Ensayo Final Version Larga

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

FACULTAD DE ECONOMIA

CRIMINALIDAD, JUSTICIA PENAL Y ECONOMIA

ENSAYO FINAL: Exceso de reglas en los Cuerpos Legislativos como incentivo a la corrupción: Una comparación Colombia – UK

LUIS VASQUEZ 200311637

BOGOTA, COLOMBIA MAYO DE 2006

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La corrupción es un fenómeno mundial que se puede presentar bajo cualquier tipo de sistema político o jerárquico establecido en una sociedad u empresa. Tal como destaca German Rey “El poder corruptor es impermeable a la crítica y se escuda en la invisibilidad. La corrupción ama la oscuridad.”1 Oscuridad que parece favorecer sus costos al no poderse evidenciar fácilmente, aunque sus costos y consecuencias son bastante grandes. Como destacó Cesar Vallejo Mejia, “uno de los costos más elevados de la corrupción es su efecto negativo sobre la confianza ciudadana y sobre la gobernabilidad”2. En Colombia sus efectos se reflejan en todos los ámbitos, no solo como causante de pobreza al reducir destinación de recursos a causas necesarias, sino como costo fiscal, que, según OCASA en el Seminario de Transparencia en la Gestión Publica, calculo que “entre 1989 y 1999 los desfalcos por corrupción tuvieron un monto de 7.2 billones de pesos, los cuales diariamente le costaron al país 900 millones de pesos, es decir, el Estado perdió al año, aproximadamente, un 1% del PIB (entre 750 y 800 millones de dólares)”3. Aparte de estos costos para la sociedad, se presenta una visión o hipótesis contemporánea de que la corrupción es el costo de cualquier sistema, que cierta o no, no debe ser justificación alguna para aceptar el nivel de corrupción Nacional que existe en el presente.

Una vez caracterizada la magnitud del problema que la corrupción implica para Colombia y para cualquier Nación, cabe preguntarse para el caso Colombiano, cuales son las entidades en las que existe mayores niveles de corrupción- es decir, cuales son aquellas instituciones que no tienen un alto nivel de transparencia. A través de la medición del Índice de Integralidad de las Entidades Publicas,4 que mide el nivel de integridad y los riesgos de corrupción de las entidades públicas del nivel central y de las principales entidades y dependencias de los gobiernos territoriales, vemos con gran preocupación que dentro de los últimos puestos en la clasificación en cuanto a falta de Transparencia 1 Rey, German. (2004) “Los medios se están quedando atrás”. Entrevista al Diario La Prensa. La Paz - Bolivia Edición de Diciembre 5, 2004. 2 Vallejo Mejia, Cesar. (2002) “Corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad: Síntesis del foro”. Este documento se enmarca dentro del Foro de Corrupción, Gobernabilidad y Desempeño Institucional realizado en Bogotá D.C. el 21 de marzo de 2002. http://www.anticorrupcion.gov.co/documentos/doc/CesarVallejoMejia.pdf 3 OCASA. (2005) Seminario de Transparencia en la Gestión Publica. http://www.avanza.org.co/archivos/676ff593dcb3454fd4de6c02316ed440/Seminario___transparencia_en_la_gesti_n_pbca.ppt

4 Metodología usada y calculada por Transparencia Colombia en: Índice de Integridad de las Entidades Públicas Nacionales 2003-2004 Encuesta de desempeño institucional. http://www.transparenciacolombia.org.co/new//transparencia/publico/indicedeintegridad/resultadosnacional20032004.html

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son: El Senado de la Republica aparece en la posición 65, con un índice de 28.81 y La Cámara de Representantes aparece en la posición 67, con un índice de 16.31, de un total de 67 Entidades Publicas.

Si se analiza esta misma situación a nivel global la situación Colombiana es igual de preocupante, ubicada en el puesto 55 en el Índice de Percepción de Corrupción (2005) de Transparency International5; Mientras que países como UK se destaca con una buena calificación, ubicando en el puesto 11.

Dada la caracterización y estructura de nuestros Cuerpos Legislativos (Senado y Cámara de Representantes) y analizando las instituciones de control que rigen sobre éstas, nace la pregunta ¿Es el excesivo nivel de normatividad (reglas) ejercido sobre los cuerpos Legislativos, un generador de incentivos o ambientes propicios para el desarrollo de la corrupción? El desarrollo de esa hipótesis se basará en comparar la normatividad sobre los cuerpos legislativos tanto para Colombia, como para UK, comparar la estructura de control en cada caso y que implicaciones tienen estos factores para generar los incentivos para la corrupción, y finalmente buscar algunas soluciones a los problemas encontrados.

A pesar de que las estructuras de los cuerpos legislativos de ambos países son bastante diferentes, su función en ambos casos es bastante similar, en cuanto a sus objetivos (Elabora, interpreta, reforma y deroga las Leyes y Códigos en todos los ramos de la legislación, ente otras)6.

El sistema de Control del Congreso Colombiano se basa en diferentes y variados códigos, manuales de conductas y leyes, tales como: La Constitución Política de Colombia, el Régimen de los Servidores Públicos (Ley 190 de 1995), el Código Disciplinario Único (Ley 200 de 1995 - Ley 734 de 2002), el Reglamento del Congreso (ley 5 de 1992) - Estatuto 5 Transparency Internacional. (2005) “Corruption Perceptions Index 2005”. http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2005 6 Se omite la explicación de la estructura de funcionamiento de los Cuerpos Legislativos de ambos países, si desea conocer sobre ellas encontrará información útil en: http://www.bbc.co.uk/dna/h2g2/A591383 , http://www.senado.gov.co/ y http://www.camararep.gov.co/

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del Congresista, el Manual de Conducta Ética -Manual de Conducta Ética de la Cámara de Representantes y la Normatividad Interna de la Cámara de Representantes. Son 6 textos distintos, cada uno en textos separados, en donde no es nada extraño que a medida que se estudia uno de ellos, generalmente se remite a algún otro, y de éste otro se vuelva a remitir a un tercero; además de tener ciertos incisos invalidados a lo largo de la última década, lo que hace que se convierta en una reglamentación bastante compleja difícil de entender y conocer, no solo para personas ajenas al medio, si no también para muchos allegados al tema.

Esto contrasta con el sistema de reglamentación de UK. Los parlamentarios allí se rigen por The Code of Conduct (Julio 2005) y The Guide to the Rules relating to the conduct of Members (Mayo 2002). Donde el primero es de tan solo 4 paginas y el segundo es de 30 paginas, y ambos se encuentran en el mismo libro o cartilla y es bastante fluido, sencillo y fácil de entender, inclusive para no allegados al tema jurídico.

La intención de ambos reglamentos (Colombiano y Británico) tienen objetivos bastante similares pero se desarrollan de maneras diferentes. El principal objetivo de ambos consiste en establecer un registro y una declaración de intereses y establecer un conjunto de normas y/o prohibiciones sobre actividades que les impidan (según el criterio de cada país) desempeñar su función de la manera adecuada.

El registro de intereses consiste en ambos casos, en establecer de manera previa a ejercer la función, las actividades o impedimentos que para los parlamentarios puedan llegar a interferir con su función. Es así como, al momento de ejercer su cargo publico y de entrar en un debate de temas que conciernan con sus intereses, el Congresista Colombiano deberá “ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental”7, mientras que el Parlamentario Británico tendrá bajo su responsabilidad dicha decisión, es decir solo el mismo podrá excluirse del debate: “the Member must consider whether on grounds of conflict of interest it is proper to take part in the inquiry”8. Así, este es la primera gran diferencia, mientras en el Parlamento Británico 7 Art. 291, Ley 5 de 1992 8 The Guide to the Rules relating to the conduct of Members . Declaration of interest in select comités # 66.

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parece basarse mas en un código de ética personal de los parlamentarios, el Colombiano evita dicha opción excluyendo al parlamentario de cualquier discusión de interés personal, en una muestra de desconfianza ética sobre el Congresista. En el tema del conjunto de inhabilidades, el Código Británico establece: “Member may not enter

into any contractual arrangement which fetters the Member’s complete

independence in Parliament”9, dejando de nuevo una marcada concepción de que el parlamentario respetara sus funciones de manera ética dada la importancia de su función; es decir, se refleja de nuevo que es un código de ética donde se confía en la prudencia y buen actuar del parlamentario, basado en la personalidad culta, correcta y ética que los Británicos han demostrado a lo largo del tiempo. Para el caso Colombiano, sucede exactamente lo contrario, en vez de confiar en que el Congresista elegirá y tomara decisiones de sus acciones de manera ética, los códigos le establecen limites a gran mayoría de los posibles comportamientos de este, estableciéndole como debe actuar bajo cada circunstancia; todo esto surge como consecuencia del actuar histórico de estos funcionarios,

dado

esto

surge

la

normatividad

sobre:

Deberes, Prohibiciones,

Incompatibilidades, Inhabilidades, Impedimentos, Recusaciones, Manuales de Funciones entre muchas otras actividades que se le regulan. Inclusive existen regulaciones sobre Bienes y Elementos de Consumo: “Por la cual se reglamentan los trámites en las solicitudes de Elementos de Consumo Devolutivos en la Sección de Suministros” o Consumo Telefónico: “Por medio de la cual se fijan topes máximos de consumo en el servicio de telefonía fija en la Cámara de Representantes y se dictan otras disposiciones”10. Generando un margen de actuación de los Congresistas Colombianos casi nulo donde todo esta reglamentado de manera excesiva.

Esta comparación de normas, presenta un Parlamento Colombiano invadido de normas y reglas sobre innumerables formas de actuar del Congresista; mientras que en el Británico, solamente nos encontramos frente a un “código de ética” donde se da por sentado que el Parlamentario debe ser ético y actuara acorde a la importancia de su posición.

9 The Guide to the Rules relating to the conduct of Members. Lobbying for reward or consideration. # 74. 10 Resolución No. MD- 0919 de 1999 y Resolución No. MD- 2997 de 2003

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Ahora bien, son varias las explicaciones de cómo un sistema complejo puede llevar a abonar el campo a la corrupción. La primera, es propuesta por Robert Klitgaard, quien propone un modelo matemático11, donde el político actúa acorde a sus ganancias esperadas de cada forma de actuar, y donde el parámetro que destaca la probabilidad de ser descubierto al realizar un acto indebido o prohibido, disminuye en la medida en que el sistema sea mas complejo, dado que es mas difícil para los organismos de control detectar cuando se cometió una falta u omisión y perseguir y penalizar a quien la cometió.

La segunda explicación que va de la mano de la anterior, es la que proponen autores como Fernando Cepeda Ulloa al expresar: “Sin embargo, hay que tener cuidado con la implementación de normas, porque en exceso permiten abonar terreno a la corrupción. Esta se incuba en donde se carece de seguridad locativa y de vigilancia apropiada, permitiendo que pruebas documentales sean fácil presa de vándalos, enviados por quienes tienen intereses oscuros.”12. Fortaleciendo esta forma de pensar sobre el exceso de normatividad, también encontramos la misma opinión en “La Corrupción en América Latina: Estudio Analítico Basado en una Revisión Bibliográfica y Entrevistas”, en donde se destaca como: “Características comunes en América Latina que propician la corrupción: 1) Leyes engorrosas, superposición de responsabilidades de diferentes organismos gubernamentales y confusión sobre las leyes. 2) Procedimientos burocráticos y reglamentaciones complejas y excesivas.”13 Finalmente, el ultimo autor, Voce, en destacar y compartir estos puntos sugiere: “Cuando se está diseñando el estatuto sobre conflicto de intereses, el celo exagerado puede hacer olvidar el impacto que crearían las restricciones excesivas. Un estatuto bien diseñado deberá prohibir los conflictos de intereses que resulten mas perjudiciales al buen funcionamiento del gobierno, mas debe cuidarse de no ser tan prohibicionista como para desestimular la vinculación de personas competentes en los cargos públicos”14

11 Klitgaard, Robert. (1990) Controlando la corrupción, La Paz, Editorial Quipus. http://www.probidadenchile.cl/ver_articulo.php?cat=10&art=86 12 Cepeda Ulloa, Fernando. (1994). La Corrupción Administrativa en Colombia: Diagnostico y recomendaciones para combatirla. TM Editores, Contraloría General de la Republica y Fedesarrollo. Bogota, Colombia. 13 La Corrupción en América Latina: Estudio Analítico Basado en una Revisión Bibliográfica y Entrevistas. Equipo: Norma Parker, Gerardo Berthin, Roberto de Michelle, Yemile Mizrahai. American Accountability Anti-Corruption Project. 2004 14 Harvard Journal on Legislation por Vose, C en International Encyclopedia of The Social Sciences, vol 3, 1968. pag 244.

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Finalmente queda como conclusión, que el exceso de normas genera sistemas complejos difíciles de entender, tanto para el parlamentario que es quien lo debe cumplir, como para los órganos control de los parlamentarios que deben revisar que éstos lo cumplan y evaluar cuando han sido violadas las normas. Es así como entre mas complejo sea el sistema mas difícil será para el órgano ejercer su funcion de seguimiento y penalizacion del cumplimiento de las normas, y mas fácil será para algunos inescrupulosos escabullirse entre las normas sin ser detectados. De igual forma se podrá generar un efecto, según el cual existan parlamentarios que al no entender y conocer la totalidad de las normas bajo las cuales se rige en su actuar, podrán estar constantemente violando el código sin saberlo (sin intención) y viéndose sometidos a las sanciones establecidas en el Código Disciplinario hasta llegar punto de perder su investidura política, aún cuando actuaron de buena fe y la violación fue por confusión o ignorancia sobre la normatividad.

En Colombia existe gran número de Congresistas que han sido sancionados con la pérdida de Investidura, por la violación de alguna de las tantas normas ya mencionadas, sin que su accionar estuviera basado en la intención de actuar en contra de lo permitido sino que lo hicieron por desconocimiento y complejidad en entender los manuales de conducta. Tal es el caso del Congresista Carlos Alberto Martín Salinas, quien “ejerció en el Departamento del Huila un empleo revestido de autoridad administrativa, dos meses y siete días antes de las elecciones del 8 de marzo de 1998. Ahora bien, el término de doce meses de la inhabilidad establecida en el artículo 179-2 de la Constitución debe computarse desde la fecha de las elecciones (8 de marzo de 1998) hacia atrás, y ello vale tanto para los congresistas elegidos como para los llamados, porque el régimen de unos y otros es, según esta norma, «el mismo».15” Este ejemplo denota una de las tantas reglas existen sobre los Congresistas, que le impide haber estado empleados en otros cargos públicos en el año anterior a la fecha de su elección. Este parece ser el caso mas común presentado en las sentencias de perdida de investidura del Consejo de Estado, es como

15 Sentencias AC- 7974 de 1 de febrero de 2000 y AC-12300 de 15 de mayo de 2000, Sala Plena. Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0199-01(PI) www.ramajudicial.gov.co

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si los Congresistas no supieran de esta norma. Además que es una norma excesiva y genera desincentivos a la elección de personas con buenos meritos en cargos públicos en el corto plazo. Dado esto, se le decreto la perdida de investidura al Congresista. Cabe denotar que esto no hubiese ocurrido bajo el esquema de normas Británicas donde no existe dicha incompatibilidad de cargos públicos bajo ningún lapso de tiempo.

Es mas, denotando el grado de incomprensión de la normatividad, algunas sentencias van acompañadas del siguiente texto: “INCOMPATIBILIDAD DE CONGRESISTA - Concepto. Marco legal. Alcance / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA Desconocer prohibición consagrada en el artículo 268.10 de la Constitución / RÉGIMEN DE INHABILIDADES DE CONGRESISTA - Prohibición de rango constitucional forma parte de este régimen. Artículos 110 y 268.10 de la Constitución / PROHIBICIÓN CONSTITUCIONAL - Artículos 110 y 268.10 de la Constitución “ Donde explícitamente el Consejo de Estado redacta que el desconocimiento del Régimen de Inhabilidades puede generar Perdida de Investidura, en vez de tratarlo como “violación” de dicho régimen, se acepta que por culpa del desconocimiento se puede generar la perdida de investidura

Existen muchos casos mas de perdida de investidura por acciones claramente sin mala intención y que reflejan el desconocimiento de la normatividad.

La gran pregunta de estos casos que evidencian la complejidad del sistema es si la de vale la pena asumir el “costo” de estos procesos? Parece ser que el Consejo de Estado al realizarlos se desgasta, y son retirados de los cargos parlamentarios, personas sin malas intenciones, que se vieron atrapados en la “telaraña de normas del Congreso”, mientras que los verdaderos corruptos siguen ocupando los cargos y no son descubiertos por la complejidad de normas y la dificultad de seguimiento por parte de los organismo de control.

Queda como consecuencia, la tarea de buscar una solución al problema de la complejidad del sistema Colombiano, en donde deberán plantearse esquemas de “Modernización del Estado” en busca de: simplicidad y claridad del régimen, también concientizar sobre el daño que la corrupción genera (Incentivar denuncias: Mecanismos de Participación

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Ciudadana ) y generar esquemas de rendición de cuentas, veeduría de los procesos de la administración publica y la construcción de una meritocracia efectiva son mecanismos muy efectivos de lucha anticorrupción16. Todo esto con fin de reducir la ya tan mencionada complejidad Colombiana y eliminar los incentivos a la corrupción que ésta pueda generar y los incentivos que ahuyentan personal capacitado para esos cargos y permite la supervivencia de los más corruptos.

El compararnos con el caso Británico puede parecer que es un poco avanzado, dada la cultura Inglesa de ética y respeto, que además se refleja en su código; pero aun así, ésta comparación permite

reflejar que el sistema Colombiano es bastante complejo y

enredado y proclive a casos de corrupción.

16 VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, EL BANCO MUNDIAL Y ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES, CON LA COLABORACIÓN DEL CENTRO NACIONAL DE CONSULTORÍA

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