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1. Diseño Organizacional y Recursos Humanos en Organizaciones Públicas1 Para comenzar..... ¿Por qué tratar el tema de diseño organizacional y recursos humanos en las organizaciones públicas como un tema específico? Si no hubiera especificidad en el ámbito público no sería necesario un material como el que usted está comenzando a leer en este momento. Podríamos utilizar un manual estándar de administración, quedando por cuenta del lector su aplicación a cualquier tipo de organización. Si bien este tema será trabajado con mayor detalle, es importante que comencemos diciendo que partimos de la hipótesis de que hay ciertas características de las organizaciones públicas que las distinguen de las privadas. En el material que usted comenzará a trabajar, abordaremos los temas centrales del diseño organizacional y la administración de recursos humanos como concepto global. Las especificidades de las organizaciones públicas referidas a las distintas temáticas se plantearán a través de ejemplos concretos, casos y actividades basadas en la experiencia de distintas organizaciones públicas. A partir de estos casos, se podrá volver al marco conceptual para analizar las particularidades que adoptan los conceptos y herramientas planteadas cuando se los aplica al sector público. Pero antes de abordar la problemática de las organizaciones públicas, debemos dejar en claro algunos conceptos básicos. Seguramente usted maneja algún concepto acerca de qué es una organización o de qué son los recursos humanos en ella, ya que se desempeña y forma parte de una o varias organizaciones.

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Estas notas de clase se han desarrollado en el marco del programa de capacitación semipresencial del INAP, para la elaboración del material utilizado en el curso de Administración de Recursos Humanos en Organizaciones Públicas. Se agradecen especialmente los aportes del Lic. Eduardo Salas.

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Actividad 1 Le pedimos que escriba lo que usted entiende por el término organización: (utilice hojas en blanco) Pero ahora veamos si coincidimos...... ¿A qué nos referimos nosotros cuando hablamos de organización? Nos referimos a entidades sociales que están orientadas al cumplimiento de objetivos, estructuradas deliberadamente como sistemas de actividades y con una frontera identificable. Esta definición que hemos elegido posee cuatro elementos clave: -

Entidades sociales: Las organizaciones están compuestas por personas y grupos de personas. Los ladrillos de la organización son las personas y sus roles. Las personas de una organización interactúan con las restantes para llevar a cabo sus funciones esenciales. La importancia de los recursos humanos en una organización será discutida en profundidad en la segunda parte de este curso, bajo los lineamientos básicos que desarrollaremos en esta misma clase.

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Cumplimiento de objetivos: Las organizaciones existen con un propósito. Una organización y sus miembros actúan para alcanzar un fin o desarrollar una misión. Los participantes de una organización pueden tener objetivos diferentes de los de la organización y la organización puede tener varios objetivos simultáneos, pero todas las organizaciones justifican su existencia en la consecución de uno o más propósitos, sin los cuales cesaría de existir o su existencia carecería de fundamento.

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Sistemas de actividades deliberadamente estructurados: Un sistema de actividades deliberadamente estructurado significa simplemente que en las organizaciones se desarrollan tareas que son subdivididas en departamentos y grupos de actividades de manera deliberada. Esta subdivisión tiene el fin de alcanzar eficiencia en el proceso de trabajo, y se realiza con el fin de coordinar y dirigir las actividades desarrolladas por grupos de personas y de departamentos diferenciados. Esta subdivisión de tareas es lo que se conoce como estructura de una organización, y el proceso de definir la modalidad de estructuración de sus sistemas de actividades, incluidas las relaciones entre ellos, es el diseño organizacional. Más adelante discutiremos todo este proceso en profundidad.

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Frontera identificable: La frontera de una organización identifica los elementos que pertenecen a la organización y los que no pertenecen a ella. Aún cuando una organización se encuentre dentro de un ambiente externo y para el cumplimiento de sus fines sea necesario que desarrolle vínculos estrechos y permanentes con este entorno, la organización

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debe mantenerse a sí misma como una entidad distinta del ambiente en el que opera. ¿A qué nos referimos nosotros cuando hablamos de recursos humanos en una organización? Nos referimos, simplemente, a las personas que la forman. Las organizaciones, públicas o privadas, son entendidas como ámbitos complejos de cooperación entre personas quienes, a pesar de sus conflictos o divergencias eventuales, gestionan diversos recursos para alcanzar objetivos. Estos objetivos satisfacen ciertas expectativas y necesidades del contexto social en el que actúan y, de esta manera, obtienen los recursos y la legitimidad necesarios para existir. De esta definición se desprende, por un lado, que la organización entraña la idea de totalidad, siendo las personas partes integrantes de esa totalidad. Siguiendo con este razonamiento, podemos decir que las personas que trabajan en la organización son particularmente importantes pues, de acuerdo con la efectividad con que realizan sus tareas, determinan si la organización puede o no cumplir con su misión y objetivos. Si bien los bienes físicos y los activos financieros son importantes, son las personas las que supervisan y utilizan los bienes y administran los activos de la organización. Actividad 2 Entonces: ¿Qué significa para usted administrar recursos humanos en una organización?

Nosotros coincidimos con Milkovich y Boudreau (1994) en que: ”La administración de recursos humanos es una serie de decisiones integradas acerca de la relación de empleo, para mejorar la efectividad de los empleados y de la organización en general.” Decimos que se trata de una serie de decisiones integradas sobre la relación de empleo porque los distintos aspectos del gerenciamiento y administración de recursos humanos tienen que ser consistentes entre sí. El objetivo último de estas decisiones es conducir a las personas que forman la organización para que dediquen su esfuerzo y colaboración a la consecución de los objetivos de la organización. El aporte de la administración de recursos humanos está dirigido al logro de las metas de la organización dentro de las limitaciones económicas, sociales y legales en las que se desenvuelve. Actividad 3 Ahora le pedimos que compare su definición con nuestras notas

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Si observa detenidamente verá que detrás de esta definición de administración de recursos humanos hay dos ideas clave que definen la perspectiva con que se abordará el resto del material. ¿Cuáles son estas dos ideas clave? 1. En primer lugar se define la administración de recursos humanos como una serie de decisiones integradas. Como en toda red interrelacionada de componentes, un cambio en cualquiera de los componentes tiene efectos en los demás. Tener presente esta interrelación es fundamental para el éxito de las decisiones que se tomen en relación con los recursos humanos. De esta manera, los problemas no se encasillarán como referidos a selección, evaluación o capacitación, sino que se enfrentarán desde una perspectiva más amplia. Por este motivo se utiliza el enfoque de sistemas para abordar el análisis de decisiones sobre recursos humanos. El enfoque de sistemas provee un marco conceptual para integrar los componentes dentro del sistema, y para conectar el Sistema de Recursos Humanos con las necesidades globales de la organización. Nos referimos a un concepto de sistema abierto, en permanente interrelación con el contexto, ya que el Sistema de Recursos Humanos recibe influencias de elementos externos, a la vez que produce resultados que modifican el entorno. 2. La segunda idea es que plantea como objetivo de la administración de recursos humanos la consecución de los objetivos globales de la organización. Esto significa que: Las actividades de recursos humanos estarán siempre en función de la misión y estrategia global de la organización. Por este motivo se incorpora la perspectiva estratégica como base del diseño y la planificación de las actividades de recursos humanos. La planificación estratégica se basa en un análisis del contexto. A partir de este análisis se elaboran las estrategias para enfrentar los desafíos y aprovechar las oportunidades que éste presenta. La administración de recursos humanos se debe planear, organizar y evaluar en base a sus contribuciones al éxito de la organización en términos del cumplimiento de su misión y de su capacidad de reacción frente a las oportunidades y desafíos que el contexto le presenta. Como podrá observar nos hemos acercado al tema definiendo algunos conceptos que consideramos básicos y necesarios para comprender las temáticas que trabajaremos a continuación. Si tiene alguna duda, relea nuevamente el primer punto, ya que plantea cuestiones centrales para el desarrollo del resto de los contenidos. Si hay algún concepto que le resulta extraño o confuso anótelo en el momento o márquelo para luego consultar con un compañero o con su tutor.

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Ahora veremos: a. Cuáles son las características generales de las organizaciones públicas b. El contexto político en el cual se desarrolla el diseño organizacional y la administración de recursos humanos en estas organizaciones.

1. Características Generales de las Organizaciones Públicas Volvamos a la cuestión planteada en la Introducción, en relación con las particularidades que presenta administrar recursos humanos en organizaciones públicas. A simple vista, podemos encontrar algunas diferencias con la administración de recursos humanos en una empresa privada. Pero para comenzar a plantear la discusión, le sugerimos que reflexione sobre el siguiente texto de Osborne y Gaebler (1995), al cual remitiremos en la actividad que se propone más adelante: POR QUÉ EL GOBIERNO NO PUEDE SER DIRIGIDO COMO UNA EMPRESA. Mucha gente, que cree que el gobierno2 debería funcionar como una empresa, podría suponer que eso es lo que queremos decir. Pues no es eso. El gobierno y la empresa son instituciones fundamentalmente distintas. A los líderes de empresas los mueve el beneficio, a los líderes del gobierno los mueve el deseo de ser reelegidos. Las empresas obtienen de los clientes la mayor parte del dinero; los gobiernos obtienen su dinero principalmente de los contribuyentes. Habitualmente, las empresas se ven impulsadas por la competencia; en general, los gobiernos emplean monopolios. Diferencias como éstas crean incentivos fundamentalmente diferentes en el sector público. Por ejemplo, en el gobierno, la prueba última para los administradores no es si producen un producto o beneficio, sino si complacen a los políticos electos. Como los políticos tienden a moverse según grupos de interés, los administradores públicos -a diferencia de su contrapartida privada- deben tener siempre en cuenta los grupos de interés. El gobierno además obtiene sus ingresos primordialmente de sus impuestos, mientras que las empresas ganan sus ingresos cuando los clientes compran productos o servicios con total libertad. Ésta es una razón por la cual el público tiene en cuenta con tanta intensidad el costo de los servicios del gobierno y ejerce una presión constante por el control, esto es, a favor de establecer cuánto gastan los burócratas en cada sector, de modo que les resulte muy difícil, cuando no imposible, despilfarrar, emplear mal o robar el dinero de los contribuyentes. Todos los factores se combinan para producir un medio en que los empleados públicos ven riesgos y recompensas con criterios muy distintos que los empleados privados. ‘En el gobierno, el único incentivo es no 2

Nota del autor. El término de “gobierno” en este texto está traducido del término “Ggovernment”y tiene el sentido del concepto de Estado.

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cometer errores’, explica Lou Winnick, de la Ford Foundation. “Uno puede tener 99 éxitos y nadie se entera, pero comete un solo error y es hombre muerto”. Los métodos típicos de las empresas para motivar a los empleados no funcionan muy bien en este tipo de medios. Hay muchas otras diferencias. El gobierno actúa en forma democrática y abierta; de aquí que se mueva con mayor lentitud que la empresa, cuyos administradores pueden tomar decisiones rápidamente a puertas cerradas. La misión fundamental del gobierno es ‘hacer el bien’, no ganar dinero; de aquí que, en el sector público, los cálculos de costos y beneficios de la empresa se conviertan en absolutos éticos. A menudo el gobierno debe servir a todos por igual, con independencia de la capacidad del pago o de la demanda del servicio; de aquí que no pueda alcanzar la misma eficiencia que la empresa en el mercado... ...Estas diferencias llevan a una conclusión: el gobierno no puede funcionar como una empresa. Es cierto que hay muchas similitudes. Y hemos aprendido muchísimo de teóricos de la administración de empresa como Peter Drucker, W. Edwards Demning, Tom Peters y Robert Waterman. Pero en el gobierno, la teoría de la empresa no es suficiente... ...El hecho de que el gobierno no pueda gestionarse exactamente igual que una empresa no quiere decir que no pueda adoptar un estilo más empresarial, por supuesto. Cualquier institución, pública o privada, puede ser empresarial, así como cualquier institución, pública o privada, puede ser burocrática. Habrá muy pocos ciudadanos que deseen realmente que el gobierno actúe simplemente como una empresa, tomando decisiones rápidas a puertas cerradas y con vistas al beneficio privado. Y si así lo hiciera, la democracia resultaría la primera perjudicada. Pero la mayor parte de los ciudadanos sí que querrían que el gobierno fuera menos burocrático. Entre conducta burocrática y conducta empresarial hay un amplio abanico de grados intermedios y el gobierno seguramente pueda cambiar su posición en este espectro.“ (Osborne, D. y Gaebler, T.; p. 49-52.)3 Actividad 4 Ahora le pedimos que exprese su opinión respecto de la caracterización que hacen los autores de las organizaciones públicas y privadas. ¿Qué diferencias encuentran entre ambos tipos de organización?

Hemos destacado, con la ayuda del texto de Osborne y Gaebler, algunas de las características que distinguen a las organizaciones públicas de las privadas.

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Extraído de La reinvención del Gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público de David Osborne y Ted Gaebler, Paidós, España, 1995.

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Le proponemos ahora que se coloque en la siguiente situación: Usted es la máxima autoridad en el área de recursos humanos en un organismo de la Administración Pública Nacional. Recibe una invitación a participar en una jornada sobre administración de recursos humanos, auspiciado por la Asociación Argentina de Dirigentes de Personal. Durante la jornada se discuten las nuevas tendencias en administración de recursos humanos, orientadas a mejorar el nivel de eficiencia organizacional e incrementar el nivel de participación y compromiso de los empleados. La conferencia de clausura está a cargo de un destacado ¨guru¨ en el área de recursos humanos, el profesor John Lawler III. En esta conferencia pasa revista a las características de la nueva organización a la que idealmente se tiende, y los necesarios cambios que esto implica en las estrategias de recursos humanos. Algunos de estos conceptos enunciados por Lawler4 le parecen particularmente interesantes. ◊

Existen dos estilos fundamentalemente diferentes de gerenciamiento. El más antiguo y más establecido ha sido descripto como piramidal, jerárquico, mecanístico y burocrático, y podría ser llamado enfoque de control. El segundo estilo, frecuentemente llamado participativo, orientado al compromiso, es más novedoso y menos desarrollado que el anterior. La evidencia demuestra que está ganando popularidad y que podría eventualmente convertirse en el modelo dominante.

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El nuevo diseño organizacional al que se tiende exige una sustancial transferencia de arriba hacia abajo en términos de información, conocimientos, y poder. Para lograr compromiso y participación, los miembros de la organización deben contar con: información sobre los procesos, calidad, y resultados conocimientos sobre el trabajo, el negocio y la organización poder para tomar decisiones acerca del trabajo un sistema de recompensas ligado a su capacidad y a su contribución a los resultados obtenidos. − − − −

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En el área de diseño de puestos, los enfoques de enriquecimiento del puesto (job enrichment) y de grupos autónomos de trabajo, son congruentes con el estilo de gerenciamiento participativo. Las tareas deben ser asignadas a grupos auto-gerenciados. El grupo determina internamente sus objetivos y su modo de trabajo y es responsable del producto final. En definitiva, toman todas las decisiones necesarias para conducir una empresa. Este diseño logra dar a los participantes la responsabilidad por el desarrollo de un producto total, o de un servicio completo, aumentando el nivel de motivación.

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El estilo participativo de gerenciamiento requiere que los individuos sean seleccionados y evaluados en términos de su potencial para desarrollarse como miembro de la organización y su compatibilidad con la cultura y el estilo de

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Edward E. Lawler III (1992) The ultimate advantage: Creating the High Involvement organization. San Francisco: Jossey-Bass Publishers.

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gerenciamiento. El problema no es medir si el individuo posee las habilidades específicas necesarias para realizar determinada tarea. El individuo es convocado para cubrir un puesto amplio, o para formar parte de un grupo autónomo de trabajo. Los individuos no son seleccionados para hacer un trabajo específico, sino para incorporarse a la organización en su conjunto. ◊

Un sistema de compensación basado en las habilidades, conocimientos y competencias adquiridas es el más adecuado para el estilo de gerenciamiento participativo. El criterio de retribución no debe ser el tipo de trabajo realizado, como en los sistemas tradicionales, sino la contribución de la persona a la organización. Se debe pagar a la persona, y no al puesto de trabajo.

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La creación de una organización cuyos miembros se sienten responsables y comprometidos en el éxito de la organización parece ser el enfoque más efectivo de gerenciamiento. La estrategia de recursos humanos es central para el desarrollo de este estilo de gerenciamiento. Dada su importancia para la consecución de los objetivos de la organización, el área de Recursos Humanos debería estar plenamente integrada en el desarrollo de la estrategia general de la organización

Actividad 5 Después de lo que ha escuchado en esta conferencia, considere las siguientes cuestiones: • • • •

Cuáles son los principales puntos que distinguen el estilo tradicional de gerenciamiento y el propuesto por Lawler? De acuerdo a su experiencia en el sector público, como evalúa la posibilidad de implementar las propuestas de Lawler en el área de Recursos Humanos? Que características de las organizaciones públicas cree que podrían afectar la implementación de estas propuestas? Qué grupos dentro de la organización se verían afectados por cambios de esta naturaleza?

El nuevo estilo de gerenciamiento que define Lawler surge de modelos que fueron desarrollados en y para el sector privado, por lo que es importante dar respuesta a los siguientes interrogantes planteados en la actividad anterior. Los siguientes son algunos aportes para las respuestas a estas cuestiones. En principio podemos detectar algunas dificultades específicas para implementar un modelo plenamente participativo de administración en el sector público. Si bien participación implica, en cualquier organización, delegación de poder, información y conocimientos, en la administración pública se genera una resistencia particular en los niveles jerárquicos que concentran el poder, porque pierden peso relativo por esta delegación.

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Además, en las organizaciones públicas se suma el problema de la responsabilidad política. ¿Cómo delegar poder de decisión en los cuadros técnicos, cuando la responsabilidad política frente al electorado la tienen los funcionarios políticos? Por otro lado, los controles y procedimientos formales ineludibles también generan problemas para la implementación de cambios en el estilo de administración. Esto no significa que sea imposible implementar sistemas de gestión que tiendan a aumentar la eficiencia de las organizaciones públicas. Como dicen Osborne y Gaebler, las organizaciones públicas pueden adoptar un estilo más empresarial. Lo que sí es importante es resaltar que se plantean dificultades para la aplicación de tecnologías que surgen de un ámbito de características diferentes, como es la empresa privada. Tener en cuenta las particularidades de las organizaciones públicas es la única manera de lograr una gestión exitosa de sus recursos humanos. Plantearemos la cuestión en términos más generales: ¿Existen características propias de las organizaciones públicas que las distinguen de las empresas privadas? Dar respuesta a esta pregunta no es una tarea simple, ya que el debate en torno de este tema no está cerrado en absoluto. Desde un punto de vista se dice que "la administración pública y la administración de negocios son similares sólo en detalles sin importancia". En el extremo opuesto, se sostiene que "administrar es administrar", y que los problemas organizacionales son los mismos sin importar que se trate del sector público o privado. Pero más allá de la posición que se adopte, resulta claro que hay ciertas características que distinguen a los organismos públicos. Una primera respuesta intuitiva suele asociarse con la presencia o ausencia de fines de lucro. Se identifica a las empresas privadas como maximizadoras de beneficios y a los organismos públicos como prestadores de un bien o servicio público. Sin embargo, esta distinción no es siempre cierta, pues existen organizaciones privadas sin fines de lucro que no pierden las características básicas de otras empresas. Un ejemplo posible es una fundación privada dedicada a brindar servicios de salud. Si la comparamos con un hospital público, observamos que ninguna de las dos organizaciones tiene fines de lucro, pero mientras los objetivos de una fundación (en términos de servicios a proveer y población objetivo) son planteados por quienes la dirigen, la misión del hospital público está subordinada a un plan de salud orientado de acuerdo con las prioridades del gobierno. Por otro lado, existen organismos públicos dedicados a producir bienes y servicios comercializables que, sin embargo, mantienen grandes diferencias con las empresas privadas. Un ejemplo es el servicio postal en los Estados Unidos, donde coexiste una empresa estatal (U.S. Postal Office) con un gran número de empresas privadas. Todas las empresas tienen como objetivo obtener superávit. Sin embargo, la empresa estatal, además de ser rentable, tiene que cumplir otros objetivos, como el de brindar servicios esenciales no rentables. En el caso del

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U.S.P.O. cómo, asegurar la comunicación postal a todo el país, aún en zonas que no lo justificarían. Si el fin del lucro no es una diferencia central: ¿en qué se distinguen las organizaciones públicas? Ya vimos algunas diferencias fundamentales en el texto de Osborne y Gaebler que leímos en la introducción de esta sección. Ellos dicen que los organismos públicos deben adoptar un estilo de gerenciamiento más empresarial, pero que sin dejar de reconocer que hay diferencias fundamentales con las empresas privadas. Siguiendo a Fesler y Kettl5, podemos decir que la diferencia proviene de: 1- la misión de las organizaciones públicas 2- distintos sistemas de reglas y controles 3- ausencia de mecanismos de competencia 4- multiplicidad de objetivos 5- mayor exposición a las influencias de grupos de presión 6- diferencias en los estándares de evaluación del desempeño 7- dependencia del proceso político / carácter político de los niveles de conducción Veamos punto por punto.........

- La Misión de las Organizaciones Públicas Las organizaciones públicas deben cumplir objetivos sociales, deben trabajar en función del interés público, el bien común, el bienestar colectivo, la justicia social, la seguridad, etc. Para obtener los resultados esperados, los organismos públicos son dotados de un poder de coerción que los hace enteramente diferentes de las organizaciones privadas. A fin de regular ese poder de coerción, estos organismos están sujetos a una serie de controles externos que intentan evitar posibles abusos de poder. Otra diferencia es entonces la presencia de:

- Distintos Sistemas de Reglas y Controles Las organizaciones públicas están estrictamente regidas por la ley y controladas externamente en función de normas del Derecho Constitucional y Administrativo. 5

Fesler, J., & Kettl, D. (1991). The politics of the administrative process. Chatham, NJ: Chatham House.

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Los gerentes en el sector privado pueden realizar cualquier acción en tanto no esté prohibida por la ley. Los gerentes públicos, en cambio, sólo pueden actuar en tanto haya una regla explícita que los autorice a hacerlo. Esto genera una red de regulaciones y procedimientos que limitan el margen de acción de los gerentes del sector público. En el sector privado, las reglas de operación se autogeneran internamente en la organización como manifestación de la voluntad de sus dueños y de la autonomía existente en la sociedad. Los funcionarios públicos, en cambio, deben responder no sólo a sus superiores sino también a los poderes legislativo y judicial y, en último término, al público. Un ejemplo claro al respecto es el hecho de que para decidir la compra de una maquinaria en una empresa privada, probablemente sólo sea necesario que un gerente de producción pida la correspondiente autorización al gerente general. Un Director Nacional en la Administración Pública debe realizar un largo trámite con intervención de varias áreas para comprar un simple aparato de fax. Una primera reacción ante esto es asociar burocracia con ineficiencia. Si bien es cierto que los controles exagerados son ineficientes y deben ser modificados, también es cierto que en el sector público debe haber un control externo a través de procedimientos regulados. El presupuesto es otra restricción que actúa sobre las organizaciones públicas, ya que es aprobado a través de un proceso político institucional donde el organismo en cuestión tiene, a veces, muy poca incidencia. La misma estructura de la contabilidad pública y las regulaciones del manejo de las finanzas públicas introducen restricciones de variada naturaleza. Como ejemplo, basta mencionar que la elaboración del anteproyecto de ley de presupuesto puede estar concluido seis meses antes de su entrada en vigencia, y que luego sólo otra ley podría variarlo. Si el organismo en cuestión debe adaptarse a un contexto imprevisto, su capacidad operativa estará condicionada por esta rigidez en los procedimientos. Otra vez vemos que para asegurar la transparencia es necesario comprometer en alguna medida el principio de eficiencia. También existen diferencias debido a la:

- Ausencia de Mecanismos de Competencia Los controles del sector privado se relacionan con la competencia en el mercado. En las organizaciones públicas no existen mecanismos de competencia. Las empresas privadas se rigen por el mercado y en función de sus “necesidades privadas”, los organismos públicos por las fuerzas políticas y las leyes orientadas a satisfacer “necesidades colectivas”. La competencia impone a las empresas privadas criterios de racionalidad y eficiencia como único medio de supervivencia. Consecuentemente, los resultados que obtienen estas empresas son fácilmente cuantificables. Todo ello contribuye a alentar la preponderancia del criterio “técnico”. En cambio, en el sector público, la necesidad del “consenso” acentúa la preponderancia del criterio “político”.

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Siguiendo con nuestro ejemplo anterior........ Si en el sector privado se compra una máquina que es inútil, se perjudica la posición competitiva de la empresa. En los organismos públicos, estas restricciones no existen o son más indirectas y lejanas. Si el Director Nacional compra una central telefónica que resulta inútil, las consecuencias son mucho menos inmediatas. Podríamos decir que si la Dirección es ineficiente, su imagen frente a la opinión pública decaerá, la imagen del partido en el gobierno se verá resentida y sus posibilidades de reelección decaerán. Pero ni siquiera las elecciones tienen un impacto lo suficientemente directo como para ser consideradas sustituto de las señales del mercado. La ausencia de señales del mercado contribuye a que las organizaciones públicas sean más resistentes al cambio. El contexto presiona débilmente, por lo que no se ven tan exigidas a modificaciones sustantivas en su modo de trabajo. Este mecanismo de resistencia al cambio tiene una incidencia particularmente fuerte en el diseño organizacional, cuando nos enfrentamos al desafío de volver a pensar la forma en que se deben estructurar los sistemas de actividades en una organización pública, no sólo debemos tener en cuenta la normativa vigente sino también el peso de la tradición estructural de la entidad, tanto para las personas que la componen como para sus “clientes”. En síntesis..... 9 Una empresa privada se enfrenta con clientes, con un poder de compra ejercido directa y cotidianamente. De allí que el origen privado de sus fondos financieros puedan ser vistos como “recompensa” o “captura” de dicho poder de compra. 9 La mayoría de las organizaciones públicas se enfrentan con ciudadanos, usuarios o beneficiarios con mayor o menor grado de movilización de recursos de poder. De allí el origen de sus fondos financieros, derivados, la mayor parte, de un presupuesto alimentado de impuestos y tributos de diversa índole.

- Multiplicidad de Objetivos Esta es otra diferencia importante entre la empresa privada y el Estado, que puede describirse del siguiente modo: 9 Los organismos públicos persiguen una multiplicidad de objetivos, que muchas veces son contradictorios entre sí. Las empresas privadas presentan mayor uniformidad en sus objetivos, ya que sus integrantes están alineados detrás del objetivo de maximizar ya sea los beneficios o la participación en el mercado de la empresa a la que pertenecen. Más allá de las reivindicaciones salariales que puedan reclamar individual o colectivamente los empleados, a todos los miembros de la organización les conviene trabajar para que la empresa produzca y coloque sus productos y servicios en el mercado. 9 En cambio, en los organismos públicos la misión misma suele estar en discusión, reciben demandas contradictorias de distintos grupos de "clientes", quienes sostienen diferentes creencias acerca de lo que el gobierno debería o no hacer, y por lo tanto intentan afectar el proceso de decisión de manera consistente con sus intereses.

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Este hecho nos lleva a definir otra diferencia:

- Mayor Exposición a las Influencias de Grupos de Presión 9 Las organizaciones públicas están más expuestas a las influencias de grupos de presión que las empresas privadas. Los principios democráticos garantizan la publicidad de los actos de gobierno, lo que permite acceder a las decisiones tomadas en los más altos niveles de la organización pública. 9 Estos principios no rigen en la toma de decisiones del sector privado. Una empresa privada de correo puede mantener en secreto la campaña de marketing de un nuevo servicio para evitar que sus competidores se adelanten, o que grupos de proveedores o clientes intenten afectar el proyecto de acuerdo a sus intereses particulares. Incluso dentro de la misma organización se puede mantener en secreto el presupuesto del proyecto para evitar filtraciones. En una organización pública esto no sería posible. Si volvemos al ejemplo del servicio postal en U.S.A, si la empresa estatal decide hacer lo mismo, sus posibilidades de mantener el proyecto en secreto son mucho menores y estará expuesto a actividades de lobby por parte de los grupos interesados en el proyecto.

Diferencias en los Estándares de Evaluación de la organización La diferente misión de los organismos públicos y privados se refleja en sus respectivos estándares de evaluación del desempeño de la organización. Mientras que en el sector privado rige el principio de eficiencia, en el sector público se deben considerar cuestiones de consenso y equidad. Retomemos el ejemplo de la compra de maquinarias En una empresa privada lo único que interesa es que del proceso de compra surja la máquina necesaria al mejor precio posible. Probablemente esto se resuelva pidiendo algunos presupuestos y tomando la decisión en base a éstos. El Director Nacional a cargo de renovar la central telefónica probablemente tenga que recurrir a un registro de proveedores y realizar un procedimiento pautado de licitación. Si bien esto parece ineficiencia pura, responde a la necesidad de asegurar la igualdad de oportunidades, ya que la ley exige que no haya preferencias en las contrataciones, y que todos los proveedores del mercado tengan acceso a estas licitaciones. Al tomar una decisión, los funcionarios deben considerar también la política mantenida por las autoridades del organismo y su grado de responsabilidad frente al Congreso y a la Justicia. Considerando esta múltiple responsabilidad y el necesario respeto a las reglas y procedimientos, se hace más comprensible por qué en las organizaciones públicas operan restricciones diferentes y aún mayores. Las decisiones deben documentarse porque el resultado requerido no se centra sólo en la eficiencia de las mismas, sino también en garantizar la equidad a través de los procedimientos que las normas establecen. Un ejemplo en el área de Recursos Humanos, es el procedimiento asociado con las convocatorias a cubrir

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cargos públicos. Este procedimiento encarece el proceso de selección, pero ha sido diseñado teniendo en cuenta el principio de equidad. A modo de ejemplo, podemos comentar que existen ciertos cargos que, por su especificidad, pueden ser cubiertos por muy pocos especialistas. En general, estas personas están relacionadas con el organismo que debe cubrir la vacante. Si hay que nombrar a alguien en este tipo de áreas, el Secretario de Estado podría simplemente entrevistar a cuatro o cinco posibles expertos y decidir cuál es el más apto. Este procedimiento sería eficiente, pero ignoraría el principio de equidad. De allí que deban realizarse convocatorias abiertas, con publicación en medios masivos, para asegurar la igualdad de oportunidades. El sistema es menos eficiente, pero asegura la equidad de la decisión y la transparencia del proceso.

- Dependencia del Proceso Político El gerenciamiento en ambos sectores es en buena medida diferente porque la naturaleza, las funciones y los desafíos de la organización son diferentes. Una de las diferencias más importantes es que las organizaciones públicas tienen una clara dependencia del proceso político. Esta influencia política sobre los organismos puede verse como factor positivo o negativo. Por un lado puede entenderse como intrusión de la política, aún partidaria, en un proceso que debiera estar basado en criterios estrictamente técnicos. Pero por otro lado representa un instrumento legítimo para el control del público sobre la actividad de la burocracia. 9 El carácter político del nivel superior de conducción impacta en la manera de estructurar los sistemas de actividades y de administrar los recursos humanos en las organizaciones públicas. Dado que los niveles de conducción son designados en base a la afinidad política, con cada elección cambia la conducción político administrativa de las organizaciones públicas, y por ende las políticas a implementar. Por otro lado, la gerencia media e inferior está integrada por funcionarios de carrera. La incertidumbre que genera la falta de continuidad de los niveles de conducción y los intereses eventualmente divergentes entre funcionarios de línea y funcionarios de carrera hacen que la estructura de la organización y la administración de recursos humanos se transforme en un campo de negociación entre los actores involucrados. En este contexto, toda estrategia organizacional y de recursos humanos tiene que considerar los “tiempos políticos” para tener chances de éxito. Difícilmente un funcionario político respalde y promueva políticas cuya aplicación exceda su mandato. Por otra parte, no debe olvidarse que los funcionarios de línea están protegidos por derechos laborales derivados de preceptos constitucionales específicos. Esta circunstancia, en especial su estabilidad laboral, marca otra gran diferencia entre el sector público y el privado en relación con la administración de los recursos humanos.

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A manera de síntesis..... ORGANIZACIONES

ORGANIZACIONES

PÚBLICAS

PRIVADAS

La Misión

Cumplir con objetivos sociales

Alcanzar los objetivos definidos por los accionistas /dueños de la empresa.

Los Sistemas de Reglas y Controles

Sólo se puede actuar si hay una regla explícita que lo autoriza. Fuertes controles externos.

Se puede realizar cualquier acción que no esté prohibida.

Mecanismos de Competencia

Ausencia de los mismos por estar orientadas a satisfacer necesidades colectivas.

Competencia en el mercado.

Multiplicidad de Objetivos

Es mayor, y con objetivos contradictorios.

Objetivos uniformes, orientados a maximizar beneficios.

DIFERENCIAS RELACIONADAS CON:

Están más expuestas, Exposición a Influencias de Grupos porque hay mayor acceso a los niveles de decisión. de Presión

Están menos expuestas, porque hay menor acceso a los niveles de decisión.

Estándares de Evaluación

Centrados en los principios de consenso y equidad, además de la eficiencia.

Centrados en el principio de eficiencia. .

Dependencia del Proceso Político

Clara dependencia del proceso político. Niveles de conducción designados por afinidad política.

Mayor independencia del proceso político.

En el cuadro anterior sintetizamos las diferencias que hemos señalado entre las organizaciones públicas y las privadas.

Actividad 6

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1. Ejemplifique las características específicas señaladas para las organizaciones públicas, a partir de su experiencia laboral en el Estado. 2. Comente brevemente por qué acuerda o disiente con las que hemos señalado. Escriba sus respuestas en hojas aparte. Si es posible, reúnase con un compañero de comisión. Si no, comuníquese con su tutor para expresar su opinión y punto de vista. En síntesis…… Las diferencias entre ambos sectores parecen ser lo bastante importantes como para merecer una cuidadosa reflexión. Sin embargo, esto no quiere decir que sean dos ámbitos totalmente incompatibles, ni que las tecnologías gerenciales del sector privado no pueden ser aplicadas en el sector público. Coincidimos con Osborne y Gaebler en que el Estado debe asumir un estilo mas “empresarial”. Pero solo queremos resaltar que hay que considerar las características específicas del Estado al momento de diseñar o implementar cambios en el estilo de gestión en los organismos públicos. En el sector público hay que tener en cuenta los procesos políticos involucrados, y también las restricciones que implican las regulaciones especiales a seguir, y la necesidad de documentar exhaustivamente las decisiones que se toman. Esto lleva a aparentes situaciones de ineficiencia. Por eso, al evaluar un programa en el ámbito público hay que tener en cuenta si fue exitoso en términos de eficiencia, pero también si cumple con los principios de consenso y equidad. Ya hemos visto algunas de las características que permiten diferenciar las organizaciones públicas de las privadas. Dijimos, entre otras cosas, que las organizaciones públicas están más expuestas a influencias de grupos de presión y tienen una mayor dependencia del proceso político. Veamos entonces de qué manera incide ese “contexto político” en la administración de recursos humanos en las organizaciones públicas.

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2. Diseño Organizacional y Administración de Recursos Humanos en un Contexto Político Los procesos de decisión en las organizaciones públicas están fuertemente influenciados por distintos grupos dentro y fuera de la organización. Las decisiones sobre recursos humanos no son una excepción, por lo que las estrategias de recursos humanos siempre surgen de la interacción de los actores políticos internos y externos.6 Si queremos diseñar una estrategia organizacional y de recursos humanos para un organismo público, debemos tener en cuenta el contexto político en el que nos movemos. Cuáles serán los intereses de los distintos grupos dentro y fuera de la organización? Supongamos que queremos organizar un procedimiento de selección para cubrir los cargos gerenciales en un ministerio. Entre los interesados en esta decisión estarán los funcionarios de línea del ministerio, ya sea porque son potenciales candidatos para el cargo, o porque dependerán eventualmente de quien sea elegido para cubrir ese cargo. Los funcionarios de línea querrán saber cómo queda estructurado el procedimiento, porque de acuerdo a las reglas que se fijen el que cubra el cargo tendrá diferente perfil. Los funcionarios políticos del ministerio también estarán interesados en el asunto, ya que les convendrá un procedimiento que permita acceder al cargo a personas de su confianza, que les representen un respaldo en su gestión. El sindicato que nuclea a los empleados también querrá tener un aliado ocupando puestos de decisión en la organización, y también intentará monitorear el proceso para evitar que sus representados pudieran ser perjudicados en el proceso de selección. El área de Recursos Humanos también tendrá participación en la decisión sobre el procedimiento a seguir, debido a su conocimiento de las técnicas de selección, y en principio será esta área la que deberá garantizar a través de las técnicas utilizadas la transparencia del proceso de selección. Pero no solamente dentro de la organización encontraremos interesados en este proceso de selección... Siempre hay grupos de interés vinculados a la actividad de todo organismo público, y como ya dijimos anteriormente, estos grupos tienen acceso a la información de las actividades internas. Enterados de la decisión de concursar los cargos críticos, también estarán interesados en el proceso de selección y en las designaciones que de él se deriven, ya que siempre les convendrá tener personas afines a sus intereses en puestos clave de la organización. Una situación similar se plantea con los proveedores del ministerio, ya que un cambio de funcionario en un nivel de decisión importante puede significar algún cambio de política de compras que los afecte.

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Para una ampliación de este punto, ver Iacoviello (1996).

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Además, tal como analizamos antes, hay controles externos a la Administración Pública que ejercerán su poder de monitoreo sobre este proceso de selección. El Poder Legislativo y el Poder Judicial actúan como organismos de control en el proceso, ya que el proceso de selección deberá estar acorde a la normativa que regla la carrera administrativa, y el incumplimiento de la normativa puede dar lugar a recursos administrativos y acciones judiciales. En forma más indirecta, también el público, los ciudadanos que son al mismo tiempo los “clientes” y los “dueños” de las organizaciones públicas, tienen interés en este proceso de selección ya que las personas que ocupan puestos de jerarquía definen la cantidad y calidad de productos y servicios que genera la organización. Los medios de comunicación también tienen interés en estos procesos, ya que podrían actuar informalmente como controles de la transparencia a través de investigaciones y denuncias de irregularidades en el procedimiento de selección. Actividad 7 Ilustre con un ejemplo de la organización en que usted trabaja, como los distintos grupos intentan influir en las decisiones relacionadas con el diseño organizacional y la administración de Recursos Humanos. Como podemos ver, hay un gran número de actores interesados en las decisiones relacionadas con el diseño organizacional y la administración de recursos humanos. De todos los grupos mencionados, los más directamente involucrados en las decisiones sobre recursos humanos son los funcionarios políticos y los distintos niveles de funcionarios de línea. La coexistencia de los dos grupos apunta a lograr un equilibrio entre la representatividad y la responsabilidad ante el público por parte de los funcionarios políticos, por un lado, y la responsabilidad técnica y continuidad institucional de los funcionarios de carrera, por el otro. Las decisiones en materia de estructuras y de recursos humanos son particularmente importantes para ambos grupos de funcionarios. La estructura de la organización determina la modalidad de departamentalización, fijando los perfiles del nivel gerencial y los vínculos entre áreas. El sistema de recursos humanos define el mecanismo por el cual las personas ingresan, progresan y se retiran de la organización. Este mecanismo afecta directamente la capacidad que tiene cada grupo para controlar el proceso de decisiones en la organización. 9 Si la autoridad política pudiera nombrar a todos los funcionarios subordinados de acuerdo con criterios estrictamente políticos y si pudiera evaluarlos en función de sus objetivos políticos, su poder sobre el proceso de decisión en la organización sería enorme. 9 Si, en el extremo contrario, las decisiones sobre estructura y recursos humanos estuvieran tan pautadas que impidieran al funcionario político realizar cualquier tipo de modificación, su poder sobre las decisiones sería casi nulo. Ante cualquier decisión a tomar, ya sea la selección para un determinado cargo, la modificación del sistema de función pública global, o la determinación de un nuevo sistema de evaluación, las autoridades políticas tratarán de preservar su

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discrecionalidad gerencial, y los funcionarios de línea tratarán de defender el sistema de mérito para evitar arbitrariedades. El resto de los grupos dentro y fuera del organismo tomarán partido por uno u otro grupo de acuerdo a las consecuencias sobre sus intereses. Actualmente, nadie defendería un sistema basado puramente en criterios políticos, ni tampoco un sistema burocrático absolutamente rígido. Lo que se discute es hasta dónde debe llegar la carrera administrativa y dónde deben comenzar las designaciones políticas. Los políticos tienden a bajar los límites del sistema de mérito argumentando que el reclutamiento en base a criterios puramente técnicos atenta contra la responsabilidad política de los funcionarios jerárquicos. Los funcionarios de línea tienden a elevar el límite de las designaciones políticas buscando asegurar criterios profesionales en las decisiones de personal. Las diferencias señaladas surgen de la naturaleza misma de las perspectivas, situaciones y responsabilidades de cada actor, pero no se puede decir que la visión de un grupo sea preferible y/o excluyente de la del otro. De allí que el equilibrio entre ambas perspectivas se busque mediante la coexistencia de niveles políticos y de carrera. ‰

Si se exageran la formalización y regulación para garantizar la equidad y limitar la discrecionalidad, el nivel político carecerá del margen de acción necesario para llevar a cabo el concepto legitimado por la voluntad popular acerca de la misión de la organización.

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Si, por otro lado, se exageran las atribuciones de los niveles políticos en las decisiones de recursos humanos, se estaría impidiendo la formación de administradores técnicos permanentes que den continuidad a la administración pública y aseguren las perspectivas de más largo plazo.

Una forma de contribuir a lograr el equilibrio entre los criterios políticos y técnicos es que el proceso de planificación de recursos humanos involucre tanto a funcionarios políticos como de carrera. Como veremos más adelante, es el proceso de planificación lo que da cohesión al sistema de recursos humanos y define sus características, por lo que ambos grupos deben tener participación activa en el mismo.