Kebijakan Persaingan Usaha Penerbangan

Kebijakan Persaingan Pada Industri Jasa Penerbangan Dilihat Dari Perspektif Perlindungan Konsumen Pendahuluan Pertanyaan yang paling mendasar bagi masyarakat luas adalah apakah dengan adanya hukum yang mengatur mengenai larangan praktek curang dalam menjalankan usaha (anti monopoli) berarti kesejahteraan konsumen akan dengan sendirinya meningkat. Secara teoritis hukum persaingan usaha akan menguntungkan konsumen di satu pihak dan mengembangkan iklim usaha yang lebih baik bagi pelaku usaha di pihak lainnya. Dalam perspektif konsumen dengan adanya larangan monopoli maka konsumen memperoleh dua keuntungan yaitu pertama kemudahan untuk memilih alternatif barang atau jasa yang ditawarkan dan kedua adalah harga barang atau jasa akan cenderung lebih murah dengan kompetisi diantara pelaku usaha. Pada dasarnya dalam dunia bisnis, upaya untuk memperoleh keuntungan yang sebesar-besarnya merupakan perilaku yang wajar, akan tetapi langkah-langkah yang diambil untuk mencapai tujuan tersebut harus tetap dalam koridor yang diperbolehkan oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku. Kondisi ini tentunya tidak hanya membatasi perilaku sektor swasta saja akan juga berlaku untuk negara dalam hal negara bertindak sebagai pelaku usaha seperti dalam kasus BUMN. Meskipun demikian tentunya ada sektor-sektor tertentu yang oleh undang-undang memang diberikan monopoli kepada negara karena menyangkut hajat hidup orang banyak. Dalam era globalisasi dan transparansi seperti sekarang ini tentunya monopoli yang dipegang oleh negara harus kembali dikaji, jangan sampai dengan alasan untuk kepentingan umum suatu sektor dimonopoli oleh negara akan tetapi hasilnya justru hanya menguntungkan orang-orang tertentu atau kelompok tertentu saja. Adanya undang-undang persaingan usaha ini pada dasarnya merupakan salah satu syarat bagi suatu negara yang akan memberlakukan ekonomi pasar. Oleh karenanya ekonomi pasar tanpa adanya aturan main yang jelas akan menimbulkan kesewenang-wenangan, dimana pelaku usaha besar akan mematikan pelaku usaha kecil yang merupakan saingannya. Pasar persaingan sempurna, merupakan struktur pasar yang paling ideal dalam suatu negara yang menganut sistem mekanisme pasar. Dalam pasar persaingan sempurna, produsen memiliki kemampuan yang sama antara satu dengan yang lainnya, sehingga agar dia dapat tetap bertahan atau lebih unggul dari produsen sejenisnya maka dia harus mempu menciptakan inovasi atau terobosan baru. Sebagai akibatnya ekonomi pasar yang ditandai dengan adanya persaingan antar pelaku usaha akan menciptakan efisiensi-efisiensi dalam memanfaatkan sumber daya yang ada. Seorang pelaku usaha yang tidak dapat menjalankan usahanya secara efisien pasti pada akhirnya akan tergilas oleh pesaingnya. Undang-undang No. 15 Tahun 1992 tentang penerbangan merupakan salah satu tonggak deregulasi bisnis penerbangan di Indonesia. Dengan adanya undang-undang ini, maka jumlah perusahaan jasa penerbangan meningkat tajam. Sebelum adanya undang-undang ini perusahaan jasa penerbangan di Indonesia hanya beberapa perusahaan, khususnya yang tergabung dalam International Air Transport Association (IATA). Banyaknya pemain dalam

industri jasa penerbangan ini antara lain karena industri penerbangan memberikan kemungkinan memperoleh keuntungan yang cukup tinggi. Sebagaimana diketahui dalam jangka pendek, meskipun pada kondisi merugi, keuntungan dari penjualan ticket pesawat masih mampu untuk membayar variable cost. Apalagi dalam kondisi perusahaan memperoleh untung, kondisi harga tiket masih lebih tinggi dari average cost, keuntungan yang diperoleh perusahaan jasa penerbangan akan berada di atas keuntungan normal. Kondisi ini merupakan daya tarik bagi investor atau pelaku usaha untuk masuk dalam bisnis jasa penerbangan. Dengan semakin banyaknya pemain dalam industri penerbangan ini, menyebabkan tingkat persaingan antar operator transportasi udara menjadi semakin tinggi. Sebagai akibatnya industri jasa penerbangan tersebut harus melakukan penyesuaian harga jual ticketnya. Hal ini memaksa perusahaan jasa penerbangan untuk melakukan efisiensi setinggi mungkin, agar perusahaan tersebut tidak mengalami kerugian terus menerus. Disamping itu memaksa maskapai penerbangan untuk melakukan strategi bisnis yang berani dalam menghadapi kompetisi tersebut. Mengingat hukum persaingan usaha masih merupakan hal yang baru, maka banyak pihak yang belum begitu menyadari peran, fungsi dan aturan main dari undang-undang ini. KPPU (Komisi Pengawas Persaingan Usaha) sebagai lembaga independen yang mempunyai kewenangan untuk menegakan hukum persaingan usaha seringkali menemui hambatan baik dari kalangan swasta maupun dari kalangan pemerintah sendiri. Hal ini antara lain terlihat dari masih adanya peraturan atau regulasi yang dikeluarkan oleh pejabat negara justru bertentangan dengan prinsip persaingan usaha. Selain itu dengan telah diberlakukannya undang-undang otonomi daerah membawa pengaruh terhadap struktur pasar yang ada pada saat ini. Kewajiban pemerintah daerah untuk mencari sumber pendanaannya sendiri, disamping juga adanya pemberian kewenangan yang relatif lebih besar membawa akibat banyaknya kebijakan-kebijakan daerah yang membatasi ruang gerak pelaku usaha dari daerah lain. Kebijakan-kebijakan yang lebih mengutamakan BUMD atau pengusaha lokal dengan menutup kemungkinan pelaku usaha dari daerah lain untuk masuk ke dalam pasar, kemungkinan melanggar prinsip-prinsip persaingan usaha yang sehat. Perang Tarif untuk Pengangkutan Udara Dengan adanya persaingan antar pelaku usaha, maka konsumen memperoleh keuntungan berupa penawaran harga yang lebih murah dan semakin banyaknya alternatif pilihan barang atau jasa yang ditawarkan. Alternatif pilihan ini memberikan kesempatan kepada konsumen untuk dapat memilih barang atau jasa sejenis yang mempunyai kualitas terbaik dengan harga yang relatif lebih murah dibandingkan dengan barang atau jasa sejenis lainnya. Pelaku usaha baik itu produsen maupun distributor harus dapat melakukan efisiensi dalam menekan biaya produksi atau distribusi, tentunya dengan tanpa mengurangi kualitas dari produk yang ditawarkannya, sehingga pada akhirnya dia dapat menawarkan produk dengan harga yang lebih rendah tanpa mengurangi kualitasnya. Dalam melihat sejauhmana pengaruh competition policy terhadap perlindungan konsumen di Indonesia, maka perlu dilihat faktor-faktor apa saja yang berpengaruh terhadap tingkah laku konsumen (consumer behaviour). Pada dasarnya terdapat tiga faktor yang berpengaruh yaitu (i) utility maximisation; (ii) steble preferences; dan (iii) optimal information.1 1

The Consumer Guide to Competition; Apractical Handbook, Phil Evans, Consumers International, page 25

-2-

Sebagaimana telah dikemukakan di muka, bahwa industri jasa penerbangan di Indonesia telah mengalami pertumbuhan yang demikian pesatnya. Kondisi ini secara langsung sangat berpengaruh terhadap struktur pasar yang ada. Dari data yang ada pada Direktorat Jenderal Penerbangan Udara Departemen Perhubungan Republik Indonesia, tercatat bahwa pada tahun 1999 jumlah perusahaan penerbangan niaga tidak berjadwal mencapai 55 buah perusahaan. Namun demikian untuk kategori perusahaan penerbangan niaga yang berjadwal dari tahun 1996 terus mengalami peningkatan sampai dengan tahun 2001, sehingga jumlahnya mencapai 19 buah perusahaan. Pada tahun 1998 jumlah perusahaan penerbangan niaga berjadwal sempat mengalami penurunan dibanding tahun sebelumnya, yaitu dari 6 perusahaan menjadi 5 perusahaan, hal tersebut dapat dilihat pada diagram 1. Diagram 1 PERKEMBANGAN PERUSAHAAN PENERBANGAN DALAM NEGERI2 60 50 40 Non Komersial

30

Niaga Tidak Berjadwal

20

Niaga Berjadwal

10 0

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Pertumbuhan jumlah perusahaan penerbangan yang menyediakan jasa penerbangan domestik dilihat dari perspektif konsumen, memberikan dampak yang positif. Masyarakat memperoleh keuntungan dengan semakin banyaknya pilihan jasa penerbangan yang menawarkan berbagai kemudahan, seperti pemberian servise yang semakin baik dan harga ticket yang sangat bersaing. Pertanyaan yang paling mendasar selanjutnya adalah apakah kondisi tersebut akan secara otomatis berpengaruh terhadap tingkah laku konsumen (consumer behaviour). Banyak faktor yang berpengaruh terhadap konsumen untuk memilih salah satu operator angkutan udara tertentu atau bahkan memilih salah satu jenis alat pengangkutan yang ada. Apakah harga murah merupakan satu-satunya alasan konsumen untuk memilih salah satu maskapai penerbangan tertentu. Bagaimana dengan pandangan konsumen terhadap tingkat keamanan yang ditawarkan oleh suatu operator angkutan udara, apakah menjadi bahan masukan dalam memilih suatu maskapai penerbangan. Bagaimana dengan penawaran pelayanan yang diberikan oleh suatu operator angkutan udara, kemudahan fasilitas check in, ketepatan jadwal waktu, dll, apakah menjadi alasan dalam pemilihan suatu operator angkutan udara. Dari hasil penelitian yang telah dilakukan oleh Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia (YLKI) pada tahun 2003 terhadap rute penerbangan Jakarta-Medan, JakartaSurabaya, Jakarta-Yogyakarta dan Jakarta-Solo alasan yang paling sering dipakai oleh responden untuk memilih salah satu operator angkutan udara adalah harga tiket yang murah. Alasan tersebut sangat masuk akal karena naluri konsumen dalam mengkonsumsi suatu 2

http://www.dephub.go.id/DJU/angud/AIRLINE.htm

-3-

produk secara alamiah adalah berusaha untuk memaksimalkan keuntungan yang diperolehnya dengan mengeluarkan biaya serendah mungkin, hal ini sesuai dengan prinsip utility maximisation. Tabel 1 menunjukan beberapa alasan yang dipakai oleh responden dalam memilih salah satu operator angkutan udara. Survey ini dilakukan terhadap 600 orang responden penumpang pesawat udara di bandara Soekarno Hatta Jakarta, Medan, Yogyakarta, Batam dan Pakanbaru. Tabel 1 ALASAN PEMILIHAN MASKAPAI PENERBANGAN3 No. Alasan 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Jumlah

harga murah pelayanan baik tepat waktu keamanan/keselamatan jadwal/ jaringan banyak kenyamanan dipesankan kantor kebiasaan kepercayaan/ pengalaman fasilitas makanannya enak Lainnya

%

168 108 42 37 36 34 28 19 14

28.00 18.00 7.00 6.17 6.00 5.67 4.67 3.17 2.33

13 4 116

2.17 0.67 19.33

Selanjutnya dari responden tersebut sebanyak 32,8% berpendapat bahwa persaingan harga tiket pesawat terbang seharusnya dibiarkan karena konsumen dapat diuntungkan dari adanya persaingan tersebut. Sebanyak 41,3% responden kurang setuju bahwa persaingan harga tiket antar maskapai penerbangan akan merugikan maskapai penerbangan lainnya. Dari data tersebut dapat disimpulkan bahwa persaingan antara operator angkutan udara memberikan keuntungan kepada konsumen karena konsumen dapat memperoleh kemudahan dalam memilih operator angkutan udara yang memberikan penawaran harga tiket terendah. Meskipun demikian sebanyak 35,8% orang responden setuju apabila pemerintah tetap perlu untuk membuat aturan yang ketat tentang harga tiket pesawat terbang. Kemampuan masyarakat konsumen untuk mendapatkan informasi yang terkait dengan suatu jenis produk akan sangat berpengaruh pada waktu proses pengambilan keputusan untuk menggunakan produk barang atau jasa yang bersangkutan. Kualitas maupun kuantitas suatu informasi yang diterima oleh konsumen akan mempengaruhi persepsi konsumen terhadap suatu produk tertentu, hal ini sesuai dengan prinsip optimal information. Kondisi ini tentunya juga sangat dipengaruhi oleh tingkat kemudahan masyarakat untuk mengakases informasi yang benar mengenai produk tersebut. Dalam kaitannya dengan perlindungan konsumen apakah iklan mengenai jasa penerbangan di Indonesia merupakan salah satu sumber informasi penting bagi konsumen dalam memilih suatu maskapai penerbangan. Pertanyaan selanjutnya adalah apakah iklan yang ditampilkan tersebut dapat mewakili kondisi sebenarnya dari tingkat pelayanan yang diberikan oleh maskapai penerbangan tersebut. Informasi yang salah akan dapat menyebabkan konsumen melakukan pilihan-pilihan yang irrasional atau tidak tepat.

3

Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia (YLKI), Kajian Implikasi Kebijakan Kompetisi pada Tarif Transportasi Udara, Juli 2003

-4-

Namun demikian dalam hukum persaingan usaha terdapat isu yang dianggap sebagai upaya untuk melakukan kecurangan dalam persaingan usaha yaitu adanya praktek jual rugi (predatory price). Dalam hal ini produsen atau distributor menjual produk dengan harga yang sangat murah jika dibandingkan dengan produk sejenis yang merupakan pesaingnya, dengan maksud untuk memaksa pesaingnya untuk keluar dari pasar yang bersangkutan. Untuk melihat apakah seorang pelaku usaha melakukan predatory price ini juga harus dilakukan dengan sangat hati-hati. Secara umum predatory price terjadi dalam hal harga produk dibawah harga normal dari produk sejenisnya. Selanjutnya apabila suatu produk ditawarkan untuk jangka waktu tertentu dengan harga di bawah rata-rata total cost untuk meproduksi produk tersebut bisa dikategorikan sebagai predatory price. Total cost disini adalah jumlah dari biaya tetap (fixed cost) dengan variable cost ditambah lagi dengan biaya penjualan dan biaya administrasi serta biaya lain-lain. Adanya penekanan pada jangka waktu tertentu untuk penawaran suatu produk juga cukup penting untuk menentukan apakah ada indikasi praktek predatory price, karena seringkali pelaku usaha melakukan penjualan dengan harga lebih rendah dari harga tertentu untuk event atau periode tertentu misalnya diskon atau sale pada masa liburan sekolah, hari raya, atau event khusus lainnya. Dari sudut pandang hukum persaingan usaha adanya praktek predatory price dapat dianggap sebagai salah satu praktek persaingan usaha yang curang. Dengan adanya penawaran harga suatu produk di bawah harga rata-rata pasar untuk jangka waktu yang lama akan menyebabkan produk sejenisnya tidak laku dan pada akhirnya dapat menyebabkan produsen dari produk tersebut akan mati. Setelah pesaing keluar dari pasar tersebut, maka pelaku usaha yang melakukan praktek predatory price ini akan menjadi satu-satunya pelaku usaha dipasar tersebut sehingga dia dapat menentukan harga dengan sewenang-wenang. Akan tetapi terhadap teori ini terdapat argumen yang menyatakan bahwa pada saat pelaku usaha tersebut menaikan harga produk untuk memperoleh keuntungan yang sebesar-besarnya, maka pada saat yang sama akan muncul pelaku-pelaku usaha lain yang menggantikan posisi pelaku usaha sebelumnya yang telah mati, sehingga pada akhirnya tetap terdapat keseimbangan harga pasar yang wajar. Dari sudut pandang konsumen adanya harga jual yang lebih rendah tentunya akan sangat menguntungkan. Konsumen tidak terlalu perduli dengan adanya perang tarif yang dilakukan pelaku usaha. Apalagi dengan adanya kondisi perekonomian Indonesia yang masih belum pulih, sehingga terjadi perubahan pada pola konsumtif yang melahirkan smart consumer. Konsumen menjadi semakin peduli terhadap perubahan harga suatu produk dan tidak lagi menjadi konsumen yang fanatik terhadap suatu produk tertentu. Persaingan antar operator angkutan udara dapat terlihat dari persaingan antar perusahaan pada rute penerbangan yang ada. Dari data yang ada pada Direktorat Jenderal Perhubungan Udara, dapat dilihat bahwa jumlah rute dan kota yang dilayani oleh angkutan penerbangan udara domestik terus mengalami penurunan mulai dari tahun 1996 sampai dengan tahun 2001. Pada tahun 1996 jumlah rute penerbangan mencapai 238 buah selanjutnya terus mengalami penurunan, sampai dengan April 2001 tersisa tinggal 132 buah. Kondisi ini tentunya tidak terlepas dari pengaruh adanya krisis ekonomi yang berkepanjangan. Kondisi perekonomian tersebut selain berpengaruh terhadap industri jasa penerbangan juga berpengaruh terhadap kemampuan daya beli konsumen pemakai jasa penerbangan. Sebagaimana bidang lainnya, adanya krisis tersebut memukul sektor industri jasa penerbangan. Industri jasa penerbangan dituntut untuk melakukan efisiensi dimana salah satunya adalah mengurangi jumlah rute yang dilayani. Perusahaan-perusahaan tersebut lebih memfokuskan pada rute penerbangan yang menjanjikan keuntungan besar (golden route). -5-

Apabila kita melihat diagram 1 yang menggambarkan kondisi jumlah perusahaan penerbangan domestik yang beroperasi, terlihat bahwa sampai dengan tahun 1999 jumlah maskapai penerbangan terus meningkat sementara itu jumlah rutenya semakin menurun. Hal ini menunjukan bahwa tingkat persaingan pada rute-rute penerbangan tertentu akan semakin tinggi, karena jumlah perusahaan penerbangan yang beroperasi semakin banyak pada ruterute tersebut. Diagram 2 JUMLAH RUTE DAN KOTA YANG DILAYANI OLEH ANGKUTAN UDARA DALAM NEGERI4 250 200 150 Jumlah Rute 100

Jumlah Kota

50 0

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Catatan: posisi April 2001

Salah satu contoh yang cukup menarik untuk melihat sejauh mana kemungkinan praktek curang persaingan usaha di antara para pelaku usaha adalah perang tarif penerbangan domestik di Indonesia, khususnya pada rute Jakarta-Surabaya yang merupakan salah satu jalur gemuk (golden route). Saat ini jalur penerbangan Jakarta-Surabaya dilayani oleh enam perusahaan penerbangan, yaitu Garuda, Mandala, Bouraq, Star Air, Kartika, dan Indonesian Airlines (IA). Adanya perang tarif tersebut terlihat antara Indonesian Airlines, sebagai maskapai penerbangan baru, dan Garuda sebagai maskapai penerbangan yang sudah lama beroperasi. IA sebagai maskapai penerbangan baru mulai mulai beroperasi pada akhir Maret 2002. Pada jalur Jakarta-Surabaya. IA menetapkan tarif sebesar Rp530 ribu. Garuda sebagai maskapai penerbangan terbesar tidak mau kalah dan menurunkan tarifnya dari Rp600 ribu menjadi Rp499 ribu. Merespon hal tersebut IA menurunkan harga tiketnya lagi dari Rp530 ribu menjadi Rp390 ribu, sementara itu maskapai penerbangan lain juga melakukan penyesuaian harga tiketnya seperti Kartika dan Pelita langsung mematok tarif Rp336 ribu dan Rp333 ribu. Menanggapi hal tersebut PT. Garuda Indonesia mengatakan, pihaknya akan merevisi kembali harga tiket penerbangan rute Jakarta-Surabaya mulai 19 April 2002 dari harga promosi yang sekarang, yaitu Rp499 ribu. Akan tetapi, revisi harga tersebut belum diketahui, apakah kembali pada harga yang biasa (published rate) yaitu Rp650 ribu atau justru lebih rendah dari harga Rp499 ribu (Koran Tempo, 10 April 2002). Adanya perang tarif pada industri penerbangan ini antara lain juga disebabkan karena adanya kebijakan dari Menteri Perhubungan pada 1 Februari 2002 melalui SK No. KM8/2002 tentang Mekanisme Penetapan dan Formulasi Perhitungan Tarif Penumpang Angkutan Udara Niaga Berjadwal Dalam 4

http://www.dephub.go.id/DJU/angud/jmlrute.htm

-6-

Negeri Kelas Ekonomi dan SK No. KM9/2002 tentang Tarif Penumpang Angkutan Udara Niaga Berjadwal Dalam Negeri Kelas Ekonomi. Adapun kedua surat keputusan tersebut mendasarkan pada koridor batas atas dan bawah yang harus dipatuhi semua operator penerbangan dalam penentuan tarif. Kebijakan inilah yang langsung menciptakan "perang terbuka" dalam menetapkan tarif angkutan udara serendah mungkin. Sebelumnya adanya dua surat keputusan tersebut pemberlakuan tarif penerbangan diatur oleh INACA (Indonesian National Carriers Association), dimana besaran tarif INACA itu dipatok dalam kurs dolar AS, yaitu 11 sen per seat per kilometer. Terhadap adanya tuduhan perang tarif ini, pihak maskapai penerbangan Garuda menyatakan bahwa diskon tarif ini hanya dibatasi untuk 5-10 kursi saja dan dilakukan pada waktu penerbangan yang kosong dengan tujuan untuk mendapat tambahan revenue saja. Hal itu sebenarnya merupakan diberlakukannya sub class dari kelas ekonomi. Apabila dilihat dari biaya yang diperlukan untuk menerbangkan pesawat sekali jalan Jakarta-Surabaya sekitar Rp40 juta. Sementara itu Apabila load factor dinaikkan menjadi 70 persen, tiket bisa dijual dengan harga Rp339 ribu. Artinya, agar tidak rugi, operator yang menjual tiket murah harus sungguh-sungguh berusaha meningkatkan load factor-nya. Peraturan Perundang-undangan Dengan diberlakukannya UU No. 5 Tahun 1999 merupakan salah satu tonggak penting dalam sistem perekonomian di Indonesia, yang menjadi salah satu instrumen untuk memberlakukan sistem ekonomi pasar. Lebih dari 30 tahun dibawah rezim Orde Baru, Indonesia telah melakukan pembangunan di segala bidang khususnya pembangunan ekonomi. Hasil-hasil pembangunan tersebut dapat terlihat baik dari sudut pandang indikator makro ekonomi seperti tingkat inflasi dan pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi, serta secara mikro dapat terlihat dari sektor bisnis mengalami kemajuan pesat seperti sektor properti dan perbankan. Namun demikian kondisi kemajuan ini tidak diimbangi dengan perangkat perundang-undangan yang mengatur persaingan di antara mereka, sehingga akibatnya banyak pelaku usaha dalam menjalankan bisnisnya mengandalkan cara-cara yang tidak baik seperti menggunakan pengaruh kekuatan politik atau birokrasi untuk memenangkan persaingan usaha. Disamping itu tidak sedikit kalangan pejabat atau elit politik yang juga terjun ke dunia bisnis sehingga seringkali dalam menjalankan kebijakan publiknya mendasarkan pada keuntungan pribadi atau kelompoknya. Dengan adanya hukum kompetisi di Indonesia tentunya diharapkan hal-hal tersebut tidak terjadi lagi. Namun demikian efektifitas dari undang-undang ini dalam mencegah adanya praktek-praktek bisnis yang curang juga masih perlu dikaji dan masih menjadi bahan perdebatan. Sebagai contoh sebagian orang menganggap bahwa keberadaan hukum kompetisi di Indonesia dalam konteks globalisasi perdagangan merupakan salah satu cara bagi perusahaan-perusahaan yang berasal dari negara-negara maju untuk melakukan penetrasi pasar ke negara-negara berkembang. Tentunya pendapat ini masih merupakan bahan yang dapat diperdebatkan kebenarannya. Belum lengkapnya peraturan pelaksana dari undang-undang anti monopoli juga merupakan salah satu penyebab terhambatnya KPPU dalam melaksanakan tugas-tugasnya. Misalnya sampai saat ini belum ada aturan main yang mengatur mengenai merger, akuisisi dan joint venture, padahal hal tersebut sangat penting bagi KPPU dalam melihat posisi dominan (pemusatan kekuatan ekonomi) dari suatu pelaku usaha disamping juga untuk melihat sejauh mana adanya perjanjian yang mengandung unsur persaingan curang. -7-

Mengenai praktek persaingan tarif angkutan pesawat udara antara beberapa maskapai penerbangan, ketentuan dalam Undang-undang No. 5 tahun 1999 mengatur hal tersebut ke dalam beberapa pasal yaitu pasal 20 yang melarang pelaku usaha melakukan jual rugi atau menetapkan harga yang sangat rendah dan pasal 21 larangan melakukan kecurangan dalam menentukan biaya produksi.5 Meskipun pasal 20 menyatakan larangan untuk menjual rugi, namun dalam pelaksanaannya akan mengalami kesulitan dalam mengimplementasikan kedua peraturan tersebut. Hal ini sangat berbeda dengan ketentuan dari beberapa hukum kompetisi di negara lain yang menyatakan predatory price sebagai illegal per se. Sesuai dengan ketentuan tersebut ada tiga unsur dari jual rugi yaitu: 1. 2. 3.

dilarang melakukan jual rugi atau menerapkan harga yang sangat rendah dengan maksud untuk menyingkirkan atau mematikan pesaingnya menimbulkan praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat Sebagaimana penjelasan di atas, untuk menentukan adanya praktek jual rugi sangat terkait dengan perbandingan antara harga jual barang/jasa dengan biaya produksi barang/jasa tersebut. Permasalahan yang timbul dalam prakteknya sulit untuk menentukan apakah harga jual suatu produk sangat rendah ataukah masih dalam batas kewajaran. Harga yang sangat rendah tersebut apakah merupakan cerminan dari efisiensi biaya termasuk didalamnya strategi bisnis ataukah merupakan strategi mematikan pesaingnya. Termasuk dalam kategori strategi bisnis yang sah adalah pemberian diskon atau potongan harga jual. Unsur lain yang perlu diperhatikan juga adalah dalam penentuan biaya produksi apakah ada unsur subsidi silang dari usaha lain atau jalur penerbangan lain. Garuda sebagai salah satu maskapai penerbangan milik negara juga harus melayani jalur penerbangan lain yang secara komersial kurang menguntungkan, sebagai salah satu bentuk pelayanan umum. Sebagai akibatnya pada rute penerbangan yang menguntungkan (golden route) Garuda harus mendapatkan keuntungan sebesar-besarnya untuk menutup biaya produksi secara keseluruhan. Namun demikian salah satu cara yang sering dipakai untuk menilai apakah harga jual suatu produk sangat rendah atau tidak adalah dengan melihat dan membandingkan dengan harga rata-rata yang ditawarkan pada pasar yang sejenis. Disamping juga tetap harus memperhatikan unsur besarnya biaya produksi yang telah dikeluarkan. Untuk menentukan apakah penentuan suatu harga yang sangat rendah tersebut merupakan tindakan untuk menyingkirkan atau mematikan usaha pesaingnya perlu dilihat dari jangka waktunya. Perlu dilihat apakah rentang waktu penawaran penjualan ticket dengan harga spesial tersebut merupakan bulan promosi yang merupakan salah satu strategi bisnis ataukah penawaran tarif spesial tersebut benar-benar ditujukan untuk mematikan kompetitor pada pasar yang sama. Semakin lama hal ini terjadi, semakin besar adanya indikasi bahwa penjualan ticket pesawat dengan harga murah tersebut merupakan strategi untuk mematikan kompetitornya. Hal lain yang perlu diperhatikan adalah sejauh mana kekuatan pasar (market share) dari Garuda dibandingkan dengan pesaing usaha lain. Dalam melihat hal ini apakah akan melihat pasar secara sempit yaitu hanya jalur penerbangan Jakarta-Surabaya ataukah semua jalur penerbangan yang dilalui oleh Garuda. Dalam melihat apakah PT. Garuda Indonesia mempunyai kedudukan monopoli atau memiliki posisi dominan dapat dilihat pada parameter 5

Article 20 “Entrepreneurs are prohibited from supplying goods and/or services by selling without making any profits or by stting a very low price with the intention to eliminate or end their competitiors’ business in the relevant market thus causing monopolistic practices and/or unfair business competition.” Article 21 “Entrepreneurs are prohibited from cheating in setting the production cost and other expenses which is part of the goods and/or services component, that can cause unfair business competition.”

-8-

yang dipenuhi yaitu ada tidaknya pesaing yang berarti di pasar yang bersangkutan, atau mempunyai posisi yang tertinggi dalam kaitannya dengan kemampuan keuangan, kemampuan akses pada pasokan atau penjualan, serta kemampuan untuk menyesuaikan pasokan.6 Meskipun pelaku usaha memiliki posisi pasar yang kuat tidak dengan sendirinya melanggar ketentuan ini karena harus ada pembuktian bahwa pemusatan kekuatan pasar tersebut mengakibatkan dikuasainya produksi atau pemasaran sehingga menimbulkan persaingan usaha tidak sehat dan dapat merugikan kepentingan umum.7 Untuk menentukan sejauh mana kepentingan umum dirugikan, maka undang-undang ini tidak mengatur sehingga penafsirannya diserahkan kepada otoritas yang berwenang yaitu KPPU. Dalam kaitannya dengan hal ini, meskipun semua unsur terpenuhi maka tetap dibuka kemungkinan pengecualian (de minimis) dimana ada 2 macam yang pertama karena adanya ketentuan undang-undang dan yang kedua adalah pelaksanaan dari rule of reason. Sebagai contoh adanya ketentuan undang-undang misalnya peraturan perundang-undangan menyatakan suatu sektor usaha menjadi monopoli negara karena dimaksudkan dalam penyediaan pelayanan umum. Sementara pelaksanaan rule of reason misalnya dalam hal pelanggaran oleh perusahaan dengan omset kecil sehingga pelanggaran yang ada tidak mempunyai pengaruh yang cukup signifikan. Oleh karenanya dalam melihat sejauh mana ada kerugian perlu dilihat secara menyeluruh dengan memperhatikan kepentingan semua stakeholders yang ada termasuk kepentingan konsumen. Dalam hal ini KPPU harus mampu menterjemahkan hal ini baik melalui keputusan-keputusan individual terhadap suatu kasus maupun melalui regulasiregulasi yang akan dikeluarkan sebagai peraturan pelaksanaan dari undang-undang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat Diagram 3 dan tabel 2 memberikan sedikit gambaran posisi dari maskapai Penerbangan PT. Garuda Indonesia dibandingkan dengan maskapai penerbangan yang lain. Sebagai pemain lama tentunya Garuda memiliki keunggulan-keunggulan tertentu jika dibandingkan dengan maskapai lainnya. Sebagai contoh apabila dilihat dari jumlah armada pesawat terbangnya, maka mulai tahun 1999 Garuda menduduki posisi paling atas (lihat diagram 3).

Diagram 3 JUMLAH PESAWAT TERBANG ANGKUTAN UDARA BERJADWAL DALAM NEGERI8 6

7

8

Article 1.4. “Dominant position is a situation where an entrepreneur does not have any significant competitiors in the relevant market with regard to the market share being controlled, or the entrepreneur is in a high position among its competitors in the relevant market with regard to its financial capability, the ability to have access to the suppliers or sales, and the ability to adapt to the suppley and demand of certain goods or services.” Article 1.3.”Monopolistic practices is the centralization of economic power by one or more entrpreneurs causing the control of production and/or marketing of certain goods and/or services resulting in an unfair business competition and can cause damage to the public interest.” http://www.dephub.go.id/DATAEIS/Stat99/Udara/T313.htm

-9-

160 140 120

GARUDA MERPATI BOURAQ MANDALA SEMPATI AIR DIRGANTARA Lain-lain

100 80 60 40 20 0 1995

1996

1997

1998

1999

CATATAN: Sumber dari website Departemen Perhubungan dan telah diolah kembali

Tabel 2 PERBANDINGAN KEMAMPUAN PRODUKSI PT. GARUDA INDONESIA DENGAN TOTAL PRODUKSI PERUSAHAAN ANGKUTAN UDARA NIAGA BERJADWAL NASIONAL (PENERBANGAN DOMESTIK) 1996 – 20009 PRODUKSI PRODUCTION

Unit

1 GARUDA

1.

KM-PESAWAT (AIRCRAFTS – KM)

NASIONAL

GARUDA NASIONAL

9

1997

1998

1999

2

3

4

5

(000) 38,603

NASIONAL

GARUDA

1996

23%

164,381 2. JAM TERBANG (AIRCRAFTS – HOURS)

36,937

24% 33,883

151,072

34%

98,539

36,800

47%

77,885

Number 63,752

18%

339,809 4. PENUMPANG Number DIANGKUT(PASSEN 3,707,055 GERS CARRIED)

13,494,810

63,238

20% 55,354

310,437

27%

3,369,369

194,438

26% 2,870,845

12,813,548

http://www.dephub.go.id/DATAEIS/Stat99/Udara/T3312.htm dan http://www.dephub.go.id/DJU/angud/PROD-dom.htm

- 10 -

28%

7,585,853

60,809

41%

146,624

37%

337,490

6,365,481

5%

GARUDA

5.

T.DUDUK-KM TERSEDIA (SEATSKM AVAILABLE)

(000) 6,087,606

NASIONAL

GARUDA

16,530,702

6.

FAKTOR MUATAN (PASSENGERS LOAD FACTOR)

57

NASIONAL

61.46

7.

FAKTOR MUATAN BARANG (WEIGHTS LOAD FACTOR)

5,703,964

15,877,305

35% 5,145,130

48%

10,543,121

5,380,585

61%

8,770,884

(%)

NASIONAL

GARUDA

36%

92%

55

61.04

90% 53

58.85

89%

58

94%

61.31

(%)

44 54.55

80% 43 54.74

78% 58 52.97

109% 45 53.82

CATATAN: Sumber dari website Departemen Perhubungan dan telah diolah kembali

Penegakan Hukum dan Monitoring Dalam melihat sejauh mana pelaksanaan dari competition policy di Indonesia, maka perlu dilihat institusi yang paling berwenang dalam penyelenggaraan kebijakan persaingan tersebut, yaitu Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU). KPPU didirikan pada tanggal 7 Juni 2000 merupakan institusi independen yang bertugas untuk mengawasi pelaksanaan Undang-undang tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persingan Usaha tidak sehat. Sebagai suatu institusi yang masih relatif baru, KPPU harus berusaha untuk menunjukan eksistensinya dengan dukungan sumber daya yang relatif masih serba terbatas. Kendala intern yang dihadapi oleh KPPU adalah masih belum bisa mandirinya lembaga ini secara finansial. Sampai dengan saat ini anggaran operasional dari KPPU masih merupakan bagian dari anggaran Departemen Perindustrian dan Perdagangan yang merupakan lembaga eksekutif sehingga tentunya akan menimbulkan pertanyaan sejauh mana KPPU dapat mempertahankan independensinya. Belum terpenuhinya sumber daya manusia pendukung KPPU merupakan juga permasalahan yang dihadapi. Saat ini anggota KPPU adalah sebelas orang dimana anggotanya terdiri dari satu orang ketua dan wakil ketua serta sisanya anggota. Ketua dan wakil ketua dipilih secara bergilir antar anggota oleh anggota KPPU. Pemilihan anggota KPPU dilakukan oleh DPR untuk jangka waktu 5 tahun. Disamping itu KPPU juga didukung oleh sekretariat yang tugasnya adalah untuk membantu pelaksanaan tugas dari anggota KPPU. Namun demikian keterbatasan jumlah SDM ini akan sangat berpengaruh terhadap kinerja dari lembaga ini. Sebagai contoh dalam hal KPPU melihat adanya pelanggaran undang-undang kompetisi maka lembaga ini harus segera melakukan investigasi lapangan, permasalahan tentunya akan timbul apabila banyaknya pelanggaran yang terjadi sementara di sisi lain jumlah tenaga yang memeriksa sangat terbatas.

- 11 -

83%

Secara ekstern tantangan KPPU untuk melakukan pengawasan di bidang hukum persaingan juga tidak sedikit menempatkan pada posisi berhadapan dengan pemerintah. Kondisi ini antara lain baik disebabkan oleh karena masih belum semua pejabat maupun kalangan birokrat mengetahui mengenai keberadaan hukum kompetisi ini ataupun juga karena adanya alasan lain seperti untuk menarik kalangan investor. Dalam kasus penjualan saham dari PT. Indomobil Sukses Internasional Tbk yang dilakukan oleh PT. Trimegah Securities Tbk. Yang diduga adanya dugaan persekongkolan tender, disamping KPPU harus menghadapi gugatan pada Pengadilan tapi juga KPPU harus menghadapi tentangan keras dari pejabat pemerintah maupun institusi lain seperti BPPN karena dianggap proses pemeriksaan oleh KPPU dapat menimbulkan keengganan investor dalam menanamkan modalnya di Indonesia. Meskipun KPPU mempunyai kekuasaan yudikatif, dimana dia berhak untuk memutuskan ada tidaknya pelanggaran UU anti monopoli terhadap pelaku usaha, namun peran dari lembaga peradilan secara keseluruhan ikut menentukan. Kepolisian sebagai institusi penyidik sangat berperan besar dalam membantu anggota KPPU yang akan melakukan investigasi ada tidaknya pelanggaran. Kemampuan untuk melakukan investigasi sangat penting dalam rangka law enforcement dari undang-undang ini. Demikian juga dengan kondisi lembaga pengadilan di Indonesia, dimana dalam kondisi tertentu dimungkinkan bagi pengadilan untuk mengadili perkara persaingan usaha, sebagaimana contoh kasus di atas. Salah satu isu yang sangat penting dalam rangka penegakan hukum di Indonesia adalah masih rendahnya kualitas dan integriatas aparat penegak hukum baik itu polisi, hakim, jaksa dan pengacara. Masih rendahnya tingkat kepercayaan masyarakat terhadap system hukum di Indonesia merupakan salah satu indicator belum berfungsinya lembaga-lembaga hukum yang ada, misalnya masih banyaknya isu tentang korupsi di lembaga peradilan dan adanya mafia peradilan. Kebijakan Perlindungan Konsumen di Indonesia Secara teori dengan berjalannya prinsip-prinsip persaingan usaha yang sehat pada suatu pasar akan membawa dampak yang positif kepada baik bagi produsen/ pelaku usaha maupun konsumen, pada pasar yang bersangkutan. Secara langsung adanya persaingan yang sehat antar pelaku usaha akan memaksa pelaku usaha untuk dapat menjual produk barang atau jasanya dengan harga yang serendah mungkin dengan tetap mempertahankan mutu atau bahkan meningkatkan mutu dari produk barang dan jasanya. Hal ini tentunya akan sangat menguntungkan bagi konsumen disamping itu konsumen juga akan memperoleh keuntungan berupa kemampuan untuk memilih barang atau jasa yang dipasarkan, karena banyaknya pelaku usaha yang menawarkan produknya. Secara tidak langsung dalam kondisi pasar persaingan murni, pelaku usaha agar tetap dapat bertahan harus mampu meningkatkan efisiensi dan produktivitasnya agar mampu bersaing dengan pelaku usaha lainnya. Pelaku usaha dituntut untuk dapat menciptakan inovasi-inovasi baru agar produk barang atau jasanya mempunyai unsur pembeda atau nilai lebih dengan produk sejenisnya, sehingga dipilih oleh konsumen. Sebagaimana yang biasanya terjadi pada negara-negara lain, Consumer policy merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari Competition Policy. Di Indonesia lahirnya Undang-undang tentang Perlindungan Konsumen Nasional, UU No. 8 Tahun 1999, bersamaan dengan ditetapkannya UU No. 5 Tahun 1999 tentang anti Monopoli dan Persaingan Usaha yang Tidak Sehat. Kedua hal tersebut pada dasarnya merupakan dua mata - 12 -

uang yang tidak dapat dipisah-pisahkan. Adanya kombinasi yang kuat antara pelaksanaan consumer policy dengan competition policy akan menciptakan pertumbuhan perusahaan sehingga lebih efisien dan kompetitif. Meskipun the United Nation telah membuat guidelines tentang Perlindungan Konsumen, namun secara Nasional Indonesia telah menentukan aturan tentang hak-hak konsumen melalui undang-undang tentang perlindungan konsumen. Salah satu indikator dari telah dicapainya kesejahteraan konsumen adalah dengan diakui dan dilindunginya hak-hak konsumen, sebagaimana diatur dalam pasal 4 UU No.8 Tahun 1999. Adapun hak-hak tersebut adalah: 1. Hak atas kenyamanan, keamanan, dan keselamatan dalam mengkonsumsi barang dan atau jasa. 2. Hak untuk memilih barang dan/atau jasa serta mendapatkan barang dan/atau jasa tersebut sesuai dengan nilai tukar dan kondisi serta janinan yang dijanjikan. 3. Hak atas informasi yang benar, jelas dan jujur mengenai kondisi dan jaminan barang dan/atau jasa. 4. Hak untuk didengar pendapat dan keluhannya atas barang da/atau jasa yang digunakan. 5. Hak untuk mendapatkan advokasi, perlindungan dan upaya penyelesaian sengeta perlindungan konsumen secara patut. 6. Hak untuk mendapatkan pembinaan dan pendidikan konsumen. 7. Hak untuk diperlakukan atau dilayani secara benar dan jujur serta tidak diskriminatif. 8. Hak untuk mendapatkan kompensasi, ganti rugi dan/atau penggantian, apabila barang dan/atau jasa yang dterima tidak sesai dengan perjanjian atau tidak sebagaimana mestinya. Disamping hak-hak tersebut di atas pada dasarnya dari sudut pandang konsumen ada tiga hal yang perlu mendapatkan perlindungan dari kebijakan perlindungan konsumen yaitu: aspek kemudahan (accessability), kemampuan (affordability), dan ketersediaan (availability). Adanya kemajuan teknologi yang pesat dengan didukung oleh strategi marketing yang ekspansif, mendorong konsumen semakin memperoleh kemudahan (accessability) dalam mengakses layanan jasa penerbangan. Adanya pelayanan melalui internet, telpon dan media massa semakin memudahkan konsumen untuk memperoleh informasi mengenai jasa penerbangan disamping juga kemudahan untuk melakukan transaksi melalui jalur tersebut, tanpa harus ketemu langsung dengan pihak penyedia jasa penerbangan. Selain itu sistem penjualan tiket secara konvensional seperti melalui travel biro juga memudahkan konsumen untuk mendapatkan tiket pesawat udara, apalagi dengan banyaknya travel biro yang ada saat ini. Bahkan melalui strategi bisnis yang ekspansif masing-masing travel biro dapat menyediakan harga khusus melalui sistem pemberian potongan harga atau diskon khusus bagi pembelian ticket pesawat udara. Adanya kemudahan untuk mendapatkan informasi termasuk dalam bentuk iklan harus tetap mendapatkan perhatian dari hukum perlindungan konsumen. Hukum perlindungan konsumen menjamin adanya informasi yang benar dan jujur kepada konsumen, sehingga pada saat konsumen memutuskan untuk menggunakan suatu produk barang atau jasa maka tidak ada perbedaan antara informasi yang dia peroleh dari iklan dengan kondisi sebenarnya dari produk tersebut. Salah satu indikator yang cukup penting dalam melihat aspek kemampuan (affordability) adalah adanya harga yang dapat dijangkau oleh sebagian besar konsumen. Adanya persaingan harga tiket antar maskapai penerbangan secara umum memberikan - 13 -

keuntungan kepada konsumen karena dapat menikmati layanan jasa angkutan udara dengan harga yang relatif lebih murah. Bahkan dengan murahnya penawaran ticket angkutan udara tersebut berpengaruh terhadap jenis angkutan lainnya seperti kereta api. Adanya kecenderungan berpindahnya konsumen pengguna jasa kereta api berpindah menggunakan jasa angkutan udara. Hal ini dapat dimengerti mengingat dengan selisih harga yang tidak terlalu banyak akan tetapi dengan waktu tempuh yang lebih cepat, jasa angkutan udara lebih menarik konsumen. Namun demikian perlu diperhatikan oleh semua pihak bahwa harga ticket yang murah bukan merupakan satu-satunya variabel yang diperhatikan. Faktor keamanan dan kenyamanan dalam angkutan udara merupakan faktor yang cukup penting mengingat tingkat resiko keamanan angkutan udara cukup tinggi. Jangan sampai terjadi untuk menekan biaya produksi agar dapat menjual tiket dengan harga yang rendah, maka maskapai penerbangan tidak lagi memperhatikan faktor keamanan penumpang, misalnya dengan mengurangi biaya perawatan armadanya. Dengan semakin banyaknya maskapai penerbangan nasional yang menyediakan pelayanan angkutan udara domestik memberikan pengaruh yang baik bagi konsumen, karena menambah banyak pilihan penawaran jasa angkutan udara. Namun demikian pemerintah selaku regulator harus tetap memperhatikan bahwa ketersedian (availability) angkutan udara ini tidak dapat sepenuhnya diserahkan kepada mekanisme pasar. Perlu dihindari adanya pemusatan pada satu rute penerbangan tertentu karena merupakan ,jalur gemuk’, sementara pada rute penerbangan lainnya tidak ada maskapai penerbangan yang beroperasi karena takut tidak memperoleh keuntungan.

- 14 -

Daftar Pustaka

Phil Evans; The Consumer Guide to Competition: Apractical Handbook; Consumers International Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia (YLKI); Kajian Implikasi Kebijakan Kompetisi pada Tarif Transportasi Udara; Juli 2003 Knud Hansen, Peter W. Heermann, Wolfgang Kartte, Hans-W. Micklitz, Wolfgang Pfletschinger, franz Jurgen Sacker, Herbert Sauter; Undang-undang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat; PT. Katalis; Jakarta 2002 www. dephub.go.id

- 15 -