ió n d e m o d e lo d e d e s a r r o llo es a m b ig u a y s e p r e s ta a m ú lt ip le s in t e r p r e ­ t a c io n e s . E n p r i m e r lu g a r , p o r q u e la d e f in ic ió n d e lo s ra s g o s b á s ic o s d e lo q u e p o d r ía s e r u n m o d e lo s ie m p r e es p r o b le m á t ic a . E n s e g u n d o lu g a r , p o r ­ q u e e n la s c ie n c ia s s o c ia le s lo s m o d e lo s n o o p e r a n c o n l a r a c i o n a l i d a d p r o ­ p i a d e la s c ie n c ia s n a t u r a le s . Y , e n t e r c e r lu g a r , p o r q u e la a p l i c a c i ó n d e lo s m o d e lo s s ie m p r e p r e s e n ta in c o n s is te n c ia s m á s o m e n o s g r a n d e s . A u n q u e la s d e c i s i o n e s d e l a p o l í t i c a e c o n ó m i c a t e n g a n l a i n t e n c i o n a l i d a d d e r e s p o n ­ d e r a lo s p o s t u la d o s b á s ic o s d e l m o d e lo , e s m u y p r o b a b le q u e lo s r e s u lt a d o s o b te n id o s s e a le je n d e l o b je t iv o b u s c a d o . A

c o n tin u a c ió n

se a m p lia c a d a

u n o d e lo s tr e s p u n t o s .

Los elementos distintivos de un modelo nunca son puros L o s e le m e n to s d is tin tiv o s d e u n m o d e lo n u n c a s o n p u r o s . P o d r ía a r g u ­ m e n ta r s e , p o r e je m p lo , q u e n o h a y u n m o d e lo c a p ita lis ta s in o u n a g a m a m u y v a r ia d a d e “ m o d e lo s ” c a p ita lis ta s . B a s ta c o n c o m p a r a r la f o r m a t a n d is ím il c o m o h a a v a n z a d o e l c a p ita lis m o e n E s ta d o s U n id o s , F r a n c ia y J a p ó n . S in d u d a , e n lo s t r e s p a ís e s e l m e r c a d o j u e g a u n p a p e l c e n t r a l , p e r o e n lo s E s t a d o s U n id o s la c o m p e te n c ia in d iv id u a l tie n e u n a r e le v a n c ia m a y o r q u e e n F r a n c ia

401

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

y q u e e n J a p ó n . E n F r a n c ia e l E s ta d o tie n e u n a p a r tic ip a c ió n e n la a c tiv id a d e c o n ó m i c a s u p e r i o r a l a q u e s e o b s e r v a e n lo s E s t a d o s U n i d o s . Y e n J a p ó n la s d iv e r s a s m o d a lid a d e s d e c o r p o r a t iv is m o m e rc a d o

c o m p e titiv o

re d u c e n

lo s a lc a n c e s q u e t ie n e e l

e n e l p r o g r a m a d e in v e s tig a c ió n

n e o w a l r a s i a n o 1. A l

e x a m i n a r lo s “ m o d e lo s ” s o c ia lis ta s t a m b i é n s e c o n s t a t a u n a a m p l i a g a m a d e a lt e r n a t iv a s , q u e v a d e s d e e l s o c ia lis m o li b e r a l d e lo s p a ís e s n ó r d i c o s h a s t a e l s o c ia lis m o t o ta lita r is ta d e S ta lin . L o s c a s o s d e F r a n c ia y S u e c ia ilu s tr a n m u y b ie n lo s t r o p ie z o s q u e s e p r e s e n t a n c u a n d o s e t r a t a n d e e s t a b le c e r la l ín e a d i v i ­ s o r ia e n t r e tip o s d e m o d e lo s . A p e s a r d e q u e F r a n c ia y S u e c ia p e r t e n e c e n a d o s g r u p o s d e m o d e lo s d ife r e n te s , s u p e r s p e c tiv a d e l d e s a r r o llo t ie n e m á s e le m e n ­ to s c o m u n e s q u e lo s q u e e x is t ía n e n t r e S u e c ia y la a n t ig u a U n i ó n S o v ié t ic a . L a c o m p a r a c ió n d e lo s r a s g o s d is t in t iv o s d e la s u s t it u c ió n d e i m p o r ­ t a c io n e s y d e la a p e r t u r a e v i d e n c i a n a m p l i a s z o n a s g r is e s , e n la s q u e n o e s p o s ib le tr a z a r u n a c la r a lín e a d iv is o r ia . E l é x ito d e la s u s titu c ió n d e im p o r t a ­ c io n e s s ie m p r e e s tu v o lig a d o a u n a d in á m ic a e x p o r t a d o r a q u e p e r m it ie r a g e n e r a r la s d iv is a s n e c e s a r ia s p a r a m o d e r n i z a r l a i n d u s t r i a n a c i o n a l . A d e ­ m á s , ta l y c o m o fu e c o n c e b id o p o r a c u e r d o s r e g io n a le s c o m o e l P a c to A n d i ­ n o , la p r o d u c c ió n lo c a l d e b ie n e s in t e r m e d io s y fin a le s n o s ó lo e r a p a r a e l c o n s u m o in t e r n o s in o t a m b ié n p a r a la e x p o r ta c ió n . A s í q u e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s n o fu e s in ó n im o d e e c o n o m ía c e rra d a . D e

m a n e r a s im i­

la r , la a p e r t u r a r e c o n o c e la im p o r t a n c ia d e m e jo r a r la p r o d u c t iv id a d d e la in d u s t r ia lo c a l, p o r q u e e llo

re d u n d a en

u n a m a y o r c o m p e titiv id a d

en el

m e r c a d o in t e r n a c io n a l. L o s c a m b io s e n la p r o d u c t iv id a d d e la in d u s t r ia n a ­ c i o n a l i n c i d e n e n l a e s t r u c t u r a d e la s i m p o r t a c i o n e s . S i u n a e m p r e s a lo c a l d e a u t o m ó v ile s in c r e m e n t a s u p r o d u c t i v i d a d y a u m e n t a la o f e r t a a lo s m e r c a ­ d o s n a c io n a l e in t e r n a c io n a l, a lg u n o s c o n s u m id o r e s d o m é s tic o s d e ja r á n d e i m p o r t a r lo s a u t o m ó v ile s q u e y a c o m i e n z a n a e s t a r d is p o n ib le s e n e l m e r c a ­ d o l o c a l 2. A s í q u e l a s u s t i t u c i ó n d e i m p o r t a c i o n e s e s p e r f e c t a m e n t e c o m p a ­ t i b l e c o n la s p o lít ic a s d e a p e r t u r a . E s ta s s e n c illa s ilu s t r a c io n e s s ó lo p r e t e n d e n m o s t r a r q u e la c a r a c t e r iz a c ió n d e la s e s t r a t e g ia s d e s u s t it u c i ó n d e i m p o r t a c i o ­ n e s y d e a p e r tu r a n o p u e d e h a c e rs e d e m a n e r a ta x a tiv a . L a s u s titu c ió n d e i m ­ p o r ta c io n e s y la a p e r tu r a se im p lic a n m u t u a m e n t e . H a y u n a te n s ió n e n tr e

i

E l té rm in o program a de investigación neow alrasiano es de W e in tra u b [ 1 9 7 9 ]. E l au tor evi­

ta usar el térm in o ‘m odelo n eow alrasiano’. M ien tra s qu e un program a de in vestigación siem p re es d in á m ico e inacab ad o, el m o d elo inco rp o ra la idea de algo qu e es estático y acabado.

1

C o n el fin de evitar co m p lica cio n es qu e desvíen el arg u m en to cen tral, se su p one qu e la cali­

dad de la p ro d u cció n n acio n al e intern acio n al es com p arable.

402

EN TRE LA SU STITU CIÓ N DE IM PORTACIONES Y LA APERTURA

a m b o s p o lo s d e la r e la c i ó n . Y , e n t o n c e s , la d i f e r e n c i a e n t r e la s p o l í t i c a s e c o ­ n ó m ic a s e s u n a s u n t o d e g r a d o s , d e é n fa s is , y n o d e b r e c h a s in s a lv a b le s . E n lo s a ñ o s o c h e n ta y n o v e n ta la s itu a c ió n d e la e c o n o m ía c o lo m b ia n a e r a r e la tiv a ­ m e n t e m e j o r q u e la d e lo s o t r o s p a ís e s l a t in o a m e r ic a n o s . L o s a n a lis t a s s o lía n a t r ib u ir e s te é x it o a l “ p r a g m a t is m o ” d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a . E s ta a p r e c ia ­ c i ó n n o e s s in o o t r a m a n e r a d e d e c ir q u e la s a l t e r n a t iv a s d e l m a n e j o e c o n ó m i ­ c o n o h a n s id o e x c lu y e n te s . L a s o p c io n e s d e p o lít ic a e c o n ó m ic a n o s o n p u r a s e n s u f o r m u la c ió n y m u c h o m e n o s e n s u a p lic a c ió n .

Los modelos están basados en postulados de racionalidad que no son válidos para las ciencias sociales E l s e g u n d o p u n t o to c a e l t e m a d e la r a c io n a lid a d . H a y e k [ 1 9 5 2 ] n o e s tá d e a c u e r d o c o n q u e la s c ie n c ia s s o c ia le s u t i l i c e n e l m é t o d o d e a n á lis is y lo s i n s t r u m e n t o s d e la s c ie n c ia s n a t u r a le s . L a a r g u m e n t a c i ó n d e H a y e k e s tá f u n d a d a e n d o s p ila r e s : lo s in s t r u m e n t o s y la r a c io n a lid a d . L o s i n s t r u m e n ­ t o s d e la s c ie n c ia s n a t u r a le s n o s ie m p r e s o n a d e c u a d o s p a r a e x p l ic a r lo s f e n ó ­ m e n o s s o c ia le s . U n a p a r t e m u y im p o r t a n t e d e l c o r p u s t e ó r ic o d e la e c o n o m ía q u e s e d e s a r r o lló d u r a n t e la p r i m e r a m i t a d d e l s ig lo X X , u t i l i z ó lo s i n s t r u m e n ­ to s d e la fís ic a . D e a llí s u r g ie r o n c a te g o r ía s q u e h o y t ie n e n a m p lia a c e p t a c ió n c o m o , p o r e je m p lo , e la s tic id a d , e s ta d o e s ta c io n a r io , e s tá tic a c o m p a r a t iv a , d i­ n á m i c a y e q u i l i b r i o 3. P e s e a la s c r ít ic a s q u e s u e le n h a c e r s e a l u s o d e t a le s c o n ­ c e p t o s , la t e o r í a e c o n ó m i c a c o n v e n c i o n a l n o lo s h a a b a n d o n a d o 4. P e r o la p r e o c u p a c ió n c e n tr a l d e H a y e k [ 1 9 5 2 ] n o g ir a a lr e d e d o r d e lo s in s t r u m e n t o s , s in o d e la r a c io n a lid a d . E l s u b t í t u l o d e s u l i b r o e s

sobre el abuso de la razón.

Estudio

P ie n s a H a y e k q u e c u a n d o la s c ie n c ia s s o c ia le s u t i ­

l i z a n l a l ó g i c a r a c i o n a l d e la s c ie n c ia s n a t u r a l e s n o s ó lo a b u s a n d e la r a z ó n , s in o q u e c r e a n c o n d ic io n e s fa v o r a b le s a l s u r g im ie n t o d e p o s ic io n e s t o t a lit a ­ r ia s . E l p r i n c i p i o e l e m e n t a l d e la r a c i o n a l i d a d d e la s c ie n c ia s n a t u r a le s p u e ­ d e f o r m u l a r s e c o m o u n a s e c u e n c ia c a u s a l: s i A e n t o n c e s B . P e r o e n la s c i e n ­ c ia s s o c ia le s - c o n t i n u a H a y e k - e s m u y p r o b a b l e q u e A n o c o n d u z c a a B . L a r u p t u r a d e la c a d e n a c a u s a l s e p r e s e n t a p o r q u e lo s in d i v i d u o s s o n lib r e s y f r e n t e a l f e n ó m e n o A p u e d e n r e a c c io n a r d e m a n e r a s m u y d iv e r s a s . U n a ñ o d e s p u é s d e la p u b lic a c ió n d e l lib r o d e H a y e k , A r e n d t [ 1 9 5 3 ] e s c r ib e u n a r ­

3

E l texto de Sam u elson [1 9 4 7 ] analiza el sign ificado ec o n ó m ic o de algunas de estas categ o­

rías. V e r ta m b ién H ick s [1 9 3 9 ] . 4 El texto ed itado p or D ’A u tu m e y C a rtelier [1 9 9 5 ] aborda el tem a desde diversos ángulos.

403

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

tíc u lo ,

Comprensión y política,

L a s c a u s a lid a d e s A

e n e l q u e r e fle x io n a s o b re e l to ta lita r is m o .

e n to n c e s B lle v a n a u n a n e g a c ió n d e la r e s p o n s a b ilid a d

in d iv id u a l y a la le g it im a c ió n d e p ro c e s o s t o t a lit a r io s . S i e l s e r s o c ia l d e t e r ­ m in a la c o n c ie n c ia s o c ia l, n o q u e d a e s p a c io p a r a la lib e r t a d . D e la m is m a m a n e r a , la d ic t a d u r a d e l p r o le t a r ia d o c o m o c o n d ic ió n p a r a a v a n z a r h a c ia e l c o m u n is m o , lle v a

a m e n o s p r e c ia r la

r e s p o n s a b ilid a d

de

lo s

in d iv id u o s .

P u e s to q u e la h is t o r ia es u n a “ n a r r a c ió n q u e t ie n e m u c h o s c o m ie n z o s p e r o n i n g ú n f i n ” [ A r e n d t 1 9 5 3 , 4 2 ] , n o e s p o s i b l e d e t e r m i n a r d e a n t e m a n o la s s e c u e n c ia s c a u s a le s q u e d e s e n c a d e n a r á u n h e c h o e s p e c íf ic o . L a e le c c ió n c o m o u n c o m ie n z o ir r e p e t ib le y ú n ic o t a m b ié n h a s id o d e s ta c a d a p o r S h a c k le [ 1 9 7 2 ] . L a p e r s o n a d e c id e e n t r e d iv e r s o s im a g in a r io s p o s ib le s . L a s in t e r a c c io n e s c a u s a le s q u e s e d e r i v a n d e c a d a e le c c ió n s o n i m p r e d e c ib le s . L a

ló g ic a r a c io n a l es p e r t in e n t e

p a ra o rd e n a r y

a n a l i z a r lo s

a c o n t e c im ie n t o s p a s a d o s , p e r o p ie r d e v a lid e z c u a n d o s e t o m a n d e c is io n e s q u e c o m p r o m e t e n e l f u t u r o . E n s u s r e fle x io n e s s o b r e e l t r a b a jo d e M a r s h a ll [ 1 8 9 0 ] , S h a c k le p o n e e n e v id e n c ia la im p o r t a n c ia q u e M a r s h a ll le a t r ib u ía a l t ie m p o . L a d is t in c ió n q u e h a c e M a r s h a ll e n tr e e l c o r to y e l la r g o p la z o n o es u n a s u n to m e r a m e n t e té c n ic o [ H ic k s

1 9 8 5 ] . S i la f u n c ió n d e

p ro d u c ­

c ió n d e b e e n te n d e r s e c o m o u n p r o c e s o e n e l t ie m p o , e l e m p r e s a r io r e a liz a lo s p la n e s d e p r o d u c c ió n e s c o g ie n d o e n t r e im a g in a r io s p o s ib le s . L a d e c i­ s ió n , c o n c lu y e S h a c k le , n o e s tá g u ia d a p o r la r a z ó n s in o p o r la im a g in a c ió n . K e y n e s [ 1 9 3 6 ] in s is t ía e n q u e n o s a b e m o s 5. Y m ó n

no podem os

s a b e r, d ic e S i­

[ 1 9 4 5 , 1 9 9 7 ] , p o r q u e la i n f o r m a c i ó n e s l i m i t a d a 6. L a s d e c is io n e s r e ­

s u lt a n t e s s o n s u b ó p t i m a s 7. E n e l m u n d o r e a l la s p e r s o n a s i n t e n t a n s e r r a c i o ­ n a le s , p e r o p o r c ir c u n s t a n c ia s d e m u y d iv e r s a n a t u r a le z a , la s e c u e n c ia d e la s c a u s a lid a d e s n o c o n d u c e a l r e s u lta d o e s p e r a d o .

5

“Q u iz á la m ayor parte de nuestras d ecision es de hacer algo positiv o, cuyas con secu en cias

com p letas se irán presentando en m uch os días p o r venir, sólo pueden consid erarse c o m o resultado de la fogosidad - d e un resorte esp on táneo qu e im pulsa a la a cció n de preferen cia a la q u ietu d , y no c o m o co n secu en cia de un pro m ed io ponderado de los b en eficios cuan titativos m u ltip licad o s p or las probabilidad es cu an titativas” [K eynes 1 9 3 6 , 1 4 7 ].

6

“V erd ad eram en te, - y co m o va siendo cada vez m ás e v id e n te - es p recisam en te en el m u n d o

real d o n d e el co m p o rta m ien to h u m an o es in ten cio n a lm en te racion al, pero sólo de m anera lim itada, lo q u e abre el espacio para el desarrollo de una teoría genu ina de la org anización y de la ad m in istra­ c ió n ” [S im ó n 1 9 4 5 ,

7

88],

“... cu alq u ier decisió n es un asunto de co m p ro m iso. La altern ativa fin alm e n te escogida

n u n ca p erm ite el logro p erfecto o c o m p le to de los o b jetiv o s, tan sólo es la m e jo r so lu ció n posible b a jo determ in adas circu n sta n cia s” [S im ó n 1 9 4 5 , 5 ]. E sta m anera de presentar el p ro b lem a será fo r­ m alizada p o sterio rm en te a través del eq u ilib rio de N ash [1 9 5 1 ].

404

EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA

E n p ro d u c to

Uvas Amargas, E l s t e r [ 1 9 8 3 ] d i f e r e n c i a d e l a f a l a c i a intelectual d e l s u b p r o d u c t o .

la fa la c ia m o r a l d e l s u b ­ L a fa la c ia m o r a l tie n e lu ­

g a r c u a n d o la p e r s o n a q u ie r e lle g a r a B a tr a v é s d e A . P e r o , s in e s p e r a r lo , s in s a b e r lo y s in b u s c a r lo , e n lu g a r d e c o n s e g u ir B o b t ie n e C . Y u n a v e z q u e se p r e s e n ta e l fr a c a s o , e n e l s e n tid o d e q u e n o s e a lc a n z ó lo q u e s e b u s c a b a , la p e r s o n a tr a t a d e r e c o n s tr u ir r a c io n a lm e n t e lo s u c e d id o , t r a t a n d o d e in d a g a r p o r la ló g ic a c a u s a l q u e h iz o p o s ib le la a p a r ic ió n d e l f e n ó m e n o C . E l p r o c e ­ s o e x -p o s t m e d ia n t e e l c u a l se r e c o n s tr u y e la c a u s a lid a d es la fa la c ia in t e le c ­ tu a l d e l s u b p r o d u c to . E l in d iv id u o , q u e n o r e n u n c ia a la b ú s q u e d a r a c io n a l, t r a t a d e le e r e l a c o n t e c im ie n t o p a s a d o c o n u n a ló g ic a c a u s a l. U n a r e f le x ió n e x -p o s t típ ic a es: “ L le g u é a C

p o r q u e n o c u m p l í t o d o s lo s r e q u is it o s d e A ” .

O , “ lle g u é a C p o r q u e h a b ie n d o c u m p l i d o lo s r e q u is it o s d e A s e a p a r e c ió e n e l c a m in o Z ” . E n a m b a s f o r m u la c io n e s se m a n t ie n e la c a u s a lid a d in ic ia l, A e n to n c e s B , p e r o e n la p r im e r a f o r m u la c ió n la in c o m p le t it u d d e A lle v a a C y e n la s e g u n d a , la in t r o m is ió n d e Z

d e s v ía la s e c u e n c ia o r ig in a l. L a fa la c ia

in t e le c t u a l d e l s u b p r o d u c to se r o m p e s i e l fra c a s o d e la c a u s a lid a d lle v a a r e ­ p la n t e a r t o d a la ló g ic a d e l a n á lis is y , e n lu g a r d e m a n t e n e r la h ip ó t e s is i n i ­ c ia l, A e n to n c e s B , s e p r o p o n e u n a n u e v a r e la c ió n d e c a u s a lid a d : L e n to n c e s C . D e to d a s fo r m a s , e s ta n u e v a c a u s a lid a d n o e s tá e x e n ta d e in c o n s is te n ­ c ia s . E s in e v it a b le la a p a r ic ió n d e o tr a s fa la c ia s m o r a le s e in t e le c t u a le s d e l s u b p r o d u c t o . L a r a c io n a lid a d s ie m p r e e s tá d a n d o tr a s p ié s , h a s ta e l p u n t o d e q u e p e r m a n e n te m e n te se e s tá s u b v ir tie n d o s u b títu lo d e

la r a c io n a lid a d

Uvas amargas e s sobre la subversión de la racionalidad.

ló g ic a . E l

E ls te r d is tin ­

g u e la r a c io n a lid a d in d iv id u a l d e la r a c io n a lid a d c o le c tiv a y m u e s t r a q u e e n a m b o s n iv e le s s e p r e s e n t a n la s f a la c ia s m o r a l e i n t e l e c t u a l d e l s u b p r o d u c t o . E n

E l cemento de la sociedad a f i r m

a,

. . . la s n o r m a s s o c ia le s p r o p o r c i o n a n u n t i p o d e m o t i v a c i o n e s i m p o r t a n t e s p a r a la a c c ió n q u e es

irreductible a la racionalidad o, realmente, a cualquier

otra expresión de los mecanismos de optimización" [Elster 1989,15, cursivas mías]. L a v id a c o t id ia n a e s tá lle n a d e e je m p lo s d e

rigen nuestras mentes.

A s í es

e l s u b títu lo

Cómo los errores de la ra^ón

d e l lib r o

de

P ia tte lli-P a lm a r in i

[ 1 9 9 4 ] . L o s e r r o r e s d e la r a z ó n n o s e p r e s e n t a n s ó lo e n lo s m o m e n t o s e n q u e s e t o m a n g r a n d e s d e c is io n e s , s in o q u e a p a r e c e n c o n t i n u a m e n t e e n lo s d e t a ­ lle s d e l a v i d a r e a l. L a s p e r s o n a s n o s o n m á q u i n a s r a c io n a le s . C o a s e [ 1 9 8 8 , 3 ] t a m b ié n c u e s tio n a la n o c ió n c o n v e n c io n a l d e r a c io n a lid a d . C o n

p ro fu n d a

ir o n ía a f ir m a q u e la ló g ic a c o n la q u e a c tú a e l a g e n te m ic r o e c o n ó m ic o p o d r ía a p lic a r s e s in n i n g ú n p r o b l e m a a “ ... la s r a t a s , lo s g a t o s y lo s p u l p o s ” . A l d u d a r

405

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

d e la p e r t in e n c ia d e la r a c io n a lid a d s o b re la q u e se b a s a e l n ú c le o d u r a d e la te o r ía e c o n ó m ic a , C o a s e p o n e e n e v id e n c ia la f r a g ilid a d d e la e s tr u c tu r a s o b re la q u e se c o n s tr u y e la m ic r o f u n d a m e n t a c ió n d e la m a c r o e c o n o m ía . L a s ig u ie n te a fir m a c ió n d e S a ú l [ 1 9 9 2 ] es c o n tu n d e n te L a r a z ó n e s u n s is te m a e s tr e c h o q u e h a d e g e n e r a d o e n id e o lo g ía . C o n t ie m p o y p o d e r se h a c o n v e r t id o e n u n d o g m a s in r u m b o , d is fr a z á n d o s e d e in d a g a c ió n d e s in te r e s a d a . C o m o la m a y o r ía d e r e lig o n e s , la r a z ó n se p r e s e n ta c o m o la s o lu c ió n d e lo s p r o b l e m a s q u e e lla m i s m a h a c r e a d o [ S a ú l 1 9 9 2 , 1 5 ] . S o m o s h ijo s b a s ta rd o s d e V o lt a ir e , c o n c lu y e S a ú l, p o r q u e O c c id e n t e se h a d e ja d o s o m e t e r a la d ic t a d u r a d e la r a z ó n . P a r a V o lt a ir e la r a z ó n e r a m u y i m ­ p o r t a n t e , p e r o n o e r a t o d o . A d e m á s d e la r a z ó n p o s e e m o s o tr a s c in c o “ c u a lid a ­ d e s ” : s e n tid o c o m ú n , c r e a t iv id a d , é tic a , in t u ic ió n y m e m o r ia [S a ú l 1 9 9 6 ,

1].

R e t o m a n d o la c r ít ic a d e L u c a s [ 1 9 7 6 ] a la l u z d e lo s c o m e n t a r io s s o ­ b r e la r a c io n a lid a d , s e p o d r ía n h a c e r d o s tip o s d e c o n s id e r a c io n e s r e la c io n a ­ d a s c o n e l u s o d e lo s p a r á m e t r o s p a r a i n t e r p r e t a r e l p a s a d o o p a r a p r o y e c t a r e l f u t u r o . L a c r ític a d e L u c a s a b a rc a a m b a s d im e n s io n e s . L a r e la c ió n d e c a u ­ s a lid a d d e f in id a p o r e l p a r á m e t r o d e la r e g r e s ió n ú n ic a m e n t e es a c e p ta b le p a r a e s t u d ia r p e r io d o s e s p e c ífic o s . A c a d a m o m e n t o d e la h is t o r ia le c o r r e s ­ p o n d e u n a c a u s a lid a d d e t e r m in a d a . Y s i e l p r o p ó s ito d e l e je r c ic io e c o n o m é t r ic o es e v a lu a r lo s u c e d id o e n e l p a s a d o , e l u s o d e la ló g ic a r a c io n a l es le g ít i­ m o . P e r o f r e n t e a l f u t u r o la r a c io n a lid a d p ie r d e s e n tid o . E l p a r á m e t r o d e la r e g r e s ió n y a n o p u e d e s e r u t iliz a d o e n e l s e n tid o d e s i A e n to n c e s B . E s m u y p o s ib le q u e e s ta s e c u e n c ia c a u s a l n o f u n c io n e p o r q u e la im a g in a c ió n o c u p a e l lu g a r d e la r a z ó n ( S h a c k le ), p o r q u e la fa la c ia m o r a l d e l s u b p r o d u c t o es fr e c u e n te ( E ls t e r ) , p o r q u e la in f o r m a c ió n es m u y lim it a d a ( S im ó n ) , o p o r ­ q u e lo s in d i v i d u o s s o n lib r e s y n a d a g a r a n t iz a q u e e n

el fu tu ro

d e c id a n

c o m o h a n d e c id id o e n e l p a s a d o ( H a y e k ) .

La aplicación de los modelos siempre es inconsistente E l c o n ju n t o d e m e d id a s e c o n ó m ic a s q u e h ic ie r o n p o s ib le la s u s titu ­ c ió n d e im p o r t a c io n e s o la a p e r t u r a n o t ie n e n la c o h e r e n c ia n e c e s a r ia p a r a q u e s e le p u e d a c o n s id e r a r u n m o d e lo . L a s d o s s e c c io n e s a n t e r io r e s , q u e h a n g ir a d o a lr e d e d o r d e p r in c ip io s g e n e r a le s d e c a r á c te r m e t o d o ló g ic o , m u e s ­ t r a n q u e la c a t e g o r ía m o d e lo p r e s e n t a m ú lt ip le s fis u r a s . L a s in c o n s is t e n c ia s a p a r e c e n c o n m á s e v id e n c ia c u a n d o s e t r a t a n d e p o n e r e n p r á c t ic a lo s p r i n ­ c ip io s te ó r ic o s .

406

ENTRE LA SUSTITU CIÓ N DE IM PORTACIONES Y LA APERTURA

E n lo s a ñ o s n o v e n t a h a y v a r ia s in c o n s is t e n c ia s r e le v a n t e s 8. M e n c i o n o tre s , i) E l c o n f lic t o q u e c a d a d ía es m á s n o t o r io e n tr e e l E s ta d o S o c ia l d e D e ­ r e c h o d e f in id o p o r la C o n s t it u c ió n d e l 9 1 y la p o lít ic a e c o n ó m ic a q u e h a s id o b a s ta n te p r o c liv e a la d in á m ic a d e l m e r c a d o . L o u n o n o g u a r d a r e la ­ c ió n c o n lo o t r o , ii) D e s d e la a d m in is t r a c ió n G a v ir ia - H o m m e s s e f u e g e s ­ t a n d o o t r a in c o n s is te n c ia n o ta b le : la r u p t u r a e n t r e u n d is c u r s o fa v o r a b le a la c o m p e t e n c ia y u n a r e a lid a d e n la q u e lo s s ig n o s d e c o n c e n t r a c ió n s o n a la r m a n t e s . H o m m e s fa v o r e c ió la a p e r t u r a d e l s is te m a f in a n c ie r o c o n e l a r ­ g u m e n t o d e q u e la in v e r s ió n e x tr a n je r a f o m e n t a r ía la c o m p e t e n c ia y r e d u ­ c ir á lo s m á r g e n e s d e in t e r m e d i a c i ó n . L a r e a lid a d h a s id o r a d i c a l m e n t e d i f e ­ r e n te : e l s is te m a f in a n c ie r o es m u c h o m á s c o n c e n t r a d o a h o r a q u e h a c e d ie z a ñ o s y lo s m á r g e n e s d e i n t e r m e d i a c i ó n n o b a ja r o n , i i i ) E n lo s a ñ o s n o v e n t a se e n d u r e c ió u n a p o s ic ió n a n ti-e s ta ta l y , n o o b s ta n te , e l g a s to p ú b lic o c r e ­ c ió , in c lu s o a r it m o s m a y o r e s q u e e n lo s o c h e n t a . T a m b i é n h u b o c la r a s in c o n s is t e n c ia s e n la a p lic a c ió n d e la e s t r a t e g ia d e s u s t it u c ió n d e im p o r t a c i o n e s . S e t r a t a b a d e i r r e d u c i e n d o la s i m p o r t a ­ c io n e s d e b ie n e s in t e r m e d io s y d e c o n s u m o d u r a b le , c o n e l f in d e r e e m p la ­ z a r la s c o n p r o d u c c ió n n a c io n a l p e r o f u e r a p a r a q u e e s ta p o l í t i c a fu e s e e x it o ­ s a s e r e q u e r ía d o s c o n d ic io n e s : la p r o g r e s iv a e x p a n s ió n d e l m e r c a d o in t e r io r y e l m e j o r a m i e n t o d e lo s t é r m i n o s d e i n t e r c a m b i o 9. S i lo s a r t íc u lo s s e v e n ­ d e n b i e n e n e l m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l , e l p a ís o b t i e n e la s d iv is a s n e c e s a r ia s p a r a a d q u ir ir te c n o lo g ía d e p u n ta . E l m e r c a d o in t e r n o

n o a lc a n z ó la s d i ­

m e n s io n e s n e c e s a r ia s p a r a q u e la m a y o r o f e r t a d e la p r o d u c c ió n

n a c io n a l

t u v ie r a s a lid a e n e l m e r c a d o y se f u e r a n g e n e r a n d o p ro c e s o s e n d ó g e n o s v i r ­ tu o s o s . E n t r e lo s o b s t á c u lo s q u e i m p i d i e r o n

la c o n s o lid a c ió n d e l m e r c a d o

in t e r n o s e p o d r ía n s e ñ a la r d o s : i) la p r e c a r ie d a d d e la in f r a e s t r u c t u r a v ia l y d e c o m u n ic a c io n e s , ii) la d is t r ib u c ió n d e s ig u a l d e l in g r e s o . L a in fr a e s ­ t r u c t u r a v ia l y d e c o m u n ic a c io n e s d e l p a ís e r a , y s ig u e s ie n d o , d e m u y m a la c a lid a d . E l m e r c a d o in t e r n o

n o p u e d e f o r t a le c e r s e s i la s v ía s y la s

c o m u n i c a c i o n e s n o s o n a d e c u a d a s 10. L a c o n c e n t r a c i ó n d e l i n g r e s o t a m b i é n

8

E n un análisis de m ed ian o plazo, M isas [1 9 8 6 ] exp lícita las c o n trad iccio n es in h eren tes a la

d in ám ica de acu m u lació n . 9

V er, P reb isch [1 9 5 9 , 2 5 3 ) , y S treet [1 9 8 7 , 6 5 4 ],

10

La falta de vías de co m u n ica ció n tam b ién es in co m p a tib le c o n la p o lítica de apertu ra, p o r­

qu e los so b reco sto s q u e genera el transporte le restan com p etitiv id ad a la ind ustria n acion al [G aray 1 9 9 8 ],

407

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX

es in c o n s is te n te c o n e l d e s a r r o llo d e l m e r c a d o in t e r n o . E n C o lo m b ia la d e ­ s ig u a ld a d d e l in g r e s o y d e la r iq u e z a h a s id o r e la t iv a m e n t e a lta . L a r e f o r m a a g r a r ia n u n c a s e r e a liz ó y la d e m o c r a t i z a c i ó n d e la p r o p i e d a d a c c io n a r ia s i­ g u e s ie n d o u n a a s p ir a c ió n le ja n a . L a s o c ie d a d c o lo m b ia n a es p o c o a v e rs a a la in e q u id a d . A

p e s a r d e q u e la p o lít ic a t r ib u t a r ia q u e a c o m p a ñ ó la s u s titu c ió n d e

im p o r t a c io n e s t r a t ó d e f ija r im p u e s to s p r o g r e s iv o s , e n la p r á c t ic a n o s e o b ­ t u v ie r o n lo g r o s s ig n ific a tiv o s . L o s in t e n t o s q u e s e h ic ie r o n p o r e l la d o d e l g a s to p ú b lic o p a r a c o n tr a r r e s ta r la m a la d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o , t a m p o c o t u v ie r o n la f u e r z a s u fic ie n te p a r a g e n e r a r u n a d e m a n d a m a s iv a . L o s a u to r e s k e y n e s ia n o s d e s ta c a n e l p a p e l c e n tr a l q u e c u m p le la d is t r ib u c ió n d e l in g r e ­ s o e n la d in a m iz a c ió n d e l m e r c a d o in t e r n o . E n e s ta m is m a lín e a , la CEPA L a f i r m a b a q u e la r e d is t r ib u c ió n g e n e r a lo s e x c e d e n t e s n e c e s a r io s p a r a e l d e s a ­ r r o l l o d e la i n d u s t r i a n a c io n a l y la d i s m i n u c i ó n d e la s i m p o r t a c i o n e s . E l f o r d is m o m o s t r ó la c o n v e n ie n c ia d e p a g a r b u e n o s s a la r io s c o n e l f i n d e q u e lo s t r a b a ja d o r e s p u d ie r a n d e m a n d a r lo s b ie n e s e la b o r a d o s p o r la in d u s t r ia . S i lo s o b r e r o s c o m p r a n m is p r o p io s a u t o m ó v ile s , p e n s a b a F o r d , la s g a n a n c ia s d e lo s e m p r e s a r io s c r e c e n , lo s o b r e r o s e s t á n c o n t e n t o s y la p r o s p e r id a d s e g e n e r a liz a . L a c a d e n a d e p r o d u c c ió n f o r d is t a se d e s p la z a a la v id a c o tid ia n a . E l tr a b a ja d o r es, a l m is m o tie m p o , p r o d u c to r y c o n s u m id o r . L a c a d e n c ia d e la f á b r ic a p e r m e a la v id a c o t id ia n a . L a s r e la c io n e s d e v e c in ­ d a d d e l b a r r io o b r e r o e s tá n c o n d ic io n a d a s p o r la p e r t e n e n c ia a la e m p r e s a . K e y n e s [ 1 9 3 6 ] e x p l i c i t ó e l c o n f l i c t o e n t r e lo s in t e r e s e s d e l c a p it a lis t a i n d i v i d u a l , q u i e n p r o p e n d e p o r u n a r e d u c c ió n d e lo s s a la r io s c o n e l f i n d e m e j o r a r s u g a n a n c ia , y lo s in te r e s e s d e l c a p it a l c o le c t iv o , q u e r e q u ie r e q u e la m a s a s a la r ia l a u m e n t e , d e ta l f o r m a q u e la d e m a n d a a g r e g a d a c r e z c a . S i h a y m e jo r a s e n la d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o , s e in c r e m e n t a la d e m a n d a d e b ie n e s d e c o n s u m o b á s ic o . L a p r e o c u p a c ió n p o r la e q u id a d n o s e q u e d a s ó lo e n e l t e r r e n o d e la d i s t r i b u c i ó n f i n a l d e l in g r e s o , s in o q u e t a m b i é n t o c a lo s a s p e c ­ to s r e la c io n a d o s c o n la d is t r ib u c ió n f a c t o r ia l. P o r e llo s e b u s c a q u e h a y a u n in c r e m e n t o d e la p a r t i c i p a c i ó n d e lo s a s a la r ia d o s e n e l in g r e s o t o t a l . E l m a ­ y o r e s p a c io d e lo s a s a la r ia d o s s e c o n s ig u e a c o s ta d e u n a r e d u c c ió n d e la p a r ­ t i c i p a c i ó n d e l o s p r o p i e t a r i o s d e l c a p i t a l 11.

II

E s ta p re o cu p a ció n p o r la distrib u ció n del ing reso es exp lícita en au tores keyn esianos c o m o

K aleck i [1 9 5 4 ; 1 9 7 1 ], R o b in so n [1 9 6 0 ; 1964] y K a ld o r [1957],

408

EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA

El

e st a d o

d e

b ie n e s t a r

k e n e y s ia n o

(E b k )

Y E L E S T A D O D E T R A B A JO S C H U M P E T E R IA N O ( E T S )

L a d is t in c ió n q u e h a c e J e s s o p [ 1 9 9 9 ] e n tr e e l E s ta d o d e B ie n e s ta r K e ­ n e y s ia n o

(Ebk) y e l E s t a d o d e T r a b a j o S c h u m p e t e r i a n o ( E

t s

) fa c ilita e l e x a ­

m e n d e la v is ió n d e l E s ta d o q u e a c o m p a ñ ó la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s y la a p e r tu r a . M ie n t r a s q u e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s e s tá r e la c io n a d a c o n e l E s ta d o d e B ie n e s ta r K e y n e s ia n o , la a p e r tu r a se e n m a r c a e n u n c o n t e x ­ to fa v o r a b le a l E s ta d o d e T r a b a jo S c h u m p e te r ia n o . E s ta s d o s g r a n d e s c a te g o ­ r ía s d e b e n m a n e ja r s e c o n c u id a d o p o r q u e , t a l y c o m o lo r e c u e r d a J e s s o p , e l

EBK y e l ETS n o s e h a n p r e s e n t a d o d e m a n e r a p u r a , n i s i q u i e r a e n E u r o p a . N o o b s ta n te s u s lim ita c io n e s , la d is t in c ió n e n tr e e l E

b k

y el

ETS e s ú t i l p o r q u e

p e r m i t e c o n t e x t u a l i z a r la s lín e a s g r u e s a s q u e h a n g u i a d o l a i m p l e m e n t a c i ó n d e la s p o lít ic a s d e s u s t i t u c i ó n d e i m p o r t a c i o n e s y d e a p e r t u r a .

Cuadro 1 Principales características del Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) y del Estado de Trabajo Schumpeteriano (ETS)

M ercad o

ETS

EBK

Tema E l m erca d o tiene lím ites

La in terv en ció n del E s ta d o corrig e

in trín seco s que h acen inevitable la

las fallas del m ercad o.

in terv en ció n del E sta d o . C o m p eten cia

L a c o m p ete n cia d eb e ser regulada

L a capacidad de in n o v a ció n del

p o r el E s ta d o .

individuo tiene un im p acto im p o rtan te en la co m p ete n cia.

E q u ilib rio

L a eco n o m ía tiend e al

E l equ ilib rio n ace de la d ecisión

desequilibrio.

m icro e c o n ó m ica . E l equ ilib rio es co m p atib le c o n situ acion es qu e n o son P a re to óp tim as.

T ran sp a re n cia

N i el E s ta d o ni la p olítica fiscal

D e b e b u scarse qu e el E s ta d o y la

so n neu tro s.

p olítica fiscal sean lo m ás n eu tro p osib le.

E l C u a d ro

1

in c lu y e tre s c o lu m n a s . L a p r im e r a es e l t e m a , la s e g u n d a ,

la f o r m a c o m o e l a s u n to es a b o r d a d o p o r e l E s ta d o d e B ie n e s ta r K e y n e s ia n a y la te r c e r a c o r r e s p o n d e a la p e r s p e c tiv a d e l E s ta d o d e T r a b a jo S c h u m p e t e -

409

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

r ia n o .

Es n e c e s a r i o a c l a r a r q u e l a s c a t e g o r í a s Ebk y E t s n o f u e r o n c r e a d a s

p o r K e y n e s y S c h u m p e t e r 12. T a m p o c o

es le g ítim o

id e n t if ic a r , s in

m ás, a

K e y n e s c o n la d e m a n d a y a S c h u m p e t e r c o n la o fe r ta . L a m a n e r a c o m o S c h u m p e t e r c o n c ib e la o fe r ta es m u y d is t in t a d e la a p r o x im a c ió n d e F r ie d ­ m a n y d e L a ffe r. P a ra S c h u m p e te r

... l o e s e n c ia l e r a la o f e r t a d e i n n o v a c io n e s a n t e s q u e la s i m p l i c a c i o n e s d e la lib e r t a d , e l d in e r o o la t r ib u t a c ió n s o b r e la o f e r t a , y e s ta c o m p e t it iv id a d e s ­ t r u c t u r a l o r ie n t a d a p o r la in n o v a c ió n es lo q u e s e e s tá v o lv ie n d o e s e n c ia l p a r a e l d e s e m p e ñ o e x i t o s o d e la s f u n c i o n e s e c o n ó m i c a s d e l E s t a d o c a p i t a l i s ­ ta c o n t e m p o r á n e o (J e s s o p 1 9 9 9 , 7 5 ] .

P o r e s ta r a z ó n , la d is c u s ió n t a m p o c o p u e d e r e d u c ir s e a l e s tr e c h o m a rc o

d e la

ló g ic a d e la d e m a n d a

(E b k ), v e r s u s l a l ó g i c a d e l a o f e r t a

(E ts ). M á s q u e a l a o f e r t a , S c h u m p e t e r le a t r i b u y e e s p e c ia l i m p o r t a n c i a a la in ic ia t iv a

e m p r e s a r ia l. L a e s c u e la a u s tr ía c a d e e c o n o m ía , a la q u e

p e rte n e c e S c h u m p e te r , se h a p r e o c u p a d o p o r p o n e r e n p r im e r p la n o a l in d iv id u o . Y a c o m e n té q u e la c r ít ic a q u e h a c e H a y e k , o t r o r e p r e s e n ta n te d e la e s c u e la a u s tr ía c a , a l t o t a lit a r is m o e s tá e n r a iz a d a e n la a f ir m a c ió n d e la lib e r t a d p e r s o n a l. E n la c o n c e p c ió n d e l a n te p o n e n

a la ló g ic a d e la o fe r ta . E llo

E ts lo s p r i n c i p i o s l i b e r a l e s s e

n o

s ig n ific a q u e e l

E ts p u e d a

id e n tific a r s e c o n e l n e o lib e r a lis m o . E s te t é r m in o es m á s a p r o p ia d o p a r a s e ñ a la r la s p a r t i c u l a r i d a d e s d e u n d is c u r s o p o l í t i c o q u e p a r a e x p l i c a r la s c a r a c t e r ís t ic a s d e u n a e s c u e la e c o n ó m ic a [ G o n z á le z 1 9 9 9 ] . J e s s o p e x p lic a p o r q u é e l E

t s

es u n E s ta d o d e “ tr a b a jo ” (w o r k fa r e ).

C o n e s te c a lific a tiv o ...q u ie r o d e s ta c a r u n a im p o r t a n t e r e o r ie n t a c ió n d e la p o lít ic a s o c ia l: e l a b a n d o n o d e la s p r e o c u p a c i o n e s r e d i s t r i b u t i v a s b a s a d a s e n l a a m p l i a c i ó n d e lo s d e r e c h o s a l b ie n e s t a r e n u n E s t a d o - n a c i ó n e n f a v o r d e u n o s in t e r e s e s

12

“...al h ablar de “sch u m p eterian ism o ” para caracterizar el nuevo papel del E stad o en la re­

p ro d u cció n eco n ó m ica , n o q u iero sugerir qu e S ch u m p eter abogara p or el E T S en tod a su c o m p le ji­ dad y variedad n i, p or supuesto, q ue K eynes abogara p or el EBK. E n am b os casos tratam os c o n a u to ­ res de un c o n ju n to de obras em b lem áticas: K eynes fue cita d o a m en u d o para ju stific a r el crecien te interés p o r el posible papel del E stad o en el m a n ten im ien to del p len o em p leo ; S c h u m p eter está sien ­ do red escubierto c o m o teó rico de la fuerza m otivad ora de la in n o v ació n en ciclo s largos” [Jessop

1999, 74],

410

EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA

m á s p r o d u c tiv is ta s y a h o r r a d o r e s d e c o s to s e n u n a e c o n o m ía a b ie r t a ” [je s so p 1 9 9 9 , 7 5 ]. E l E t s v a m a r c h it a n d o e l p r in c ip io d e s o lid a r id a d , q u e fu e c a r a c te r ís ­ t ic o d e lo s s is t e m a d e s e g u r id a d s o c ia l q u e p r o m o v i ó e l E b k . E l E s t a d o d e T r a b a jo S c h u m p e te r ia n o in c e n tiv a e l a s e g u r a m ie n to p r iv a d o . L o s p r in c ip io s d e l E

b k

se d e s a r r o lla r o n e n u n c o n te x to n a c io n a l e in ­

t e r n a c io n a l q u e fa v o r e c ía la a p lic a c ió n d e p r in c ip io s k e y n e s ia n o s [ A lv ia r y R o ja s

1 9 8 5 ] . D u r a n t e la s e g u n d a p o s g u e r r a to d o s é r a m o s k e y n e s ia n o s . L a

r e c o n s t r u c c i ó n e u r o p e a f u e u n e s c e n a r io p r o p i c i o p a r a l a a p l i c a c i ó n d e la s id e a s d e K e y n e s . L o s e fe c to s m u lt ip lic a d o r e s d e l g a s to p ú b lic o e r a n e v id e n ­ te s . E n A m é r i c a L a t i n a , la C EPA L le d i o u n g r a n im p u ls o a lo s p o s t u la d o s k e y n e s ia n o s . L a s c o n s id e r a c io n e s s o b r e la s p o t e n c ia lid a d e s d e l m e r c a d o i n ­ t e r n o s e g u ía n u n a ló g ic a s im ila r a la d e K e y n e s . L a s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s e s tu v o a c o m p a ñ a d a d e u n a a f ir m a ­ c ió n d e la a u t o n o m ía n a c io n a l y r e g io n a l. P u e s to q u e la a u t o n o m ía d e la p o l í t i c a e c o n ó m i c a i n t e r n a d i s m i n u y e c o n la a p e r t u r a , la s e c o n o m ía s c e r r a ­ d a s tie n e n

m a y o r d is c r e c io n a lid a d

en el cam p o

a b ie r ta s . E l c o n t r o l d e c a m b io s ( D e c r e t o 4 4 4

de

f is c a l q u e la s e c o n o m ía s 1 9 6 7 ), q u e se m a n tu v o

h a s t a c o m ie n z o s d e lo s n o v e n t a , f u e u n f a c t o r d e e s t a b ilid a d

[ B a n c o d e la

R e p ú b lic a 1 9 8 7 ] . E n e l m o m e n t o e n q u e s e e lim in ó e l D e c r e t o 4 4 4 , la lib e ­ r a c ió n c a m b ia r ía y la a p e r t u r a r e d u je r o n e l m a r g e n d e m a n i o b r a d e lo s g o ­ b ie r n o s [B lD 1 9 9 8 ] . L a v o l a t i l i d a d d e lo s c a p it a le s i n t e r n a c i o n a l e s d i f i c u l t a e l m a n e jo d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a in t e r n a y , s o b r e t o d o , g e n e r a c ír c u lo s v i­ c i o s o s d e p o b r e z a y d e s i g u a l d a d 13. L a r e fle x ió n k e y n e s ia n a s e c o m p le m e n t ó c o n u n a c r ític a d e l d e s a r r o llo d e p e n d ie n te . M ie n t r a s q u e e l k e y n e s ia n is m o d e s ta c a b a la im p o r t a n c ia d e la d e m a n d a in t e r n a , la c r ític a a la d e p e n d e n c ia p o n ía e n e v id e n c ia la d e s ig u a l­ d a d e n lo s t é r m in o s d e in t e r c a m b i o . L a C EPA L s ie m p r e f u e c o n s c ie n t e d e q u e la e s t r a t e g ia d e s u s t it u c ió n d e im p o r t a c io n e s fr a c a s a b a s i lo s e s fu e r z o s d e u n p a ís p o r e s t im u la r la d e m a n d a in t e r n a n o

e s tá n a c o m p a ñ a d o s d e m e jo r e s

c o n d ic io n e s d e v e n ta d e s u s p r o d u c to s e n e l m e r c a d o in te r n a c io n a l.

13

“ La volatilid ad m a cro eco n ó m ica co n trib u y e a la m ayor desigualdad en el largo plazo p o r­

qu e los pobres carecen de los m edios d e qu e d isp on en los individuos y las fam ilias m ás ricas para e n ­ fren tar los sh o ck s, y p or lo ta n to en el caso de un sh o ck negativo, pueden verse forzados a adop tar d ecisiones q ue tie n en co nsecu en cias tam b ién negativas sob re su p oten cial a largo plazo para o b te n er ingresos, y ta m b ién sob re el de sus h ijo s” [B lD 1 9 9 8 , 1 0 8 ].

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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Mercado D e s d e la p e r s p e c tiv a d e l E

b

K , la ló g ic a d e l m e r c a d o t ie n e lím it e s in ­

t r ín s e c o s q u e i m p i d e n q u e s e a p l i q u e a t o d a s la s a c t iv id a d e s . E s t a p o s ic ió n n o es e x c lu s iv a d e K e y n e s . C o m e n z a n d o p o r S m it h [ 1 7 7 6 ] , la t r a d ic ió n c lá ­ s i c a h a i d o e n c o n t r a d e l a a b s o l u t i z a c i ó n d e l m e r c a d o 14. L a s a d v e r t e n c i a s s o b r e lo s p e lig r o s d e l m e r c a d o t a m b i é n h a n s id o e x p líc it a s e n p e n s a d o r e s c o n te m p o rá n e o s c o m o V ic k r e y [1 9 4 5 ], A r r o w

[1 9 5 1 ,

1 9 6 3 ], S e n

[1 9 7 0 ,

1 9 7 0 b , 1 9 9 9 ] . P a r a e s to s a u to r e s e l m e r c a d o n o p u e d e e x te n d e r s e a to d a s la s e s f e r a s d e l a v i d a i n d i v i d u a l y s o c ia l. N o t i e n e s e n t i d o p r e t e n d e r q u e a c t i ­ v id a d e s c o m o la e d u c a c ió n , la s a lu d , la ju s t ic ia , e tc ., s e a n e v a lu a d a s d e s d e la ó p t i c a d e l m e r c a d o . L o s lím it e s in t r ín s e c o s d e l m e r c a d o , q u e s o n lo s lím it e s d e la r a c io n a lid a d e c o n ó m ic a , lle v a n a la f o r m u la c ió n d e d iv e r s a s m o d a l i d a ­ d e s d e i m p o s i b i l i d a d . E s im p o s i b l e , d ic e K e y n e s , q u e la s f u e r z a s d e l m e r c a ­ d o g a r a n tic e n e n t o d o t ie m p o y lu g a r e l p le n o e m p le o . E s im p o s ib le , c o n t i­ n ú a

K e y n e s , q u e lo s i n d iv id u o s s e d e s p o je n

d e s u s e s p ír itu s

a n im a le s . E s

im p o s ib le , a n o t a V ic k r e y , r e s o lv e r d e m a n e r a u n ív o c a la t e n s ió n e n t r e “ lib e r ­ ta d e ig u a ld a d ” . E s im p o s ib le , a f ir m a A r r o w , e n c o n tr a r u n m e c a n is m o q u e p e r m it a p a s a r d e m a n e r a ló g ic a y c o n s is te n te d e la d e c is ió n in d iv id u a l a la e le c c ió n c o le c tiv a . E s im p o s ib le , c o n c lu y e S e n , q u e h a y a u n lib e r a l p a r e d a ñ o . D e s d e la ó p t ic a d e l E

t s

d e b e e n c o n tr a r s e a lg u n a f o r m a d e e x te n d e r

la s r e l a c i o n e s d e m e r c a d o , d e t a l m a n e r a q u e c u b r a n e l m a y o r n ú m e r o d e a c tiv id a d e s p o s ib le s . B u c h a n a n y T u l l o c k [ 1 9 6 2 ] m u e s t r a n q u e e l a n á lis is c o s to -b e n e fic io es a p lic a b le a la p o lít ic a . B e c k e r [ 1 9 8 1 ] h a c e lo p r o p io e n e l c a s o d e la f a m i l i a . U l t i m a m e n t e , e n lo s a n á lis is d e la p o l í t i c a p ú b l i c a h a id o g a n a n d o a c e p ta c ió n la c a te g o r ía c o s to -e fe c tiv id a d [ S t ig lit z 1 9 8 6 ] . E l c r it e ­ r io d e e v a lu a c ió n s u b y a c e n te es r e la t iv a m e n t e c la r o : s e t r a t a d e lo g r a r e l m á ­ x im o d e e fe c tiv id a d c o n e l m ín im o c o s to . S e b u s c a la m a x im iz a c ió n , a c e p ta n ­

14

“ E n efecto , co n clu y e S m ith qu e n in gu n a sociedad puede ser próspera ni feliz si la m ayor

parte de sus m iem b ro s es pobre y m iserable: y que es ‘apenas e q u itativ o ’ q u e los trabajadores directos ‘tengan una parte del p ro d u cto de su prop io tra b a jo ’ q ue les p erm ita vivar ‘to lerab lem en te b ie n ’. P ero resulta q u e el sistem a co m p etitiv o , sobre tod o en co n d icio n es c o m o las con ocid as p or S m ith , queda a b ierto a fallas en este sen tid o (b ien estar y ju sticia d istributiva). La actitu d de S m ith fren te a esta falla fue parad ójica. E l m áxim o defensor de la libertad com p etitiv a clam a p or la necesidad de ju stic ia ” [Cuevas 1 9 9 8 , 3 1 ]. Y m ás adelante agrega, “S m ith divisó c o n claridad otras fallas, c o m o la ten d en cia h acia la a cu m u lació n excesiva de lucros, la insensibilidad del sistem a para la provisión au­ to m á tica de ‘bienes p ú b lico s’ y su m io p ía an te d eterm in ados costos. P or esta razón, au n q u e la R ique­ za de las naciones em pieza co n una exégesis de la división del trab ajo , term in a responsabilizándola c o m o fu en te de d estru cció n de los bienes m ás p reciados del ser h u m an o. C o m o rem ed io, aco n sejó la universalización de la ed u cació n y la cu ltu ra” [Cuevas 1 9 9 8 , 3 2 ].

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EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA

d o d e a n t e m a n o q u e e l r e s u lta d o f in a l p u e d e s e r s u b ó p t im o . E l E T S b u s c a i n c e n t i v a r l a c o m p e t e n c i a , i n c l u s o e n c a m p o s c o m o l a e d u c a c i ó n y l a s a l u d 15.

Competencia y regulación P u e s t o q u e e l m e r c a d o t ie n e lím it e s c o n s u s t a n c ia le s , lo s k e y n e s ia n o s c o n s id e r a n q u e e s n e c e s a r io e s t im u la r d iv e r s a s f o r m a s d e in t e r v e n c ió n . Y e n e l t e r r e n o d e la c o m p e t e n c ia in t e r n a c io n a l, se c o n s id e r a q u e e l E s ta d o d e b e i n c i d i r e n l a c r e a c i ó n d e la s v e n t a j a s c o m p a r a t i v a s , y a q u e é s ta s n o e s t á n d a ­ d a s c o m o lo s u p o n e la t e o r ía n e o c lá s ic a d e l c o m e r c io in t e r n a c io n a l. L a e s ­ tr a te g ia d e s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s in c o r p o r a b a d e m a n e r a e x p líc ita u n a c ie r ta d ir e c c io n a lid a d d e l m e r c a d o . E l d e s a r r o llo d e la p la n e a c ió n

es

u n a d e la s m a n i f e s t a c i o n e s d e la c o n f i a n z a e n la c o m p e t e n c i a r e g u l a d a . E n C o l o m b i a la p la n e a c ió n s e i n s t it u c io n a liz a d u r a n t e lo s a ñ o s s e s e n ­ ta . E l p ro c e s o c o m ie n z a c o n la “ C o m is ió n d e l P la n ” y la R e f o r m a C o n s t it u ­ c io n a l d e l

68

[G o n z á le z 1 9 9 4 ] . E l p r im e r p la n d e d e s a r r o llo fu e “ E l P la n

G e n e r a l d e D e s a r r o llo E c o n ó m ic o y S o c ia l 1 9 6 0 - 1 9 7 0 ” o “ P la n D e c e n a l” . E s te p la n , ju n t o c o n “ L a O p e r a c ió n C o lo m b ia ” p r o p u e s ta p o r C u r r ie , in ­ c e n tiv a b a n

la

d e m a n d a . E l p la n

(1 9 7 0 -1 9 7 4 ), a p ro b a d o e n b ia

” .16A

de

d e s a r r o llo

“Las

C u a tro

E s tr a te g ia s ”

1 9 7 0 , s e in s p ir ó e n la “ L a O p e r a c ió n C o lo m ­

l i n s t i t u c i o n a l i z a r la p la n e a c ió n s e b u s c a b a c o o r d i n a r la s d e c is io n e s

d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a e n u n a p e r s p e c tiv a d e m e d ia n o y la r g o p la z o . L a s p o lít ic a s f is c a l y m o n e t a r i a e s t a b a n a l s e r v ic io d e lo s o b je t iv o s d e l p la n . A c o m i e n z o s d e lo s a ñ o s s e s e n t a e l g o b i e r n o b u s c a b a c e n t r a l i z a r e l s is ­ t e m a f in a n c ie r o , r e g u la r la ta s a d e c a m b io y c o n t r o la r e l f l u j o d e d iv is a s c o n e l f in d e c o n s o lid a r e l p ro c e s o d e in s t it u c io n a liz a c ió n d e la m o n e d a . E s to s o b je t iv o s e s ta b a n ín t im a m e n t e lig a d o s . L a s d if ic u lt a d e s d e la b a la n z a d e p a ­ g o s y la c a íd a d e la s r e s e r v a s l l e v a r o n a d e s c o n f ia r d e l p e s o . A la s d if i c u l t a d e s

15

W iesn er vincula el pen sam ien to n eo in stitu cio n al a la escuela de C h ica g o . “C o m o program a

de in vestigación y de e jercicio h eu rístico de eco n o m ía aplicada, el en foq u e n eo in stitu cio n al n o pare­ ce estar alejado de la llam ada E scu ela de C h ica g o , la cual, p or lo general, es id entificad a c o m o la “q u in ta esen cia ” del m o d elo neoclásico. E n realidad hay m u ch o en co m ú n en tre la E scu ela N e o in sti­ tu cio n a l y la E scu ela de C h ica g o . E ste parentesco concep tu al y o p eracion al d eb e ser ten id o en c u e n ­ ta para qu e n o se id en tifiq u e a la Escuela N eo in stitu cio n a l c o m o la an títesis del m od elo clásico o neoclásico ni c o m o la n egación de los postulados d e la llam ada E scu ela d e C h ic a g o ” [W iesn er 1 9 9 7 , 1 8 ]. E n sen tid o a m p lio , el en fo q u e n eo in stitu cio n al se inscrib iría en el E T S.

16

Las cu a tro estrategias eran: estím ulo a la ind ustria de la c o n stru cció n ; au m en to de las exp or­

tacion es; m ejo ra m ie n to de la p rod uctivid ad agraria y red istribu ció n de la p rop iedad rural; y redistri­ b u ció n del ingreso.

413

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

c a m b i a r ía s s e s u m a r o n la s p r e s io n e s i n f l a c i o n a r i a s . E n 1 9 6 3 l a i n f l a c i ó n f u e d e 2 4 , 5 % . E l a u m e n t o d e lo s p r e c io s a c e n t u ó lo s r e s q u e m o r e s f r e n t e a la m o n e d a n a c io n a l. E n v is ta d e q u e e l d ó la r h a b ía lle g a d o a s e r u n m e d io d e c a m b io r e la t iv a m e n t e c o r r ie n t e , e l g o b ie r n o c r e ó d iv e r s o s m e c a n is m o s t e n ­ d ie n te s a q u e la m o n e d a n a c io n a l re c u p e r a s e s u f u n c ió n d e p a t r ó n y u n id a d d e v a lo r . E n t r e e s a s m e d id a s , m e r e c e n d e s ta c a rs e d o s : e l c o n t r o l d e c a m b io s c o n s a g r a d o e n e l D e c r e t o 4 4 4 d e 1 9 6 7 , a l q u e y a s e h iz o r e fe r e n c ia , y la L e y 2 1 d e 1 9 6 3 , m e d ia n t e la c u a l s e c r e ó la “J u n t a M o n e t a r ia ” . E s to s d o s in s t r u ­ m e n to s t r a ta b a n d e a r m o n iz a r la p o lít ic a m o n e t a r ia c o n la b a la n z a d e p a g o s y c o n lo s r e q u e r im ie n t o s d e la a c t iv id a d e c o n ó m ic a in t e r n a . E l D e c r e t o 4 4 4 de

1 9 6 7 e lim in ó

la lib r e c ir c u la c ió n

d e d iv is a s y e s t a b le c ió e l c o n t r o l d e

c a m b io s . D e s d e e n to n c e s C o lo m b ia n o

h a e x p e r im e n ta d o

d e v a lu a c io n e s

b ru s c a s . E l d e c r e to h a c ía p a r te d e u n p r o g r a m a d e d e s a r r o llo d e c a r á c te r e s ­ tr u c tu r a l [K a lm a n o v itz

1 9 8 6 , 4 3 2 ]. A

c o rto

p la z o

la m e d id a

fu e e x ito s a

p o r q u e e l m o n t o d e re s e rv a s a u m e n tó . E n e l m e d ia n o p la z o e l d e c r e to t a m ­ b ié n r i n d i ó lo s f r u t o s e s p e r a d o s p o r q u e d i n a m i z ó la s e x p o r t a c io n e s m e n o ­ re s . L o s p r o b le m a s c a m b ia r io s a u n a d o s a la a g u d iz a c ió n d e la in f la c ió n , e v i­ d e n c ia n la f a lt a d e c e n tr a liz a c ió n y d e c o n t r o l d e la p o lít ic a m o n e t a r ia . S ó lo en

1 9 6 7 e l B a n c o C e n tr a l a d q u ir ió e l m o n o p o lio p le n o d e la a d m in is tr a ­

c i ó n d e la s d iv is a s . E l e je r c ic io d e la p la n e a c ió n c o m ie n z a a a b a n d o n a r s e d e s d e m e d ia d o s d e lo s s e t e n t a . L a c r is is d e la p la n e a c ió n e s la m a n i f e s t a c i ó n d e l a c r is is d e l k e y n e s ia n is m o . C u a n d o F r ie d m a n r e c ib e e l P r e m io N o b e l a ta c a la c u r v a d e P h illip s [F r ie d m a n

1 9 7 6 ] , q u e d e a lg u n a m a n e r a se h a b ía c o n v e r tid o e n e l

s ím b o lo d e la d is y u n t iv a d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a k e y n e s ia n a : m e n o r in f la ­ c ió n , m a y o r d e s e m p le o ; m a y o r in f la c ió n , m e n o r d e s e m p le o . E n

e l la r g o

p la z o , d ic e F r ie d m a n , la p e n d ie n te d e la c u r v a d e P h illip s n o e s n e g a tiv a s in o v e r tic a l. E s to s ig n ific a q u e la r e d u c c ió n d e la in f la c ió n n o a fe c ta e l e m ­ p le o . L a f o r m a c o m o e l c o n t r o l d e la in f la c ió n in c id e e n e l e m p le o s e c o n o c e c o m o la “ ta s a d e s a c r if ic io ” . P a r a F r ie d m a n e n e l la r g o p la z o la ta s a d e s a c r i­ f ic io d e la p o lít ic a m o n e t a r ia es c e r o . D e la c r ít ic a a K e y n e s s e p a s a r á p id a ­ m e n t e a l a n e g a c i ó n d e la s b o n d a d e s d e la p o l í t i c a f is c a l y a la e x a l t a c i ó n d e l m e rc a d o . L o s e c o s d e la c r ít ic a a K e y n e s lle g a n a lo s o íd o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n L ó p e z y s e d e s e n c a d e n a n d o s fu e rz a s c o n tr a d ic to r ia s . D e u n la d o , e l p la n d e d e s a r r o llo “ P a r a C e r r a r la B r e c h a ” , q u e t ie n e u n o b je t iv o c la r a m e n t e r e d is t r ib u t iv o . Y , d e o tr a p a r te la R e fo r m a F in a n c ie r a d e 1 9 7 4 , q u e e s tá in s p ir a ­ d a e n lo s p r in c ip io s d e n o i n t e r v e n c ió n . F i n a l m e n t e t e r m i n a n p r e d o m i n a n ­

414

EN TRE LA SUSTITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA

d o lo s p r in c ip io s lib e r a le s . E n t r e la “ li b e r t a d y la ig u a l d a d ” d e la q u e h a b la V ic k r e y , e l g o b ie r n o L ó p e z in c lin a la b a la n z a d e l la d o d e la lib e r t a d . E n la s e g u n d a m i t a d d e lo s a ñ o s s e t e n t a , lo s e q u i l i b r i o s i n t e r n o ( f is c a l) y e x t e r n o ( b a la n z a d e p a g o s ) s e c o n v i e r t e n e n lo s o b je t iv o s f in a le s d e la p o l í t i c a e c o n ó ­ m ic a . Y la p la n e a c ió n p a r a e l d e s a r r o llo s e tr a n s f o r m a e n p r o g r a m a c ió n f i ­ n a n c ie r a [ C G R 1 9 8 7 , 1 1 ] . N o o b s t a n t e , s e m a n t i e n e n t o d o s lo s m e c a n is m o s fo r m a le s d e la p la n e a c ió n [ F ló r e z 1 9 8 9 ] . E l g o b ie r n o L ó p e z t r a t ó d e d e s c e n tr a liz a r e l s is te m a f in a n c ie r o m e ­ d ia n t e la r e f o r m a d e

1 9 7 4 , p e ro

lo s p r o b le m a s c a m b ia r io s p o s t e r io r e s lo

o b lig a r o n a d a r m a r c h a a tr á s . E s ta s a c c io n e s c o n t r a d ic t o r ia s c r e a r o n c o n d i­ c io n e s p r o p ic ia s a u n a s itu a c ió n d e a n t i- p r e f e r e n c ia p o r la liq u id e z q u e , a la p o s t r e , d e b i l i t ó e l s i s t e m a f i n a n c i e r o y s e n t ó la s b a s e s d e l a c r is is d e 1 9 8 2 . C o n la r e f o r m a f in a n c ie r a d e 1 9 7 4 e l p r e s id e n t e L ó p e z b u s c a b a q u e e l s is te ­ m a f in a n c ie r o f u e r a m á s t r a n s p a r e n t e y q u e lo s i n t e r m e d i a r i o s t u v i e r a n m a ­ y o r a u t o n o m ía . F in a lm e n t e n o s e c o n s ig u ió n i lo u n o n i lo o t r o . E l g o b ie r ­ n o

tu v o

que

in te r v e n ir y

el B anco

C e n tr a l h iz o

e x p líc ito

su

papel de

p r e s ta m is ta d e ú lt im a in s ta n c ia . A u n q u e d e s d e e l p u n t o d e v is ta f o r m a l, la C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 re s ­ c a t ó la i m p o r t a n c i a d e lo s p la n e s d e d e s a r r o llo p a r t i c i p a t i v o s , lo s lo g r o s s o n d e fic ie n te s , t a n t o d e s d e la p e r s p e c tiv a d e la p la n e a c ió n , c o m o d e s d e la ó p t i­ c a d e la p a r tic ip a c ió n . L a in d e p e n d e n c ia d e l B a n c o d e la R e p ú b lic a h a g e n e ­ r a d o u n a r u p t u r a e n t r e lo s o b je t iv o s d e la p o lít ic a m o n e t a r ia y la a c t iv id a d e c o n ó m ic a r e a l. E n e l c a s o d e l “ S a l t o S o c i a l ” , c o m o y a s e i n d i c ó , n o s e a p l i c a r o n la s m e d id a s c o r r e c t iv a s s e ñ a la d a s e n e l d ia g n ó s t ic o p o r q u e la c r is is p o l í t i c a g e ­ n e r a d a p o r e l p r o c e s o 8 . 0 0 0 d e jó s in m a r g e n d e a c c ió n a l e q u ip o e c o n ó m i­ c o . P o r s u p a r te “ C a m b io p a r a C o n s t r u ir la P a z ” , e l p la n d e d e s a r r o llo d e l g o b ie r n o P a s tr a n a , h a s id o d e c la r a d o in e x e q u ib le p o r la C o r t e C o n s t it u c io ­ n a l. E n p a r te , p o r q u e e l p ro c e s o d e a p r o b a c ió n n o fu e a d e c u a d o . L a s d o s p r im e r a s e s tr a te g ia s d e l p la n . “ H a c ia u n E s ta d o p a r t ic ip a t iv o ” y

“ L a r e c o n s t r u c c ió n d e l t e j i d o s o c ia l” , d e f i n e n lo s e le m e n t o s c o n s t i t u ­

tiv o s d e l a c u e r d o s o c ia l. L a c u a r t a e s tr a te g ia , “ L a s e x p o r t a c io n e s c o m o m o ­ t o r d e l c r e c im ie n t o ” , s e ñ a la la

r e le v a n c ia d e l s e c to r e x t e r n o

co m o

p o lo

d in a m iz a d o r . Y , f in a lm e n t e , la te r c e r a e s tr a te g ia , “ D e s a r r o llo y p a z ” , b u s c a a r t ic u la r lo e c o n ó m ic o c o n lo s o c ia l, a tr a v é s d e la “ P r o m o c ió n d e u n a in s t it u c io n a lid a d p r o p ic ia p a r a la p a z ” . L a e s tr a te g ia c u a t r o n o es c o n s is te n te c o n la u n o y la d o s y , p o r t a n t o , la e s tr a te g ia tre s q u e b u s c a la a r t ic u la c ió n , t e r m in a s ie n d o in o c u a . L a p r o p u e s ta e c o n ó m ic a d e l p la n e s tá b a s a d a e n la

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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

e fic ie n c ia d e l m e r c a d o . L o s in s tr u m e n to s e c o n ó m ic o s d e l p la n se c a s a n c o n u n t ip o d e e fic ie n c ia : la d e l m e r c a d o . E s te p r in c ip io a r t ic u la d o r es e x p líc it o e n e l d i a g n ó s t ic o y e n la s e s t r a t e g ia s . L a c u a r t a e s t r a t e g ia , q u e e s la p r o p i a ­ m e n te e c o n ó m ic a , e x p re s a d e m a n e r a n ít id a e s ta o p c ió n

p o r el m e rc a d o .

A l l í s e d ic e , e x p líc it a m e n t e , q u e la d in á m ic a e x p o r t a d o r a s e rá d e f in id a p o r el m e rc a d o . L a r e o r i e n t a c i ó n d e l a p a r a t o p r o d u c t i v o h a c i a la s e x p o r t a c i o n e s , d ic e e l p la n , “ ...s e r á d ir ig id a p o r e l m e r c a d o ” [ P r e s id e n c ia - D N P

1 9 9 8 , 1 4 ]. A s í

q u e e l E s ta d o r e n u n c ia a e je r c e r u n lid e r a z g o y o p t a p o r r e s p o n d e r p a s iv a ­ m e n t e a lo s d ic t á m e n e s d e l m e r c a d o . E n lu g a r d e g e n e r a r v e n t a ja s c o m p a r a ­ tiv a s e n s e c to r e s q u e e l E s t a d o c o n s id e r e e s tr a té g ic o s e n e l la r g o p la z o , e l p la n c a e e n e l in m e d ia t is m o d e la ló g ic a d e l m e r c a d o . D e s d e e s ta p e r s p e c ti­ v a , e n e l c o n te x to d e l p la n es im p o s ib le c o n c e b ir , p o r e je m p lo , u n a m b ic io ­ s o p r o y e c t o d e b i o t e c n o l o g í a . E n lo s p a ís e s a v a n z a d o s s e h a n d e s a r r o lla d o s n u m e r o s o s p r o g r a m a s te c n o ló g ic o s a n t e p o n ié n d o s e a l m e r c a d o . U n a c e le ­ r a d o r d e p a r tíc u la s , p o r e je m p lo , r e s p o n d e a u n a in t u ic ió n c ie n tífic a q u e v a m u c h o m á s a llá d e l m e r c a d o y e llo n o n ie g a q u e s i lo s r e s u lt a d o s s o n e x i t o ­ s o s , lo s in v e n t o s p u e d a n s e r c o m e r c ia liz a d o s . A n t e p o n e r s e a l m e r c a d o n o s ig n ific a n e g a r e l m e r c a d o c o m o r e fe r e n te . E l m o d e lo d e e q u ilib r io g e n e ra l p r o p u e s to p o r e l p la n es o tr a fo r m a d e e x p r e s a r la s im p a t ía p o r la e fic ie n c ia d e l m e r c a d o . E l p la n s e c a s a c o n la e f ic ie n c ia d e l m e r c a d o p o r q u e n o p r o p o n e n i n g u n a a c c ió n e n lo s f r e n t e s c a m b ia r io y m o n e t a r io . E l p la n es p r o f u n d a m e n t e r e s p e tu o s o d e la a u t o n o ­ m ía d e la b a n c a c e n t r a l. S u p o n e , c o m o la a u t o r id a d m o n e t a r ia , q u e e l lo g r o d e la s m e t a s d e l a p o l í t i c a m o n e t a r i a n o h a t e n i d o c o s t o s e n e l s e c t o r r e a l y , p o r t a n t o , q u e la ta s a d e s a c r ific io es c e r o . E l p la n n o s e p r e g u n t a p o r q u é la p o l í t i c a m o n e t a r i a q u e s e h a i m p l e m e n t a d o d u r a n t e lo s n o v e n t a c o n e l f i n d e r e d u c ir la in f la c ió n , h a t e r m in a d o a g u d iz a n d o e l d e s e m p le o . T a m p o c o d is c u te e l m a n e jo c a m b ia r io , n i s e p r e o c u p a p o r e s ta b le c e r e l v ín c u lo e n t r e l a p o l í t i c a c a m b i a r í a y l a d i n á m i c a d e la s e x p o r t a c i o n e s . “ C a m b io p a r a C o n s t r u ir la P a z ” n o a b r e la p o s ib ilid a d d e c o n s id e r a r o t r a s e f ic ie n c ia s d if e r e n t e s a la s d e l m e r c a d o y e s t a c a r e n c i a e s d e l i c a d a p o r ­ q u e e l p r o p ó s it o d e l p la n es c a m b ia r p a r a c o n s t r u ir la p a z . E l a c u e r d o s o c ia l es in c o m p a t ib le c o n la e fic ie n c ia d e m e r c a d o . E s te p r in c ip io g e n e r a l lle v a a q u e la s e s t r a t e g ia s u n o y d o s , r e la c io n a d a s c o n e l p a c t o s o c ia l, s e a n i n c o m ­ p a t i b l e s c o n l a c u a r t a . S i r e a l m e n t e s e t o m a n e n s e r io la s e s t r a t e g ia s u n o y d o s , la e f ic ie n c ia r e s u lt a n t e d e l a c u e r d o s o c ia l y d e la p a r t ic ip a c ió n , n o s e rá la d e l m e r c a d o . Y e s ta o t r a e fic ie n c ia , c u a lq u ie r a q u e s e a , n o p u e d e s e r c o m ­

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EN TRE LA SUSTITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA

p a t ib le c o n la e fic ie n c ia d e m e r c a d o . S i la p a r t ic ip a c ió n es r e le v a n te c o m o d ic e e l p l a n , e l t i p o d e e f ic ie n c ia d e b e r e s u lt a r d e lo s a c u e r d o s s o c ia le s . E n o tr a s p a la b r a s , s i e l p la n e s c o n s e c u e n te c o n la p r io r id a d q u e le o t o r g a a la p a r t ic ip a c ió n , n o d e b e r ía im p o n e r la e fic ie n c ia d e m e r c a d o , p e r o s i se im ­ p o n e n la s le y e s d e l m e r c a d o , la e s t r a t e g ia tr e s p i e r d e s e n t id o . D e j a d e s e r r e ­ le v a n te , s e n c illa m e n te p o r q u e e l d iá lo g o n o tie n e s e n tid o c u a n d o u n o d e lo s in t e r lo c u t o r e s a n t e p o n e s u p u n t o d e v is t a . S i y a s e o p t ó p o r la e f i c i e n ­ c ia d e l m e r c a d o , e n t o n c e s p a r a q u é ¿ d is c u tir ? A

p e s a r d e q u e e l C o n s e jo

N a c io n a l d e P la n e a c ió n h a t r a t a d o d e im p u ls a r la p a r t ic ip a c ió n , n o s e h a n e n c o n tra d o

lo s m e c a n is m o s a d e c u a d o s q u e p e r m i t a n

u n a p a r tic ip a c ió n

e f e c t iv a d e la c o m u n i d a d e n la d e f i n i c i ó n d e la s p o lít ic a s c e n t r a le s d e l p l a n d e d e s a r r o llo . N o o b s ta n te la e x is te n c ia d e u n a n d a m ia je in s t it u c io n a l f a v o r a b le a la p la n e a c ió n , la p o lít ic a e c o n ó m ic a n o lo g r a e s ta b le c e r u n a r e la c ió n c o h e r e n ­ te e n t r e e l p la n , e l p r e s u p u e s to y e l c o n t r o l fis c a l. E n c u a lq u ie r e v a lu a c ió n q u e se h a g a d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a es m u y d if íc il a is la r la in t e r a c c ió n d e lo s f a c t o r e s e x t e r n o s d e lo s in t e r n o s . L a p o l í t i c a f is c a l e s p a r c i a l m e n t e e n d ó ­ g e n a : l a i n t e r a c c i ó n e n t r e la s m e d i d a s f is c a le s y la s o t r a s v a r i a b l e s m a c r o e c o n ó m ic a s r e d u c e e l m a r g e n d e a c c ió n d e l g o b ie r n o . C o n e l t ie m p o , la p o lít i­ c a fis c a l h a s id o m e n o s d is c r e c io n a l, h a s ta e l p u n t o d e q u e la C o m is ió n d e R a c io n a liz a c ió n

d e l G a s to

[ 1 9 9 7 ] d ic e q u e e l p r e s u p u e s to , c o m o

in s tr u ­

m e n t o d e la p o l í t i c a e c o n ó m ic a , e s in o c u o . L o s in s t r u m e n t o s fis c a le s h a n p e r d id o d is c r e c io n a lid a d . N o s h e m o s id o a le ja n d o d e l e n f o q u e t r a d ic io n a l d e la p o lít ic a fis c a l q u e s u p o n e q u e e l g o b ie r n o a ju s ta d e m a n e r a a u t ó n o ­ m a e l g r a d o d e in te r v e n c ió n . L a g lo b a liz a c ió n fin a n c ie r a h a p u e s to e n ja ­ q u e n o s ó lo la d is c r e c io n a lid a d d e la p o lít ic a fis c a l, s in o la a u t o n o m ía d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a . L a s v e r s io n e s c o n t e m p o r á n e a s q u e s ig u e n la t r a d ic ió n k e y n e s ia n a se e x p r e s a n e n la s t e o r í a d e la r e g u la c ió n [ A g l i e t t a 1 9 7 6 , L i p i e t z 1 9 8 5 , B o y e r 1 9 9 0 ] y d e la

govemance

[K o o im a n

1 9 9 3 ] . A lg u n o s d e lo s a u t o r e s p e r t e n e ­

c ie n t e s a e s ta s e s c u e la s h a c e n é n fa s is e n la a u t o p o ié t ic a Q e s s o p 1 9 9 9 , 1 1 9 , 1 2 3 ] l7 , q u e r e d u c e e l m a r g e n d e d i s c r e c i o n a l i d a d . E n l a c o n c e p c i ó n k e y n e ­ s ia n a t r a d ic io n a l, e l g o b ie r n o a ju s ta d e m a n e r a a u t ó n o m a e l g r a d o d e in t e r ­

17

“La característica esencial de los sistem as au to p o iético s es su radical au to n o m ía o p eracion al,

q u e surge de su capacid ad para d eterm in ar sus prop ios códigos y p rogram as op eracion ales y para re­ prod ucirse (o transform arse) a sí m ism os a pesar de los in ten to s de c o n tro l desde afuera y de o tras in ­ flu encias pertu rbadoras de su m edio a m b ien te” Qessop 1 9 9 9 , 1 1 9 ].

417

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

v e n c ió n ( “ f i n e t u n i n g ” ) . P e r o a l r e c o n o c e r q u e h a y s is te m a s a u t o p o ié t ic o s d e b e r e p la n te a r s e e l s e n tid o d e la d is c r e c io n a lid a d . S i e l s is te m a es a u t o p o ié tic o , la a c c ió n d e l E s ta d o y d e l g o b ie r n o n o o b e d e c e a c r ite r io s d is c r e c io n a ­ le s e s t a b le c id o s d e s d e f u e r a d e la o r g a n i z a c i ó n . P o r lo t a n t o , l a d i n á m i c a d e lo p ú b l i c o v a a u t o d e f i n i e n d o s u s p r o p ia s r e g la s y f o r m a s d e in t e r v e n c i ó n .

Equilibrio E n la t e o r ía e c o n ó m ic a c o n v e n c io n a l la e f ic ie n c ia d e l m e r c a d o e q u i­ v a le a l ó p t im o d e P a r e t o . E l ó p t im o d e P a r e to t ie n e d o s c a r a c te r ís tic a s : p r i ­ m e r o , c o rre s p o n d e a u n e q u ilib r io d e m e rc a d o y , s e g u n d o , u n a v e z q u e se h a a lc a n z a d o , y a n o es p o s ib le q u e a lg u ie n m e jo r e s u s it u a c ió n s in p e r ju d i­ c a r a o t r o . L a e fic ie n c ia d e m e r c a d o , c o m o s u n o m b r e lo in d ic a , es f r u t o d e la d i n á m i c a d e l m e r c a d o . S o n la s le y e s d e l a o f e r t a y la d e m a n d a la s q u e e n c o n d ic io n e s a d e c u a d a s p e r m it e n a lc a n z a r e l ó p t im o . U n e q u ilib r io d e m e r ­ c a d o es ó p tim o d e P a re to .

A l a l u z d e l Ebk l a s o l u c i ó n d e l o s d e s e q u i l i b r i o s e s t r u c t u r a l e s ú n i c a ­ m e n t e es p o s ib le s i la in t e r v e n c ió n d e l E s ta d o es c o n tr a c íc lic a . É s te es e l c r i­ t e r io g e n e r a l p a r a e v a lu a r la a c c ió n d e l E s ta d o . P u e s to q u e e l c r e c im ie n t o es e l o b j e t i v o ú l t i m o d e la s p o l í t i c a s f is c a l y c a m b i a r í a , la g r a v e d a d d e lo s d e s e ­ q u ilib r io s m a c r o e c o n ó m ic o s (fis c a l, c u e n t a c o r r ie n t e , b a la n c e p r iv a d o ) se ju z g a a la lu z d e la c o n s e c u c ió n d e o tr o s p r o p ó s ito s m á s g lo b a le s [ M a r t ín e z 1 9 8 6 ; G a ra y

1 9 7 9 ] . D e s d e la ó p t ic a d e

K e y n e s , la p r e o c u p a c ió n

p o r el

e q u i l i b r i o y lo s ó p t im o s p a r e t ia n o s lle v a a d e s c o n o c e r la n a t u r a le z a in e s t a ­ b le d e la e c o n o m ía . A

r a íz d e lo s h a lla z g o s d e N a s h [ 1 9 5 1 ] , la t e o r ía h a lo g r a d o c o n ju g a r

e l e q u ilib r io d e m e r c a d o c o n s itu a c io n e s s u b ó p tim a s . E n e s ta p e r s p e c tiv a se u b ic a n lo s a u t o r e s s im p a t iz a n t e s d e l E

t s

. S e c o lo c a n e n u n a p o s ic ió n in t e r ­

m e d i a e n t r e lo s k e y n e s ia n o s q u e h a c e n é n fa s is e n lo s d e s e q u ilib r io s e s t r u c ­ t u r a le s y lo s n e o c lá s ic o s m á s o r t o d o x o s q u e a s o c ia n e q u i l i b r i o a ó p t i m o s p a ­ r e tia n o s . L a s fo r m u la c io n e s d e N a s h h a n t e n id o g r a n a c o g id a p o r q u e h a n c o n t r ib u id o a l d e s a r r o llo d e m o d e lo s d e e q u ilib r io , c o n m e r c a d o s im p e r f e c ­ to s y a g e n te s d e s c e n tr a liz a d o s , q u e n o s o n P a r e to ó p t im o s .

Transparencia L a t r a n s p a r e n c ia d e l m e r c a d o p u e d e v e rs e d e s d e á n g u lo s m u y d iv e r ­ s o s . E n la ú lt im a d é c a d a , la e c o n o m ía in s t it u c io n a l le h a d a d o m u c h a i m ­ p o r t a n c ia a lo s c o s to s d e t r a n s a c c ió n . Y , d e s d e e s te á n g u lo , h a y u n a r e la c ió n

418

EN TRE LA SUSTITU CIÓ N DE IM PORTACIONES Y LA APERTURA

in v e r s a e n t r e c o s to s d e t r a n s a c c ió n y t r a n s p a r e n c ia d e m e r c a d o . S i lo s c o s to s s o n m a y o r e s , la tr a n s p a r e n c ia es m e n o r . L a f o r m u la c ió n in v e r s a t a m b ié n es p e r tin e n te . E n e l c a m p o d e la p o lít ic a fis c a l, la tr a n s p a r e n c ia s e h a id e n t if ic a d o c o n la n e u t r a lid a d d e l s is te m a t r ib u t a r io . L o s k e y n e s ia n o s c o n s id e r a n q u e la a c c ió n d e l E s t a d o n o es n e u t r a y , p o r t a n t o , la p o lít ic a fis c a l d e b e r e a liz a r s e d e ta l f o r m a q u e e f e c t iv a m e n t e lo g r e e l o b je t iv o c íc lic o o c o n t r a c íc lic o q u e se h a p ro p u e s to . A d e m á s , a ñ a d e T o b in , e n c o n tra d e B a rro , u n a v e z q u e e l E s t a d o h a i n t e r v e n i d o s e d e s e n c a d e n a u n p r o c e s o i r r e v e r s i b l e 18. P o r c o n s i ­ g u ie n te , n o es in d if e r e n t e , c o m o d ic e B a r r o , f in a n c ia r e l g a s to p ú b lic o c o n b o n o s o c o n e m is ió n . E l t e n e d o r d e b o n o s p ú b lic o s , ta l y c o m o lo c o n c ib e B a r r o , t ie n e u n a v is ió n d e la r g u ís im o p la z o y n o c a e e n la t e n t a c ió n d e g a s ­ ta rs e e l d in e r o q u e h a r e c ib id o c o m o a h o r r a d o r p o r q u e , ta r d e o te m p r a n o , lo t e n d r á q u e d e v o lv e r a l f is c o , c u a n d o e l g o b ie r n o d e c id a a u m e n t a r lo s i m ­ p u e s to s c o n e l f i n d e p a g a r la d e u d a p ú b lic a . T o b i n y lo s k e y n e s ia n o s r e s ­ p o n d e n d i c i e n d o q u e lo s i n d i v i d u o s a c t ú a n c o n u n a ló g ic a d e c o r t o p la z o . S i t ie n e n m á s d in e r o lo g a s ta n , a ú n a s a b ie n d a s d e q u e p o s t e r io r m e n t e e l g o b i e r n o t e n d r á q u e a u m e n t a r lo s im p u e s t o s . B a r r o c o n s id e r a q u e lo s i n d i ­ v id u o s s o n a ltr u is ta s , q u e s u h o r iz o n t e d e t ie m p o es in f in it o y q u e la g e n e r a ­ c i ó n p r e s e n t e s e p r e o c u p a p o r l o q u e p u e d a s u c e d e r le a la s o t r a s g e n e r a c i o ­ n e s . L o s p a d r e s n o v a n a p e r m i t i r q u e lo s h ijo s c a r g u e n c o n lo s m a y o r e s im p u e s t o s o c a s io n a d o s p o r e l d é f ic it d e la g e n e r a c ió n a c t u a l. E s to s c o m e n ­ t a r io s s o b r e B a r r o y T o b i n m u e s t r a n la s d o s c a r a s d e la m o n e d a . M i e n t r a s q u e B a r r o c r e e q u e la f o r m a d e f in a n c ia c ió n d e l g o b ie r n o e s n e u t r a , T o b i n p ie n s a t o d o lo c o n t r a r io : n o p u e d e s e r n e u tr a . D u r a n t e lo s s e s e n ta e l s is t e m a t r i b u t a r i o f a v o r e c ía e l p a p e l d i r e c t r i z d e l E s ta d o y b u s c a b a m e jo r a r la d is t r ib u c ió n d e la r iq u e z a a tra v é s d e la c o n s o li­ d a c ió n d e la im p o s ic ió n d ir e c ta . N o

h a b ía n in g u n a p r e te n s ió n d e n e u t r a li­

d a d . L a r e f o r m a fis c a l d e 1 9 6 0 - 1 9 6 1

p r o p ic ia b a la in te r v e n c ió n d e l E s ta d o .

S e g ú n A lv ia r y R o ja s [ 1 9 8 5 , 1 4 0 ] , la L e y 8 1 d e 1 9 6 0 es la n o r m a t r ib u t a r ia m á s c o h e r e n t e d e t o d a s la s p r o m u l g a d a s e n lo s ú l t i m o s t r e i n t a a ñ o s . C o n e l f i n d e e s t i m u l a r e l a h o r r o y la i n v e r s i ó n , l a l e y f a v o r e c i ó a la s e m p r e s a s c o n a l ­ g u n a s d e d u c c io n e s y e x e n c io n e s . P e r o e n c o n t r a v í a d e la s p r e v is io n e s g u b e r ­ n a m e n ta le s , e s to s e s tím u lo s o b s ta c u liz a r o n

la s m e d i d a s q u e b u s c a b a n u n a

m e jo r d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o [ A lv ia r y R o ja s 1 9 8 5 , 1 4 6 ] .

18

V er, B a rro [1 9 7 4 ] y T o b in [1978].

419

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

L a r e fo r m a tr ib u ta r ia d e 1 9 6 7 , o “ E s ta tu to A n tie v a s ió n ” , in te n ta c o ­ r r e g i r e l f r a u d e e s t i m u l a d o p o r la s d e d u c c io n e s y la s e x e n c io n e s e s t a b le c id a s p o r l a r e f o r m a d e 1 9 6 0 . E n l u g a r d e la s d e d u c c i o n e s y la s e x e n c io n e s , e l g o ­ b i e r n o c r e a lo s s u b s id io s q u e s o n m á s fá c ile s d e c o n t r o l a r y a d m i n i s t r a r . L e ­ jo s d e p r o p e n d e r p o r la n e u t r a l i d a d d e l s is t e m a f is c a l, lo s g o b ie r n o s lo c o n ­ v ir t ie r o n e n u n in s t r u m e n t o a c tiv o d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a . L o s e le m e n to s fu n d a n te s d e e s ta c o n c e p c ió n

d e la t r ib u t a c ió n

e r a n lo s s ig u ie n t e s : i) E l

p r in c ip io d e la c a p a c id a d d e p a g o p r im a s o b r e e l p r in c ip io d e b e n e f ic io . E l m o n to

d e l im p u e s to

d e p e n d e d e lo s in g r e s o s d e l c o n t r i b u y e n t e y n o

del

u s u f r u c t o q u e é s te h a g a d e l b ie n , ii) L a ta s a es m á s p r o g r e s iv a q u e p r o p o r ­ c io n a l. i i i ) L o s im p u e s t o s d ir e c t o s s o n p r e f e r id o s a lo s im p u e s t o s in d ir e c t o s , la s c o n t r i b u c i o n e s a lo s s u b s id io s y la s t r a n s f e r e n c i a s a la s t a r i f a s . N o

obs­

t a n t e la d e c la r a c ió n d e p r in c ip io s e n f a v o r d e la m e jo r d is t r ib u c ió n d e l in ­ g r e s o , e l g o b i e r n o c e d i ó a la s p r e s io n e s d e a q u e llo s g r u p o s s o c ia le s q u e v e ­ n ía n

am enazados

sus

in te r e s e s

y

to m ó

m e d id a s

co m o

la s

s ig u ie n te s :

i)

I n c r e m e n t ó la s e x e n c i o n e s y la s d e d u c c i o n e s a l c a p i t a l , i i ) R e d u j o l a p r o g r e s iv id a d d e la s ta s a s , h a s t a e l p u n t o q u e lle g a r o n a s e r p r o p o r c io n a le s , i i i ) L a r e f o r m a a g r a r ia s ie m p r e h a s id o u n fr a c a s o . L a L e y 1 0 d e 1 9 6 8 , q u e f u e u n a a u t é n t i c a c o n t r a r r e f o r m a , r e d u j o lo s o b je t iv o s d i s t r i b u t i v o s d e la L e y 1 3 5 d e 1 9 6 5 y e l “ P a c to d e C h ic o r a l” , fir m a d o e n 1 9 7 3 , e n te r r ó c u a lq u ie r p r e ­ te n s ió n d e h a c e r u n a r e f o r m a a g r a r ia e n C o lo m b ia . M i e n t r a s q u e la s d is p o s ic io n e s t r i b u t a r i a s d e lo s a ñ o s s e s e n t a s e e n ­ m a r c a n d e n t r o d e u n c o n t e x t o p r o p ic io a la a c c ió n r e g u la d o r a d e l E s t a d o , la s d e lo s s e t e n t a y o c h e n t a t r a t a n d e f o r t a le c e r la n e u t r a l i d a d d e l s is t e m a t r i ­ b u t a r io . L a r e f o r m a t r ib u t a r ia d e 1 9 7 4 r e fle ja la a c t it u d g u b e r n a m e n t a l fa ­ v o r a b l e a la s f u e r z a s d e l m e r c a d o . L a r e f o r m a s e d i s t i n g u e p o r l a b ú s q u e d a d e la n e u t r a l i d a d . L a s p r in c ip a le s c a r a c t e r ís t ic a s d e e s ta r e f o r m a s o n la s s i­ g u ie n te s : i) L a n e u t r a lid a d . E l s is te m a t r ib u t a r io n o d e b e a lt e r a r e l r i t m o a u ­ tó n o m o d e l m e r c a d o [G illis y M u s g r a v e 1 9 7 1 , 5 ]. ii) L a s im p lic id a d a d m i­ n is tr a tiv a . iii)

E l p r in c ip io

de

b e n e fic io

es p r e fe r id o

a l p r in c ip io

de

la

c a p a c id a d d e p a g o , iv ) L a p r o p o r c io n a lid a d . L a ta s a es m á s p r o p o r c io n a l (e q u id a d h o r iz o n t a l) q u e p r o g r e s iv a (e q u id a d v e r tic a l). v ) L a t r ib u t a c ió n in ­ d ir e c t a p r i m a s o b r e lo s im p u e s t o s d ir e c t o s . v i) L a s t a r if a s s e c o n s id e r a n e l i n s t r u m e n t o ó p t i m o d e f i n a n c i a c i ó n d e l o s s e r v i c i o s p ú b l i c o s 19.

19

420

V er, P erry y C árden as [1 9 8 6 ] , C G R [1 9 8 6 ].

EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA

E n l a m e d i d a e n q u e la s L e y e s 5 4 d e 1 9 7 7 y 2 0 d e 1 9 7 9 e c h a n a t r á s lo s p o c o s e le m e n t o s r e d is t r ib u t iv o s q u e e s t a b a n p r e s e n t e s e n la r e f o r m a d e l 7 4 , P e r r y y C á r d e n a s [ 1 9 8 6 , 4 1 - 4 3 , 2 7 4 - 2 7 7 ] le s a t r i b u y e n e l c a l i f i c a t i v o d e “ c o n t r a - r e f o r m a ” . D ic h a s n o r m a s d e b ilit a n e l im p u e s t o s o b r e g a n a n c ia s o c a s io n a le s y r e n t a p r e s u n t iv a , a l t ie m p o q u e f a v o r e c e n la c a p it a liz a c ió n y la in v e r s ió n in d u s t r ia l. E l s is te m a t r ib u t a r io v a a d q u ir ie n d o c ie r to s s e s g o s f a ­ v o r a b le s a lo s p r o p ie t a r io s d e l c a p it a l. L a s t e o r ía s f is c a le s “ d e l la d o

d e la

o f e r t a ” c o m ie n z a n a g a n a r t e r r e n o e n e l p a ís . L a re fo rm a tr ib u ta r ia -1 9 8 2 -1 9 8 3 in tr o d u c e

e l im p u e s to

d is m in u y e la d o b le t r ib u t a c ió n e

s o b re e l v a lo r a g re g a d o . L a s

re fo rm a s

p o s te r io r e s

c o n s o lid a r á n e s ta te n d e n c ia . L a r e f o r m a t r ib u t a r ia d e 1 9 8 4 s e r e a liz a e n m e ­ d io d e u n a d if íc il c o y u n tu r a e c o n ó m ic a . E llo e x p lic a s u c a r á c te r c o y u n t u r a lis ta . L a r e f o r m a a m p lia la b a s e d e l

Iva , i n c o r p o r a n d o a l g u n o s b i e n e s d e

c o n s u m o o b r e r o , y le d a m a y o r im p o r t a n c ia a l im p u e s t o d e t im b r e . L a p r e ­ te n s ió n d e lle g a r a u n a t a r if a ú n ic a y d e c a r á c te r u n iv e r s a l se v a p e r f ila n d o m á s c la r a m e n te . L a r e fo r m a tr ib u ta r ia d e

1 9 8 6

(L e y 7 5

de

1 9 8 6 , D e c re to s

2 5 0 3

y

2 5 4 3 d e 1 9 8 7 ) r e p r e s e n ta u n a v a n c e c la r o e n e l c a m in o d e c o n s o lid a c ió n d e l a c o n c e p c i ó n d e l “ supply-side” e n m a t e r i a t r i b u t a r i a y f u e m u c h o m á s l e j o s q u e la le y n o r t e a m e r ic a n a q u e le s ir v ió d e e je m p lo . L a r e f o r m a d e l 8 6 fu e c o n c e b id a e n f u n c i ó n d e d o s c r it e r io s b á s ic o s : n e u t r a l i d a d y e s t í m u l o a la c a p ita liz a c ió n d e la in d u s t r ia . L a n e u t r a lid a d se a s im ila a la “ tr a n s p a r e n c ia ” d e l m e r c a d o . L a o r g a n iz a c ió n t r ib u t a r ia d e b e c o n t r ib u ir a l d e s a r r o llo d e u n s is te m a f le x ib le d e p r e c io s r e la tiv o s . L a r e f o r m a e v id e n c ia u n a e s p e c ia l p r e o ­ c u p a c ió n p o r e l f u n c i o n a m i e n t o d e l m e r c a d o b u r s á t il. P a r a lo s p a r t id a r io s d e la r e f o r m a , l a d e d u c c i ó n f is c a l a p lic a d a a lo s in t e r e s e s e s t i m u l a e l c r é d it o y r e le g a a u n s e g u n d o p la n o la e m is ió n d e a c c io n e s c o m o m e d io d e f in a n ­ c ia c ió n d e la s e m p r e s a s . C o n e l f i n d e e v i t a r e s ta d is t o r s ió n , la r e f o r m a e l i ­ m i n a p r o g r e s iv a m e n t e la d e d u c c ió n s o b r e lo s in te r e s e s y s u p r im e d e u n t a jo la d o b l e t r i b u t a c i ó n e n c a b e z a d e lo s a c c io n is t a s . L a m a y o r í a d e lo s p a ís e s q u e h a n o p t a d o p o r la a lt e r n a t iv a fis c a l q u e e n f a t iz a “ e l la d o d e la o f e r t a ” , n o h a n lle g a d o a la d e c is ió n e x tr e m a d e e lim in a r c o m p le t a m e n t e la d o b le t r ib u t a c ió n . E n e s te s e n tid o , la r e f o r m a d e l 8 6 es m u y r a d ic a l. L a b ú s q u e d a d e u n a t a r i f a ú n i c a e s o t r o d e lo s a s p e c to s r e la c io n a d o s c o n la n e u t r a l i d a d . L a h o m o g e n e iz a c ió n d e la t a r if a n o c o n t r ib u y e a la e q u id a d p o r q u e , f in a l­ m e n t e , la s r e n t a s d e l c a p i t a l r e s u l t a n f a v o r e c id a s f r e n t e a lo s in g r e s o s d e l t r a ­ b a jo . A d e m á s d e la n e u t r a lid a d , e l s e g u n d o o b je t iv o d e la r e f o r m a es la c a p i­ ta liz a c ió n

d e la in d u s t r ia . P e s e a e llo , n o

se p ro p o n e n

m e c a n is m o s

que

421

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

lle v e n a la s e m p r e s a s a i n v e r t i r lo s e x c e d e n t e s g e n e r a d o s p o r la r e d u c c i ó n d e la s t a r if a s y la e l i m i n a c i ó n

d e la d o b le t r ib u t a c ió n . L a r e f o r m a , f ie l a s u s

p r in c ip io s , s u p o n e q u e e l lib r e ju e g o d e la o fe r ta y la d e m a n d a t r a n s f o r m a e l a h o r r o e n in v e r s ió n . L a e x p e r ie n c ia n o in d ic a q u e e l a h o r r o se h a y a c o n v e r ­ t id o e n in v e r s ió n . E l c r e c im ie n to d e l a h o r r o fin a n c ie r o n o se t r a d u jo e n u n m a y o r d in a m is m o d e la in v e r s ió n in d u s t r ia l. L a

d e s c r ip c ió n

de

lo s

r a s g o s b á s ic o s

de

e s ta s

re fo rm a s

tr ib u ta r ia s

m u e s t r a n q u e la p e r c e p c ió n d e la f u n c i ó n q u e d e b e n c u m p l i r lo s im p u e s t o s v a c a m b ia n d o a lo la r g o d e l t ie m p o . L a n e u t r a lid a d y la tr a n s p a r e n c ia v a n a p a r e c ie n d o c o m o lo s r a s g o s d is t in t iv o s d e l s is t e m a t r i b u t a r i o . L a s r e f o r m a s fis c a le s d e l 9 0 m a n t i e n e n la m is m a t ó n ic a . E n lo s ú l t i m o s a ñ o s s e o b s e r v a q u e la p o lít ic a m o n e t a r ia c a d a v e z t ie n e m a y o r e s e fe c to s c u a s i-fis c a le s . E s ta in t e r r e la c ió n h a c e q u e s e a m á s d if íc il g a r a n tiz a r la n e u t r a lid a d .

C o n c l u s io n e s

L a s p o lític a s d e s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s y d e a p e r tu r a r e s p o n ­ d e n a d o s f o r m a s d e c o n c e b ir e l E s t a d o . A p e s a r d e q u e lo s r a s g o s d is t in t iv o s p u ed en

d e s c r i b i r s e c o n a l g u n a c l a r i d a d , la s z o n a s b o r r o s a s s o n m u y a m ­

p lia s . L a s u s titu c ió n d e im p o r t a c io n e s n o es p o s ib le s in u n c ie r t o n iv e l d e a p e r tu r a . D e la m is m a m a n e r a la a p e r tu r a n o se c o n s o lid a s i e l m e r c a d o i n ­ t e r n o e s tá r e s q u e b r a ja d o . E s ta s in te r a c c io n e s e n t r e a m b o s tip o s d e p o lít ic a m u e s tra n

q u e es m u y d if íc il h a b la r d e la e x is te n c ia d e u n

p u e d a s e r c o n s id e r a d o c o m o

“ m o d e lo ” q u e

u n p a r á m e tr o d e r e fe r e n c ia h o m o g é n e o . L a

te o r ía e c o n ó m ic a h a c a íd o e n la te n t a c ió n d e a b u s a r d e la p r e d ic c ió n . L u c a s c r it ic a e s ta a c t it u d d e s d e e l t e r r e n o d e la e c o n o m e t r ía . A p a r t ir d e la d e fe n s a d e la l i b e r t a d , e l j u i c i o d e H a y e k e s m á s s e v e r o y s u s t a n t iv o : e l d í a e n q u e lo s e c o n o m is t a s c r e a m o s q u e lo s m o d e lo s t i e n e n c a p a c id a d d e p r e d e c ir e s ta ­ m os

ad-portas d e l

to ta lita r is m o .

L a e c o n o m í a c o l o m b i a n a c r e c ió m á s d u r a n t e lo s a ñ o s d e la s u s t it u ­ c ió n

d e im p o r ta c io n e s q u e e n

lo s a ñ o s n o v e n t a , c u a n d o

se c o n s o lid ó

la

a p e r t u r a . L a f u e r t e c a í d a d e l PlB e n 1 9 9 9 e s u n l l a m a d o d e a l e r t a . D e m a n e ­ ra d o g m á t ic a s e n o s d ijo q u e fu e r a d e la g lo b a liz a c ió n n o h a b ía s a lv a c ió n . Y a c o m ie n z o s d e lo s n o v e n t a s e p u s o e n p r á c t ic a e n e s q u e m a d e a p e r t u r a q u e f u e n e f a s t o . E l p a ís s e d e s in d u s t r ia liz ó y la p r o d u c c ió n a g r íc o la c a y ó . L o s í n ­ d ic e s d e c o m p e t i t i v i d a d e s t á n e n lo s n iv e le s m á s b a jo s . L a a p e r t u r a d e s p r e ­ c ió in s t r u m e n t o s d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a q u e a c o m p a ñ a r o n la s u s titu c ió n d e im p o r t a c io n e s , c o m o e l c o n t r o l d e c a m b io s , q u e h a b ía n s id o e x ito s o s . L a e c o n o m ía t a r d a r á v a r io s a ñ o s e n v o lv e r a r e c o n s t r u ir lo s t e jid o s in d u s t r i a l y

411

EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA

a g r o p e c u a r io q u e , e n g r a n p a r t e , f u e r o n a r m á n d o s e d u r a n t e lo s a ñ o s d e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s . A

p e s a r d e la p r o f u n d i d a d d e la c r is is a c t u a l,

e l e q u ip o e c o n ó m ic o d e l g o b ie r n o n o m ir a a l p a s a d o c o n e l á n im o d e c o m ­ p r e n d e r . M a n t ie n e u n a p o s ic ió n in t r a n s ig e n t e y s e n ie g a a a c e p ta r q u e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s d e ja e n s e ñ a n z a s q u e b ie n v a ld r ía la p e n a c o n ­ s id e r a r s e r ia m e n te .

R efer en c ia s

b ib l io g r á fic a s

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m

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

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424

EN TRE LA SUSTITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA

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El mito de Sísifo o veinte años de pujanza descentralizadora D A R ÍO I. R E S T R E P O B O T E R O 1

Investigadory docente, Universidad Nacional de Colombia. 42-7

Si hubiese que escribir la única historia significativa del pensamiento humano, habría que hacer ¡a de sus arrepentimientos sucesivos y la de sus impotencias.

A lb e r tC a m u s ,

P

r eá m bu lo

,

El mito de Sísifo

v e in t e a ñ o s d e e s f u e r z o

¿Qué tiene que ver el mito de Sísifo con la tradición de problemas en los estudios de las finanzas públicas intergubernamentales, en tanto el mito evoca un pasado anterior al racionalismo, a la tecnología y a la cien­ cia económica? Mi respuesta es: todo. A su demostración se consagra este ensayo. Sísifo arrastró hasta la cima de una m ontaña una pesada roca y ésta, de manera recurrente, se deslizó hacia abajo, por lo cual Sísifo em ­ prendió, incansablemente, el mismo trayecto. Tal es la percepción que

I Este trabajo es un avance del programa de investigación “ Descentralización y modelo de de­ sarrollo” adelantado en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad N acional de C olom ­ bia. Quiero reconocer la contribución del estudiante Néstor Castañeda, en particular en la revisión del capítulo sobre presupuesto y en la construcción de las notas de pie de página.

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

arrojan veinte años de estudios ‘técnicos’ sobre las finanzas públicas in­ tergubernamentales . Una y otra vez la búsqueda gira alrededor de la mis­ ma inquietud y se repite el diagnóstico de las dificultades que han de so­ breponerse. ¿Cómo hacer que el Estado y el gasto público sean eficientes? La respuesta -e l trayecto hacia la cim a- después de tanto intentar por las mismas sendas inútiles, ha abierto surcos claramente visibles que se reco­ rrerán en este ensayo. Pregunto: ¿será que la búsqueda está equivocada o será que los métodos y caminos emprendidos son incorrectos? Al primer interrogante es necesario responder que siempre es correcto afanarse por la eficiencia del Estado. Los argumentos para la segunda cuestión no se tratarán aquí, pero anticipo una respuesta afirmativa cuya exploración he emprendido en otros trabajos [Restrepo B. 1993; Restrepo B. 1994; Ochoa y Restrepo 1997]. El trabajo es una mirada panorámica que trata los 20 años como un solo momento, es decir, como una unidad de sentido tanto respecto al obje­ tivo buscado -la eficiencia del Estado—como al diagnóstico de por qué se le presume ineficiente y las propuestas para superar la situación3. Es necesario advertir que no se debe confundir la complejidad de la historia del proceso de descentralización en Colombia con lo que aquí se re­ toma de la tradición de problemas en las finanzas públicas interguberna­ mentales a partir de los estudios técnicos de los últimos veinte años. Lo con­ trario sería darle a las élites reformadoras criollas un papel que no se han ganado. Porque precisamente, esta exploración termina siendo el recuento de los fracasos de las pretensiones que éstas han tenido, de manera obsesiva, de rehacer el Estado a imagen y semejanza de unos presuntos dictámenes de la eficiencia del mercado.

Bird [ 1 9 8 1], Velázquez Cock [ 1 9 8 6 ] , Wiesner Durán [ 1 9 9 2 ] , Rosas Vega [ 1 9 9 7 ] . Estos trabajos constituyen el oráculo de los principales técnico-políticos que impulsan el proceso descentralizador desde los altos cargos del Estado. Y con ellos mi ensayo teje sus principales polém i­ cas. El lector advertirá la cantidad de notas de pie de página; no obstante, aspiro a que, prescin­ diendo de ellas, el texto sea plenamente comprensible. Allí están, sin embargo, para quien tenga un interés particular en alguna referencia bibliográfica, dato o estudio técnico que sustenta mis ar­ gumentos. 3 La reconstrucción de los pasos del debate técnico, las transformaciones institucionales y los resultados económicos del proceso se intentó en Restrepo B. [1995, tomo 1],

1

428

EL M ITO D E SfSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA

La

e f ic ie n c ia

en

la m ir a

D E LA O B S E S IÓ N

Com o ya se señaló, el problema principal es la eficiencia del Estado y el gasto público. Mayores niveles de gasto y de crecimiento de la burocracia, instituciones y programas que no corresponden con los aumentos de la can­ tidad de servicios, la cobertura territorial y el acceso social a ellos. Igual­ mente dramático es que no mejora de manera significativa la calidad de la administración y de los bienes a cargo del Estado. La falla en este signo vital de la eficiencia administrativa y del uso del gasto preocupa, aún más, al con­ siderar los aumentos en las demandas sociales respecto de las capacidades fi­ nancieras y administrativas para satisfacerlas. Cuando un signo vital falla es porque varios órganos funcionan mal. De manera recurrente, los ensayos e informes insisten en los problemas del presupuesto nacional, la administración pública, las transferencias, los sis­ temas de información y los mecanismos de control como el conjunto de ór­ ganos que presentan deficiencias estructurales y conducen a la falla general del Estado y el gasto público. La queja perm anente, en cuanto al presupuesto es su inflexibilidad que impide tener ‘discrecionalidad’ del gasto para objetivos espe­ cíficos medibles y por lo tanto factibles de evaluación. Sobre la adm i­ nistración pública se acuñó el térm ino ‘laberinto fiscal’, que se refiere a una maraña de instituciones y niveles de gobierno que intervienen en gastos concurrentes sobre funciones similares. El tem or con el sis­ tema de transferencias es que los giros de la nación a las entidades lo­ cales substituyan el esfuerzo fiscal local y, por lo tanto, generen pereza fiscal. Respecto a la información, preocupa la incapacidad de poseerla de manera oportuna, la veracidad de los datos y la dispersión entre múltiples fuentes que arrojan resultados diferentes. De esta manera, la información pareciera ser el ‘hueco negro’ que alimenta la incertidumbre sobre la efi­ ciencia del Estado. Finalmente, a mayor cantidad de órganos de control, parece que aumenta la incapacidad de controlar la moralidad de los fun­ cionarios y la eficiencia y calidad del gasto, o incluso, la pluralidad de con­ troles parece alimentar un creciente enredo del Estado del cual se nutre la corrupción. Desde la década del setenta y, posteriormente, en el informe sobre las finanzas públicas intergubernamentales dirigido por el profesor canadiense Richard Bird, se planteó, por una parte, que el problema del subdesarrollo 42.9

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

no residía en la carencia de recursos sino en su inadecuada utilización4 y, por otra, que el origen de las fuentes de financiación de una política o enti­ dad condiciona las posibilidades de usar el gasto de manera eficiente [Bird 1 9 8 1 ]5. Las recomendaciones para lograr la eficiencia del Estado indujeron un replanteamiento de las formas de organización estatal y de los principios que deberían orientar la distribución de recursos entre niveles de gobierno, el ordenamiento territorial de las funciones públicas y las responsabilidades políticas de los gobiernos locales -encadenando el debate de la eficiencia con el del proceso de descentralización-. A la vez, se confrontó la eficiencia del sector público con parámetros de eficiencia del sector privado abriendo campo al debate de la relación entre Estado y mercado. A propósito de la descentralización, este ensayo busca ilustrar las dificultades y los efectos provocados por el intento de disciplinar al Estado a partir de reglas del mer­ cado. Para remontar la montaña, Sísifo calza sus pies con dos zapatos: el primero representa la reforma a las instituciones y, en particular, el proceso de descentralización. El segundo representa el proceso de incorporación de reglas del mercado dentro del Estado. En la realidad, las historias de los dos procesos unas veces convergen y otras divergen. Pero para Sísifo, tratándose de sus pies, ambos halan hacia el mismo lado, es decir, hacia el mercado por la vía de la descentralización.

El entonces Ministro de Hacienda, Eduardo Wiesner Durán, sostenía: “ La idea tradicional que quería modificar era la de que el problema fiscal es siempre un problema de insuficiencia de re­ cursos o de ingresos fiscales. La idea nueva a la que se le quería abrir paso era la de que si bien los in­ gresos tributarios son importantes, lo que realmente cuenta, en el largo plazo, es la eficiencia con que ellos se distribuyen, transfieren y utilizan” [Restrepo B. 1995, tomo I, 7]. Y 16 años después, la misma convicción continúa animando el análisis sobre la eficiencia del Estado: “A pesar de las cuan­ tiosas sumas asignadas por el presupuesto público, en general, los resultados no han sido satisfacto­ rios. U na de las conclusiones de la Com isión es que, en la mayoría de los sectores analizados (como educación, justicia y defensa, entre otros) el problema no es de recursos sino de eficiencia y eficacia en su uso. Sin embargo, por diversos motivos, entre los cuales no debe descartarse la presencia de in­ tereses de grupo, tradicionalmente en el análisis sobre la materia y en las decisiones de política pre­ dom ina aún el criterio discutible de que la mejor solución a los problemas es la de poner cada vez más recursos a disposición de sectores en dificultades y no la de mejorar los mecanismos de adm inis­ tración de los mism os” [Rosas Vega 1997, Tem a II, 57]. 5 “Ocurre que, por lo general, la fuente de financiamiento afecta la eficiencia con que se eje­ cuta un gasto o una transferencia, es decir, el tipo de recurso no es neutral frente al logro de unos ob­ jetivos a ser alcanzados a través del gasto o de una transferencia” , afirma Wiesner Durán [ 1992, 8 ]. 4

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Aquí se analizan tres aspectos recurrentes en el debate de dos décadas: el presupuesto nacional y su relación con los presupuestos locales, el sistema de transferencias de recursos de la nación a las entidades territoriales y la re­ partición de funciones entre niveles de gobierno. El capítulo final condensa los principios de mercado que se ha intentado inocular en el Estado.

En

un

p r in c ip io

esta b a

el pr esu pu esto

El presupuesto nacional es el instrumento normativo por medio del cual se regula el proceso de asignación de recursos que realiza un gobierno y refleja la estructura del Estado y de la administración pública. Su importan­ cia es financiera y política pues caracteriza la acción estatal en los distintos sectores que conforman una sociedad. Los problemas de la eficiencia del Estado y del gasto público encuentran en el proceso presupuestal dificulta­ des recurrentes que configuran fallas de carácter estructural. Según los técnicos hay cinco críticas fundamentales acerca del presu­ puesto, que se mencionan a continuación: a) la inflexibilidad, en cuanto que ni el Ejecutivo ni el Legislativo tienen poder discrecional que permita la asignación eficiente de los recursos fiscales, b) el alto grado de incertidumbre, es decir, que el monto total de los ingresos y gastos de la nación no se puede conocer con exactitud ni oportunidad, c) el desequilibrio, en tanto que puede ser fácilmente aprobado un presupuesto deficitario, d) la incohe­ rencia, en la medida en que la programación de los gastos de inversión y funcionamiento no está articulada presupuestal, programática, ni institu­ cionalmente, y e) el desajuste presupuestal entre la nación y las administra­ ciones locales, que se genera por la descoordinación entre los procesos de planeación y ejecución de los presupuestos. En virtud de lo anterior, el pre­ supuesto se ha convertido en un documento de carácter puramente conta­ ble con serias restricciones jurídicas, que desgasta, entorpece y bloquea el funcionamiento del conjunto de instituciones públicas y privadas.

a)

E l amarre de la inflexibilidad

La inflexibilidad del proceso presupuestal tiene mucha relación con la existencia de rentas con destinación específica, es decir, rentas públicas asignadas a sectores o bienes cuyo financiamiento es garantizado por el Estado, que se consideran meritorios, independientemente de la situación financiera del gobierno o de la situación macroeconómica del país y de los objetivos del Plan de Desarrollo corriente. La mayoría son resultado de las

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constantes presiones de ciertos sectores socio-políticos que poseen el poder y, a través del aseguramiento de intereses rentistas, garantizan su reproduc­ ción social. Esto ha generado la progresiva pérdida de la capacidad discre­ cional del gobierno para ejercer sus prioridades políticas, pues las rentas de destinación específica son asignadas previa, automática y crecientemente, sin tener en cuenta los cambios en las prioridades del gasto. Las transferen­ cias, especialmente las automáticas, crecientes, sin contrapartidas e incon­ dicionales, en 1997 correspondían a casi el 4 0% de los ingresos corrientes de la Nación6. N o obstante la inflexibilidad del presupuesto no caracteriza exclusi­ vamente este tipo de transferencias sino toda la dinámica presupuestal. En los últimos veinte años los gastos corrientes (funcionamiento, transferen­ cias y servicio de la deuda) han ido aumentando su participación en el pre­ supuesto, restando importancia al rubro de inversiones mediante el cual se expresan las prioridades políticas del presidente de turno, que se plasman en las prioridades del Plan de Desarrollo.

GRÁFICO i GA STO S D EL GO BIERN O NACIONAL CEN TRAL 1970 - 1996 Proporción del PlB

Corriente Inversión

AÑO

Fuente: CONFIS. C o n s tr u id o a p a r tir d e d a to s to m a d o s d e R e str e p o , Ju a n C a m ilo [1995].

Los ingresos corrientes de la nación incluyen los tributarios (impuestos directos e indirec­ tos) y los no tributarios (tasas, multas y rentas contractuales).

6

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G R Á F IC O 2 O M P O S I C I Ó N D E L G A S T O P Ú B L I C O , 1 9 9 0 -1 9 9 7 P R O P O R C I Ó N D E L P IB

0

-------------------- '-------------------- *—-----------------1-------------------- 1-------------------- 1-------------------- 1-------------------- 1

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

AÑO —

FUNCIONAMIENTO

INVERSIÓN

TRANSFERENCIAS —

IN TERESES DE LA DEUDA

F u e n te : C o n s tr u id o a p a r tir d e la s c ifr a s a p o r t a d a s p o r O c a m p o , J o s é A . [1997]

Com o lo afirma la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas: Se asume que la inversión es el único gasto factible para expresar la orien­ tación del Plan de Desarrollo, y que la inclusión en el presupuesto se debe hacer atendiendo a criterios técnicos (evaluación de proyectos y rentabili­ dad social). Pero esta evaluación enfrenta un dilema y es que en los últi­ mos años la inversión ha sido una proporción decreciente del presupues­ to, por lo menos del gobierno central, lo cual limita el ejercicio de planificar un monto cada vez más escaso de recursos [Rosas Vega 1997, Tema II, 33]. Queda claro que la acción discrecional del Ejecutivo, a través del pre­ supuesto, tiene muy poco margen y dificultad para imprimir objetivos de política que le den coherencia al proceso presupuestal. El gobierno aparece, entonces, como el gran componedor de las presiones de los distintos grupos políticos, institucionales y burocráticos, los cuales realizan un pacto de re­ partición de recursos con el ánimo de convertirlos en renta fija, propia y au­ tomática7.

“ La reducida capacidad de maniobra que tiene la administración para asignar el gasto públi­ co atenta contra cualquier propósito de reorientación, de racionalización o de recorte. Por ejemplo, en 1986 la preasignación se elevó prácticamente al 85% del gasto dejando com o capacidad del go­ bierno para el ejercicio de programación y de ajuste, sólo el 15% del total del presupuesto. Éste, en­ tre otros motivos, es el que más influye para que quienes piden recorte del gasto, no puedan concre­ tar sus propuestas. La exigencia resulta vaga y general, precisamente porque el margen de maniobra es demasiado estrecho” [Rosas Vega 1997, T em a I, 63]. 7

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La literatura técnica ha reclamado, a lo largo de casi veinte años, la eliminación de las rentas atadas y la revisión del sistema de transferen­ cias , pero de manera extraña a este propósito, la nueva legislación, que nació de la Constitución de 1991, ha sido un caldo de cultivo para éstas. Di­ cha situación introduce serios obstáculos al proceso de evaluación de metas y resultados pues impregna de incertidumbre su medición. Por otra parte, aunque se propuso la elaboración de un presupuesto por programas que vincularan recursos con metas cuantificables y lograran “la aplicación per­ manente y continua de criterios de beneficio-costo con el fin de realizar un seguimiento permanente de la eficiencia en el uso de los recursos públicos” [Velázquez Cock 1986, 152], el presupuesto no contó con un marco legal que lo pudiera hacer efectivo y su base fue eliminada con la Ley 38 de 1989. Otra de las soluciones técnicas para el problema de la inflexibilidad era que, el gobierno, al aplicar el principio de universalidad -q u e todos los ingresos y gastos del sector público deben ser incluidos en el presupuestoincluyera por decisión del Consejo Nacional de Política Económica y So­ cial (C O N P E S ) las utilidades y superávits de las entidades y empresas estata­ les en los ingresos de capital de la nación, haciéndolos de libre asignación y propiedad de ésta [Velázquez C. 1986, 4 9 -5 4 ]. Por esta vía, los ingresos de la nación dependen, en gran medida, de la situación de las empresas indus­ triales y comerciales del Estado, que además de ser peligrosa, es una seria contradicción al proceso de descentralización.

b)

La incertidumbre que carcome

El alto grado de incertidumbre del presupuesto está relacionado con la inconsistencia entre el aprobado inicialmente y el ejecutado finalmente. En la década de los ochenta, dicha inconsistencia respondía a la maraña ju­ rídica que sólo permitía incluir en el presupuesto nacional los ingresos y gastos ya comprometidos, es decir, partidas respaldadas con créditos judi­

A este propósito se escribe en el informe de 1986: “Una fuente diferente de ineficiencia es la tendencia de asignar ingresos para fines específicos. La destinación específica de rentas conduce a una asignación del gasto que no corresponde necesariamente a la distribución más racional. [...] Se confi­ gura así un elemento de inflexibilidad presupuestal que entorpece significativamente el manejo de la política fiscal” [Velázquez 1986, 10-11 ]. Es por ello que: “La Comisión recomienda la eliminación to­ tal de la destinación específica de rentas. (...) La eliminación de la destinación específica de rentas tiene el propósito de mejorar la eficiencia y la flexibilidad del presupuesto” (Velázquez 1986, 7).

8

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cialmente reconocidos o con leyes decretadas con anterioridad. Por ejem­ plo, no se podían incluir los ajustes salariales o créditos esperados que no es­ tuvieran contratados. El gobierno, para suplir todas sus necesidades y cumplir los compromisos políticos, recurría a una gran cantidad de presu­ puestos adicionales que le permitían cubrir los ‘faltantes presupuéstales’, que se definen como la diferencia entre ingresos corrientes y gastos corrien­ tes [Bird 1981, cap. IV]. Los presupuestos adicionales fueron eliminados con el Decreto-Ley 111 de 19969, que se constituye en el actual Estatuto Orgánico del Presu­ puesto. Sin embargo, se permitió que junto a la ley de presupuesto se le die­ ra trámite a una ley de recursos adicionales'0, que no es más que un gran presupuesto adicional. Por lo tanto, sigue siendo imposible prever el monto total de apropiaciones y de rentas que el gobierno pretende tener a su dispo­ sición, lo cual hace del presupuesto una herramienta muy imprecisa a la hora de medir el verdadero papel del gobierno en la asignación de recursos.

c)

E l vértigo que desequilibra

El presupuesto es desequilibrado porque se proyectan gastos sin tener las fuentes de financiación". En otras palabras, se aprueban presupuestos deficitarios, que -a l no ser sancionada la ley de recursos adicionales- con­ ducen a la ejecución de presupuestos desequilibrados. El desequilibrio presupuestal explica las recurrentes reformas tributa­ rias y el creciente endeudamiento del sector público. Además, el reformismo tributario promueve constantes cambios en las reglas de juego, no sólo para el sector productivo, sino para la tributación local. Ambas consecuen­ cias generan una incertidumbre que alimenta la ineficiencia en la asigna­ ción de recursos.

Este decreto recopila toda la legislación presupuestal desde 1989: la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995. 10 Artículo 55 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. 11 El artículo 347 de la Constitución Política de Colom bia estipula: “Si los ingresos legalmen­ te autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el m onto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los re­ cursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente” .

9

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El desequilibrio, las adiciones y los presupuestos deficitarios son el resultado del funcionamiento de la política del sistema representati­ vo. El Congreso no aprueba un presupuesto definitivo porque le es más rentable negociar varias veces el precio de la adhesión a las iniciativas más importantes del ejecutivo, y el gobierno logra mayorías parlam enta­ rias que le dan estabilidad y ‘gobernabilidad’, mediante la repartición continua de partidas presupuéstales, cargos públicos y derechos de con­ tratación.

d)

Entre el miedo a la libertad irresponsable y la tontería que tranquiliza

O tro punto crítico señalado en el debate técnico de las finanzas intergubernam entales hace referencia a la separación funcional de la program ación de los gastos de inversión (a cargo del D n p ) y los gastos de funcionam iento (a cargo del M inisterio de H acien d a). Para m u­ chos, esta separación provoca problemas en la ejecución de los pro­ gram as, puesto que es com ún que las obras se realicen y no tengan quién las ejecute, o lo con trario. C itando la C om isión de G asto P ú ­ blico: “C om o consecuencia, no puede haber previsión en m ateria de las consecuencias futuras sobre los gastos de funcionam iento que se derivan de los proyectos de inversión program ados” [Velázquez C ock 1 9 8 6 , 5 7 ]. Once años después, Sísifo patina sobre la misma trampa. Se queja la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas: “Esta fragmentación no es compatible con una programación que anticipe los efectos del gasto presente sobre el gasto futuro, por lo que muchos progra­ mas del gobierno se quedan sin medios para operarlos o se conceden sumas superiores a sus costos reales. En ambos casos, existe un evidente despilfa­ rro” [Rosas Vega 1997, Tema II, 19]. La ejecución del gasto tiene serias limitaciones no sólo por las discor­ dancias existentes en el proceso de programación de inversión y funciona­ miento, sino también porque a través de la demora en los desembolsos de tesorería se controla el impacto de las finanzas públicas sobre los agregados monetarios y, especialmente, sobre la inflación. La práctica de retrasar los giros genera incertidumbre sobre la disposición de recursos en el nivel local, retraso de los compromisos asumidos, encarecimiento de las obras en curso

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e ineficiencia en la ejecución de los presupuestos locales y de las institucio­ nes públicas12. El diagnóstico es claro mas no la solución, debido a la ausencia de consenso sobre si debe existir una entidad que centralice todas las funciones del proceso, o buscar la conciliación entre las oficinas que realizan las fun­ ciones de programación. En este último sentido, la creación del Consejo Superior de Política Fiscal ( C O N F I S ) fue un paso fundamental para coordi­ nar diversos ministerios y departamentos administrativos alrededor de la búsqueda de coherencia en la programación presupuestal. Subsiste la duda sobre la eficacia de dicha coordinación, la cual depende además, de la diná­ mica interna de cada equipo de gobierno.

e)

E l rompecabezas para armar

El presupuesto es desajustado en lo que se refiere a las relaciones entre niveles de gobierno, principalmente de dos maneras críticas: i) existe una grave desarticulación entre los procesos de planeación local y el proceso de planeación nacional, pues se realizan a destiempo; ii) en el nivel local, la planeación y elaboración del presupuesto no están relacionadas y compagi­ nadas eficientemente. Respecto al primer punto, el problema tiene profundas raíces en el sistema electoral. Las elecciones de alcaldes y gobernadores se llevan a cabo en momentos diferentes a los comicios presidenciales, por lo cual la planea­ ción regional y local se hace antes o después de la formulación del Plan N a­ cional de Desarrollo. Sin embargo, siempre los planes locales y regionales están subordinados al Plan Nacional y a la rigidez que les imponga el Plan de Inversiones Públicas. Por ejemplo, los alcaldes y gobernadores fueron elegidos a finales de 1997, se posesionaron en enero de 1998 y tuvieron plan de desarrollo en abril. De otro lado, las elecciones presidenciales fue­ ron en mayo y junio de 1998, el presidente se posesionó en agosto y puso a discusión del Congreso, en abril de 1999, su plan de desarrollo, al cual es­ tán subordinados los planes regionales y locales cuyas prioridades tuvieron

“ Se opera sobre el Plan Anual de Caja (PAC) de las entidades, limitando los pagos e intro­ duciendo retrasos e ineficiencias. E ste procedimiento se refleja en una menor disponibilidad de bie­ nes y servicios, mayores costos para los contratos públicos y distorsiones para la programación y ejecución presupuestal de las entidades; generando la oportunidad y las condiciones para el incum­ plimiento de las metas y la evasión de las responsabilidades” [Velazquez Cock 1986, 37],

12

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que esperar un año para ser atendidas. De esta manera, la asignación de re­ cursos en el nivel local pierde total pertinencia, puesto que cuando las prio­ ridades son atendidas por el Plan de Inversiones Públicas, éstas ya han cam ­ biado o se han vuelto mucho más considerables. El mejor de los casos sería aquél en el cual las elecciones de alcaldes y gobernadores fueran después de las presidenciales, para garantizar que sus planes de desarrollo se puedan formular de acuerdo con las prioridades de la planeación nacional. En segundo lugar, el presupuesto y la planeación local no están arti­ culados debido a que el primero no depende de las prioridades de gasto de la segunda, sino más bien de la rigidez que le imponer los recursos que le son transferidos del nivel nacional. A pesar de que, desde el inicio, Sísifo tuvo conciencia de las cinco pruebas que estaba conminado a superar para alcanzar la cima de la eficien­ cia, el proceso presupuestal sigue teniendo fallas estructurales que impiden la asignación eficiente de los recursos. Se mantiene la inflexibilidad que im­ pone el pago del servicio de la deuda, el cubrimiento de los déficits de las entidades públicas y el mantenimiento de las rentas con destinación especí­ fica. La dinámica institucional no articula, con suficiencia, el presupuesto y la tributación, es evidente la desconexión entre políticas territoriales y sec­ toriales y, aún más grave, entre los proyectos de inversión y las necesidades regionales. En la actualidad aún aplican las denuncias hechas por la Misión de Finanzas Intergubernamentales en Colombia de 1981, y que recuerda la Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas de 1995: “El presupuesto se empleaba como instrumento para controlar el gasto; por su diseño, no contribuía al análisis económico, ni a la planificación y tam­ poco a la toma de decisiones. Era un presupuesto convencional para el con­ tralor, no para el administrador” [Rosas Vega 1997, Tem a II, 3 5 -3 6 ]. Grave conclusión que se mantiene por “el carácter subalterno del presupuesto en relación con otras políticas o urgencias y su inocuidad como instrumento de gestión y de evaluación. El documento anual aprobado por el Congreso se asimila a un gran cartapacio de cifras y de clasificaciones y no al medio para cumplir los objetivos de la política, en particular la plasmada en el Plan de Desarrollo” [Rosas Vega 1997, Tem a I, Preámbulo]. Entonces ¿para qué derrochan tanta energía burocrática y tecnocrática los funcionarios del Departamento Nacional de Planeación y los diferen­ tes ministerios sectoriales en redactar un Plan de Desarrollo que no incide en los presupuestos anuales y, por lo tanto, en la expresión real de las priori­ dades de gasto y del poder en Colombia? 438

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Cada una de las fallas que aquejan la estructura y ejecución del presupuesto nacional se mantiene 20 años después de un claro diagnós­ tico y de iniciativas fallidas. Com o se vio la descentralización no ha sido ajena a este esfuerzo, por el contrario, ha sido muletilla recurrente en el andar de Sísifo. En vez de permitírsele al ejecutivo central recuperar la flexibilidad y discreción sobre el presupuesto nacional mediante el som etim iento de las transferencias a presupuestos por programas evaluables y corregibles sobre la marcha, se han atado las políticas tributarias y no tributarias del ejecutivo nacional al esquema de transferencias y, con ello, se ha sellado —con candado constitucional— la inflexibilidad del presupuesto13. Si la cabeza de Sísifo está enjaulada, sus pies están encadenados. El gasto so­ cial amparado en el presupuesto nacional se distribuye por sectores y porcentajes rígidos para los departamentos y municipios, lo cual con­ vierte a las transferencias en una camisa de fuerza que aprisiona a los mandatarios locales e imposibilita el uso flexible y discrecional del pre­ supuesto. En lugar de abolir la incertidumbre sobre los gastos totales de las po­ líticas sociales, mediante la reducción -d e las partidas giradas- a una simple fórmula matemática, el nivel central se las arregla para seguir gastando, por diversas vías, en las mismas funciones que descentraliza. La cabeza cultiva el escenario de su perpetua incertidumbre, aquella que resulta de la transac­ ción de adhesiones de las mayorías parlamentarias a las propuestas del Eje­ cutivo y del costo que acarrea legitimarse, ante la sociedad, mediante una política social exclusiva del presidente -d e todos los presidentes- fuera de las partidas transferidas por la descentralización. En vez de proteger el presupuesto nacional de las presiones deficita­ rias, mediante la transferencia a las localidades de los recursos equivalen­ tes a los gastos que no han de ser ejecutados por el nivel central [Wiesner Durán 1 9 9 2 ], continúa la costumbre de recurrir, irracionalmente, al pre­ supuesto nacional cada vez que hay problemas de financiación en los te­ rritorios [Velázquez 1 986]. La descentralización no es la causa principal

“ Para el gobierno central, otra dificultad que reporta el método vigente es la inflexibile ata­ dura establecida en la Constitución entre la cesión de recursos a las entidades regionales y el com ­ portamiento de los ingresos corrientes de la Administración Central” [Rosas Vega 1997, T em a III, 13

24].

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del creciente déficit fiscal14, pero acompañada del gasto presidencial, de la presión local por mayores recursos a los transferidos y del gracioso socorro que, selectivamente, el Ejecutivo y las fuerzas parlamentarias realizan, con­ tribuye a aumentar la bolsa territorial que presiona el déficit. En vez de ayudar a superar la arbitraria separación entre gastos de inver­ sión y de funcionamiento -sometiéndolos a los imperativos del desarrollo de la infraestructura de servicios sociales en las localidades—las transferencias perpe­ túan el denunciado absurdo de la separación, porque el temor de que las admi­ nistraciones locales hagan uso indiscriminado de los recursos es mayor que la convivencia con la tontería. Por último, vale aclarar que la razón de ser de la descentralización es armonizar las prioridades de desarrollo entre niveles de go­ bierno; planes y presupuestos nacionales apoyando y respetando planes y pre­ supuestos locales. Ya se advirtió: no se articula la cabeza con los pies, lo que hace del andar de Sísifo un espectáculo torpe y penoso. Hay que añadir, ade­ más, que cada ley, decreto, reforma ministerial o de entidades administrativas y programas presidenciales tratan a las localidades como sacos rotos en los que se echa cuanta responsabilidad se le antoja a las neuronas nacionales.

E

l n e r v io

d e la g u e r r a

Si ‘el nervio de la guerra es el dinero’, las transferencias de recursos de la nación a las entidades territoriales constituyen el nervio del proceso de descentralización. Ningún tema como éste concentra tanto la atención de todas las misiones y estudios, lo mismo que las principales leyes sobre la descentralización establecen los principios de repartición de recursos, los objetivos y el marco de regulación. El periplo de Sísifo se puede recorrer en cuatro pasos: a) el diagnósti­ co general que justifica la existencia de un sistema de transferencias y sus objetivos, b) las preocupaciones más recurrentes que suscitan los giros de la nación a las entidades territoriales, c) las propuestas más relevantes sobre la materia y algunas realizaciones, y d) las limitaciones en la consecución de los objetivos propuestos. Al término de este análisis, y tras haber escudriña­ do las fisuras de la roca, se impone el reto de proponer una crítica ontológi-

O tros gastos como el pago de la deuda externa e interna, la financiación de los múltiples aparatos de justicia salidos de la reforma a la Constitución, la guerra, la corrupción y sobre todo, el costo fiscal de la errática política monetaria, explica el creciente déficit. 14

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ca a los conceptos centrales que soportan los estudios técnicos y los cambios normativos que constituyen el mito de Sísifo.

a)

Visiones, temores, andanzas y desviaciones

En virtud del carácter centralizado del Estado y del régimen político, la inversión pública en infraestructura y servicios sociales se concentró y centralizó en ciertos territorios y grupos de población. La organización del presupuesto nacional y las instituciones por sectores específicos fue la ma­ nera como el gasto centralizado canalizó la selectividad de su intervención. La restricción territorial y social del acceso a los servicios del Estado limita la expansión e integración de los mercados -preocupación central en la dé­ cada de los setenta- dificulta la integración política y social de los ciudada­ nos por la vía institucional -preocupación central de la década de los ochenta- y, de manera más acuciosa, facilita la hegemonía territorial del narcotráfico, los grupos subversivos y paramilitares -preocupación central de la década de los noventa-. Entonces, por razones económicas, de equi­ dad, políticas y de orden público se cuestionan las formas de organización central y sectorial del gasto y de las instituciones. ¿Cómo hacer para que la intervención del Estado se extienda por el país y llegue a sectores sociales que, tradicionalmente, han carecido de ella? La respuesta se busca en la descentralización de recursos y funciones, y en un cambio de los objetivos y sujetos prioritarios de la política social [Restrepo B. 1996]. En términos generales, se fortalecen las transferencias de re­ cursos a las entidades territoriales para que éstas presten los servicios socia­ les, fundamentalmente los de salud y educación básica, saneamiento ambiental y agua potable, pero también los servicios públicos domiciliarios. Para los pobres y los grupos de población vulnerables, desatendidos por los servicios estatales, se diseñan estrategias complementarias mediante progra­ mas específicos para la tercera edad, las mujeres, los niños, las etnias y las poblaciones víctimas de catástrofes naturales y de la violencia. El balance de los debates arroja un consenso sobre tres obligaciones que el sistema de transferencias debería atender. Primero, financiar un mí­ nimo de infraestructura y políticas sociales en todo el territorio. Así se apo­ yarían los bienes meritorios, es decir, aquellos a los cuales toda la población debería acceder para estar en condiciones de vincularse de manera competi­ tiva en el mercado. Además, son bienes que generan externalidades positi­ vas más allá de la entidad territorial en donde se presta el servicio. Por ejem­ plo, la salud y la educación. 441

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Segundo, combatir las disparidades entre diversas entidades territo­ riales en cuanto a la capacidad de financiar las políticas sociales. Esta preo­ cupación es un remanente de las estrategias de lucha contra los desequili­ brios regionales -afán típico de las décadas del sesenta y setenta— y se encamina a la aplicación de criterios de equidad en favor de las entidades más precarias, en términos fiscales. Y tercero, convertir las transferencias en un mecanismo de financiación de los servicios y políticas sociales. En resumen, con el giro de recursos de la nación a las entidades terri­ toriales se debería expandir la cobertura social y territorial de los servicios públicos, combatir las disparidades entre territorios y propulsar la equidad, esto es, ampliar la distribución social de oportunidades. Completarían los objetivos del sistema de transferencias, los programas presidenciales y sec­ toriales nacionales de apoyo a la población pobre y los grupos vulnerables, no atendidos por las políticas sociales permanentes. De igual manera existe un consenso sobre las amenazas que acarrean los sistemas de transferencias. El malestar tiene que ver con los efectos que provocan los giros de la nación a las entidades territoriales; con ciertos tipos de transferencias llamadas “de destinación específica”; y con toda una tipo­ logía usual de transferencias; pasa por el temor sobre su desviación para propósitos contrarios a los estipulados; y termina preguntando por el mo­ delo más adecuado de relación entre la nación y las entidades territoriales para que el sistema alcance los objetivos propuestos. La principal preocupación es que los giros de la nación a las entidades territoriales generen una sustitución del esfuerzo fiscal local15, supuesto mal llamado ‘pereza fiscal’ o exportación de impuestos de la nación a las locali­ dades'6. Se dice que los giros de la nación no incentivan su uso eficiente en el nivel local porque provienen de un espacio territorial diferente de aquél en donde, finalmente, se ejecuta el gasto. Es más, se supone que el origen del recaudo condiciona las posibilidades del uso eficiente del gasto porque

Al respecto, Eduardo Wiesner Durán [1992] comenta: “ Lo que yo llamaría el ‘efecto sustitutivo de esfuerzo’ de todo gasto, transferencia, o asignación de una renta con destinación especifi­ ca. [...] La experiencia colombiana es muy rica en ejemplos donde el sistema de financiamiento esco­ gido -el de transferencias por ejem plo- se ha traducido en una pérdida del esfuerzo fiscal o financiero global”. 16 “ ¿Si básicamente no hay tributación local significativa, cómo logran sobrevivir [departa­ mentos y municipios]?. La respuesta pareciera ser que ellos, ínter alia, “exportan im puestos” [...] e importan transferencias del resto del país [Wiesner 1992, 241], 15

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una entidad que recibe transferencias en donación pierde el estímulo para usarlas con eficiencia, a diferencia de cuando obtiene sus ingresos mediante un crédito o, mejor aún, mediante un esfuerzo fiscal propio. Las transferencias que generan mayor malestar son las denominadas ‘gastos de destinación específica’ que son partidas cedidas para financiar políticas sectoriales determinadas. ¿Por qué? Primero, inflexibilizan el presupuesto local y nacional, impidiendo un uso discrecional del mismo. Segundo, fortalecen la inercia presupuestal, que obliga a destinar partidas incluso a necesidades cuya vigencia haya expirado. Tercero, introducen ses­ gos de iniquidad en el presupuesto, en detrimento de sectores desprovistos de partidas aseguradas. Por último, unos pocos afirman que la seguridad de la partida estimula poco la eficiencia del gasto en la entidad receptora y -sin duda- alimenta una dinámica perversa de los sectores sociales, políticos e institucionales que compiten por traducir todas sus demandas y aspiracio­ nes en gastos de destinación específica. Tales temores aumentan cuando los gastos de destinación específica no exigen contrapartidas y no están condicionados a la obtención de resul­ tados. En tales casos, además de generar inflexibilidad presupuestal, impli­ can pereza fiscal e ineficiencia en la administración de los recursos. Sobre las transferencias existe otra inquietud: que se destinen a gastos de funcionamiento y a aumento de la burocracia, en detrimento de la inver­ sión, y de la cobertura y calidad de los servicios descentralizados. De la mis­ ma manera, se teme que sirvan para apalancar la capacidad de endeuda­ miento territorial en proporciones que conduzcan a desviar el destino de los giros posteriores y la estabilidad del presupuesto local17. Por último, persiste la duda sobre cómo garantizar objetivos legíti­ mos de política pública a través de un sistema de transferencia. Se cuenta con dos modelos tipológicos18: uno es el “esquema del agente-principal”,

Según Ana M. Arias [ 1999], se dan tres fenómenos que deben estar conectados: un aumen­ to de las transferencias de la nación a los departamentos, un estancamiento de los ingresos propios captados por los departamentos y un incremento del endeudamiento (en un 362% entre 1990 y 1997). Por lo tanto, concluye a través de un ejercicio econométrico, que las transferencias han servi­ do para apalancar la capacidad de endeudamiento de los departamentos. Y que, debido al estanca­ miento de los ingresos propios, la deuda se pagará con las transferencias, lo cual desvía los objetivos

17

constitucionales establecidos para ellas. Para una lectura de los dos modelos presentados, en términos de facilitar la gobernabilidad

18

del régimen político, ver O choa y Restrepo [1997]

443

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donde el “principal” es la nación que recaba los ingresos y gira los recursos para los objetivos que la misma determina. En consecuencia, tiene la potes­ tad de condicionar el destino final de los recursos y los modelos de organi­ zación funcional de los servicios prestados, y de establecer los parámetros de información requeridos para las evaluaciones que ella hace del desempeño de los “agentes” ejecutores de sus designios, es decir, los gobiernos locales. El segundo modelo se conoce como “esquema del escogimiento pú­ blico local”. En éste, el “principal” es el gobierno local que, en concurrencia con los pobladores, expresa una revelación de preferencias de gasto que pri­ man y orientan los giros de la nación, los programas de apoyo sectoriales y los sistemas de información y evaluación, mediante una rendición pública de cuentas en el nivel local.19 Para muchos autores la descentralización colombiana es un híbrido de estos dos modelos [Ocampo 1995]. En efecto, los recursos que financian la descentralización provienen de la nación, y la Constitución y las leyes de­ terminan su destino taxativo. Además, mediante los decretos de la descen­ tralización y las políticas sectoriales de los ministerios, se fijan los requeri­ mientos administrativos para el uso de los recursos y las funciones transferidas. Sin embargo, la elección popular de mandatarios departamen­ tales y municipales consolidó el liderazgo y la legitimidad de los gobernan­ tes locales. Por otra parte, el situado fiscal, la participación de los munici­ pios en los ingresos corrientes de la nación y las funciones descentralizadas son derechos adquiridos por las localidades, sobre los cuales ni el gobierno nacional ni el Congreso pueden disponer a su antojo, a menos que se modi­ fique la Constitución Política. Esta ambigüedad genera tensiones entre el nivel nacional y los go­ biernos locales. Para el primero, los mandatarios territoriales no cumplen los preceptos nacionales y desvían los objetivos del proceso de descentrali­ zación, por lo que se hace imperioso capacitarlos, enviarles apoyo técnico o, francamente, disciplinarlos. Para los segundos, el gobierno nacional esta­ blece un injustificado y lesivo esquema de control y tutoría e impone rígi­ das directrices sobre los recursos y funciones transferidos. Las posturas más

Algunos ensayistas proponen una versión comunitarista del esquema de escogencia pública local, en donde el factor principal no es, exclusivamente, la administración pública, sino las comuni­ dades, las cuales, mediante ejercicios de planeación y elaboración participativa del presupuesto, con ejecución y control social, definen la revelación de preferencias. Ver, por ejemplo, Forero [1998].

19

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radicales de ambos bandos exigen echar atrás la relativa autonomía delega­ da o, por el contrario, llegar hasta una verdadera autonomía local, semejan­ te a una organización federativa del Estado. Aclaradas las visiones y temores que guían a Sísifo, se considerarán ahora las principales realizaciones del proceso. Para empezar, a partir de la reforma constitucional de 1986, se transfirió el 50% del Impuesto al Valor Agregado (IV A ) a los gobiernos locales y la responsabilidad de ejecutar las políticas sociales básicas. Para las mismas funciones, la Constitución Políti­ ca de 1991 sustituyó la fuente de las transferencias por el 4 6 % de los Ingre­ sos Corrientes de la Nación ( I c n ) y así incrementó el monto total. Pero, aún cuando la presión acumulada por décadas contra los gastos de destina­ ción específica quedó consignada en la Constitución, mediante su prohibi­ ción expresa, el mismo artículo que los prohíbe, exceptúa los destinados a las políticas sociales20, es decir, todo el proceso de descentralización. Las transferencias de la Nación no pueden ser usadas a discreción de los gobiernos locales, por el contrario, en su totalidad son gastos de destina­ ción específica, en su mayoría para salud y educación y, en segunda medida, para saneamiento básico y agua potable21. La financiación de otros sectores, como la vivienda de interés social, la generación de empleo y las políticas para grupos sociales vulnerables22, quedó sin amparo legal y constitucional.

Art. 359 de la Constitución Política de Colombia: “Se exceptúan de la prohibición de ren­ tas de destinación específica: 1) Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los de­ partamentos, distritos y municipios; 2) Las destinadas para inversión social y; 3) Las que, con base en leyes anteriores, la nación asigna a entidades de previsión social, y a las antiguas intendencias y comisarías” . 21 Las transferencias de la nación a los municipios se realizan a través de dos rubros: el situado fiscal para salud y educación que son en su totalidad una renta de destinación específica, y que distri­ buye el 2 0 % para salud y el 60% para educación. El 20% restante lo destina el departamento o dis­ trito de salud o educación entre estos dos sectores (Ley 60/93, art. 10, parágrafo 1). El segundo ru­ bro está conformado por las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la nación. D e éstos, el 80% son una renta de destinación específica -para salud (25% ), educación (30% ), agua potable y saneamiento básico (2 0 %) y educación física, recreación y deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre (5% ). Y la libre asignación del 2 0 % sólo puede ejecutarse en los mismos sectores señalados (Ley 60/93, art. 22). 22 Las necesidades sociales desprovistas de financiación amparada en la Constitución o en las inercias del presupuesto crean un vacío que es colonizado por los programas presidenciales y finan­ ciado en su mayoría por crédito externo. Las falencias en la cobertura social y temática de las políti­ cas sociales estructurales aseguran el terreno para que los presidentes puedan hacer “su propia políti­ ca social” y, de paso, para que cada cuatro años ésta sea cambiada, los programas desmontados y el aprendizaje institucional vuelto a empezar. 20

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No obstante, la propensión a consagrar gastos de destinación específica se extiende a las regalías en una proporción de 38% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Por otra parte, se ha tratado de subordinar las transferencias al logro de desempeños de las entidades territoriales23. En el mismo orden de ideas, todo el sistema de cofmanciación y los programas presidenciales de política social exigen contrapartidas a las localidades para hacerlas beneficiarias de los proyectos. Sin embargo, el grueso de las transferencias por situado fiscal (24% de los I c n ) y participaciones municipales en los ingresos corrientes (22% de los

IC N )

no están expresamente subordinados a presupuestos por

programas, logros de metas de ejecución o desempeños administrativos. Parece que de nada le valió a Sísifo poseer un diagnóstico certero, clari­ dad de intención y código de ruta. El sistema de transferencias, a pesar de la insistencia de misiones y de estudios técnicos, consagra un carácter automáti­ co y creciente para la mayoría de los recursos, condicionado por sectores de política social -cumplir los gastos de destinación específica- y a la vez no con­ dicionado en el logro de objetivos y metas específicas de política social.

b)

A pesar de todo, pobremente, se cuela la equidad

Aun cuando en el debate técnico sobre la descentralización predomi­ na la búsqueda de la eficiencia, el interés por la equidad se ha ido colando penosamente. Las relaciones entre transferencias y políticas redistributivas se desarrollaron en tres actos. El primero, en el cual el gasto se realizó de manera centralizada para financiar los sectores sociales prioritarios de la po­ lítica social, la salud y la educación. El segundo, en el que la descentraliza­ ción de recursos sectoriales incorporó la dimensión territorial. Y el tercero, en el cual se introdujeron criterios de pobreza y ‘población objetivo’ para calcular las partidas distribuidas. En el primer acto, herencia del Estado centralista, las políticas socia­ les estructurales de salud, educación, saneamiento básico, agua potable, vi-

Primero, la ley 12 de 1986 consagró el 0.5% de las transferencias como premio a las entida­ des territoriales de menos de 1 0 0 .0 0 0 habitantes que cobraran un impuesto predial superior al pro­ medio regional. Después, el artículo 357 de la constitución nacional y sus reglamentos posteriores establecieron que el 18% de las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes estuvie­ ran supeditados en proporciones idénticas, es decir, en un 6 % , a logros administrativos, fiscales y en reducción de la pobreza (art. 24, ley 60 de 1993). 23

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transporte y recreación se concibieron como complemento indirecto del salario de los trabajadores del sector público y privado. La población y los trabajadores pertenecientes al sector informal fueron sujetos prioritarios de programas de asistencia, beneficencia, programas nacionales especiales y relaciones clientelistas de intercambio entre bienes y servicios en contraprestación electoral. A la organización de la política social estructural se le criticó la concen­ tración, territorial y social, de la cobertura y acceso a los servicios. Además, que sus programas más amplios y permanentes tuvieran como prioridad el mundo del trabajo formal, ubicado en las urbes y sectores productivos, en detrimento de vastas zonas del país, del sector rural y de los pobres. Ésta fue una de las prin­ cipales motivaciones para fortalecer las políticas sociales mediante un proceso de transferencia de recursos hacia las entidades territoriales. En el segundo acto, los recursos empezaron a girarse con criterio te­ rritorial, básicamente calculando la cantidad de población residente en las localidades [Ley 12 de 1986], A esta fórmula se le criticó mantener el sesgo distributivo en favor del sector urbano y desconocer que éste capta los ma­ yores recursos fiscales propios, que tiene presencia de programas de política social del nivel nacional e instituciones privadas con proyectos de asisten­ cia, y que su población posee capacidad monetaria para comprar servicios y bienes sociales a proveedores privados. La ausencia de criterios de equidad agudizó sus efectos al sancionar a los pequeños poblados de entidades terri­ toriales cuya actividad productiva era escasa, los recursos fiscales propios exiguos, inexistentes los programas de política social provenientes de la na­ ción y, como si fuera poco, eran expulsores de población (siendo que la can­ tidad de habitantes era el criterio básico para asignar recursos). Adicional­ mente, esparcir recursos a todas las entidades territoriales no garantizó que, en ellas, se destinaran a la población con mayores carencias. El tercer acto comenzó con la Constitución Política de 1991 en virtud de la cual la clave de repartición de recursos debía realizarse, según la ley, en buena medida atendiendo criterios de pobreza24. Pero, una vez más, es necesa-

El 40% de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la nación se calcula en relación directa con el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas (NBI) y un 2 0 % en proporción al grado de pobreza de cada municipio, en relación con el nivel de pobreza pro­ medio nacional. Además, un 6 % de acuerdo con el progreso demostrado en la calidad de vida de la población del municipio, medido según la variación de los índices de NBI en dos puntos diferentes en el tiempo, estandarizada (Ley 60 de 1993). 24

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sirvan para calcular la repartición de recursos entre entidades territoriales y otra cosa, bien distinta, es que esos recursos se inviertan efectivamente en los pobres. Más aun la ley puede tener un efecto perverso sobre la pobreza. Mientras que el 6% de los giros estimulan la reducción de los índices de pobreza, el 60% está condicionado a la cantidad de pobres que tenga la entidad. Es decir, a más po­ bres más recursos se transfieren a los municipios. Finalmente, no sobra señalar que el destino de las transferencias mencionadas, solamente en una pequeña proporción, está relacionado con gastos que afectan el índice de necesidades básicas insatisfechas. Curiosa lógica que condiciona un giro al comportamien­ to de una variable que no es afectada directamente por la utilización de los re­ cursos transferidos. Extraña paradoja, cuando al fin después de muchos años la descentralización se encuentra con la pobreza, puede ser que se esté desestimu­ lando la lucha contra la pobreza en las localidades y no su reducción. La dudosa vocación de la Ley de Transferencias de ser un dispositivo contra la pobreza es corroborada con el análisis de los giros realizados entre 1994 y 1999. A partir de cifras aportadas por el D np y de la clasificación depar­ tamental según niveles de Necesidades Básicas Insatisfechas (N bi)25 que realizó Ana M. Arias con base en los últimos censos de población, se puede concluir que en la práctica la distribución de las transferencias no es distributiva en nin­ gún sentido. Casi las tres quintas partes del situado fiscal transferido a los de­ partamentos llegan a aquellos que tienen menores índices de N bi, mientras los departamentos más pobres sólo reciben el 15% de este rubro26. De otro lado, las participaciones de las regiones en los ingresos corrientes de la nación se distribuyen en un 55,6% entre los departamentos más ricos,

Las categorías de los departamentos en cuanto a las Necesidades Básicas Insatisfechas se de­ ben entender de la siguiente manera: cuando un departamento tiene un NBI del 50% significa que el 50% de la población del departamento tiene alguna necesidad básica insatisfecha. En la categoría 2 están los departamentos de Q uindío, Risaralda y Valle, en la categoría 3 están Antioquia, Atlánti­ co, Caldas, Cundinamarca, Huila, Meta, Santander, Tolim a y San Andrés y Providencia, en la cate­ goría 4 están Boyacá, Caquetá, Cauca, Cesar, la Guajira, Nariño, N orte de Santander, Arauca, Pu­ tumayo, Amazonas y Vichada y en la categoría 5 están Bolívar, Córdoba, M agdalena, Chocó, Sucre, Casanare, Guainía, Guaviare y Vaupés. 26 Ana M . Arias llega a un resultado similar utilizando las cifras de la Contraloría General de la República: “Se encuentra que el 6 6 % de las transferencias del Situado fiscal en 1997 se dirigen hacia los departamentos de las categorías 2 y 3, lo que significa que estos recursos se concentran en los de­ partamentos con menores niveles de necesidades básicas insatisfechas, y evidencia la inequidad en la distribución del situado fiscal. Por su parte, los departamentos de categoría 5 (los más pobres y con mayores niveles de NBI) apenas reciben el 9% de los recursos del situado” [Arias 1999, 28], 25

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mientras que los departamentos con mayores necesidades insatisfechas reciben sólo 18.6% de dichas participaciones. La relación entre transferencias de recursos y equidad se da con mayor claridad en mecanismos paralelos al sistema constitu­ cional de descentralización, a través de la técnica de focalización de recursos y los subsidios a la demanda. Es propio de los fondos nacionales de cofinanciación y de los programas nacionales como el Plan Nacional de Rehabilitación ( P n r ), la Red de Solidaridad Social, el Plan Pacífico y el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (P L A N T E ), focalizar recursos en la población pobre. Estos programas seleccionan la población objetivo y elaboran proyectos para beneficiarios especí­ ficos garantizando la atención a los grupos pobres y vulnerables. Es de notar sin embargo, el carácter aleatorio de los programas y su fi­ nanciación. No son programas permanentes ni cuentan con un soporte fi­ nanciero parafiscal o amparado en la constitución política. Los recursos eje­ cutados no pertenecen por derecho a las entidades territoriales a diferencia de los de la descentralización. Por lo demás, son programas nacionales que involucran a los gobiernos locales en la cofinanciación de los proyectos y parcialmente en su administración, pero que están bajo la dirección progra­ mática e institucional de la nación. Consideremos ahora los subsidios a la demanda de la población. Para los ensayistas y reformadores neoliberales, los recursos otorgados a las entidades de política social no se han ejecutado de manera prioritaria en favor de la pobla­ ción pobre y vulnerable. Con lo que argumentan debilitar los subsidios a la oferta, es decir, los giros a las entidades prestadoras de servicios y acrecentar los subsidios directos a los beneficiarios escogidos. Éstos se transfieren directamen­ te al solicitante como en el caso de becas para estudios superiores universitarios o de tercer ciclo, o por vía indirecta, al reconocer un monto fijo a las entidades prestadoras de salud por cada pobre afiliado al régimen subsidiado de salud. Esta opción de política no tiene ningún respaldo sólido que la justifi­ que27, por lo que se puede sospechar la existencia de otra razón, como la

Según los datos aportados por Carlos E. Vélez esta afirmación no es del todo válida. Los cuatro deciles inferiores de la población por nivel de ingresos, recibían en 1992 el 47.1% de los subsidios. Sin embargo, el sistema de subsidios favorecía también en un monto considerable a los cuatro deciles supe­ riores, en un 31,9% . Lo cual indica que una política de redistribución del ingreso debería profundizar el sistema de subsidios otorgados a través de las instituciones públicas con un mayor sesgo hacia los deciles más bajos de la población y, retirarlos de las capas con mayores ingresos. Tal política se justificaría ade­ más, porque los subsidios representan el 64,4% y el 31,7% de los ingresos de los dos deciles inferiores, mientras que para los superiores sólo representan el 1% y el 4,4% [Vélez 1996],

27

449

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apuesta por mecanismos directos de asignación de recursos semejantes a los del mercado, y el debilitamiento de las instituciones y reglas de asignación de recursos por las instituciones estatales. Generalmente, las prácticas de focalización y los subsidios a la de­ manda incorporan criterios sectoriales y territoriales para su implementación, es decir, se trata de llevar servicios sectoriales específicos a la población pobre cuya localización obedece a criterios de distribución territorial de re­ cursos, una veces atendiendo zonas de rehabilitación, otras de pobreza, de violencia y perturbación del orden público, de marginalidad social e insti­ tucional manifiesta o finalmente, de substitución de cultivos ilícitos. Los criterios territoriales de selección de la intervención estatal son un avance contra la concentración territorial de recursos y programas, pro­ pia de la organización centralizada del Estado. Sin embargo, el rasgo secto­ rial de la intervención sigue imperando en la mayoría de programas, por lo cual las diferentes variables que generan la pobreza no se modifican con la entrega de bienes y servicios específicos que sólo atienden carencias puntua­ les [ClDER 1998a], De otro lado, por definición la técnica de focalización y de subsidios a la demanda, es selectiva y limitada en su cobertura territorial y de la pobla­ ción atendida, es decir, no puede pretender abarcar el universo de la pobla­ ción marginal y necesitada de los servicios estatales, lo cual la inhabilita para suplir la insuficiencia de cobertura propia de las políticas sociales estructu­ rales. Mas aun, el objetivo de sustituir las políticas universales por las se­ lectivas y focalizadas - a nombre de la eficiencia y la equidad- conduce de manera inevitable a agravar las dificultades de acceso de la población a los servicios sociales. La pobreza implica la carencia de ingresos para comprar los bienes que determinan la calidad de vida y la dificultad de acceder a servicios in­ cluso subsidiados. Las falencias objetivas de los pobres se complementan con precarios niveles de organización y la incapacidad de representar sus in­ tereses y demandas en el mercado de bienes públicos y privados. Es por ello que la pobreza posee un carácter material y político al mismo tiempo. Aho-

Una defensa de las políticas de focalización puede leerse en Sarmiento [1998]. Propuestas para mejorar la técnica de focalización y, en particular, para articularla al proceso de descentraliza­ ción, los presupuestos y la planeación local y las políticas sociales universales en ClDER [1998a]. 2.8

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ra bien, las técnicas de intervención sobre poblaciones selectivas suelen man­ tener la dependencia de los pobres respecto de los programas aleatorios y dis­ continuos del Estado. En virtud de lo anterior, se perpetúa la dependencia de los pobres respecto de los programas y funcionarios estatales; y, se pos­ terga el fortalecimiento de organizaciones autónomas y la capacidad de re­ presentación de intereses en la distribución de los recursos estatales. Este efecto más que casual, parece ser la intención misma de la prelación por los subsidios a la demanda contra los subsidios a la oferta. Se busca debilitar la apropiación de las instituciones y programas del Estado por gru­ pos sociales que conquistan derechos de manera permanente y construyen organizaciones dentro del Estado o para negociar colectivamente con él. También, se quiere debilitar al Estado como ejecutor de políticas que pasan a ser contratadas con el sector privado y organizaciones de profesionales. En adelante se desea tratar con individuos aislados favorecidos por asignacio­ nes focalizadas, dispersas y discontinuas y, que compiten entre sí por los subsidios a la demanda29. El resultado más perverso de las técnicas de focalización de beneficiarios es la disputa entre entidades territoriales, organiza­ ciones sociales y pobres por los recursos escasos ofrecidos. En vez de promocionar la solidaridad, la colaboración y la unidad de los pobres y de aquellos que trabajan con ellos, se genera competencia, enfrentamientos y una carre­ ra de unos contra otros. Los programas de focalización obligan a excluir en­ tre iguales, es decir, entre la población igualmente marginal [ C lD E R 1998b; Restrepo B. 1997]. Los reformadores aducen en favor de los subsidios a la demanda una relación más próxima entre la decisión y la ejecución del gasto y, entre la política social y el beneficiario. Por esta vía pretenden alcanzar mayores ni­ veles de eficiencia que presumen ausentes en los subsidios a la oferta institu­ cional. Afirman que, en éstos últimos, buena parte de los presupuestos fi­ nancian la administración, los operarios y la dirección de las entidades que median entre los recursos y los beneficiarios finales de las políticas. Pero, en los hechos, lo que logran es una transferencia de intermediarios, de los polí­

El neoliberalismo no es ajeno al interés por la participación ciudadana en las políticas socia­ les, sino que posee una estrategia completa para, mediante la participación, debilitar las organizacio­ nes sociales y promover la competencia de usuarios por los recursos estatales, así com o compiten los agentes privados en el mercado. U n desarrollo más extenso de esta tesis se puede leer en Restrepo B. [1998],

29

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ticos, administradores públicos y organizaciones sociales, hacia los tecnócratas, intermediarios financieros y empresarios privados encargados de ad­ ministrar y ejecutar las políticas de subsidios. Más que alcanzar la eficiencia o reducir la pobreza, Sísifo realiza un traspaso de poder en la sociedad y el Estado.

c)

Pasos falsos y trastabilleros

Esquivo ha sido el alcance de la eficiencia y limitados los aciertos del escaso interés por la equidad. Consideramos ahora una serie de críticas a al­ gunos de los conceptos centrales que inspiran las recomendaciones de los técnicos de visión fiscalista de la descentralización . Por más que te esfuerces eres un perezoso Una vez más y ante todo la plata. Ha hecho carrera una tesis con gran fuerza de convencimiento basada en una argumentación lógica pero a nues­ tro juicio indemostrable empíricamente e ilegítima conceptualmente: la pereza fiscal local provocada por la transferencia de recursos nacionales a las entidades territoriales.

G R A F IC O 3 C R E C IM IE N T O D E LA T R IB U T A C IÓ N L O C A L 1980 - 1995 (T asa nom inal de crecimiento) 40 35 30 25

%

20 15

10 5

0 Departam etos

■ 80 -87

Municipios

Resto de

capitales

municipios

n 87 -95

Fuentes: B a n co d e la R e p ú b lic a [1990]; B a n co d e la R e p ú b lic a [1996],

Para una crítica a la visión fiscalista, propia de los estudios técnicos y reformadores del pro­ ceso de descentralización, ver Jorge I. González [1994].

30

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Primero los hechos. Los departamentos y municipios han realizado un esfuerzo creciente y sin interrupción en el recaudo de tributos locales en­ tre 1980 y 1995- Más aún, el proceso de asignación de cuantiosas transfe­ rencias, que se aceleró desde 1986, no disminuyó el esfuerzo tributario lo­ cal, sino que por el contrario, aumentó su índice de crecimiento. Por lo tanto, la presunta expectativa de la pereza fiscal no es respaldada por los he­ chos. Ahora bien, si consideramos la participación de cada nivel de gobier­ no en el total de ingresos tributarios, se observa que la contribución del ni­ vel nacional se mantiene estable entre 1987 y 1995, el nivel departamental disminuye su participación y el nivel municipal la aumenta, especialmente los municipios capitales.

Cuadro 1 Ingresos tributarios de los niveles nacional departamentaly municipal Porcentaje en el total

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Im pu estos nacionales

80.5

82.0

80.5

79.0

80.8

81.4

81.2

81.4

80.8

Im pu estos departam entales

11.4

10.5

11.2

12.3

11.0

10.3

9.6

8.6

8.8

Im pu estos m unicipales

8.0

7.5

8.3

8.7

8.2

8.3

9.2

10.0

10.4

Capitales

62

5.9

6.4

6.6

6.1

6.3

7.0

7.9

8.1

R esto de m unicipios

18

1.6

1.9

2.1

2.0

1.9

2.2

2.1

2.3

Total

Fuente: Banco de la República [1990]. Cálculos del autor.

La disminución de la participación de los departamentos en los in­ gresos tributarios totales, no se explica por la supuesta negligencia asociada a la pereza fiscal voluntaria, sino porque sus mayores fuentes son los im­ puestos a los cigarrillos, licor y cerveza. Nadie desconoce que estos produc­ tos están sometidos a una fuerte presión del contrabando y la apertura eco-

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DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

GRÁFICO 4 C R E C IM IE N T O D E LA T R IB U T A C IÓ N C O M O P R O P O R C IÓ N IN G R E S O S T R IB U T A R IO S T O T A L E S D E L O S 4 0.00 30.6 27.8

30.00

20.00 ( %)

10.00

0 .37

( 10.00) (20 .00 ) (30.00)

1

Departamento

Nación

Municipios

Resto de

■ - 22.8

Fuente: C o n s tr u id o a p a rtir d e d a to s d e B a n c o d e la R e p ú b lic a [1996].

nómica. La reacción ha sido el aumento de los recaudos no tributarios, par­ ticularmente las sobretasas31. De todas formas, vale la pena cuestionar el concepto de pereza fiscal. Éste se basa en una creencia parida en la latitud norte que posee una organi­ zación federal del Estado y los tributos. Según esta doctrina las transferen­ cias son una exportación de tributos de un nivel nacional de gobierno a los

Jaramillo [1998] rebate el prejuicio de la pereza fiscal utilizando las mismas cifras del Banco de la República. Relaciona la tributación municipal con la nacional entre 1987 y 1995 y afirma: “que los municipios grandes incrementaron sus recaudos tributarios en el período analizado entre el 8 % y el 10 % con relación a los recaudos tributarios de la nación, quiere decir esto que, incrementa­ ron su esfuerzo en un 2 0 % por encima del esfuerzo nacional; pero también se tiene la relación de municipios pequeños, no capitales, y el resultado es realmente sorprendente porque en el mismo lapso incrementaron sus recaudos del 2% al 3% sobre los recaudos nacionales, lo cual quiere decir que, hicieron un esfuerzo del 50% , superior en forma relativa al de los municipios grandes y al de la nación m ism a” [Jaramillo 1999]. En el análisis de Jaramillo se debe entender que el incremento del esfuerzo tributario de los municipios capitales en un 2 0 % y de los municipios no capitales en un 50% , es respecto de ellos mismos y no respecto de la nación o de la tributación total que sum a los tributos nacionales, departamentales y municipales.

31

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niveles subnacionales3". Por lo tanto, conducen a un remplazo de un esfuer­ zo tributario local por uno nacional y por esta vía, a la actitud facilista y aco­ modada de los ciudadanos que exigen servicios y bienes del Estado sin hacer el esfuerzo de pagar por ellos33. El resultado inexorable de las transferencias que inducen pereza fiscal no podría ser otro que la ineficiencia del Estado y el gasto público34. Tres omisiones graves fundan esta tesis que es el pilar básico de todo el andamiaje de la crítica neoliberal al sistema de transferencias. El nivel central se reserva la discreción de direccionar la presión tri­ butaria sobre los grupos sociales (prelación a los impuestos indirectos), esta­ blece el origen de los montos a transferir (ingresos corrientes), fija la base gravable y los topes de los tributos locales y se reserva para sí el impuesto más generalizable, de fácil captación y dinámico crecimiento Por lo tanto, es natural que la nación posea mayores recursos que las entidades territoria­ les. En el fondo, en Colombia existe un masivo sistema de transferencias porque las principales fuentes de recursos son de carácter nacional y no lo­ cal. La autonomía fiscal local no existe y no bastaría para crearla aumentar la presión sobre el sistema impositivo local sin, al mismo tiempo, delegar nuevos impuestos dinámicos y cuantiosos que hoy absorbe la nación, es de­ cir, el concepto de pereza fiscal sólo puede ser legítimo en una organización federal del Estado y los tributos. Por otra parte, en las dos últimas décadas la presión impositiva sobre los ciudadanos ha crecido de manera considerable. No sobra señalar que el crecimiento de los impuestos indirectos ha sido mayor que aquellos que

“ Una vez se reciben este tipo de transferencias, los recursos se ‘adhieren al presupuesto local’ y aunque las municipalidades no rebajen formalmente los impuestos, sí sustituyen parte de los re­ cursos fiscales propios por los recibidos en la transferencia. Lo hacen simplemente no manteniendo al día las bases de tributación o relajando la administración. Las transferencias, después de todo, son, como dicen Musgrave y Musgrave (1989), el equivalente de impuestos negativos” [Wiesner 1992, 60], 33 “ Este país ideal que R. Musgrave (1983) llama la ‘La Galaxia de la Fiscalía’ contrasta con la realidad de las estructuras fiscales existentes, donde un porcentaje importante del gasto total lo hace el sector público, desde varios niveles de gobierno e instituciones y cuando muchos individuos y unidades territoriales gastan más (menos) que sus ingresos” [Wiesner 1992, 381). 34 “ En términos específicos, el recomendar dar libertad y responsabilidad a las entidades terri­ toriales, ¿qué se está diciendo en realidad, cuando muchas de ellas serían financiadas ‘desde arriba’ por medio de transferencias? Si ello es así, ¿cómo conciliar la búsqueda de la eficiencia -q u e depende principalmente de la fuente de financiamiento- con la calidad de un gasto que sería ejecutado por un agente territorial cuyo esfuerzo fiscal propio no financiaría sino una parte del total?” [Wiesner 1 9 92,381]. 32

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gravan la renta y el capital35. Se sabe que los impuestos sobre la renta y com­ plementarios son altamente progresivos, es decir, que disminuyen el índice de concentración del ingreso en la sociedad. En cambio, los impuestos indirectos tienen un efecto neutro sobre este mismo índice. Según Carlos E. Vélez, los impuestos sobre la renta y complementarios tienen mayor efecto sobre la con­ centración de la riqueza que los impuestos indirectos36. Sin embargo, la finan­ ciación del Estado por la vía tributaria presiona más el crecimiento del instru­ mento que no tiene efectos redistributivos con relación a aquél que sí lo tiene. El impuesto indirecto que tiene mayor impacto sobre la equidad es el I va , puesto que los otros impuestos indirectos a la gasolina, las salidas al ex­

terior o los pasajes aéreos se generan en el consumo de las capas medias y al­ tas de la población. Entre 1981 y 1997 el IVA creció mucho más que el im­ puesto a la renta y complementarios. Se confirma así el abandono de los criterios de equidad en la política tributaria en favor de criterios de eficien­ cia. N o deja de ser curioso que la eficiencia neoliberal se traduzca en una mayor presión sobre los ingresos de los estratos bajos de la población, mien­ tras que protege los ingresos de las capas altas' . Ahora bien, la población de mayores ingresos requiere menos asisten­ cia en educación y en salud pública comparada con la población de meno-

Los impuestos indirectos son los de aduanas, impuestos al seguro y a los fletes (ClF) a las im­ portaciones, Impuesto al Valor Agregado (IVA), impuesto a la gasolina, timbre nacional, impuesto de timbre por salidas al exterior, impuesto a pasajes aéreos e impuesto sobre la financiación extranjera. Se­ gún datos de la DlA N , de 1989 a 1993 el impuesto de rentas y complementarios (impuestos directos) creció en un 53,3% en términos reales, mientras el IVA (principal impuesto indirecto) creció en un 71,7% en términos reales [DlAN 1994]. En 1994 la renta creció el 25,6% , mientras el IVA creció el 35% . Luego, en 1995, el impuesto de renta creció el 20% y el IVA el 24,3% . Concluye, una vez más la DlAN, que el “hecho significativo es el ascenso del IVA que en el período de análisis logró superar en participación al impuesto de renta y complementarios, resaltando con ello el papel preponderante que la tributación indirecta ha venido adquiriendo en los últimos años” [DLAN 1996, 18]. 36 Carlos E. Vélez afirma que, para el período 1992-1994, el Coeficiente de GlNI se redujo de 0.442 a 0.364. Dicha reducción fue consecuencia de la contribución de los subsidios (-0.0460) y del impuesto a la renta (-0.0323), con un insignificante y ‘despreciable efecto’ del IVA de sólo 0.0001 [Vélez 1996, 77]. 37 “Por otra parte, cabe señalar que la Contraloría General de la República, con base en una en­ cuesta de hogares de alcance nacional, pudo determinar que la elevación de la tarifa del IVA del 14% al 16% se reflejó en mayor regresividad de dicho tributo: el 10 % más pobre de la población destina el 2,3% de su ingreso primario al pago del IVA, en tanto que el decil de las familias ricas destina apenas el 1 ,2 % , en lo que constituye un perverso efecto distributivo del ascenso de la tributación indirecta, la cual, según la Comisión de Racionalización de Gasto Público, pasó de representar 5 puntos del PlB en 1980 a cerca de 7 puntos en 1995” [Contraloría General de la República 1997, 33].

35

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GRAFICO 5 COM POSICION DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS, 1986-1997 100

.

90

8°l 70

00

5°

H 30 2° 1°

ol 1906

1967

1966

1969

1990

1991

1992

1993

1994

1996

1996

1997

F u e n te : C o n s tr u id o a p a r tir d e d a t o s d e E s t a d ís tic a s d e B a n c o d e la R e p ú b lic a 1923-1997.

GRAFICO 6 CRECIM IENTO DEL RECAUDO 1981 - 1997

Crecimiento del V A

Crecimiento del V A

Crecimiento de la Renta

Crecimiento dei V A

interno

externo

y comp.

Total

N ota: El IVA interno se refiere al cobrado a los bienes nacionales, el IVA externo a los bienes im­ portados y el IVA Total a la sum a de los dos anteriores. Fuente: Construido a partir de Contraloría General de la República. Informe financiero: Anua­ rio 1991, Informe Avances estadísticos 1993 y Avances Estadísticos 1994.

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res ingresos, quienes son los grandes consumidores de las políticas públicas. El argumento de la pereza fiscal busca presionar a los demandantes de las políticas sociales en el nivel local -la población de menores ingresos- para que destinen mayor cantidad de recursos a la financiación de los bienes que consumen. De tal manera, el argumento de la pereza fiscal esconde, de una parte, el creciente esfuerzo tributario general al que está sometida la pobla­ ción y el carácter inequitativo por el cual opta el sistema impositivo. Y, de otra parte, busca trasladar a los municipios la iniquidad que caracteriza el sistema tributario nacional.

La encerrona de los ladrillos y el cemento No deja de inquietar el hecho de que conceptos centrales de la visión fiscalista del proceso de descentralización se basen en prejuicios que a la postre imposibilitan la tan anhelada eficiencia en el uso de los recursos esta­ tales. N o sería tan grave la falla si no comprometiera acciones de Estado y no estuviera el prejuicio tan arraigado en las creencias de los tecnócratas y de la población en general. Por ejemplo, se teme que la transferencia de re­ cursos de la nación a las entidades territoriales sea utilizada para financiar gastos de funcionamiento en detrimento de la inversión productiva. Todo prejuicio se basa en experiencias que le dan sustento y, por lo tanto, a lo que temen y aspiran tiene asidero real. Los gastos del Estado alimentan un creci­ miento de la administración pública que no parece corresponderse con la mejora en la cantidad y calidad de los servicios por los cuales estamos pa­ gando. Es legítimo, entonces, pensar que las cuantiosas transferencias no terminen financiando el crecimiento de una burocracia inoficiosa. En consecuencia, la Constitución Nacional y la fórmula de reparti­ ción de recursos establecen un sesgo discriminatorio en favor de los gastos de inversión sobre los de funcionamiento38. Toda vez cabe la pregunta so­ bre el tipo de bienes para los cuales se transfieren los recursos. No son para construir carreteras o puentes, ni para producir camisas o fusiles. Los giros de la descentralización son para financiar los servicios sociales como la edu­ cación y la salud y éstos, por su naturaleza, suponen en gran medida gastos de personal y funcionamiento. No tiene sentido establecer porcentajes de

La Ley 12 de 1986 estableció que la cesión del IVA debía ser utilizada en un 74,2% para gas­ tos de inversión y en un 25,8% para ser distribuida entre inversión y funcionamiento.

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los gastos de inversión y de funcionamiento, en favor de los primeros, so pena de seguir construyendo escuelas y hospitales sin el personal necesario para atenderlos. De la misma manera, cuando una entidad territorial recibe giros para inversión le es necesario destinar recursos para la administración de las fun­ ciones delegadas39. Si esto se impide, las administraciones locales no pueden planear una buena prestación de servicios pues los gastos de dotación no se acompañan de manera correspondiente con los de funcionamiento.40 La perversión del sesgo hacia la inversión sobre el funcionamiento se hizo pal­ pable cuando cientos de alcaldes en el período del presidente Ernesto Samper amenazaron con un paro ya que, a pesar de las transferencias, no tenían cómo cubrir los costos del personal administrativo de las alcaldías4'.

A cada cual según su capacidad de pago Acompañan la teoría de la pereza fiscal y el sesgo favorable a los gastos en inversión un principio llamado del beneficio, según el cual cuando se ge­ nera correspondencia entre el origen de la financiación y el destino del gas­ to se logra la eficiencia. La financiación de los gobiernos locales, el sistema de transferencias, los precios de los bienes y servicios ofrecidos por el Estado y la política tributaria son sometidos a propuestas inspiradas en el principio del beneficio. Se afirma que si cada entidad territorial financiara con sus recursos propios el conjunto de sus gastos de inversión y funcionamiento no se pre­

“Por ejemplo, la UDT del DNP ha estimado que el funcionamiento básico de un simple mu­ nicipio de sexta categoría costaría no menos de $100 millones anuales (pesos de 1995), si éste decide dar cumplimiento a los mandatos emanados de los planes de descentralización vigentes en salud (Le­ yes 10/90, 60/93, 100/93, y Decreto 1757/94, educación (Leyes 60/93, 115/93 y C-555/94), agua potable (Leyes 60/93,142/94), agro (Ley 6 0 /9 3 ,1 0 1 /9 3 ,160/94yD ecreto3135/92),servicios públi­ cos (Ley 142/94), medio ambiente (Ley 99/93, 70/93, 141/94) y vías públicas (01/91, 105/93). 40 “ Así mismo, se ha indicado que una de las mayores desventajas de la actual clasificación presupuestal, que separa arbitrariamente funcionamiento [Ministerio de Hacienda] e inversión [DNP], en gran medida debido a la dicotomía institucional existente, es que no permite la fijación de metas claras, ni la elaboración de indicadores adecuados ni, por lo mismo, la evaluación de los resultados obtenidos por la ejecución de determinado gasto” [Rosas Vega 1997, T em a II, 19]. 41 La presión de los alcaldes surtió efecto y se promulgó el Acto Legislativo 01/95, mediante el cual los municipios, especialmente los de menor desarrollo, pueden utilizar transitoriamente y de manera decreciente en el tiempo un porcentaje mayor de las transferencias para gastos de funciona­

39

miento.

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sentaría ningún problema de ineficiencia, puesto que no habría substitu­ ción de un esfuerzo propio (el local) por otro ajeno (el nacional). En la prác­ tica, el sistema de transferencias se hace permeable al principio del beneficio mediante el condicionamiento de la repartición de recursos a los desempe­ ños tributarios de las entidades territoriales. Se aplica la regla según la cual a mayores recaudos locales, mayores giros nacionales. De la misma manera, si un consumidor de bienes públicos pagara el precio real de éstos, es decir, el precio sin subsidio, tal como lo hace al com ­ prar bienes vendidos en el mercado privado no se presentaría ineficiencia alguna en la administración pública42. La correspondencia entre los costos reales y los precios para los bienes estatales lograrían respecto del mercado público lo que supuestamente es propio del mercado privado, la óptima asignación de recursos. En la política tributaria la aplicación del principio del beneficio su­ pone atar directamente el pago del contribuyente a la financiación del bien que éste consume. Es decir, se trata de generalizar los impuestos con desti­ nación específica. Así, el contribuyente tendría mayor estímulo en pagar los tributos puesto que éstos lo beneficiarían directamente mejorando la cali­ dad y cantidad de los bienes que consume. La aplicación del principio del beneficio conduciría en todos los ca­ sos a una mayor eficiencia y al logro de la equidad. El sistema de finanzas intergubernamentales, la fijación de los precios de bienes estatales y la polí­ tica tributaria serían equitativas en tanto premian el esfuerzo propio y san­ cionan al que no lo hace. Hasta aquí la justificación técnica del principio del beneficio. Enseguida las críticas. El principio del beneficio promociona un concepto de equidad retri­ butiva contrario a la equidad distributiva, con lo cual se reafirma el interés por la eficiencia en detrimento de la equidad. En efecto, si todo fuera someti­ do a premiar el esfuerzo propio se fortalecería a aquellos que poseen dotacio­ nes iniciales más ventajosas . Por esta vía el Estado renunciaría a propiciar la igualdad en las condiciones iniciales de las entidades territoriales y de los ciu­

“ Si todos los gastos de los ciudadanos fueran financiados directamente por ellos, por sus in­ gresos propios, cuando adquieren bienes privados o cuando compran como contribuyentes o consu­ midores bienes públicos nacionales o locales, en realidad no habría un problema significativo en la búsqueda de la eficiencia en el gasto cualquiera que fuera su destinación” [Wiesner 1992, 380]. 42

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dadanos, respecto del derecho a la distribución de los recursos públicos. Incluso, fortificaría la desigualdad en la competencia por estos recursos. Repartir recursos entre entidades territoriales directamente proporcio­ nales al esfuerzo tributario, condena las localidades con poca actividad eco­ nómica, baja cantidad de población y precarios recursos fiscales propios. Se niega así el objetivo de usar las transferencias como medio de lucha contra las disparidades regionales y se contradice también el apoyo a los servicios que generan grandes externalidades. Cobrar los precios reales de los productos prestados por el Estado lesiona los derechos de los ciudadanos con pocos in­ gresos. Se contradice así el objetivo de ampliar el acceso social a los servicios meritorios. La aplicación del principio del beneficio en la política tributaria conforta una vez más la desigualdad social porque mantiene el grueso de la inversión social en beneficio de aquellos que puedan pagarla directamente. En conclusión, la plena aplicación del principio del beneficio niega el objetivo de extender la cobertura territorial y el acceso social a los bienes meritorios, siendo que, recordemos, es objetivo central del sistema de trans­ ferencias superar la concentración y centralización de la intervención del Estado propia de la época centralista. El principio del beneficio es entonces culposo respecto de los objeti­ vos centrales de la descentralización. Resulta de una tentación de llevar has­ ta sus últimas consecuencias la búsqueda de la eficiencia en la asignación de recursos estatales y de la aplicación de un principio de equidad en tanto re­ tribución de esfuerzos particulares. En el último capítulo se regresa sobre esta tema crucial para analizar la manera como se combina en la práctica la aplicación del principio del beneficio y, más generalmente las reglas del mercado, con el sistema de transferencias.

Entre más me acerco más te alejas El cuarto prejuicio de la teoría fiscalista de la descentralización que merece cuestionarse es la oda a la cultura de los proyectos. Las transferen-

La C om isión del Gasto Público saluda, por una parte, la aplicación del principio del benefi­ cio en aras de la eficiencia: “La destinación específica es un sustituto de este m ecanismo [mecanismo de precios para asignar eficientemente los recursos] sólo bajo la condición muy especial en la cual quiénes generan la renta son los beneficiarios directos de la destinación asignada” , y por otra, reco­ noce que es totalmente extraño a criterios de equidad: “ Por definición, si el beneficiario directo es el mismo que aporta el recurso, difícilmente puede haber redistribución” [Velázquez C . 1986, 100]. 43

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de la descentralización son temidas por la hipotética generación de la pereza fiscal local y por el desvío de los recursos para el crecimiento de los gastos en funcionamiento. Los subsidios a la oferta institucional son criticados porque no garantizarían el destino final de los recursos en favor de la población obje­ tivo y porque los intermediarios se apropian de una parte importante del pre­ supuesto de la entidad sin correspondencia con la cantidad y calidad de los bienes y servicios prestados a la población. Las falencias anteriores serían su­ peradas por la financiación de necesidades locales a través del apoyo a proyec­ tos específicos. Los proyectos condicionan el giro de la nación a la existencia de un registro de las personas beneficiarías, una sustentación del impacto so­ cial a lograr y un esquema de cofinanciación entre la nación, las entidades te­ rritoriales y los propios beneficiarios. La asignación de recursos por proyectos acercaría el presupuesto inicial a la realización final, los objetivos de política a los beneficiarios reales y, recortaría el peso de los intermediarios y los pasos administrativos en la ejecución de políticas. No es el propósito enumerar aquí las gigantescas dificultades que en­ cuentra en el camino la cultura de proyectos, sino señalar algunos aspectos conceptuales que cuestionan el logro de la eficiencia a través de él. La cultu­ ra de proyectos se opone a la planeación en la medida en que la segunda es­ taría regulada por una intervención administrativa y política en la asigna­ ción de recursos, mientras que la primera estaría gobernada por el principio de la revelación de preferencias y la competencia de los beneficiarios por los recursos. Se supone que los proyectos incentivarían, en la repartición de re­ cursos públicos, el mérito; mientras que la planeación, los derechos adqui­ ridos. La cultura de proyectos nos acercaría entonces más a las reglas del mercado, mientras que la planeación nos alejaría de él. Pero los resultados en la realidad del camino son otros. Los proyectos sólo atienden síntomas específicos de pobreza y no las múltiples causas que explican su dinámica. El desarrollo social y la pobreza se pueden compren­ der mejor mediante diagnósticos e intervenciones integrales propias de los sistemas de planeación. Los proyectos introducen, además, una incertidumbre en los gobiernos locales que compiten por los recursos sin tener se­ guridad sobre el resultado final, por lo cual, una adecuada cofinanciación local de los proyectos no puede ser garantizada de antemano por ninguna entidad territorial. La incertidumbre, propia el mercado privado, introduce en el mercado público zozobra en las comunidades demandantes de servi­ cios que no logran consolidar organización social en torno a dinámicas de solución de problemas sociales sobre proyectos inciertos. Por último, es una 462

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contraevidencia empírica afirmar que la cultura de proyectos haya dismi­ nuido la cantidad de intermediarios, los pasos y requisitos administrativos que ralentizan los desembolsos públicos o que inmunicen el gasto de la inci­ dencia del clientelismo. En efecto, las colas de proyectos para aprobarse son el caldo de cultivo para la intermediación de padrinos y caciques clientelistas que tramitan los intereses de las comunidades protegidas.

S

a l ir d e l l a b e r in t o

h a c ia

u n

o r d en

c la ro

y s e n c il l o

Bajo el impulso del Estado interventor crecieron las funciones conside­ radas de responsabilidad estatal en la extensión del mercado nacional y la pres­ tación de servicios a la ciudadanía. El paradigma político que se construyó bajo el Estado interventor hacía que cada asunto de interés colectivo sensible debía convertirse en asunto de Estado. Surgieron instituciones y programa con pre­ supuestos crecientes, responsabilidades sectoriales y territoriales y, aumentó el cuerpo de funcionarios a cargo del Estado. El crecimiento de la malla institu­ cional y presupuestal se hizo de manera desordenada, de tal manera que hubo necesidad de ordenar el aparato administrativo del Estado. La reforma consti­ tucional de 1968, bajo el gobierno del presidente Lleras Restrepo, intentó for­ talecer la rama ejecutiva y administrativa y, subordinar el presupuesto a la pri­ macía del ejecutivo sobre el legislativo. El tema de la descentralización en esta época concurrió como estrategia para poner en orden el entramado funcional del Estado con la consolidación de rasgos centralistas y tecnocráticos. Sin embargo, una década después todavía preocupaba la falta de coherencia orgánica del presupuesto, la ejecución del gasto y las funciones cumplidas por diversos niveles e instituciones públicas. El mote de laberin­ to fiscal acuñó el malestar e indicó la urgencia de reordenar funcionalmente al Estado. El tema de la descentralización cambia de sentido en la medida en que no debe ser un mero instrumento del centralismo. Por el contrario, la administración y repartición de recursos públicos entre niveles de gobier­ no ganarían en claridad y eficiencia si fortalecieran una reorganización des­ centralizada del Estado. En una década la descentralización cambia de con­ texto: pasa de ser instrumento para fortalecer la coherencia del Estado centralista, a otro en que el centralismo se considera culpable del desorden institucional y de la ineficiencia en el cumplimiento de funciones. Dos pistas parecen indicar la salida del laberinto fiscal y administrati­ vo. La construcción de un ordenamiento territorial sencillo y claro y, la aplicación de un principio de responsabilidad a cada empresa pública y en­ tidad territorial. 463

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A)

D el laberinto a la explanada

Para simplificar el entramado institucional se sigue el sendero de cla­ rificar las relaciones entre niveles de gobierno al establecer funciones estra­ tégicas diferentes a cada uno de ellos. Proceso relativamente lento y dispen­ dioso que descubre el sentido de su propia búsqueda bajo el gobierno del presidente César Gaviria [Restrepo B. 1997a]. A la nación le corresponde fijar los objetivos generales de la política, suministrar la financiación princi­ pal, construir los parámetros de seguimiento y evaluación y, formular pro­ gramas de apoyo al proceso de descentralización y sus componentes secto­ riales. La función principal de los departamentos es coordinar las acciones e instituciones sectoriales en su jurisdicción, lo que implica brindar apoyo técnico a los municipios, asesorar la planeación local y concurrir en la eva­ luación de los desempeños locales. La ejecución y administración final de las políticas descentralizadas le corresponde a los municipios. El ordenamiento territorial sería claro y sencillo, cada ámbito con una función principal, las estrategias en la nación, la coordinación en los departamentos y la ejecución en los municipios. ¿Pero cómo transitar de un nivel territorial a otro, suplir las eventuales carencias de una entidad y ar­ monizar el conjunto del entramado institucional en este sendero? Mediante el principio de subsidiariedad las debilidades funcionales de un nivel de go­ bierno deben ser asumidas por el nivel superior. El principio de complementariedad o concurrencia obliga la participación del nivel inferior de go­ bierno en los objetivos del nivel superior y la coordinación evoca las relaciones entre diferentes instituciones estatales en cada nivel territorial. Sin embargo, una cosa es la visión de un sendero deseable y otra dis­ tinta es el trayecto real recorrido. En efecto, cada sector de política social descentralizado ha tenido su propia dinámica y visión de las relaciones in­ tergubernamentales. El sector de la educación se ha balanceado entre depo­ sitar mayor protagonismo en el departamento o el municipio para privile­ giar el nivel departamental como receptor de la descentralización44,

El Decreto 77 de 1987 delegó a los municipios la construcción y mantenimiento de la in­ fraestructura física escolar. La Ley 24 de 1988 suprimió la función de control y vigilancia del M inis­ terio de Educación y la trasladó a los municipios, y la Ley 29 de 1989 pretendió delegarle también la administración del cuerpo docente. La Constitución de 1991 y la Ley 60 de 1993 fortalecieron el carácter departamental de la descentralización al asegurar que el situado fiscal para educación se des­ centralizara a los departamentos y a los municipios con más de 1 0 0 .0 0 0 habitantes. 44

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mientras que la salud posee un rasgo más municipalista, aún cuando el de­ partamento puede postergar -p o r relaciones de fuerza política con los mu­ nicipios- la delegación local de la función. El programa presidencial de la Red de Solidaridad Social situó, en el período del presidente Ernesto Samper, la ejecución en el nivel municipal y el poder de repartición de recursos entre municipios en el departamento. Los fondos de cofinanciación debían estimular la competencia por re­ cursos entre departamentos y municipios. Sin embargo, reeditaron parcial­ mente los auxilios parlamentarios al privilegiar las solicitudes de los congre­ sistas sobre las largas colas de proyectos provenientes de las localidades. Las funciones de coordinación de los sectores descentralizados por el departamento son, en general, ineficaces. Estos sectores poseen sus propias líneas de mando desde el nivel nacional o están amparados en leyes regla­ mentarias poco susceptibles de ajustes por parte de los departamentos. Ade­ más, estos últimos no tienen funciones claras de ejecución de políticas y es­ tán sumidos en una crisis financiera. Con estos problemas, el departamento se ha dedicado, más bien a intermediar los recursos y la delegación de fun­ ciones de la nación hacia los municipios. Agazapado en esta función se sos­ tiene el poder relativo de los departamentos en el proceso de descentraliza­ ción, y no en las labores de coordinación y apoyo técnico a las localidades. La complejidad del sendero recorrido se extiende de las relaciones en­ tre niveles de gobierno a las internas y a la vez, a la relación con la sociedad. Unas reformas privilegian las entidades territoriales como sujetos recepto­ res de los poderes descentralizados, por ejemplo el sistema nacional de planeación, otras, las unidades prestadoras de servicios sectoriales como la sa­ lud y la educación, mientras que unas terceras prefieren descentralizar funciones hacia el mercado como la ley de servicios públicos y la construc­ ción y mantenimiento de las vías. Finalmente, la técnica de focalización de proyectos y el subsidio a la demanda se orientan a asegurar que el beneficia­ rio directo de la descentralización de recursos sea el consumidor. En suma, según el sector o programa la descentralización tiene un sesgo mayor hacia el departamento, el municipio, pero ninguno hacia la na­ ción. De igual manera, las políticas de descentralización privilegian selecti­ vamente entidades territoriales, unidades de gestión, los agentes del merca­ do o los ciudadanos consumidores. No sobra decir que en la práctica se tejen relaciones múltiples y dinámicas entre todos estos aspectos priorita­ rios. N o se critica aquí la complejidad, que es reflejo de la diversidad de ac­ tores sociopolíticos y de niveles de gobierno que intervienen en la des­ 465

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centralización. La crítica es para las visiones simplificadas y reductoras de la realidad que frustran los propósitos de guiarse en el mundo real y caen en ac­ tos de arbitrariedad que hacen resbalar la pesada roca empujada por Sísifo.

B)

Sólo la responsabilidad os hará libres

La sencillez y la claridad tienen como propósito hacer posible una evaluación del cumplimiento de las responsabilidades de cada nivel subcen­ tral de gobierno por la nación. Si todos los niveles concurren de manera de­ sordenada en una función, su financiación y ejecución, no se sabría a quién pedirle cuentas de los errores de eficiencia45. No es sencillo detectar el ori­ gen de las fallas de ineficiencia o corrupción puesto que cada cual remite la responsabilidad del problema en el otro. Uno de los efectos más dañinos de querer aplicar el rasero de la senci­ llez y la responsabilidad en el ordenamiento territorial se genera cuando se le otorgan las mismas funciones a la diversidad de departamentos y municipios. ¿Cómo pretender que departamentos tan desarrollados como Antioquia y Valle cumplan de la misma manera similares funciones que aquellos prove­ nientes de los antiguos territorios nacionales? O, que un municipio de 10 mil habitantes pueda recibir las mismas exigencias que otro de 200 mil. En aras de la sencillez y la claridad se establece una entidad territorial tipo que no existe y se le hace receptora de los recursos y funciones transferidas, evitando considerar el carácter heterogéneo de las entidades territoriales. Esto conduce a la ineficiencia y el desperdicio. Municipios incapaces de asumir eficiente­ mente las funciones descentralizadas se combinan con grandes ciudades que podrían tener mayores competencias que las delegadas. La incapacidad y el desperdicio conducen a cuestionar la aplicación del principio de la responsabilidad. En efecto, ¿cómo exigir la misma res­ ponsabilidad cuando las dotaciones iniciales son tan diferentes y cuando la descentralización es obligatoria y no solicitada? El problema se agrava con la inflexibilidad de los porcentajes de repartición de transferencias por sec­

En el caso de la educación: “ Es sorprendente que, después de haberse adoptado la descen­ tralización, subsistan cuatro categorías de maestros (nacionales, nacionalizados, departamentales, municipales), con regímenes salariales distintos y con serias inflexibilidades en su asignación territo­ rial. Se ha estimado que actualmente hay cerca de 250.000 maestros públicos, de los cuales el 6 6 % tienen el carácter de nacionales, el 14% departamentales y sólo el 20% son municipales” [Rosas Vega 1997, T em a III, 38]. 45

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tores específicos, en especial para salud y educación46. ¿Por qué estos por­ centajes y no otros? ¿Qué pasa cuando un municipio tiene necesidad, capa­ cidad y voluntad de asignar porcentajes diferentes para cada sector social? Infortunadamente incurre en un delito llamado peculado por desviación, motivo de sanción de innumerables alcaldes en el país. Por último, ¿cómo exigir responsabilidad a las localidades cuando cada sector de política na­ cional compite de forma desordenada por delegar a las localidades funcio­ nes sin recursos y obligaciones sin poder discrecional?47 El perro se muerde la cola: lo que comenzó como intención de flexibilizar el presupuesto para recuperar la discreción y la eficiencia del gasto, termina, en aras de la sencillez y la claridad, generando inflexibilidad e iner»

•

*48

hciencia .

L

a

BÚ SQ U ED A D EL R E D E N T O R A U SEN TE

El trasegar durante veinte años arrastrando la pesada roca del Estado por la cima de la eficiencia repite el mito de Sísifo, la roca resbala hacia aba­ jo inexorablemente. La intención es legítima, ¿qué falla entonces? Parece que a Sísifo tiene barro en los pies y no puede anclar su esfuerzo en la dura realidad de la montaña sobre la cual se quiere erigir. ¿De qué otra manera se explica que el presupuesto sea hoy más inflexible que hace veinte años, que las adiciones al presupuesto -recursos adicionales- sigan imprimiendo incertidumbre al proceso presupuestal, que continúe el desequilibrio entre gastos fi­ jos a causar e ingresos inciertos, que se mantenga la incoherencia entre gastos de inversión y funcionamiento y, finalmente, que no se haya resuelto el desa­ juste entre la planeación y los presupuestos nacional y locales?

46

Una crítica radical sobre la sin razón de asignar porcentajes rígidos a las transferencias por sectores de política social se encuentra en Wiesner [1992]. 47 A propósito comenta la Comisión de Racionalización del Gasto: “O tro de los factores que atenta contra la adecuada definición de responsabilidades a nivel regional es la proliferación de leyes sectoriales que ha terminado por comprometer los recursos propios de departamentos y municipios en un sinnúmero de propósitos, inclusive violando en la práctica el principio constitucional según el cual no se podrán descentralizar competencias sin garantizar los recursos para asumirlas”. [Rosas Vega 1997, T em a III, 38]. 48 U na hipótesis según la cual la existencia de la rigidez en las funciones y recursos transferidos se explica por las negociaciones entre la imposición de las reglas del mercado, la lógica de la repro­ ducción política y el temor a las “Repúblicas independientes” se encuentra en O choa y Restrepo B. [1997].

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¿Por qué el sistema de transferencias que tanto temor genera ha llevado a que veinte años después éstas representen alrededor del 50% de los ingresos corrientes de la nación? La condena general a los gastos de destinación especí­ fica no se compadece con la excepción a la regla en los cuantiosos recursos de las transferencias y la victoriosa presión de reeditarlas por otras vías, como el Fondo Nacional de Regalías y los Fondos de Cofinanciación45. ¿Qué hace que una visión clara y sencilla de ordenamiento territorial, no sólo provoque mayores grados de complejidad en la administración pú­ blica, sino que contribuya a profundizar la inflexibilidad en todo el proceso de delegación de funciones y recursos y, estimule la ineficiencia y el desper­ dicio de las entidades territoriales? La falla debe ser de fondo; ontològica como dirían los filósofos. La intención es válida e incluso necesaria, ¿quién se opone a alcanzar mayores grados de eficiencia del Estado? El problema radica en el código de ruta, en un desconocimiento craso del Estado y la sociedad, en últimas, en una vi­ sión equivocada de la realidad. ¿En dónde reside el error? En la importación de la teoría neoclásica de cuestionada eficiencia respecto de su objeto fundamental de estudio so­ bre el funcionamiento del mercado y los agentes privados, al análisis del Estado. En ninguna de las misiones de estudios sobre finanzas interguber­ namentales existe ni siguiera la mención de la existencia de partidos políti­ cos, las características del régimen político, las relaciones de poder entre elites regionales y nacionales que se expresan en la repartición del presupuesto nacional y local, las negociaciones entre el ejecutivo y el legislativo en el proceso presupuestal, la dinámica electoral, las relaciones entre administra­ ción pública y poderes políticos y económicos. N o se mencionan los pro­ blemas de orden público, la subversión y el narcotráfico, la incompleta construcción de la hegemonía del Estado en todo el territorio nacional, la

Sobre las regalías la C R G dice: “La destinación de los recursos, también está sujeta a serias inflexibilidades, pues la ley la estableció de manera ‘milimétrica’, tanto lo que tiene que ver con los de­ partamentos y municipios [regalías directas a las entidades territoriales productoras de recursos no re­ novables], como en los asignados a través del Fondo de Regalías de supuesta libre competencia entre todas las entidades territoriales. [Rosas Vega 1997, Tem a III, 52], Sobre el sistema de cofinanciación dice: “ Este proceso de asignación última de los recursos a nivel regional también se ha visto entorpeci­ da por la creación de unas ‘partidas globales’, equivalentes a cerca de $ 160,000 millones (2 0 % del total programado para 1996), sobre cuya prioridad deciden parlamentarios, en ocasiones imponiendo pro­ yectos por encima de la voluntad regional de los alcaldes y gobernadores”. [Ibidem . 5 5 ].

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informalidad y parainstitucionalidad reinante y así sucesivamente. Se des­ conoce el Estado y la sociedad sobre la cual se plantean diagnósticos y reco­ mendaciones50. El imperialismo económico neoclásico lo exige: la realidad sólo es vis­ ta como amenaza, como irracionalidad a disciplinar. Con semejante visión, Sísifo pretende modificar la repartición de recursos entre niveles territoria­ les, el ordenamiento territorial y el sistema político. Demostrada la incapacidad de lograr los objetivos de hace veinte años, por aquéllos que todo lo han poseído para realizar su sueño —ministe­ rios y cargos administrativos dirigentes de la reforma del Estado- sólo que­ da hacer evidente la ficción que los alimenta. No se pretende negar el im­ pacto de la posesión de los altos cargos directivos de la economía y la administración pública. También los españoles desconocieron completa­ mente la realidad que conquistaron y, sin embargo, el mundo del que pro­ cedemos nunca fue ya como antes.

a)

E l reino del mercado en el Estado

En un principio estaba el mercado y el Estado. La supuesta virtud del mer­ cado es su tendencia a la buena asignación de recursos, la eficiencia que provoca la competencia entre agentes privados, la aplicación plena de la relación entre costos y beneficios y, finalmente, la soberanía del consumidor. El individuo con­ sumidor sería soberano porque opta libremente por comprar bienes que mejor expresan la relación entre calidad y precios. De tal manera, la acción racional del individuo consumista induce eficiencia en la asignación general de recur­ sos en la sociedad, premia a los eficientes y condena a los ineficientes y, señala los bienes meritorios de existencia. La falla del mercado reside en que los agentes privados no tienen propensión a la libre competencia sino a excluirla. Son jugadores que hacen todo lo posible por sacar del juego a otros oferentes. Tienden así a no compartir información, a asentarse en nichos de mercado privilegiados y a construir barreras para el acceso de otros competidores.

La Com isión de Racionalización del G asto y de las Finanzas Públicas es la que más avanza en considerar la incidencia que las instituciones y el sistema político tienen sobre el proceso presupuestal y la esquiva eficiencia. O jalá la moda de la economía institucional augure mayores avances en el estudio de las relaciones entre economía, política, instituciones e intereses sociales. Por lo pronto, los factores no económicos son considerados exclusivamente como expresión de lo irracio­

50

nal, lo mezquino y lo maléfico.

469

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Las supuestas virtudes del Estado se centran en la regulación de las actividades privadas, fundamentalmente, las políticas antimonopólicas, la defensa de la libre iniciativa, la garantía de las condiciones para una compe­ tencia leal, la creación de un ambiente macroeconómico sano y en conse­ cuencia, la regulación normativa de conflictos y sancionadora de delitos. Además, el Estado tiene el monopolio de la moneda, defiende la soberanía de las fronteras, la seguridad ciudadana, imparte justicia e implementa polí­ ticas redistributivas en beneficio de los pobres. La principal falla del Estado es la intervención indebida en la economía en detrimento de la competen­ cia privada. Propende, además, a regular en exceso, por lo cual bloquea la li­ bre iniciativa privada y construye un aparato administrativo y político que desvía la buena asignación de recursos y parásita sobre los recursos públicos recaudados. Visiones extremas hablan del Estado como un mal necesario puesto que tiende a impedir la libre iniciativa de los particulares productores y consumidores, pero, inevitable ya que se requiere un ente neutral y regula­ dor. El Estado mínimo evoca la imagen ideal de un árbitro externo a la di­ námica del juego y su resultado pero que hace posible el juego limpio. Ante las fallas del Estado y el mercado se pretende fusionar lo mejor de cada cual sobre la base de que el uno regula la competencia y el otro com ­ pite y asegura los mayores grados de asignación eficiente de recursos. Ahora bien, recordemos que el reto de las misiones y estudios que son materia de este trabajo es encontrar la forma para que el Estado sea un agente eficiente. Y dentro de las funciones del Estado, las relacionadas con el proceso de des­ centralización. Los estudios técnicos coinciden en que un Estado es eficiente cuando logra una relación real entre costos y beneficios sociales. Se entiende teóri­ camente por beneficios, no sólo la rentabilidad financiera, sino el logro de cualquier objetivo meritorio y legítimo. Sin embargo, en la práctica las re­ comendaciones sucesivas se inclinan hacia el referente del costo-beneficio financiero propio de las empresas privadas. La Misión de Finanzas Intergubernamentales (1981) propone avan­ zar hacia la autosuficiencia financiera de las entidades territoriales. Las grandes ciudades deberían convertirse en distritos no sujetos a transferen­ cias con un sistema tributario autónomo. Y sólo en este caso dictaminar la elección popular de alcaldes. La autonomía política no sería una dádiva sino una consecuencia necesaria y complementaria de la autonomía finan­ ciera. Para aquellas entidades territoriales que no se puedan autofinanciar se 470

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recomienda implementar transferencias condicionadas a contrapartidas por los giros recibidos y un creciente esfuerzo tributario local. La Comisión del Gasto Público (1986) considera indispensable la re­ ducción del tamaño del Estado para el logro de la eficiencia, y que la des­ centralización debe coadyuvar a este propósito. En consecuencia, la transfe­ rencia de responsabilidades debe ser mayor que la de recursos para que el nivel municipal se vea forzado a acercarse al cobro de los precios reales de los bienes y servicios prestados. La descentralización debe ser una estrategia para evitar la presión irracional sobre el presupuesto nacional -entiéndase contraria a la eficiencia- y trasladar los costos de la administración a los ciu­ dadanos mediante el aumento de la presión tributaria local. Por esta vía, además, los municipios contribuirían al crecimiento del ahorro público ge­ neral. Más allá de la descentralización la totalidad del Estado, el presupuesto y la administración pública serían eficientes si se sometieran al principio de costo beneficio, propio de las empresas privadas , aún cuando advierten que el Estado debería tener parcialmente otros criterios de medición de la eficien­ cia.” La Comisión comparte la duda original que guía todos los estudios, es de­ cir, la incapacidad del Estado y el gasto público para ser eficientes, y por ello propone acrecentar el proceso de privatización de las funciones y empresas es­ tatales. En este escenario, la descentralización es esencialmente un mecanismo facilitador que obliga a los municipios a privatizar los servicios o asumir la res­ ponsabilidad de verlos inexorablemente colapsar por carencias presupuéstales. La misión sobre Colombia: Descentralización y Federalismo Fiscal [Wiesner 1992] dice que la única manera de lograr la eficiencia en el nivel local es cuando los consumidores de bienes públicos pagan los precios reales de éstos tal y como hacen al comprar bienes ofrecidos por el mercado priva­ do. De lo contrario, si el mercado estatal ofrece precios subsidiados, so­ portados en generosas transferencias, el com prador no tiene motivo ni posibilidad de exigir calidad de los bienes y los servicios de la adminis­

“Pero si lo que se busca es la adecuada asignación y racionalización del gasto, es claro que el criterio de costo beneficio debe jugar un papel central en todo el proceso presupuestar [Velázquez

51

Cock 1986, 44]. 52 “ La asignación de recursos y la prueba de eficiencia en el gasto privado consultan básica­ mente la rentabilidad comercial. Esta prueba de eficiencia puede aplicarse solamente en algunas em­ presas del Estado. En la mayoría del gasto público la cantidad de recursos y su eficiencia deben de­ terminarse acudiendo a otros criterios” [Velázquez 1986, 33].

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tración.53 Por otra parte, el informe critica el sistema de transferencias dado que éste asegura cuantiosos recursos y funciones a las entidades territoriales sin correspondencia sensible con exigencias de un esfuerzo tributario local ni de desempeños administrativos alcanzados. Se entiende por logros adminis­ trativos atender un mayor nivel de personas con un nivel de gastos determi­ nado. Sorprende la ausencia de consideración sobre la calidad y pertinencia del bien ofrecido. Un correcto proceso de descentralización, inspirado en una imagen de lo que hace un comprador de bienes, debe partir de la demanda lo­ cal de la competencia al nivel nacional. Manifestada la voluntad, debe acredi­ tar posibilidad de asumir la función mediante demostración de la capacidad fiscal y el esfuerzo tributario local. Como tal no ha sido el proceso real, la mi­ sión propone extender la cultura de proyectos y el acceso al crédito para la fi­ nanciación de las políticas locales. Unos exigen contrapartidas locales y equi­ librio financiero y otro debiera obligar un comportamiento de empresa privada para el acceso a los recursos y el pago de las obligaciones. La Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (1995) sigue considerando la pereza fiscal local en el cobro de recaudos como uno de los principales problemas de la descentralización [Rosas Vega 1997, 2 4 -2 5 ]. El conjunto de recomendaciones de esta misión está orienta­ do por la profundización de la autonomía y responsabilidad local. Esto sig­ nifica para ellos, reclamar una autonomía fiscal que conceda mayor libertad local para disponer de los recursos transferidos desde la nación siempre que esto se traduzca en un aumento de la carga impositiva local54. En conse­

“Ahora bien, ¿cómo lograr la vinculación ciudadana al proceso económico y político? N o hay una respuesta o una fórmula que produzca el resultado buscado. Pero, lo que sí parece claro es que si el ciudadano municipal no aporta algo de su ingreso personal a la compra de unos bienes pú­ blicos locales, la gobernabilidad dejará de alcanzar el nivel que podría lograr. Por esta razón, se ha in­ sistido en la importancia de lograr un mínimo de esfuerzo fiscal propio. Sin esta forma de revelar preferencias, ¿qué vinculación podría tener el ciudadano con las decisiones públicas colectivas? En el mejor de los casos, una vinculación pasiva, de un ‘consum idor’ que recibe un subsidio, pero no la de un ‘contribuyente-comprador’ que exigirá unos resultados del gasto público y, de esta forma, indu­ cirá eficiencia en un sector público inmediato. Sin un mínimo de esfuerzo fiscal propio, ¿cómo es­ tructurar el control fiscal? En síntesis, el factor que actúa como catalizador entre el progreso econó­ mico local y el progreso político e institucional es el pago libre y voluntario de impuestos locales. Así se origina el interés político. Se completa la ecuación económica y política” [Wiesner 1992, 374], 54 “Otorgar autonomía total a las instancias regionales para definir el uso de los recursos de las transferencias diferentes a las destinadas a cubrir la educación y la salud básicas, tanto por destino sectorial (educación, salud, aguas, deportes, etc.) como por destino económico (inversión o funcio­ namiento).” [Rosas Vega 1997, 32] 53

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cuencia, aconsejan la correspondencia entre el costo de proveer los servicios con el nivel de impuestos pagados por los contribuyentes-consumidores [Rosas Vega 1 9 9 7 ,4 4 -4 5 ]. El sector público sólo sería eficiente cuando en­ cuentre un mecanismo de mercado para asignar recursos. Así como los pre­ cios gobiernan la “adecuada y eficiente” asignación de recursos en el merca­ do privado, de tal manera, los impuestos que expresan los costos reales de los servicios consumidos, lograrían fomentar el bienestar y la eficiencia55. De tal manera, se podría acelerar el proceso de descentralización en el senti­ do de eliminar las trabas centralistas a la verdadera delegación de la salud y educación básica, las vías, el transporte, la cultura, el deporte. C on el fin de trasladar de manera efectiva la administración de la educación y de la salud a los departamentos y a los municipios, se deben eliminar re­ quisitos innecesarios adoptados por el gobierno central y establecer incenti­ vos a las regiones para que aceleren el proceso de asunción de las responsa­ bilidades. Este método debe extenderse a la prestación de otros servicios y a la realización de inversiones locales, en áreas tan vitales com o la cultura, el deporte, los puentes y vías, para lo cual será fundamental flexibilizar la asig­ nación de los recursos diferentes a la educación y la salud, que, com o se vio, deben hacerse con criterio de ‘capitación’ [Rosas Vega 1 9 9 7 , 3 7 ].

En vez de los fondos de cofinanciación proponen adjudicar recursos mediante una banca pública de segundo piso asesorada por el sistema fi­ nanciero privado en la selección de proyectos meritorios y los estudios de prefactibilidad financiera de éstos56. Hasta aquí nada realmente novedoso. Los mismos supuestos para las mismas recomendaciones. Lo que será recordado de esta misión es la pro­ puesta de desligar las transferencias de un porcentaje de los ingresos co­ rrientes para supeditarlas a un porcentaje del PlB. La justificación explícita es liberar al ejecutivo de tener que transferir un porcentaje rígido de los fru­

“Si se establece el vínculo entre el impuesto y lo que las personas están dispuestas a pagar por un servicio público, es factible afirmar que el impuesto cumple la misma función que el precio en una transacción de mercado. De este modo se fomenta el bienestar individual y colectivo en la pro­ visión de los bienes públicos.” [Rosas Vega 1997, 45] 56 [...] la existencia de un banco de segundo piso, la evaluación cuidadosa de los proyectos por parte de la banca privada y la obligación parcial o total de reembolsar los recursos, constituyen prin­ cipios financieros sanos que apoyan mejor la llamada cultura del proyecto, que el mecanismo actual de contrapartidas decididas bajo presiones políticas ineludibles.” [Rosas Vega 1997, 56]

55

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tos de los esfuerzos nacionales. Pero, aún cuando no lo publiciten, la aplica­ ción de tal recomendación disminuye el monto total de las transferencias a las localidades. Astuta recomendación que atiende dos propósitos al tiem­ po, aminorar la presión sobre el déficit fiscal y recuperar un poco de flexibi­ lidad en el presupuesto nacional, particularmente en los gastos correspon­ dientes al nivel nacional. La preocupación central de los cuatro informes ha sido la eficiencia, y su logro se avizora mediante la inoculación de las reglas del mercado en el Estado, particularmente en el sistema político, el ordenamiento territorial y las finanzas intergubernamentales.

a)

La imposición del destino manifiesto

En cuanto al sistema político, este sería permeable a las reglas del mer­ cado si el votante y contribuyente fuera tan soberano como el consumidor de bienes en el mercado. Tal propósito se lograría, ya se señaló, cuando pague el precio real de los bienes del mercado estatal como lo hace en el mercado pri­ vado. Y cuando los alcaldes sufran una metamorfosis de individuo político a gerentes y administradores. Mutación posible sólo si aplican plenamente el principio del beneficio en el sistema tributario local, aumente la presión tri­ butaria general para que mediante esfuerzos propios se financien los servicios prestados. La revocatoria del mandato de los alcaldes por los participantes en el proceso electoral avanza en esta senda al darle fuerza jurídica al voto (pre­ cio) de la aceptación (compra) de la promesa electoral (mercancía). Nótese que los no votantes están inhabilitados para participar en la demanda de re­ vocatoria del mandato. De similar manera, un no comprador está inhabilita­ do para reclamar por la calidad de los bienes que no consume. El ordenamiento territorial será permeable a las reglas del mercado cuando se implemente una descentralización por demanda en virtud de la cual los gobiernos locales acrediten capacidad fiscal y esfuerzos financieros suficientes, es decir, cuando cada entidad territorial reciba lo que pueda ad­ ministrar eficientemente. El mérito y el desempeño son los principios de eficiencia enseñados por el mercado al Estado, sobre la base de los cuales se debería lograr el tamaño deseable de las entidades territoriales y las funcio­ nes que pueden asumir. Las finanzas intergubernamentales correspondientes a las reglas de mercado son aquellas que logran incentivar el cambio del derecho a la com­ petencia, es decir, cuando los recursos transferidos no resulten de la ‘cultura del reparto político’ sino de la competencia entre entidades territoriales por

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los bienes escasos. En la dirección correcta se encuentra la cultura de pro­ yectos y el acceso al crédito, así como las contrapartidas y la cofmanciación local exigida a los giros nacionales y los subsidios a la demanda sumados a las políticas de focalización. Las reglas del mercado deben inmunizar el Estado contra las relaciones de fuerza entre partidos, sectores sociales, ideologías, regiones, burocracias y buscadores de renta. Los actores principales de los procesos presupuéstales y, por la tanto, de la asignación de los recursos públicos, estarían signados a de­ saparecer o a transformarse en el reino del mercado en el Estado. Esperando al redentor ausente se genera un compromiso entre las imposiciones de la realidad política y las expectativas asumidas. Una vez más consideramos el nervio de la guerra, la dicotomía entre un sistema de transferencias y las reglas de mercado. Contradicción de bulto, razón no les falta a Wiesner y los suyos. Las transferencias consagran derechos e introdu­ cen inflexibilidad, mientras que el mercado aconseja someter toda asigna­ ción de recursos al mérito y la competencia. La cultura del reparto de fun­ ciones y recursos se agazapa en una necesidad social no cuestionada, los bienes meritorios a los cuales todo ciudadano debe tener derecho y las externalidades positivas que la salud y la educación generan en toda la socie­ dad y la actividad económica. ¿Cómo conciliar la necesidad social con las reglas del mercado? Tratan­ do de hacer un buen negocio con ellas. Masificar el acceso a la salud generaría ahorros a las empresas por la reducción del ausentismo laboral y el abarata­ miento de las cuantías consagradas por los servicios de salud a la atención de enfermos evitables [Banco Mundial 1993]. Una buena educación sitúa al tra­ bajador en disposición de producir bienes con valor agregado que requieren ca­ lificación. Invertir en la infraestructura de transporte abarata los costos que in­ tervienen en los precios de las mercancías, permite mayor movilidad a la fuerza laboral y unifica los mercados. Ahora bien, no es negocio para un particular privado proveer la salud y la educación de los pobres, ni dotar la infraestructura de transporte. Ello justifica que el Estado realice el esfuerzo, avance el cace. Dentro de este esquema de intervención se cuela el principio de mer­ cado. En la salud mediante el apoyo a los intermediarios financieros que contratan los hospitales y salarizan la antaña profesión liberal de los médi­ cos [Ley 100 de 1993]; haciendo del sistema de aseguramiento en salud y pensiones, uno de los negocios más importantes para el sector privado en los últimos tiempos. El régimen subsidiado en salud garantiza al empresario una cuantía por cada pobre vinculado aún cuando este último no sea aten­

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dido57. Y, los trabajadores se ven abocados a someterse al sistema de asegu­ ramiento individual, según el cual la seguridad médica es proporcional a sus capacidades de pago. Por último, el principio de mercado se expresa me­ diante la promoción de la competencia entre las empresas estatales y priva­ das, puestas en igualdad de condiciones para competir por la vinculación de los usuarios a las diferentes empresas aseguradoras58. En la educación las reglas del mercado se cuelan con los subsidios a la demanda, mediante la presión a las universidades para que acometan alzas en matrículas y masifiquen la venta de servicios. Por otra parte, limitando la financiación de las universidades regionales para presionar una mayor fi­ nanciación por parte de los departamentos. Se intenta así espacializar el principio del beneficio sobre una base territorial. En la educación primaria a cargo de los municipios, la nación transfiere menores recursos de los nece­ sarios para que el esfuerzo financiero local, es decir, de los habitantes de la localidad, completen el faltan te presupuestal. En las vías los contratos de obras de rehabilitación y construcción ga­ rantizan la adjudicación directa en la mayoría de los casos, (6 de 9 y en los 3 restantes sólo hubo más de un proponente). “Lo anterior es contrario al principio básico de la competencia, que asegura que las ofertas minimicen las tarifas y la exigencia de garantías” [ D n p 1995a] . Com o si esto no fuera suficiente, en caso en que el negocio no sea rentable el empresario no quiebra como sugiere la supuesta aplicación del principio de eficiencia del mer­ cado. Por el contrario, el Estado garantiza ingresos mínimos y cubrimientos de sobrecostos al concesionario a través de tres esquemas: prolongando el período de concesión, incrementando el valor de los peajes hasta un 30% del índice de Precios al Consumidor ( I p c ) o con pagos directos del presupuesto nacional [ D n p 1995b]. Es decir, el usuario paga tres veces: mediante peajes55, impuestos al Estado para financiar la construcción de vías y, cuando la operación no es rentable, completan el faltante de ganancias privadas mediante mecanismos ‘administrativos’ fijados por el Estado para el empresario privado.

Informes de la Superintendencia de Salud sobre el régimen subsidiado en salud. Sin negar la incidencia del mercado en el gran negocio de la salud y las pensiones, Jaramillo sostiene la concurrencia en la reforma de otras vertientes, tales como la estatista, la descentralista y aquélla que se preocupa por subsidiar la salud a los pobres [Jaramillo 1994]. 59 Los contratos de mantenimiento llevan a que el operador privado instale peajes para que el consumidor financie, en proporción directa al uso del servicio, el bien utilizado.

57 57

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Salud, educación, vías y también servicios públicos domiciliarios. En este último caso las reformas emprendidas a nombre de la descentralización de la política social son meras iniciativas de privatización de las empresas prestadoras de dichos servicios convirtiéndolas en sociedades por acciones sujetas al régimen de derecho privado , Incluso en el mercado de bienes públicos subsidiados para los pobres se aplican reglas de mercado, con la intención aparentemente altruista de tratar al beneficiario no como simple receptor pasivo de unos bienes sino, como protagonista activo de la política. De objeto de la política a sujeto participativo, el beneficiario aporta información, organización social, cogestiona la administración del proyecto y participa en la ejecución de las obras. Así se reducen costos y se aumenta la legitimidad y pertinencia de las obras cofinanciadas entre el Estado y los pobres. Pobres y organizaciones de profesionales son abocados a constituirse en empresas sin ánimo de lucro que contratan con el Estado la resolución de las demandas sociales median­ te la competencia de unas comunidades contra otras y de unas organizacio­ nes sociales contra otras. Bienvenidos al reino del mercado. Claro está que los agentes políticos y sociales, la burocracia, los sindica­ tos y los gremios, los gobiernos locales y los usufructuarios de la democracia re­ presentativa son reacios a las reglas del mercado que anidan las fantasías de Sísifo. En consecuencia, los adalides de la descentralización como dispositivo neoliberal para el reino del mercado practican el autoritarismo, la tutela, el con­ trol, la conducción de todo el sistema y el desciplinamiento de todos los actores sociales para someterlos al mercado. El mercado no se libera, se impone6'.

60

Ley 142 de 1999 sobre el régimen de servicios públicos domiciliarios. Al respecto, escribe María Mercedes Maldonado: “Se trata de una descentralización que apunta a la empresa antes que a la administración municipal, que le interesa más el destinatario de los servicios como usuario o con­ sumidor que como ciudadano y que privilegia la organización técnica libre de interferencias políti­ cas sobre la inserción de los servicios que hasta el momento habían estado bajo la esfera del nivel cen­ tral en los espacios de gestión y de la democracia local que simultáneamente la descentralización pretende generar.” [M aldonado 1998] 61 Cuervo [1998] demuestra, a propósito de la ley de servicios públicos, cóm o la imposición del mercado requiere la centralización de las decisiones en contra de la autonomía de los gobiernos locales y el refuerzo del poder de los tecnócratas en contra de los políticos y la democracia represen­ tativa, y cómo el hecho de garantizar el negocio a los empresarios privados pasa por excluir las solu­ ciones empresariales comunitarias. Un análisis general de las rigideces en el proceso de transferencia de recursos y delegación de funciones de la nación a las entidades territoriales introducidas por los reformadores neoliberales en Ochoa y Restrepo B. [1997].

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478

EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA

D oris y R estrepo B., D arío I. 1997. “ Balance político de la descentralización” , Descen­ tralización, desarrollo institucional y dem ocratización. E SA P -M m isterio del Inte­

O choa,

rior-Fondo para la Participación C iudadan a, Bogotá. Pedro N el. 1995. “L a política tributaria 1 9 7 0 -1 9 9 4 ” , Coyuntura Econó­ m ica X X V , 4. FED ESA RROLLO, B ogotá, diciem bre.

O SPIN A S a n t a , M a r I a ,

R e d U n i v e r s it a r i a p a r a e l m o n i t o r e o a la R e d d e S o lid a r id a d -R E U N IR S E , 1 9 9 8 a .

procesos de la R ed de S olidaridad Social,

C alidad de los

I , C lD E R , U n i v e r s i d a d d e lo s A n d e s , B o g o t á .

U niversitaria para el m onitoreo a la Red de Solidaridad-R eunirse, 1998b. B alance y pers­ pectivas, C lD E R , U niversidad de los Andes, B ogotá, m im eo. R e s t r f . P O B., D arío I. 1993. L a descentralización como principio de eficiencia, presentación crítica

R ed

d el in form efin al de la misión p ara la descentralización. C olom bia: descentralización y fed e­ ralism o fiscal. C en tro de Investigaciones para el D esarrollo Internacional (C lID )-C anadá, C lD -U n iversidad N acion al. Bogotá, m im eo. B ., D arío I. 1994. “ C artografía de la descentralización” , Laberintos de la descentrali­ zación. B ogotá: Escuela Superior de A dm inistración Pública. __________. “ La descentralización un m odelo en C on stru cción .” C olom bia:gestión económ ica es­ tatal de los 80'. T o m o 1 . Bogotá: C en tro de Investigaciones para el D esarrollo -C lD -U N R EST R E P O

/C en tro de Investigaciones para el D esarrollo Internacional - C lID -C anadá, 1995. _________ . 1996. “ Las políticas sociales de la nueva era” , G lobalizacióny Estado N ación, Escuela Superior de A dm inistración Pública, Bogotá. __________. 1997. “ D escentralización y pobreza” Entram ados territoriales d el poder. Rafael T ellezy M aría E. G allego C om p ilación de, U niversidad Industrial de Santander, Bucaram anga. _________ , D arío I. 1997. “ D ilem as de la planeación participativa. Relaciones entre el E stado, las O N G y las com u n idades.” E l desafio de construir políticas públicas desde lo local, Alcaldía de San Jo sé de C úcuta, Fun dación P A R C O M Ú N , Red de Solidaridad Social, C úcuta. __________• 1998. “ Eslabones y precipicios entre participación y dem ocracia” . Cuadernos de Econom ía 28, U niversidad N acional de C olom b ia, Bogotá. R e s t r e p o , Ju an C am ilo. 1995. “ El gran dilem a del gasto pú b lico” , Coyuntura Económ icaXXW , 4, FED ESA RROLLO, Bogotá, diciem bre. R o s a s V e g a , G abriel. 1997. (C oordin ador). E l saneam iento fiscal, un compromiso de la sociedad. Inform e fin a l de la Comisión de R acionalización d el Gasto y de las Finanzas Públicas, M i­ nisterio de H acien da y C rédito Público, Bogotá. S A RM IEN TO ,

Alfredo. 1998. “ Focalizar o universalizar: un falso dilem a” . Cuadernos de Econo­

m ía 29. U niversidad N acional de C olom b ia, Bogotá. S te in e r ,

R oberto y Soto, C arolina. 1999. “C in co ensayos sobre tributación en C o lo m b ia” ,

Cuadernos de Fedesarrollo 6 , FEDESARROLLO-Tercer M u n d o E ditores, B ogotá. VELÁ ZQ U EZ C o c k , Alvaro. 1986. Comisión de Gasto Público. Inform e fin al. M inisterio de H a ­ cienda y C rédito Público, Bogotá. VÉelez, C arlos E duardo. 1996. Gasto socialy desigualdad: logros y extravíos. D n p , B ogotá. V É L E Z , Francisco Javier. 1998. “ L a construcción del sistem a vial colom biano: un proceso que apenas inicia” Revista A ndi 150. Bogotá. E duardo. 1992. C olom bia: descentralización y federalism o fiscal. Informe final de la misión para la descentralización, D N P, Bogotá.

W lE S N E R D u r A n ,

479

Desarrollo económico y social en el siglo XX, población e indicadores sociales CLARA R A M ÍR EZ G Ó M E Z Investigadora Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID Facultad de Ciencias Económicas U niversidad N acional de C obm bia

¡.I

n t r o d u c c ió n

Dice David Landes en la introducción a su libro La riqueza y la pobre-

za d e las naciones que, a grandes rasgos, el mundo está dividido en tres tipos de países: aquellos que gastan mucho dinero para que la población no au­ mente de peso; aquellos cuyos habitantes comen para vivir y aquellos cuyos habitantes no saben como podrán conseguir su próxima comida. Colombia no se aparta de esta división y podemos decir que el gran reto que enfrenta su desarrollo es la brecha que separa a ricos y a pobres. Cuál es la magnitud de esta brecha y qué transformaciones ha sufrido durante la última mitad del siglo X X es un punto central para entender el de­ sarrollo del país, a la luz de los indicadores sociales. La diferencia de ingreso per cápita entre un país como Suiza y otro como Mozambique, en los dos extremos de la escala de ingreso, es aproxi­ madamente de 4 0 0 a 1, mientras hace doscientos años la brecha entre el más rico y el más pobre era de 5 a 1. Hay países que no crecen y que incluso se vuelven más pobres, en términos absolutos, otros apenan logran mante­ nerse, mientras otros más se ponen al día.

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Podría uno preguntarse, cuáles son las razones por las que unos países lo hacen mejor que otros. Pero, lo que nos interesa aquí, es cómo lo ha he­ cho Colombia en este período, ¿Se ha ampliado la brecha? ¿Cómo ha evolu­ cionado su población? ¿La población es más saludable hoy que hace 50 años? ¿Más educada? ¿Con mejor calidad y más larga vida? A los historiadores les gusta analizar el pasado y no el futuro y tratan de comprender y explicar lo sucedido. Los economistas también desean co­ nocer el pasado y confían en lo que saben con respecto a éste en tanto pueda conciliarse con la teoría y la lógica; más es mejor y si de elegir metas se trata, el logro material es el mejor argumento. Este optimismo del economista tiene que ver sobre todo, con el aumento de la riqueza, que Adam Smith lla­ maba el “progreso natural de la opulencia”. Aún para los pobres, “usando casi cualquier tipo de herramienta de medición que se desee, la vida resulta cada vez mejor” y cada vez más larga. De esta forma, la gente pobre está me­ jor, al menos en términos generales. Tratar de apartarse de esta concepción simplista, no es fácil. Me intere­ sa presentar una visión panorámica de lo que ha sucedido en la última mitad de siglo X X en el desarrollo social colombiano, teniendo en cuenta que sus as­ pectos determinantes son plurales y están interrelacionados, que las explica­ ciones unicausales no son satisfactorias. Ustedes, en las anteriores sesiones de la Cátedra han profundizado en temas centrales del desarrollo del país. Han recorrido 50 años de desarrollo sectorial (agrícola, industrial), han profundi­ zado en lo que ha sido el manejo de las instituciones monetarias y fiscales, han abordado los problemas monetarios y financieros, entre otros muchos. Pero, cabe preguntarse, ¿qué ha pasado con la gente? Algunos temas quedarán por fuera, pese a la importancia crucial en el desarrollo de nuestra sociedad: la violencia, que ha marcado estas cinco dé­ cadas de desarrollo. Pero hablar de violencia requeriría mucho más de una cátedra y, no siendo mi tema, prefiero no caer en la simplificación de medir su costo, ni en la presentación de lugares comunes. Me preocupa porque como muchas veces lo hacemos, dejamos de lado lo más importante. Otros temas, como los de la reforma agraria o el desarrollo urbano ya han sido abordados con anterioridad. Si se mira el panorama mundial a fin de siglo, la convergencia es la consigna del día, la promesa de seguridad en el futuro, de generalización de la prosperidad, de la salud y de la felicidad, como afirma la teoría económi­ ca. La realidad indica otra cosa. Los ricos y los pobres no parecen estar acer­ cándose entre sí. 482

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES

El título de esta cátedra es Población e indicadores sociales. La transfor­ mación de la población colombiana en estos 50 años es notable. De un país con 3 8 % de población urbana pasamos a otro con 70% . El ritmo de creci­ miento demográfico, que durante mucho tiempo fue una preocupación central, se redujo drásticamente. La migración de la población rural a ciu­ dades que no estaban preparadas para un cambio tan fuerte solucionó algu­ nos problemas y creó otros nuevos. Las mujeres ingresaron masivamente a la fuerza laboral, al tiempo que se educaron y redujeron sus tasas de fecun­ didad. La estructura de edades de la población también cambió en forma apreciable. Sin duda alguna éste a sido uno de los principales cambios socia­ les operados en el país en los últimos 50 años. Hablar de indicadores sociales, es algo más complejo. La sociedad es un tejido de relaciones de personas y de grupos, órdenes sociales que se ba­ san en valores, normas e instituciones que dirigen y definen comporta­ mientos y le confieren consistencia interna. Los indicadores buscan aproxi­ marse a una descripción de las estructuras sociales que se refieren a la distribución entre los individuos de derechos y aspiraciones económicas, políticas y sociales. Estas estructuras no son inalterables. Por el contrario hay una tensión entre cambio y continuidad. N o es fácil captar el cambio social con indicadores cuantitativos, como se puede hacer para estudiar el desarrollo económico. En los últimos años se ha visto un marcado interés por analizar la relación entre el ritmo de progreso social y el patrón y la tasa de crecimiento económico, así como por desarrollar indicadores sociales apropiados para medir el impacto social de las políticas de ajuste y de reforma estructural. La discusión comienza con su alcance y su uso. Trabajos realizados internacionalmente desde la década de 1950 han centrado la discusión so­ bre el tipo de indicadores y sus componentes. Una primera forma de mirar el problema, identifica cuatro categorías de indicadores sociales: •

Indicadores de condiciones de vida, entre los cuales se encuentran los indicadores de salud, nutrición, vivienda, acceso a agua potable, faci­ lidades sanitarias, por ejemplo.

•

Indicadores de aspectos culturales y de información, como los relaciona­ dos con el alfabetismo, la educación, el número de bibliotecas, perió­ dicos, música, teatro, artes.

•

Indicadores de aspectos sociales, relacionados con los derechos huma­ nos, el estatus de la mujer, la participación, la igualdad, la seguridad 483

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

personal, el trabajo infantil, el consumo de drogas, la corrupción o el medio ambiente, entre otros. •

Indicadores de aspectos espirituales, como la felicidad, la satisfacción o la tranquilidad.

Estos indicadores pueden ser cuantitativos o cualitativos, objetivos o subjetivos, y se basan en diferentes fuentes de información, como los cen­ sos, las encuestas de hogares, las entrevistas individuales, los informes admi­ nistrativos, los sistemas de registro, las encuestas de opinión pública. Para el presente trabajo, me centraré en las dos primeras categorías, presentando la evolución de diferentes indicadores en materia de educa­ ción, salud, trabajo, movilidad social, pobreza y distribución del ingreso. Y, como aclaración final, vale decir que, a pesar de la cantidad de datos, es im­ portante no caer en el “fetichismo de los indicadores”. Hay que considerar sus deficiencias: •

Dan la impresión de ofrecer más exactitud de la que de hecho pueden ofrecer.

•

Contemplan situaciones altamente formales que, aunque documen­ tan aspectos de la vida material de las gentes, no captan otros aspectos igualmente importantes.

•

Tienen una fuerte influencia cultural, que dificulta su objetivo de comparación internacional.

•

Pese a esto, son un medio auxiliar útil para ofrecer una impresión cer­ cana del ritmo de transformación de una sociedad.

II.

Ev

o l u c ió n

d e la p o b l a c ió n

Un lugar común cierto es que la población es el fundamento de la so­ ciedad. La estructura de una población determinada refleja no sólo las con­ diciones económicas, sino también el comportamiento y las normas socia­ les respecto al papel de la mujer, de los hijos, de la familia. De allí la importancia de las estadísticas demográficas: tasa de natalidad, estructura de edades, tasas de mortalidad. El término que resume la evolución de la población en estos 50 años en Colombia es el de transición demográfica, con efectos importantes sobre la transformación de la estructura familiar y del papel de la mujer. Determi­ na también cambios en la pirámide de población, aumento de jóvenes y an­ cianos. Plantea retos importantes en materia de empleo y seguridad social. 484

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES

La urbanización produce la desarticulación de relaciones tradicionales en comunidades rurales y sobrecarga las instituciones sociales y políticas. Se agudizan los problemas sociales.

1.

E l crecimiento de la población

Durante la segunda mitad del presente siglo, la población colombia­ na se ha incrementado más de 28.5 millones de habitantes, al pasar de poco más de 11 millones y medio en 1951, a 4 0 .2 millones en 1997, con una tasa de crecimiento promedio anual de 27.1 por mil. Hace cuatro décadas, el país vivía el auge demográfico más intenso de su historia, toda vez que a mediados de los años 50 la población alcanzaba tasas anuales medias de crecimiento de 31.5 por cada mil habitantes, condi­ ciones bajo las cuales la población colombiana se duplicaría cada 2 2 años. Este acelerado ritmo de crecimiento se originó en el continuo descenso de la mortalidad, mientras que la fecundidad permanecía en niveles excesiva­ mente elevados.

G R Á F IC O 1 C O L O M B IA . P O B L A C IÓ N T O T A L D E L P A ÍS, 1 9 5 1 -1 9 9 7

Fuente: DAÑE, C en so s de P o b la c ió n y p ro y eccio n es

Sin embargo, a mediados de la década de los sesenta, se inicia un cambio radical en las tendencias históricas del comportamiento reproducti­ vo de los colombianos. Después de registrarse un promedio de casi 7 hijos por mujer entre 1950 y 1965, se descendió a 3 hijos por mujer en 1994.

485

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Este marcado descenso de la fecundidad determinó una desaceleración del ritmo de crecimiento poblacional del país, con una tasa de 2 9 .4 por mil en­ tre 1973 y 1985 y una de 18 por mil en la actualidad, uno de los efectos de “la transición demográfica”.

Cuadro 1 Colombia. Evolución de la población por zona de residencia, 1 9 5 1 -1 9 9 3 A ños

T otal

Cabecera

Res/o

1951

11,548,172

4,468,437

7,079,735

1964

17,484,508

9,093,094

8,391,414

1973

22,862,118

13,548,183

9,313,935

1985

32,495,400

21,299,397

11,196,003

1993

37,664,711

25,849,387

11,815,324

1997

40,214,723

28,456,661

11,758,062

F u e n t e : DANE. C ensos de Po blació n y proyecciones

Cuadro 2 Colombia. Tasas de crecimiento de la población por zona de residencia (por mil), 1951, 1964, 1973, 1985, 1993, 1 9 9 7 Periodos

Cabecera

Resto

1951-64

31.5

53.9

12.9

1964-73

28.9

43.0

11.3

1973-85

29.4

37.8

15.4

1985-93

18.4

24.1

6.7

1993-97

17.8

26.1

-1.3

F u e n te: Cálculos DNP-UDS-DiOGS

486

T otal

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES

Cuadro 3 Colombia. Distribución relativa de la población por zona de residencia (%), 1951-1993 Años

Total

Cabecera

R esto

1951

100.0

38.7

61.3

1964

100.0

52.0

48.0

1973

100.0

59.3

40.7

1985

100.0

65.5

34.5

1993

100.0

68.6

31.4

1997

100.0

70.8

29.2

F u e n te : Cálculos D N P -U D S-D i OGS

2. L a fecu n didad Los cambios en la fecundidad han sido diferentes por zona, regiones y departamentos. La diferencia entre zonas urbanas y rurales es notoria: mientras las mujeres de las zonas urbanas tienen 2,6 hijos, las de áreas rura­ les alcanzan 4,4. En Bogotá y en la región central se registra la menor fecun­ didad del país con 2,3 y 2,9 hijos por mujer respectivamente; mientras que en las regiones Oriental, con 3,3 y Atlántica, con 3,4, se presentan los ma­ yores promedios. Por departamentos la diferencia es más marcada: la fecundidad varía desde el nivel pretransicional (5 y más hijos por mujer) en Chocó, Guainía, Amazonas, Vaupés, Vichada, hasta niveles de transición avanzada, con menos de tres hijos por mujer en Adámico, Valle y los departamentos de la región cafetera. GRÁFICO 2 T A SA G L O B A L D E F E C U N D ID A D Y TA SA B R U T A D E N A T A L ID A D , 1 9 5 0 -2 0 0 0

|------- TBN -------- TGF~]

F u en te: DAÑ E

487

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX

3. L a m ortalidad En el notorio cambio han incidido elementos importantes como la existencia de mejores condiciones higiénicas, una mejor asistencia médica, y una mayor educación. Los problemas principales están relacionados con la violencia, la pobreza y la condición de la mujer.

G R Á F IC O 3 C O L O M B IA . T A S A S D E M O R T A L ID A D B R U T A E IN F A N T IL , 1 9 5 1 -1 9 9 6 20 -,

15 -

10 ■ 5

5 1 -5 5 56-60 6 1 -6 5 6 6 -7 0 7 1 -7 5 8 1 -8 5 8 6 -9 0 9 1 -9 5 —

Brut a*

-------- Infantil”

16,68

13,32 11,48

10,06

123 ,2

105,3

92,1

8 2 ,1 8

8.71

6,81

7 3,03 4 1 ,1 6

6 ,09 3 9 ,6 6

5,91

96 5 ,75

3 6 ,9 6 3 4 ,2 5

F u en te: D A N E

La mortalidad general ha presentado un descenso en el curso de las últimas décadas. De las 16.7 defunciones por cada mil habitantes de hace 50 años, se ha pasado a menos de 6 por mil en la actualidad. La mortalidad infantil ha tenido en el mismo período una reducción de 123 a 34 defun­ ciones de niños menores de un año por cada mil nacidos vivos. 4. L a esperanza de vida El descenso de la mortalidad infantil explica en gran medida el cons­ tante y rápido incremento en la esperanza de vida de los colombianos, que en estos 50 años aumentó de 49 a 70 años. Con todo, la mortalidad infantil sigue siendo alta frente a países como Cuba, Chile o Costa Rica. Los resul­ tados son mejores para las mujeres (74 años) que para los hombres (66 años) y para la zona urbana (71 años) que para zona rural (69 años). Algu­ nos departamentos como Caquetá (62 años) o Chocó (63 años) tienen hoy en día una esperanza de vida inferior a la del país hace 15 años (67.5 años).

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES

G R Á F IC O 4 E S P E R A N Z A D E V ID A A L N A C E R 1 9 5 0 -2 0 0 0

'

Total — — . Hombre

Mujer

Fuente: DAN E, E sta d ística s vitales

5. L a estructura de edad de la población Otro de los efectos más importantes de los cambios en la dinámica demográfica nacional es la modificación de la estructura de edades de la po­ blación. La proporción de los menores de 15 años se redujo de 47% en 1964 a 35% en 1993. La población en edad de trabajar (15-64 años) ha in­ crementado su importancia al pasar de 50% a 61% en dicho lapso. La ter­ cera edad (mayores de 65 años) ascendió de 3.2% a 4.2% . Estos cambios son de singular relevancia por cuanto determinan el volumen y composición de la demanda por bienes y servicios. Hoy por ejemplo, las demandas por educación, salud, nutrición, recreación y atención a los menores de 15 años han cedido en intensidad. No ocurre así con la población en edad de trabajar cuyo acelerado crecimiento ac­ tual impone al sector productivo un serio desafío en cuanto a la absor­ ción de una oferta laboral en progresiva expansión. La tercera edad se convertirá en una preocupación creciente de los sectores sociales en las próximas décadas. 489

DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

GRÁFICO 5 DISTRIBUCIÓN POBLACIONAL POR GRUPO DE EDAD

0a5

5 a 14

15 a 24

■ 1951

25 a 49

□ 1973

50 a 65

65 y ♦

g 1993

F u en te: D A N E, E stad ísticas vitales

Cuadro 3 Colombia. Población y su distribución por grupos de edad, 1985-1993 1964 P oblación

%

1985 P oblación

%

1993 P oblación

%

0 -4

3,085,747

17.6

4,351,134

13.4

4,532,544

12.1

5 -6

1,163,876

6.7

1,696,260

5.2

1,751,635

4.7

7-11

2,578,407

14.7

3,844,206

11.8

4,278,032

11.4

1 2 -1 7

2,417,500

13.8

4,533,108

14.0

4,873,139

13.0

18 -2 4

2,093,414

12.0

4,981,545

15.3

5,221,221

14.0

2 5 -6 4

5,621,303

32.2

11,818,577

36.4

15,188,325

40.6

65 y más

524,261

3.0

1,270,570

3.9

1,583,209

4.2

Total país

17,484,508

100.0

32,495,400

100.0

37,428,105

100.0

Menores de 15

8,155,529

46.6

12,052,544

37.1

13,051,180

34.9

15 -6 4

8,804,718

50.4

19,172,286

59.0

22,793,716

60.9

65 y más

524,261

3.0

1,270,570

3.9

1,583,209

4.2

Grupos d e ed a d

Fuente: Cálculos D N P-U D S-D lO G S con base en DAÑE. Censos de Población.

490

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES

6. D istribución espacial La distribución espacial de la población se asocia tanto con el creci­ miento demográfico diferencial como con los procesos de concentración y urbanización que se producen como resultado de las migraciones internas. En los últimos 50 años, la población urbana aumentó en cerca de 25 millo­ nes y medio, en tanto que en dicho lapso la población rural sólo se incre­ mentó en 4.7 millones de habitantes. La población urbana actual asciende a más de 28 millones cuando hace 30 años no superaba los diez millones. Lo anterior muestra que, en el lapso de medio siglo, la distribución urbano-rural de la población invirtió su composición. Entre 1951 y 1990 la población con residencia urbana pasó de 38% a 70% . G R Á F IC O 6 C O L O M B IA . P O R C E N T A JE D E P O B L A C I Ó N U R B A N A Y R U R A L ,

1951-1997 fb %

................................ .' ......

.............. .

I

70% 65% 60% .

#x

55% so%

45% ■ 40%

*

. ^

#

*

*

35%

"

--------------

-

30% 25% 51

54 —

57

60

63

66

69

72

75

■ U rb a n o

78

81

84

87

90

93

96

--------- R u ra l

F u e n te : C o n b ase en D A Ñ E, C en so s de P o b la ció n

Este cambio radical fue originado por los procesos migratorios del campo a la ciudad, los cuales fueron significativos entre 1940 y 1970. A partir de entonces su importancia relativa venía disminuyendo progresiva­ mente y el crecimiento vegetativo de las zonas urbanas era la causa principal de su expansión demográfica. En los últimos años hay indicios de un nuevo fenómeno migratorio que no ha sido cuantificado adecuadamente y que se asocia con desplazamientos masivos originados en el recrudecimiento de la violencia.

49i

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Los principales polos de atracción han sido Bogotá y los departamen­ tos de la Costa atlántica, mientras las zonas rurales tradicionales como la re­ gión central y oriental han perdido participación. Los nuevos departamen­ tos también han sido ocupados paulatinamente. G R Á F IC O 7 C O L O M B IA . D I S T R I B U C I Ó N R E G IO N A L D E L A P O B L A C IÓ N , 19 5 1 -1 9 9 7

0,30 0.25

0.26

0.15

0.10

0,05

0,00

Fuente: C o n b ase en D A Ñ E, C en so s de P o b la ció n

III.

L O S IN D IC A D O R E S SO CIA LES

1. L a visión unifactorial Desde la ilustración, los teóricos sociales han tratado de ofrecer ex­ plicaciones del cambio social con ayuda de teorías unifactoriales. En el cen­ tro de cada explicación se encuentra un factor único, o por lo menos deter­ minante del cambio social, como la guerra, la técnica, la tensión estructural, la difusión cultural, o la movilización cibernética. Ninguna de estas perspectivas logra explicar globalmente el cambio social, pero todas han tenido importancia grande no sólo en el aspecto teó­ rico sino en el político. El análisis social carece de una sistematicidad tan ri­ gurosa como la de la “contabilidad nacional” del análisis económico. Desde Pigou, la teoría económica ha tratado de utilizar el ingreso como una medida de bienestar. La idea de bienestar de Pigou incorpora dos elementos: el aumento del ingreso promedio y la mayor participación de los pobres en el ingreso total. En este siglo la discusión sobre la pertinencia de utilizar el ingreso como medida de bienestar ha sido álgida. Keynes retomó 492

EL M ITO D E SfSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZADESCENTRALIZADORA

la reflexión desde la perspectiva macroeconómica, manifestando su escepti­ cismo sobre el ingreso como medida de bienestar, especialmente cuando se trata de hacer comparaciones entre países o entre épocas diferentes. Más re­ cientemente, Atkinson (1970) propuso establecer una relación directa entre el ingreso y el bienestar de manera que el bienestar aumenta con el ingreso pero lo hace a un ritmo cada vez menor. Para construir su medida de desi­ gualdad, define un nivel de ingreso per cápita hipotético-normativo que se traduce en una distribución del ingreso más igualitaria que la existente. No basta entonces con el crecimiento del PlB para garantizar mejores condiciones de vida a una población. Colombia, a pesar de haber manteni­ do durante todo el período considerado tasas de crecimiento económico medias no ha logrado resolver problemas cruciales de su desarrollo. Dos di­ mensiones básicas la distribución del ingreso y el empleo, definen la situa­ ción social de los individuos y sintetizan las condiciones de bienestar e in­ clusión de la sociedad. Las otras dos están correlacionadas: la educación y la pobreza. Empecemos con el trabajo. 2. E l trabajo El trabajo y la profesión no son sólo categorías económicas. Tienen importancia en la personalidad de los individos: para los jóvenes el acceso a la vida laboral ha significado independencia e inicio de la vida adulta. Para la mujeres, es germen de emancipación. La falta de trabajo por cualquier ra­ zón se siente no sólo a nivel social sino personal. Incluso el retiro de la vida laboral en la vejez produce sentimientos encontrados. El trabajo no es sólo un factor de producción. Es parte esencial de las estructuras sociales, distri­ buye el valor económico creado, transmite reconocimiento social. En Colombia, al mismo tiempo que se transforma la población y se desarrolla una economía moderna, se transforma la composición de los tra­ bajadores con relación a la edad, el sexo, la calificación, la rama de activi­ dad, el tipo de trabajo y las condiciones laborales. También el Estado cam­ bió su relación con los trabajadores. a) Población activa La tasa de participación laboral es un indicador socioeconómico esencial. En Colombia, esta tasa ha aumentado a lo largo del período por dos factores principalmente: la creciente vinculación de la mujer a las acti­ vidades laborales por fuera del hogar y el fuerte crecimiento demográfico de 493

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

mediados de siglo. La migración rural-urbana representa una presión adi­ cional sobre el mercado laboral urbano. Los diferenciales de participación entre hombres y mujeres eran muy marcados a comienzos del período: en 1951, la tasa de participación feme­ nina era de 17%. En 1973, había alcanzado 22% , al tiempo que la partici­ pación de los hombres descendía de 79% en 1951 a 68% en 1973. En 1995, la tasa de participación de los hombres se había situado alrededor de 75% , mientras que la de las mujeres estaba en 46% , una de las más altas de América Latina.

Cuadro 4 Colombia. Tasas de participación y desempleo. Siete áreas metropolitanas 1976-1999 A ño

Tasa de Desempleo

Tasa de Participación

A ño

Tasa de Desempleo

Tasa de Participación

1976

10.5

49.4

1987

11.2

56.6

1977

9.4

49.8

1988

10.2

57.2

1978

8.2

49.9

1989

9.0

56.8

1979

8.9

52.9

1990

10.2

57.2

1980

9.2

53.5

1993

7.8

60.3

1981

8.1

52.9

1994

7.6

59.0

1982

9.5

52.6

1995

8.7

59.4

1983

11.5

54.0

1996

11.9

59.1

1984

13.2

55.5

1997

12.1

59.9

1985

13.9

54.8

1998

15.0

61.0

1986

13.0

55.4

1999

20.1

63.3

F u e n te : DAN E, E n cu estas de Hogares

b) La edad de inicio de la vida laboral Simultáneamente, la edad de inicio de la vida laboral se ha desplaza­ do en el tiempo. En 1984, la máxima participación se daba entre los 20 y los 24 años. Ahora, la edad se máxima está en el grupo de edad de 25 a 34 años. Las mujeres trabajan en forma más continua de lo que solían hacerlo en el

494

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES

G R Á F IC O 8 C O L O M B IA . T A S A S D E P A R T IC IP A C IÓ N L A B O R A L 1 9 7 6 -1 9 9 9

F u en te: Con base en DANE, Encuestas de Hogares

G R Á F IC O 9 E V O L U C IÓ N D E L E M P L E O P O R G R U P O S D E E D A D

— 1984

..... 1988 — 1992

-"1 9 9 6

Fuente: Con base en DAÑE, Encuestas de Hogares

c) L as m ujeres Su mayor participación en la fuerza laboral se ha traducido en una mayor participación en el empleo, que ha aumentado de 36% a 44% entre 1976 y 1997. Su participación en el ingreso también ha aumentado (de 25% a 35% ), pero tiene mayores tasas de desempleo y menores remunera­ ciones.

495

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

G R Á F IC O 10 C O L O M B IA , P A R T IC IP A C IÓ N D E L A S M U JE R E S E N E L IN G R E S O Y E L E M P L E O , 1 9 7 6 -1 9 9 7 45% 40% 35% 30% 25% 20%

15% =

h»

co

—

00

O)

=

^

(O w » “

Fuente: Con base en DAÑE, Encuestas de Hogares

d) L a relación salarial En los países desarrollados, el aumento de personas que trabajan como asalariadas ha sido un indicador de desarrollo y una condición de modernidad. G R Á F IC O 11 C O L O M B IA . E M P L E O P O R P O S I C I Ó N O C U P A C I O N A L P O S I C I Ó N O C U P A C IO N A L : 7 Á R E A S 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 Independientes

20.0 D om éstico y Fam iliar

10.0 0.0

1984

1988

1992

1994

1996

1998

F u e n te : Con base en DAÑE, Encuestas de Hogares

En Colombia esta condición no ha abarcado sino a cerca del 60% de la fuerza de trabajo, con algunas variaciones coyunturales producto de los ciclos de la economía. La condición salarial no es una generalidad. El traba­ jo por cuenta propia, aún en las ciudades más desarrolladas continúa pesan­ do en forma importante. Disminuyen, sí, como signo de modernización, las relaciones laborales más atrasadas, como el servicio doméstico o el traba­ jador familiar sin remuneración. 496

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES

G R Á F IC O 12 C O L O M B IA . P A R T IC IP A C IÓ N D E L S E C T O R IN F O R M A L E N E L E M P L E O 7 Á R EA S M E T R O P O L IT A N A S 75.0 -r-------

------------------1------------------1----------------- 1 1984

1986

1988

— - B o g o tá ------- Medellín * * - B ucara m an g a ------- Manizales

1992 — ■ •C a li

1994

1996 —

1998

B arranquilla

Fuente: Con base en DAÑE, Encuestas de Hogares

Este indicador se complementa con el del sector informal, término acuñado en los años setenta para describir una realidad no salarial de rela­ ción laboral. En Colombia, el peso del sector informal es alto. En las siete principales ciudades representa cerca del 50% del empleo, sin grandes cam­ bios en los últimos 15 años. Las ciudades con una tradición industrial más fuerte, como Medellín o Manizales, tienen menores niveles de empleo in­ formal, mientras otras menos industriales, como Pasto, Barranquilla o Bucaramanga, tienen niveles superiores al 60% . La discusión sobre el sector informal y su papel como amortiguador en las crisis económicas ha sido uno de los grandes temas de debate económico y social. e)

La rama de actividad

Las transformaciones económicas y sociales se traducen en el peso del empleo sectorial. Es un planteamiento tradicional que a medida que un país se desarrolla es menor el empleo generado en los sectores primarios y mayor el generado por la industria y los servicios. En Colombia se ha hablado de una terciarización adelantada, por considerar que aún antes de haberse logrado la modernización de la agricul­ tura y el desarrollo de una base industrial sólida, el empleo del sector tercia­ rio adquirió un peso preponderante. En 1976, 38% del empleo urbano se concentraba en el sector servicios, 25% en la industria, 22% en el comercio y 6% en el transporte. 20 años después, la situación no se ha modificado en forma importante y la estructura sigue siendo similar. En el sector rural, desciende el porcentaje de empleo generado por las actividades propiamen497

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

G R Á F IC O 13 C O L O M B IA . E M P L E O P O R R A M A S D E A C T IV ID A D . (% ) 1 9 7 6 -1 9 9 8

CD h-

t ' . C O O O T - C ' J S N S CO CO CO

n r í U Í CO CO CD

(D CO

N CO

(O CO

C1 CO

O O)

CN CO <X> h» 0 ) 0 ) 0 > 0 > 0 > C 7 ) 0 )

Fuente: Con base en DAÑE, Encuestas de Hogares

te agropecuarias, que en 1988 representaban un 62% y en 1996, 55% , a fa­ vor de actividades comerciales y de servicios personales. La estructura salarial por ramas muestra diferenciales importantes. Si se toma como base el salario de la rama industrial, durante los últimos 20 años, los sectores financiero y de comercio tienen remuneraciones mayores, entre un 30% y un 80% . Al contrario, las ramas de construcción y comer­ cio que a comienzos del período tenían salarios hasta un 30% menores que los industriales, se aproximan a éstos al final del período. f)

La mayor calificación y los diferenciales salariales

Uno de los mayores cambios en la fuerza laboral es el que se relaciona con los niveles educativos de la población. Entre 1950 y 1997, el porcentaje de la fuerza de trabajo con educación superior completa pasó de 6% a 15% y con educación superior incompleta de 4% a 8% . El porcentaje de pobla­ ción con educación secundaria completa pasó de 10% a 25% , al tiempo que se redujo de 47% a 25% el porcentaje de población con educación pri­ maria o menos y las personas sin educación pasaron a representar menos del 2% de la fuerza laboral. Sin embargo, los diferenciales salariales por nivel educativo no se acortan. Entre 1976 y 1982 hay una tendencia a la reducción de los 498

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES

G R Á F IC O 14 C O L O M B IA . D I S T R I B U C I Ó N D E L E M P L E O U R B A N O P O R N IV E L E D U C A T IV O

—

- 0 AÑOS

- • • - 1 1 ANOS

— —

12-15 AÑOS

.

6-10 AÑOS 16* AÑOS

Fuente: Con base en DANE, Encuestas de Hogares

diferenciales y los niveles alcanzados en ese año se mantienen más o menos estables a comienzos de los 90. A partir de allí aumentan nuevamente, de manera que 20 años después la situación es similar: una persona con prima­ ria o menos recibe un 17% de la remuneración de un profesional; una perG R Á F IC O 15 C O L O M B IA . I N G R E S O S R E L A T IV O S P O R N IV E L E D U C A T I V O 16 A Ñ O S = 100 .

.

. 0 AÑOS

1-5 A Ñ O S _

. . 6 - 1 0 A Ñ O S ______ 11 A Ñ O S ............... 1 2 -1 5 AÑOS

Fuente: Con base en DANE, Encuestas de Hogares

499

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

sona con bachillerato incompleto recibe en promedio un 25% . Hay un sal­ to grande cuando se completa el bachillerato, y las personas alcanzan a recibir 45% del salario de un profesional. Si se hacen estudios postsecunda­ rios sin graduarse, los salarios son la mitad del de los profesionales. g.

El desempleo: ¿Problema endémico?

El desempleo, mal endémico de nuestro desarrollo, tuvo las tasas más bajas a finales de los 70 y a principios de los 90. Aunque el desempleo urba­ no en Colombia se ha mantenido siempre en niveles muy altos si se le com­ para con patrones internacionales, ha sido una preocupación coyuntural. Más o menos cada 10 ó 15 años, cuando se disparan las tasas, pasa a ser el principal problema. Esto sucedió a finales de los años 60, cuando concluye un período de expansión económica, y de cambio poblacional importante; luego, a principios de los 80, con la crisis económica, y finalmente, en la ac­ tual coyuntura. La estructura económica colombiana es lenta generadora de empleo. Los remedios macroeconómicos toman su tiempo pero alejan el fantasma, una vez pasada la crisis. La verdad general de que sin crecimiento no hay empleo no deja ver la frustración y el drama personal de los desem­ pleados y sus familias. Las medidas de corto plazo se dificultan, puesto que el aumento del desempleo viene generalmente acompañado de programas de ajuste y políticas fiscales restrictivas. Si es producto o causa de estas polí­ ticas es una discusión permanente entre los economistas. La polémica rela­ ción entre desempleo e inflación sigue estando pues a la orden del día.

G R Á F IC O 16 C O L O M B IA . E V O L U C I Ó N D E L D E S E M P L E O T A S A S D E D E S E M P L E O , 1 9 7 6 -1 9 9 9

500

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES

3. L a educación La evolución de los logros educativos y la identificación de los nuevos retos se ha registrado en los planes de desarrollo. De la preocupación por el analfabetismo se ha llegado a la preocupación por una educación postsecundaria que permita la competitividad. De la preocupación por fortalecer el Ministerio de Educación Nacional ( M e n ) como centro operativo del sis­ tema se ha llegado a una preocupación por fortalecer la institución educati­ va como ejecutora, dejando al M e n la dirección, la evaluación y la defini­ ción de los contenidos programáticos. En 1930, se manifiesta la primera preocupación explícita porque la educación sea la base de un desarrollo más moderno e igualitario. La tasa de analfabetismo de la población en edad escolar era de 63% ; la calidad defi­ ciente; la cobertura de instrucción rural mínima y el sistema estaba en ma­ nos de las instituciones religiosas. Posteriormente, el diagnóstico de Currie en 1951 señala problemas que fueron enfrentados con éxito. El analfabetismo que ha caído notable­ mente del 37% al 8.6% , sigue siendo aún relativamente alto en el sector ru­ ral y en algunos departamentos. Hasta la década del 70 los planes son más diagnósticos generales sin contenidos programáticos. El informe del Banco Mundial, E l D esarrollo Económ ico de C olom bia: problem as y perspectivas reconoce los avances en cobertura en el decenio de los sesenta, pero así como las Cuatro estrategias el informe de la OlT, no creen que la educación sea un cuello de botella para el crecimiento económico. La primera mitad de este decenio está marcada por la meta de expansión de la primaria y el desarrollo del modelo fallido de expansión de la secundaria técnica impulsado por los bancos multilaterales. A mediados de esa década, P ara cerrar la brecha (1974 -1978) resalta la conexión entre educación, calificación laboral y desarrollo. Propone aumentar de 14 % a 25% la participación del sector en el gasto público y adopta el concepto de educación básica de 9 años. Y a finales de esa década, el Plan de Integración Nacional, hace énfasis en el preescolar y en la necesidad de mejorar la eficiencia interna en primaria. En los años 80, El plan Cam bio con eq u id ad { 1982-1986) se concreta fundamentalmente en la campaña de alfabetización CAMINA y en la estrate­ gia de la Universidad Abierta y a Distancia, mientras que el plan de Econo­ m ía social (1986-1990) hace énfasis en la educación básica, en la inequidad regional y retoma el tema de la eficiencia. 501

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

En los años 90, son los problemas institucionales los que están en el cen­ tro: el centralismo de la administración, los niveles bajos de coordinación y de diferenciación de responsabilidades y funciones entre los distintos niveles, los deficientes canales de información y la limitada participación de las familias y de las comunidades. Se insiste en la cobertura universal de la educación prima­ ria, que aún no se alcanza, en la expansión masiva de la secundaria, en lo cual se ha avanzado, y en aumentar la calidad de la educación en todos los niveles. a. A lfabetism o El alfabetismo y la educación básica son la puerta de entrada al desa­ rrollo social y productivo del individuo y de la colectividad. La lucha contra el analfabetismo, junto con la expansión del sistema educativo, constituyó uno de los temas centrales de la agenda educativa en la mayoría de los países de la región latinoamericana desde poco antes de la década de los setenta. Los esfuerzos por erradicar el analfabetismo se reflejaron en una re­ ducción importante: se pasó de un analfabetismo del 19% en 1973 a uno del 8,6% en 1977. En la zona urbana se redujo de 10,5 a 5,7 en el mismo período y en la rural de 32% a 20% , lo cual significa que aún en esta déca­ da, la zona rural tiene un atraso de más de 20 años.

Cuadro 5 Colombia. Tasas de analfabetismo por grupos de edad y zona, 1985-1993 Grupos de edad De 15 y más

15-24

25-39

De 40 y más

1973 Total

18.8

nd

nd

nd

Cabecera

10.5

nd

nd

nd

Resto

32.6

nd

nd

nd

12.3

5.9

9.1

23.4

7.1

3.2

5.1

15.9

23.1

13.0

20.0

39.5

1985 Total Cabecera Resto 1993 Total

9.9

3.8

5.5

16.6

Cabecera

5.7

2.5

3.4

12.0

20.3

9.1

14.6

32.3

Resto

F u e n te: Cálculos de la UDS del DNP con base en DAÑE, Censos de Población

502

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES

Hay un margen sobre el cual aún se debe continuar trabajando para erradicar el analfabetismo, no sólo como política de desarrollo productivo, sino por justicia y equidad social. b) N iveles educativos Los niveles educativos de la población han aumentado en forma im­ portante. Pero aún en educación básica se observan dos realidades: en preescolar y los primeros nueve grados, la cobertura universal está lejos de ser alcanzada. El desarrollo educativo ha sido inequitativo por zonas, en contra del sector rural, por departamentos, por grupos de ingreso y por ni­ veles. Ésta es la principal característica del desarrollo educativo. La relación entre los distintos niveles ha sufrido cambios dramáticos. En los años cincuenta, 90% de la matrícula total se daba en primaria. A fi­ nes de los 90, sólo 45% . La matrícula en secundaria pasó de representar me­ nos del 10% en 1950 a casi 40% en el 96 y la superior pasó del 1% al 6% .

GRÁFICO 17 COLOMBIA. MATRÍCULA POR NIVEL, 1950-1997 (%)

F u en te: Con base en DAÑE, Estadísticas educativas y encuestas de hogares

c)

L a expansión de la m atrícula

Con la república liberal del decenio de 1930 se le vuelve a dar realce a la cobertura de la educación básica. Entre 1933 y 1953 la matrícula se du­ plica, al pasar de 500 mil a un millón de alumnos. Se duplica nuevamente, en la mitad del tiempo, entre 1953 a 1963. Pasar de dos a cuatro millones 503

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

va a tomar 15 años, de 1963 a 1978, año a partir del cual se inicia una etapa de menor crecimiento hasta comienzos de los noventa, cuando parece ini­ ciarse un nuevo período de aceleración.

G R Á F IC O 18 C O L O M B IA . A L U M N O S M A T R IC U L A D O S P O R N IV E L ,

1950-1997 5.500.000 5.000.000 4.500.000 4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2 . 000.000 1.500.000 1.000.000 500.000

0 Q (N V I D CO O M ^ < O C p O f M ^ ( O O O Q C s l 5 í i n i r t í l l A l i l l O l Ó l O l C S N S S N C O f f l c á

Primaria Fuente: Con base en

D AN E,

--------Secundaria

Estadísticas Educativas

y

CO CO

O CT>


^ CT>

tO cr>

— • - Universidad

Encuestas de Hogares

d) Años prom edio de educación El promedio de años es un indicador del avance que ha tenido la edu­ cación. Resume los efectos de las políticas de acceso y de la eficacia y de la eficiencia con que se logra que las personas avancen en el sistema. Cuando se mide para la fuerza de trabajo, es un indicador del capital humano invo­ lucrado en la producción. Entre 1950 y 1964 la educación promedio aumentó muy lentamente. En 1964, de acuerdo con el Censo de población, el promedio de años de edu­ cación era 3.3 años. En 1973 era de 4.6, es decir, había aumentado 1,4 grados en 9 años. Entre 1973 y 1985, la escolaridad promedio de la población au­ mentó un grado más para todo el país, llegando a 5.7. Se necesitaron 11 años para un aumento de 1,1 en la educación promedio. Por lo tanto, se requieren cerca de 10 años calendario, tiempo similar al que tomó aumentar un grado más el promedio, entre 1985 y 1995. Si no se acelera el ritmo de educación, sólo en el 2013 se llegará a los nueve grados de educación en las siete ciudades más grandes y en el 2043 en todo el país. La brecha entre la zona urbana y la rural se amplía: de dos años de diferencia en 1950 se pasa a 3.4 en 1995. 504

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES

G R Á F IC O 19 C O L O M B IA . A Ñ O S P R O M E D I O D E E D U C A C I Ó N D E L A P O B L A C IÓ N , 1 9 5 0 -1 9 9 7 9 8

-

7 6

-

5 4

-

3 -

2 1

-

0

-

S

' D C O Q C M - ^ ' Q C O O C M - ' T C O C O O C M ^ r C Q C O Q C N I ^ ' C O

u^ui ^ ) ( D( £ ) t oc or ' h - N- ^r ^ c o c o c 6 o o a 3 0 J O) a ) 0 5 —

-Total

............Urbana

—

• -Rural

F u en te: Con base en DAÑE, Encuestas de Hogares

4.

L a pobreza

a)

Los N B I y el primer intento sistemático por medir la pobreza

La medición de la pobreza en Colombia se ha hecho principalmente con dos metodologías: la de Necesidades Básicas Insatisfechas (Nbi) y la de Línea de Pobreza (LP). La primera medición de pobreza por Nbi la realizó un equipo de trabajo del D añe en la década de los 80, tomando como base la información del Censo de 1985. Desde entonces, la medición de Nbi se ha hecho con el Censo de 1993 y con las Encuestas de Hogares, a partir de los años 90. La m etodología N bi considera com o pobres los hogares o las perso­ nas que no pueden satisfacer una de cinco necesidades consideradas com o básicas, y, en consecuencia, tienen:

•

Vivienda inadecuada: viviendas móviles, con piso de tierra (en zona urbana) o con piso de tierra y paredes de materiales precarios ( en zona rural).

•

Viviendas sin servicios básicos: que no cuentan con una fuente ade­ cuada de suministro de agua y no tienen sanitario.

•

Hacinamiento crítico: más de tres personas por cuarto.

•

Alta dependencia económica: hogares con más de tres personas por persona ocupada si el jefe tiene una escolaridad de menos de tres años. Es un indicador indirecto del ingreso. 505

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX

•

Ausentismo escolar: hogares en los cuales al menos 1 niño entre 7 y 11 años no asiste a un centro de educación formal.

Si las personas tienen dos o más necesidades básicas insatisfechas se consideran en condición de miseria o pobreza extrema. Desde 1973 hasta 1996, el porcentaje de personas con Nbi o en mise­ ria, tanto para la zona urbana, como la rural presenta reducciones constan­ tes. A partir de 1997, a pesar de los avances en el mejoramiento de las vi­ viendas y en la dotación de servicios básicos, se presenta algún deterioro en el indicador de Nbi, asociado con la inasistencia escolar y con la dependen­ cia económica. La brecha rural urbana es muy grande: en 1973, 88% de los hogares rurales tenían al menos una N bi . Este porcentaje se redujo a 48% en 1998, como producto principalmente del mejoramiento en las condiciones de ac­ ceso a los servicios de agua y saneamiento y por el incremento en la asisten­ cia escolar de los menores. En las zonas urbanas lo progresos son más nota­ bles. Mejoran las condiciones de la vivienda, el acceso a los servicios y la cobertura escolar, principalmente. El hacinamiento, al contrario, continúa siendo alto.

GRÁFICO 20 COLOMBIA. PORCENTAJE DE POBLACIÓN CON NBI SEGÚN ZONA DE RESIDENCIA. 1 9 8 5 -1 9 9 7 8 0 .0 / 70.0

1985

1993

1996

1997

1998

Años ■

TOTAL

□

CABECERA

Q

RESTO

Fuente: Con base en DAÑE, Censos de Población y Encuestas de Hogares

506

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES

Cuadro 6 Colombia. Indicadores de NBIpor zona. 1973-1998 NBI

Miseri a

Total

70,2

44,9

31,2

Cabecera

58,9

30,6

Resto

87,9

Total

Años y zona

Viviend Servid a os

Hacinam iento.

Inasis­ tencia

34,2

30,3

31,0

29,0

28,6

26,7

12,0

22,3

20,0

67,8

35,3

46,4

60,0

45,1

43,5

45.6

22.8

13.8

21.8

19.4

11.5

15.9

Cabecera

32.3

12.6

7.3

8.8

16.1

6.8

12.4

Resto

72.6

44.4

27.3

49.0

26.4

21.4

23.5

Total

37.2

14.9

11.6

10.5

15.4

8.0

12.8

Cabecera

26.8

9.0

7.0

7.2

12.0

4.8

8.8

Resto

62.5

30.3

23.7

19.2

24.4

16.4

23.3

Total

26.0

8.9

8.6

5.5

11.1

4.0

9.0

Cabecera

16.9

4.1

4.1

2.6

8.1

2.1

5.3

Resto

48.6

20.7

19.8

12.8

18.5

8.5

18.1

Total

25.9

8.6

8.0

5.4

11.3

4.2

8.9

Cabecera

17.8

4.5

4.3

2.8

8.3

2.8

5.4

Resto

46.5

19.1

17.5

11.9

19.0

7.8

17.9

Total

26.0

8.2

6.6

4.7

11.1

4.7

10.0

Cabecera

17.4

4.1

3.6

2.0

83

2.5

6.1

Resto

47.8

18.6

14.0

11.5

18.2

10.2

19.8

Depen­ dencia

1973

1985

1993

1996

1997

1998

Fuente: DAÑE, Censos de Población 1985 y 1993. Cálculos DNP-UDS-DIOGS, con base en DAÑE, E H 9 3 , E H 9 7 y EH 10I

507

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX

b)

El índice de Condiciones de Vida

El índice de Condiciones de Vida (lev), creado por la Misión Social del D n p , combina en una sola medida las variables de acceso a los bienes fí­ sicos (características físicas de la vivienda y las posibilidades de acceso a los servicios públicos domiciliarios), variables que miden el capital humano presente y potencial: educación del jefe y de los mayores de 12 años; las po­ sibilidades de acceso de niños y jóvenes a los servicios escolares y la compo­ sición del hogar. El le v agregado permite establecer comparaciones y ordenamientos globales entre ciudades, departamentos o regiones, o entre períodos dife­ rentes. El puntaje de cada variable permite ver los avances en cada una de las características o si las bajas condiciones en un sitio determinado obede­ cen a problemas en la acumulación de capital humano, de capital físico por parte de los hogares o carencias relacionadas con los servicios públicos, por ejemplo. El indicador creció en forma sostenida, cerca de un punto anual, en­ tre 1985 y 1997, año a partir del cual se estanca, tanto en el total, como en cada uno de los factores que lo componen.

Cuadro 7 Colombia. índice de Condiciones de Vida por zona. 1985-1998 Zona

1985

1993

1997

1998

Total

6017

7080

7330

7329

Cabecera

7329

7900

8230

8293

Resto

2983

4660

5100

50.55

Fuente: DNP-Misión Social con base en DAÑE, Censos de Población y Encuestas de Hogares 9 7 y 101

c) La pobreza medida a través de los ingresos1 La disminución de la pobreza, medida con los anteriores indicadores, contrasta con la escasa mejoría e incluso deterioro de la situación de los ho­

I A fin de aislar el efecto precios, las estimaciones de pobreza con base en los ingresos, cambian las líneas de pobreza DAÑE, por los valores deflactados de ellas: con el índice de precios al consumidor ingresos bajos alimentos, para la Línea de Indigencia; y con el índice de precios al consumidor ingresos bajos total, para la Línea de Pobreza.

508

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES

gares, cuando se mide con base en los ingresos y las posibilidades de gasto de las familias. Entre 1991 y 1997 la pobreza cae en 4 puntos y partir de este año crece superando los niveles observados en 1991, de forma tal que en marzo de 1999, el 55% de la población se encontraba por debajo de la línea de pobreza. En 1999 un poco más de la quinta parte de la población tenía ingre­ sos inferiores a la línea de indigencia, es decir, más de ocho millones de per­ sonas no lograban obtener el ingreso necesario para cubrir el costo de la ca­ nasta básica de alimentos.

Cuadro 8 Colombia. Línea de pobreza y línea de indigencia por zona, 1991-1999 Año

LI

LP

Total Cabecera

Resto

2360

1380

3520

5770

4730

6840

2330

1160

3770

5640

4360

7070

1996

1867

995

4028

5277

4282

7741

1997

1807

831

4289

5032

3907

7891

1991 1993

Total Cabecera

Resto

1998

1785

831

3745

5147

3907

7581

1999

2090

1100

4590

5500

4520

79.7

Fuente: Cálculos DNP-U d s -D i o g s , con base en DAÑE, E H 73, EH 81, E H 93 , E H 9 7 , EH 101 y E H 1 0 3

G R Á F IC O 21 C O L O M B IA . L ÍN E A D E P O B R E Z A P O R Z O N A , 19 9 1 -1 9 9 9 908070605040301990

1992

1994

1996

—♦— T o ta l-« -C a b e c e ra

1998

2000

Resto

Fuente: Cálculos DNP-DlOGS, Con base en DAÑE, Encuestas de Hogares

509

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOM BIA. SIGLO XX

Los departamentos más pobres, con población bajo la línea de pobre­ za de alrededor de las dos terceras partes, son Chocó, Cauca, Córdoba, Boyacá y Nariño. En el otro extremo, con porcentajes menores al 50% , están Bogotá, Cundinamarca, Quindío y Valle. c)

Desarrollo humano

“La verdadera riqueza de una nación está en su gente. El objetivo bá­ sico del desarrollo es crear un ambiente propicio para que los seres humanos disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa”. Esta visión, pro­ movida desde hace una década por el P n u d , no se concentra exclusivamen­ te en la opulencia económica, como el PlB, sino que considera necesario en­ contrar formas de evaluar el aumento de la capacidad de la gente para lograr vidas largas y sanas, para comunicarse y participar en las actividades de la comunidad y para contar con recursos suficientes para conseguir un nivel de vida razonable. Esta es la importancia del Indice de Desarrollo Humano (I d h ).

El IDH es un índice compuesto que refleja los logros en esas tres di­ mensiones, a través de tres variables: la Esperanza de Vida, como resumen de los esfuerzos nacionales en salud y población, el logro educativo, como resu­ men de los esfuerzos en alfabetización y vinculación de niños y jóvenes al siste­ ma escolar y el ingreso, como medio para lograr un nivel de vida decente. El IDH permite establecer comparaciones entre todos los países o en­ tre diferentes regiones al interior de un país. Colombia está clasificado como país de desarrollo humano medio y ocupó en 1999 el puesto 57 entre todos los países. El avance durante la década ha sido significativo. El índice se ha in­ crementado entre 1994 y 1997 en 0.0280 puntos. Este incremento se debe, en mayor medida, a ganancias notables en el componente educativo, espe­ cialmente por el avance en la tasa de matrícula combinada de los tres nive­ les. Efectos positivos pero de menor magnitud se observan en la longevi­ dad, asociados principalmente con la reducción de la mortalidad infantil, mientras que el crecimiento económico permanece casi constante, particu­ larmente entre 1996 y 1997. Al hacer la corrección por distribución de ingresos, Colombia dismi­ nuye su I dh . La inequidad en Colombia equivale a un retroceso de más de 10 años en el desarrollo. La desigualdad en la distribución del ingreso, me­ dida por el coeficiente de GlNI, aumenta en el país. Por eso, cuando el índi­ 510

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES

ce del PlB se corrige por distribución, se pierden los avances logrados en el desarrollo humano. Por departamentos, el I d h ajustado por G ini , confirma que los lo­ gros alcanzados en el país, no son de ninguna manera homogéneos y, por el contrario, subsisten brechas sociales, demográficas y económicas entre ellos. En 1997 sólo Valle, Cundinamarca, Bogotá y Atlántico tenían un I d h mayor que el promedio nacional y Chocó, Nariño y Caquetá presenta­ ban el Idh más bajo, con valores inferiores a 0.70.

Cuadro 9 Colombia. índice de desarrollo humano corregido por desigualdad en los ingresos. 1994-1997 Años

Indice de logro educativo

índice de esperanza de vida

ín dice PlB/c ajustado

G lN I

índice PlB/c con G lN I

1994

817

738

671

50

335

742

630

1995

825

747

689

56

319

753

638

1996

841

753

693

54

318

762

637

1997

849

762

699

56

308

770

640

Id h

IDH ajustado con G in i

Fuente: Cálculos DNP-UDS-DlOGS con base en DAÑE, Censos De Población y EH .

5.

L a desigualdad

La distribución de los ingresos en una sociedad es una de las caracte­ rísticas centrales y más conflictivas de la desigualdad social. Es frecuente­ mente el origen de enfrentamientos y uno de los factores decisivos del nivel de vida. Desde el punto de vista de la economía nacional desempeña un pa­ pel importante en el comportamiento del consumo y la estructura de la de­ manda global. En Colombia, los trabajos pioneros sobre distribución de ingresos fueron los de Urrutia y Berry en la década de 1960. Ellos encontraron un alto grado de concentración del ingreso en la zona urbana: el 1.5% de la fuerza laboral recibe el 15% de los ingresos. Los dos deciles más altos con­ trolan el 60% y el 30% de la fuerza de trabajo más pobre gana alrededor de 4.5% . El coeficiente de GlNI calculado por los autores en ese momento fue .570, que comparado, entonces como ahora, con otros países de América Latina, coloca a Colombia como uno de los países con mayor desigualdad 5n

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

de ingresos. En 1970 se realiza la primera Encuesta Nacional de Hogares y, con base en ella, Polibio Córdoba llega a conclusiones en la misma direc­ ción: estima un GlNI de .535, para la PEA total, y encuentra que la desigual­ dad es mayor en zona urbana (.529) que en zona rural (.424). La estabilización de las encuestas de hogares permite tener una serie de distribución de ingresos por lo menos para las 7 principales ciudades a partir de 1976. Estudios realizados a mediados de la década de los 80 (A. Reyes, por ejemplo) muestran que entre 1976 y 1980 hubo una reducción de la desigualdad de los ingresos laborales, cuando el Gini pasa de .508 a .446, (en 1980) y a 43.3 en 1983, reducción esta última que la crisis echa atrás, puesto que en 1985, el Gini era nuevamente el mismo de 1980. En Colombia, como en muchos otros países de la región, el ingreso está concentrado en manos de una proporción limitada de la población. El índice de GlNI, que durante los primeros años de la década de los 90 presentó cierta estabilidad, en los últimos tres años muestra tendencia al deterioro.

Cuadro 9 Colombia. Coeficiente de GlNIpara personas y hogares, por zona Personas Año

Total Cabecera

Resto

Hogares

Total Cabecera

Resto

1991

5477

5271

5043

5355

5162

5150

1993

5618

5341

5054

5509

5264

5080

1996

5436

5029

5029

5264

4893

4954

1997

5554

5241

4974

5435

5165

4902

1998

5630

5245

5651

5458

5090

5675

1999

5683

5316

5437

5483

5154

5303

Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS, con base en DAÑE, E H 73, E H 81, E H 9 3 , E H 9 7 , E H 101 y E H 1 0 3

Otra metodología que permite analizar el grado de desigualdad es calcular la participación de los ingresos de los más pobres en el ingreso total. Confirmando la magnitud del GlNI se puede observar que cada vez es menor la participación de los más pobres. En 1999, el decil más pobre en Colombia recibe menos del 0,4% mientras el decil más rico recibe cerca del 45% . La desigualdad es más preocupante en la zona rural, donde sus habitantes apenas perciben el 0,03% . 512

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES

G R Á F IC O 2 2 C O L O M B IA . C O E F I C I E N T E D E D E S IG U A L D A D D E G I N I, 1 9 7 6 -1 9 9 9 0 ,5 3 0 -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------0 ,5 2 0 .

0,510

íl n

0 ,5 0 0 r i 0 ,4 9 0 . I I i | 0 ,4 8 0 . 0 ,4 7 0 . ? { I

n

n !¡ n

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0 ,4 5 0 . 0 ,4 4 0 . 0 ,4 3 0

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0,420

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O) s O) a O) s

Oi

Fuente: Con base en DAÑE, Encuestas de Hogares

Un análisis sobre la desigualdad no queda completo si no se analizan otros activos diferentes del ingreso corriente. La distribución de la riqueza, de la propiedad de la tierra y de las empresas complementaría el panorama de la distribución. Sin embargo, no es posible abordarlo por problemas se­ rios de información. Es necesario hacer esfuerzos para que en un futuro pueda abordarse.

G R A F IC O 23 C O L O M B I A . P A R T IC IP A C IÓ N D E L O S I N G R E S O S D E L 2 0 % M Á S P O B R E Y D E L 2 0 % M Á S R IC O . U R B A N O 1 9 9 7 6 -1 9 9 7 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25

VL* i*!

*»v * y

20% más rico

20 15

10

20% más pobre

5

0

Fuente: Con base en DANE, Encuestas de Hogares

5i3

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Puede afirmarse, entonces, que la desigualdad es el problema central del desarrollo social colombiano. Pese a los avances logrados en muchos as­ pectos en 50 años de desarrollo, no se ha superado. Se manifiesta en los di­ ferentes ámbitos: desigualdad de ingresos, de educación, de mortalidad, de género, de regiones. La desigualdad imperante que hace de Colombia uno de los países más desiguales en el continente más desigual del mundo hace más difícil encontrar vías claras para la resolución de los conflictos. Una vía de mitigación de la desigualdad es el potencial redistributivo del gasto público social, que ha aumentado como proporción del gasto total del gobierno, de 28% en 1980 a 43% en 1997. Utilizar plenamente su potencial redistributivo en educación de manera que se logre universalizar la educación preescolar y primaria, es decir, vincular al sistema a cerca de 300 mil niños que hoy están excluidos y que en un 87% pertenecen al 40% más pobre de la población, significa solamente una inversión equivalente a 0.11% del PlB de 1996. En secundaria, vincular a algo más de 600 mil jóvenes hoy excluidos, que en un 60% pertenecen al 40% más pobre, requeriría un gasto de 0.18% del PlB de 1996.

Mesa Redonda: Perspectivas sobre desarrollo económico P A R T IC IP A N T E S : G A B R I E L M IS A S A R A N G O , Á L V A R O C A M A C H O , L U IS J O R G E G A R A Y Y C É S A R G O N Z Á L E Z

Intervención de la Profesora Consuelo Corredor M artínez, D ecana de la Facu ltad de Ciencias Económ icas Maestro Blas Emilio Atehortúa, Profesores, estudiantes, señoras, señores. Como profesora de la Facultad de Ciencias Económicas es un mo­ tivo de satisfacción clausurar hoy la Cátedra M anuelA ncízar, que a lo largo de este semestre estuvo bajo nuestra responsabilidad. Esta cátedra es uno de los espacios académicos más importantes de la Universidad, en tanto per­ mite socializar nuestras reflexiones sobre problemas disciplinarios y sobre los problemas que trascienden del simple balance hacia un racionamiento analítico y propositivo. Fue así, como a lo largo de 18 sesiones con la participación de dife­ rentes profesores y egresados, la Facultad aportó al examen del desarrollo económico y social en el siglo XX, abordando las características, limitaciones y perspectivas de nuestro complejo de configuración como nación, los pro­ blemas de la modernización de las instituciones, de la agricultura, la indus­ tria, el sector público, la moneda, la estructura macroeconómica, el sector exportador, los procesos de urbanización, la evolución social y la difícil consolidación del Estado, fueron todos objetos de reflexión siempre con el propósito de evitar miradas parciales y descontextualizadas, para así poder

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

comprender las complejas interrelaciones entre los ámbitos económico, so­ cial y político. Esperamos haber logrado estos propósitos y haber sembrado inquie­ tudes académicas que ojalá pasen a formar parte de sus agendas de investi­ gación, ya que han sido ustedes nuestros pacientes interlocutores, que cada sábado con su presencia nos alentaron y estimularon para concluir con éxi­ to esta cátedra que esperamos poner a disposición del público mediante un libro y videocintas en el año próximo. Infortunadamente en el desarrollo de la cátedra nos sorprendió el asesinato del profesor Jesús Antonio Bejarano Ávila, enlutando nuestra universidad y ocasionando una irreparable pérdida para su familia, sus ami­ gos y colegas, para la academia y para el país. El dolor que nos embarga ha sido compartido por numerosas perso­ nas e instituciones, quienes con sus mensajes de solidaridad e iniciativas aportan para persistir en la solución negociable del conflicto armado y las expresiones culturales no son ajenas a esta contribución. Es el caso del maestro Blas Emilio Atehortúa, quien con su enorme creatividad ha com­ puesto la obra “Antífonas I, Opus 205” en memoria del profesor Bejarano y que muy generosamente hoy compartirá con nosotros. Gracias a todos ustedes y muy especialmente al maestro Atehortúa y a la maestra Carmen Barbosa, quien muy discretamente desde la Dirección del Departamento de Música nos ha colaborado en forma permanente. Finalmente en nombre de la facultad y en el mío propio agradecemos a todos los conferencistas que nos aportaron sus conocimientos y su expe­ riencia investigativa con rigor académico y esfuerzo pedagógico que logró llegar a un público diverso, al cual también expreso nuestro agradecimiento por su persistencia e interés. Deseo hacer un reconocimiento expreso al profesor Gabriel Misas, Coordinador de la Cátedra quien lideró en forma muy acertada esta inicia­ tiva de la facultad, apoyada en un numeroso grupo de monitores que cada sábado se dieron cita para cumplir en forma con los compromisos académi­ cos adquiridos. Acepten todos ustedes nuestro agradecimiento. Homenaje postumo al profesor Jesús Antonio Bejarano: concierto “Antífonas I Opus 205”. Director maestro Blas Emilio Atehortúa; cantata mezzosoprano, 4 cornos, 3 pianos, 3 arpas, metales, 12 guitarras, 8 contra­ bajos, 10 percusionistas; interpretes profesores y estudiantes del departa­ mento de música, solista Ángela Simbaqueba, coros oficiales y de integra­ 516

MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO ECO N Ó M IC O

ción de la Universidad Nacional, coro Nogal de la Universidad Pedagógica; directores Antonio Moreno, Rubén Darío González. G

a b r ie l

M

is a s

A

ra n g o

En la cátedra del día de hoy invitamos a una mesa redonda, a los pro­ fesores Luis Jorge Garay, Alvaro Camacho y al doctor César González. Antes de iniciarse la mesa redonda me gustaría darle los agradecimientos a los profesores que participaron en las distintas charlas. Igualmente quisiera agradecer a los monitores que hicieron posible también la cátedra al traba­ jar con los alumnos: Ana María Sánchez, Iván Mejía, Carolina Arguello, Carolina Varela, Edith Aristid, Eduardo Arias, Katerin Cartagena, Natalia Arias, Oscar Loaiza, Tatiana Amador, igualmente a los funcionarios de la Universidad, de Unimedios, y de cine y televisión. Infortunadamente ellos han sido un grupo muy grande y no tengo la totalidad de los nombres. A to­ dos ellos les agradecemos su colaboración en esta cátedra. Igualmente al en­ cargado de la sala que nos ha ayudado en estas labores, señor Mauricio Ro­ mero. En el día de hoy vamos a tratar el tema de las perspectivas sobre desa­ rrollo económico y social al inicio del siglo XXI. Nos acompañan el profesor Alvaro Camacho, Sociólogo de la Universidad Nacional, doctorado en So­ ciología en la Universidad de Wisconsin. El profesor Luis Jorge Garay, Ingeniero Industrial de la Universidad de los Andes, doctorado en Econo­ mía en el MlT y con estudios Posdoctorales en la Universidad de Cambrid­ ge. Y el doctor César González Economista de la Universidad Nacional donde ha sido profesor y fue decano de la Facultad de Ciencias Económi­ cas; con estudios doctorales en la Universidad de Cambridge. La característica a finales de este siglo en Colombia, es que tenemos una serie de conflictos transversales, violencia, narcotráfico, lucha armada, corrupción; que se han agrandado a lo largo de las décadas, y las formas de regulación que teníamos sobre esos conflictos en los años anteriores a la dé­ cada del 90, se han roto. No se puede seguir trabajando bajo los mismos es­ quemas. Estos conflictos que vienen del pasado empezaron a ser considera­ dos bajo nuevas formas con el cambio en la agenda internacional. El hundimiento del bloque socialista lleva a que estos conflictos que eran condiciones internas del país y así lo veían los países amigos empiezan a ser considerados como problemas de orden internacional, y Colombia pasa de ser el país modelo de los años 60 en las relaciones interamericanas, a ser el país conflicto. 517

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Adicionalmente con la profundización de los conflictos cambian las formas de regulación de la economía. Se pasa de las formas de adhesión a un régimen internacional basados en la industrialización a través de la sustitu­ ción de importaciones, a unas formas muy particulares de adhesión a un ré­ gimen internacional de libre comercio. El control de cambios, sí modifica a una apertura, tanto de la cuenta de capitales, como del mercado de bienes y servicios. Modifica radicalmente todas las formas de regulación que se han construido en ese largo período de la sustitución de importaciones; y final­ mente, hay cambio constitucional donde simultáneamente se dan varios mensajes en esa nueva Constitución: por una parte introduce nuevos dere­ chos sociales, lo cual implica una mayor participación del Estado en la eco­ nomía y, de otro lado, se introducen también concepciones nuevas sobre el manejo de la moneda donde de acuerdo con varios analistas, hay unas ten­ siones recientes al interior de la Constitución. Entonces todo este conjunto de factores de orden institucional y político empiezan a jugar un nuevo pa­ pel al interior de las relaciones sociales en Colombia. Surgen nuevas tensiones que antes no teníamos y desaparecen algu­ nas que han marcado un largo proceso de sustitución de importaciones. Esta modificación radical en las instituciones y en las formas de regulación de la economía en la sociedad es lo que está llevando en este momento a una explosión de los conflictos. Los economistas decimos que si pronosticando el pasado, o recons­ truyendo el pasado, a veces tenemos serias dificultades, pronosticar hacia un futuro y sobre todo lleno de cambios como se están produciendo a nivel internacional, es bastante complicado. Por eso hemos planteado que en esta mesa redonda vamos a analizar la próxima década, no vamos a tratar de ha­ cer un análisis de cómo va a ser el siglo X X I en Colombia.

A

lv a ro

ca m a ch o

Bueno, ante todo quiero agradecer esta oportunidad a Gabriel y a Consuelo y decirles que me siento muy cómodo pero a la vez incómodo. Cómodo porque comparto una mesa con mis amigos pero incómodo por­ que comparto una mesa con los sabios. Y eso me produce muchos temores. Y tengo otro temor básico y es que pronosticar para el siglo X X I, ya lo dice Gabriel, aun sólo para una década en un país como éste, es particularmente difícil. En 1933, en un congreso de Sociología en Amsterdam, Max Hollheimer el Director del Instituto de lo que se llamó Escuela de Frankfurt, de­ 518

MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SOBRE DESARROLLO EC O N Ó M ICO

cía: “Cuanto más la vida social pierda el carácter de ciego acontecer natural y la sociedad toma medidas que la llevan a constituir como sujeto racional, con tanta mayor certeza se pueden también predecir los procesos sociales.” La inseguridad actual de los juicios sociológicos sobre el futuro, sólo es el reflejo de la actual inseguridad social. Max Hollheimer argüía pues, que en una sociedad que está presidida por la sinrazón, el terreno de la cien­ cia en su papel de pronosticar qué es una tarea de la razón, encuentra los obstáculos del manejo de la sinrazón. Pero también hay que considerar la capacidad que puede tener su coyuntura en un momento histórico para cambiar el curso de la historia. El problema central es que a las dificultades teóricas y epistemológi­ cas del pronóstico hay que agregar el hecho de que estamos tratando justa­ mente con un período especialmente coyuntural en el sentido de un perío­ do histórico en el que se condensan múltiples conflictos y múltiples tendencias contradictorias del cambio social. Y en una coyuntura donde al parecer la irracionalidad está presidiendo el devenir histórico de nuestra so­ ciedad. Yo quiero sentar dos o tres ideas básicas, primero: “¿Cómo va a entrar Colombia en el siglo XXI?” Bueno, va a entrar muy mal porque van a tener que resolver una serie de problemas claves. El primero es que Colombia tie­ ne que conquistar la democracia, ese el problema 1A con el que se enfrenta la sociedad colombiana. Una democracia que está bloqueada por la violen­ cia, por la corrupción, por el clientelismo, por este reino de individualismo que llamamos rebusque y por la desigualdad. Querría decir que este défi­ cit de democracia expresa también un enorme déficit correlativo de ciu­ dadanía y por tanto el desarrollo de lo público como el espacio en el que el poder se convierte en lo que Claude Defoe llamó el lugar vacío. Ese es­ pacio que no puede ser objeto de apropiación. Cito algunas cifras para señalar algunas de estas dimensiones: el informe de desarrollo humano para 1999 señala que los dos problemas que confronta la sociedad co­ lombiana y que le impide al país alcanzar un mayor desarrollo humano son la violencia y la desigualdad de la distribución de los ingresos. Argu­ ye el informe que sin violencia la esperanza de vida masculina debería ser de 67 a 68 años, y actualmente está entre 63 y 64. Lo que permite con­ cluir que los hombres colombianos han perdido entre tres y cuatro años de vida en promedio. La desigualdad en Colombia equivale a un retroceso de más de diez años en el desarrollo de la distribución del ingreso por el enfrentamiento de 519

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

fuerzas. Además de tantos otros problemas que no voy a tratar, como el pro­ blema de la calidad de la educación y el de la enorme afectación que se está produciendo en el país respecto del medio ambiente. Según el Informe de Desarrollo Humano, el respectivo índice de Co­ lombia es de 0.77, por lo que ocupa el puesto 57 entre 174 países. Y dice: “en el contexto latinoamericano, el Indice de Desarrollo Humano de Co­ lombia es inferior al de Chile, Argentina, Uruguay, Costa Rica, Venezuela, Panamá y México. La esperanza de vida en Colombia es menor que la de los países con los cuales se compara, entre dos y casi seis años. Tiene también una de las más bajas tasas de alfabetización de adultos en el conjunto de los países. Para alcanzar a Chile, el país con mayor desarrollo humano en la re­ gión, Colombia debería aumentar su esperanza de vida en 4.5 años, incre­ mentar en 4% la tasa de alfabetización de adultos y en 6 puntos la tasa de matrícula combinada y su PlB per capita; es decir, Colombia en términos de Indicadores de Desarrollo Humano presenta un descenso. Ahora bien, en medio de este panorama resaltan rasgos que desde la política y la cultura -que son los terrenos en los que yo m e- muevo coinci­ den para mantener bajos no sólo los índices de desarrollo humano sino que inciden también en la posibilidad de que Colombia subsista como nación. Vuelvo a mi punto inicial: los temas que están incidiendo notablemente en estos descensos en el índice de desarrollo humano, son, fundamentalmente, la violencia, el clientelismo, la corrupción y eso que se llama ‘el rebusque’. El tema del narcotráfico lo voy a tratar al final como un tema aparte, pero es un tema central en este panorama. La tesis que querría exponer es que el déficit de democracia en Colombia y el déficit de ciudadanía se ex­ presan en una enorme contradicción, que yo considero fundamental, y que se centra en la calidad de las relaciones entre los colombianos, y las relacio­ nes de los colombianos con su Estado y diría que en el contexto de este con­ flicto, de la naturaleza de nuestras relaciones sociales se entiende que surjan prácticas que manifiestan las relaciones contradictorias y que se expresan en las tendencias a aceptar o rechazar la presencia y la acción arbitral del Esta­ do, según se amenacen o se defiendan intereses privados. Cuando la apelación a la legalidad se traduce en dificultad e insatis­ facción de intereses propios, acceder a medios informales es una forma de acción que busca garantizar los objetivos en juego. Por tanto, la imposición de voluntades no encuentra un límite en parámetros institucionales, ni el recurrir a la violencia para hacer valer intereses privados, individuales y co­ lectivos. Es un mecanismo que se gesta en medio de una impunidad genera­ 510

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lizada. Esto señala dos tendencias, una que llamo antiestatalista y otra que llamo estatalista. La tensión antiestatalista se concentra en la violencia y en ese individualismo exacerbado del rebusque, y la estatalista se concentra fundamentalmente en la corrupción y el clientelismo. Entonces hay una tendencia a desbordar el Estado y a imponer una voluntad propia y las solu­ ciones informales con el peso del privilegio social sobre otros paralelos con una tendencia al uso del Estado, convirtiéndolo en un recurso patrimonial y feudalisante en el sentido de Max Weber. Voy a examinar cada uno de estos puntos muy rápidamente. En cuanto a la violencia, ya he señalado que los colombianos hemos perdido entre 3 y 4 años de vida en promedio en los últimos 20 años. Esa violencia, según todas las cifras afecta principalmente a los hombres entre 25 y 50 años. Los hombres mueren por homicidio, 10 veces más que las mujeres. La región del país con mayores tasas de mortalidad por homicidio comprende Antioquia, Valle, Risaralda, y Caldas, y por el otro lado está el Caquetá, Meta y Norte de Santander; es decir, los extremos de lo que po­ dríamos considerar los polos de desarrollo económico. Estos departamen­ tos tienen tasas que pueden duplicar el promedio nacional. Los municipios con más violencia son los más urbanos, con mayores niveles de riqueza y de­ sigualdad y que tienen presencia de grupos armados, particularmente los paramilitares, y los municipios con menor violencia en promedio tiene ma­ yor educación, mayor participación en la elección de alcaldes y ausencia de grupos armados de orden profesional. En la década anterior, la tasa de homicidios para Colombia pasó de 81.5 en 1991 a 56.6 en 1998. Mostrando un descenso aparente en la tasa de mortalidad homicida por cada 100.000 habitantes. Pero esta tasa, de todos modos, es tres veces más alta que la de los países que siguen en las listas que son Brasil, México y Perú, que tiene tasas aproximadamente que están en el orden de 20 a 22 homicidios por cada 100.000 habitantes, y es sólo supera­ da por el Salvador que después de los procesos de negociación, incrementó su tasa hasta llegar a una cifra entre 120 y 125 homicidios por cada 100.000 habitantes, y por Guatemala que estaba por el orden de 110 a 120. Pero esa violencia que tiene esa extensión regional tenía otras características muy pe­ culiares. Por ejemplo se producen en Colombia más muertes por accidentes de tránsito calculadas en este año en 7.595 que por el conflicto armado, va en 3.500 muertos por este año. Es decir, que la violencia y el conflicto ar­ mado es solamente una porción en términos de homicidio de lo que es la mortalidad general en Colombia y tenemos formas de mortalidad tan ab­ 521

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surdas como la de tener más de 7.500 muertos en accidentes de tránsito, lo cual está indicando que hay una terrible crisis de regulación de materias del inicio de la civilización como se ve simplemente en el manejo del tránsito; pero gran parte de esta violencia está asociada con un problema de fondo que es el de los derechos humanos, que no sólo son violencia sino que son un indicador del profundo déficit de democracia y ciudadanía. El Departamento de Estado estima que en 1998 hubo de 2.000 a 3.000 muertos por el conflicto armado; que las fuerzas del Estado cometie­ ron al menos 21 asesinatos extrajudiciales; que en ese año se produjeron más o menos 300.000 desplazamientos, y que las acusaciones a miembros de los cuerpos de seguridad del Estado, si bien han disminuido, ponen a Colombia como el mayor violador de derechos humanos de la región y de los más altos del mundo. Las fuerzas de violencia organizada están generan­ do una masacre, entendida por masacre un homicidio colectivo -m ás de cinco personas- cada dos días, haciendo atroz el panorama de la violencia colombiana. El segundo rasgo de esta tendencia, que podríamos llamar antiestatalista, es de nuevo este enorme incremento del individualismo, del rebusque, que no es más que la incapacidad que tiene el Estado de regular la vida co­ lectiva de los ciudadanos, de crearle unos mecanismos de solución de sus conflictos y de sus necesidades. Es la apelación a la astucia, a la creatividad para circunvalar normas sustantivas o procedimentales para la satisfacción de metas personales. Es una práctica que tiende a apuntalar una informali­ dad que reduce el ámbito de lo legal e incrementa los costos de transacción y que tiende a desbordar los límites de lo institucional, activar la ilegalidad y la delincuencia y la violencia. El rebusque así entendido expresa una ideología que alaba la capaci­ dad de los colombianos para no dejarse apabullar por la adversidad, pero oculta que esa práctica afianza el individualismo e impide el desarrollo de la confianza, mina la solidaridad y empobrece el futuro social. En su extremo revela dos ideologías que a mi juicio son igualmente graves y nocivas. Por un lado, aquélla que sostiene que esta capacidad de superación individual hace superflua la acción del Estado, la acción reguladora, en la medida en que la presencia del Estado tiende a castrar las energías privadas, y aquella otra por la cual se privilegia la lógica sobre la cual habrá que trabajar mu­ cho. Una lógica de la ventaja parodiando a Max Weber que se impone so­ bre una lógica de la responsabilidad. Es decir que los colombianos privile­ giamos la lógica de nuestra ventaja, la posibilidad y la oportunidad de salirle 522

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adelante a las situaciones, independientemente de que pasemos por encima de los derechos de otros, frente a una lógica de la responsabilidad que in­ cluiría el reconocimiento del otro como un correspondiente. Hernando Gómez Buendía y el grupo de trabajo del cual formó parte Luis Jorge Garay, sentó una tesis que es la llamada Tesis del Almendrón, en la que se ar­ guye que el drama colombiano es la tensión entre una racionalidad indivi­ dual frente a una racionalidad colectiva. Estas son las dos tendencias andestatalistas que impiden la formación de un Estado regulador de conflictos, pero las tendencias al uso del Estado, que yo llamaría estatalistas, son las mismas, son de nuevo la corrupción y el clientelismo. La corrupción es simplemente la penetración ilegal del merca­ do económico en el mercado político, es la conversión en mercancía de los valores que se manejan en la esfera política. Y cuando hablo de valores no estoy refiriéndome a recursos ni a principios éticos morales, si no que consi­ dero valor todo aquello que cuesta esfuerzo conseguir. Si bien es lógico que domine la lógica del mercado por cuanto opera esa lógica de la ventaja, el costo para conseguir valor político que se reduce para el caso individual, se incrementa para el conjunto de la sociedad. El libro que coordinó Fernando Cepeda (1994) señaló casos protu­ berantes de corrupción en el sector agropecuario, en el Ministerio de Agri­ cultura, en el Idema (algunas de estas instituciones no existen hoy pero en 1994 sí existían. En el sector del transporte se encontraron en el Intra, en el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte, en el sector de co­ mercio exterior, en Aduanas, Foncolpuertos, Incomex, en salud, en el ISS, en Cajanal, Aeronáutica Civil, en el Senado y la Cámara, en fin se encontra­ ron casos de corrupción, que ya en 1994 eran fuertemente denunciados. En sólo el primer semestre de 1999 según la Contraloría se cerraron 316 fallos con responsabilidad por un valor de $11,495 millones. En sólo Foncolpuertos compromete 4.7 billones, pero esto no es simplemente un caso de corrupción en el manejo de fondos del Estado sino que, además, la Contraloría cuestionaba en el caso de Foncolpuertos 20.000 cédulas de identidad, es decir que para acceder a la corrupción no sólo es el manejo clientelista o corrupto de unos fondos públicos sino que es toda una cadena que lleva a que inclusive se puedan falsificar cédulas de ciudadanía. El clientelismo es el segundo rasgo de la tendencia estatalista. Del clientelismo se ha dicho que es de alguna manera una forma de superación de viejas formas de dominación política como eran el caciquismo y el ga­ monalismo. En ese sentido es una superación porque le permite al cliente 5 23

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negociar un recurso estatal que le ofrece un cliente y al mismo tiempo crea una obligación. Es lo que se llama dogwood test—doy para que me den—y en este sentido es una superación del caciquismo. Pero al mismo tiempo es una de las formas de expresión que pueden no necesariamente ser corruptos en el terreno legal pero si son formas corruptas de la democracia. En primer lugar feudaliza y patrimonializa el Estado, lo debilita, im­ pide la tramitación organizada de demandas populares, apuntala los parti­ dos tradicionales pero al mismo tiempo los des-ideologiza, nutre la violen­ cia política, construye un sistema “mañoso” de protección de la población local al punto que hoy en día se puede hablar inclusive de clientelismo ar­ mado. Finalmente confronta uno de los temas claves de la democracia co­ lombiana como es el tema de la descentralización, en tanto que en los nive­ les locales se expresa con gran fuerza el clientelismo y reduce la posibilidad que tienen las regiones de vivir sus propias situaciones, manejar sus propios conflictos y por tanto asignar además sus propios recursos. En cuanto al narcotráfico no voy a dar cifras pero quiero decir que sus nuevas características lo están haciendo bastante complicado. Los rasgos centrales me parece que hoy en día los marcan la fragmentación del negocio a raíz de la eliminación de los carteles. Se suponía que una organización del crimen organizado tendía a ser altamente monopólica, cerrada, vertical con pocos participantes, pero ahora se ha abierto. Actualmente se calcula que puede haber entre 120 y 150 organizaciones exportadoras de drogas ilícitas, lo cual está mostrando que la organización por sí misma no es una variable importante en la determinación del fenómeno, sino que los mercados si­ guen siendo la variable central. Se amplían las rutas y los mercados hacien­ do que Colombia entre en unos complicados mecanismos de asociación con otros países. Por el lado de la exportación, entró en una relación muy compleja con México, que es hoy día quien determina la exportación al ma­ yor mercado que son los Estados Unidos y con países del sur que se convir­ tieron en excelentes espacios de lavado de dólares y en sus mercados de ca­ pitales. El narcotráfico dejó de ser un problema delictivo y se convirtió en un problema de Estado. Y hay opinión pública internacional que habla del narcoestado. No hablemos de la narcodemocracia sino de narcoestado. Ya no es un problema de justicia, de criminalidad pero convirtió a Colombia y esto ya lo dijo Gabriel un Estado problema, en un Estado paria. El narco­ tráfico selló una forma de interacción muy compleja con el tema de los de­ rechos humanos y con el tema de la violencia para incrementar el número 52-4

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de agencias internacionales que “se preocupan por Colombia”. Minó la so­ beranía nacional al punto que nos puso en unos niveles de dependencia de los Estados Unidos que no había experimentado Colombia en años ante­ riores y, finalmente, está contribuyendo a la militarización de la lucha con­ tra el narcotráfico que se confunde con la lucha contra la insurgencia. Estos cinco rasgos, me parece a mí, violencia, desigualdad, clientelismo, corrupción y narcotráfico, señalan no solamente la crisis de la demo­ cracia colombiana, sino que muestran la manera cómo Colombia se va a adentrar en el concierto internacional a comienzos del siglo XXI. G

a b r ie l

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A

ra n g o

Ante los planteamientos tan interesantes de Alvaro, yo quisiera seña­ lar dos aspectos que es necesario en esta mesa profundizar un poco más. Lo de la corrupción y el clientelismo. Hace muchos años, Edward Humphrey en su célebre texto mostraba cómo el clientelismo en ciertas sociedades segmentadas era profundamente racional y, en consecuencia, así tendríamos que tomarlo en Colombia, don­ de en muchas oportunidades la única forma de que la ciudadanía acceda a ciertos derechos es a través del clientelismo. Es un elemento profundamen­ te perturbador pero profundamente racional, y hay un tipo de corrupción que normalmente ni la contraloría ni los periódicos destacan, que es el más grave de todos: la relación del alto mundo económico, financiero y social con el mundo de la política. Normalmente la corrupción se refiere a aquellas cosas fáciles donde funcionarios compran cualquier cosa, por ejemplo, si vale mil o diez mil pe­ sos, la compran por cien mil y dejan todo tipo de rastros. Pero aquellos montajes sumamente complicados que se hacen a través de disposiciones, leyes, decretos para favorecer a determinado tipo de personas a hacer deter­ minado tipo de contrataciones, normalmente quedan impunes. Y esa es la gran corrupción: La pérdida de recursos por parte del Estado en contratos sobre petróleo, carbón, o en filtración de información privilegiada para que algunas personas o algunas instituciones tomen posición propia, por ejem­ plo en el caso de las finanzas o el mundo financiero, son enormes problemas de corrupción de altísimo nivel que normalmente ni los periódicos ni la contraloría ni la procuraduría, logran detectar y muchas veces no se consi­ dera que el utilizar esa información privilegiada, donde funcionarios públi­ cos citan información, permite a importadores, banqueros, etc., hacer gran­ des negocios. Ese es un punto clave de la corrupción en este país. Los casos 515

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que señaló Alvaro Camacho también son importantes y deben ser combati­ dos, no sólo la corrupción exclusivamente ligada a funcionarios de bajo ran­ go o a nivel de los políticos.

Luis J o r g e G a r a y Primero que nada quiero agradecer a la Facultad de Ciencias Econó­ micas y a la Universidad Nacional por el privilegio que me vuelve a dar, de participar en esta ocasión en el recordatorio de la memoria de Chucho Bejarano y por darme la oportunidad de participar en la clausura de la Cátedra Manuel Ancízar. Me cabe además, de la recordación de Chucho, compartir la mesa con personas que de una u otra manera significan para mí, hechos impor­ tantes en la vida. César en cuanto a un momento de mi vida muy importan­ te y Alvaro que está siendo de alguna manera un alertador, que no existe en español, pero esa es la palabra, de mi incursión sobre las ciencias que él ma­ neja y que yo no manejo y que me alerta los posibles errores en que pueda incurrir dentro de la ortodoxia de la Sociología y de otras ciencias sociales viniendo de la ciencia menos social de todas que es la Economía, o la Eco­ nomía que yo aprendí. Y a Gabriel siempre por el estímulo y la oportunidad de participar en la Universidad. Dada la exposición de Alvaro me cuesta un poco de trabajo empezar porque en algún sentido comparto el diagnóstico. Sin embargo, quisiera apartarme en aras del debate sobre la dinámica y la lógica de la expresión de la crisis social de Colombia, que así no la llama Alvaro pero que en el fondo más que crisis de democracia, a mi juicio, estamos en una crisis de sociedad donde la crisis de la democracia no es la única ni la más excluyeme de todas. A mi juicio la lógica de la crisis de sociedad en Colombia tiene cinco expresiones básicas que sólo voy a enumerar porque ya las he expuesto en varios foros en la universidad. La precariedad de lo público a cargo de intereses poderosos económi­ cos y políticos para su propio usufructo a costa de los intereses del resto de la sociedad y sin retribución total ni parcial en corresponsabilidad con el desarrollo de la sociedad. La precariedad de lo público y la supeditación de intereses privados de manera legales, ilegales y paralegales en la sombra de la legalidad, conllevan la pérdida de legitimidad, representatividad, funciona­ lidad e institucionalidad del Estado como ente, incluso en el capitalismo de hoy responsable de la prevalencia del denominado bien común de la socie­ dad. Esa pérdida de legitimidad y representación va íntimamente ligada a la 526

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ruptura de la representación de partidos políticos en el quehacer de la tra­ mitación de diferencias entre grupos de la sociedad y en que el Estado es el lugar donde se manifiesta esa tramitación de diferencias, por lo tanto, es en el Estado y no gratuitamente ahí, donde la crisis de lo político, de la representatividad de lo político, se expresa como una quiebra de la tramitación de los intereses colectivos. Esta pérdida de legitimidad e institucionalidad del Estado y representatividad política de las diferencias y de los acuerdos en la sociedad lle­ van claramente a una suplantación del Estado a cargo de privados y de pri­ vados poderosos para sus propios intereses que conllevan la ruptura fundamental de normas de convivencia en las relaciones entre los ciudada­ nos y el Estado. Estos principios manifiestan y reproducen algo funda­ mental que es una profunda fragmentación del tejido social que lleva como consecuencia la parcelación, feudalización, privatización y utiliza­ ción del Estado, a formas muy sofisticadas, crecientemente institucionali­ zadas, de pérdidas de convivencia ciudadana que no es exclusivamente el número de homicidios, el número de delitos sino también las formas ins­ titucionales en que se desarrollan las relaciones que hay entre las formas del delito y de la omisión de la ley y algo bien fundamental, la creciente pérdida de la moral de la sociedad ante las múltiples formas de pérdidas de convivencia ciudadana. A mi juicio este es el núcleo central del proceso de crisis social del país. Estos procesos han venido siendo reproducidos a través de la historia colombiana, con estos procesos se ha ido generando una profunda tenden­ cia a la culturización de la ilegalidad en Colombia. Ilegalidad en el sentido amplio de la palabra en la cual la corrupción en apenas una de sus expresio­ nes funcionales y no la más importante. La ilegalidad es la permeabilidad en los conductos, valores, normas y comportamientos de la sociedad a través de procedimientos de coacción, disuasión, persuasión e incluso convicción para la ventaja de unos y la des­ ventaja del resto. Esta aculturación de la ilegalidad que viene de tradición en el país se ha reproducido y ha llegado a la eclosión máxima con el floreci­ miento del narcotráfico como la actividad depredadora más importante del capitalismo de hoy. Pero es la actividad depredadora en todas y cada una de las facetas de las expresiones sociales no sólo económica sino política, social y cultural, que lleva a que en procesos previamente dichos de crisis de sociedad en Co­ lombia con el narcotráfico hayan llegado a la máxima expresión. 5*7

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El conflicto armado es un quinto proceso, el menos importante, es un proceso supeditado y por eso, a través del conflicto armado y de su supuesta negociación política no es posible, ni viable pensar, pretender e ilusionar que la sociedad colombiana por ese hecho, por una resolución política entre unos grupos particulares legales e ilegales, perdón por decir esto, paralegales, sea óbice suficiente para el cambio de la sociedad colombiana. Es más, si mañana por alguna hada madrina que nos iluminara se llegara mágicamente a la firma de un acuerdo, los problemas centrales de Colombia permanecerán, así haga­ mos una nueva constitución y una nueva normatividad. En Colombia, en una sociedad en crisis requerimos la creación de so­ ciedad, la creación de una nueva civilidad ciudadana como elemento único posible de transformación de una sociedad en el mundo de hoy, y más aun, más necesario en el mundo que se nos avecina, en el mundo de mañana. El problema central, a mi juicio, y por simplificación, y perdón diciéndolo así, reside en un fenómeno social muy profundo en Colombia, como en otras sociedades no existe, pero que en Colombia ha adquirido una connotación particular que es el rentismo en el sentido amplio de la pa­ labra, no en el sentido neoinstitucional de la palabra. Rentismo entendido como el usufructo del lugar o posición en la estructura del poder político y económico de unos grupos para el aprovechamiento en beneficio propio, tanto de las relaciones sociales del resto de los ciudadanos o sectores o gru­ pos de la sociedad como del Estado como ente racionalizador del interés co­ lectivo sin una retribución a esas ventajas. El rentismo tiene algo fundamental entendido de esta manera, es un fenómeno que obstaculiza y no permite el desarrollo del mercado como una institución social, que lo es. El rentismo rompe los dos postulados centrales de un sistema de mercado, la supuesta igualdad de condiciones entre agen­ tes económicos y la soberanía de agentes económicos para decidir, en la cual mediante el libre juego de las fuerzas del mercado, las relaciones se definen con la capacidad de competencia y de intervención o de participación más que intervención en el mercado. El rentismo rompe esos principios de igualdad porque el mercado se convierte en un instrumento para la utilización o el aprovechamiento de in­ tereses en beneficio de ciertos grupos y a costa de otros. El rentismo enten­ dido así en lo político es un obstáculo fundamental al desarrollo de la de­ mocracia. El Rentismo entendido así se reproduce desde las fórmulas como mencionaba Alvaro, gamonalistas primarias al subdesarrollo o a la transi­ ción del feudalismo al capitalismo. 518

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Al clientelismo en sus fases recientes en el desarrollo de las sociedades como la colombiana. Como decía más elegantemente Alvaro, el clientelis­ mo rompe el principio de la democracia porque se establecen planes con re­ laciones de reciprocidad, de favores entre los clanes, la clientela y obvia­ mente los grupos o los líderes. En Colombia el clientelismo ha logrado avanzar de tal manera que no sólo los partidos políticos no pueden expresar la voluntad de ciudadanos miembros a través de pertenencias ideológicas y de principios programáti­ cos sobre los asuntos de interés de la sociedad, sino que los partidos logran fraccionarse de una manera tal que los líderes y los grupos o clanes naciona­ les, regionales y locales manifiestan una pertenencia, no a través de princi­ pios, sino a través de las posibilidades de ejercer el poder y de su influencia para propio beneficio o a través del Estado y del resto de la sociedad. El clientelismo tiene un factor fundamental en lo político también y es el hecho de que el Estado se convierte en el instrumento esencial de retri­ bución de favores a través de las prácticas de la burocracia oficial, de la con­ tratación oficial, de la desviación, o el oportunismo presupuestal propia­ mente dicho, sin consulta de los intereses propiamente locales, regionales y nacionales. Por lo tanto, el rentismo no es que sea el deus ex machina de toda la crisis social colombiana sino que es un elemento que está íntima­ mente acendrado en las formas de comportamiento de buena parte de los ciudadanos colombianos -volveré sobre el termino ciudadanos colombia­ nos. El hecho es que la acendrada aculturización rentística de los grupos poderosos en la estructura del poder político-económico lleva a que la so­ ciedad colombiana presente una profunda disfuncionalidad estructural y societal propiamente dicha a un régimen democrático de mercado, incluso democrático-formal. La expresión del rentismo en la economía ha sido cla­ ramente manifestada desde inicios de la república y fue potencializado a su máxima expresión, por ejemplo, con la política de sustitución de importa­ ciones que prevaleció en el país por más de cinco décadas. En el hecho fun­ damental no es que la política de protección o sustitución de importaciones per se sea mala, sino que fue utilizada para favorecer intereses poderosos y no la exigencia por parte del Estado y obviamente del Estado com o expre­ sión de sociedad. El rentismo ha tenido expresiones fundamentales en lo económico, no sólo con las políticas públicas que se han diseñado y aplicado a favor de la actividad productiva en cabeza de ciertos grupos o intereses particulares, 519

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sino que también la política pública de subsidio, créditos, financiamiento, etc. Ha venido en el caso industrial, y me imagino que en el agropecuario que no lo he estudiado igualmente, a beneficios a un número muy reducido de agentes económicos, independiente del modelo ya sea de apertura o pro­ tección. En lo financiero la expresión ha sido como sucedió en la década de los 80. En la crisis crea una tendencia a beneficiar los intereses, indepen­ diente de la responsabilidad que les competa en las pérdidas o en las ganan­ cias y casos ha habido en que se socializan pérdidas no sólo por intereses ya creados, sino también por maneras de encubrir fenómenos de corrupción y mala asignación de recursos, y hoy día en la crisis financiera que vivimos, el caso de los bancos estatales no es ajeno a esta problemática. La economía política del ajuste y de la transición que la economía co­ lombiana requiere para el mañana cercano, implican una posibilidad que vamos a desperdiciar seguramente, que es la gran oportunidad de empezar a crear las bases. Y que la economía política del ajuste a la creación de una so­ ciedad diferente, requiere operar de forma diferente de cómo hemos opera­ do en el pasado; tenemos que evitar la sociabilización de pérdida a cargo de intereses privilegiados. Tendremos que avanzar seriamente en la redefini­ ción de la institucionalidad de obligaciones del ciudadano con el Estado en términos de la tributación y del gasto público, en términos de que la estruc­ tura tributaria del país, dada la crisis y la inviabilidad financiera del Estado en mediano y largo plazo, da lugar a la necesidad de eliminación de preben­ das, de exenciones, deducciones, a la lucha contra la corrupción para poder lograr realmente una estructura tributaria que corresponda a una sociedad democrática aparentemente de avanzada. Con el gasto público igualmente, se requerirá una nueva forma de tramitación del gasto público en los ordenes nacional, regional y local, que pasaran necesariamente por un reforzamiento de las formas de participa­ ción ciudadana. Colombia en su estructura económica, por estos fenóme­ nos previamente dichos, adolece de una falla estructural determinante en el mundo de la creciente competencia mundial y es el hecho que Colombia padece un proceso estructural, no coyuntural, de desactivación productiva porque básicamente la estructura político-económica alrededor de la pro­ ductiva, muy influenciada por el rentismo, eclosiona en un sistema de mer­ cado de competencia abierta. Tarde que temprano las fuentes del crecimiento sostenible estructu­ ral de la economía colombiana se agotaran, excepto la droga o algún otro 530

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recurso natural que llega por el hada madrina bendita de alguien, Colombia no tienen nuevas fuentes de crecimiento sostenible. Tenemos que crearlos ya sea en la agricultura y la industria y servicios en el buen sentido de la pa­ labra, no en el sentido de sectores extractores de excedentes del resto de la sociedad. Esa tarea tenemos que desarrollarla hacia el futuro. El problema central por lo tanto no es, como veía en una hoja que me repartieran antes de subir a la mesa, que ahora los economistas nos volvi­ mos los políticos y viceversa, infortunadamente no podemos seguir hablan­ do de la economía aparte de la realidad social y política del país, no son compartimentos estáticos en la crisis de sociedad que tenemos hoy día. T e­ nemos que avanzar en una interpretación, y más que en una interpretación, en el desarrollo de una verdadera transformación de la sociedad colombiana que abarca integralmente todas las esferas de la acción social. En Colombia el rentismo no sólo ha contribuido como único factor a este proceso de crisis social y de desactivación estructural productiva del país, sino algo muy fundamental, a la reproducción de un mecanismo creciente­ mente unificado de corrupción en un sentido amplio de la palabra, e ilegalidad entre la economía y, más propiamente, paralegalidad entre lo económico y lo político. Colombia a mi juicio se caracteriza por ir avanzando, atravesado en el núcleo central, profundamente por la ilegalidad, la ilegalidad del narcotráfico, y de otras expresiones que existen en la sociedad colombiana. Por lo tanto en un mundo por no idealizar, porque no estoy ideali­ zando, del capitalista del futuro el cual todavía existe no sabemos por cuan­ to más, Colombia es disfuncional estructuralmente, disfúncional en el ca­ pitalismo y en la democracia. La sociedad colombiana requerirá, a mi juicio, transitar hacia la construcción de unas nuevas condiciones para crear algún día una sociedad diferente, en la cual el actor central de la reflexión, de la gestión, de la deliberación, de la renovación y de la transformación de la sociedad, tendrá que ser el individuo. El individuo como ciudadano re­ flexivo y no el individuo como habitante de un territorio, como son la ma­ yoría de los colombianos. En la ciudadanía, en la nueva civilidad recibirá la única manera de avanzar a la creación de una sociedad diferente. Para ese avance, a mi juicio, la transición requerirá la reconflguración, y más que esto, la instauración en el país de principios fundamentales éticos de una sociedad moderna que no los tenemos hoy. La preeminencia de normas de conducta y de comportamiento recto­ ras entre las relaciones entre el Estado-ciudadanos y ciudadanos-Estado, es 531

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decir, la instauración de un instrumento central que se llamara ley en dere­ cho bajo la observancia creciente deliberativa y comprometida de los ciuda­ danos y no como únicamente responsabilidad del Estado dentro de esta preeminencia. El sentido de la justicia conmutativa y la justicia distributiva tendrán que ser instaurados en el país, fruto de una creciente participación deliberativa de los grupos de la sociedad. Precisamente la erosión, la pérdida de credibilidad en la ley y en la justicia, en el sentido amplio de la palabra, es lo que lleva a la pérdida del sentido de pertenencia en una sociedad. Colombia, nosotros habitantes, podremos transitar a ser ciudadanos en el momento que sintamos un sen­ tido de pertenencia a un proyecto conjunto de una nueva sociedad, los de­ rechos humanos apenas -perdón que lo diga así- la prevalencia de los de­ rechos humanos si bien es la máxima expresión de la convivencia, es apenas un elemento. El más valiente, el más valeroso, el de más valor de todos que es la vida (claro), pero no es suficiente. No es suficiente preser­ var la vida, hay que garantizar que la vida se dé en las mejores condiciones para el ser humano. Otro elemento central para poder avanzar en esta ciudadanía hacia una sociedad diferente es la necesidad de instituir en el país algo fundamen­ tal que es el valor de lo público como fruto, no de la imposición del Estado sobre la sociedad y de ciertos grupos particulares sobre el resto, sino crecien­ temente lo público como el espacio de reconstrucción permanente de las re­ laciones entre ciudadanos, ciudadanos-Estado, Estado-ciudadanos. Es un espacio de lo público donde no es única y exclusivamente objeto de la ad­ ministración del Estado sino que crecientemente en el mundo del futuro ese espacio será cada vez más reducido y corresponderá lo público al espacio del perfeccionamiento de la intimidad privada y su reflexión a los intereses comunes. Esos son principios fundamentales, inevitables en la transición a otra sociedad, eso no se logra con una nueva ley o fetiche legal ni con acuerdos en­ tre grupos poderosos legales y menos ilegales, eso se logra solamente con el compromiso, la convicción y el avance de una conciencia hacia la civilidad. Esto tiene una expresión en lo político, y lo económico y concluyo en lo político, esto es sólo posible avanzando en la quiebra de las costumbres absolutamente enraizadas en lo político. Siquiera para instaurar un atisbo de democracia. Y en lo económico tenemos que avanzar a una configura­ ción de una verdadera cultura empresarial inexistente en el país. Una cultu­ ra empresarial alrededor de un proyecto central que tenga que ser la preser­ 532

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vación o la búsqueda de la competitividad sistèmica en el mundo que hoy conocemos. Después tendremos que transitar a otro nivel que es la compe­ titividad sistèmica porque una sociedad en el nivel de pauperización como la económica, política, social, cultural, requiere de la creación de riqueza para las nuevas normas de justicia y la riqueza en el sistema capitalista que hoy todavía vivimos, implica necesariamente una cultura empresarial bajo una nueva ética o si quieren una nueva moral ciudadana de todos los co­ lombianos.

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a b r ie l

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is a s

El reto que plantea el informe es un reto complicado de llevar a cabo debido a la debilidad moral de la sociedad donde se admite la violación de la ley como algo que es posible hacer si eso da ventajas, ese oportunismo ge­ neralizado que hablaba tanto el profesor Camacho como el profesor Garay, de que todo lo posible se puede hacer independientemente si se violan las normas legales. Y segundo, ese rentismo que de tiempo atrás ha marcado la sociedad colombiana y que algunos ingenuamente pensaban que con la apertura económica se iba a eliminar en América Latina. Los problemas del rentismo son dos elementos centrales que blo­ quean toda posibilidad de reafirmar una nueva cultura ciudadana basada en una ética como lo planteaba el profesor Garay. No estamos construyendo las condiciones institucionales para crear los espacios productivos y de justi­ cia de que hablaba el profesor Garay.

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o n zá lez

Obviamente estoy feliz de estar aquí y feliz de estar con mis amigos en la mesa. Amigos hay también en el auditorio. Debo decirle a Luis Jorge, muchas gracias por darme abrazos verbales delante de toda esta gente. Yo voy a planear un poquito por encima de los matices y de las leves diferencias entre términos de los enfoques de los profesores Camacho y Ga­ ray. Voy a tratar de darle una visión partiendo del principio de que en lo fundamental estoy de acuerdo con quienes ya han intervenido. Comienzo con unos breves datos que el profesor Camacho no mencionó pero que creo son importante. La población colombiana hoy, hablando de lo que pudiéramos lla­ mar dotación histórica de Colombia para el futuro próximo. El inventario de activos y pasivos para el futuro próximo hablando de lo que hay que de­ 533

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cir que la población colombiana es muy joven, que el promedio de edad de los colombianos es del orden de los 18.5 años, que la edad más frecuente entre las mujeres colombianas es de 14 años y que la edad más frecuente en­ tre los hombres colombianos es de 14.5 años. Es decir, que el desafío desde el punto de vista social y cultural para los próximos años es inmenso pero que, por otra parte, en el año 2010 las 4 / 5 partes de la población colombiana va a vivir en ciudades y que la socie­ dad y la economía colombiana serán entonces obviamente sociedades de economía social y economía completamente urbana. Pero, por otra parte, hay cerca de 25 millones de colombianos entre pobres y miserables y hay otros 8 millones de colombianos que no comen lo suficiente, o sea una población superior a la población de Bogotá está por debajo de los mínimos internacionalmente establecidos de suministro de alimentos fundamentales, pero que por otra parte por cada 100 pobres que hay en las ciudades, hay 160 pobres en el campo y dado que hoy cerca del 80% de la población vive en las ciudades, la incidencia de la pobreza en el campo es cerca de 5 veces inferior a la incidencia de la pobreza en las ciudades. La elite urbana colombiana que tiende a ver poco a su alrededor, poco percibe estas realidades que a mi juicio, son fundamentales para escri­ bir el inventario colombiano hacia un futuro cercano. Dentro de ese inven­ tario, claramente tenemos un proceso económico en un profundo desape­ go. Coincido con Luis Jorge en el calificativo de estructural de ese desarrollo. No se trata simplemente de un problema de debilidad en el pro­ ceso económico de Colombia. Hemos entrado en un profundo desarreglo del proceso económico colombiano, concebido como la capacidad de la economía para atender los problemas sociales, que es muy bajo; el más bajo en la historia registrada de este país. Estamos en el más bajo nivel del rendimiento económico por cuen­ ta fundamentalmente de una mala política económica de los últimos 10 años, cuyo trasfondo no es sin embargo la estupidez de los economistas, o la estupidez de los gobernantes. El trasfondo es una enorme diversidad de debilidades institucionales y una transición institucional y política suma­ mente conflictiva. Comparto lo que han dicho los profesores Camacho y Garay. En realidad el problema de la economía de Colombia es el resultado de una pésima política económica, ello no es el resultado, repito, de la estu­ pidez o la de la falta de lógica o de la falta de sabiduría. Es el resultado de un 534

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serio problema institucional. Colombia vive en ese aspecto, una transición dubitativa, exenta de nortes claros, sin liderazgo. Una transición que empezó con la década y que aún está recogiendo sus implicaciones desde el punto de vista del manejo económico. La nación tenía un régimen de despotismo ilustrado, un despotismo que consistía en que el Presidente de la República tenía poderosos instrumentos de inter­ vención en la economía a través del Banco Central como autoridad mone­ taria. De ese despotismo ilustrado que consistía básicamente en una alian­ za entre las elites tecnocráticas económicas de este país que fueron las mis­ mas desde 1960 o 1950, y los profesionales de la política, de esa política co­ rrupta a que se referían mis antecesores, esa alianza entre las tecnocracias económica y política produjo ese despotismo ilustrado que asegura la esta­ bilidad macroeconómica fundamental de Colombia, con unas mediocres tasas de crecimiento y con una inflación sorda moderada y estable. De ahí se pasó a un régimen más abierto de manejo económico con un Banco Central independiente, con la pérdida de buena parte de poder del Presidente de la República por la intervención en economía, con la ga­ nancia de poder formal del Congreso para establecer leyes marco que a su vez debían ser atendidas por el ejecutivo para el manejo de las variables eco­ nómicas fundamentales. Hoy tenemos ese nuevo régimen más abierto, más democrático for­ malmente que supera el despotismo ilustrado que nos trajo hasta 1991, pero en esa transición ocurrió el mayor desastre histórico de la economía colombiana, lo que inclusive ha llamado la atención de ciertos economistas, en el sentido de decir hay que reclamar el regreso al despotismo ilustrado, hay que reclamar el regreso a un Presidente no en grupo, como lo denomi­ nó en su momento un ministro de Estado, hay que regresar a un Banco Central del propio gobierno, hay que regresar a las viejas políticas de inter­ vención de las tasas de interés en las tasas de cambio en los procesos de cré­ dito externo. Estamos en una transición, una transición, repito, dubitativa, con­ tradictoria, que en cierto momento no ha producido resultado positivo al­ guno porque la situación económica colombiana es la peor en su historia. Pero en esta situación hablar del modelo económico o hablar de los mode­ los de política económica para tratar de explicar con ellos lo que nos ocurre resulta ser fundamentalmente inocuo. Y en ese sentido los economistas profesionales debemos continuar pidiendo, claro que los hechos cada vez 535

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más nos están dando en la cara, debemos continuar adquiriendo un míni­ mo de modestia y un mínimo de serenidad. Los economistas no somos los dueños del análisis social ni seremos los economistas los principales actores sociales o políticos de la recuperación de la economía y de la sociedad co­ lombiana, de la reconstrucción de nuestro tejido social y económico. En realidad los que nos ocurre es la ausencia de separación entre lo público y lo privado, la invasión de lo privado sobre todo espacio público, aquí se ha hecho completa expresión y presentación del tema, se expresa en la actitud de los políticos, en la actitud de los ciudadanos frente al Estado, en el estilo de la política, en el estado de cosas en materia de la justicia for­ mal, en el enfrentamiento violento entre poderes, es otro episodio más de la crisis de la política, y la crisis de la cultura. Por ejemplo lo que ha ocurrido entre ciertas autoridades públicas y la Corte Constitucional es la frontera entre la barbarie y la civilización y lo que ha ocurrido recientemente, es la barbarie como barbarie, por ejemplo es lo que ha ocurrido con la Fiscalía y la Procuraduría en relación con el segundo comandante del ejercito y el Presidente de la República. Es la disolución de la separación de poderes. Nosotros ciudadanos del común podemos tronar contra la Junta Directiva del Banco de la República, podemos tronar contra la Corte Constitucional, pero no puede hacer la autoridad pública so pena de ense­ ñarle a la ciudadanía que la separación de poder no tiene sentido y es la­ mentable que miembros de la autoridad monetaria, que no están aquí en este auditorio, que miembros del ejecutivo han sido tan absolutamente violentos en su apreciación de acciones y sentencias tomadas por la Corte Constitucional. Pero eso es el resultado de esta crisis cultural y política de la que se ha hablado aquí por parte de mis antecesores y obviamente como parte del in­ ventario tenemos el conflicto armado, el estado actual de cosas con el con­ flicto armado que nos ha metido en un túnel del cual ya no tenemos salida lateral. Estamos viendo al frente del final del túnel y no sabemos bien en que consiste, es, o la negociación política de la paz o la guerra total o abierta, no tenemos alternativas en relación con el manejo del problema del conflic­ to armado, si bien entiendo y comprendo que no se trata del conflicto más importante de la sociedad colombiana. Pero mientras no resolvamos ya este proceso, mientras los colombia­ nos no resolvamos ese problema del conflicto armado, no podremos tener prosperidad alguna en materia económica para el próximo futuro y después siguen los siguientes desafíos, los desafíos más grandes: la construcción de 536

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una nueva cultura política y de una nueva sociedad política y en eso los eco­ nomistas profesionales poco tenemos que decir realmente. Y parte del inventario colombiano para el futuro es la ausencia de pluralismo institucional, de pluralismo ideológico apacible y es en la prácti­ ca la ausencia de sociedad civil. Sobre eso ya se ha dicho suficiente, nuestras finanzas públicas que son parte del inventario para los próximos dos o tres años son imposibles. A mediados del año entrante Colombia puede tener una seria y dra­ mática crisis fiscal especialmente vinculada con los fiscos regionales y mu­ nicipales, y esta crisis fiscal puede producirnos un estallido de inestabilidad macroeconómica que podría conducirnos todavía más atrás en esa ecuación de la posteridad económica mínima que deberíamos tener. Hay en la parte fiscal serios desafíos a la estabilidad macroeconómica y es pragmático pero el establecimiento colombiano parece no darse por enterado y esto no está para los próximos cinco ni diez años, es para el año entrante, se requiere de una revolución fiscal, unas nueva reglas de lo fiscal del gasto público pero en lo inmediato, porque si no vamos ha tener una herida que se añade a la lujuria de la actual pésima situación económica colombiana. Pero yo no veo - y en esto tengo que ser pesimista- salidas factibles, ni veo fuerzas caminando en la dirección correcta. Tenemos como parte del inventario la apertura a la llamada globalización que ha sido traumática para este país. Colombia se ha convertido en un país para el cual la apertura y la globalización son problemas muy difíciles de manejar pero además se ha convertido en un país problemático internacionalmente por cuenta del narcotráfico, de la guerra y del problema de los derechos humanos, y de la depredación del medio ambiente. Y tenemos como parte de nuestro inven­ tario para los próximos años, la exclusión, la fragmentación y la pobreza ex­ tremas de la sociedad colombiana. Cuáles son las salidas? La evolución de las salidas depende de la ma­ nera cómo se resuelvan dos o tres cosas. En primer lugar ese proceso de creación y consolidación de la sociedad civil y colectiva no va a detener la política económica, claro puede terminar por echarle agua hirviendo al quemado pero de ahí la solución fundamental no va a estar en la política económica en los próximos años. La solución nuestra del futuro dependerá fundamentalmente de la manera cómo Colombia comience a construir la sociedad civil que hoy día le hace falta y obviamente eso implica la solución del binomio del problema lineal del conflicto armado, del narcotráfico y también implica asegurar la estabilidad macroeconómica mínima, si enci­ 537

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ma de los problemas que tiene este país en materia económica, nos enfren­ tamos a una coyuntura de inestabilidad macroeconómica e inclusive a una explosión de la inflación en Colombia, por cuenta de la crisis fiscal que se avecina pues obviamente la historia nuestra, en lo social, en lo cultural, en lo político necesariamente se va a retrazar aún más. Después vendrán todos los otros procesos posibles de la democracia, todos los procesos posibles del proceso económico, de la distribución más equitativa de la riqueza, de la distribución más equitativa de los activos productivos en el país. Pero creo que estos que he mencionado son los desafíos indispensables que tendrá que enfrentar la sociedad colombiana no en un futuro abstracto, en el futu­ ro de los dos o tres años, para ver en el 2010 que tenemos de inventario para la década siguiente.

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Alvaro Cam acho Desde luego el país tiene que resolver en lo coyuntural a corto plazo los problemas de la paz, pero yo quería, no adscribirme tanto del optimis­ mo de Luis Jorge al decir que el conflicto armado es muy secundario, pero tampoco elevarlo a la categoría de problema primario, pero sí creo que hay que pensar cómo la guerra está desnudando justamente la peor de las crisis de la democracia, y cuando hablo de democracia no estoy hablando de régi­ men político, estoy hablando de calidad de vida, de forma de vida, de forma de restauración de las relaciones sociales. Me preocupa mucho el tema de la paz, básicamente porque yo veo en la confrontación armada dos enormes sentidos. Primero, una confronta­ ción de elites y esto puede sonar muy loco lo de elites dos aparatos, tres apa­ ratos militares. Existe la argumentación de que se confrontan en función de los intereses de la sociedad civil, en función de los intereses de la democra­ cia, de la estabilidad, del imperio de la ley, etc. Pero crecientemente esa po­ blación, llámela sociedad civil, llámela como guerra, se convierte cada vez más en el objeto y objetivo de la guerra. Es decir la población civil es el so­ porte ideológico de la guerra. Creo que ese es un tema de orden estricta­ mente coyuntural y creo que se va a aplacar y de alguna manera, el proble­ ma me parece es que cualquier intento de solución, cualquier propuesta de paz que no parta del tema fundamental de la democracia va a producir fe­ nómenos como los que se produjeron en el 60 en Colombia y como los que se están produciendo en El Salvador y en Guatemala, es decir una disparada de un conflicto totalmente desregulado, que va a producir unas tasas de ho­ 53«

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micidio mucho más altas que las tenemos en Colombia. Esto no significa que yo esté aceptando las tesis maximalistas de las FaRC y del E l n , de decir que sin la solución de todos los problemas sociales no puede haber paz. Pero mi argumento es que la paz se está planteando de tal manera que la sociedad civil se está convirtiendo cada día más en la víctima de la guerra y va a ser la víctima de la paz. G abriel M isas Arango Muchísimas gracias al profesor Camacho, al profesor Garay y al pro­ fesor González por su intervención en el día de hoy, y a ustedes por su pre­ sencia a lo largo de estas 18 sesiones de la Cátedra M anuel A ncízar

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Este libro se terminó de imprimir en el mes de marzo de 2001 Universidad Nacional de Colombia E d i t o r i a l U n ib ib lo s

Teléfonos: 368 1437 - 368 1443 Telefax: 368 4240 Bogotá, D. C., Colombia

CATEDRAS

Manuel Ancízar G a l ¡lev y N ew ton F a c u lta d d e C ie n cia s

-1994)

( I t - i

M odernidad y teoría crítica Facultad de A rtes / Facultad de C ien cias H u m an as

C olombia contemporánea In s titu to d e E stu d io s P o lític o s y R e lac io n e s In te rn ac io n ale s ( i E P R I )

Estética y modernidad Facultad de A rtes / Facultad de C iencias H u m an as

Democracia y nueva constitución F acu ltad d e D erecho, C ie n cia s P o lític a s y Sociales

Energía y desarrollo humano sostenible F a c u lta d de In g e n ie ría

E l concepto de salu d , enfermedad: actu alid ad y prospectivas F a c u lta d de M e d ic in a

Derecho, conflicto arm ado y p az Facu ltad d e D erech o, C ie n cia s P o lític a s y Sociales

Comunicación (redes y sistemas) F a c u lta d d e In g e n ie ría

( I i - i 998) Pensar la ciudad: m ía m irada h acia el próximo milenio F a c u lta d de A rte s

D esarrollo económico y social en Colombia. Siglo F a c u lta d d e C ie n c ia s E co n ó m ica s

(11-1999) H istoria de la enfermedad y de la medicina a trat es de las artes F a c u lta d de M e d ic in a

(1-2000) Siglo x x : arte, música e ideas F a c u lta d de A rte s

(II-2000) Ética y bioética F a c u lta d d e E n fe rm ería (

1-2001

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CÁ TED R A

Manuel Ancízar La Facultad de Ciencias Económicas desarrolló la Cátedra Manuel Ancízar en el segundo semestre de 1999 ; tuvo como propósito, de una parte, llevar a cabo un análisis crítico, un balance de los de­ sarrollos que en materia económica y social alcanzó el país a lo largo del siglo x x , y por otra, presentar a la comunidad académi­ ca y a la sociedad en general la reflexión que sobre estos temas habían realizado los profesores e investigadores de la Universidad Nacional de Colombia. La publicación que hoy presentamos recoge las diferentes ponen­ cias presentadas y guarda el espíritu de la cátedra, de acuerdo con el espíritu que orienta la U niversidad Nacional de Colom bia: pluralista, abierta al debate, a la controversia, donde los temas son debatidos desde diferentes enfoques de las ciencias sociales, yen­ do más allá del estrecho campo disciplinar.

ISBN S5fl7QLÜ2M- fi