Fisco Non Profit

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Il futuro fiscale del no profit tra solidarietà sociale e sussidiarietà orizzontale Adriano Di Pietro *

Il riconoscimento fiscale della solidarietà L’esperienza di questi ultimi anni ha dimostrato, tra l’altro, come la piena affermazione organizzativa e funzionale del settore no profit sia stata sempre più influenzata dal ruolo della fiscalità, soprattutto, anche se non esclusivamente, di quella sul reddito. Il diverso atteggiarsi delle forme d’intervento fiscale ha segnato l’evoluzione o ha influenzato lo sviluppo del settore no profit. In tale prospettiva, solo quando si è considerata, com’è accaduto con l’attuazione dei testi unici previsti dalla riforma tributaria del 1971, l’agevolazione fiscale per attività d’interesse pubblico o per quelle di servizi alla persona, non più come deroga al principio generalizzato di giustizia sostanziale, ma come spesa fiscale, si è riconosciuto che le riduzioni o le esclusioni del carico tributario potevano abbandonare il ridotto ambito delle scelte fiscali, contingenti e settoriali, per acquisire rilevanza sistematica ed ordinamentale. Il rapporto che si è così instaurato tra regime fiscale e solidarietà sociale si è poi, successivamente, rafforzato, fino a consolidarsi con la creazione delle onlus. Ciò ha permesso di superare, in nome dell’identica funzione sociale, le differenze giuridiche insite nelle forme d’aggregazione che tradizionalmente privilegiavano gli interessi dei soci o quello dei fondatori. L’esperienza, soprattutto recente, ha dimostrato come sia difficile coniugare previsione ed attuazione, impegni statutari e responsabilità operative nel settore del no profit. L’efficacia dei controlli dell’Agenzia tributaria, sempre accompagnati da una coerente possibilità di difesa, pur con qualche attuale difficoltà ad individuare il giudice naturale, costituisce una garanzia indispensabile per la piena realizzazione del connubio solidarietà sociale e non imponibilità che ha costituito l’ispirazione del regime fiscale. Scarsi o poco efficaci controlli o, peggio ancora, diffidenza nei loro confronti da parte della categoria, potrebbero, infatti, trasformare il rafforzamento patrimoniale delle onlus in un sostegno finanziario ad attività com*

Dipartimento di Scienze giuridiche “Antonio Cicu”, Università degli Studi di Bologna.

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merciali che sarebbe del tutto ingiustificato e finirebbe per alimentare una forma di concorrenza fiscale sleale. Il finanziamento fiscale della sussidiarietà orizzontale La più recente riforma costituzionale ha riconosciuto lo strumento fiscale come supporto di quella sussidiarietà orizzontale che, in via del tutto innovativa, è stata introdotta dall’art. 118. Difficile però immaginare quali le forme che l’intervento fiscale potrebbe assumere. Queste non sarebbero più, infatti, semplice sostegno finanziario alla solidarietà sociale ma dovrebbero rappresentare supporto finanziario di servizi assicurati direttamente alle collettività locali, con un progressivo allontanamento dello Stato dalle pregresse funzioni. Tale scelta apre però un confronto con la sussidiarietà verticale cui l’art. 119 assicura un sostegno fiscale adeguato alle funzioni che gli enti territoriali devono svolgere, secondo l’art. 118. Per loro va confermata la centralità del consenso espresso attraverso gli organi rappresentativi che coinvolge le scelte, non solo d’imposizione, ma anche di bilancio, unica, quest’ultima ad assicurare una visione di finanziamento unitaria con entrate e spese. Il permanere di un modello privato della gestione finanziaria, ancora legato all’originaria forma giuridica assunta dagli enti non profit, non consentirebbe invece né di riconoscere loro autonomia finanziaria e tributaria, né di garantire risorse sufficienti od adeguate così come previsto dall’art. 119 per gli enti territoriali investiti della sussidiarietà verticale. Resta al legislatore nazionale, quindi, scegliere le forme di supporto fiscale alla sussidiarietà orizzontale e definire la diversa incidenza tra le varie forme di finanziamento. Una scelta che dovrebbe pur sempre essere coerente con il rapporto diffuso sul territorio che enfatizza il ruolo della società civile. Gli organismi no profit potranno essere protagonisti ma, al tempo stesso, responsabili di questa sussidiarietà orizzontale: sono espressioni di una società civile alla quale però sono anche prioritariamente tenuti ad assicurare servizi. Indicativa in questo senso la scelta compiuta nella legge finanziaria 2006 al comma 337 di finanziare gli enti no profit con una quota parte del gettito dell’irpef (cinque per mille). Una soluzione innovativa, ma a carattere sperimentale e con un’efficacia temporalmente limitata al solo 2006. Come tale non destinata quindi a costituire la

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risposta fiscale alla sussidiarietà orizzontale così come riconosciuta dalla Costituzione. Costituisce però un segnale preciso: incidere direttamente sulla fiscalità generale, spezzando, in sostanza, il circolo finanziario contribuente-Stato-enti no profit a tutto favore di un rapporto finanziario diretto tra contribuenti ed enti beneficiari. Questo coglie, infatti, la dinamica delle loro attività, grazie al consenso manifestato per gli enti beneficiari, dal contribuente. Una soluzione finanziaria, questa, ben diversa dalla sola non imponibilità dei proventi, che pur resta in vigore. Il contribuente, grazie al consenso previsto dalla legge finanziaria del 2006, può instaurare un rapporto diretto con l’ente beneficiario, del tutto sconosciuto all’attuazione del regime fiscale delle onlus. Un rapporto limitato però ai soli enti che abbiano richiesto di essere iscritti in apposite liste, con un duplice effetto, del quale non è facile prevedere le conseguenze. Uno attuale, rappresentato dall’imponente partecipazione degli enti (circa 30.000) sollecitati dal potenziale successo della nuova misura di sostegno fiscale (si prevede la distribuzione di circa 270 milioni d’euro), non accompagnata da misure di controllo adeguate al beneficio fiscale che non siano quelle d’iscrizione dei registri. L’altro, futuro, di una concorrenza tra enti per ottenere il più numeroso novero di consensi con qualche sospetto della trasparenza dei rapporti tra contribuente ed ente beneficiario. Nonostante sia manifestato all’ente beneficiario, il consenso non riesce inoltre a garantire un rapporto diretto tra entità del sacrificio tributario ed importo del finanziamento a beneficio dell’ente, che avrebbe valorizzato il rapporto diretto, che l’innovativa misura di sostegno fiscale ha voluto instaurare. Un rapporto diretto fortemente indebolito dal criterio del riparto finanziario previsto nel comma 339. Questo privilegia invece, al pari di quanto avviene per il finanziamento alla Chiesa cattolica e ad altre confessioni religiose, il numero dei consensi. È così trascurato quel rapporto tra entità del finanziamento e misura del sacrificio del contribuente che dovrebbe essere corollario del suo stesso consenso. Il nuovo sostegno fiscale agli enti no profit trascura inoltre altri aspetti da cui dipende la piena realizzazione del rapporto diretto tra contribuente ed ente no profit con cui la destinazione del cinque per mille deve essere coerente. Prima di tutto, quello del controllo da parte del contribuente sull’im-

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piego delle risorse giustificato dalla scelta del beneficiario diretto. Un controllo diretto o reso difficile dall’uso ancora di strumenti privati di gestione degli enti o limitato ai requisiti formali e come tale affidato agli uffici dell’Agenzia tributaria. Inoltre, quelli della funzionalità e dell’efficacia dell’attività, corollari del rapporto fiduciario che sta alla base del consenso. Manca quello dell’equità, che non può essere apprezzata, se non indirettamente, dal contribuente, né può essere imposta all’ente no profit, proiettato in una dimensione funzionale e territoriale specifica e non di sistema, né tantomeno può giustificare forme di perequazione territoriale e di servizi, estranei alla natura giuridica degli enti e presenti, pur in certi aspetti, nell’attività della Chiesa e delle confessioni finanziate con l’otto per mille. Infine, quello della diffusione d’attività e servizi sul territorio che rischia di privilegiare gli enti di maggiore diffusione nazionale, a tutto svantaggio di quelli che operano in un ambito territoriale limitato. Da questi aspetti dipende, in definitiva, la coerenza stessa del supporto fiscale ad enti, come quelli no profit. Questi, nonostante non siano stati, fino alla recente riforma, costituzionalmente riconosciuti, a differenza della Chiesa cattolica e dei partiti politici, potranno, con il consenso del contribuente, sottrarre alla rappresentanza politica parte della decisione sull’impiego d’imposte statali della quale è, pur sempre, costituzionalmente investita. Su questa coerenza riposa anche il destino costituzionale del finanziamento della sussidiarietà orizzontale, per impedire che il regime sperimentale diventi acriticamente, con semplice proroga, la soluzione costituzionale per l’attuazione dell’art. 118, trascurando il nesso inscindibile tra consenso e responsabilità cui, anche e, soprattutto, la sussidiarietà orizzontale non può sottrarsi.