Feb Focus Budget : Il Est Grand Temps !

WWW.FEB.BE

FOCUS BUDGET FEB – Département économique Annexe à l’Infor FEB – n° 30 – 18 septembre 2009

Il est grand temps ! 1. L’état des finances publiques La crise la plus profonde depuis la Seconde Guerre mondiale… Au quatrième trimestre 2008, la Belgique a été frappée par un choc financier et économique pouvant vraisemblablement être considéré comme le plus sérieux depuis la Seconde Guerre mondiale. Afin de sauvegarder la stabilité du système financier, les pouvoirs publics ont été contraints d’injecter, entre septembre 2008 et janvier 2009, quelque 24 milliards EUR (soit 6,8% du PIB) de capitaux supplémentaires dans plusieurs institutions financières. En décembre, ils ont en outre approuvé un plan de relance visant à offrir, en 2009 et 2010, une bouffée d’oxygène supplémentaire pour l’économie à hauteur respectivement d’env. 0,5% et 0,4% du PIB. Toutes ces interventions n’ont pu empêcher un important recul de notre prospérité, mais il est clair qu’à défaut,

... au moment précis où nous devrions enregistrer des surplus budgétaires L’importance du taux d’endettement et des déficits budgétaires contraste vivement avec ce qui s’impose en vue de nous préparer budgétairement au vieillissement de la population. L’objectif poursuivi depuis plusieurs années était en effet de constituer une réserve permettant de préfinancer le coût du vieillissement, lequel a récemment encore été estimé par le Comité d’étude sur le vieillissement à 8,2% du PIB pour la période 2008-2060. Depuis 2002 toutefois, on a par trop lâché la bride sur le plan budgétaire, si bien que la constitution de cette réserve n’a pas progressé (graphique 2). La marge pour de futurs excédents budgétaires est devenue extrêmement réduite avec la vague de vieillissement qui approche à grands pas. Aussi devons-nous d’urgence nous mettre en quête d’autres stratégies pour éviter de transférer la facture du vieillissement sur les prochaines générations.

l’issue aurait été bien plus catastrophique.

… plonge les finances publiques fortement dans le rouge…

Graphique 2 - Evolution des finances publiques sur les 40 dernières années (Source : BNB) 12

Le revers de la médaille est toutefois que les finances publiques passeront

1990

largement dans le rouge. Le Conseil supérieur des finances prévoit, à poli10

1985

tique inchangée, un déficit budgétaire à hauteur de 5,9% du PIB en 2009 gistré depuis 1993 ! Le taux d’endettement connaît, lui aussi, un retour en arrière de plusieurs années. Nous étions parvenus au cours des quatorze dernières années à réduire notre taux d’endettement de manière continue (de 137,1% en 1993 à 84% en 2007). Or, celui-ci est reparti à la

1995

Charges d'intérêt (en % du PIB)

et de 6,5% du PIB en 2010. Il s’agit là d’un niveau qui n’a plus été enre-

8

2000

1980 6

2010 p

1975 4

2009p

hausse en 2008 et devrait, selon les prévisions, franchir à nouveau le cap

2005 1970

2008

2

symbolique des 100% du PIB en 2010. Cinq années d’efforts en faveur du démantèlement de la dette seront ainsi complètement balayées en l’espace de deux ans (graphique 1).

0

-8

-6

-4

-2 0 2 Solde primaire (en % du PIB)

4

6

8

Ce graphique présente l’évolution du solde primaire (c’est-à-dire la différence entre les recettes et les dépenses des pouvoirs publics hors charges

140

Graphique 1 -

d’intérêt) et des charges d’intérêt sur les 40 dernières années. L’on dis-

120

Evolution du taux d'endettement (en % du PIB ; Source : BNB)

risée par une détérioration à la fois des charges d’intérêt et du solde

100

tingue clairement quatre périodes : (1) la période 1975-1981, caractéprimaire ; (2) la période 1982-1990, montrant une nette amélioration du solde primaire et encore une légère augmentation des charges d’intérêt ; (3) la période 1993-2001, marquée par une amélioration des charges d’intérêt et du solde primaire, et (4) la période 2002-2008, enregistrant

80

une baisse des charges d’intérêt, mais une détérioration du solde primaire. La ligne pointillée rouge correspond aux prévisions (à politique

1

|

FEB - FOCUS BUDGET - SEPTEMBRE 2009

2010p

2008

2007

2009p

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

60

inchangée) du Conseil supérieur des finances pour 2009 et 2010.

FOCUS BUDGET Annexe à l’Infor FEB – n° 30 – 18 septembre 2009

2. L’effort budgétaire requis

3. Que faut-il faire et que faut-il éviter ?

Le déficit budgétaire ne disparaîtra pas automatiquement

Dans ce chapitre, nous examinons les réformes qu’il y a lieu d’opérer et

Les perspectives à moyen terme du Bureau fédéral du plan montrent qu’à

celles qu’il faut éviter, d’une part, pour rétablir l’équilibre du budget et,

politique inchangée, le déficit budgétaire ne disparaîtra pas automati-

d’autre part, pour préparer le vieillissement de la population. Trois aspects

quement dès que l’économie se redressera (graphique 3). Cela s’explique

seront développés : (1) comment renforcer la croissance potentielle de

principalement par la trop forte croissance des dépenses par rapport à la

notre économie ; (2) que peut-on encore faire au niveau des recettes ; et

capacité de notre économie et par la nouvelle hausse des charges d’intérêt

(3) quelles mesures faut-il mettre en œuvre au niveau des dépenses ?

résultant du taux d’endettement accru. À défaut de nouvelles mesures, ces

S’agissant de ce troisième volet, le présent Focus étudiera particulièrement

deux tendances auront pour effet de maintenir le déficit budgétaire struc-

l’efficience des pouvoirs publics.

turellement au-dessus de 7% du PIB après 2010. Le Conseil supérieur des finances a calculé que pour effacer ce déficit à l’horizon 2015, le solde

Une croissance économique plus forte

primaire (c’est-à-dire la différence entre les recettes et les dépenses des pouvoirs publics hors charges d’intérêt) devra augmenter de 6,8% du

Il faut renforcer l’agenda de Lisbonne

PIB, soit 23 milliards EUR.

Les problèmes du secteur financier et l’augmentation du taux de chômage résultant de la crise représenteraient un revers sérieux pour notre croissance

100%

Graphique 3 -

80%

Part du déficit budgétaire imputable à la crise (Source : Bureau fédéral du plan)

60%

potentielle. À cela s’ajoute que l’impact du vieillissement sur le marché du travail se fera de plus en plus sentir au cours des prochaines années, ce qui, à politique inchangée, exercera une influence supplémentaire à la baisse sur la rapidité de la croissance de notre économie dans des circonstances normales. S’il est vrai que lorsque les circonstances économiques étaient favorables, on pouvait se contenter de progrès limités par rapport à la

40%

Stratégie de Lisbonne, il est évident aujourd’hui que notre pays doit enga20%

ger d’urgence une série de réformes ambitieuses pour maintenir le niveau de la croissance potentielle. À défaut, la capacité de notre économie à sou-

0% 2009

2010

part conjoncturelle

2011

2012

2013

2014

tenir le niveau actuel de la sécurité sociale s’affaiblira encore.

part structurelle

Il faut d’urgence mettre plus de personnes au travail L’opération d’assainissement sera plus lourde que dans les années 1990 Pour se faire une idée de la portée d’une augmentation du solde primaire égale à 6,8% du PIB, il est utile d’établir une comparaison avec les opérations d’assainissement que nous avons connues dans les années 1980 et 1990, où le solde primaire avait augmenté de respectivement 10,1 et 3,6% du PIB. Il en ressort que la future opération d’assainissement sera plus légère que celle des années 1980, mais près de deux fois plus lourde que celle des années 1990. En d’autres termes, le défi budgétaire que nous devons relever aujourd’hui est sensiblement plus important que celui qui a permis à notre pays d’entrer dans l’Union monétaire européenne !

Chaque année, plusieurs institutions internationales enjoignent notre pays à mettre en œuvre des réformes ambitieuses sur le marché du travail. La Belgique souffre à cet égard de deux handicaps notoires. Premièrement, la part de la population en âge de travailler qui est réellement disponible pour le marché du travail est plus limitée que dans d’autres pays. En Belgique, le taux d’activité atteignait seulement 67,1% en 2008, contre 71,5% pour la zone euro et plus de 75% en Allemagne et aux Pays-Bas. Deuxièmement, l’activation des chômeurs est insuffisante. En Belgique, près de 50% des demandeurs d’emploi sont au chômage pendant plus d’un an, contre moins de 40% dans la zone euro. Si, après la crise, on veut mettre plus de personnes au travail et ainsi élargir l’assise de notre sécurité sociale, il faudra des réformes tant au niveau

Il faudra surtout agir sur les dépenses Une comparaison avec les opérations d’assainissement précédentes révèle aussi que l’essentiel de l’effort budgétaire devra aujourd’hui se situer au niveau des dépenses. Ainsi, nous constatons qu’à la fin de l’opération d’assainissement des années 1990, les dépenses primaires s’élevaient à 43% du PIB. Par contre, en 2008, elles représentaient déjà 46,2% du PIB et le Bureau fédéral du plan prévoit qu’à politique inchangée, elles augmenteront encore de 4 points supplémentaires pendant la période 20092014 ! Il est manifeste que l’on aura ainsi atteint un niveau que les ménages et les entreprises de notre pays ne pourront plus continuer à financer.

2

|

FEB - FOCUS BUDGET - SEPTEMBRE 2009

d’une meilleure activation des demandeurs d’emploi qu’au niveau de l’allongement de la carrière (éventuellement même au-delà de 65 ans à terme) de tous les talents précieux. À cet égard, le Comité d’étude sur le vieillissement a calculé qu’il serait possible de réduire la facture du vieillissement d’environ 15%, si l’on parvient à terme à porter le taux d’emploi des personnes de plus de 55 ans au niveau de celui des pays scandinaves.

FOCUS BUDGET Annexe à l’Infor FEB – n° 30 – 18 septembre 2009

Recettes

Des taxes environnementales sous réserve de l’adoption d’un indice vert

La Belgique connaît une pression fiscale parmi les plus fortes du monde…

Afin de stimuler un comportement plus écologique dans le chef des

Il est clair que notre pays n’a pratiquement plus aucune marge pour augmenter encore la pression fiscale. Selon les chiffres de la Commission européenne, la Belgique connaît, derrière le Danemark et la Suède, la troisième pression fiscale la plus forte de l’ensemble de l’Union européenne. De plus, cette pression fiscale élevée pèse sur les trois fonctions économiques, à savoir la consommation, le travail et le capital (graphique 4).

consommateurs, on propose parfois d’augmenter les taxes environnementales. Il importe toutefois dans ce cas que les hausses de prix dues à l’augmentation des taxes environnementales ne soient pas répercutées dans l’indice santé. À défaut, ces hausses de prix entraîneront des salaires plus élevés, par le jeu de l’indexation automatique, de sorte que les consommateurs ne seront pas vraiment encouragés à changer de comportement. Ce sont les entreprises qui payeront la facture et verront ainsi leur compétitivité se dégrader plus avant. Pour l’éviter, il faut donc

45

Graphique 4 -

42,3 38,7

40

39,4

35 31,1

32,1 29,8

30 25

22,0 19,6

20

20,5

Taux d'imposition implicite en 2007 selon la fonction économique

substituer à l’indice santé un indice ‘vert’, qui neutralisera ces hausses de prix.

Dépenses

(Source : Eurostat)

15

Certains postes de dépenses enregistrent une croissance insoutenable

10 5

Il est logique que certains postes de dépenses (par ex. le chômage) évo-

0 consommation BE

Zone euro

travail

capital

DE-FR-NL

luent de manière anticyclique. C’est en effet l’essence du fonctionnement des stabilisateurs automatiques. Le grand problème réside toutefois dans le fait que, pour d’autres postes, il n’y a aucun lien avec l’assise de notre

… et celle-ci affecte la création de croissance et d’emploi

économie (graphique 5). Les deux exemples les plus parlants sont les

Une récente étude de l’OCDE1 a montré en outre que certains impôts peu7,6%

vent avoir un impact négatif important sur la croissance économique. Le

Graphique 5 Composition des dépenses publiques en 2008

pire, selon cette étude, serait d’augmenter l’impôt des sociétés. En effet, 14,3%

on freinerait ainsi les nouveaux investissements (y compris dans

(Source : BNB)

l’innovation) et on créerait des obstacles supplémentaires pour les entreprises en croissance, dont nous avons un besoin pressant aujourd’hui. En

46,5%

revanche, si l’on veut relancer les investissements plus rapidement, on pourrait opter, exclusivement pour 2010, pour un amortissement fiscal accéléré. Les impôts sur le travail (impôt des personnes physiques et cotisations de sécurité sociale des employeurs et des travailleurs) pèsent, eux

31,6%

aussi, lourdement sur la création de croissance et d’emploi. Ils ont en effet pour conséquence de saper la création d’emploi, de réduire ou d’annuler l’activité professionnelle individuelle et de décourager l’esprit d’entreprise.

Allocations sociales

Coûts de fonctionnement des pouvoirs publics

Autres dépenses

Charges d'intérêt

L’OCDE recommande également d’éviter des impôts élevés sur les tran-

dépenses de soins de santé et la liaison des allocations sociales au bien-

sactions économiques (par ex. droits d’enregistrement), parce qu’ils entra-

être. Ainsi, les dépenses de soins de santé peuvent chaque année dépas-

vent la circulation efficace des personnes et des ressources dans

ser l’inflation de 4,5%, et ce, quelle que soit la croissance économique !

l’économie, et affectent ainsi à nouveau notre potentiel de croissance.

Dans le cadre de la liaison au bien-être des allocations sociales, une enveloppe est définie tous les deux ans, qui conformément à la loi doit être

Le grand problème réside dans le fait que, pour un certain nombre de postes de dépenses, comme les soins de santé, il n’y a aucun lien avec l’assise de notre économie.

basée sur une croissance annuelle de productivité de 1,75%. Or, sur la période 2003-2008, la productivité n’a crû en moyenne que de 0,9% par an et le Bureau fédéral du plan prévoit même qu’elle pourrait retomber à 0,7% au cours des 6 prochaines années. Il est évident que notre économie ne peut plus continuer à soutenir de tels rythmes de croissance des dépenses. Dès lors, une réforme urgente à court terme doit consister à rendre cette croissance à nouveau plus dépendante des prestations effectives de notre économie.

3

|

FEB - FOCUS BUDGET - SEPTEMBRE 2009

FOCUS BUDGET Annexe à l’Infor FEB – n° 30 – 18 septembre 2009

interroger sur l’impact de chaque mesure proposée sur la création de

Des mesures peu populaires doivent impérativement être prises. En ces

croissance et d’emploi. Au cours des années à venir, nous ne pouvons

temps difficiles, deux principes peuvent nous guider. Primo, on ne

en effet vraiment plus nous permettre un nouveau fléchissement de

peut admettre que la facture du vieillissement soit reportée sur les géné-

notre croissance potentielle, après l’effet de la crise et les premières

rations futures. Cela signifie que le gouvernement doit concrétiser son

rides de la vague de vieillissement. L’innovation, l’entrepreneuriat et des

engagement de présenter à nouveau un budget en équilibre pour 2015

investissements porteurs d’avenir en main-d’œuvre et en moyens sont

et mettre en place les réformes qui s’imposent dans les domaines du

les ingrédients dont notre pays a incontestablement besoin pour

marché du travail et de la sécurité sociale pour pouvoir financer le

pouvoir se positionner durablement sur la scène internationale au

vieillissement de la population. Secundo, nous devons sans cesse nous

21e siècle.

5 milliards EUR d’économie avec des pouvoirs publics plus efficients ! Cette analyse sur l’efficience des pouvoirs publics belges a pour objectif d’identifier le potentiel d’économies qu’ils pourraient réaliser sans diminuer la qualité de leurs services. La méthode est celle du 'benchmarking' international avec nos trois pays voisins. Le résultat est sans appel : notre emploi public compte 68.000 fonctionnaires de trop et 5 milliards EUR pourraient être économisés si nos pouvoirs publics étaient aussi efficients que ceux des trois pays qui nous entourent.

importants du service public : les services généraux (organes législatifs et exécutifs, affaires fiscales, …), l’ordre et la sécurité publics, les affaires économiques (économie, transport, …) et les loisirs, culture et culte (radiotélévisions, services récréatifs et sportifs, …). Les coûts de fonctionnement du secteur public belge pour les 4 fonctions considérées s'élèvent en 2007 à 7% du PIB, soit 2.218 EUR par habitant. C’est nettement plus élevé que dans nos trois pays voisins, où la moyenne est de 5,5% du PIB.

Un emploi public volumineux et en hausse En termes d’emploi dans la branche de l’administration publique, la Belgique se démarque nettement de ses pays voisins. Tout d’abord, par un nombre plus élevé de travailleurs dans cette branche : 425.000 personnes ou 4 pour 100 habitants en 2007, alors que la moyenne pondérée des pays voisins est de 3,4 par 100 habitants. Cet écart de 0,6 correspond à un nombre non négligeable d’environ 68.000 agents. En outre, cet emploi public a eu tendance à augmenter dans notre pays ces dernières années, contrairement à nos pays voisins, où il a diminué (graphique 6).

… et un potentiel d’économies de 462 EUR par habitant Cet écart de 1,5% représente la somme non négligeable de 5 milliards EUR, soit 462 EUR par habitant. C’est le montant que nos pouvoirs publics pourraient économiser s’ils étaient aussi efficients que les pays voisins (tableau 1). Ce surcoût se retrouve non seulement au niveau des rémunérations, où l’écart est le plus important (1,4% du PIB), mais aussi au niveau de la consommation intermédiaire (0,1% du PIB). Le secteur public belge a plus de personnel et devrait donc moins recourir à la sous-traitance … ce qui n’est pas le cas pour les 4 fonctions considérées ! Analysé par fonction, l’écart avec nos pays voisins est le plus grand dans les services généraux (0,8% du PIB) et les affaires économiques (0,5%), qui représentent ensemble un potentiel d’économies de plus de 4 milliards EUR. Les 2 autres fonctions sont également en surcoût, mais dans une moindre mesure (0,1% pour chacune des 2 fonctions).

Graphique 6 -

5

4,0

4

3,7

3,8

3,7

3,7

3,7

3,4 3,2

3,1 2,9

3

Emploi dans l'administration au sens strict par 100 habitants (Source : Eurostat)

2

1

0 NL 1995

DE

Moyenne pondérée des 3 pays voisins

FR

BE

2007

Entre 1995 et 2007, l’emploi dans l’administration publique en Belgique a augmenté d’environ 60.000 unités (hors Défense). Cette hausse se retrouve à tous les niveaux de pouvoir, les pouvoirs locaux affichant la plus forte progression, avec 33.000 agents supplémentaires2. Un coût de 2.218 EUR par habitant … Un emploi public plus important se traduit par des dépenses en rémunérations plus élevées. Ce poste de dépenses est à coupler avec celui de la 'consommation intermédiaire', car un emploi public moins nombreux pourrait être compensé par une sous-traitance accrue. Ces deux postes de dépenses forment ensemble les 'coûts de fonctionnement'. Ils sont analysés dans ce Focus pour 4 fonctions sur 10 du secteur public, qui sont comparables internationalement et regroupent des services

Un plan pluriannuel plus que nécessaire Des pouvoirs publics belges plus efficients permettraient d’économiser 5 milliards EUR. C’est un objectif tout à fait réalisable et, dans le contexte budgétaire, nous ne pouvons pas négliger ce potentiel d'économie. Un plan sur plusieurs années et à tous les niveaux de pouvoir doit être mis en place pour le réaliser. Ce plan devrait notamment prévoir un remplacement partiel des fonctionnaires partant à la retraite. Tableau 1: Composition des coûts de fonctionnement en 2007 (source : Eurostat) % du PIB

1,4%

Rémunérations

4,9%

3,5%

Consommation intermédiaire

2,1%

2,0%

0,1%

7,0%

5,5%

1,5%

Coûts de fonctionnement •

Services généraux

3,1%

2,3%

0,8%

•

Affaires économiques

1,7%

1,2%

0,5%

•

Ordre et sécurité publics

1,5%

1,4%

0,1%

•

Loisirs, culture et culte

0,8%

0,7%

0,1%

Going for Growth 2009. Hors transferts ‘réformes des polices’ : en 2002, 8.500 gendarmes ont été transférés du pouvoir fédéral vers les pouvoirs locaux.

FEB - FOCUS BUDGET - SEPTEMBRE 2009

Écart avec les pays voisins

•

2

|

Moyenne pondérée des 3 pays voisins

•

1

4

Belgique

Fédération des entreprises de Belgique - Rédaction: Geert Vancronenburg – T 02 515 09 77 – [email protected]

Nous allons devoir faire face à plusieurs années budgétaires difficiles.

Graphisme et production : The Mailshop – tél. 03 771 12 30 – [email protected]

4. Conclusion