Ficha 7

TEORIAS DEL COMERCIO INTERNACIONAL

GUSTAVO LUGONES

FICHA No 7 TERCERA PARTE: EL PAPEL DEL SECTOR EXTERNO EN DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL (CONT.) 7.

LIBERALIZACION DEL COMERCIO TENDENCIAS DE ESPECIALIZACIÓN LATINA

EL

EXTERIOR Y EN AMERICA

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TERCERA PARTE: EL PAPEL DEL SECTOR EXTERNO EN EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL (CONT.) 7. LIBERALIZACION DEL COMERCIO EXTERIOR Y TENDENCIAS DE ESPECIALIZACIÓN EN AMERICA LATINA 7.1. LAS PROPUESTAS DE REFORMAS ESTRUCTURALES DEL “CONSENSO DE WASHINGTON” Los años ochenta representaron un punto de inflexión en el pensamiento económico en relación al proceso de desarrollo en América Latina. En particular, sufrieron una profunda revisión las ideas respecto al papel que está llamado a jugar el Estado en ese proceso. Por una parte, entre las razones del progresivo abandono de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) por parte de los países de la región durante los años 70s., ocupan un lugar destacado las dificultades de los respectivos aparatos estatales para hacer frente a los crecientes requerimientos de recursos humanos, técnicos y financieros que esa estrategia demandaba. El constante incremento de esos requerimientos tenía que ver con un contexto internacional cada vez más complejo y exigente por la irrupción de nuevos actores de fuerte presencia en los mercados (Corea y los demás NICs asiáticos) y por la rapidez que estaban asumiendo los cambios en los paradigmas tecnológico y organizacional y en los factores de competitividad, a partir de la mayor importancia adquirida por las capacidades de las firmas para encarar actividades de innovación. Paulatinamente, sin embargo, se fue imponiendo durante los 80s. una evaluación fuertemente crítica de la experiencia de la ISI realizada por Latinoamérica, alimentada por la distancia entre los propósitos originales y los resultados obtenidos y por la comparación con los éxitos que estaban siendo logrados por los NICs, particularmente en materia de incremento de las exportaciones, las que motorizaron altas tasas de crecimiento de esas economías. La sensación de frustración, sumada a un cuadro de generalizada estrechez fiscal impulsaron un retorno a las ideas previas a la irrupción del pensamiento heterodoxo en materia de crecimiento y desarrollo, es decir, a las concepciones más afines al pensamiento tradicional en la materia elaborado por las escuelas clásica y neoclásica. Este retorno al liberalismo económico implicó un cambio del paradigma a seguir por los países de la región, que se asentó en tres bases o soportes conceptuales: •

revalorización del equilibrio fiscal y macroeconómico 2

•

cuestionamiento al intervencionismo estatal

•

ejecución de reformas estructurales (apertura y desregulación) recomendaciones del llamado “Consenso de Washington”

según

las

7.1.1. EL DIAGNOSTICO DEL CONSENSO DE WASHINGTON (CW). En la ciudad de Washington, sede de importantes organismos internacionales como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF o Banco Mundial) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) y de diversos centros de reflexión (Universidades e Institutos de investigación) allí localizados se fue gestando un “consenso” en relación con el camino que deberían seguir las economías latinoamericanas para superar sus dificultades para reducir la brecha con respecto a los países de mayor desarrollo relativo. De hecho, las distancias con respecto a los PD continuaban ampliándose, tanto en capacidades tecnológicas como en niveles de productividad y de bienestar, pese a los esfuerzos desplegados en el marco de la ISI que impulsaron un importante desarrollo industrial, principalmente Brasil, México y Argentina. Las economías de la región no lograban tasas de crecimiento de la magnitud requerida o no podían sostenerlas el tiempo suficiente como para alcanzar los resultados buscados en términos de desarrollo económico y social. Desde el punto de vista del CW, esto tenía directa relación con el comportamiento de la inversión que carecía de la dinámica y la regularidad necesaria. Un proceso de crecimiento más vigoroso sería imposible, por lo tanto, sin superar los graves síntomas de inestabilidad e incertidumbre que caracterizaban a las economías latinoamericanas y que causaban el retraimiento de la inversión. Era necesario, en consecuencia, combatir los desequilibrios que ocasionaban el cuadro de inestabilidad e incertidumbre, sobre todo los desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos (brecha externa), el déficit fiscal (brecha fiscal), los procesos de alta inflación y la fragilidad financiera que caracterizaban a las economías latinoamericanas. La crisis de la deuda externa desatada por México en 1982, al suspender unilateralmente el pago de los servicios en concepto de capital e intereses ante la imposibilidad del Estado de hacerse cargo de sus obligaciones, significó una señal de alarma para los operadores internacionales y en especial para la Banca acreedora de los países de América Latina. La consecuencia inmediata fue el aumento generalizado en las tasas de interés, el encarecimiento de los servicios de la deuda, el endurecimiento de las condiciones para el acceso al crédito internacional y el descenso abrupto de los flujos de financiamiento hacia la región, a lo que se sumó el éxodo masivo de capitales (fuga de capitales) todo lo cual agravó ostensiblemente el cuadro fiscal y macroeconómico ya de por sí desfavorable.

LOS VINCULOS ENTRE BRECHA FISCAL Y BRECHA EXTERNA. Luego de la crisis mexicana de 1982, al efecto del deterioro de los términos de intercambio sobre el déficit comercial, debió sumarse el peso creciente de los servicios de la deuda -por el aumento de la tasa de interés- sobre la cuenta

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corriente del balance de pagos, con lo que se agravaron los desequilibrios en el sector externo de las economías latinoamericanas. El hecho de que gran parte de la deuda externa fuera pública provocó el debilitamiento de la estructura fiscal, incidiendo negativamente en el equilibrio macroeconómico. En efecto, el sector público de los países de A.L. debió disminuir el gasto e incrementar la presión impositiva en procura de un aumento de los ingresos fiscales que le hiciera posible hacer frente a los compromisos externos. Este proceso, que vinculó la brecha externa con la brecha fiscal, fue denominado “transferencia interna” por algunos autores (Fanelli J.M., Frenkel R. & Rozenwurcel G., 1992) y sólo tuvo una incidencia menor en los países en los que el Estado controlaba actividades fuertemente exportadoras, de las cuales obtenía las divisas necesarias (Chile y México).

El diagnóstico del CW se completaba con una severa crítica al papel cumplido por la ISI en relación con el logro de mejoras competitivas (que nosotros llamaríamos “genuinas” –ver ficha 4-) por parte de las firmas de la región. Uno de los cuestionamientos principales a la ISI apuntaba a la orientación excesivamente volcada hacia el mercado interno y a la falta de exposición a la competencia internacional que se derivó de los mecanismos de protección otorgados a la producción doméstica. Esa falta de contacto con la evolución de los mercados internacionales no sólo implicó un débil desempeño exportador con las conocidas consecuencias negativas en la evolución del sector externo, sino que mantuvo a las firmas alejadas de la revolución en las técnicas productivas y organizacionales que Japón y Corea estaban protagonizando desde comienzos de los años 60s. El otro cuestionamiento central tiene que ver con la convicción expresada por el pensamiento del CW respecto de que la intervención estatal deriva invariablemente en distorsiones en el funcionamiento de los mercados y en graves deficiencias en la asignación de los recursos productivos, por las señales equivocadas que ocasionan las regulaciones estatales y el uso de instrumentos de política económica con el propósito de alterar los precios relativos.

7.1.2. LAS REFORMAS PROPUESTAS POR EL CW: MACROECONÓMICO, INSERCIÓN INTERNACIONAL ESTRUCTURALES.

ORDENAMIENTO Y REFORMAS

Las fórmulas sugeridas por el CW para superar los problemas del desarrollo latinoamericano están en directa relación con el diagnóstico efectuado. En pocas palabras, esos problemas se podrán resolver si las economías de la región evitan caer en los dos defectos principales adjudicados a la ISI. Por un lado, se pone el acento en lograr una mayor inserción internacional, en procura de mejoras genuinas en los niveles de competitividad. Por el otro, en desregular los mercados, a fin de “limpiar” los precios relativos lo que, de acuerdo con este enfoque, debería impulsar la inversión y hacer más eficiente la asignación de recursos. El concepto de eficiencia implícito en el planteo alude a la concepción neoclásica según la cual los precios relativos libres de las distorsiones provocadas por la intervención estatal

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proporcionan las mejores señales para la toma de decisiones en economía. Como se aprecia, las “fallas de mercado” no ocupan una consideración especial en este enfoque o, en todo caso, se espera que una mayor inserción internacional y una mayor presencia de empresas transnacionales en la región serán la vía para la superación de las mismas, al proporcionar ganancias de escala y externalidades tecnológicas. Es interesante observar que, de manera parecida a lo que ocurría en la ISI, las firmas internacionales pueden cumplir un papel estratégico en el planteo. En efecto, las ET que controlan las redes globales de producción y comercio son quienes, a partir de las actividades de sus filiales localizadas en la región, pueden impulsar más rápida y eficientemente un aumento de las exportaciones regionales (ganancias de escala) y un más fácil acceso a información y conocimientos tecnológicos y sobre mercados (externalidades). En todo caso, las diferencias con la ISI en cuanto al papel de las ET -y a su relación con las políticas estatales- tienen que ver con los cambios en las estrategias de las firmas internacionales. Como vimos anteriormente (ficha 5), la actual organización de estas firmas en redes que operan a escala global y/o regional puede implicar mayores posibilidades de exportación que en el pasado. Al mismo tiempo, esa organización en red con división del trabajo entre filiales y empresas asociadas requiere de la desregulación de los mercados y la apertura al comercio internacional para permitir los intercambios entre los miembros de la red. Por eso, la menor intervención del Estado (en particular, la liberalización del comercio) se ha convertido en un requisito para una mayor presencia de las ET en las economías de la región, mientras que en la ISI no se observaban contradicciones entre las actividades de las firmas internacionales y la instrumentación por parte del Estado de medidas proteccionistas, las que eran frecuentemente solicitadas por las propias firmas internacionales. El programa de reformas debe comenzar necesariamente por el ordenamiento macroeconómico, particularmente en lo que se refiere al fortalecimiento de la moneda y la recuperación del crédito a partir del equilibrio fiscal y el control de la inflación. Un presupuesto equilibrado y una moneda sana, libre de presiones inflacionarias, deben conducir al descenso de la tasa de interés y, consecuentemente, a mejores condiciones de financiamiento del consumo y la inversión. En este aspecto, las ideas del CW no difieren de las que el FMI viene sosteniendo frente a los Gobiernos de la región desde su creación, en las cuales se apoyan los condicionamientos que impone este organismo en sus programas de asistencia. Sin embargo, el CW considera que los problemas de las economías latinoamericanas no son de carácter coyuntural, esto es, que no consisten en desequilibrios de corto plazo entre ingresos y egresos fiscales, por lo que requieren un cambio estructural para el cual no alcanza con las políticas de estabilización del FMI. El empleo de un término similar al utilizado por el estructuralismo cepalino no debe llamar a confusión ya que mientras en ese caso se proponía la intervención del Estado para alterar deliberadamente los precios relativos de modo de orientar la inversión hacia determinadas áreas o regiones de crecimiento menor al deseado o con el fin de mejorar las posibilidades de ciertos proyectos o de favorecer a determinados actores, en este caso, la propuesta es a la inversa. En efecto, lo que se sugiere es liberalizar y desregular los mercados, es decir, limpiar los precios relativos de los efectos de todo tipo de intervención estatal para que los incentivos privados respondan plenamente a las señales de los mercados. En el primer caso, la intervención estatal estaba llamada a corregir desequilibrios estructurales que, de acuerdo a la

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visión de la CEPAL, impedían el desarrollo; en el segundo, se interpreta que la propia intervención estatal es la responsable de desequilibrios o distorsiones que, al proyectarse más allá del corto plazo –es decir, de la coyuntura- adquieren carácter estructural. CUATRO ARGUMENTOS A FAVOR DEL CW Dani Rodrik (1995) sostiene que existen cuatro argumentos básicos en favor de una reforma de política económica orientada al mercado, como la propuesta por el CW: Reducción de ineficiencias estáticas. * Las políticas de la ISI no han contribuido a desarrollar una pauta de especialización que acompañe los principios de ventajas comparativas. * Desde el punto de vista de la asignación de recursos los efectos fueron un sesgo antiexportador y antiagropecuario. * Los altos niveles de protección comercial no ha dado lugar a esfuerzos de mejora de la productividad al no tener que enfrentarse a una lucha competitiva con el resto del mundo. * Las regulaciones entorpecieron el funcionamiento espontáneo de las industrias aumentando así los costos de transacción. Aceleración del cambio tecnológico, aprendizaje y crecimiento. * Las políticas prevalecientes desalentaban la innovación, la reducción de costos, la adquisición de capacidad tecnológica y, por ende, el eventual crecimiento. Con políticas pro mercado se suprimirían los desincentivos tecnológicos. * Las limitaciones a la importación de tecnología y de bienes de capital, o los requerimientos de compre nacional que obligan a las firmas a utilizar insumos de inferior calidad y a operar sobre una frontera tecnológica obsoleta en comparación con la best practice internacional, fueron perniciosos para el proceso de innovación. Reacción ante los shocks externos. * Los países orientados a la exportación están en mejores condiciones que los orientados hacia adentro para afrontar shocks externos negativos, ya que pueden salir con más facilidad de ellos o tienen mayor flexibilidad de respuesta. Efectos institucionales. * El marco institucional en el cual han operado las políticas de sustitución de importaciones dio lugar a una variedad de distorsiones en los estímulos a las que se designa con el nombre de rent-seeking, para referirse a prácticas oportunistas que pueden tomar diferentes formas: el empleo del looby con el fin de obtener licencias, incentivos o tratamientos preferenciales por parte de los funcionarios oficiales; el contrabando; la subfacturación y sobrefacturación; etc. * El ejercicio de poder político a fin de obtener para sí beneficios particulares distorsiona la eficiencia y afecta el desarrollo de la actividad industrial. 6

De acuerdo con Williamson (1997), quien es considerado uno de los “padres” del CW, el listado de políticas a seguir por los países de América Latina debería incluir las siguientes: •

Disciplina fiscal;

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Ampliación de la base tributaria, disminución de tasas y control de la evasión;

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Desregulación financiera y eliminación de controles y regulaciones sobre el nivel de la tasa de interés; severa supervisión a las actividades bancarias para reducir riesgos de insolvencia;

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Unificación y estabilización del mercado cambiario;

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Reemplazo de controles paraarancelarios a las importaciones por aranceles con tarifa única del 10%;

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Apertura irrestricta al capital extranjero;

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Privatización de empresas públicas;

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Desregulación de los mercados;

•

Reforzamiento del gasto social;

En síntesis, las recomendaciones del CW consisten en asegurar estabilidad y crecimiento a las economías latinoamericanas mediante la puesta en práctica de medidas tendientes al ordenamiento macroeconómico y a la apertura y desregulación de los mercados. Las políticas de apertura y desregulación están llamadas a impulsar el crecimiento a partir de la mejora de los índices de confianza de los capitales internacionales en el desenvolvimiento de las economías de la región, lo que se espera que fortalezca el mercado de capitales, mejore las posibilidades de financiamiento externo y estimule la inversión. Asimismo, el comercio internacional vuelve a ser ubicado en este enfoque en la función que le asignaron clásicos y neoclásicos, de impulsor principal del crecimiento económico y factor de igualación de niveles de bienestar entre los países. El aspecto distintivo, en este caso, es el papel crucial que se espera que cumplan las empresas transnacionales, tanto en lo relativo al comercio como a la transmisión de conocimientos y habilidades productivas.

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7.2. LOS RETOS Y DIFICULTADES ACTUALES PARA AMERICA LATINA Y EL PAPEL DEL SECTOR EXTERNO Durante las décadas de los 80s. y 90s. América Latina llevó a cabo, de manera generalizada, las “reformas estructurales” propuestas por el CW. Pese a las diferencias de grado y de forma que este proceso asumió en los distintos países, es posible decir que poco o nada queda en la región del Estado interventor que regulaba los mercados en el marco de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones. Las empresas estatales han sido privatizadas en su mayor parte, el comercio externo se ha liberalizado en gran medida, los mercados financieros y de capitales se encuentran aún más desregulados que los de bienes y servicios, y la disciplina fiscal se ha convertido en una conducta a seguir por todos los Gobiernos, lo que ha llevado a la reducción del gasto público y al aumento de la presión impositiva. Al respecto, ¿cuáles fueron los resultados obtenidos hasta ahora por los países latinoamericanos, cuál es la evaluación que puede hacerse al presente de la estrategia sugerida por el CW, cuáles son las perspectivas, las tendencias, los retos y desafíos que enfrenta la región en relación con el proceso de desarrollo económico y social? Asimismo, es oportuno preguntarse ¿cuál es el papel que puede jugar el sector externo de las economías de A. L. en ese proceso?. En cuanto a los resultados obtenidos, se puede pasar revista a la evolución de las principales variables económicas en la región durante los años 90s, a partir de la información y los análisis aportados por Ocampo J. A. (1998) y Stiglitz J. (1998). Estabilidad Los logros en este campo han sido indudables: en 1997, por ejemplo, la tasa de inflación promedio para A. L. fue del 10,5% -con valores muy inferiores en varios de los principales países de la región- y el déficit fiscal regional no superaba 2 puntos porcentuales del PBI. Pese a ello, los desequilibrios externos continúan presionando sobre la salud de la macroeconomía afectando las expectativas, por lo que las tasas de interés se mantienen excesivamente altas en relación con los promedios internacionales. Balanza comercial El de las exportaciones es el otro campo donde pueden apreciarse resultados promisorios de la aplicación de las políticas de reformas estructurales. La inserción internacional de los países de la región se incrementó notablemente gracias a la expansión y diversificación de las exportaciones. Al respecto cabe hacer algunas consideraciones. Por una parte, debe destacarse el importante papel de la integración regional en este sentido ya que, en buena medida, dicha expansión tuvo que ver con un fuerte incremento del comercio entre países de la región a partir de acuerdos regionales. Del otro lado, el auge del comercio intraregional probablemente no hubiera sido de la misma envergadura de no haber tenido lugar la incorporación de la región a las redes globales y regionales a partir del incremento alcanzado por la presencia de ET en la región lo que, sin duda, tuvo directa relación con el proceso de reformas encarado.

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Sin embargo, las mejoras en el comportamiento exportador de la región no han sido suficientes para compensar el mayor incremento registrado en las importaciones, lo que impidió la superación de los desequilibrios del sector externo que afectan a la mayor parte de las economías latinoamericanas. En efecto, la región en su conjunto mostró un crecimiento de las exportaciones del 6,5% anual y del 6,0% anual en los períodos 1986-1990 y 1991-1994, respectivamente, mientras que los guarismos correspondientes a las importaciones, para los mismos períodos, fueron 10,3% y 16,1 % respectivamente (Damill, Fanelli y Frenkel, 1996). Inversión Pese a la recuperación de esta variable en relación con los guarismos vigentes en los años 80s., los niveles alcanzados siguen siendo insuficientes en relación con lo que sería necesario para asegurar un proceso sostenido de altas tasas de crecimiento del PBI. En efecto, la inversión en los 90s. fue de alrededor del 23/24% del PIB, superior al 20% que promedió en los 80s. pero muy inferior, por ejemplo, al 29% alcanzado en los 60s. Por cierto, el notable aumento de la inversión extranjera directa, que se multiplicó por 5 entre 1990 y 1997 gracias a una mucho mayor presencia de empresas transnacionales en la región, pone en evidencia la llamativa falta de dinamismo de la inversión doméstica durante los noventa. Crecimiento Tampoco resultó satisfactorio el resultado alcanzado en términos de crecimiento del PIB. Al igual que lo ocurrido con la inversión, la tasa promedio anual para el conjunto de la región entre 1990 y 1998 (3.5%) fue muy superior al promedio de los 80s. (1.2%), pero menor al 5.5% alcanzado entre 1950 y 1970 y, sobre todo, inferior a los 6 ó 7 puntos de crecimiento anual del PBI que se estiman necesarios para reducir la brecha respecto delos países de mayor desarrollo relativo. Productividad Pese a importantes aumentos en los niveles promedio de productividad en la región, los mismos siguen siendo inferiores a los de los PD debido a la subsistencia de la brecha tecnológica que diferencia a las mejores prácticas productivas de las que prevalecen en A. L. Salvo Argentina, que se ubica en niveles cercanos al 70% de la productividad de la industria estadounidense, los restantes países de la región presentan niveles inferiores al 40%. Empleo, pobreza y desigualdad Debido a que han prevalecido las prácticas “defensivas” por sobre las estrategias “ofensivas” (ver Ocampo J. A., 1998) en las firmas de la región, tanto los niveles de empleo como los índices de pobreza y desigualdad han sufrido un marcado deterioro durante los años 80s. y 90s.

Como se puede apreciar, los resultados logrados hasta el momento con la aplicación de las políticas de reformas estructurales están lejos de satisfacer las expectativas iniciales. Los principales problemas del desarrollo en A. L., es decir, la brecha externa, la brecha fiscal, la

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brecha tecnológica y el desempleo permanecen sin solución, incluso en los países cuyos indicadores alcanzan valores por encima del promedio de la región. Adicionalmente, dos características del proceso de crecimiento latinoamericano en los noventa merecen ser señaladas. Por un lado, la fuerte dependencia del ahorro externo a raíz de la ya mencionada apatía de la inversión doméstica. Por el otro, la alta elasticidad-ingreso de la demanda de importaciones que agudiza los problemas ocasionados por la falta de equilibrio del sector externo, presiona sobre el nivel del tipo de cambio y provoca incertidumbre y desconfianza respecto del desempeño futuro de las economías de la región. El aumento consecuente en el “riesgo país” provoca tendencias al incremento de las tasas de interés generando un círculo vicioso de difícil resolución: en efecto, las mayores tasas de interés incrementan los servicios de la deuda con lo que las necesidades de capitales externos que reduzcan los desequilibrios en cuenta corriente son mayores. Su captación, sin embargo, se hace difícil debido al aumento del “riesgo país” que continuará creciendo a menos que esos desequilibrios se reduzcan. Tampoco se ha logrado reducir la brecha tecnológica con lo que sigue siendo difícil revertir el deterioro de los términos de intercambio ocasionado por la diferente complejidad de los productos que exporta e importa la región y que, asimismo, perpetúa las diferencias en la elasticidad ingreso de las importaciones con respecto a los clientes de mayor desarrollo relativo.

7.2.1. LAS DIFICULTADES Y LOS OLVIDOS DEL CONSENSO DE WASHINGTON De acuerdo con Stiglitz (1998) el proceso de reformas estructurales siguiendo las pautas sugeridas por el CW acertó al proponer la apertura de las economías de la región al comercio internacional, así como en la búsqueda del equilibrio macroeconómico (disciplina fiscal) y de una correcta determinación de los precios a partir del libre juego de los mercados (desregulación y privatización). Sin embargo, según este autor, otros aspectos de similar importancia para el desarrollo latinoamericano deberían haber sido objeto de mucho mayor atención de la recibida hasta ahora. Regulación del sistema financiero y bancario. El sistema financiero y el mercado de capitales deben cumplir el papel de cerebro de la economía, movilizando el ahorro e intermediando en la asignación del capital a las distintas actividades, sectores o áreas de la economía. Sin embargo, las fallas de mercado hacen que este papel no se cumpla eficientemente. En efecto, la información no es transparente, los mercados son incompletos y existen carencias en la coordinación macroeconómica internacional que llevan a situaciones de extrema volatilidad a los mercados, situación agravada por la creciente interrelación entre los mismos debido a los avances en las tecnologías de la información y la comunicación. Se requieren, por tanto, regulaciones nacionales que controlen el funcionamiento de los bancos y los mercados de capitales de manera tal que se reduzcan los riesgos de shocks externos y crisis financieras, con su correlato en aumentos en la tasa de interés que afectan al proceso económico en su conjunto.

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En cambio, se ha exagerado la importancia del control de las tendencias inflacionarias, haciendo demasiado hincapié en la necesidad de aplicación de políticas fiscales y monetarias de austeridad que, por su rigidez, terminan siendo recesivas, mientras se descuidan, en cambio, los factores de inestabilidad financiera que se han hecho presentes en las economías de A. L. provocando severas crisis macroeconómicas. Stiglitz señala, como ejemplo a favor de esta argumentación, que los países del Sudeste Asiático presentaban superávit fiscal y bajos índices de inflación, antes de la última crisis que afectó a esa región. Según este autor, la causa de esta crisis no sería el exceso en materia de regulaciones –como se ha sugeridosino la insuficiencia de las mismas, al menos en el plano financiero. Políticas para asegurar la competencia en los mercados Stiglitz propone un interesante interrogante: ¿las deficiencias de la ISI tuvieron que ver con el excesivo proteccionismo o, sobre todo, con la falta de competencia interna? La pregunta es válida, toda vez que el desarrollo de los EE. UU., por ejemplo, se hizo de la mano de restricciones a las importaciones que no impidieron, sin embargo, una intensa competencia doméstica, estimulada por el tamaño del mercado interno y acompañada por políticas de defensa de la competencia, destinadas a preservar la fuente principal de impulsos a la introducción de mejoras productivas y a la innovación tecnológica y organizacional. En A. L., particularmente en relación con las empresas y actividades privatizadas, el Estado debe asegurar que se respeten las prácticas de competencia, contrarrestando las tendencias visibles a la instauración de monopolios en los casos de enajenación de bienes y servicios públicos al sector privado. Entre otras consecuencias, estas tendencias implican incrementos en los costos, que se traducen en una menor competitividad de las firmas de la región. Educación y Política tecnológica. La educación y el desarrollo tecnológico son, para Stiglitz, de importancia estratégica para la competitividad, ya que constituyen la llave para la adquisición de ventajas dinámicas. Los esfuerzos tendientes al mejoramiento educativo de un país y al incremento de las capacidades técnicas de sus recursos humanos inciden de manera directa en las posibilidades de aprendizaje tecnológico, en el mejor aprovechamiento de las experiencias productivas y en las posibilidades de acumulación de conocimientos que refuerzan las capacidades actuales y las potencialidades futuras. El desarrollo tecnológico proporciona retornos sociales superiores a los individuales, al mismo tiempo que implica mayores riesgos que otras inversiones e involucra importantes costos fijos. Esto desalienta los esfuerzos privados, particularmente en las economías de menor tamaño relativo, por lo que es esperable que el Estado asuma un papel central en este terreno, como de hecho está ocurriendo en la mayoría de los países más desarrollados y como fue asumido por Corea del Sur en su proceso de industrialización acelerada a partir de los años 60s., en que el Estado coreano desarrolló una activa política de catching-up tecnológico. Pocos países, en América Latina, lo han entendido así (el mejor ejemplo probablemente es Brasil) pero, en general, la región sufre un marcado deterioro en su oferta educativa (principalmente en educación básica) y en su desarrollo científico y tecnológico, en directa relación con las crecientes dificultades financieras de los aparatos estatales que se traducen frecuentemente en el abandono o en la transferencia, a otras jurisdicciones o al sector privado, de sus responsabilidades en la materia.

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Otros autores han señalado, asimismo, lo que entienden como deficiencias conceptuales del CW, que afectan el logro de los propósitos planteados. F. Stewart (1997), por caso, sostiene que: 1. El ajuste fiscal, que forma parte de las recomendaciones, no asegura el incremento del ahorro privado ni su traslado a la inversión, mientras que deprime la inversión pública y privada, provocando impactos recesivos; 2. El crecimiento actual se explica mas por los beneficios derivados de los avances en el conocimiento y en la educación (eficiencia dinámica) que por la asignación eficiente de recursos; dado que la demanda mundial de commodities de bajo valor agregado presenta tenencias al estancamiento o a un crecimiento lento (en el mejor de los casos), el incremento de las exportaciones industriales en A. L. depende de un mayor desarrollo de las actividades intensivas en conocimiento y de salario alto; sin embargo, esto es algo que difícilmente ocurrirá espontáneamente por lo que requiere políticas activas del tipo de las empleadas en Corea y Japón, que no son recomendadas por el CW;. (competitividad sistemica) 3. El costo social del ajuste en materia de desempleo y caída de los ingresos, requiere ser compensado con la expansión generalizada del gasto social, lo que no está ocurriendo por la prioridad asignada en la región a los servicios de la deuda externa que ocupan una porción significativa de los recursos públicos. Por su parte, Fanelli et. al. (1992) plantean que el CW no contempla todas las restricciones al crecimiento: smithiana, keynesiana y neoclásica: SMITHIANA: que exista la cantidad mínima necesaria de ahorro que asegure el crecimiento; En A. L. se observa una baja relación entre el nivel de la tasa de interés y la propensión marginal a ahorrar. KEYNESIANA: que el ahorro se invierta. gran parte del ahorro se destina a los servicios de la deuda; hay estrechez financiera interna y tendencias a la fuga de capitales; fuerte dependencia de la inversión a que existan expectativas optimistas. NEOCLASICA: eficiencia en la asignación de los recursos. las fallas de mercado no aseguran que las señales de precios orienten eficientemente a la inversión

Agosín M. y Ffrench-Davis R. (1993), por su parte , basándose en el análisis de la experiencia de liberalización comercial encarada en las dos últimas décadas por varios países latinoamericanos, ponen en tela de juicio la posibilidad de que los eventuales beneficios de las reformas estructurales lleguen a compensar suficientemente los costos económicos y sociales en términos de desempleo, marginalidad y pobreza, asociados a la destrucción de unidades

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productivas que las reformas acarrean, sobre todo cuando las mismas se aplican de manera drástica (políticas de shock). Tampoco comparten las posiciones radicales en el sentido de abandonar por completo todo tipo de intervención estatal confiando en que el mercado asignará adecuadamente los recursos. Sostienen, en este sentido, que la existencia de fallas de mercado exigen acciones selectivas de parte del Estado para apoyar transitoriamente el desarrollo de algunas actividades que, pese a contar con potencialidades, no parecen viables a corto plazo (ventajas difusas) por lo que son objeto de desinversión relativa. Al respecto sugieren que el gradualismo en la aplicación de las transformaciones y el mantenimiento de políticas de apoyo a ciertas actividades sobre la base de criterios estrictos de selectividad podrían darían a las reformas estructurales mucho mayor sustentabilidad y redundarían en resultados más favorables, ya que implicarían menores costos sociales y harían más eficiente la asignación de recursos en relación con los propósitos regionales de reducción de la brecha de desarrollo con respecto a los países más ricos. Además de fomentar el crecimiento de las exportaciones antes de proceder a una liberalización total de las importaciones, a fin de reducir las presiones sobre el sector externo de la economía, los autores consideran que no alcanza con solo el impulso negativo (la apertura comercial); se requieren impulsos positivos en la forma de pocas y elegidas desviaciones a la neutralidad, mediante medidas especificas destinadas a ciertas categorías de actividades, sin que esto implique escoger ganadores puntuales.

7.2.2. LOS DILEMAS A FUTURO Luego de la generalizada aplicación de las recomendaciones del Consenso de Washington para impulsar el crecimiento y desarrollo de América Latina y achicar las distancias que la separan de los países con mayores niveles de bienestar económico y social, la revisión de los resultados obtenidos muestra que los principales problemas y los mayores obstáculos que dificultan el logro de esos objetivos siguen presentes y muestran una firme resistencia a ser removidos. Aún cuando las exportaciones han aumentado significativamente en los últimos años, el crecimiento de las importaciones continúa siendo mayor, lo que incide en los recurrentes desequilibrios del sector externo. La causa sigue siendo la detectada por la CEPAL en los años 60s.: la elasticidad ingreso de nuestras importaciones es mayor que la elasticidad ingreso de la demanda de nuestros productos de exportación en los mercados de destino. Esto está en íntima relación con que, pese a la diversificación de las exportaciones y a la mayor presencia de manufacturas en las mismas a partir de los 90s. en coincidencia con la instrumentación de las reformas estructurales, la participación de la región en el comercio internacional de bienes diferenciados sigue siendo baja debido a que las ventas externas de manufacturas se componen mayoritariamente de commodities industriales. Estos bienes comparten con los productos primarios las dificultades de la competencia por precio y de la evolución irregular de los mercados, por lo que los países latinoamericanos continúan sufriendo el deterioro de los términos de intercambio, una de cuyas consecuencias es la agudización de los desequilibrios externos. Esto, por cierto, no ayuda a enfrentar los

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cumplimientos de las obligaciones relativas al endeudamiento externo; antes bien, puede contribuir a incrementar las necesidades de financiamiento al reducir la capacidad de pago. Es sabido que una mayor producción y exportación de bienes diferenciados redundaría, además, en mejoras en el ingreso y permitiría el acceso a los mercados mundiales más dinámicos. Sin embargo, el cambio requerido en las tendencias de especialización de los países de la región no podría lograrse de mantenerse la actual brecha tecnológica con respecto a los PD. Tal como ocurriera durante la ISI, parece haberse depositado demasiadas expectativas en el papel a cumplir por la IED en la superación de las limitaciones tecnológicas de los países de A. L.. En efecto, se esperaban importantes derramas de conocimiento por parte de las ET atraídas por el proceso de reformas estructurales que favorecieron la inclusión de los países de la región entre los territorios donde actúan las firmas internacionales organizadas en redes globales y regionales. Sin embargo, los efectos fueron muy inferiores a lo esperado y, en todo caso, han quedado demasiado circunscriptos al ámbito más inmediato a las ET o de estrecha vinculación con las mismas, sin que se observen derramas hacia el resto. Además, la ruptura de los encadenamientos y los tejidos locales a partir de la sustitución de proveedores domésticos por externos y de la alta mortandad de empresas que acompañó al proceso de reformas, hace más difícil la transmisión y derrama de externalidades tecnológicas al conjunto de la economía. Asimismo, el debilitamiento de los tejidos locales provocó que no se verificara la reducción en la incidencia negativa de las fallas de mercado en el desenvolvimiento económico de los países latinoamericanos, que era una de las consecuencias esperables de la incorporación de firmas locales a las redes globales y regionales de producción y comercio lideradas por las compañías internacionales. Por otra parte, los costos fijos pesan cada vez más en las estructuras de costos, debido a la creciente incidencia en la competitividad de las firmas de sus esfuerzos en I+D, innovación, marketing, publicidad, estructuras de comercialización y de administración. Consecuentemente, el reducido tamaño de los mercados internos (en gran parte, debido a una mala distribución del ingreso) y las limitaciones para aprovechar economías de escala continúan siendo un factor crítico en el desenvolvimiento económico de las actividades productivas en la región, en mayor medida cuanto más éstas se alejan de las commodities. Tal vez, como sugiere Stiglitz (1997), deban tomarse en cuenta atentamente las “enseñanzas del milagro del Este asiático”. El éxito alcanzado por estos países se fundó “en una combinación de factores, en especial la alta tasa de ahorro, conjuntamente con altos niveles de acumulación de capital humano, en un contexto de estabilidad y orientado por el mercado, favorable a la transferencia de tecnología pero acompañado de una activa intervención estatal”. El modelo asiático muestra cómo fue posible poner en práctica un entrelazamiento de políticas, basadas en la intervención gubernamental, utilizando, complementando, regulando y hasta creando los mercados. Los gobiernos promovieron la educación, las exportaciones y la tecnología, alentaron la cooperación entre el Estado y las industrias y entre las empresas y sus trabajadores, sin dejar de estimular la competencia. Una revisión de esas experiencias, sin olvidar las especificidades que corresponden a las diferentes idiosincrasias puede, por tanto, ofrecer importantes elementos de juicio para el

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diseño de una estrategia que supere las limitaciones que caracterizan al proceso de desarrollo actual en A. L.

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