Jenis Pemeriksaan Keuangan Negara

DEPARTEMEN KEUANGAN REPUBLIK INDONES IA BADAN PENDIDIKAN DAN PELATIHAN KEUANGAN S EKOLAH TINGGI AKUNTANS I NEGARA TANGERANG

PEMERIKSAAN KEUANGAN NEGARA: JENIS DAN KARAKTERISTI KNYA

Muhammad Fajar S hidiq IX-C 15 08460004645

Mahasiswa Program Diploma IV Keuangan S pesialisasi Akuntansi

Disusun Untuk Memenuhi Tugas Ujian Tengah Semester Mata Perkuliahan Seminar Pemeriksaan Keuangan Negara Tahun 2009

DAFTAR ISI ABSTRAK ………………………………………………………………………………

2

BAB I PENDAHULUAN ……………………………………………………………….

4

A. Latar Belakang …………………………………………………………………..

4

B. M etode Penulisan ………………………………………………………………..

5

C. Tujuan Penulisan ………………………………………………………………...

5

D. Pembatasan M asalah …………………………………………………………….

5

BAB II LANDASAN TEORI …………………………………………………………...

6

A. Pengertian Pemeriksaan Keuangan Negara ……………………………………..

6

B. Dasar Hukum Pemeriksaan Keuangan Negara ………………………………….

7

C. Otoritas Pelaksana Pemeriksaan Keuangan Negara …………………………….

9

D. Jenis-Jenis Pemeriksaan Keuangan Negara ……………………………………..

9

BAB III PEM BAHASAN ……………………………………………………………….

11

A. Jenis dan Karakteristik Pemeriksaan Keuangan Negara ………………………..

11

B. Alur Pikir Penentuan Jenis Pemeriksaan Keuangan Negara ……………………

19

BAB III KESIM PULAN ………………………………………………………………..

21

DAFTAR PUSTAKA …………………………………………………………………...

22

1

PEMERIKSAAN KEUANGAN NEGARA: JENIS DAN KARAKTERISTI KNYA M uhammad Fajar Shidiq

ABSTRAK Apabila negara dianalogikan sebagai sebuah perusahaan, maka pemerintahan negara tersebut merupakan dewan direksinya dan rakyat negara tersebut merupakan para pemegang sahamnya. Seperti layaknya para pemegang saham di perusahaan, rakyat di suatu negara juga menuntut dilakukannya pelaporan dan pertanggungjawaban pengelolaan atas segala kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah, termasuk pelaksanaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Oleh karena itu diperlukan sebuah lembaga yang independen, mandiri, dan profesional untuk memeriksa pelaporan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara. Kemudian dibuatlah suatu lembaga independen yang dinamakan Badan Pemeriksa Keuangan sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. M akalah ini dibuat untuk menjawab pertanyaan seputar pemeriksaan keuangan negara yang dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan. Dimulai dengan pertanyaan sederhana mengenai apa yang dimaksud dengan pemeriksaan keuangan negara, kemudian dipaparkan landasan hukum yang mendasari pelaksanaan pemeriksaan, jenis-jenis pemeriksaan, serta pembahasan lebih lanjut mengenai jenis pemeriksaan serta karakteristik yang membedakannya serta contoh implementasi pemeriksaan keuangan negara. Semua data dan fakta mengenai pemeriksaan keuangan negara merupakan hasil studi pustaka (library research). Kesimpulan yang diperoleh dari pembahasan mengenai pemeriksaan keuangan negara adalah pemeriksaan keuangan negara tidak hanya sekadar pemeriksaan atas laporan keuangan semata. Lingkup pemeriksaan keuangan negara saat ini diperluas hingga pemeriksaan keuangan negara juga mencakup pemeriksaan pengelolaan keuangan negara dengan adanya pemeriksaan kinerja dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu.

2

STATE AUDI T: TYPES AND CHARACTERISTICS M uhammad Fajar Shidiq

ABSTRACT If the state as analogous as a company, then the state government is a board of directors and the people of these countries are the shareholders. Like shareholders in a company, the people in a country also requires the government to doing the reporting and management accountability for all activities undertaken by the government, including the management and financial responsibility of the state. Therefore, it needs an independent and professionals agency to examine the management reporting and financial accountability of the state. Then was made an independent agency called the State Audit Board in accordance with the mandate of the Constitution of the Republic of Indonesia 1945. This paper is made to answer questions about the state audit conducted by State Audit Board. Starting with simple questions about what the meaning of state audit, and then mention the legal foundation underlying the implementation of the inspection, the types of examinations, as well as further discussion and examination of the characteristics that distinguish it and an example implementation of the state audit. All data and facts about the state audit is the result of literature study. Conclusions obtained from the discussion of the state audit, found the state audit is not just an audit on the financial statements. The scope of the audit was expanded to the state audit also includes examination of state financial management with the inspection and examination performance with a particular purpose.

3

BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Pemerintahan suatu negara dapat dianalogikan sebagai suatu tim eksekutif manajemen di suatu entitas perusahaan swasta. Tim manajemen perusahaan akan berusaha melakukan tugas dan fungsi secara optimal untuk kemakmuran pemilik perusahaan, sehingga tujuan utama mereka adalah memakmurkan para pemegang saham. Demikian halnya dengan pemerintah, pemerintah melakukan tugas pokok dan fungsinya untuk kepentingan dan kemakmuran rakyatnya. Jadi rakyatlah yang menjadi pemilik atau pemegang saham dari perusahaan yang dinamakan negara. Rakyat kemudian diwujudkan dalam bentuk badan legislatif yang berupa Dewan Perwakilan Rakyat. Seperti halnya para pemegang saham di sebuah

entitas perusahaan, rakyat

membutuhkan pertanggungjawaban pengelolaan atas entitas yang dimilikinya. Rakyat akan meminta laporan pertanggungjawaban kepada pemerintah atas kinerja manajemen baik secara keuangan maupun operasional. Dan untuk menilai kewajaran laporan pertanggungjawaban tersebut digunakan pemeriksa atau auditor eksternal sehingga dapat dinilai bagaimana kewajaran penyajian laporan pertanggungjawaban yang diberikan oleh manajemen secara independen. Untuk mewujudkan hal tersebut, perusahaan swasta menggunakan jasa para auditor yang bekerja di suatu kantor akuntan publik. Dan di pemerintahan negara Indonesia badan yang menjalankan fungsi serupa dengan kantor akuntan publik adalah Badan Pemeriksa Keuangan. Badan Pemeriksa Keuangan dinilai sebagai sebuah lembaga pemeriksa yang bebas, mandiri, dan profesional untuk menciptakan pemerintahan yang bersih dan bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme1. Keuangan negara diatur di dalam Undang-Undang Dasar 1945 pasal 23 butir (1). Butir ini berbunyi: Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan

negara ditetapkan

setiap

tahun

dengan

undang-undang dan

dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Dari ayat tersebut kita menemukan kata-kata dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Untuk mewujudkan keterbukaan tersebut, 1

Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Peme riksa Keuangan.bagian pertimbangan.

4

maka dilakukanlah pemeriksaan keuangan negara oleh lembaga yang independen. Pemeriksaan keuangan negara yang dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan mencakup pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara dan pemeriksaan atas tanggung jawab keuangan negara 2. Pemeriksaan ini terdiri dari pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu3. Apa yang dimaksud dengan pemeriksaanpemeriksaan tersebut, bagaimana contoh pelaksanaan pemeriksaan-pemeriksaan tersebut, dan bagaimana kita dapat membedakan tiga jenis pemeriksaan tersebut. Berangkat dari pertanyaan-pertanyaan mendasar tersebut, penulis akan mengetengahkan pembahasan mengenai pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara sehingga kita dapat mengerti dan memahami dengan lebih baik mengenai jenis-jenis pemeriksaan keuangan negara.

B. Tujuan Penulisan Tujuan penulisan makalah ini adalah untuk memberikan penjelasan kepada para pembaca mengenai pemeriksaan keuangan negara, apa perbedaan di antara ketiganya, karakteristik, dan contoh penerapannya.

C. Metode Penulisan M akalah ini disusun berdasarkan hasil dari studi literatur yang dilakukan oleh penulis antara lain studi atas peraturan perundang-undangan, laporan hasil pemeriksaan, dan artikelartikel mengenai pemeriksaan keuangan negara baik diperoleh dari media cetak maupun media elektronik.

D. Pembatasan Masalah M akalah ini secara umum membahas mengenai pelaksanaan pemeriksaan atas laporan pertanggungjawaban pemerintah yang dibatasi pada deskriptif mengenai jenis pemeriksaan keuangan negara.

2

Undang-Unda ng Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara pasal 2 butir 1. 3 Ibid. pasal 4 butir 1.

5

BAB II LANDASAN TEORI A. Pengertian Pemeriksaan Keuangan Negara. Pemeriksaan keuangan negara diatur di dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Di dalam undangundang ini yang dimaksud dengan pemeriksaan adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara independen, objektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan informasi mengenai pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Pengertian tersebut pada intinya menjelaskan empat hal yakni proses pemeriksaan, karakteristik pemeriksaan, tujuan pemeriksaan, dan objek pemeriksaan. Pemeriksaan keuangan negara meliputi pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara dan pemeriksaan atas tanggung jawab keuangan negara. Lantas apa yang dimaksud dengan pengelolaan dan tanggung jawab. M enurut undang-undang, pengelolaan keuangan negara adalah keseluruhan kegiatan pejabat pengelola keuangan negara sesuai dengan kedudukan dan kewenangannya,

yang

meliputi

perencanaan,

pelaksanaan,

pengawasan,

dan

pertanggungjawaban 4. Pertanggungjawaban pengelolaan keuangan negara ini diwujudkan dengan penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang memenuhi prinsip-prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah diterima secara umum 5. Sedangkan yang dimaksud dengan tanggung jawab keuangan negara adalah kewajiban pemerintah untuk melaksanakan pengelolaan keuangan negara secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, dan transparan dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan6. Jadi pengertian pengelolaan keuangan negara lebih ke arah proses manajemen, mulai dari tahap perencanaan hingga tahap pertanggungjawaban. Sedangkan tanggung jawab keuangan negara menitikberatkan pada kewajiban melaksanakan sesuai dengan aturan dan rambu-rambu yang ada. Sehingga pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara merupakan pemeriksaan terhadap proses pengelolaan keuangan negara serta pemeriksaan terhadap 4

Undang-Unda ng Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara pasal 1 butir 6 5 Penjelasan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Ke uangan Negara butir 9. 6 Undang-Unda ng Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara pasal 1 butir 7

6

pelaksanaan kewajiban pemenuhan aturan terkait pengelolaan keuangan negara. Selain itu juga dapat diketahui bahwa dimensi pertanggungjawaban pengelolaan keuangan negara ada dua yakni:7 a. bukan dinilai sekadar dari laporan akhir yang disampaikan, namun sejak awal proses perancangan, pembahasan, dan pengesahan, serta pelaksanaan, dan b. bukan sekadar dari sisi formalitas prosedur, melainkan secara substantif juga harus memenuhi unsur pertanggungjawaban. Lebih lanjut pengelolaan keuangan negara dapat diartikan sebagai pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Sehingga yang diperiksa adalah pertanggungjawaban pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja

Negara

dan

Anggaran

Pendapatan

dan

Belanja

Daerah.

Proses

pertanggungjawabannya diatur di dalam pasal 30 dan 31 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 yang secara ringkas dapat dinyatakan sebagai berikut: a. Presiden menyampaikan Rancangan Undang-Undang Pertanggungjawaban Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara kepada Dewan Perwakilan Rakyat setelah diperiksa Badan Pemeriksa Keuangan selambat-lambatnya enam bulan setelah tahun anggaran berakhir. b. Gubernur/Bupati/Walikota menyiapkan Raperda Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah ke Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. c. Dengan diterimanya pertanggungjawaban tersebut di forum Dewan Perwakilan Rakyat/Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, maka dianggap secara hukum dan politik terpenuhi, atau dapat dinyatakan “sudah bertanggungjawab”.

B. Dasar Hukum Pemeriksaan Keuangan Negara. Pemeriksaan keuangan negara merupakan sebuah kegiatan yang dilakukan oleh lembaga pemeriksa independen yakni Badan Pemeriksa Keuangan. Indonesia merupakan negara hukum, sehingga kegiatan yang dilakukan oleh lembaga-lembaga pemerintah harus didasarkan dan sesuai dengan rambu-rambu hukum yang ada, tanpa terkecuali Badan Pemeriksa Keuangan. Ada beberapa peraturan yang dijadikan sebagai payung hukum oleh Badan Pemeriksa Keuangan dalam melaksanakan pemeriksaan keuangan negara yaitu: 1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Amandemen ke-3 7

R. He rlambang Pe rdana Wiratraman, Badan Pemeriksa Keuangan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara, dapat diliha t di http://he rlambangperdana.files.wordpress.com/2008/08/herlambangpertanggungjawaban-keuangan-negara1.pdf

7

Pemeriksaan keuangan negara diatur di dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 khususnya di bagian yang mengatur mengenai keuangan negara. Di pasal 23 dinyatakan bahwa anggaran pendapatan dan belanja negara merupakan wujud pengelolaan keuangan negara. Kemudian di Bab VIIIA mengenai Badan Pemeriksa Keuangan pasal 23E dinyatakan bahwa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara diperiksa oleh satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri. 2. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara Di dalam penjelasan dari Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 disebutkan bahw a salah satu asas umum pengelolaan keuangan negara adalah pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri. Ketentuan mengenai pemeriksaan keuangan negara di dalam Bab VIII mengenai pertanggungjawaban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. 3. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara Di dalam undang-undang ini memang tidak diatur mengenai pemeriksaan keuangan negara secara tersurat. Hanya saja, di Bab IX tentang Penatausahaan dan Pertanggungjawaban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, disebutkan keberadaan Badan Pemeriksa Keuangan sebagai lembaga yang diserahi laporan keuangan oleh Presiden. 4. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Undang-undang ini merupakan pedoman utama bagi para pemeriksa Badan Pemeriks a Keuangan untuk melakukan pemeriksaan keuangan negara. Di dalam undang-undang ini diatur mengenai lingkup pemeriksaan, pelaksanaan pemeriksaan, hasil pemeriksaan dan tindak lanjut, hingga pengenaan ganti kerugian negara. 5. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Undang-undang ini merupakan pengganti Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1973 tentang Badan Pemeriksa Keuangan yang sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan sistem ketatanegaraan, baik pada pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. 6. Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan Nomor 1 Tahun 2007 tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara Pemeriksa dalam melakukan tugasnya memerlukan standar sebagai acuan dalam melakukan pemeriksaan. Dengan adanya standar ini diharapkan hasil pemeriksaan Badan

8

Pemeriksa Keuangan dapat lebih berkualitas dan member nilai tambah yang positif bagi perkembangan sistem pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.

C. Otoritas Pelaksana Pemeriksaan Keuangan Negara. Siapakah otoritas yang melaksanakan tugas pemeriksaan keuangan negara di Indonesia? Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengatur bahwa lembaga negara yang bertugas melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara adalah Badan Pemeriksa Keuangan. Kemudian di dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 disebutkan mengenai pengertian dari pemeriksa yakni orang yang melaksanakan tugas pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara untuk dan atas nama Badan Pemeriksa Keuangan. Kesimpulan yang dapat diambil dari paragraph sebelumnya adalah pemeriksa yang melakukan pemeriksaan bisa berasal dari Badan Pemeriksa Keuangan dan juga pemeriksa yang ditunjuk oleh Badan Pemeriksa Keuangan untuk melakukan pemeriksaan atas nama Badan Pemeriksa Keuangan. Untuk pernyataan yang terakhir, hal tersebut dimungkinkan karena di dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 pasal 9 diatur mengenai kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan untuk menggunakan tenaga ahli dan/atau tenaga pemeriksa di luar Badan Pemeriksa Keuangan yang bekerja untuk dan atas nama Badan Pemeriksa Keuangan. Salah satu penerapannya adalah audit laporan keuangan Pemerintah Kabupaten Jembrana di propinsi Bali. Audit atas laporan keuangan Jembrana dilakukan oleh Kantor Akuntan Publik lantaran laporan keuangan Jembrana merupakan yang terbaik di propinsi Bali. Badan Pemeriksa Keuangan sendiri akan menetapkan standar-standar audit yang harus diikuti oleh Kantor Akuntan Publik tersebut.8

D. Jenis-Jenis Pemeriksaan Keuangan Negara. Pemeriksaan keuangan negara tidak hanya menyangkut pemeriksaan atas tanggun g jawab keuangan negara saja. Pemeriksaan keuangan negara juga mencakup pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara. Ada sebuah pendapat menarik dari Arifin P. Soeria Atmadja, seorang Guru Besar Hukum Anggaran Negara dan Keuangan Publik Fakultas Hukum Universitas Indonesia, tentang lingkup pemeriksaan keuangan negara 9. Beliau menyatakan

8

Gede Yasa. BPK Tugaskan KAP Audit Keuangan Jembrana. Dapat dilihat di http://www.jembranakab.go.id/detail_berita.php?action=detail&newsid=171 (diakses pada 2 September 2009) 9 Arifin P. Soeria Atmadja. Konservatisme Pemeriksaan Keuangan Negara. 26 Maret 2005. Dapat dilihat di http://antikorupsi.org/indo/index2.php?option=com_ conte nt&do_ pdf=1&id=4557

9

bahwa dengan adanya legitimasi dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang merubah fungsi pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan yang tidak hanya ditujukan pada tanggung jawab keuangan, tetapi juga pengelolaan keuangan negara akan menciptakan disorientasi fungsi BPK yang melebar ke segala arah dalam melakukan pemeriksaan keuangan negara. Ia berpendapat bahwa disorientasi fungsi tersebut akan mengakibatkan

melemahnya

rentang

kendali

(spent

of

control),

inmodernisasi,

penyalahgunaan wewenang, dan menjadi tidak tanggap terhadap munculnya penyimpangan keuangan negara secara efektif. M enurut beliau, hal ini hanya akan mendorong ketidakberdayaan Badan Pemeriksa Keuangan dalam menjangkau segi strategis tanggung jawab keuangan negara dibandingkan berkutat menjelajah segi teknis pengelolaan keuangan negara. Pendapat dari Arifin P. Soeria Atmadja tersebut nampaknya tidak sepenuhnya benar. Karena hingga saat ini Badan Pemeriksa Keuangan tetap dapat melaksanakan tugas pokok dan fungsinya dengan baik dalam melakukan pemeriksaan keuangan negara. Pemeriksaan keuangan negara yang diperluas sehingga mencakup aspek pengelolaan, meskipun menambah beban kerja dari Badan Pemeriksa Keuangan namun tidak mengurangi profesionalitas badan ini dalam melaksakan pemeriksaan keuangan negara yang hingga saat ini masih terus memberikan kontribusinya dalam mengawasi jalannya pemerintahan. Pemeriksaan keuangan negara menurut Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara meliputi: 1. Pemeriksaan keuangan. 2. Pemeriksaan kinerja. 3. Pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Apa pengertian dari masing-masing jenis pemeriksaan tersebut, apa saja karakteristik dari tiap jenis pemeriksaan dan apa saja contoh dari tiap jenis pemeriksaan tersebut. Pertanyaan-pertanyaan lebih lanjut mengenai ketiga jenis pemeriksaan akan dijawab di dalam Bab III mengenai pembahasan.

10

BAB III PEMBAHASAN A. Jenis dan Karakteristik Pemeriksaan Keuangan Negara Pemeriksaan keuangan negara meliputi tiga jenis pemeriksaan yakni pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Berikut ini akan dipaparkan lebih lanjut mengenai ketiga jenis pemeriksaan tersebut berdasarkan UndangUndang Nomor 15 Tahun 2004 dan ketentuan peraturan lainnya, termasuk Petunjuk Pelaksanaan Pemeriksaan yang dikeluarkan oleh Badan Pemeriksa Keuangan. 1. Pemeriksaan keuangan. a. Pengertian pemeriksaan keuangan. Secara sederhana pemeriksaan keuangan diartikan sebagai pemeriksaan atas laporan keuangan. Laporan keuangan yang diperiksa adalah laporan keuangan pemerintah pusat dan laporan keuangan pemerintah daerah. Pemeriksaan keuangan ini dilakukan oleh Badan Pengawas Keuangan dalam rangka memberikan pernyataan opini tentang tingkat kewajaran informasi yang disajikan di dalam laporan keuangan pemerintah. Opini tersebut dibuat oleh Badan Pemeriksa Keuangan yang intinya menyimpulkan apakah laporan keuangan yang diperiksa telah disajikan secara wajar dalam semua hal yang material sesuai dengan prinsip akuntansi yang berlaku umum di Indonesia atau bas is akuntansi komprehensif selain prinsip akuntansi yang berlaku umum di Indonesia. b. Tujuan pemeriksaan keuangan. Tujuan dari pemeriksaan keuangan adalah untuk menilai kewajaran pelaporan keuangan entitas yang diperiksa. Pemeriksaan ini bertujuan untuk memberikan keyakinan yang memadai mengenai kewajaran penyajian laporan keuangan dalam semua hal yang material. c. Lingkup pemeriksaan keuangan. Sebagaimana telah disebutkan sebelumnya bahwa pemeriksaan keuangan dilakukan atas laporan keuangan pemerintah. Di dalam petunjuk pelaksanaan pemeriksaan keuangan disebutkan bahwa pemeriksaan keuangan ini terdiri dari: 1) Laporan Keuangan Pemerintah Pusat. 2) Laporan Keuangan Kementerian/Lembaga. 3) Laporan Keuangan Pemerintah Daerah. 4) Laporan Keuangan Bank Indonesia. 5) Laporan Keuangan Badan Usaha M ilik Negara (BUM N). 11

6) Laporan Keuangan Badan Layanan Umum. 7) Laporan Keuangan Badan Usaha M ilik Daerah (BUM D). 8) Laporan Keuangan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Ternyata objek yang menjadi pemeriksaan keuangan mencakup delapan butir mulai, mencakup juga laporan keuangan Bank Indonesia, Badan Layanan Umum, Badan Usaha M ilik Negara dan Badan Usaha M ilik Daerah. d. M etodologi pemeriksaan keuangan. M etodologi yang digunakan oleh pemeriksaan keuangan terdiri dari tiga tahap pemeriksaan. Pemeriksaan dimulai dengan perencanaan, kemudian pelaksanaan, dan diakhiri dengan pelaporan hasil pemeriksaan. Lebih lanjut mengenai metodologi pemeriksaan keuangan dapat dilihat di gambar III.1. Keberhasilan atas proses pemeriksaan keuangan dinilai dengan menggunakan standar pemeriksaan keuangan negara, panduan manajemen pemeriksaan, dan harapan penugasan. Harapan penugasan ini diperoleh oleh pemeriksa dari pemberi tugas. Gambar III.1 M etodologi Pemeriksaan Keuangan

Sumber: Petunjuk Pelaksanaan Pemeriksaan Keuangan 12

e. Gambaran mengenai implementasi pemeriksaan keuangan. Contoh pelaksanaan pemeriksaan keuangan adalah pemeriksaan atas laporan keuangan pemerintah pusat. Laporan keuangan tersebut merupakan sebuah media pertanggungjawaban yang diberikan oleh pemerintah kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Sebelum diberikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat, laporan keuangan tersebut sesuai dengan amanat undang-undang, harus diperiksa terlebih dahulu oleh Badan Pemeriksa Keuangan sebagai lembaga pemeriksa yang independen. Laporan hasil pemeriksaan beserta opini atas laporan keuangan tersebut kemudian dijadikan satu dengan laporan keuangan pemerintah pusat. 2. Pemeriksaan kinerja. a. Pengertian pemeriksaan kinerja. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 pasal 4 ayat 3 menyatakan bahwa pemeriksaan kinerja adalah pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang terdiri dari pemeriksaan aspek ekonomi, aspek efisiensi, serta aspek efektivitas. Selain itu pengujian terhadap ketentuan perundang-undangan dan pengendalian intern juga perlu dilaksanakan dalam melaksanakan pemeriksaan kinerja. INTOSAI mengartikan audit kinerja sebagai pemeriksaan yang independen atas efisiensi dan efektivitas kegiatan, program, dan organisasi, dengan memperhatikan aspek ekonomi dengan tujuan untuk mendorong ke arah perbaikan. Dari kedua pengertian di atas ada tiga buah kata yang persis selalu ada dalam susunan kata-kata penyusun pengertian pemeriksaan kinerja yakni efisiensi, efektivitas, dan juga ekonomi. Tiga hal tersebut merupakan aspek-aspek yang digunakan dalam melakukan pemeriksaan kinerja. Bagaimana entitas menggunakan sumber daya secara ekonomis, efektif, dan efisien. Ketiga aspek tersebut pada dasarnya berhubungan erat dengan pengertian input, output, dan outcome. Hubungan ketiganya dapat dilihat di gambar III.2. Gambar III.2 Hubungan Input, Output, dan Outcome

Sumber: Petunjuk Pelaksanaan Pemeriksaan Kinerja 13

Ekonomi merupakan margin antara sumber daya dengan input. Ekonomi berarti biaya yang digunakan seminimal mungkin namun tetap menjaga kualitas. Organisasi yang ekonomis memperoleh input pada kualitas dan kuantitas yang tepat, dengan harga termurah. Efisiensi merupakan hubungan antara output dengan input. Organisasi yang efisien akan menghasilkan output maksimal dengan input yang minimal. Sedangkan efektif berhubungan dengan pencapaian tujuan. Efektivitas terkait dengan output yang dihasilkan dengan tujuan yang ingin dicapai (outcome). b. Tujuan pemeriksaan kinerja. Tujuan pemeriksaan kinerja adalah untuk menilai apakah entitas atau organisasi menggunakan sumber daya secara ekonomis, efektif, dan efisien. Tujuan lebih lanjut dari pemeriksaan kinerja ini adalah untuk mendorong ke arah perbaikan sesuai dengan pernyataan yang dibuat oleh INTOSAI karena pemeriksaan jenis ini menghasilkan temuan, simpulan, dan rekomendasi. Pemeriksaan kinerja menghasilkan informasi yang berguna untuk meningkatkan kinerja suatu program dan memudahkan pengambilan keputusan bagi pihak yang bertanggung jawab

untuk

mengawasi

dan

mengambil

tindakan

koreksi

serta

meningkatkan

pertanggungjawaban publik. Contoh tujuan pemeriksaan atas hasil dan efektivitas program serta pemeriksaan atas ekonomi dan efisiensi adalah penilaian atas: 1) Sejauhmana tujuan peraturan perundang-undangan dan organisasi dapat dicapai. 2) Perbandingan antara biaya dan manfaat atau efektivitas biaya suatu program. 3) Sejauhmana entitas yang diperiksa telah mengikuti ketentuan pengadaan yan sehat. c. Lingkup pemeriksaan kinerja. Pemeriksaan kinerja ini dapat dilaksanakan sebagai tahapan selanjutnya setelah pemeriksaan keuangan dilaksanakan 10. Pemeriksaan kinerja merupakan pemeriksaan atas fungsi instansi pemerintah aspek ekonomi, efisiensi, dan efektivitas11. Implementasi dari pemeriksaan kinerja ini misalnya adalah audit lingkungan, audit kinerja lembaga misalnya pemeriksaan kinerja rumah sakit, dan pemeriksaan kinerja atas pelayanan kesehatan. Lingkup pemeriksaan kinerja ini akan ditentukan lebih lanjut di dalam proses perencanaan pemeriksaan (lihat gambar III.3).

d. M etodologi pemeriksaan kinerja. 10

Romi Suryana, “Pemeriksaan Laporan Keuangan oleh BPK: Sebuah Wewenang dan Tanggung Jawab demi TercapainyaTransparansi dan Akuntabilitas Penyelenggaraan Keuangan Negara,” Majalah Pemeriksa No 115 (November-Desembe r 2008), hal. 44. 11 Bambang Pramudya, 10 Agustus 2008, dapat dilihat di http://www.bpkp.go.id/forum jfa/?mod=tanyajawab&action=view&start=0&id=415

14

M etodologi pemeriksaan kinerja dibagi menjadi tiga siklus sama seperti halnya pada pemeriksaan keuangan yakni, perencanaan pemeriksaan, pelaksanaan pemeriksaan, dan pelaporan pemeriksaan. Lebih jauh tentang metodologi pemeriksaan kinerja dapat dilihat di gambar III.3.

Gambar III.3 M etodologi Pemeriksaan Kinerja

Sumber: Petunjuk Pelaksanaan Pemeriksa Keuangan

e. Gambaran mengenai implementasi pemeriksaan kinerja. Contoh pelaksanaan pemeriksaan kinerja adalah pemeriksaan kinerja atas program rehabilitasi dan rekonstruksi di Nanggroe Aceh Darussalam dan Nias tahun 2006/2007. Program rehabilitasi dan rekonstruksi di Nanggroe Aceh Darussalam dan Nias dilaksanakan oleh Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi Nanggroe Aceh Darussalam dan Nias (BRR NAD15

Nias). Pemeriksaan kinerja yang dilaksanakan adalah pemeriksaan kinerja empat bidang yakni, bidang transportasi udara, pendidikan dan kesehatan, permukiman dan perumahan, agama, sosial dan budaya. 12 Contoh lainnya adalah pemeriksaan kinerja atas pelayanan kesehatan masyarakat tahun anggaran 2004 pada pemerintah kota Bandar Lampung. Pemeriksaan dilakukan khususnya pada pelayanan kesehatan masyarakat pada Dinas Kesehatan, Puskesmas, dan Puskesmas Pembantu dalam wilayah kota Bandar Lampung. Salah satu tujuan pemeriksaan kinerjanya adalah untuk menilai apakah biaya kegiatan upaya pelayanan kesehatan tersebut telah dilaksanakan secara ekonomis, efisien, dan efektif. Sasaran dari pemeriksaan ini diantaranya adalah kegiatan yang berhubungan langsung pelayanan kesehatan masyarakat yang dilaksanakan oleh Dinas Kesehatan, RSUD, Puskesmas, dan unit kerja lainnya. Sasaran lainnya adalah biaya pelayanan kesehatan yang dilaksanakan pada pusat-pusat kesehatan seperti Dinas Kesehaan, RSUD, Puskesmas, dan unit kerja lainnya. 13 3. Pemeriksaan dengan tujuan tertentu. a. Pengertian pemeriksaan dengan tujuan tertentu. M enurut Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004, pemeriksaan dengan tujuan tertentu adalah pemeriksaan di luar pemeriksaan keuangan dan pemeriksaan kinerja. Laporan hasil pemeriksaan dengan tujuan tertentu memuat kesimpulan. Pemeriksaan ini dapat bersifat eksaminasi, reviu, atau prosedur yang disepakati. Pemeriksaan dengan tujuan tertentu ini antara lain meliputi pemeriksaan atas hal-hal lain yang berkaitan dengan keuangan, pemeriksaan investigatif dan pemeriksaan atas sistem pengendalian internal. Standar yang digunakan untuk setiap pekerjaan lapangan dan pelaporan adalah standar atestasi yang ditetapkan oleh Ikatan Akuntan Indonesia kecuali ditentukan lain. Jasa atestasi diberikan untuk memberikan pernyataan atau pertimbangan sebagai pihak yang independen dan kompeten tentang sesuatu pernyataan (asersi) suatu satuan usaha telah sesuai dengan kriteria yang ditetapkan14. b. Tujuan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Tujuan pelaksanaan pemeriksaan dengan tujuan tertentu menurut Standar Pemeriksaan Keuangan Negara adalah untuk memberikan simpulan atas suatu hal yang diperiksa. M isalnya, pemeriksaan atas hasil belanja daerah. Salah satu tujuan dilakukannya pemeriksaan 12

Aceh-Eye, BPK Beri Nilai Terbaik untuk Laporan Keuangan BRR 2007, dapat dilihat di http://www.aceheye.org/a-eye_news_files/a-eye_news_bahasa/news_item.asp?NewsID=9589 13 Badan Pemeriksa Keuangan Palembang, Hasil Pemeriksaan Kinerja atas Pelayanan Kesehatan Masyarakat Tahun Anggaran 2004 pada Pemerintah Kota Bandar Lampung. 14 Dapat dilihat di http://id.wikipedia.org/wiki/Atestasi

16

dengan tujuan tertentu atas hasil belanja daerah antara lain menentukan sistem pengendalian intern yang berkaitan dengan pengelolaan belanja daerah, baik terhadap laporan keuangan maupun terhadap pengamanan atas kekayaan 15. c. Lingkup pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Pemeriksaan dengan tujuan tertentu meliputi pemeriksaan atas hal-hal lain yang berkaitan dengan keuangan, pemeriksaan investigatif, dan pemeriksaan atas sistem pengendalian intern. Pemeriksaan dengan tujuan tertentu dapat berbentuk eksaminasi, reviu, dan prosedur yang disepakati. Apa yang dimaksud dengan eksaminasi, reviu, dan prosedur yang disepakati. Eksaminasi adalah pengujian yang memadai untuk menyimpulkan dengan tingkat keyakinan positif bahwa suatu asersi telah disajikan secara wajar dalam semua hal yang material sesuai dengan kriteria. Reviu adalah pengujian yang memadai untuk menyataka simpulan dengan tingkat keyakinan negatif bahwa tidak ada informasi yang diperoleh pemeriksa dari pekerjaan yang dilaksanakan menunjukan bahwa pokok masalah tidak didasari kriteria atau suatu asersi tidak disajikan dalam semua hal yang material sesuai kriteria. Prosedur yang disetujui adalah pengujian yang memadai untuk menyatakan kesimpulan atas hasil pelaksanaan prosedur tertentu yang disepakati dengan pemberi tugas terhadap suatu pokok masalah. d. M etodologi pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Serupa dengan dua jenis pemeriksaan sebelumnya, pendekatan metode yang digunakan dalam pemeriksaan dengan tujuan tertentu juga terdiri dari tiga tahapan, yakni perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi. Ringkasan mengenai metodologi pemeriksaan dengan tujuan tertentu dapat dilihat di gambar III.4.

15

Badan Peme riksa Keuangan, Hasil Pemeriksaan atas Belanja Daerah (PDTT) 2004-2005 di Kabupaten Bangkalan, Mei 2006

17

Gambar III.4 M etodologi Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu

Sumber: Petunjuk Pelaksanaan Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu Dari gambar III.4 dapat dilihat bahwa pemeriksaan dengan tujuan tertentu meliputi tiga garis besar tahapan yang terdiri dari 11 langkah. e. Gambaran mengenai implementasi pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Contoh implementasi pemeriksaan dengan tujuan tertentu yang dilaksanakan oleh Badan Pemeriksa Keuangan adalah pemeriksaan atas belanja daerah (audit dengan tujuan tertentu) tahun anggaran 2004/2005 pada Kabupaten Bangkalan oleh Badan Pemeriksa Keuangan di Surabaya. Tujuan pemeriksaan dengan tujuan tertentu ini salah satunya adalah untuk menentukan apakah sistem pengendalian intern yang berkaitan dengan belanja daerah, baik terhadap laporan keuangan maupun terhadap pengamanan kekayaan, telah dirancang dan dilaksanakan secara memadai untuk mencapai tujuan pengendalian. Sedangkan sasaran pemeriksaannya adalah pelaksanaan sistem penendalian intern dan kepatuhan terhadap undang-undang yang berlaku dalam pelaksanaan belanja daerah. 18

Contoh lainnya adalah pemeriksaan dengan tujuan tertentu atas pelaksanaan belanja daerah tahun anggaran 2006/2007 pada Propinsi Papua. Tujuan pemeriksaannya adalah untuk menentukan apakah kegiatan belanja daerah telah dilaksanakan sesuai peraturan perundangundangan dan mempertimbangkan aspek ekonomis, efisien, dan efektivitas. Lingkup pemeriksaannya meliputi pemeriksaan atas pelaksanaan belanja daerah 20606/2007 di bidang kesehatan, pendidikan dan pengajaran, dan bidang infrastruktur pada Dinas Kesehatan, Pendidikan, dan Pekerjaan Umum.

B. Alur Pikir Penentuan Jenis Pemeriksaan Keuangan Negara Di subbab sebelumnya telah diberikan deskripsi mengenai tiap jenis pemeriksaan keuangan negara dari pengertian, tujuan, lingkup, metodologi, dan contoh penerapan dan hasil pemeriksaan. Dan di subbab ini akan diberikan sebuah alur berpikir bagaimana menentukan jenis pemeriksaan sebagaimana tampak di gambar III.5. M ungkin rekan pembaca masih bingung mengenai ketiga jenis pemeriksaan keuangan negara yang telah disebutkan sebelumnya. Namun dengan melihat dan memahami alur berpikir ini, rekan pembaca akan lebih dapat membedakan antara pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Gambar III.5 Alur Pikir Penentuan Jenis Pemeriksaan

Sumber: Petunjuk Pelaksanaan Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu

19

Dari gambar III.5 diapat dilihat sebuah alur berpikir untuk menentukan jenis pemeriksaan yang akan dilakukan. Semuanya berawal dari tahap penentuan tujuan pemeriksaan. Tujuan apa yang ingin kita capai dengan dilakukannya pemeriksaan. Apakah tujuannya memberikan opini atas laporan keuangan, apabila jawabannya “ya” maka dilakukan pemeriksaan keuangan, namun apabila “tidak” maka pertanyaan selanjutnya muncul yakni apakah harus melakukan penilaian kinerja dan memberikan rekomendasi untuk meningkatkan kinerja. Apabila jawabannya “ya” maka pemeriksaan yang dilakukan adalah pemeriksaan kinerja, namun apabila “tidak” maka dilakukan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Kemudian muncul pertanyaan baru yakni apakah ada prosedur yang disepakatu dengan pihak lain, apabila jawabannya “ya”, maka dilakukan pemeriksaan dengan tujuan tertentu yang bersifat agreed upon procedures. Apabila tidak, muncul pertanyaan baru yakni apakah keyakinan yang tinggi dibutuhkan, apabila jawabannya “ya”, maka dilakukan pemeriksaan dengan tujuan tertentu yang bersifat eksaminasi, dan apabila “tidak”, maka dilaksanakan pemeriksaan dengan tujuan tertentu yang bersifat reviu.

20

BAB IV KESI MPULAN Pemerintah mempertanggungjawabkan pengelolaan keuangan negara salah satunya dalam bentuk Rancangan Undang-Undang Pelaksanaan Pendapatan dan Belanja Negara. Untuk menilai hasil pengelolaan dan pertanggungjawaban tersebut dibutuhkan pemeriksaan oleh lembaga independen yang disebut Badan Pemeriksa Keuangan selaku lembaga pemeriksa independen bagi pemerintah. Pemeriksaan keuangan negara saat ini tidak hanya terbatas pada pemeriksaan atas tanggung jawab keuangan saja tetapi juga meliputi pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara. Dengan perluasan fungsi tersebut, beban yang diemban oleh Badan Pemeriksa Keuangan-pun menjadi semakin besar. Pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara meliputi tiga jenis pemeriksaan yakni pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Kedua jenis pemeriksaan terakhir ke depannya akan semakin mendapatkan perhatian tanpa mengurangi perhatian atas pemeriksaan keuangan. Pemeriksaan keuangan adalah pemeriksaan atas laporan keuangan pemerintah. Hasil pemeriksaan keuangan adalah opini kewajaran pelaporan keuangan. Pemeriksaan kinerja dapat diartikan sebagai pemeriksaan atas pelaksanaan kegiatan suatu program oleh suatu organisasi yang mencakup tiga buah aspek pemeriksaan yakni, ekonomi, efisiensi, dan efektivitas. Hasil pemeriksaan kinerja dapat berupa temuan, simpulan, dan rekomendasi Sedangkan pemeriksaan dengan tujuan tertentu adalah pemeriksaan yang dapat berupa eksaminasi, reviu, dan prosedur yang disepakati. Pemeriksaan dengan tujuan tertentu ini menghasilkan simpulan atas hal yang diperiksa. Kemudian untuk lebih memahami dalam menggolongkan sebuah pemeriksaan termasuk ke dalam jenis pemeriksaan apa, maka perlu bagi kita untuk memahami alur pikir untuk menentukan jenis pemeriksaan. Dengan kita memahami alur pikir tersebut maka kita dapat mengetahui apakah pemeriksaan A merupakan pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, atau pemeriksaan dengan tujuan tertentu.

21

DAFTAR PUSTAKA Atmadja, Arifin P. Soeria. 2005. Konservatisme Pemeriksaan Keuangan Negara. http://antikorupsi.org/indo/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=4557 (diakses pada 1 September 2009) Badan Pemeriksa Keuangan Palembang. 2006. Hasil Pemeriksaan Kinerja atas Pelayanan Kesehatan Masyarakat Tahun Anggaran 2004 pada Pemerintah Kota Bandar Lampung. Badan Pemeriksa Keuangan. 2006. Hasil Pemeriksaan atas Belanja Daerah (PDTT) 20042005 di Kabupaten Bangkalan. BPK Beri Nilai Terbaik untuk Laporan Keuangan BRR 2007. Aceh-Eye. 2009. http://www.aceh-eye.org/aeye_news_files/aeye_news_bahasa/news_item.asp?NewsID =9589 (diakses pada 2 September 2009) Pramudya, Bambang. Tanya Jawab Rencana Kerja JFA. Forum JFA. 10 Agustus 2008. http://www.bpkp.go.id/

forumjfa/?mod=tanyajawab&action=view&start=0&id=415.

(diakses pada 2 September 2009). Suryana, Romi. 2008. Pemeriksaan Laporan Keuangan oleh BPK: Sebuah Wewenang dan Tanggung Jawab demi TercapainyaTransparansi dan Akuntabilitas Penyelenggaraan Keuangan Negara, M ajalah Pemeriksa No. 115 Edisi November-Desember 2008, 44. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Wikipedia. Jasa Atestasi. http://id.wikipedia.org/wiki/Atestasi (diakses pada 3 September 2009) Wiratraman, R. Herlambang Perdana. Badan Pemeriksa Keuangan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara. http://herlambangperdana.files.wordpress.com/2008/08/herlambangpertanggungjawaban-keuangan-negara1.pdf (diakses pada 1 September 2009). Yasa, Gede. BPK Tugaskan KAP Audit Keuangan Jembrana. http://www.jembranakab.go.id/ detail_berita.php?action=detail&newsid=171 (diakses pada 2 September 2009)

22