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A-FEDERALISMO FISCAL:

1-ESTRUCTURA DEL SECTOR PUBLICO ARGENTINO:    

en los estados, junto al gobierno central, existe un segundo nivel de gobierno local (departamentos, municipios) con cierta autarquía. Se distinguen tres niveles de gobierno: nacional, provincial, municipal 1 gobierno nacional; 23 provincias y la ciudad autónoma de bs as, gobiernos municipales(2155) La nación argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal

2-temas a resolver ante la existencia de distintos niveles de gobierno Transferencias intergubernamentales de un nivel a otro: -gobierno nacional a gobiernos provinciales -gobiernos provinciales a gobiernos municipales Las erogaciones de cada nivel de gobierno pueden definirse bajo dos alternativas: a. Incluyendo las transferencias efectuadas a otro nivel de gobierno b. Excluyendo dichas transferencias Los recursos de cada nivel pueden presentarse a. Incluyendo las transferencias recibidas de otro nivel de gobierno b. Excluyendo dichas transferencias El procedimiento de consolidación oculta cosas de interés: -por el lado de las erogaciones:

Ejemplo extremo discrecional: si todas las transferencias del gobierno nacional a los gobiernos provinciales fueran del tipo categórico(atadas a la realización de determinada categoría de gasto por parte del gobierno receptor) y discrecional (que el gobierno nacional puede a voluntad reducir o aumentar), es más lógico pensar que el importe representado por las transferencias en realidad debería incluirse dentro del gasto nacional, ya que la decisión de gastar está en dicho nivel y el gobierno provincial es mero ejecutor del gasto sin posibilidad de decisión autónoma. En este caso sería más adecuado para la comparación del gasto público por nivel de gobierno incluir las transferencias dentro de las erogaciones que efectivamente toma la decisión.

-en el otro extremo se ubica el caso en que la totalidad de transferencias sea del tipo automático basados en régimen no modificables unilateralmente por el gobierno nacional. Las transferencias recibidas por los gobiernos provinciales no modifican la decisión respecto al gasto a realizar.

La consolidación puede realizarse en dos formas alternativas: (a) en términos de los recursos brutos recaudados por cada nivel de gobierno, y (b) en términos de los recursos automáticos recibidos por cada nivel de gobierno (incluyendo a la operación del sistema de coparticipación). La alternativa (a) muestra un gran desequilibrio para cada nivel de gobierno (superávit para el Gobierno nacional y déficit para los Gobiernos Provinciales). En la alternativa (b), las cuentas de cada nivel de gobierno quedan equilibradas.

3-Estructura por niveles de gobierno: enfoques normativos. Eficiencia en la asignación de recursos. El principal interés en el tema del federalismo fiscal, se refiere a las condiciones para que la Composición por niveles de gobierno del sector público en un país federal sea eficiente. La introducción de bienes públicos “regionales” (para denominar a los bienes públicos cuyos Beneficios tienen una incidencia territorial para un área menor al espacio nacional, por oposición a los bienes públicos “nacionales”) no significa automáticamente la necesidad de gobiernos locales que los preste; por lo tanto, sería posible la aparición de diferentes niveles regionales de prestación de un cierto servicio, con una correlativa diferente presión tributaria entre las diversas regiones. Sin embargo, la existencia de gobiernos locales elegidos por las respectivas comunidades Provinciales, y la aplicación estricta de la restricción presupuestaria para cada gobierno local, permite asegurar la solución más eficiente a través del mecanismo federal. El paso siguiente del análisis se refiere al tamaño óptimo de las áreas servidas por cada gobierno Local. Teóricamente la solución se deriva como caso especial de la llamada “teoría de los clubes” Desarrollada por Buchanan. El tamaño óptimo del club (o grupo) depende de la interrelación de dos factores básicos. Por un lado el costo por usuario del servicio es cada vez menor a medida que el tamaño del grupo aumenta, por el otro lado, a mayor tamaño del grupo comienzan a aparecer reducciones en la utilidad que cada persona deriva de su consumo del bien.- en ausencia de este último aspecto, todos los bienes públicos serían del tipo “nacional” porque la reducción de costos por usuario del servicio seguirá indefinidamente a medida que el tamaño del grupo aumentara mientras que el beneficio recibido individualmente se mantendría invariable; pero en muchos casos los beneficios decrecientes con el tamaño del club tienden a poner un límite al tamaño óptimo del grupo. A través de la existencia de gobiernos locales, es posible ajustar mejor la oferta de bienes públicos a los diferentes gustos. Así, una comunidad local que prefiere una mayor cantidad de bienes públicos (a expensas de una menor cantidad de bienes privados) podrá votar un presupuesto más alto, en tanto otra comunidad con preferencia hacia bienes privados podrá votar un presupuesto más reducido (con menores gastos públicos pero también menor presión tributaria). La minoría que no está satisfecha con el resultado de la votación puede migrar a otra comunidad más afín con sus gustos. El resultado final será la organización de comunidades locales de gustos relativamente homogéneos, donde la mezcla de bienes públicos – bienes privados y la estructura de los bienes públicos provistos se adaptarán mejor a las preferencias de los consumidores. El levantamiento del supuesto de la igualdad de los ingresos per cápita trae nuevos problemas, pues obliga a

considerar simultáneamente problemas de asignación de recursos (eficiencia) con problemas de distribución del ingreso (equidad). Sin embargo, la aplicación del principio de beneficio en el financiamiento del gasto (para mantener la misma distribución del ingreso) tendría dos consecuencias: (a) tender a homogeneizar las Comunidades territoriales en términos de ingreso per cápita, y (b) tender a estimular la migración Desde comunidades pobres a comunidades ricas. El modelo desarrollado hasta este momento presenta diversas dificultades:  Número de niveles y tamaño de gobiernos de un mismo nivel: aceptando los resultados expuestos, se concluiría en la eficiencia de una composición del sector público que abarcará un gran número de niveles de gobierno, cada uno de ellos con diferente tamaño de área de prestación, ya que en principio el tamaño óptimo sería diferente para cada uno de los bienes públicos, y sólo por coincidencia un cierto tamaño sería común para varios servicios. Sin embargo, en la práctica, el número de niveles de gobierno está limitado a unos pocos (a lo sumo cuatro). Debido a factores históricos e institucionales de difícil modificación.  Efectos de derrame: un gobierno local tendera a prestar un nivel de servicios inferior al optimo social (nacional) su parte de los beneficios del mismo se derraman sobre jurisdicciones territoriales vecinas, o a prestar un nivel de servicios superior al óptimo social (nacional) si parte de la incidencia de los tributos provinciales es soportada por otra jurisdicción territorial. Existen en principio dos soluciones para eliminar este problema: (a) arreglos directos entre las jurisdicciones para las cuales se producen derrames (positivos y negativos) de forma de compensar pecuniariamente estas “externalidades” entre gobiernos locales; o (b) trasladar a un nivel de gobierno superior, que abarque territorialmente tanto las zonas que derraman beneficios (o incidencia) y las que reciben los derrames, de forma de “internalizar” en dicho nivel de gobierno las “externalidades” presentadas.  Economías de escala: la existencia de economías de escala en la prestación del servicio, tiende a favorecer la asignación del mismo a niveles más elevados de gobierno, ya que los costos serían inferiores organizando la prestación en una sola unidad (nacional) que fragmentándola en varias unidades (locales). Si bien la existencia de economías de escala es una condición necesaria para asignar un servicio al nivel más elevado de gobierno, no es condición suficiente. Para el caso que se analiza, de distribución territorial, es importante tener en cuenta los mayores costos de transporte asociados con la concentración territorial de la provisión de bienes, que pueden llegar a más que compensar las economías derivadas de la mayor escala. Redistribución territorial de ingresos. La redistribución territorial de ingresos puede ser visualizada: (a) como una consecuencia implícita de la redistribución personal del ingreso, o (b) como un objetivo implícito a alcanzar. En el primer caso, la existencia de un sistema tributario progresivo a nivel nacional con fines de Redistribución de ingresos entre personas, automáticamente tiene efectos de redistribución de Ingresos entre regiones: las regiones ricas estarán compuestas con una mayor proporción de personas pobres tendrán menor proporción de personas de altos ingresos y por lo tanto contribuirán proporcionalmente en menor medida. En cambio, a nivel de gobiernos locales, el efecto de redistribución territorial entre regiones se bloquea, ya que cada gobierno local iguala

recursos con gastos públicos. En definitiva, a mayor tamaño del sector público nacional, mayor efecto de redistribución territorial. En el segundo caso, sólo el nivel de gobierno nacional está en condiciones de llevar a cabo esta Política, a través de la distribución territorial entre Provincias de sus erogaciones y de la incidencia de sus tributos. En definitiva, la doctrina arriba a la conclusión de que la función de redistribución del ingreso debe Asignarse fundamentalmente al gobierno nacional. Estabilización económica. La función fiscal de estabilización de la economía global también se atribuye preponderantemente al nivel de gobierno nacional. Éste está en condiciones de financiar las medidas de política fiscal Requeridas, a través de su compatibilización con la política monetaria (Banco Central) y con la política de la deuda pública (interna y externa). Las filtraciones hacia el “exterior” de la política fiscal de un gobierno local son muy superiores a las que puede experimentar el gobierno nacional. De hecho, la necesidad de los gobiernos locales de equilibrar sus erogaciones y recursos (por ausencia de la posibilidad de financiar déficit a través de la emisión de dinero o del endeudamiento) lleva a éstos a un comportamiento pro – cíclico, debiendo reducir sus erogaciones en períodos de recesión económica y por el contrario a expandirlos en períodos de expansión económica. Debido a estas consideraciones en general se estima que la función de estabilización económica debe ser asignada fundamentalmente al nivel nacional de gobierno. Otros criterios. Pueden mencionarse argumentos políticos a favor de una composición del sector público con mayor ponderación de los niveles inferiores de gobierno. Reducción de los peligros potenciales a la libertad de los ciudadanos representado por gobiernos centrales cada vez más importantes en un contexto de crecimiento del sector público consolidado; las ventajas políticas derivadas de una mayor experiencia directa de gobierno emitida por comunidades muy pequeñas; la posibilidad de atender mejor la diversidad de preferencias y característica, etc. 4-Distribución de funciones entre niveles de gobierno. Las funciones pueden ser desempeñadas en forma concurrente por varios niveles de gobierno, o Exclusiva por un nivel de gobierno. La asignación de funciones entre los niveles de gobierno dependerán en cada caso concreto de Diferentes factores. Algunos, de tipo institucional, pueden derivar de prescripciones constitucionales taxativas de las funciones militares, prohibidas a las provincias por la CN. Otras pueden derivarse de razones históricas. Por el contrario, otros piensan que la distribución de funciones entre niveles de gobierno será el resultado de los procesos políticos de toma de decisiones. Las responsabilidades mayores del Gobierno Nacional se refieren a defensa, desarrollo de la economía y bienestar social. Las funciones típicamente provinciales aparecen vinculadas con salud, educación y seguridad.

B-Distribución de recursos: esquemas alternativos de coordinación financiera. 1-Descripción de esquemas alternativos. El método de concurrencia de fuentes. Consiste en no establecer restricción ni al uso por parte de cada nivel de gobierno de los distintos Tipos de fuentes de recursos, ni al nivel de utilización efectiva de las mismas. Por lo tanto, cada nivel de gobierno utiliza las mismas fuentes, y la recaudación que obtiene la aplica a la financiación Completa de sus erogaciones. Cada nivel de gobierno establece su propio régimen legal independiente y deciden el tipo de nivel de prestación de cada servicio y el tipo y el nivel de Utilización de cada fuente de recurso; no se producen transferencias de fondos entre niveles de Gobierno. El método de separación de fuentes. Se limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos, no pudiendo un nivel de gobierno establecer los reservados en exclusividad a los otros niveles de Gobierno. Cada gobierno decide, dentro de sus recursos exclusivos, el nivel efectivo de utilización de cada uno de ellos; tampoco en este método hay transferencias de fondos entre niveles de gobierno. El método de cuotas adicionales. Cada nivel de gobierno tiene poder tributario sobre todos los recursos. Pero el nivel inferior de Gobierno ejerce el suyo a través de la fijación de alícuotas suplementarias al tributo legislado y Recaudado por el nivel nacional. Puede el gobierno local recaudar directamente su propio tributo o Puede el gobierno central también recaudar el tributo local y distribuir lo producido en cada Jurisdicción al respectivo gobierno. El gobierno local podría variar las alícuotas adicionales de cada Tributo. El método de participación. Se unifica la recaudación de un tributo en cabeza del gobierno central, con participación de las Recaudaciones obtenidas a los gobiernos locales. Esta participación puede distribuirse entre los Gobiernos locales con el criterio de “devolución” según los montos recaudados en cada jurisdicción, en cuyo caso se acerca el método de cuotas suplementarias o con otros criterios.

El método de asignaciones. En este método la recaudación se unifica en cabeza del gobierno central, el gobierno central puede destinar una parte a asignaciones de fondos a los gobiernos locales. Estas asignaciones pueden ser globales, o pueden ser condicionales; en este último caso, la condición puede referirse al destino que el gobierno local debe dar a los fondos o a ambos aspectos simultáneamente. En la práctica puede darse una combinación simultánea de diversos métodos. Otros posibles Mecanismos de coordinación financiera entre niveles de gobierno son:  La deducción de tributos: cada nivel de gobierno, al establecer la base imponible de su tributo puede excluir los montos efectivamente pagados de impuestos a otros niveles de gobierno.  El crédito tributario: el gobierno federal puede computar como pago a cuenta del tributo central, los montos efectivamente pagados por tributos locales.  El tratamiento tributario de las propiedades y actividades de cada nivel de gobierno por los otros niveles de gobierno. 2-Criterios de evaluación de los mecanismos alternativos de coordinación financiera. Criterios de evaluación según los objetivos perseguidos:  Autonomía fiscal de los gobiernos locales: un objetivo a alcanzar sería asegurar la máxima Autonomía de los gobiernos locales en término de sus decisiones fiscales. El máximo de autonomía e alcanzaría cuando el gobierno local puede decidir en forma totalmente independiente los tipos de recursos y el grado de utilización de cada uno de ellos así como la composición del gasto realizado por el gobierno local; las únicas restricciones serían: el tamaño de la economía y la utilización decidida por el gobierno central de sus recursos propios.  Responsabilidad fiscal: el mismo gobierno que decide el monto y composición de las erogaciones, simultáneamente debe afrontar las consecuencias políticas de dicha decisión, a través de la fijación de tributos en la magnitud de las erogaciones aprobadas. Se supone que, en caso contrario, el gobierno puede estar inducido al derroche.  Costo de recaudación: se trata de minimizar el costo de recaudación del conjunto de gobiernos, incluyendo los costos de recaudación incurridos por los fiscos, y los costos incurridos por los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.  Equidad territorial horizontal: dos contribuyentes en iguales condiciones deben ser tratados uniformemente aunque estén localizados en distintas provincias. Lo que debe igualarse es el “residuo fiscal”, o sea la diferencia entre beneficios del gasto público recibidos por cada residente de un área y las contribuciones aportadas por él. La falta de equidad territorial horizontal, puede inducir, en el caso de las personas, a migraciones desde zonas de alta presión tributaria hacia “oasis fiscales” y en el caso de empresas, a la relocalización de plantas productivas.  Equidad territorial vertical: si se postula como deseable un sistema tributario progresivo para el conjunto de gobiernos, la tributación independiente por parte de los gobiernos locales puede debilitar la progresividad conjunta, debido a las dificultades técnicas y jurídicas de implementar tributos locales progresivos.  Política fiscal conjunta: ciertas responsabilidades asignadas a la política fiscal deben estar en manos del gobierno central. Un mayor fortalecimiento de los recursos provinciales respecto a los recursos nacionales, puede debilitar la posibilidad de realización de estas políticas fiscales propias del gobierno central.

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Guerras tributarias entre gobiernos locales: la reducción de tributos locales por parte de algunos gobiernos puede llevar a limitar dicha conducta, con un resultado final nulo en cuanto al objetivo inicialmente perseguido y un costo fiscal grande para todos los gobiernos locales; sin embargo, la amenaza de una nueva guerra tributaria puede impedir a cada gobierno local el establecimiento de tributos que serían altamente necesarios para la provisión de bienes públicos requeridos. Traslación territorial de la carga tributaria local: en algunos tributos locales la posibilidad de traslación de la carga a contribuyentes residentes en otras provincias puede inducir a una elevada utilización de dichos tributos, captando así recursos que en realidad corresponderías a otros gobiernos locales.

3- relación entre los objetivos de la política fiscal y los niveles de gobierno

4-Distribución de recursos entre niveles de gobierno: la experiencia argentina. Recaudaciones comparadas de los niveles de gobierno. Los tributos sobre comercio exterior son exclusivos del Gobierno Nacional; todos los que recaen sobre ingresos netos son recaudados por el Gobierno nacional y coparticipados, al igual que gran parte de los que recaen sobre patrimonios y sobre producción y consumo. Los tributos provinciales propios recaen sustancialmente sobre patrimonios (inmobiliarios y automotores) y sobre producción y consumo (ingresos brutos y sellos). Los recursos de seguridad social – al igual que las erogaciones – son fundamentalmente del Gobierno Nacional. La participación provincial en la recaudación (bruta) es menor que en las erogaciones, estando la Diferencia explicada por los flujos financieros del gobierno nacional a las provincias por diversos Conceptos. Pero a lo largo del tiempo se observa una creciente participación provincial en los Recursos totales. Flujos de fondos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Locales. Existen distintos tipos de transferencias de fondos del Gobierno nacional a los gobiernos locales; los mismos pueden agruparse en: (a) los derivados de regímenes de coparticipación, y (b) los portes de distinta índole (reintegrable y no reintegrable). En tanto los fondos de los regímenes de coparticipación son automáticos y relativamente estables en el tiempo, los aportes son discrecionales y se caracterizan por una fuerte inestabilidad. Comparación entre gobiernos locales.

En ausencia de transferencias financieras del Gobierno nacional a los Gobiernos provinciales, el gasto provincial per cápita dependerá básicamente de cuatro factores: (a) el tamaño absoluto de su población, (b) de la dispersión de su población, (c) diferentes filosofías económicas, y (d) la diferencia de nivel económico. La comparación entre provincias de la presión tributaria provincial (relación entre recaudación Provincial propia y nivel de ingreso regional) dependerá de la elasticidad – ingreso del gasto público. Si se cumple la Ley de Wagner (elasticidad – ingreso del gasto público superior a uno) el gasto público per cápita crecerá más que proporcionalmente respecto al ingreso regional per cápita, en tanto que la presión tributaria irá subiendo para niveles superiores de ingreso regional. Si los gobiernos provinciales tienen accesos a tributos proporcionales, las provincias más ricas fijarán alícuotas superiores; si tienen acceso a tributos uniformemente progresivos, las alícuotas deberían ser decrecientes para las provincias de mayor nivel económico. Si el gasto público es creciente con el nivel de ingreso, pero la elasticidad – ingreso es inferior a la Unidad, las provincias ticas ahora decidirán niveles más elevados de gasto público per cápita que las provincias pobres, pero simultáneamente podrían tener una menor presión tributaria. 4-evolucion de los sistemas de coordinación financiera

5. régimen de la ley 23548.  En 1935 se sanciona la PRIMERA LEY DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL en forma conjunta con el impuesto a las ventas y la prorrogación del entonces llamado impuesto a los réditos.  La ley 12.139 instaura el Régimen de Unificación de Impuestos Internos. Nace así la idea de la coparticipación de determinados impuestos, tanto directos como indirectos  Ese régimen, sancionado en 1947 por la ley 12.956 y modificado por la ley 14.788 de 1958, consiste en que la aplicación y recaudación de tales impuestos corresponde a la Nación, distribuyéndose su producto entre ella y las provincias, con porcentajes que fueron variando en el tiempo.  En 1988 se sanciona la LEY 23.548, con una cláusula de prorrogación automática hasta que fuera reemplazada por otro cuerpo legal. Los porcentajes establecidos por esta ley se iban a convertir en el inicio de lo que es llamado por muchos autores el laberinto de la Coparticipación: - ART. 1º: Establécese a partir del 1 de enero de 1988, el Régimen Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales entre la nación y las provincias, conforme a las previsiones de la presente Ley. - ART. 2º: La masa de fondos a distribuir estará integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con las siguientes excepciones Excepciones: a) Derechos de importación y exportación previstos en el artículo 4 de la Constitución Nacional; b) Aquellos cuya distribución, entre la Nación y las provincias, esté prevista o se prevea en otros sistemas o regímenes especiales de coparticipación; c) Los impuestos y contribuciones nacionales con afectación específica a propósitos o destinos determinados, vigentes al momento de la promulgación de esta Ley, con su actual estructura, plazo de vigencia y destino. Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de distribución de esta Ley; d) Los impuestos y contribuciones nacionales cuyo producido se afecte a la realización de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades, que se declaren de interés nacional por acuerdo entre la nación y las provincias. Dicha afectación deberá decidirse por Ley del Congreso Nacional con adhesión de las Legislaturas Provinciales y tendrá duración limitada.

- ART. 3º: El monto total recaudado por los gravámenes a que se refiere la presente ley se distribuirá de la siguiente forma:

- ART. 7º: El monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta Ley. - ART. 8º: La Nación, de la parte que le corresponde conforme a esta Ley, entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987.