Marco Conceptual Sobre Gobernanza Legislativa

Marco de Conceptual de la Guía de Lectura sobre Gobernanza Legislativa A continuación se expone un sencillo marco conceptual para exponer la importancia de la gobernanza legislativa para fomentar la cooperación en la formulación de políticas y la gobernabilidad democrática. Asimismo se detallan y comentan los indicadores utilizados para describir y analizar cada gran dimensión en que se subdivide la gobernanza legislativa. Estos comentarios pueden también encontrarse en el sistema Lagniks. La cooperación legislativa entre los partidos que representan los intereses de la ciudadanía y el presidente favorece la toma de decisiones y reduce los bloqueos a la acción de gobierno que frecuentemente han provocado dañinas parálisis a veces resultantes en crisis presidenciales. La buena gobernanza legislativa es la que garantiza la inclusión de las preferencias ciudadanas en las instancias legislativas a la vez que permite que sean tenidas en consideración todas ellas sin que ninguna pueda imponerse sobre las demás en la formulación de políticas sin poseer un amplio respaldo ciudadano. Los elementos básicos de la gobernanza legislativa son: el sistema electoral y de partidos, la relación entre los poderes, y la organización y funcionamiento interno del legislativo. Cada uno de estos elementos interactúa con los otros para conformar el entramado institucional de la gobernanza legislativa (véase el Diagrama siguiente). El sistema electoral permite transformar las preferencias ciudadanas en representación política, estableciendo cuáles y con qué peso estarán representados los distintos intereses de la ciudadanía en los poderes ejecutivo y legislativo. Las fórmulas que rigen las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo determinan la preponderancia de unos intereses sobre otros, otorgando más facilidades al ejecutivo frente al legislativo o viceversa. Finalmente, la organización y funcionamiento interno del legislativo, permite conocer quién puede influir en mayor medida en la formación de la agenda legislativa. A continuación se expone detalladamente los indicadores de cada uno de los tres temas utilizados para analizar la gobernanza legislativa. Para cada indicador se detalla qué mide y cuáles son sus implicaciones para la gobernabilidad democrática. Los comentarios a los indicadores también pueden obtenerse mediante el sistema Lagniks o a través de la propia guía de lectura, puesto que cuando se consulta un indicador el usuario tiene la opción de ver la nota técnica y el comentario del mismo.

DIAGRAMA

Organización Interna del Congreso Comisiones Parlamentarias Poderes para establecer la Agenda

Congreso Sistema Electoral Formula Electoral Tipo de Listas Calendario Electoral Sistema de Partidos

Representación de Intereses

Relaciones entre Poderes Poderes Proactivos y Reactivos del Presidente Poderes Presupuestarios

Poder Ejecutivo

1. El Sistema Electoral •

El sistema electoral mediante el cual se elige al presidente y las cámaras legislativas transforma las preferencias ciudadanas en escaños y dota de legitimidad al sistema político. Para analizar sus efectos sobre la cooperación en el legislativo, conviene tener presente los elementos de proporcionalidad del mismo, así como los incentivos que provee para que los legisladores negocien entre si en base a intereses comunes nacionales y no únicamente específicos a su circunscripción electoral.

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Como consideración normativa general conviene tener en cuenta que el sistema electoral debe promover la sincera revelación de preferencias por los votantes y no crear incentivos para un voto estratégico que provoque gobiernos mayoritarios de partido único sin una amplio apoyo de los votantes o situaciones en las que las preferencias del legislativo están muy alejadas entre si o con respecto a las del presidente, lo que puede generar situaciones de conflicto e ingobernabilidad.

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Los indicadores utilizados para analizar esta situación son los siguientes: la fórmula electoral para elegir al presidente y al legislativo; la magnitud del distrito electoral; el tipo de listas; el número efectivo de partidos; la concurrencia de las elecciones presidenciales y legislativas; y la duración del mandato del presidente.

Fórmula Electoral Presidente: La fórmula electoral hace referencia a la forma en que los votos son transformados en escaños. Los sistemas de mayoría relativa, tanto para la elección del Presidente como de las instancias legislativas, fomentan el voto estratégico1 y la victoria de mayorías que cuentan con una minoría de los votos. Para la elección del presidente, los sistemas de mayoría absoluta a dos vueltas (como los de Brasil, Chile y Colombia) se considera que generan demasiadas candidaturas en la primera vuelta y amplias coaliciones en la segunda donde cada pequeña candidatura es premiada en función de los resultados obtenidos en la primera vuelta. Este es el sistema adoptado por la mayoría de países latinoamericanos en las recientes experiencias de democratización. Como tales experiencias han demostrado, estos sistemas han generado mejores resultados que los de mayoría relativa, en tanto en un 80% de las veinte elecciones emprendidas bajo esta regla hasta el 2001 el presidente vencedor nunca ha sido el menos deseado por los electores, como ha sucedido con otras fórmulas electorales (Colomer, 2002). En los sistemas de mayoría relativa cualificada, se establece un mínimo de votos necesario para salir ganador en primera vuelta (el 40 o el 45% de los votos), si ningún candidato logra alcanzar este umbral mínimo, se realiza una segunda vuelta donde se escoge por mayoría absoluta entre dos candidatos. Esta fórmula electoral (presente en la actualidad en Argentina, Costa Rica, Ecuador y Nicaragua) genera más incentivos que el resto de fórmulas para la formación de amplias mayorías en la 1

Por voto estratégico se entiende aquella situación en la que el votante, sabiendo que su máxima preferencia no tiene posibilidades de resultar escogida, eligen aquella que les parece ‘menos mala’ entre las que tienen posibilidades de salir escogidas. Este tipo de voto se da sobretodo en las elecciones presidenciales.

primera vuelta, prueba de ello es que ninguna de las diecisiete elecciones por mayoría cualificada ha requerido de segunda vuelta y el presidente ha obtenido el respaldo del votante en la mediana (aquél que tiene a su derecha e izquierda igual número de votos). Finalmente, existe una peculiaridad en el caso de Bolivia donde tras un fórmula de elección mixta del Congreso, éste elige por mayoría absoluta entre los candidatos de las dos listas más votadas, lo que favorece la formación de coaliciones multipartidistas mayoritarias en apoyo del presidente en el congreso, lo que puede favorecer la cooperación entre el Presidente y el Congreso al asegurar en mayor medida un gobierno mayoritario de coalición. Fórmula electoral de las cámaras legislativas: Desde un punto de vista normativo, la representación proporcional implementada en casi todas las cámaras bajas de América Latina) proporciona una mejor traslación de las preferencias ciudadanas en escaños legislativos. Por el contrario, en los sistemas de mayoría relativa (presente en algunas cámaras altas), donde el vencedor gana todos los escaños en juego, no se garantiza que el votante en la mediana (o aquél que tiene a su derecha e izquierda un igual número de votos una vez se han ordenado los partidos ideológicamente) sea el legislador en la mediana, lo que sesga la representación popular hacia un lado u otro. La mayoría de cámaras altas en Latinoamérica son escogidas por mayoría relativa o sistemas mixtos. Los sistemas mixtos combinan la representación proporcional con la mayoritaria de forma equitativa (sólo en México el peso de la fórmula proporcional es sustancialmente inferior al de la mayoritaria) y aunque son utilizados principalmente para la cámara alta, en el caso de Bolivia y Venezuela también se utilizan para la elección de la cámara baja. Los sistemas mixtos son una forma de ‘personalizar’ parte del voto en tanto algunos candidatos son escogidos en circunscripciones geográficas concretas y, por tanto, responden sobretodo ante esa parte de la ciudadanía. Sin embargo, conviene tener en cuenta que hay dos elementos más especialmente importantes en la determinación de la representatividad y la responsabilidad asociados al sistema electoral, estos son: el tipo de listas y la magnitud del distrito. La Magnitud del Distrito Electoral: La magnitud del distrito electoral se define como el número de escaños que, en promedio, se escogen en los distritos electorales definidos del país. Cuando la magnitud del distrito electoral es igual a 1 se está ante el caso de un sistema mayoritario en sistemas uninominales (como en Inglaterra). Cuanto mayor se va haciendo la Magnitud del Distrito Electoral mayor es el numero de escaños que se asigna en un distrito promedio. El caso extremo se produce cuando todos los legisladores son escogidos en una misma circunscripción nacional (como el Parlamento en Israel o el Senado en Colombia) y entonces el valor de la Magnitud del Distrito Electoral es igual al conjunto de legisladores escogidos. Respecto a los efectos de la magnitud del distrito conviene enfatizar dos. Un primer efecto provoca un aumento de la proporcionalidad. En sistemas proporcionales (como es el caso para la mayoría de elecciones parlamentarias en América Latina), cuanto mayor es el distrito electoral más proporcional es el resultado de una elección y, por tanto, los partidos minoritarios tienen más opciones de estar representados en el legislativo. Esto no es necesariamente bueno, sobretodo si genera una excesiva fragmentación del número de partidos que dificulte mucho la toma de decisiones. Un segundo efecto de la magnitud del distrito afecta al carácter de los intereses de los candidatos electos. Distritos mayores favorecerán intereses más centrados en el ámbito local que nacional, lo que puede dificultar la

cooperación entre legisladores que sobretodo responden ante intereses particulares y un presidente que ha de dar respuestas a problemáticas de ámbito nacional. Tipo de Listas: El tipo de listas hace relación a la forma en que el votante puede marcar la boleta. En general existen dos tipos: abiertas (el elector puede escoger a cualquier candidato de la lista presentada por el partido) o cerradas (el electos únicamente puede votar a toda la lista presentada por algún partido). Los efectos principales del tipo de listas sobre la cooperación legislativa son esencialmente dos. En primer lugar, las listas abiertas fomentan en mayor medida que las cerradas la indisciplina de los partidos en el legislativo, lo que se debe a que la lealtad al partido se reduce cuando no se depende de la inclusión del candidato en la lista para resultar electo como diputado o senador, sino que se depende de la elección de los ciudadanos. Así, las listas abiertas reducen el control del partido sobre los candidatos y aumenta la independencia de los mismos en el legislativo. En segundo lugar, como las listas abiertas tienden a centrar las elecciones más en el candidato que en el partido, los candidatos tienen más incentivos a responder ante el electorado que los ha apoyado que ante el conjunto de los votantes, lo que produce que dichos candidatos se centren en la provisión de bienes privados a sus electores para ganar posiciones respecto a sus oponentes. De esta forma, los sistemas muy centrados en los candidatos pueden dificultar la cooperación entre el legislativo y el presidente en tanto diputados y/o senadores puede que no estén interesados en apoyar las medidas pretendidas por el presidente para dar respuesta a una demanda nacional ya que sólo sacan rédito electoral de medidas encaminadas a mejorar las condiciones de vida de su núcleo de votantes. Los sistemas electorales de listas abiertas, como los existentes en Perú o Brasil, pueden dificultar la cooperación legislativa aumentando la indisciplina parlamentaria o provocando que los disputados y senadores sólo estén interesados por aquellas medidas que favorecen a la circunscripción electoral de donde han salido electos. No obstante, conviene tener en cuenta que en los bipartidismos con fuertes separaciones de poderes, muchas veces la indisciplina parlamentaria puede ser favorable a la cooperación y permitir en vez de impedir la acción legislativa. Concurrencia de las elecciones a la Presidencia y al Legislativo: Se dice que dos elecciones son concurrentes cuando coinciden en el tiempo. Cuando la elección a Presidente y a todas las cámaras legislativas se realiza en un mismo momento, y todos los escaños se renuevan en cada elección, normalmente la campaña presidencial dominará sobre las legislativas, lo que permitirá al partido del presidente obtener un número significativo de votos que facilite la existencia de un gobierno unificado. Sin embargo, esto no siempre sucede así. Un calendario electoral que separa las distintas elecciones (sistema no concurrente) o que establece la renovación parcial de sus cámaras legislativas dificulta la cooperación en tanto provoca una menor coherencia entre cámaras legislativas y entre éstas y el presidente. Esto sucede en Argentina, Chile, Colombia, la República Dominicana, El Salvador y México, mientras que la renovación parcial de las escaños se emplea en Argentina para ambas cámaras y para los Senados Brasileño, Chileno y Mexicano. Existen dos casos en los que la no concurrencia puede aportar ventajas en cuando a la cooperación legislativa. Un primero se produce cuando el número efectivos de partidos es bajo (por ejemplo, en caso de bipartidismo). En estos casos elecciones no-concurrentes pueden favorecer el debate público sobre temas, especialmente para los electores de centro que pueden ver sus preferencias restringidas a dos grandes bloques. Un segundo caso hace referencia a la duración

del mandato. Cuando el mandato presidencial o legislativo es muy largo, resulta más conveniente la renovación parcial de los miembros para, así, proporcionar más alternativas a los ciudadanos para revelar sus preferencias. Duración del Mandato del Presidente: La duración del mandato del presidente nos da una idea del horizonte temporal con el que trabaja el equipo de gobierno. Es especialmente relevante analizar su coherencia con el mandato del legislativo, en tanto la ausencia de la misma puede indicar mayores conflictos entre presidente y legislativo. Asimismo, conviene tener en cuenta que cuanto menor es la duración del mandato mayor es el coste de la no concurrencia para la cooperación y la estabilidad, ya que los incentivos a cooperar entre partidos disminuyen cuando se acercan las elecciones. De esta forma, si bien ante elecciones concurrentes conviene que los mandatos sean cortos (cuatro años) para dar oportunidades a la ciudadanía de revelar sus preferencias y responsabilizar a los políticos por su gestión, ante elecciones no concurrentes resulta mejor dilatar los mandatos del presidente y los legisladores.

2. Relaciones entre poderes La adecuada representación y la composición congruente y no polarizada de las cámaras son condiciones necesarias pero no suficientes para la efectiva toma de decisiones políticas. Resulta necesario también un proceso cooperativo de toma de decisiones legislativas eficiente y sin demasiados conflictos. Para ello, a continuación se aborda la forma que cobra el proceso legislativo en Latinoamérica, atendiendo a los poderes proactivos y reactivos del presidente, al caso especial de la aprobación del presupuesto, las capacidades del presidente para influir en la agenda legislativa, el papel del bicameralismo, y al control por parte del congreso del gabinete. Poderes Proactivos del Presidente: Como es conocido, los sistemas presidenciales de América Latina, en comparación con otros presidencialismos, otorgan importantes poderes proactivos al presidente. Estos poderes proactivos se concretan en cuatro instrumentos básicos que permiten al Presidente desempeñar esta labor: la iniciativa legislativa ordinaria, la iniciativa exclusiva, los mensajes de urgencia, y los decretos por mandato constitucional. A diferencia de los Estados Unidos, todos los presidentes Latinoamericanos tienen el poder de iniciar la legislación ordinaria. La ventaja del presidente sobre el congreso aumenta cuando el primero tiene la iniciativa exclusiva sobre algunas cuestiones. La iniciativa exclusiva del presidente hace referencia a aquellas materias en las que el presidente tiene reservado el poder para iniciar su consideración parlamentaria. La iniciativa exclusiva está sobretodo reservada para ciertas materias económicas y fiscales en Bolivia, Chile, Colombia y Uruguay, y en cuestiones militares y administrativas en Brasil. De esta forma, en estas materias el presidente puede bloquear cualquier cambio simplemente absteniéndose de iniciar el proceso legislativo, puesto que una vez iniciado el proceso el legislativo podrá enmendar o vetar dicha propuesta. (Colomer) Los mensajes de urgencia permiten al presidente forzar al Congreso a tomar una decisión en un periodo determinado. De esta forma, el Presidente puede alterar la agenda legislativa y forzar al Congreso a pronunciarse sobre una cuestión de interés nacional. Esta capacidad está reconocida en casi un tercio de los regímenes políticos latinoamericanos, aunque las restricciones temporales para que el Congreso se pronuncie varían desde los 30 días de Colombia, a los 100 y 120 respectivamente de Brasil y Uruguay, o los 3, 10, o 30 días existentes en Chile según el caso. A su vez, el resultado de la indecisión por parte del Congreso también puede facilitar en mayor o menor medida al Presidente. En Ecuador, Paraguay, y Uruguay si el Congreso no se pronuncia se adopta automáticamente la ley propuesta por el Presidente. Si, como sucede en Brasil, Chile y Perú, el procedimiento permite enmiendas a la iniciativa presidencial y se requiere la aprobación explícita del legislativo, el resultado seguramente no diferirá mucho de proceso legislativo ordinario. De esta manera, los poderes del presidente aumentan cuando no se permiten realizar enmiendas, no se requiere el pronunciamiento del legislativo para su aprobación, y menor es el tiempo para que el legislativo se pronuncie. (Tsebelis) En términos comparados, el poder más importante en manos del presidente es su capacidad para elaborar decretos de urgencia con contenido legislativo por mandato

constitucional. Este tipo de decretos, se han incorporado a las constituciones de Argentina, Brasil, Colombia, Perú y Chile, en este último sólo para cuestiones presupuestarias. Como en las medidas de urgencia, éstos decretos fuerzan al legislativo a pronunciarse en un periodo definido, pero sin la previa aprobación de la propuesta o la delegación de poderes legislativos por parte del congreso, lo que les confiere un efecto legal inmediato. Ningún país de América Latina ha incluido la capacidad de decretar sin posibilidad de recibir enmiendas, aunque la mayoría de países obligan al Congreso a pronunciarse para su definitiva aprobación (como en Argentina, Colombia y Perú), lo que impide en mayor medida la cooperación entre Presidente y Congreso en tanto el primero puede acercar la política mucho más a sus preferencias. Son muchos los autores que, como Colomer y Negretto, consideran las medidas o mensajes de urgencia un mecanismo más eficiente para la formulación de políticas inclusivas que el decreto de urgencia, que es poco representativo del equilibrio de poderes en las instituciones políticas. Decree Power (Tsebelis) La capacidad del presidente para legislar por decreto es uno de los factores más estudiados por la literatura académica reciente. Los decretos presidenciales y la delegación del congreso del poder legislativo al ejecutivo se han utilizado para emprender gran parte de las reformas más importantes en los países Latinoamericanos. Únicamente Argentina, Brasil, Colombia, y Perú proveen de amplios poderes para elaborar decretos a sus Presidentes. En Brasil y en Colombia los decretos tienen efectos directos pero duran únicamente un cierto periodo (30 y 90 días respectivamente). En Colombia, los decretos requieren ser precedidos de una declaración de emergencia nacional, algo nada infrecuente en la región, y , tras el estado de excepción, requieren de la pronunciación del Congreso. En Perú y Argentina, los decretos no tienen una duración preestablecida y el objeto de los mismos abarca más que la legislación por razones de emergencia o de tipo económico. Las Constituciones de Argentina, Chile, Colombia, Perú, y Venezuela permiten que el Congreso delegue el poder legislativo al ejecutivo, lo que también sucede en Brasil, México y Canadá pero de forma más limitada. Esta medida se ha utilizado para emprender reformas políticamente difíciles. Poderes Presupuestarios del Presidente: El presupuesto es sin duda la forma de intervención más importante con la que cuenta un gobierno en condiciones normales. En todos los países latinoamericanos el presidente es el responsable de presentar el presupuesto a las cámaras. Dos reglas instituciones son especialmente importantes: la existencia o no de restricciones sobre las enmiendas que el congreso puede realizar y las fórmulas para resolver los desacuerdos entre el Presidente y el Congreso. Respecto a las restricciones que confronta el congreso para realizar enmiendas, normalmente estas se refieren a la cantidad total de gasto público y al déficit previsto, aspectos sobre los que no caben enmiendas en países como Brasil, Chile o Colombia. No obstante, el legislativo puede redistribuir los ingresos y los gastos presentados por el gobierno. Sólo en Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, y Paraguay no existen límites a las enmiendas que puede realizar el Congreso al presupuesto. Cuanto mayor es la capacidad de enmendar, menos poder tiene el ejecutivo para tomar decisiones unilateralmente, aunque también ha de tenerse en cuenta cuál es el resultado en caso en que el presupuesto no reciba la aprobación requerida por el senado.

La resolución de los conflictos que pudieran surgir para la aprobación del presupuesto puede tener cuatro resultados: la prorrogación del presupuesto anterior, la aprobación del proyecto presentado por el presidente, la no aprobación de ningún presupuesto (como en Estados Unidos o en México), y la obligación para que el ejecutivo presente un nuevo proyecto. En Brasil, Honduras, y El Salvador si el presupuesto propuesto por el Presidente no es aprobado por el legislativo, el Presidente debe presentar un presupuesto alternativo que es promulgado temporalmente o por fases. La mitad de los países de América Latina tienen el presupuesto del presidente como el resultado por defecto; es decir, aquél que rige cuando no hay acuerdo entre los poderes. Cuando el presupuesto del gobierno es el aprobado por defecto, esto atribuye mayor poder al presidente que, sobretodo cuando el legislativo tiene restricciones a las enmiendas que puede plantear, tiene la seguridad que el resultado se acerca más a sus preferencias y seguramente sólo se introducirán pequeños cambios al presupuesto. Sólo en dos países, Costa Rica y Honduras, el presidente no puede vetar la propuesta presupuestaria que surge en el parlamento Poderes presidenciales para defender sus propuestas. La capacidad del presidente para estar representado en los debates plenarios y realizar enmiendas refuerza su posición institucional. Esta competencia, que no existe en los presidencialismos más tradicionales como el de los Estados Unidos, está presente en seis países latinoamericanos, que permiten la participación en el debate (Argentina, Bolivia, costa Rica, Ecuador, Guatemala, y Venezuela). Los poderes reactivos del presidente. Los poderes reactivos del presidentes hacen referencia a la capacidad del mismo para vetar la legislación surgida del parlamento. Estos poderes se concretan en el tipo de veto que puede realizar el presidente, en las mayorías requeridas para levantar dicho veto, y en la fórmula establecida para resolver los conflictos cuando es imposible llegar a una solución. (Tsebelis) El tipo de veto que puede realizar el presidente es total o parcial. Todos los presidentes de Latinoamérica tienen capacidad de veto en su totalidad y sólo en México, Guatemala, Honduras, y la República Dominicana se impide el veto parcial. El veto parcial en América Latina es generalmente muy amplio e incluye palabras, líneas, parágrafos, artículos, etc. (Tsebelis) Otro punto importante es si el presidente puede convertir en ley aquellas partes no vetadas. En Argentina, Brasil, y Chile el presidente puede promulgar como ley las partes no vetadas, mientras que en Chile y Ecuador, si el Congreso no vota en contra o levanta el veto a la versión del presidente ésta es aprobada. (Tsebelis) En cuanto al tipo de veto, en ocho países el presidente puede incluir nuevas observaciones cuando remite un veto parcial al Congreso (Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Panamá, y Paraguay). Estas nuevas observaciones pueden ser aceptadas siempres por mayoría simple. Si la versión del presidente es rehusada el Congreso puede levantar los añadidos por el gobierno e intentar pasar la versión original de la ley. Las mayorías para levantar el veto parcial del gobierno son las mismas que las del veto total excepto para El Salvador, donde la mayoría requerida para el primer caso se reduce

a la mayoría simple y en Uruguay, donde si el legislativo no se pronuncia en un mes la propuesta del presidente es aceptada. No obstante, esta es una dimensión aún poco estudiada en la literatura y sus implicaciones distan mucho de conocerse perfectamente. Las mayorías para levantar el veto presidencial hacen referencia al número de votos necesario para pasar la ley originada en el parlamento. Obviamente, cuanto mayores son estas mayorías, mayor es el poder del Presidente. Cuando el veto del presidente se puede levantar con una mayoría simple (como en Nicaragua, Perú, y Venezuela), y sobretodo en regímenes unicamerales, el poder de veto desaparece. Este poder aumenta a medida que las mayorías requeridas para levantarlo se hacen más fuertes. Así, una mayoría de 2/3 otorga más poder de veto al presidente que una de 3/5. Sin embargo, conviene tener en cuenta que la dificultad para lograr estas mayorías también dependerá del número de partidos existentes en el legislativo y del grado de disciplina partidaria de los legisladores. Por ejemplo, una mayoría de 2/3 en un sistema bipartidista puede ser más fácil de lograr que una de 3/5 en un sistema multipartidista con indisciplina parlamentaria. Asimismo, en los sistemas bicamerales, a veces se exige las mayorías en ambas cámaras o en sesión conjunta. Capacidad para llamar a Referéndum: Cuando el Presidente es el único que puede convocar un referéndum sobre cuestiones no-constitucionales gana poder de iniciativa. Esto sólo sucede en Ecuador, mientras que en Brasil sólo en Congreso puede convocar un referéndum. En Colombia, el Presidente puede convocar el referéndum con la autorización del previa del Senado. (Tsebelis) Sesiones Extraordinarias. Puede el presidente llamar a sesiones especiales para debatir leyes que considera urgentes sin el consentimiento del legislativo (o de algún comité). (Tsebelis) Bicameralismo. En los regímenes bicamerales de América Latina conviene tener presente que la gobernanza legislativa dependerá en gran parte de las relaciones existentes entre la cámara alta y la baja. Para examinar el conflicto potencial entre las cámaras legislativas y, por tanto, los costes para tomar las decisiones de manera eficaz , se atiende a tres aspectos básicos. En primer lugar, es importante examinar la congruencia de las cámara. La congruencia mide el grado de similitud de la composición de las cámaras. Cuando las cámaras son elegidas mediante sistemas electorales distintos y ciclos diferentes las probabilidades de congruencia se reducen y los conflictos entre cámaras aumentan. En segundo lugar, la simetría hace referencia al grado en que las dos cámaras tienen los mismos poderes. Cuando las cámaras son muy simétricas y ninguna prima sobre la otra los conflictos y los costes de tomar decisiones en términos de tiempo y esfuerzo aumentan. Una fórmula que permite conocer la simetría entre las cámaras es la relativa a la forma en que se resuelven los desacuerdos entre las mismas. Cuando la fórmula exige una sesión conjunta normalmente se prima el criterio de la cámara baja que suele ser más numerosa. Otras fórmulas comprender la toma de decisiones por parte de la cámara donde se originó la ley (caso de Argentina) y la creación de una cámara de

Control Parlamentario del Gabinete: Para fomentar la cooperación legislativa las preferencias del Gabinete Presidencial deberían estar lo más cercanas posibles al legislador en la mediana (aquel que tiene un igual número de legisladores a su izquierda y a su derecha). Esto depende en gran parte de tres reglas institucionales: la capacidad de censurar a los miembros ministeriales que tiene el legislativo, la capacidad de disolver las cámaras, y la capacidad del legislativo para realizar un juicio político. La capacidad del legislativo para establecer mociones de censura a los miembros del gabinete puede reforzar la interacción entre los miembros del ejecutivo y del legislativo. Recientemente ha sido una de las reformas constitucionales más emprendidas en América Latina durante los 90, como las de Colombia, Paraguay, y Argentina, que siguieron las previamente adoptadas por Bolivia, El Salvador, Guatemala, Perú, Uruguay, y Venezuela. Sin embargo, ningún país Latinoamericano exige la aprobación del Gabinete por una mayoría legislativa tal y como sucede en Estados Unidos. En los sistemas bicamerales, la mayoría de países Latinoamericanos otorgan la capacidad de censura a las dos cámaras. Las mociones de censura pueden ser únicamente para el jefe de Gabinete (como en Argentina), no ser vinculantes (como en El Salvador, o Paraguay), o ser completamente vinculantes y poder destituir a los miembros del gabinete sometidos a ellas (como en Colombia, Guatemala, Perú, Uruguay, y Venezuela). En caso de no ser vinculantes, las mociones de censura pueden tener efectos indeseados como el que muchos legisladores inicien mociones oportunistas para criticar a los miembros del gabinete con la única intención de influir en la opinión pública. Este oportunismo puede verse restringido si el ejecutivo disolver el congreso tiene la capacidad de disolver las cámaras y llamar a elecciones anticipadas. Esta capacidad sólo está presente en las Constituciones de Uruguay, Perú, y Venezuela. Sin embargo, algunos autores como Colomer y Negretto, sostienen que la capacidad del ejecutivo para disolver las Cámaras rompe con la doble legitimidad presente en los presidencialismos, siendo preferible aumentar los requerimientos para establecer mociones de censura contra el presidente que necesiten de mayorías levadas. El juicio político es un mecanismo de censura del ejecutivo por parte del legislativo que expresa una situación de crisis de gobernabilidad. Mayorías más elevadas pueden asegurar la estabilidad y evitar el uso demasiado frecuente al juicio político.

3. Organización Interna y Funcionamiento del Legislativo: La Agenda Legislativa Más allá de la representatividad de las instituciones legislativas y de las relaciones entre poderes, la organización interna para la formulación de políticas en el legislativo es importante para conocer el poder que las minorías tienen para influir en la agenda. Las instituciones que dictan quién tiene el poder para establecer la agenda resultan de vital importancia para entender las posibilidades que tanto el ejecutivo como el legislativo tienen para emprender políticas y cambios legislativos. Control de la Agenda Legislativa: El control del orden del día es un importante mecanismo para influir en lo que se decidirá en las sesiones plenarias. A este respecto, interesa conocer quién determina la agenda de las sesiones del legislativo y cuán fácil se puede cambiar. Existen más posibilidades de incluir aspectos en la agenda cuando el orden del día se establece de forma consensual (todos los partidos tienen la oportunidad de incluir temas en la agenda legislativa, como sucede en Costa Rica) en vez de por una Mesa escogida por regla mayoritaria donde las minorías no pueden incluir las cuestiones para ellos relevantes en la agenda. Los poderes para establecer la agenda pueden atribuirse a (1) todos los bloques del legislativo (forma consensual), (2) a un único miembro de la cámara (como su presidente), (3) a un Comité de la Cámara escogido por representación proporcional, (4) conjuntamente a un comité y a las autoridades de la cámara conjuntamente, o bien (5) únicamente a la Mesa del Parlamento o el Senada. Más allá de quién tiene el poder formal de establecer la agenda, está la facilidad con que puede cambiarse. La facilidad con la que puede cambiarse la agenda del legislativo depende de la mayoría requerida. En general, pueden distinguirse dos requerimientos, aquellos que requieren de un voto por mayoría simple para cambiar la agenda del pleno y aquellos que exigen supermayorías (3/5 o 2/3). Cuanto más fácil resulta cambiar la agenda legislativa, más se favorece a las minorías y la inclusividad de diversos temas y preferencias en la agenda. Comisiones Legislativas Las comisiones legislativas constituyen el primer recurso organizativo con el que cuentan las Asambleas Legislativas. Facilitando la especialización del trabajo parlamentario, permiten su diversificación funcional, profesionalización, y la negociación entre distintos grupos políticos. Las Comisiones parlamentarias son un elemento muy importante en la formulación de políticas. El número de comisiones varía según el país, muchos países han aumentado las comisiones desde la re-democratización debido no sólo a las dificultades crecientes de la acción legislativa sino también por la atracción de incrementar los beneficios privados asociados a los miembros de los comités. Para analizar el papel de las comisiones parlamentarias hay que atender a las restricciones existentes para que conozcan los proyectos, la facilidad con que el proceso legislativo puede prescindir de ellas, y la rapidez con la que están obligadas a desempeñar su labor.

Un primer elemento para analizar el papel de las Comisiones en el proceso legislativo son las restricciones que éstos soportan por parte del parlamento o el senado. De esta manera, cuando las Comisiones han de esperar la aprobación por parte del pleno para entrar a discutir un proyecto de ley, normalmente el gobierno gana poder, puesto que limita la capacidad del legislativo para modificar o vetar un tema concreto. En Latinoamérica, a diferencia de Europa, no existen restricciones de este tipo salvo en Venezuela y Chile. En este último, esto se debe al proceso de doble lectura existente. En segundo lugar, otro procedimiento importante es aquel que capacita a las autoridades de la cámara para evitar el trámite por la comisión parlamentaria. Por ejemplo, en la cámara de diputados chilena, la Mesa puede presentar leyes por fácil despacho o por la vía rápida para que sean discutidas por el pleno sin un segundo informe de la comisión sobre sus detalles, sin permitir enmiendas sobre los gastos asociados, y con no más de diez minutos de debate por ley. En Nicaragua, el presidente de la cámara puede evitar el trámite por la comisión legislativa y colocar en la agenda del día una propuesta de ley del ejecutivo considerada urgente. En tercer lugar, otro conjunto importante de instituciones relativas a la organización interna del legislativo son aquellas relativas a los tiempos de que disponen las comisiones para desempeñar sus funciones. En la mayoría de las comisiones se trabaja con una fecha límite preestablecida, aunque en la práctica el pleno y las autoridades de la cámara puedan elegir no cumplir con dicha fecha límite y, por tanto, otorgar más tiempo (casos de México y Honduras). Por otro lado, puede que no exista fecha límite formal pero que la mayoría requerida para imponer una resulte muy asequible. Cuando no hay fecha límite se facilita que muchos proyectos mueran en las comisiones legislativas. Salvaguardas a las minorías Los partidos en minoría o los miembros disidentes de la mayoría pueden utilizar reglas para prevenir o retrasar el avance de una ley que no es de su agrado. El Quórum requerido para la aprobación de leyes no constitucionales determina la capacidad que una minoría tiene para utilizar su voto de forma estratégica y permitir que una ley siga para adelante ( bien absteniéndose o votando en contra o bien no asistiendo a la votación). Las posibilidades son tres. La exigencia de supermayorías de 2/3 como en el caso de Costa Rica; una mayoría de los miembros de los miembros de la cámara; o menos de la mayoría de la cámara (incluidos aquellas instancias legislativas donde se requiere una mayoría pero con excepciones, como por ejemplo la de no contar a los suspendidos, no incorporados o con permisos para ausentarse por razones de enfermedad o viaje). Por otro lado, la existencia del denominado ‘filibustero’ o senador o diputado que utiliza ilimitadamente el tiempo de que dispone para prevenir que se vote una ley a no ser que una mayoría fuerce la clausura del debate. La ausencia de limitaciones en el tiempo disponible caracteriza los parlamentos de Suecia, Finlandia y Holanda, mientras que en Bolivia se requiere de una supermayoría de 2/3 para cerrar el debate sin límite de tiempo asignado a los legisladores. Sin embargo, esto no sucede en casi ningún otro país de Latinoamérica.

Procedimientos de Enmiendas El procedimiento para realizar enmiendas a veces necesita comunicarse previamente a las comisiones legislativas antes de que la ley sea votada en el pleno (casos de Costa Rica, México, y la cámara de diputados de Argentina). En todos los países menos en Chile pueden introducirse enmiendas hasta en el último debate plenario. A su vez, en algunos países como en Brasil, pueden introducirse enmiendas a las enmiendas aprobadas, lo que extiende el árbol legislativo.