Los Pueblos Indigenas 1990-2009

Los Pueblos Indígenas En El Perú: 1990-2009

Virginia Montoya S.

Junio 2009

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Los Pueblos Indígenas en el Perú 1990-2009

Pobreza y Pueblos Indígenas Los indicadores de pobreza, oficialmente establecidos – a pesar de su claro origen urbano- ilustran los serios problemas que el porcentaje de hogares pobres es de 50 % mayor que el de los hogares no indígenas.1 En lo que se refiere a hogares pobreza extrema, el porcentaje de los hogares indígenas duplica el de los hogares no indígenas. Del total de los hogares pobres, el 43.4 % es indígena mientras que el 53.4 % de los hogares en pobreza extrema, pertenece también a la población indígena, es decir más de la mitad de los hogares no logra cubrir sus necesidades básicas mínimas. Además un porcentaje significativo de mujeres en extrema pobreza, el 67.6%, está en la amazonía.

Historia de la legislación sobre pueblos indígenas en el Perú

La constitución de 1993 del Perú define al país como multicultural y multilingüe, sin embargo la legislación peruana no reconoce la existencia de pueblos indígenas como tales sino como comunidades nativas en la Amazonía a las que define como “... organizaciones tradicionales estables de interés público, constituidas por personas naturales y cuyos fines se orientan al mejor aprovechamiento de su patrimonio, para beneficio general y equitativo de los comuneros, promoviendo su desarrollo integral.” 2

Estas organizaciones son propietarias del territorio al que se adscriben pero es el Estado peruano el dueño del subsuelo. La Constitución les reconoce su autonomía como organizaciones, esto en cuanto al uso y disposición de sus tierras, remarcando que la propiedad es imprescriptible salvo en el caso de abandono. Además señala que las comunidades campesinas e indígenas, tienen derecho a delimitar sus territorios y hacerlos reconocer por la ley una

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“Los hogares indígenas y la pobreza en el Perú”, Trivelli C. en Documento de Trabajo No. 141, IEP. Lima 2005 Defensoría del Pueblo Compendio de Legislación para los Pueblos indígenas y Comunidades Nativas Lima, 1999, p. vi.

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vez que sus linderos son aceptados. Este reconocimiento viene desde las reformas legales del gobierno militar de Velasco Alvarado (1968-1976), y ha sido el instrumento más utilizado los pueblos indígenas amazónicos para el reconocimiento del 85% de los territorios que solicitaban.

La personería jurídica que les reconoce la Constitución, se orienta a su carácter agrícola y de propietarias de tierras, pero se refiere también a sus particularidades culturales, como es el respeto al derecho consuetudinario, reconociéndoles

legitimidad

a

sus

autoridades

para

representarlas

colectivamente.

Las comunidades también se hallan protegidas por algunos decretos legales que califican la contaminación ambiental como delito. Por otra parte, hay disposiciones legales que establecen el necesario apoyo técnico a las comunidades y la promoción del uso de tecnologías tradicionales.

Sólo después de veinte años de promulgada la Ley que los reconoce, explícitamente en 1993, se realizó el primer Censo Nacional de Comunidades Indígenas de la Amazonía. Para ello .se tomó en cuenta solamente a los habitantes asentados dentro de los límites territoriales de las comunidades reconocidas, excluyendo a aquellos moradores de las que no lo estaban y a aquellos de régimen migratorio estacional.

Hacía el año 1990 el Perú inicia su proceso de reinserción al sistema financiero internacional bajo los lineamientos del Banco Mundial y el BID. Es también un período en el que la guerra interna erosionó fuertemente la institucionalidad civil. Muchas fueron las comunidades víctimas de la guerra entre Sendero Luminoso y las Fuerzas Armadas. Guerra que costo muchas vidas, además de la ruptura de sus estructuras poblacionales que ocasionaron desplazamientos y desarraigos territoriales.

Paralelamente, y en coincidencia con el aniversario de la llegada de los españoles a América, se desarrolló en la agenda internacional un especial 3

énfasis en los temas relacionados a los pueblos indígenas. La misma que contemplaba lineamientos y orientaciones en lo referente a políticas, programas y proyectos relativos a esta población. De esta manera se constituyó un importante movimiento internacional por los derechos indígenas, que tiene en las Naciones Unidas un escenario importante para sus foros y acuerdos. Y que cuenta como principal logro el “Convenio 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes”. El mismo que se encuentra vigente desde 1991, habiendo sido ratificado por 13 países, entre ellos el Perú.

La suscripción de este convenio espera que los países adherentes adecuen su legislación e implementen las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de los acuerdos y disposiciones que indica. Éstas se orientan en a promover la inclusión de la población indígena en los procesos de desarrollo del país. Los siguientes temas forman parte de esta agenda:

- Aceptar la diversidad étnica y cultural de los países como elemento positivo y trascendente de la nacionalidad. - Resolver los problemas pendientes de titulación colectiva. - Garantizar condiciones para la contratación y de empleo igualitarias - Promover la formación profesional vinculada a la artesania e industrias rurales - Garantizar el acceso a seguridad social, educación y salud - Velar por una adecuada representación de los pueblos y sus culturas en los medios de comunicación, - Facilitar el desarrollo de contactos y cooperación a traves de las fronteras - Reconocimiento del carácter perdurable y permanente de los pueblos con derecho a organización social y su costumbre. - Respeto al deseo de tener control sobre su destino y sus prioridades. - Garantizar que puedan participar en los procesos de toma de decisiones que les competen, estableciendo de manera obligatoria los mecanismos de consulta para tomar decisiones sobre cualquier actividad que se realice en sus territorios.

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En este mismo contexto se genera la Declaración por las Naciones Unidas de la Década de los Pueblos Indígenas, el Proyecto de Declaración Universal de Derechos Indígenas y la Declaración Universal de Derechos Lingüísticos de Barcelona de 1996.

Estos foros han tenido una influencia importante en las instituciones de cooperación internacional, especialmente las europeas,

las que dieron las

pautas que orientaron sus intervenciones hacia los temas de los pueblos indígenas. Se concluyó por consenso que la prevención de conflictos y la resolución de aquellos latentes o en curso, parte de la inclusión y es central para la estabilidad democrática en la región. Bajo esta influencia, organizaciones financieras como el Banco Mundial y el BID, aplicando estas estrategias, presionaron para que los distintos gobiernos de la región sudamericana incluyan en su agenda política políticas y acciones que apuntaran a resolver las demandas indígenas ligadas a la agenda del movimiento internacional. En este sentido estos organismos evaluaban la capacidad de cada estado de garantizar el cumplimiento de estos lineamientos, asimismo disponían la prioridad que cada gobierno debía dar a este tema. Se consideraba que las implicancias de garantizar los derechos de los pueblos indígenas debían conducir a relaciones de mayor equidad entre éstos y el estado, de modo que fuera posible la promoción de un desarrollo más inclusivo, en el marco de una situación más estable que fortaleciera la democracia. En este contexto el gobierno de la época, se decidió por un modelo de reinserción en el sistema financiero internacional del Perú, que se ajustaba nominalmente, más no estructuralmente, a los requerimientos del Banco Mundial y del BID. Para ello diseñó un proceso que buscaba la estabilidad macro económica, la flexibilización de los mercados, la reestructuración del sistema financiero, la eliminación de los subsidios y la liberalización de las importaciones y las exportaciones. Para que se viabilizara este proceso se requería la modificación de las leyes que lo obstaculizaban y la creación de otras.

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Esta política buscaba convertir las economías de subsistencia de las comunidades, en sectores modernos y competitivos, con la finalidad de estimular los ingresos y el crecimiento económico. Se pretendía integrar a las comunidades al mercado promoviendo el abandono de la condición de comunidad y con ello su renuncia a sus derechos como persona jurídica). De esta forma se dieron las directivas para liberalizar el mercado de tierras y la promoción de la venta de tierras comunales.

Esta proceso de modernización, se inició agresivamente en los 90s, y se plasmó en leyes como la de Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Ecónomicas en Tierras de Territorio Nacional y de Comunidades Campesinas y Nativas, Ley 26505 (1995), que liberalizaba la propiedad territorial comunal y debilitaba su organización (estableciendo la libre asociación con terceros; dos tercios más uno para disposición de tierras y acuerdos con empresas para ceder derechos de explotación). Esta ley no contemplaba mecanismos de protección de los pueblos aislados, ni consideraba la condición de aquellas comunidades no tituladas ni de las poblaciones con régimen de migración estacional. Siguiendo este mismo espíritu se dio un DL el 638 (1996), que disponía que el Estado podía adjudicar tierras en áreas de población desplazada no retornante. Desatendiendo el temor que la población indígena desplazada tenía, a la venganza de Sendero Luminoso, grupo terrorista al que valerosamente se habían enfrentado.

Debido a la fuerte fiscalización del Banco Mundial y del BID, se convocó a profesionales técnicos de alta calificación, que no tenían relación partidaria con él. Esto trajo como consecuencia, experiencias interesantes en diferentes sectores.

Muchas

de

las

actividades

fueron

realizadas

por

Ongs

comprometidas con el tema indígena.

Por ejemplo, en educación rural se dieron pasos significativos para iniciar la educación bilingüe, creándose la Unidad de Educación Bilingüe Intercultural en el Ministerio de Educación. Para ello, incorporaron a organizaciones que venían trabajando esa temática por muchos años de forma ligada a las organizaciones 6

indígenas. Como es el caso de FORMABIAP (Programa de formación de maestros bilingües de la Amazonía Peruana), en la amazonía.

Se creó también en 1997, con fondos del Banco Mundial La Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI) reemplazando al Instituto Indigenista Peruano. Su mandato era “para formular y proponer políticas y normas en el tema de su competencia, dirigir y coordinar la política nacional en asuntos indígenas en concordancia con la constitución, hacer el seguimiento de políticas aprobadas relevantes para los pueblos indígenas, identificar de manera participativa los intereses de las comunidades, y promover, coordinar y formular proyectos intersectoriales”. Paso seguido se creó la Comisión de Asuntos Indígenas, como un “órgano multisectorial” y “ente articulador entre las demandas de las comunidades campesinas y nativas y la oferta de servicios por parte del estado”.

La intervención de profesionales especializados y comprometidos con

los

temas indígenas ganó visibilidad de los programas del estado, con lo que se logró que el BID y el Banco Mundial reportaran en 1996, para la División de Manejo de Recursos Naturales y Pobreza Rural de la oficina regional del Banco Mundial para America Latina y el Caribe, que el Perú cumplía con los lineamientos de respeto y promoción de

los derechos indígenas y de su

inclusión en el proceso de desarrollo.

Gobierno de Transición Posteriormente, con el gobierno de transición del presidente Valentín Paniagua, se hicieron importantes logros para los pueblos indígenas a través de una apertura para el diálogo y la participación mediante una consulta constante. Así, en febrero del 2001 se creo la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, conformada por todos los ministerios que tenían que ver con poblaciones indígenas.

Luego se formó la mesa de diálogo y cooperación, con los representantes de las organizaciones indígenas con el objetivo de formular propuestas sobre los

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problemas existentes. De este espacio surgieron importantes Decretos Supremos que protegían los derechos indígenas, tales como las que creaban áreas reservadas (Amarakaeri; Santiago) y la Reserva “en aras Convenio 169" (Alto Purús). Se creó, asimismo, la Dirección Nacional de Educación Bilingüe Intercultural y la SETAI Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas, institución que actuaría de articulador entre el gobierno central y las comunidades nativas y garantizaría el respeto a los pueblos en aislamiento voluntario (o “no contactados”).

2001-2005 Durante el gobierno de Alejandro Toledo, estas iniciativas se fortalecieron y otras nuevas se desarrollaron, tales como la refrendada en la Declaración de Macchu Picchu sobre la Democracia, los Derechos de los Pueblos Indígenas y la lucha contra la pobreza. Este documento, reflejaba el compromiso de los presidentes

asistentes,

a

la

defensa

de

los

derechos

y

libertades

fundamentales de los Pueblos indígenas.

Poco después se creó la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y Amazónicos, (CONAPA) un organismo dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, literalmente encargada de “liderar el proceso de cambio priorizando estrategias de desarrollo que respeten los valores culturales y eliminen toda forma de discriminación con los pueblos indígenas y afroperuanos”. Este organismo además de articulador del gobierno con las comunidades debía promover el desarrollo de bases técnicas para elaborar propuestas de políticas públicas en asuntos indígenas. Para ello gestionó ante el Congreso y el Ejecutivo, propuestas para una serie de cambios, entre ellas una para

la Comisión de Reforma constitucional, otra para modificar la ley

forestal, y una para defender propiedad intelectual de la biodiversidad y el conocimiento tradicional). Posteriormente se re estructuró, luego de una serie de críticas e inconvenientes, y se cambio las siglas a lo que es hasta hoy, INDEPA.

Actualmente, luego de un período dependiendo del Ministerio de la Mujer, ha pasado a adscribirse a la Presidencia del Consejo de Ministros. 8

2005-2009 En esta nueva etapa, el rol de liderazgo que se había adquirido en cuanto a los derechos de los pueblos indígenas, quedó rezagado, dando lugar a una agenda que buscaba acelerar las inversiones extranjeras en los sectores de energía y minas, forestal y agricultura. A la vez que un enfoque orientado a la fortalecer la exportaciones y la competitividad en el marco de una acelerada integración regional amazónica, con miras a la inserción al mercado internacional, a través de convenios comerciales con países de economías fuertes.

La demanda de los grandes mercados de productos de consumo y materia prima, como los norteamericanos y los asiáticos, han exigido al gobierno actual la elaboración de una agenda de trabajo agresiva y acelerada, que implicaba la liberalización de las tierras comunales, una nueva calificación de tierras aptas para la agricultura extensiva, modernización se la actividad forestal; todo ello en el marco de una re estructuración de los derechos de uso y usufructo territorial.

Para el logro de sus objetivos el gobierno actual ha construido una agenda sin considerar la opinión de los directamente afectados, los pueblos indígenas, sus intereses y el tipo de desarrollo al que aspiran. Esto ha generado una situación de conflicto en la que los pueblos indígenas exigen la derogatoria de los Decreto Legislativos que consideran lesivos a sus derechos.

La mayor parte de estos decretos tienen que ver con el tema territorial y con el reordenamiento de los bosques y concesiones. La principal crítica, en el orden social, se refiere al proceso de desarrollo y otorgamiento de los decretos, hechos obviando las recomendaciones estipuladas en el Convenio 169, es decir sin participación de los pueblos indígenas y sin ser consultados como sujetos de directamente afectados.

Recomendaciones: 9

(i)

El estado debe desarrollar normativas que fortalezcan los derechos de los PPII.

(ii)

Que sin embargo no resultan suficientes si no son aplicadas eficiente y eficazmente. Ambos conceptos deben recoger la perspectiva de los PPII.

(iii)

La democracia se expande y fortalece con la inclusión, en este caso la del PPII.

(iv)

La participación de la sociedad civil es importante en la construcción del diálogo intercultural, donde la sensibilización acerca de la realidad multicultural del Perú es esencial.

(v)

La voluntad política del gobierno para con los pueblos indígenas debe ser operante y no solo declarativa (firma de convenios internacionales).

(vi)

Estos convenios, tratados y cartas de intención deben ser implementados a través de una agenda que incluya políticas públicas, leyes y normativas que sigan los lineamientos por ellos estipulados.

(vii)

El compromiso en la promoción del respeto a los pueblos indígenas debe tocar la acción del estado y de la sociedad civil plena.

(viii)

La consulta debe ser más que un derecho, debe ser una actitud moral hacia cualquier grupo humano cuyos intereses y derechos privados o colectivos pudieran ser afectados.

(ix)

Los PPII deben ser vistos más que en términos de números poblacionales, en su calidad de depositarios de una cultura tan rica, compleja y armónica que: ha logrado manejar el bosque sin destruirlo, sobrevivir a los embates que la historia le ha prodigado sin perder su identidad y, a pesar de su exclusión, mantener sus valores vivos, hasta ser quizás, el último reducto de humanidad en el mundo globalizado.

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