Introduction Au Droit Administratif

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INTRODUCTION Le droit public interne concerne toutes les relations publiques au sein de l’Etat. Le droit administratif se situe du coté du droit public interne. Ce droit se subdivise : - le droit constitutionnel, - et le droit administratif. Le droit administratif c’est un corps autonome de règles spéciales appliquées à l’administration par un juge spécial. L’objet du droit administratif c’est l’administration. Règles applicables au fonctionnement de l’administration. Règles spéciales qui dérogent au droit privé. C’est un droit dérogatoire au droit privé, dérogatoire au droit commun. Idée de juge spécial par rapport au droit privé. L’ordre juridictionnel administratif : le conseil d’Etat, les cours administratives d’appel, les tribunaux administratifs. Au sein de cet ordre, le Conseil d’Etat joue un rôle majeur. Jusqu’en 1953 il était le seul juge de droit commun.

Section 1 : « Des règles spéciales applicables à l’administration » §1. Des règles spéciales : un droit dérogatoire L’administration est soumise à des règles qui n’existent pas en droit privé. Dérogatoire au droit privé car elles donnent à l’administration des prérogatives particulières dont ne bénéficie pas les personnes privées. Prise de décision immédiatement exécutoire. Une personne privée ne peut pas unilatéralement obliger juridiquement une autre personne. Il faut saisir un juge judiciaire. L’administration peut décider unilatéralement, sa décision suffira pour imposer à un tiers une obligation. L’administration dispose d’un pouvoir de décision unilatéral immédiatement exécutoire. Il ne faut pas en déduire que les décisions de l’administration seraient soumises à son bon pouvoir. Lorsqu’elle agit elle est contrainte et limitée par la légalité. Si le juge administratif considère qu’une décision est illégale, il annule cette décision et libère X de l’obligation à laquelle l’administration l’avait soumis. Il existe donc une sanction de l’administration. Tant que X n’aura pas saisi le juge et tant que le juge n’aura pas jugé X, X est tenu, obligé par la seule volonté de l’administration. Donc ce pouvoir de l’administration, de décider unilatéralement donne un privilège particulier à l’administration. Ce privilège est appelé privilège du préalable : un particulier doit passer par l’intermédiaire de juge judiciaire. X est soumis à un préalable obligatoire : la saisine du juge. C’est de ce préalable que l’administration est dispensée. C’est un privilège qui impose aux administrés de passer par ce préalable du juge. Les règles administratives imposent des contraintes particulières : L’administration ne peut agir que dans l’intérêt général. L’administration n’est pas libre du choix des personnes qu’elle recrute. L’administration ne peut pas disposer librement de ses biens. L’administration est soumise au principe d’inaliébilité. Ce droit administratif donne des contraintes et des pouvoirs. Parce que l’administration poursuit une activité d’intérêt général qu’elle dispose de pouvoirs particuliers. C’est la finalité de son action qui lui permet de s’imposer au près des particuliers. Elle doit donc est soumise à des contraintes spécifiques. Droit inégalitaire dans lequel il y un fort à qui on donne des pouvoirs.

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§2. Le champ d’application du droit administratif : l’administration L’administration désigne les institutions : Etat, autorités, collectivités locales, établissement public… L’administration recouvre un sens organique. Une personne morale de droit publique soit soumise au droit privé pour des questions de commodité. Notamment si elle exerce une activité commerciale, de production. Parce que le droit administratif impose des conditions particulières, il est préférable d’utiliser des règles plus souples de droit privé. L’administration peut échapper en partie au droit administratif. Ce n’est pas seulement l’administration au sens organique qui est soumise au droit administratif. Il arrive que des activités administratives soient confiées à des personnes privées : les caisses locales d’assurance maladie, se sont des personnes de droit privée exerçant une activité pour l’intérêt général. Elles seront donc soumises au droit administratif. Ces règles spéciales s’appliquent à l’administration et à des personnes privées.

Section 2 : « Un droit autonome appliqué par un juge spécial » Soumission de l’Etat au droit, ce tournant est celui de l’Etat de droit. Il apparaît au moment où l’Etat se soumet lui même aux règles juridiques qu’il produit. En ce sens, ces règles l’obligent, processus d’auto limitation. Il accepte de se soumettre aux règles qu’il a crée. Le système français a une particularité: ces règles auxquelles l’Etat se soumet, sont non pas seulement spéciales, mais un accord de règles autonomes. Le respect de ces règles est contrôlé par un juge spécial, le juge administratif. Dans le système anglo-saxon les règles spéciales sont considérées comme exception. En principe, l’administration française est soumise à un droit spécial dérogatoire. Mise à l’écart du droit commun privé. Le droit administratif est autonome. Le droit administratif a sa propre autonomie, sa propre cohérence, il fonctionne en circuit fermé. Ceci s’explique par des conditions historiques. L’apparition progressive d’une juridiction administrative qui se trouve à l’origine de la création de droit administratif.

§1. L’apparition du juge administratif C’est à la Révolution qu’il faut fixer les origines véritables. C’est la date fondatrice du da. Apparaît un je ad qui peu à peu a crée le droit administratif. Le juge ad est né à la suite de la mise à l’écart du juge judiciaire auquel on a retiré la compétence pour juger l’administration. Il y un principe dans cette mise à l’écart, c’est le principe de séparation des autorités ad et judiciaires.

A. Affirmation du principe administratives et judiciaires

de

séparation

des

autorités

Tout commence avec l’affirmation du principe de séparation des pouvoirs. Cette séparation est un remède à une question fondamentale qui traverse la pensée politique, comment rester libre tout en étant gouverné ? Quelles sont les conditions qui doivent être réunies pour que les gouvernants ne virent pas au despotisme et laisse un pacte de liberté. Rester libre se situe dans l’agencement des pouvoirs. Montesquieu part du constat selon lequel il existe 3 puissances : la puissance législative, exécutrice, judiciaire. Pour éviter le despotisme il faut qu’aucun organe ne monopolise l’exercice de ces 3 pouvoirs. Ils doivent être répartis entre différents organes indépendants des uns des autres, qui doivent chacun disposé de pouvoir afin de se protéger des empiétements des 2 autres. En réalité, sa théorie n’était pas celle d’un équilibre parfait entre ces 3 pouvoirs. Il n’existait pas de réelle puissance judiciaire car le juge était chargé uniquement d’appliquer la loi à la lettre. Le juge c’est une puissance neutre chez Montesquieu « la puissance de juger est en quelque façon nulle ».

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1ère raison : la sécurité juridique, le juge doit se contenter de suivre la loi car il faut que les gouvernés soient sûrs de ce qui va leur être appliqué. Rôle neutre et transparent du juge. 2ème raison : l’égalité, puisque le juge n’ajoute rien à la loi, puisqu’il se contente de la suivre, quel que soit la juridiction où la loi sera appliquée, elle sera toujours appliquée de la même façon. Le juge est un exécutant de la loi. La pensée de Rousseau exerce également une influence. Cette influence renforce cette conception d’un juge strictement cantonné à l’application de la loi. Cette liberté ne peut être réalisée que par la suprématie du législateur. La liberté politique c’est le règne de la loi. La loi est l’expression de la volonté générale. Puisque la loi est élaborée par tous, en obéissant à la loi, j’obéis à moi même, à ma propre volonté. Or la liberté, c’est le fait de ne pas être dominé par un autre. La liberté c’est le fait de ne pas être hétéro limité. En se soumettant à la loi, on reste libre. Le règne de la loi garantie la liberté politique. La loi est une condition de la liberté politique. Dans ce système il est nécessaire de brider le rôle du juge puisque la loi doit régner. Le juge ne doit être qu’un simple exécutant. Il s’agit de liberté politique. Art 16 de la DDHC. Suprématie du législateur, il existe un pouvoir, le pouvoir législatif, et autour des autorités qui sont chargées d’appliquer la loi. L’autorité exécutive, dont la mission consiste à appliquer la loi. Autorité judiciaire se borne à appliquer la loi au cas concret qui se présente à eux. Dans ce système, il faut mettre en place des mécanismes particuliers qui vont permettre au législateur de cantonner le juge et l’exécutif. Pour ce qui concerne le juge, il s’est agit de trouver des mécanismes permettant de s’assurer qu’il reste strictement dans le cadre de sa mission de la loi. Sous la Révolution, les constituants ont à l’esprit l’enseignement de leur propre histoire. Ce dont ils sont convaincus que l’autorité judiciaire doit être assujettie au législateur et à l’exécutif parce que l’une des causes de l’échec de l’ancien régime réside dans l’incursion systématique du judiciaire. Depuis le 16° s l’institution royale a cherché à étendre son pouvoir sur l’ensemble du territoire, à gommer les disparités locales, à unifier l’organisation administrative qui été extrêmement hétéroclite. Cherche à faire en sorte que les textes royaux s’appliquent de manière uniforme sur le territoire. C’est à ce processus d’emprise du pouvoir royal que font obstacle les corps judiciaires. Cette emprise royale porte atteinte à leur pouvoir, privilèges. L’organisation judiciaire n’était pas du tout uniforme : des tribunaux d’exception. Certains s’opposent à la centralisation royale, ce sont les Parlements. Ce sont des juridictions supérieures qui étaient réparties sur le territoire. Tribunaux composés d’officiers, titulaires d’un office, cette particularité faisait des magistrats autonome, indépendant de l’institution royale. Le pouvoir royal compte retirer cette autonomie. Les Parlements vont s’opposés à cette mesure : un procédé consiste à refuser d’enregistrer les textes royaux. Cette procédure d’enregistrement va être utilisée comme une arme contre l’entrée en vigueur des textes royaux. Les Parlements ont adressé des remontrances au roi. Autre procédé : la pratique des arrêts de règlement, consiste à l’occasion d’un litige ou non à adopter une règle générale. Normalement, lorsqu’un juge juge, il prendre une décision individuelle. Avec les arrêts de règlement, les Parlements destinaient les règles à une très grande catégorie de personne. Pouvoir de création de règles générales. Enfin, les Parlements soumettaient à leur contrôle les agents administratifs du roi, et leur imposaient des ordres. Les parlements s’immisçaient les démarches administratives du roi. Pour gouverner, les révolutionnaires mettent au pas l’autorité judiciaire. Le juge doit être une puissance neutre, la bouche de la loi. Des règles vont être adoptées pour cantonner l’autorité judiciaire : on supprime les offices, les tribunaux d’exception. Mise en place d’une organisation judiciaire uniforme

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sur le territoire. Sur le fond des règles vont être adoptées qui vont visées d’une part à empêcher tout empiètement du juge sur le législateur, et sur l’administration. Toutes ces mesures sont énoncées dans la loi du 24 Août 1796. Le juge doit appliquer la loi de 1792 qui autorise le divorce pour faute grave. Le juge doit apprécier si les points entrer dans la catégorie juridique désignée par le législateur. Il doit qualifier les faits. Il n’est pas neutre car l’appréciation de la loi au juge pour savoir si les points correspondent à la catégorie invoquée. Le juge dispose d’une marge de manœuvre. Le juge donne un sens à la loi qui peut être opposé à la volonté du législateur. Pouvoir de fabrication de la norme doit être gommé. Les règles de droit ne sont pas légitimes parce qu’elles ne viennent pas du législateur. Cet objectif est l’origine de la création du tribunal de Cassation. Crée pour exercer un rôle de police sur les tribunaux inférieurs, pour s’assurer que la loi est bien appliquée. Il doit casser tout jugement qui contient une contravention du texte de la loi. Le tribunal de cassation est un intermédiaire. Procédure de référé législatif, consiste en cas de doute sur le sens de la loi, le juge se voit retirer le pouvoir de l’interpréter. Il doit saisir le législateur qui indiquera au juge la façon dont la loi doit être interprétée. Cette disposition a été supprimée par le code civil en 1804. Le code civil va totalement réhabiliter la fonction du juge, conceptions radicalement opposé. Portalis dit que l’on ne peut pas plus se passer de jurisprudence que de loi. Les lois ne peuvent pas entrer dans les détails. Art 4 du code civil pose à l’inverse du référé législatif, l’obligation pour le juge d’interpréter la loi et de statuer. Le législateur est protégé des intrusions du juge. L’administration l’est également. Cette protection découle de l’interdiction qui est faite au juge de connaître sur des litiges dans lesquels l’administration est impliquée. Ce principe est déduit du principe de séparation des autorités ad et autorité judiciaires. Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront à peine de forfaiture troubler de quel que manière que se soit l’organisation des corps de l’administration, ni citer devant eux les administrations en raison de leurs fonctions. Art 13 de la loi de 1790. Cet article sera exploité pour retirer au juge judiciaire la compétence de juger les litiges qui intéressent l’’d, et confier ce litiges à un autre juge spécialement crée pour ça, le juge ad.

B. L’utilisation du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires et apparition progressive du juge administratif On ne veut pas que le juge judiciaire se transforme en administrateur. Ce que commande l’art 13, c’est que le juge n’exerce pas une fonction d’administrateur. Cet art tranche en faveur d’un principe de séparation des fonctions. Avant la Révolution, il existait une unicité de l’organisation judiciaire. Avec l’art 13 il ne découlait pas de ce principe de séparation des fonctions, l’idée que le juge judiciaire de serait pas écarté pour juger les affaires de l’administration. La solution consiste à retirer le soin à l’administration de juger les litiges qui intéresse l’administration. Loi des 6, 7 et 11 septembre 1790 : cette loi confie aux autorités administratives locales dans certains domaines le soin de vider les affaires contentieuses, c’est une compétence d’attribution. Loi 7 et 14 Octobre 1790 : confie au roi le soin de trancher des questions de conflits de compétence qui peuvent exister deux juridictions. On confie à l’administration le soin de se juger elle même, c’est une confusion extrême. Ceci dû à plusieurs facteurs : - la défiance envers les juges. On veut mettre le juge judiciaire de côté.

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- on ne pense pas que juger l’administration soit véritablement une fonction juridictionnelle. On considère que lorsque le juge statue, il ne statue pas exactement que lorsqu’il statue pour des litiges qui intéressent 2 personnes privées. Le juge de l’administration régule l’activité administrative. Le juge agit comme un supérieur hiérarchique. Cette conception sera exprimée plus tard au 19°s « juger l’administration c’est encore administrer ». Il est donc naturel de confier cette tache à l’administration. Il existe une confusion entre les fonctions contentieuse juridictionnelle et la fonction d’administré. L’option consistant à confier les litiges à l’administration a été choisie. Décret du 16 fructidor an 3, qui interdit au juge judiciaire de connaître des actes d’administration. Qu’est-ce qu’un acte d’administration ? Donne lieu à des conflits d’interprétation. On va passer du système de l’administration juge au système du juge administratif, se fait en 2 temps : Au sein de l’administration les organes chargés de régler ces litiges entre administration et administrés, ces organes vont se spécialiser. Spécialisation telle que ces organes vont devenir véritablement juges du fait de leur autonomie. Le juge administratif s’est extrait de l’administration. Spécialisation au sein de l’administration d’un organe chargé du contentieux. C’est à l’époque napoléonienne que se spécialise cet organe des litiges, cette spécialisation est liée à l’émergence d’un pouvoir exécutif fort. Jusqu’en 1795 (le directoire) c’est le pouvoir législatif qui prédomine, Période de domination de souveraineté de l’administration, précisément cet autoritarisme napoléonien, celui de l’exécutif qui va permettre l’éclosion d’un système dans lequel l’administration est contrôlée par des personnes spécialisées données, mène à l’émergence de cet organe des litiges de l’administration.

○ 1ère raison : plus le pouvoir de l’administration est fort plus il est important

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d’un point de vue politique de rendre tolérable ce pouvoir, […] nécessaire qu’ils puissent faire valoir leur droit face à l’administration donc faut qu’ils puissent faire appel à une autorité administrative compétente qui puissent trancher les litiges qui les opposent à l’administration. 2ème raison : La nécessité de rationnaliser l’action administrative. Lorsqu’un différend apparaît entre l’administration et un administré, du point de vue de l’administration c’est un dysfonctionnement. Litige qui résulte aussi d’une mauvaise administration, autorités administratives doivent être bien contrôlées par un organe expert en litiges administratifs qui saura les sanctionner efficacement.

C’est dans ce contexte qu’a été créé le Conseil d’Etat par la Constitution du 22 primaire 1799. Conseil d’Etat pas encore détaché de l’administration d’un point de vue organique, c'est-à-dire que tous les membres du Conseil d’Etat sont nommés discrétionnairement par Napoléon et peuvent aussi être révoqués de la même manière. Pas seulement chargé de résoudre les conflits entre l’administration et les administrés, surtout un conseillé gouvernemental. C’est lui qui rédige, sous le contrôle de l’exécutif, les projets de loi, les règlements d’administration publics (textes de portée générale qui été pris par l’exécutif sur habilitation du législateur). Exercer aussi une fonction contentieuse (administration/administrés). Retrouve cette confusion volontaire entre une autorité qui exerce une fonction administrative (consultation et rédaction des textes pour le gouvernement) et d’une fonction contentieuse (trancher des litiges), ce mélange reposait sur l’idée que puisque le conseil d’état en raison de son activité consultative était immergé dans la fonction consultative, il serait expert en affaires administratives (trancher les litiges). Conseil d’Etat = mise en application de l’idée de celui qui juge de l’administration administre aussi. Les fonctions contentieuses du Conseil d’Etat sont sous la coupe de l’exécutif, car il n’a pas un pouvoir de décisions propres, les délibérations qu’il prend ne sont pas par elles-mêmes exécutoire (pas force juridique), doivent être approuvées par le chef de l’Etat.

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Sont aussi institués des Conseils de préfecture loi du 28 pluviôse an 8, dispersés sur l’ensemble du territoire et placé prés des préfets. Dans chaque département il y a un préfet et un Conseil de préfecture, préfet = agent de l’Etat qui le représente dans le département et le Conseil de préfecture est chargé des litiges. Le Conseil de préfecture n’a pas de compétence générale en matière de contentieux avec l’administration, a une compétence d’attribution. Ex : en matière de travaux publics. La compétence générale revenait au Conseil d’Etat. A une compétence relativement modeste, mais marque une étape importante dans l’histoire de la justice administrative, car c’est la 1ère fois que l’administration contentieuse est matériellement séparée de l’administration active. Cette séparation n’a pas été décidée au nom de l’impartialité et de la justice par Napoléon, origine décision qui vient du préfet, pour permettre au préfet d’administrer. Avant le préfet au sein du département l’administration était collégiale donc signifie que les décisions étaient prises par un collège de personnes, aussi chargées de trancher sur les litiges avec les administrés. Avec une administration collégiale la procédure est plus lourde pour décider et Napoléon veut libérer l’action administrative des entraves de la collégialité, remettre le pouvoir de décider à une personne par soucis d’efficacité. « Agir est le fait d’un seul, délibérer le fait de plusieurs » Création des conseils de préfecture a permis de penser une distinction entre administration contentieuse (conseil de préfecture) et administration active (préfet), distinction qui va s’appliquer peu à peu au conseil d’Etat. Décrets de juillet 1806, marque au Conseil d’Etat le début d’une distinction des fonctions, création de la Commission du contentieux et 5 sections (intérieur, marine, guerre…). C’est le Conseil d’Etat en formation plénière qui tranche en 1806, pas d’autonomie parfaite du Conseil du contentieux, mais commence à statuer comme une juridiction. Les recours portés devant la commission du contentieux sont porté par des avocats au Conseil d’Etat. Communique aux parties les pièces que l’administration fournie au juge. Juridictionnalisation de la procédure. Tout au long du 19ème siècle les choses se confirment au Conseil d’Etat. En dépit de cette spécialisation le pouvoir de décision ne revenait pas au Conseil d’Etat mais appartenait au chef de l’Etat, même si dans la pratique il validait les décisions du Conseil d’Etat, il n’avait pas de pouvoir propre. Avec la loi du 24 mai 1872, puisque passe d’un système de justice retenue à un système de justice délégué. Le Conseil d’Etat dispose d’un pouvoir de décision propre lorsqu’il statue en matière de contentieux. Retenait encore cette indépendance, car dans certains cas prévus dans les textes les administrés pouvaient porter directement au Conseil leurs réclamations, il fallait avant de saisir le Conseil d’Etat faire juger l’affaire par un ministre. Et c’était seulement si le ministre ne faisait pas droit aux prétentions du particulier que l’administré pouvait dans un second temps saisir le Conseil d’Etat. Théorie du ministre juge. Théorie abandonnée en 1889 par la décision Cadot du 13 décembre 1889, Conseil d’Etat désormais compétent et donc plus en appel après le ministre, fin de cette confusion entre la fonction d’administré et de juge, le ministre ne juge plus.

§2. La naissance du juge administratif et l’apparition d’un droit administratif Autonomie qui découle de l’existence de ce juge spécial (juge administratif), qui explique la naissance du droit administratif. Le Conseil d’Etat a remis au juge administratif Droit administratif est un droit jurisprudentiel, puisque Conseil d’Etat était immergé dans affaires administratives il est compétent pour créer les règles de l’Administration. Immersion du Conseil d’Etat dans l’administration vient de la dualité de fonctions (conseillé de l’Etat et compétent en matière de litiges). Reste conseillé du gouvernement. 2 ailes au palais royal, une qui s’occupe de statuer sur les litiges et l’autre réservée aux formations administratives. Juge a lien avec l’administration. Membres du Conseil d’Etat sont régulièrement en cours de carrière détaché du conseil d’état pour aller travailler dans les ministères. Droit administratif créé par le juge

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administratif car saura mieux que le législateur créer le bon droit pour l’administration. Comment un juge en vertu de la séparation des pouvoirs se contenter de juger et créer des règles de droit qui s’applique à l’administration (exercer un pouvoir normatif). Art 5 du Code Civil qui s’applique à tout juge semble interdire au juge de créer ces règles générales, art posé pour interdire les arrêts de règlement « il est défendu aux juge de se prononcer par voie de disposition générale et règlementaire sur les causes qui leur sont soumises » Arrêt Ternon de 2001, le conseil d’état pose que l’administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droit que si elle est illégale et que dans un délai de 4 mois. Officiellement, le juge ne prend pas un arrêt de règlement parce que c’est à l’occasion d’un litige que le juge dégage cette règle de droit, et donc reste dans le cadre de sa mission qui est d’appliquer le droit à une solution d’espèce, non seulement reste dans le cadre de sa mission mais il est obligé de dégager une règle de droit, mais article 4 rentre en compte… Art 4 du code civil « le juge qui refusera de juger sous prétexte de silence, d’obscurité ou d’insuffisance de la loi pourra être poursuivi pour délit de justice ». Le juge est face à un vide dans l’affaire Ternon, mais il doit statuer, donc doit créer la règle de droit face à ce vide en vertu de l’article 4, habilitation à exercer un pouvoir normatif. Ce qui justifie ce qui pourrait être une atteinte à art 5 est qu’il faut statuer sur ce litige. Comment se fait-il que le droit administratif soit autonome ? 1ère Raison : presque de psychologie Existait des conflits entre Conseil d’Etat et le juge judiciaire, parce-que pour juge judiciaire pas naturel qu’on lui retire ses contentieux. Juge judiciaire = juge naturel des particuliers. Tout au long du 19ème siècle conflits de compétence entre le Conseil d’Etat et le juge judiciaire, se produisaient parce-que les textes n’était pas clairs. Décret du 16 fructidor de l’an 3 « Le juge judiciaire ne peut connaître des actes d’administration ». Le Conseil d’Etat devait justifier sa compétence et il en est venu à dégager des règles complètement étrangères au droit privé. Pour justifier sa compétence et pour justifier sa propre existence le juge administratif du Conseil d’Etat a été conduit à marquer les caractères autonomes du droit administratif. Puisque ce droit est jurisprudentiel créé par le juge administratif, il est extrêmement confidentiel. Il faut des interprètes pour reconstituer ce droit. C’est la doctrine qui remet de l’ordre dans toutes ces règles. La connaissance du droit administratif varie selon l’interprète qui raconte les règles de droit.

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