Elementos Para La Implementacion De Incentivos Economicos Con Enfoque Sistemico En La Gestion Del Recurso Hidrico En Colombia

ELEMENTOS PARA LA IMPLEMENTACION DE INCENTIVOS ECONOMICOS CON ENFOQUE SISTÉMICO EN LA GESTION DEL RECURSO HIDRICO EN COLOMBIA

INTRODUCCIÓN El agua es el líquido esencial, su presencia en la Tierra desde hace millones de años, ha hecho posible la vida y el surgimiento de miles de especies que contribuyen a la biodiversidad del planeta. Así mismo es el sostén de la población mundial e insumo básico para la producción de alimentos, aunque en algunas zonas, su escasez haya llegad a ser un problema de primera importancia para los Estados, y se hayan adoptado medidas muy estrictas para garantizar una oferta mínima del líquido. Las políticas de manejo del agua , siempre han estado ligadas primordialmente a su uso como factor de desarrollo económico, y de abastecimiento de poblaciones, desde un punto de vista antropocéntrico, en el cual el agua es un recurso más, que se puede aprovechar de manera ilimitada, debido a su aparente inagotabilidad. Sin embargo y a pesar de que la oferta de agua pareciera inacabable, la humanidad ha socavado y está amenazando de manera grave la persistencia de aquellas estructuras y relaciones que hacen posible la continua provisión del líquido vital. No sobra decir que como toda conducta humana, el uso del agua ha sido objeto de regulaciones sociales y reglas estrictas, en el caso de las civilizaciones antiguas. En la época moderna se hace uso de instrumentos normativos para administrar el recurso y garantizar su efectiva distribución. No obstante existir actualmente políticas que consideran el mantenimiento de la oferta hídrica como un renglón estratégico dentro de la economía y el orden social de un país, estas se encuentran basadas sobre un modelo dirigista del Estado de comando y control, es decir se apela al principio de autoridad y al establecimiento de reglas permisos y regulaciones estrictas de orden coactivo, para garantizar que el agua sea utilizada de manera racional. En este sentido, Colombia no ha sido ajena a proceso de juridización del uso del agua,. esquema que no obstante estar fundado sobre sólidas bases legales no ha sido mayormente efectivo, en razón a que la puesta en obra de las normas y su misma eficacia, acusa una debilidad estructural, como es la reticencia al acatamiento de las normas jurídicas y la escasez de recursos del Estado para lograr una aplicación efectiva de aquellas. Es así como vemos un panorama legalista bastante amplio, fundado sobre un aparato estatal que se dedica a producir normas en serie, asumiendo que su expedición va a solucionar los problemas que aquejan a la gestión ambiental en el país. Se puede decir que el abanico de normas ambientales, actualmente hay más de 1300 expedidas, no ha sido muy efectivo a la hora de producir resultados en el campo de la protección de los recursos naturales. Esta inflación jurídica choca con un modelo de desarrollo económico dependiente del uso intensivo de recursos naturales, y en esencia depredador en materia ambiental, una cultura ambientalista mínima, centrada en la producción agropecuaria, hasta muy entrado el siglo XX, y unas condiciones ambientales especiales del país que lo hacen

bastante atractivo como proveedor de bienes y servicios derivados de sus recursos naturales. Sin embargo la gestión adelantada hasta el momento no arroja resultados alentadores, los niveles de contaminación de las aguas son representativos, existen zonas del país donde ya se presentan problemas de tensión hídrica, generados por la escasez y pérdida del recurso. Las medidas adoptadas por el Estado hasta empiezan a mostrar resultados en materia de control de vertimientos y manejo de ecosistemas estratégicos para la provisión del recurso agua. No obstante, la calidad del agua potable consumida por la población colombiana, dista mucho de ser la adecuada para un importante sector del país. Asumiendo que el esquema basado en normas y permisos para la utilización del recurso hídrico, debe ser complementado con una política de incentivos, la cual si bien ha sido implementada en el país desde el año 1997, con el cobro dela tasa retributiva por vertimientos a fuentes de agua, y más recientemente la tasa por uso de agua, el presente trabajo propone explorar nuevas alternativas para la gestión del recurso hídrico utilizando herramientas conceptuales, que se considera pueden constituir un punto de partida, para el diseño e implementación de una política pública estratégica, que involucre dentro de su esquema funcional, el análisis de las diversas interacciones y redes que se entretejen entre los diferentes componentes naturales, bióticos y abióticos del ciclo del agua o ciclo hidrológico. Si bien el tema de investigación, inicialmente proponía el estudio a nivel nacional e internacional, de los instrumentos de gestión ambiental de ecosistemas asociados al mantenimiento de la oferta hídrica, la complejidad del tema y el difícil acceso a la bibliografía especializada, casi toda disponible en idioma inglés, hace que los objetivos del ensayo sean más humildes y se limiten al estudio de los instrumentos de gestión del agua, en el entendido de que el tema puede ser abordado de un manera más fácil y comprensible, sin tener pretensiones de profundidad, sino más bien de exploración, abierta la crítica y al aporte desde una variedad de disciplinas . El enfoque de tipo sistémico, que asume la organización natural como un conjunto de redes en constante interacción, dentro de un esquema o patrón organizador y regulador, puede servir para el diseño de una estrategia de acción, concebida con ayuda de la economía ambiental, disciplina que se encarga de asignar valores a los bienes y servicios provenientes de los ecosistemas y la naturaleza en general, con el objeto de lograr un mejor y más racional aprovechamiento, sin disminuir la capacidad e regeneración de aquellos. Esta estrategia involucraría la creación de marcos de acción y regulatorios, concebidos con un enfoque sistémico e integrador, que actúe sobre los diferentes componentes de los sistemas naturales que hacen posible el mantenimiento de una oferta de agua constante y garantizan su aprovechamiento sostenible. No obstante las dificultades presentadas en el estudio de un tema complejo y aún poco explorado en el paìs, creemos que la investigación realizada presenta un panorama general, aunque claro de la gestión del recurso agua en Colombia y en otros países del mundo, y demuestra que a nivel nacional se ha desarrollado un interesante trabajo de administración de los recursos naturales bajo el esquema de instrumentos económicos, si bien los incentivos para la protección y conservación del aguas no están muy bien definidos y deben ser objeto de impulso, como una

importante alternativa dentro de la gestión ambiental. En consecuencia la propuesta contenida en el presente trabajo está abierta a la discusión y complementación, por cuanto en el marco de la teoría de de sistemas y pensamiento sistémico no se ha trabajado mucho en el país, y los mayores esfuerzos se han hecho en el campo de las ciencias humanas y sociales. Vale decir que el camino hasta ahora comienza y que disciplinas como la economía ambiental, herramienta calve en la gestión ambiental moderna deben permear de manera profunda los esquemas actuales de las políticas que sobre recursos naturales y medio ambiente tiene dispuestas el Estado.

1. GENERALIDADES 1.1

FORMULACIÓN DEL PROBLEMA

Cuales son las posibilidades actuales de aplicación de instrumentos económicos complementarios para la gestión integral de los ecosistemas existentes en Colombia, que se encuentran directamente asociados a la preservación y conservación de la oferta hídrica, teniendo en cuenta una valoración de costos ambientales basada en los principios de la economía ecológica y la teoría de sistemas. 1.2

OBJETIVOS

1.2.1 Objetivo General. Analizar la conveniencia de la implementación de instrumentos económicos complementarios que puedan ser aplicados en Colombia dentro del contexto de una política pública ambiental, para la protección y conservación de ecosistemas directamente asociados al mantenimiento de la oferta hídrica. 1.2.2 Objetivos Específicos • Identificar y evaluar los instrumentos económicos actuales utilizados para la gestión ambiental de ecosistemas y el recurso hídrico en Colombia, sus alcances, limitaciones y las posibilidades de modificación. • Analizar estudios de caso y experiencias internacionales en materia de implementación de instrumentos económicos en la gestión ambiental de ecosistemas y recurso hídrico, con el objeto de establecer ventajas y desventajas para la aplicación de los mismos en nuestro país.

• Proponer elementos de análisis para el diseño de una política pública ambiental basada en la aplicación de instrumentos económicos y la valoración de costos ambientales, dentro de un enfoque sistémico y cuyo objetivo central sea el mantenimiento de la oferta hídrica en el país. 1.3

JUSTIFICACIÓN

La gestión actual del recurso hídrico en Colombia requiere una visión integral que tenga en cuenta la totalidad de los factores que intervienen para la regulación de la oferta hídrica, en especial los factores de tipo biótico. Si bien se acude a los llamados mecanismos de comando y control, basados en el otorgamiento de permiso o concesiones para la utilización del recuso hídrico para fines de consumo humano, agropecuarios, industriales y recreativos entre otros y el posterior control y seguimiento de las obligaciones establecidas por las autoridades administradoras del recurso y de manera complementaria se busca racionalizar su uso y transferir a los usuarios parte de los costos generados por la descontaminación de fuentes de agua, a través del cobro de tasas por el uso de las aguas y por la descarga directa de vertimientos. Estas acciones se consideran insuficientes para la gestión eficaz del agua, debido a que no tienen en cuenta los costos generados por la afectación de zonas de recarga hídrica y de importancia para la regulación del ciclo hidrológico, como son las zonas de páramos, los acuíferos, las zonas de reserva forestal, humedales entre otros, que contribuyen al mantenimiento de la oferta hídrica. Por otra parte la política de ordenación de cuencas que se ha plasmado en el Decreto 1729 de 2002, no tiene en cuenta de manera directa una valoración de costos ambientales que implica la gestión de cuencas hidrográficas sometidas a una alta presión antrópica. El presente trabajo busca explorar y analizar las posibilidades de aplicación de instrumentos económicos complementarios a los ya existentes como son las tasas retributivas y por uso del agua, así como las inversiones forzosas contempladas en la ley y que deben hacer los usuarios del recuso hídrico, por causa de su utilización y aprovechamiento. Estos instrumentos económicos objeto de análisis, no van enfocados directamente a intervenir sobre el uso del agua en sí misma para diversas actividades o como receptor de vertimientos; su enfoque de tipo sistémico está dirigido principalmente a intervenir sobre todos los componentes e interacciones que posibilitan la regulación del ciclo del agua y el mantenimiento de la oferta hídrica. Es decir operan sobre los sistemas naturales que tienen que ver directa o indirectamente con la producción de agua, ya sean humedales, reservas forestales nativas, cuencas y microcuencas, zonas de recarga hídrica, áreas de páramos entre los más importantes. De esta manera los principios y metodología de incentivos, gravámenes, beneficios tributarios. fondos etc. que son utilizados en la protección de la biodiversidad, de áreas protegidas, la atmósfera, los suelos manejo de residuos sólidos y peligrosos, pueden ser aplicados para la gestión del recurso hídrico en Colombia y complementar los instrumentos económicos ya existentes. 1.4

DELIMITACIÓN

1.4.1 Unidad de análisis. El objeto de análisis lo constituyen los instrumentos económicos para la gestión ambiental de ecosistemas y del recurso hídrico, y las posibilidades de implementación en Colombia de políticas ambientales asociadas a una valoración de costos fundamentada en el enfoque sistémico, las cuales contribuyan desde el esquema de las leyes de mercado al mantenimiento de la oferta hídrica a nivel nacional. 1.4.2 Cronológica La investigación abarca un análisis de la implementación en los últimos veinte años de instrumentos económicos para la gestión ambiental de ecosistemas y recurso hídrico a nivel internacional y especialmente en Colombia y las posibilidades de implementar a futuro una política ambiental de valoración de costos con enfoque sistèmico. 1.4.3 Geográfica-espacial Se busca hacer a un análisis del caso colombiano, examinando las normas y políticas existentes al respecto y la situación actual de ejecución de las políticas a nivel de las autoridades ambientales del país. Sin embargo dentro de la investigación se abordarán casos y experiencias presentadas en otros países, principalmente de Centroamérica y América del Sur, como es el caso de Brasil, México, Honduras, Ecuador, Argentina entre otros y países como España y Estados Unidos. 1.5

POSIBLES USUARIOS DE LOS RESULTADOS

Como posibles usuarios de los resultados de la investigación se tienen las autoridades ambientales como es el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Así mismo se considera que el documento puede ser de interés para economistas interesados en la gestión ambiental, grupos ambientalistas y ecologistas, abogados especializados en derecho ambiental, usuarios del recurso hídrico, como juntas de acueducto, empresas agrícolas e industriales, ONG`S, universidades y centros de investigación.

2. MARCO DE REFERENCIA 2.1

MARCO HISTÓRICO

El progreso de la raza humana siempre ha estado ligado a la utilización directa de los recursos naturales. La socialización de la naturaleza implicó la utilización de materia primas provenientes de los diversos ecosistemas del planeta. Sin embargo nunca se habían tenido en cuenta las implicaciones de este uso irracional del medio ambiente y sus componentes. Es a partir de de los años 50 cuando se empieza a tener conciencia del valor de estos recursos naturales y se los incorpora dentro de los análisis económicos, especialmente en Norteamérica y Europa. Si bien los primeros análisis están fundados en la teoría económica clásica, posteriormente se incorporan otras variables de análisis que permiten enriquecer el debate. En los años 60´s se empiezan a aplicar algunas tarifas en Europa, especialmente en

Alemania a aquellas empresas que contaminan el recurso hídrico con sus procesos productivos (principio del que contamina paga). La cumbre de Estocolmo y la promulgación de la agenda 21 son un intento para concientizar a los Estados, sobre todo a los más desarrollados sobre las implicaciones económicas, ambientales y sociales del mal uso y despilfarro de los recursos naturales y se empieza a hablar de internalizar costos, es decir de asumir las consecuencias en términos monetarios y productivos las consecuencias de la contaminación y degradación ambiental generadas por las empresas (externalidades negativas). La Cumbre de Río evidenció los pocos progresos hechos sobre el tema a nivel mundial y en su declaración de principios acogida por la mayoría de países participantes estableció como obligación de los estados la valoración de los costos ambientales y la consolidación del principio de que aquellos que contaminan deben responder por las consecuencias ambientales negativas generadas por sus procesos productivos. Colombia no ha sido ajena a esta tendencia y a ha establecido normas precisas de internalización de costos generados por el uso y afectación de recurso naturales como son las tasas retributivas y las tasas por uso. Así mismo en las últimas décadas han surgido y tomado fuerza disciplinas como la economía ambiental, la economía ecológica y la ecología política que plantean alternativas para el desarrollo sostenible y el adecuado uso y aprovechamiento de los recuso naturales, basada sobre los principios de mercado. Esta literatura especializada tuvo una enorme acogida e influencia en las dos últimas décadas del siglo pasado y sus principios y planteamiento siguen siendo utilizado actualmente en el diseño de políticas ambientales basadas en la asignación de valor económico a los recursos naturales . Por otra parte la teoría de sistemas, la cual se empezó a esbozar durante los años 40, ha tenido un enorme progreso desde esa época, siendo aplicada inicialmente a la planificación y organización de operaciones militares a gran escala, durante la Segunda Guerra Mundial y luego a investigaciones llevadas a cabo en el campo de la física, las ciencias sociales y el análisis político y económico. En los últimos años la teoría de sistemas ha sido utilizada como una eficaz herramienta de análisis en el campo de la ecología y la biología, siendo el sostén de influyentes teorías sobre el comportamiento, interacción y organización de los seres vivos. 2.2

MARCO TEÓRICO Y ESTADO DEL ARTE

La transformación de los ecosistemas en el planeta tierra ha sido un proceso ininterrumpido desde la aparición de la especie humana. La suma de las interrelaciones físicas y bioquímicas que dan sustento a la vida en nuestro entorno natural es el resultado de un complejo y lento proceso de interacción entre los elementos que data de más de 3.8 billones de años, tiempo en el cual se han creado ciertas estructuras y equilibrios que permiten el surgimiento, mantenimiento y evolución de millones de especies. Sin embargo, el hombre, con su sorprendente habilidad de adaptación ha tenido un papel predominante dentro de la estructura del sistema biofísico de la Tierra, con las consecuentes transformaciones y efectos negativos que ahora conocemos. Uno de los componentes del sistema natural que más ha sido afectado por la acción

del hombre ha sido el agua. El recurso hídrico, vital para la vida de las especies ha sido aprovechado de manera irracional a partir del advenimiento de los modos de producción organizados de tipo industrial con fines de intercambio de mercancías. Así mismo uno de sus usos más importantes por no decir el más perjudicial, el de depósito de vertimientos contaminantes y otros desechos han alterado notablemente en algunas zonas la calidad del agua haciéndola no apta para otros usos. A lo largo de los siglos el agua se ha utilizado en labores agrícola de manera poco planificada lo que ha generado problemas de escasez y de agotamiento de fuentes. Si bien muchas civilizaciones milenarias fueron capaces de crear toda una cultura alrededor del uso del agua, entendiendo que esta hacía parte de un ciclo que suponía la interacción de todos los componentes y fenómenos existentes en la naturaleza, estos conocimiento fueron prontamente desechados con el desarrollo de las sociedades y el aumento de las poblaciones lo que hizo necesario un uso mayor del recurso con fines agrícolas e industriales. El galopante avance de las sociedades agrícolas, transformadas posteriormente en sociedades industriales, consumidoras y despilfarradoras de recursos naturales, desembocó en un deterioro relevante de los ecosistemas con consecuencias ambientales graves, especialmente en algunas regiones del mundo donde la oferta ambiental iba disminuyendo en proporción directa al ethos depredatorio, propio de una cultura occidental enmarcada en el ciclo de producción de mercancías, a partir de materias primas existentes en la naturaleza. De esta manera los flujos de energía generados dentro de los sistemas naturales, y dependientes de la interacción de sus componentes químicos, físicos y biológicos, han sido profundamente afectados por la actividad extractiva propia de la civilización industrial; esto se traduce en la modificación de los ciclos de nutrientes y en una pérdida de la productividad biológica, sostén del modelo actual de desarrollo económico. En consecuencia y ante el agotamiento de las enormes reserva de recursos naturales, principalmente el agua, biodiversidad y la disminución de la capacidad de autoregeneración de los sistemas naturales, muchos estudiosos llegan a la conclusión sobre la insostenibilidad del modelo de desarrollo económico imperante, basado en la extracción irracional de recursos naturales renovables y no renovables para alentar y aumentar la producción de bienes y servicios cuyo destino es un mundo inmerso en la ola consumista. Si bien la economía por antonomasia, ha sido la disciplina más utilizada para sostener y legitimar el modo de producción capitalista, básicamente depredador en términos medio ambientales, esta misma disciplina ha servido para plantear alternativas de desarrollo sustentable, el cual implica continuar con el crecimiento y desarrollo económicos propios de la mentalidad industrial de corte occidental, buscando sin embargo un uso racional y planificado de los recursos naturales, con miras a mantener la oferta ambiental para las generaciones futuras y garantizar su supervivencia. De esta manera se busca hacer cálculos sobre la estabilidad, capacidad productiva y niveles críticos de los ecosistemas para determinar en que cantidades se puede hacer uso de sus componentes naturales, sin romper el equilibrio que garantiza su existencia. Es decir se trata de mantener sus propiedades autopoiéticas o de regeneración frente a las modificaciones causadas por su interacción con su entorno. Dentro de los servicios prestados por los sistemas naturales, los cuales son posibles únicamente en la medida en que se mantenga la continua interacción de sus componentes a pesar de las alteraciones y perturbaciones externas, se encuentran

el mantenimiento de los gases de la atmósfera, la regulación de los ciclos hidrológicos, la generación de suelos, el mantenimiento de los bancos genéticos, la multiplicación y sobrevivencia de especies entre otros. Estos servicios ambientales desde el punto de vista de la economía deben ser analizados en lo que tiene que ver con las causas económicas de su disminución o desaparición, la valoración de los mismos dentro de un contexto de mercado y su aporte dentro de una estrategia de desarrollo sostenible. Uno de los grandes debates que surge es como utilizar las herramientas de la economía para contribuir al mantenimiento de los ecosistemas, partiendo de su valoración económica y del diseño de instrumentos que permitan una gestión racional y sustentable de los recursos naturales, entre estos el agua. Partiendo de estos principios básicos las diversas teorías económicas han formulado sus propios supuestos o perspectivas de acción. La visión propia de la teoría economicista neoclásica parte desde una orientación antropocéntrica, la cual considera que los bienes ambientales solamente tienen un valor en la medida en que sirven a las necesidades del hombre o que satisfacen sus deseos. En este sentido los sistemas naturales y todas sus interacciones son vistos como un medio para satisfacer las necesidades humanas. De esta manera se hace necesario establecer una relación entre economía y medio ambiente, poner precio a los sistemas naturales y a sus componentes a fin de regularlos mediante una lógica de oferta-demanda, basada en los diversos valores que se pueden asignar a los bienes y servicios ambientales para contribuir a sus conservación, disminuir las externalidades negativas, es decir los costes sociales y económicos que implica la actividad de los agentes económicos en lo que tiene que ver con afectaciones ambientales y que no son cargados a sus costos de producción sino que son asumidos por la sociedad entera. Para la economía ambiental existen tres funciones económicas del medio ambiente como son la de proveedor de recursos naturales para actividades productivas, asimilador de desechos de la producción y fuente directa de utilidades; en función de estos principios es posible asignar valores a los componentes del medio ambiente, valores que tienen como punto de partida el proceso de selección que hace la gente de los bienes y servicios, en este caso los ambientales. En una economía de mercado esta clasificación se logra comparando los precios de los bienes con la voluntad o preferencia de pagar de los consumidores. En consecuencia se trata de encontrar una voluntad de pagar de la sociedad por un determinado bien o servicio ambiental para determinar una línea de acción que implique un cambio en la gestión de lo ambiental. Es decir la protección de determinados sistemas naturales y los bienes y servicios que estos proveen se basa en las preferencias de los consumidores, medidas a través de una curva de demanda y en un análisis de costo beneficio. Dentro de esta visión se incorporan las diversas clases de usos asignados a un sistema natural y que son objeto de valoración económica, y dentro de los cuales se encuentran los usos directos como son la extracción de madera de un bosque, los usos del agua para actividades agrícolas, la extracción minera, la extracción de material genético de plantas y animales; usos directos no extractivos como el turismo y la recreación; usos indirectos tales como servicios ecológicos, la regulación de los ciclos hidrológicos, la fijación de carbono y nitrógeno, regulación de microclimas. Por otro lado están los valores de opción que implican los usos futuros de los componentes del sistema natural y los valores de existencia que se relacionan con el deseo de la población de pagar por la

permanencia o conservación de aquel. Desde este punto de vista, la economía ambiental puede proveer herramientas para el diseño de políticas ambientales, que tomen en cuenta la valoración económica total de los recursos naturales y de esta manera garantizar su aprovechamiento racional y la corrección de las fallas del mercado que generan degradación ambiental. En últimas se trata de suministrar instrumentos que permitan internalizar los beneficios prestados por los sistemas naturales y hacer que la gente pague cuando obtenga algún beneficio de ellos; de esta forma se busca racionalizar el uso de los recursos naturales y aliviar la enorme presión generada por un modelo de desarrollo insostenible a futuro. Dentro de las estrategias de conservación planteadas por la economía ambiental se encuentran los incentivos de tipo económico que en esencia buscan estimular aquellas conductas deseadas y orientadas hacia la protección y conservación de los sistemas naturales. Otro de los objetivos fundamentales es disminuir los impactos y efectos negativos que una medida de conservación, preservación o protección pueda generar sobre una determinada población dependiente de un sistema natural y racionalizar la explotación y uso de recursos biológicos. Por tanto se trataría de compensar a la población referida por las pérdidas que puedan sufrir por la aplicación de las medidas de control ambiental. Desde un enfoque diferente trabaja la economía ecológica, que ha surgido como una tendencia interdisciplinaria y parte de una concepción holística o sistémica del complejo funcionamiento de los sistemas naturales. Desde esta perspectiva de carácter ecocéntrico se mira a la naturaleza no en función únicamente de los beneficios que puede prestar a la especie humana como satisfactora de sus necesidades, sino como una organización o conjunto de interacciones bióticas y humanas a nivel planetario. La naturaleza es concebida como un todo o un supraorganismo viviente compuesto de concentraciones de energía utilizable, de carácter activo, no lineal sino cíclico. La economía sería un subsistema dependiente de un sistema global finito, que se encuentra en función de las complejas interrelaciones existentes dentro de una organización única, compuesta de múltiples subsistemas interdependientes. En consecuencia se parte del hecho de que la economía y la ecología se encuentran funcionado en un sistema conjunto y que la permanencia de este se debe a la capacidad de resiliencia o de mantenimiento de su funcionalidad frente a los cambios experimentados desde el entorno. Así las cosas, el valor económico de los sistemas naturales está en estrecha relación con las funciones químicas, físicas y biológicas dentro de un solo sistema global, y todos y cada uno de sus componentes desempeñan un papel en el mantenimiento del equilibrio o autopoiesis. El objetivo último dentro de esta concepción es el mantenimiento de la resiliencia del sistema global para garantizar así mismo la continuidad de sus funciones. Partiendo desde este nuevo paradigma que hace énfasis en las funciones ecológicas de los sistemas naturales para el mantenimiento de la vida en el planeta y de las condiciones en que se mantiene el equilibrio o capacidad de resiliencia de cara las interacciones con el entorno, se analiza el papel que debe desempeñar la economía y su capacidad para generar nuevos instrumentos y políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales. En consecuencia se deben fijar límites a las actividades económicas y productivas cuando estas amenacen el equilibrio de los sistemas naturales. Los instrumentos

de regulación antes que pensar en una valoración económica basada en las preferencias de la población, deben centrarse en el mantenimiento de la funcionalidad del sistema en general, su capacidad de resiliencia y fijar límites críticos de intervención sobre este, a fin de no afectar su función esencial de soporte de la vida. Para el caso del recurso hídrico, en Colombia se ha trabajado en el diseño e implementación de instrumentos económicos tales como las tasas retributivas, derivadas del principio del contaminador –pagador y las tasas por uso, que gravan el consumo del agua otorgada en concesión por el Estado. Este enfoque pretende la captura de fondos a partir de situaciones en las cuales el recurso hídrico ha sido objeto de usos específicos, como son el de sumidero o vertedero de residuos líquidos generados por procesos productivos o provenientes de núcleos urbanos o sus usos con fines de consuno humano, agropecuario, industrial, recreativo, energético entre los más importantes. Los dineros recaudados son utilizados para proyectos de descontaminación hídrica o protección de zonas de recarga o acuíferos, si bien se presentan discrepancias por las diversa disposiciones legales que generan confusión en cuanto al destino específico de estos recursos. Desde un enfoque integral, que parte de considerar que la gestión del recurso agua a partir de instrumentos económicos no debe hacerse con soluciones “al final del tubo” para el caso de los vertimientos de aguas residuales o simplemente contabilizando la cantidad de líquido concesionada, para determinar un gravamen que debe ser pagado por los usuarios sin que aún se tenga total claridad, en el caso colombiano, sobre el destino final de los recursos, se plantea la posibilidad de diseñar instrumentos económicos que partan de una visión sistémica o de conjunto. Los bienes y servicios ambientales que son proveídos por una determinada cuenca, no están representados únicamente en la oferta hídrica disponible, es decir la cantidad de aguas que puede ser utilizada con fines de consumo o como vertedero de residuos, sino que deben ser valorados a partir de las interacciones que se presentan entre los componentes bióticos y abióticos y que hacen posible la provisión del agua, entendiéndose este proceso como un cúmulo de relaciones, acciones, funciones y atributos interdependientes, que deben ser mantenidos en un estado de equilibrio con el objeto de garantizar la permanencia del ecosistema sometido a intervenciones de tipo antrópico, y como tal su oferta de servicios ambientales, entre los cuales se destaca la oferta hídrica Siguiendo con este planteamiento los instrumentos económicos traducidos en incentivos, tasas, beneficios fiscales, permisos negociables entre otros, no apuntarían únicamente a garantizar la descontaminación de las fuentes hídricas o a la protección de zonas de recarga, esquema predominante en la actualidad, sino a lograr la conservación y protección de los atributos totales de un sistema natural que ha sido identificado como productor de agua, para garantizar su resiliencia y funcionalidad y como tal su oferta de servicios ambientales. Desde el marco de la economía ambiental existen aportes interesantes que conservan plena actualidad tales como los planteamientos de autores de la talla de Herman Daly, David Pearce, F. O´Connor, E. Barbier, T. Panatoyou entre los más importantes y que desde la perspectiva del Primer Mundo, abogan por una visión económica flexible del medio ambiente, no centrada en el mercado y en la ley de oferta – demanda, sino en una valoración de los recursos desde del ámbito

ecológico que tenga en cuenta las dinámicas presentes al interior de los sistemas naturales y su interrelación con los procesos productivos actuales. Teóricos de la talla del mexicano Enrique Leff, el español Joan Martínez Alier y el indio Vanadava Shiva han realizado análisis recientes partiendo el marco de la economía ecológica y tomando principios de la economía política para replantear la discusión generando una nueva disciplina que ha adquirido importancia a raíz de los enormes problemas de degradación ambiental, la desigual distribución de los bienes y el eterno conflicto Norte-Sur, derivado del modelo de desarrollo económico imperante. Esta nueva disciplina denominada Ecología Política, que se alimenta de las vertientes de la economía política de corte marxista y neomarxista, plantea un nuevo esquema de reapropiación social de la naturaleza y de una gestión y distribución más equitativas de los recursos naturales, donde los países menos desarrollados y con una reserva significativa de recursos naturales tengan oportunidad de competir en el mercado mundial en condiciones más favorables, dentro del principio del desarrollo sostenible y con plena autonomía e independencia para el manejo, aprovechamiento y comercialización de sus recurso naturales. Por otra parte han sido muy importantes los aportes de organizaciones como IUCN (Unión para la Conservación de la Naturaleza), con respecto al financiamiento de trabajos sobre economía ecológica adelantados por teóricos e investigadores de todo el mundo, A nivel colombiano las tasas retributivas y por el uso de las aguas son de reciente aplicación, apenas en el año 1997 se promulgó el Decreto 901 de 1997 sobre tasa retributivas y en el año 2004 fue expedido el Decreto 0155, el cual se encuentra en proceso de implementación. No obstante fue necesaria la instauración de una acción de cumplimiento, por parte de uno de los expertos más importantes a nivel nacional en materia de economía ambiental, el Dr. Mauricio Monroy Rosas, para que el Ministerio en el año 2003, inobservancia de lo establecido en el artículo 5º de la Ley 99 de 1993, adoptara las metodologías a utilizar en Colombia para la valoración de bienes y servicios ambientales, produciendo un documentos que simplemente es una recopilación carente de un análisis profundo de metodologías ya conocidas utilizadas a nivel internacional, sin que por otra parte el Estado Colombiano haya adoptado hasta el momento una política seria de valoración de costos ambientales con fines de planificación ambiental económica y social . Esta situación es igualmente evidente a nivel académico en el país, donde existe un número muy reducido de centros universitarios que han incluido dentro de sus programas de formación académica, posgrados en economía ambiental, produciendo algunos trabajos de investigación que analizan situaciones a nivel local, como es el caso de la Universidad de los Andes. Por otra parte y a nivel del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y las Corporaciones Autónomas Regionales, no se han emprendido aún acciones serias y planificadas que impliquen la valoración de costos para la gestión de los recursos naturales y el medio ambiente, como insumos para una política pública de gestión ambiental, a pesar de que existen disposiciones legales que hacen obligatoria su ejecución 2.3

MARCO LEGAL

Dentro de las normas y regulaciones de orden nacional e internacional, relacionadas de manera directa con la aplicación de instrumentos económicos para la gestión ambiental se encuentran las siguientes: Constitución Política de Colombia. Artículos 58, 79, 80, 333, 338,339,345,360,334. Declaración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Carta de la Tierra), hecha en el marco de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible en Rio de Janeiro, 1992. Decreto 2811 de 1974. Renovables.

Por medio del cual se dicta el Código de Recursos Naturales

Ley 99 de 1993. Por medio de la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente y se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente. Decreto 3100 de 2003. Por medio del cual se reglamenta el cobro retributivas por vertimientos puntuales.

de tasas

Decreto 3440 de 2004. Norma que modifica el Decreto 3100 de 2003. Decreto 901 de

Por medio del cual se crea el certificado de incentivo forestal.

Decreto 3172 de 2002, Por medio del cual se establece el procedimiento para la certificación de inversiones en control y seguimiento ambiental, con fines de exención tributaria. Decreto 0155 de 2004. Por medio del cual se reglamenta el cobro de las tasas por uso del agua. Decreto 1541 de 1978. Por medio del cual se dictan disposiciones para el uso de las aguas. Ley 685 de 2001. Por medio de la cual se expide el Código de Minas. Decreto 1594 de 1984. Por medio de la cual se regula lo referente al manejo, tratamiento y disposición final de vertimientos líquidos. Ley 812 de 2003. Por medio de la cual se Adopta el Plan Nacional de Desarrollo. Resolución No. 1478 de 20O3 del Ministerio de Ambiente , Vivienda y Desarrollo Territorial Por medio de la cual se adopta el documento técnico denominado “Metodologías para la Valoración Económica de Bienes, Servicios Ambientales y Recursos Naturales”.

Proyecto de Ley el Agua ( borrador del 21 de Septiembre de 2004) el cual cursa actualmente en el Congreso de la República. Proyecto de Ley No. 032. República.

3.

Ley de Páramos, objeto de debate en el Congreso de la

DISEÑO METODOLOGICO

Como metodología del trabajo se proyecta realizar una investigación de tipo exploratorio, la cual implica en primer lugar, el análisis de bibliografía de autores nacionales y extranjeros en temas relacionados con la teoría de sistemas, economía ambiental, ecología y medio ambiente, ecología política y economía ecológica, instrumentos económicos para la gestión ambiental y derecho ambiental comparado, entre los más importantes, la cual brinde las herramientas teóricas necesarias para el contexto de la investigación. Se considera de relevancia el estudio de casos puntuales en los cuales se haya trabajado con valoración de costos ambientales y aplicación de instrumentos económicos para la gestión de los recursos naturales, y el análisis de las experiencias de países de Norte, Centro y Suramérica y de la experiencia colombiana en el manejo de estos mecanismos. Así mismo se proyecta considerar como herramienta de análisis el enfoque sistémico aplicado en otras disciplinas científicas como la biología, la sociología, la psicología entre otras, que permitirá tener una visión global e integrada para efectos de los objetivos que se persiguen. A partir de esta información se haría inicialmente un diagnóstico de la situación actual del país y de algunos países de América Latina y otros como Estados Unidos y España, en materia de preservación protección y conservación de sistemas naturales a través de instrumentos económicos. Posteriormente y como otra etapa dentro de la investigación se analizaría la posibilidad de incorporar el enfoque sistémico, como herramienta de análisis, en lo que tiene que ver con la interrelación de los sistemas naturales y las interacciones que contribuyen al mantenimiento de la oferta hídrica, con el objeto de hacer una aproximación a la valoración de costos ambientales y a la gestión del recurso agua, partiendo de un enfoque integral fundado en la teoría de sistemas.

Una tercera etapa consiste en utilizar las herramientas de tipo teórico y exploratorio producto del análisis realizado previamente, como punto de partida para un análisis más detallado que permita la construcción de una propuesta de política ambiental, integrada y viable de valoración de costos ambientales y de aplicación de nuevos instrumentos económicos que complementen de manera eficaz los ya existentes, considerando siempre el punto de vista sistémico de la relación sistemas naturales y su entorno, en este caso el antrópico y su estrecha interdependencia 3.1

TAMAÑO POBLACIONAL

Para los efectos de la investigación, la población la constituyen las autoridades ambientales y organismos estatales encargados de la gestión ambiental, de los países sobre los cuales se va a hacer el análisis de los instrumentos económicos. También se pueden incluir los beneficiarios de los servicios ambientales prestados por los ecosistemas, como son los usuarios del recuso hídrico con fines de consumo humanos, industrial, minero, recreativo entre otros, usuarios de los bosques naturales y áreas protegidas que se constituyen como ecosistemas de interés estratégico. 3.2

TAMAÑO MUESTRAL

El tamaño de la muestra esta dado por los países sobre los cuales se va a realizar el análisis de sus instrumentos de mercado para la gestión ambiental dentro de sus respectivos territorios, como es el caso de Brasil, Argentina, Ecuador, Honduras, Estados Unidos y España, entre los más importantes 3.3

RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN TÉCNICO ADMINISTRATIVA

Se prevée la recopilación de la información a través de consulta directa de bibliografía especializada que se puede encontrar en bibliotecas universitarias, públicas, como la Luis Angel Arango de la ciudad de Bogotá, donde se encuentran los archivos más completos sobre los diferentes temas que se deben analizar dentro de de la investigación. Así mismo es necesario consultar el centro de documentación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, especialmente de la Oficina de Análisis Económico, donde es posible encontrar documentos técnicos de gran interés para el trabajo. Las fuentes de información disponibles en Internet se consideran de especial relevancia, teniendo en cuenta que allí tienen sus páginas WEB, gran número de entidades y centros de investigación que desarrollan temas afines al objeto de la investigación. Por otra parte se tiene prevista la consulta de textos e información de propiedad del autor y que constituyen bibliografía especializada sobre el tema del ensayo. Es importante en la medida de lo posible realizar entrevistas y consultas con funcionarios estatales, consultores, investigadores y organizaciones públicas y privadas que manejen el tema de la valoración de costos ambientales y la aplicación de instrumentos económicos para la gestión ambiental

3.4

ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN

La información va a ser manejada en forma manual principalmente. No se descarta la creación de una base de datos con fines de seguridad y como una base nemotécnica que permita su procesamiento de manera más fácil y metodológica.

4. LA GESTION DEL RECURSO HÍDRICO EN COLOMBIA. HISTORIA, ALCANCES Y PERSPECTIVAS Colombia ha sido reconocida desde hace muchos años a nivel mundial por su gran potencial en biodiversidad y en especial por su importante oferta de recursos hídricos. Desde la época de la Conquista y la Colonia, los cronistas de las grandes travesías de corte casi épico, hechas por los exploradores ibéricos y de otras nacionalidades, han reconocido admirados, la majestuosidad y diversidad de nuestros ríos, lagos, humedales, lagunas e innumerables fuentes de agua y han reflejado en sus escritos la belleza, voluptuosidad, enormidad y diversidad de nuestras aguas y el maremagnum de vida y complejidad que se ha desarrollado alrededor de esta riqueza natural. Según datos recopilados para el año 2004, Colombia cuenta con una disponibilidad en metros cúbicos de agua por habitante 5 veces mayor al promedio mundial, la cual equivale a 33.630 m3 percápita. La oferta hídrica total es de 2000 km3,

equivalente a 57.000 mts3 persona /año, disminuyendo en un año seco a 26.700 m3 persona /año. En comparación con estas cifras, el promedio mundial apenas llega a una disponibilidad por habitante de 9.000 m3 percápita. Otro interesante planteamiento basado en investigaciones científicas en el campo de la hidrología y la meteorología, acoge la expresión Complementariedad Hidrológica, para explicar la abundancia del recurso hídrico en Colombia, la cual obedecería a la privilegiada posición que ocupa el país dentro del contexto planetario. Es decir, la localización del territorio nacional, dentro de la denominada Zona de Convergencia Intertropical, lo hace privilegiado en materia de recursos hídricos, debido a que se presenta un interesante fenómeno de interacción de masas de aire cálido y húmedo, generando bajas presiones y condensación. Este fenómeno, que igualmente causa las más altas tasas de evaporación en esa zona del globo terrestre, ha hecho que la misma sea reconocida como el surtidor hídrico del planeta, configurando dentro de nuestro país varias formas de regímenes pluviales, que a su vez generan diferentes regímenes hídricos superficiales, que se complementan, dependiendo de la región geográfica donde se presenten las lluvias; es decir los períodos secos que se presentan durante el año en algunas vertientes hídricas, son equilibrados o compensados por los períodos húmedos que tienen lugar en otras vertientes, caracterizadas por un régimen diferente de lluvias, garantizando una oferta de agua constante que debe ser objeto de un profundo estudio y de la aplicación de políticas estratégicas enfocadas hacia el mantenimiento y aprovechamiento de esta especial situación en materia de planificación hidrológica. La importante oferta de recurso hídrico con que cuenta Colombia, ha posibilitado por una parte el desarrollo de algunas regiones, especialmente la Andina, cuya producción agrícola ha hecho un uso continuo, aunque no totalmente racional del recurso hídrico. Así mismo ríos de gran importancia a nivel nacional como son el Magdalena y el Cauca han sido utilizados como medios de subsistencia y vías medios de comunicación, posibilitando la interacción social económica y cultural entre las regiones centrales del país y la Costa Atlántica. Por otra parte se ha aprovechado este considerable potencial hídrico para la generación de energía en varias zonas del país y para el establecimiento de ciudades en zonas estratégicas del territorio. Sin embargo el desarrollo de la nación y el aumento de la población han traído consigo nuevas implicaciones de tipo ambiental para el recurso hídrico, asociadas directamente a la producción de bienes y servicios y a la permanencia e incremento de asentamientos humanos en áreas definidas. Muchos ríos, quebradas, caños, lagunas y otras fuentes, se han convertido en vertederos de residuos líquidos y sólidos, lo cual ha degradado en un porcentaje considerable la calidad de las aguas, haciéndolas no aptas para otros usos. Si bien se ha insistido mucho sobre el tema y las agencias gubernamentales han creado normas y establecido planes de acción y programas de descontaminación, para tratar de controlar el vertimiento de aguas residuales en las fuentes hídricas y mitigar sus efectos nocivos, no sobra recordar casos tristemente célebres en materia de contaminación hídrica como el del río Bogotá, paradigmático a nivel mundial por su gravedad y el del río Magdalena, la principal arteria fluvial del país, el cual a diario arrastra hacia el mar su duradera

agonía, propiciada por un sinnúmero de causas, entre las que cabe destacar ampliamente la contaminación generada por aguas residuales urbanas e industriales, vertidas a lo largo de la mayor parte de su curso, la sedimentación proveniente de los procesos erosivos de las montañas andinas y la alta tasa de deforestación de sus riberas; el río Cauca, aquejado por los mismos males de su hermano mayor, las lagunas de Fúquene y Tota, presas de un devastador y entrópico proceso de contaminación por agroquímicos y sedimentos orgánicos y las múltiples fuentes de agua nacidas en medio de bosques naturales, envenenadas de manera perversa y continua por los productores y traficantes de estupefacientes. 4.1

ANTECEDENTES

DE LA LEGISLACIÓN DE AGUAS EN COLOMBIA

Si se mira desde el punto de vista histórico, el interés por la protección y preservación del recurso hídrico, ha sido asumido desde una perspectiva estatal e institucional, solamente desde mediados del siglo XX. Antes, la conciencia ecológica no tenía cabida en las preocupaciones de una naciente república que luchaba por consolidarse y mantenerse como una Nación- Estado y cuyos principales objetivos estaban centrados en la estabilidad política y en la organización de una precaria economía basada en la producción de materias primas, a más de entenderse con una conflictiva organización social heredera del orden colonial y con la presencia de múltiples factores de desequilibro y desorden, asociados en gran parte a la particular diversidad cultural, social y política. Las primeras normas expedidas en el país sobre recurso hídrico datan de la época de la Colonia y tienen un fuerte influjo del derecho de Indias, establecido durante la dominación española. Posteriormente durante la época del gobierno de Simón Bolívar se dictaron normas sobre usos de las aguas, determinando zonas de corrientes o quebradas donde se podían realizar actividades como lavado de ropas, vertimientos y derivación de aguas para consumo humano. En el Código Civil, adoptado en el año de 1887, se establece un régimen jurídico de las aguas, donde se vislumbran algunos principios relativos a la protección del recurso, aunque su orientación está marcada por la influencia del concepto de propiedad privada, si bien se consagraron como bienes de uso público los ríos y todas las aguas que corran por cauces naturales. Es claro el enfoque economicista y antropocéntrico de estas normas, donde se consideraban los recursos naturales como bienes a explotar y fuente de ganancias, enfocando la protección de los recursos naturales, dentro de un criterio de aprovechamiento, ya fuera por el Estado o por particulares a través de concesiones u otro tipo de contratos públicos. Posteriormente, las normas expedidas por el Gobierno Nacional fueron apuntando hacia la administración del recurso hídrico y su protección en las fuentes de origen como son los páramos, inicialmente lugares de alto contenido simbólico y religioso para los indígenas de la zona andina y colonizados de manera agresiva por los españoles con fines agropecuarios , las zonas de recarga de acuíferos y los nacimientos de vertientes de aguas, donde desde hacía varios siglos se desarrollaban labores de tipo agropecuario, lo que implicaba el desmonte y quema de áreas donde se localizaban nacimientos de aguas. Es claro que para esa época (primera mitad del siglo XX), Colombia no experimentaba un crecimiento demográfico que estuviera representado en la creación y desarrollo de grandes asentamientos urbanos, por lo que el problema de vertimientos de tipo doméstico e industrial, no era considerado por los planificadores estatales.

Entre las normas proferidas para esa época, se encuentran la Ley 113 de 1928, mediante la cual se definieron los estudios técnicos necesarios para aprovechar las corrientes y caídas de aguas por su fuerza hidráulica; así mismo se estableció el dominio público sobre las aguas y se dejaron a salvo las concesiones otorgadas a departamentos y municipios, fijándose como término máximo 50 años, para las autorizaciones de aprovechamiento de aguas otorgadas por el Gobierno. Entre otra de las disposiciones jurídicas expedidas se encuentra la Ley 200 de 1936, normatividad que intentó regular y hacer posible un proceso de reforma agraria y titulación de tierras, dentro de un enfoque socialista y progresivo. Es significativo que uno de los recursos jurídicos utilizado por los grandes terratenientes para proteger sus enormes propiedades y negar los derechos de los poseedores, fuera denunciar ante las autoridades policivas y judiciales, a los campesinos tenedores de bienes baldíos, como autores de la tala de bosques que preservaban vertientes de aguas (actualmente denominadas microcuencas), prohibición contenida en el artículo 8º de la mencionada ley . Años después se intentó organizar a través de los Ministerios de Economía y Agricultura lo relativo al aprovechamiento de aguas para consumo humano principalmente; los Decretos Leyes 1381 y 1382, promulgados en el año de 1940, se referían al cobro de tasa por suministro de agua para acueductos rurales, la cual sería reinvertida en la construcción de acueductos. Así mismo estas normas prohibían a los departamentos y municipios establecer gravámenes o impuestos por el uso del aguas públicas. También se exigía a los prestadores del servios de acueducto solicitar las respectiva merced de aguas o permiso para el uso del recurso hídrico (Artículo13 Decreto 1380/41). El Decreto 891 de 1942 estableció el servicio de vigilancia del agua y facultó a las entidades públicas para cobrarlo en las corrientes de aguas nacionales o de uso público reglamentadas o aprobadas por el Gobierno Nacional . Así mismo vale la pena mencionar el Decreto 1300 de 1941, sobre protección de nacimientos de aguas y la Ley 2º de 1959, que creaba siete grandes reservas forestales en el país, teniendo como uno de sus principales objetivos la protección de las aguas, cuya existencia se asociaba directamente a la permanencia de los bosques, los cuales sin embargo han venido siendo objeto de aprovechamiento y explotación constantes para permitir el desarrollo de proyectos forestales, mediante la figura jurídica de la sustracción de áreas, establecida en esa misma regulación. Con la creación del INDERENA, ente público adscrito al Ministerio de Agricultura, se buscó canalizar y hacer efectiva la naciente política ambiental y ecologista, surgida como eco de un movimiento a nivel mundial, que demandaba de los Estados una protección de sus recursos naturales y exigía así mismo aguas limpias, cielos menos contaminados y espacios naturales protegidos, entre otras aspiraciones netamente ecologistas; anhelos que surgían de las comunidades y grupos de presión ambientalistas con enfoque ecocéntrico, con el objeto de poner freno al desmesurado ethos desarrollista e industrializado propio de los países de Occidente y que tuvo un gran impulso después de la Segunda Guerra Mundial. El INDERENA, en ejercicio de la política pública de administración y protección del recurso hídrico, y mediante varios acuerdos o actos administrativos, entre los que se encuentran el No. 27 de 1970 y el No. 26 de 1974, estableció el servicio de vigilancia en corrientes de uso público para varios departamentos del

país, creando grupos de control y vigilancia y fijando una cuota por este servicio que se cobraría a los beneficiarios del recurso hídrico asignado por la entidad a través de resoluciones de reglamentación de aguas, para fines de consumo doméstico, abrevadero, acueducto, industrial, riego, generación de fuerza hidráulica entre otros. Sin embargo, estos pagos estaban encaminados a cubrir los costos del servicio prestado por la entidad y aún no apuntaban hacia una gestión del recurso hídrico como objetivo principal . La Ley 23 de 1973, dotó de facultades extraordinarias al Gobierno para la expedición de un Decreto Ley que marcara el derrotero estatal para el manejo, administración y protección de los recursos naturales y el Medio Ambiente, profiriéndose en el año 1974, el Decreto Ley 2811 de 1974 o Código Nacional de los Recursos Naturales, donde ya se determinaba de manera clara una política pública estatal sobre el manejo de las aguas y los demás recursos naturales renovables. Esta nueva regulación era consecuencia de la conciencia ambientalista surgida a nivel mundial a raíz de la crisis del petróleo en la década del 70, del siglo pasado . Esta nueva normativa marcó un punto de quiebre con respecto a la gestión ambiental, y propició la creación de nuevos modelos de legislación ambiental, basados en principios o premisas naturalistas universales, impuestos y difundidos de manera sutil por los países del primer mundo. No es casualidad que pocos años después de que los Estados Unidos fijaran su política ambiental a través de la NEPA o National Environmental Policy Act , proferida en 1970, nuestro país diera luz verde a su propia regulación ambiental, estructurada a través de un decreto con fuerza de ley, norma que consagraba principios y directrices relativos a la conservación, protección y administración del recurso hídrico, manejo de cuencas hidrográficas, de suelos, aire y recurso forestal, enmarcados dentro de una política de administración centralizada, con amplias facultades de acción y con potestades enmarcadas dentro del llamado poder de policía. 4.2

POLÍTICAS Y LEGISLACIÓN ACTUAL PARA LA GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO

A partir de la expedición del Decreto Ley 2811 de 1974, surgió un gran número de normas que intentaban desarrollar sus principios y adecuar a la realidad nacional sus declaraciones de alto contenido simbólico, que planteaban enormes problemas a la hora de su puesta en obra, debido a la falta de coordinación institucional, la escasez de recursos financieros, la ausencia de una estructura organizativa fuerte y de una verdadera ética pública que soportaran y orientaran la gestión ambiental estatal. Para el caso del recurso hídrico se expidieron dos decretos, 1541 de 1978 y 1594 de 1984, normas de gran relevancia, alrededor de las cuales ha girado una gran parte de la gestión estatal del agua, y que todavía son objeto de una amplia aplicación por parte de las entidades públicas encargadas de la administración, control y vigilancia de los recursos naturales y el medio ambiente. Siguiendo con el análisis de los decretos antes citados, se puede decir que el Decreto 1541 de 1978, ha orientado durante los últimos 25 años la administración del recurso hídrico en Colombia, estableciendo los derechos y obligaciones con relación a las aguas de uso público y privado y determinando entre otros aspectos, los modos de adquirir el derecho al uso y aprovechamiento de las aguas de dominio público, los procedimientos y trámites requeridos, los términos y condiciones de las concesiones, las obligaciones y prohibiciones de los usuarios de las aguas, además de establecer requerimientos técnicos para obras

hidráulicas, la competencia para el cobro de las tasas por uso del agua, creadas por el Código Nacional de Recursos Naturales, las prioridades de uso del recurso hídrico y los regímenes jurídicos para la clases de aguas, de acuerdo a la clasificación hecha por la norma, como son las superficiales, subterráneas, lluvias y termominerales principalmente. Es importante anotar que, si bien el Decreto 1541 de 1978, establecía normas precisas para iniciar el proceso de cobro de tasas por el uso de las aguas, por su utilización para la descarga de vertimientos de aguas residuales, así como por el beneficio recibido por la construcción de obras hidráulicas, siendo una norma pionera en su momento a nivel internacional en lo que respecta al uso de instrumentos económicos para la gestión del recurso hídrico, dichas normas fueron ineficaces, debido a la falta de un soporte institucional que posibilitara el desarrollo de este tipo de programas. Esta falencia y eficacia apenas simbólica de las normas que creaban gravámenes a cargo de los usuarios del recurso hídrico, fue reemplazada por un enfoque de comando y control , que intentó regular lo relativo a las gestión del agua, mediante la figura de permisos y concesiones y el respectivo control y seguimiento, en la medida en que los recursos gubernamentales y la disponibilidad de personal calificado lo permitían. Por su parte el Decreto 1594 de 1984 ( reglamentario de la Ley 9º de 1979 o Código Sanitario Nacional), regula lo referente a la utilización de las aguas como receptores de vertimientos líquidos, normas de calidad de las aguas, sustancias de interés sanitario, cuerpos de aguas aptos para receptar vertimientos líquidos, tipos de vertimientos, límites máximos permisibles de carga contaminante, procedimientos para la obtención de permisos de vertimiento y planes de cumplimiento, tipos de infracciones y procedimiento para su sanción; obligaciones y prohibiciones de los usuarios. Esta norma intentó remediar en parte la falencia presentada en el Decreto 1541, respecto del cobro de las tasas retributivas por vertimientos de residuos líquidos y reglamentó el método para el cálculo de las mismas, creadas por el Código Nacional de Recursos Naturales. Se determinó que estas debían ser calculadas y liquidadas de acuerdo con la cantidad de carga contaminante vertida a una fuente de agua, como una forma de que los particulares, las entidades territoriales y las empresas respondieran económicamente por las externalidades negativas derivadas del uso de los cuerpos de agua como fuentes receptoras de vertimientos contaminantes, en un clara aplicación del principio “contaminador -pagador”, originado desde el derecho ambiental alemán. Las dos normas antes referenciadas, han sido objeto de fuertes críticas por parte de los ejecutores de la política ambiental, abogados y autoridades ambientales argumentando para el caso del Decreto 1541 de 1978, que no se ajusta a la actual dinámica de los usos del agua, así mismo que muchas de sus disposiciones no han sido objeto de aplicación y que los instrumentos de gestión del recurso hídrico que plantea, en muchos casos son obsoletos, debido a que están basados mayormente en el esquema de mandato y control y no responden a las expectativas de un país con una importante dinámica económica y social, donde ya es posible aplicar otros instrumentos para la gestión ambiental y en especial del recurso agua. En tal sentido, argumentan algunos de sus detractores que el enfoque para el uso y aprovechamiento del agua, debe contemplar una función de intercambio comercial de acuerdo con el balance hídrico de las diferentes fuentes (esquema mercantil de

oferta-demanda) y que se debe aplicar la figura de contratos privados para la cesión del derecho al uso del aguas, otorgado por mandato estatal, lo cual haría posible la creación de un mercado del agua autorregulado. Para el caso del Decreto 1594 de 1984, se habla de su complejidad técnica y su falta de coherencia y técnica jurídica, lo cual ha motivado incluso la declaratoria de nulidad de algunos de sus artículos. Así mismo se revalúan los niveles permisibles de descarga de contaminantes y los diferentes usos que establece su articulado, por cuanto presenta vacíos que hacen muy difícil su aplicación por parte de las autoridades ambientales, sin contar que los procedimientos no están definidos en forma clara y su enfoque es propio de una norma de tipo sanitario, donde no tiene relevancia suficiente el componente ambiental, que permita una gestión eficiente del recurso hídrico, enfocado hacia el control y manejo de los vertimientos líquidos no solamente al final del tubo, sino desde el inicio de los procesos productivos dentro de un esquema de ecoeficiencia. Mención aparte merece la Constitución Política de Colombia, promulgada en el año 1991 y considerada por muchos como la Constitución Verde o Ecológica, debido a que un gran número de sus artículos hacen referencia la protección del medio ambiente y los recursos naturales, entre ellos el agua como un bien jurídico público y primordial . Entre los valores constitucionales esenciales, con carácter de derechos colectivos se encuentran la protección del medio ambiente y los recursos naturales como entidades vitales para el ser humano y necesarias para el aseguramiento de la calidad de vida y el bienestar general de la población colombiana, cuya garantía constituye un obligación del Estado. Es a partir de la Carta Política y sus posteriores desarrollos legislativos , como se ha generado una cultura de protección y defensa de los recursos naturales, entre los cuales se destaca el recurso hídrico, tarea que ha sido asumida principalmente por las comunidades afectadas por el mal uso de estos recursos y organizaciones ecologistas y ambientalistas conscientes de la importancia del agua. De esta manera, no sorprende que abunden las acciones de tutela y populares, como los mecanismos jurídicos más utilizados para la defensa del recurso hídrico y que los accionantes hayan logrado importantes victorias en sus lucha ambientales ante los tribunales de todo el país . La ley 99 de 1993, norma que reorganizó y reforzó la gestión ambiental estatal en Colombia, a través de la creación del SINA o Sistema Nacional Ambiental, creó así mismo autoridades ambientales autónomas encargadas de realizar la gestión ambiental a nivel regional, estableciendo funciones precisas, entre las cuales se pueden destacar la evaluación, control y seguimiento ambiental del uso, aprovechamiento y afectación de los recursos naturales renovables y no renovables y la expedición de los permisos, licencias, concesiones y autorizaciones respectivas para estas actividades. Esta ley también estableció como uno de sus ejes centrales, la gestión del recurso hídrico, al dedicar de manera específica varias de las disposiciones de su articulado a temas tan importantes como las tasas retributivas y compensatorias por el uso del agua para los diversos consumos y como receptor de vertimientos, la protección especial de zonas de recarga de acuíferos, de páramos y subpáramos, la declaratoria de utilidad pública e interés social de los procesos de adquisición por negociación directa o expropiación de predios de interés hídrico o que surtan

acueductos municipales, que deben ser ejecutados en forma prioritaria por las entidades territoriales y ambientales, la obligación de los usuarios del agua para grandes proyectos, de invertir recursos en la protección y preservación de cuencas, la obligación de las autoridades ambientales de valorar los costos ambientales asociados al uso, aprovechamiento y afectación de los recursos naturales renovables, entre las principales. Por otra parte asignó funciones específicas a los departamentos y municipios en materia de gestión ambiental. La ley 99 de 1993, generó un innovador paradigma en la legislación ambiental en Colombia y consolidó una nueva dinámica en las políticas públicas ambientales del país, dotando de instrumentos financieros y de gestión a las entidades que hacen parte del SINA, fundamentando su accionar en el principio del desarrollo sostenible o utilización racional de los recursos naturales con criterios de continuidad y de aseguramiento de la calidad de vida y el bienestar de las generaciones futuras. Dentro del eje programático desarrollado bajo el marco de esta norma, desempeña un rol importante la gestión y administración del recurso hídrico, como parte de una política pública estratégica orientada al mantenimiento de la oferta hídrica nacional. 4.3

INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PARA LA GESTIÓN DEL AGUA EN COLOMBIA.

Es importante tener en cuenta en este análisis, las normas expedidas para la gestión del agua a partir de un enfoque de valoración de costos y dentro de un esquema basado en la aplicación de instrumentos económicos para la gestión del recurso hídrico con fines ambientales, que como se mencionó anteriormente, no es más que la creación de gravámenes a cargo de los usuarios, por el uso del aguas con fines de consumo o como sumidero; es decir receptor de vertimientos. Las tasas retributivas, causadas por la contaminación del recurso hídrico por descargas de vertimientos líquidos, y las tasas por uso, cuyo hecho generador lo constituye la utilización del agua en virtud de una concesión o permiso otorgado por la autoridad ambiental, tienen sus antecedentes normativos en el Decreto Ley 2811 de 1974 o Código Nacional de los Recursos Naturales, el cual las consagró en sus artículos 18,19, 158 y 159. La ley 99 de 1993, en su artículo 43, mantuvo el mismo esquema para la clasificación de estos tributos, considerando que los usuarios deben asumir un costo por la externalidades negativas generadas por sus actividades, para el caso de las tasas retributivas representado en la contaminación de cuerpos de aguas. En el caso de las tasas por uso, su esquema básico es el cobro de un gravamen por la utilización del agua, sea cual fuere su destinación, que debe haber sido aprobada por la autoridad ambiental respectiva mediante un acto administrativo. La norma establece que los recursos generados por el cobro de las tasas retributivas y por uso, los cuales son recaudados por las autoridades ambientales regionales (CAR´S), deben ser reinvertidos en proyectos de preservación protección y gestión del recurso hídrico. Una de las grandes ventajas de esta disposición legal es que se da plena autonomía a las Corporaciones Autónomas Regionales como entidades fiscales en el ámbito ambiental, a diferencia de otros países, donde los recaudos son recibidos directamente por la autoridad fiscal y se presenta un sinnúmero de inconvenientes de tipo jurídico y administrativo para la realización de las transferencias a las entidades encargadas de la gestión ambiental.

Para el caso de Colombia, las autoridades ambientales liquidan y cobran estas tasas a los usuarios de las aguas y reinvierten los dineros recaudados en proyectos de interés hídrico, los cuales deben estar orientados primordialmente a la descontaminación de cuerpos de aguas, construcción y operación de sistemas de tratamiento de aguas residuales, educación ambiental con énfasis en la gestión del agua, reforestación, protección y manejo de cuencas, proyectos de producción más limpia, adquisición de áreas de interés hídrico, entre los más relevantes. En el caso de las tasas retributivas, estas se encontraban desarrolladas inicialmente en el Decreto 1541 de 1978 estableciéndose que solamente podían ser objeto del cobro de este tributo las actividades lucrativas, lo que para muchos significaba que quedaba exento del cobro el vertimiento de aguas residuales generadas en centros urbanos . El Decreto 1594 de 1984, relativo a vertimientos líquidos, como ya se anotó, estableció los métodos de cálculo de las mismas, aunque no hizo claridad sobre el procedimiento para su cobro, vacío que se pretendía fuera llenado por la autoridad competente, en esa época el INDERENA, facultándose posteriormente a otras entidades públicas con competencia sobre el manejo de los recursos naturales y el medio ambiente, como es el caso de las primeras Corporaciones Autónomas Regionales (CAR, CVC). Es interesante observar que dicho decreto hace alusión a los planes de ordenación del recurso, cuyo objetivo principal es que luego de haber sido llevado a cabo el diagnóstico y caracterización de una fuente de agua, se establezca una serie de usos por tramos de cuenca, limitando aquellos que puedan afectar la calidad el agua en determinadas áreas con el fin de garantizar su aptitud para otros usos. Es decir, de acuerdo con estos planes es posible por parte de la autoridad ambiental restringir el uso de un río como receptor de vertimientos industriales o domésticos, en aras de garantizar la calidad de las aguas para consumo humano, usos agrícolas o pecuarios Posteriormente se expidió el Decreto 901 de 1997, que reglamentó lo pertinente al cobro de las tasas retributivas por vertimientos de tipo directo o indirecto . Esta norma facultaba a las Corporaciones Autónomas Regionales para el cobro de tasas retributivas a aquellos usuarios que hicieran vertimientos a fuentes hídricas receptoras e inclusive al suelo, establecía la obligación de las autoridades ambientales de concertar metas de reducción de la contaminación por vertimientos líquidos con los diversos usuarios, determinaba la forma de cálculo de la tasa, que debería ser establecida de acuerdo con los kilogramos de carga contaminante vertida a las fuentes receptoras sobre las cuales se cobrara el gravamen. La aplicación de este Decreto, el cual en teoría materializaba un anhelo de los ambientalistas y autoridades ambientales, contemplado desde la década del 70 del siglo pasado, con el Código Nacional de Recursos Naturales, tuvo bastante tropiezos en razón de la fuerte oposición presentada por los gremios de industriales y entidades territoriales ( municipios), generadores de vertimientos líquidos principalmente domésticos, que representan el 70% de los vertimientos a nivel nacional, la cual tuvo su causa principalmente en la falta de una cultura de preservación y protección del recuso hídrico, la tradicional reticencia al pago de gravámenes o impuestos, la ausencia de métodos efectivos de recaudo y en menor grado, la falta de legitimidad y credibilidad de las autoridades ambientales regionales, muchas de reciente creación, que aún no lograban incorporarse en el inconsciente colectivo como los entes protectores del medio ambiente y agentes reguladores del uso de los recursos naturales.

No obstante las anteriores consideraciones, la evaluación de la efectividad de la tasa retributiva, realizada por el Ministerio del Medio Ambiente en el año 2002, basada en gran parte en análisis econométricos, mostraba que los niveles de vertimientos reaccionaban de manera significativa al cobro de la misma; el análisis concluía que después de un período de rezago en el pago del gravamen, se incrementaban los niveles de recaudo, evidenciándose resultados positivos en las Corporaciones que tenían un tiempo de implementación mayor de este instrumento económico. El análisis de costo efectividad demostró una reducción en el costo institucional por unidad de contaminante controlada. Para el caso de CORNARE el costo del control pasó de 103 por kilogramo de DBO5 con el programa tradicional de comando y control, a 35 pesos por kilogramo con el programa de tasa retributiva. En la CVC para la misma sustancia, se pasó de 16 a 12 pesos y de 93 a 33 pesos en DADIMA. Sin embargo el Decreto 1594 impuso una talanquera para un efectivo control de los vertimientos, estableciendo límites permisibles de vertimiento iguales para todas las fuentes y la obligación de realizar inversiones en materia de construcción de sistemas de tratamiento, sin considerar la posibilidad de desarrollar proyectos más costo efectivos y que involucren principios como rediseño de procesos productivos dentro del marco de la producción más limpia . Actualmente se encuentra vigente el Decreto 3100 de 2003, derogatorio del Decreto 901 de 1997 y modificado por el Decreto 3440 de 2004, el cual establece el cobro de la tasa retributiva, pero únicamente para vertimientos puntuales hechos a fuentes hídricas receptoras; la norma determina así mismo la posibilidad de que cada usuario concerte con la autoridad ambiental metas de reducción, introduciendo un criterio nuevo para el manejo de la contaminación hídrica, como es el de la capacidad de asimilación y dilución de las fuentes de agua. De otra parte exige que los prestadores del servicio público de alcantarillado deben presentar un Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, con el objeto de lograr la reducción en forma gradual de la contaminación generada por este tipo de residuos líquidos. Adicionalmente el decreto retoma lo dispuesto en el 901 de 1997, respecto de los Fondos Regionales de Descontaminación Hídrica, mediante los cuales se incentiva al sector público y privado a presentar proyectos de descontaminación de fuentes hídricas, los cuales son financiados con los ingresos obtenidos por el cobro de la tasa retributiva, lo que se constituye en una excelente herramienta para motivar a los usuarios del recurso hídrico a invertir en sistemas de recolección y tratamiento de aguas residuales, como una de las medidas más relevantes para el manejo, tratamiento y disposición final de aguas residuales. Al respecto el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la resolución 1443 del 13 de Diciembre de 2004, mediante la cual fija la metodología para la presentación de los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos y determina un plazo máximo de Un (1) año, para la presentación ante la autoridad ambiental de dichos estudios técnicos, para el caso de los municipios o empresas que presten el servicio público de alcantarillado. Estos planes están sujetos a la fijación de objetivos de calidad para cada tramo, por parte de la autoridad ambiental. Es decir las acciones a realizar por los municipios o E.S.P. ´s, las cuales obedecen a un nuevo enfoque de planificación y de gestión ambiental en materia de vertimientos, se condicionan a los estudios técnicos hechos por las autoridades ambientales en los cuales se determinen los mejores usos para cada

fuente receptora, o tramo de aguas donde se realizan los vertimientos, las normas de calidad del agua aceptables y las respectivas restricciones. Es importante hacer referencia a una norma que a pesar de tener casi diez años de promulgada, apenas comienza a ser aplicada por las autoridades ambientales del país. La ley 373 de 1997 introdujo figuras novedosas con respecto a la gestión del agua, Es así como estableció los denominados Planes de Ahorro y Uso eficiente del agua, que deben ser elaborados por aquellos usuarios del recurso hídrico bajo la modalidad de concesión, en especial las empresa administradoras de acueductos. También se establece la obligatoriedad del reuso del agua y la obligación de las autoridades ambientales y las entidades territoriales de adquirir predios de importancia hídrica, con fines de protección y preservación, Sin embargo estos instrumentos de gestión no han sido debidamente socializados y se asiste a un ejemplo más de eficacia simbólica de las normas, que en ocasiones son promulgada buscando un efecto político diferente, al que se lograría si fueran debidamente aplicadas . Otra de las estrategias que actualmente viene siendo utilizada por el Estado para la gestión del recurso hídrico, tiene que ver con un manejo integral de las cuencas hidrográficas, que es objeto de regulación en el Decreto 1729 de 2002, reglamentario del Decreto 2811 de 1974. La norma establece la obligación de las autoridades ambientales de llevar a cabo la ordenación de las cuencas hidrográficas de su jurisdicción, contando con una participación amplia de la comunidad y demás actores sociales involucrados en la dinámica de cada cuenca. Esta política pública estratégica permitiría establecer un diagnóstico preciso de cada cuenca hidrográfica sobre su estado actual, usos, conflictos de uso, potencialidades y posteriormente llevar a cabo un análisis prospectivo sobre escenarios deseados, que deben ser concertados con todas las partes involucradas, teniendo como marco de referencia la protección, conservación y preservación del recurso hídrico en las cuencas. 4.4

PROYECTOS DE LEY EN CURSO, RELACIONADOS CON EL RECURSO HÍDRICO

Vale la pena anotar que actualmente cursan en el Congreso de la República los proyectos de Ley de Páramos y Ley del Agua, el primero con un enfoque claramente conservacionista, en la medida que restringe actividades como la agricultura, ganadería, minería y otro tipo de proyectos dentro de las áreas de páramo y establece plazos para que los propietarios de predios ubicados en estas zonas de especial interés ambiental, dejen de ejecutar actividades generadoras de impactos y daños ambientales en tales áreas. Este enfoque conservacionista ha sido objeto de múltiples objeciones por parte de algunos gremios de productores y empresarios, así como de las mismas comunidades de campesinos habitantes del páramo que ven reducido su margen de acción y limitado su derecho a la explotación económica de sus predios, ya sea con fines agroindustriales mineros o de simple subsistencia. Sin embargo una regulación del uso de los páramos es bienvenida teniendo en cuenta que estas zonas desempeñan un papel estratégico en la provisión de bienes y servicios ambientales, principalmente la regulación del ciclo hidrológico y el mantenimiento de la oferta hídrica en amplias zona del país. Por último es pertinente referirse nuevamente al proyecto de Ley

No. 365 de 2005,

o Ley del Agua, el cual cursa actualmente en el Congreso de la República y pretende unificar en una sola norma la gestión del recurso hídrico en Colombia. Examinados sus principios y disposiciones especiales, es fácil concluir que este proyecto ha recogido artículos y disposiciones jurídicas ya existentes y ha pretendido organizarlas y estructurarlas en un solo cuerpo normativo, con el objeto de buscar un manejo más integrado del recurso agua. Se destaca en este proyecto, la inclusión del Plan Hidrológico Nacional, con un horizonte de ejecución de 20 años y el cual determina las acciones, planes y programas que se deben ejecutar a nivel nacional para la eficaz gestión de el agua y la protección y preservación de este recurso vital. Se incluyen las formas jurídicas tradicionales para tener derecho al uso y aprovechamiento del recurso, considerado este como bien público y bajo la tutela del Estado, los mecanismos económicos para su protección y preservación como son las tasas retributivas, por uso y compensatorias, ya contempladas en la legislación nacional, los planes de ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas ((previstos en el Decreto 2811 de 1974 y 1729 de 2002), estableciéndolas como unidad principal de manejo del recurso hídrico. En suma el proyecto de Ley del Agua, constituye más un esfuerzo de integración de normas, sin introducir cambios radicales o al menos reformas sustanciales en la gestión del recurso hídrico. Bastante polémica ha generado un artículo de la misma, que de acuerdo a una interpretación inicial permite el libre traspaso de las concesiones otorgadas por las autoridades ambientales, sin que medie una autorización previa de estas, lo que en opinión de algunos críticos y detractores de la ley, constituye el paso inicial para el establecimiento de un mercado libre del aguas, sujeto a las necesidades e intereses de personas o grupo de privados, el cual generaría transacciones de orden económico sobre el recurso hídrico y establecimiento de derechos de tipo privado, sobre un bien de uso público, que en casos extremos abriría el espacio a prácticas de tipo monopólico y especulativo, sujetas a intereses económicos sobre un bien de uso público . Por otra parte la ley del Agua trata de dar una mayor amplitud y autonomía a la gestión del recurso hídrico, permitiendo introducir el concepto de mercado del agua y liberalizar las transacciones hechas sobre este compuesto vital, como una nueva forma de regular la demanda del recurso. No obstante los logros alcanzados en materia de implementación de instrumentos económicos para la gestión del agua, no existe una verdadera política de incentivos que estimule a los actores sociales a invertir en acciones de descontaminación y protección de fuentes hídricas y conservación de ecosistemas con potencia hídrico, o a abandonar o reconvertir de manera gradual procesos de interacción poblacional y productivos altamente impactantes en materia medio ambiental y que inciden directamente en la calidad y disponibilidad del recurso hídrico, como son los vertimientos de aguas residuales urbanas, la agroindustria, el pastoreo intensivo, la existencia de complejos industriales en cercanías de cuerpos de agua estratégicos, la deforestación de bosques andinos, tropicales y selvas entre los más importantes. 4.5

OTROS INCENTIVOS RELACIONADOS CON LA GESTIÓN DEL AGUA A NIVEL NACIONAL.

Es bien sabido que el ciclo hidrológico y la regulación del flujo de agua están

determinados de manera importante por la existencia de bosques naturales y que existe una relación directamente proporcional entre la presencia de bosques en una determinada área y la oferta de agua existente en la misma. Sin embargo, y a pesar de existir normas que establecen áreas de reserva forestal, como la famosa Ley 2º de 1959 que prohibía actividades antrópicas impactantes como la tala, agricultura, caza, ganadería entre otras en zonas boscosas previamente delimitadas. Para el año 1999, el Instituto Alexander Von Humboldt, en un informe sobre el estado de los recursos naturales y la biodiversidad, revelaba un panorama desolador, en el cual solamente el 20% en las áreas inicialmente protegidas por dicha ley, se encontraba aun incólume y sin intervención humana; el resto había sido incorporado a actividades productivas, en un galopante y perverso proceso de socialización de la naturaleza, tomando prestada la expresión del científico social Anthony Giddens . En este orden de ideas los incentivos para la conservación y protección del recurso hídrico, no han sido desarrollados de manera adecuada e integral por de la legislación y las políticas públicas ambientales en Colombia, existiendo solamente algunos intentos de promover la protección y conservación del recurso forestal, como un intento de transversalizar la gestión del agua a través del mantenimiento de los bosques, sin que este sea el objetivo central de estos incentivos. Como ejemplos de este tipo de incentivos de conservación de bosques o ecosistemas que de manera indirecta contribuyen al mantenimiento de la oferta hídrica se encuentran los Certificados de Incentivo Forestal de Plantaciones y de Conservación, establecidos por la Ley 139 de 1994 y el Decreto 900 de 1997, mediante los cuales se paga anualmente una suma de dinero a propietarios privados por el mantenimiento de bosques plantados o naturales dentro de sus predios. Este incentivo no ha sido exitoso, debido en gran parte a los recortes en materia presupuestal para la gestión ambiental, como consecuencia de las políticas neoliberales de los gobiernos recientes, lo que genera falta de credibilidad y legitimidad de las agencias gubernamentales ambientales . A nivel impositivo se han dado avances como son las deducciones tributarias, principalmente en el impuesto a la renta por gastos e inversiones en reforestación, descuentos por reforestación y por venta de inmuebles que ayudan a proteger ecosistemas, consagradas en los artículos 83, 157 y 253 del Estatuto Tributario y en la Ley 223 de 1995 y las deducciones en el impuesto a la renta por inversión en sistemas y tecnologías de control ambiental y reducción de la contaminación, previstas en el Decreto 3172 de 2002. No obstante dichos mecanismos no han sido debidamente socializados y pocas empresas e inversionistas hacen uso de ellos, a pesar de que constituyen una excelente herramienta para la gestión ambiental y la reducción de costos, e incentivan la destinación de fondos privados para el control de la contaminación y la conservación y protección de los recursos naturales Otro ejemplo importante es de los incentivos o deducciones tributarias creados mediante acuerdo por algunos municipios, como el descuento al impuesto predial por conservación de áreas estratégicas, algunas de ellas con ecosistemas de

páramo, establecidos en los municipio de Pitalito,Pasto, Armenia, Chuquiquirá entre otros. Sin embargo existen algunos casos, como el del Incentivo Económico a La Conservación creado en el municipio de Chinavita (Boyacá), mediante el acuerdo municipal No. 16 de 1999, el cual ha sido objeto de estudios y reseñas en algunas publicaciones, como ejemplo de un incentivo de conservación que puede ser implementado a nivel local y con recursos propios de las entidades territoriales , sin que en la práctica haya sido desarrollado de manera eficaz por parte de esa administración municipal, lo que constituye otra demostración de la eficacia simbólica de las normas, inspiradas en un loable pero ingenuo criterio ecologista, pero que no son objeto de un análisis económico serio para determinar los costos de transacción asociados a su implementación y los beneficios económicos y ambientales a futuro. Así las cosas, es interesante apreciar como Colombia es un país que cuenta con una gran ventaja comparativa respecto de otros países, en relación al destino de los gravámenes dedicados a la protección del medio ambiente y los recursos naturales, pues los recursos recaudados no entran directamente al aparato fiscal centralizado del Estado, sino que van a los presupuestos de las entidades encargadas de la gestión ambiental, facilitando el direccionamiento y control de la inversión, la cual es hecha de manera descentralizada y atendiendo necesidades y objetivos de carácter regional. A pesar de esta enorme ventaja que permite un mejor flujo de recursos para la gestión ambiental, en Colombia si bien se cuenta con algunos incentivos tributarios y económicos y otros instrumentos de gestión ambiental como son las tasas retributivas y las tasas por uso, no hay un mecanismo o sistema integrador que agrupe los esfuerzos institucionales de gestión del agua y de los ecosistemas bajo este enfoque, y desplace al esquema de comando y control como herramienta de administración del recurso. No sobra decir que las tasas mencionadas son instrumentos de muy reciente y difícil implementación, debido a la fuerte oposición de los usuarios del recurso hídrico y a la carencia de efectivos instrumentos de control y monitoreo por parte de las autoridades ambientales que dificultan la captura y procesamiento de información y aumentan los costos de transacción de la fiscalización de los usos del agua . Esta situación permite vislumbrar una acción institucional emergente y aún débil en la implementación de políticas publicas asociadas a la gestión integral del agua y de los ecosistemas con potencial hídrico, lo cual se ha tratado de subsanar con la implementación de los Planes de Ordenación de Cuencas Hidrográficas, normas sobre protección de páramos y zonas de recarga hídrica, planes de manejo de microcuencas y áreas protegidas y planes de ordenación de cuencas; acciones legales y técnico ambientales con un componente de gestión social y participación ciudadana, que no obstante plantear objetivos coherentes, social y ambientalmente viables y haber sido pensadas con un enfoque integral, no poseen un criterio sistémico.

5. INSTRUMENTOS ECONOMICOS PARA LA GESTION DEL AGUA A NIVEL INTERNACIONAL En este capítulo se intenta analizar de una manera rápida y somera, cuales han sido los avances y experiencias de otros países, en relación con la gestión del recurso hídrico, con el objeto de determinar sus niveles de ejecución, la pertinencia de los mismos y sus posibilidades de éxito, e inclusive de aplicación local, teniendo en cuenta que los mismos operan en marcos institucionales y legales diferentes a los del caso colombiano. Como se dijo anteriormente, uno de los factores que condicionan el éxito o fracaso en la implementación de los instrumentos económicos es la existencia de autoridades ambientales autónomas, de carácter descentralizado, con presupuestos propios y que no dependan de otros organismos públicos para la gestión de los recursos derivados de la aplicación de dichos mecanismos de tributación ambiental. Esto es palpable en el caso de Colombia, donde las tasas retributivas, las tasas por uso y otros gravámenes que hacen parte de la renta de las autoridades ambientales, son recaudadas directamente por ellas mismas, disponiendo de mecanismos coercitivos para hacer efectivo su pago, aunque si bien su destinación es específica y está orientada a la protección y conservación del recurso hídrico.

5.1

LA GESTIÓN DEL AGUA

A NIVEL MUNDIAL.

La situación de independencia de las autoridades ambientales para la liquidación y recaudo de fondos para la acción ambiental, a través de instrumentos económicos, no se presenta en algunos países como es el caso de México donde la autoridad encargada de la hacienda pública y la autoridad ambiental no desarrollan procesos de coordinación para la implementación de los instrumentos económicos, como en el caso de los derechos de descarga, que es el cobro que se hace por cada metro cúbico de aguas residuales vertido a fuentes hídricas receptoras, problema de alta relevancia en el Valle que rodea la ciudad de México, donde existen más de 30,000 industrias contaminantes y donde el agua usada debe ser traída desde fuentes situadas a más de 100 kms de distancia. Como consecuencia de lo anterior, se han hecho esfuerzos institucionales como es la expedición de la Ley General de Protección Ambiental de 1988 y la Ley de aguas, el diseño y ejecución de políticas públicas de prevención y control de la contaminación, algunas relacionadas con el tratamiento de efluentes industriales.

En países de Centroamérica, como Guatemala y Nicaragua se utiliza la figura de los permisos de uso del agua transables o negociables, que son autorizaciones dadas por un determinado período de tiempo y sujetas al cumplimiento de obligaciones, pero que pueden ser cedidas por el titular de acuerdo a sus necesidades y a la disponibilidad del recurso. Adicionalmente se han llevado a cabo varios ejercicios de valoración de costos ambientales asociados a la utilización del recuso hídrico en cuencas y microcuencas de países como Salvador y Honduras, los cuales pretenden establecer costos precisos por el aprovechamiento del recurso que puedan ser pagados por los usuarios del mismo, los cuales lo utilizan principalmente para fines agrícolas. Estos esfuerzos tienen como principal objetivo lograr una gestión racional y eficaz del agua obteniendo recursos para su protección y conservación a través del uso de instrumentos económicos. Es de resaltar igualmente la elaboración de la Guía Metodológica de Valoración Económica de Bienes, Servicios e Impactos Ambientales para el Corredor Biológico Mesoamericano, elaborada por expertos en la materia a nivel internacional y que se constituye en un instrumentos bastante útil para el desarrollo de un programa de instrumentos económicos para la gestión del agua en esa zona centromericana. 5.1.1 El caso de Brasil. La figura del cobro de tasas o gravámenes por el uso del recurso hídrico, teniendo como factor de cálculo el volumen efectivamente utilizado también viene siendo aplicada en países como Brasil desde el año 1996, pero sólo al nivel de algunos estados federales, dificultándose su aplicación por causas como una escasa organización de tipo administrativo, renuencia y poca motivación de los funcionarios para la implementación del instrumento, falta de legitimidad e la autoridades encargadas de su aplicación, frente a otras instancias gubernamentales, escasez de recursos para la agencia ambiental, falta de un marco legal específico y poca coordinación entre los entes estatales ambientales y las altas esferas del gobierno, entre las más importantes . Así mismo la gestión ambiental en el Brasil ha estado enmarcada dentro del esquema de comando y control, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Política Nacional

Ambiental, mediante la utilización de normativas ambientales licencias otorgados por la agencia reguladora ambiental estatal y sometidas a estudios de evaluación de impacto ambiental y el establecimiento de usos del suelo con sus respectivas restricciones y sanciones como multas y clausura de actividades. La Constitución Federal de 1988, refuerza la conservación de ecosistemas estratégicos para ese país como el bosque amazónico, de gran importancia a nivel mundial por su función de regulador del ciclo hidrológico, banco de megadiversidad y sumidero de gas carbónico; también se ha creado mediante mandato constitucional el Sistema Nacional Integrado para la Gestión del Agua. A nivel federal se han desarrollado varios instrumentos económicos como son las tasas retributivas por el vertimiento de efluentes industriales, cuyo propósito es financiar la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales. Estas tasas han tenido un éxito mínimo, llegando incluso a ser anuladas en el Estado de Río de Janeiro. Otros mecanismos económicos utilizados han sido la compensación fiscal a las municipalidades por las restricciones impuestas en el uso del suelo debido a consideraciones ambientales, como el caso de zonas consideradas estratégicas para el abastecimiento de aguas y ecosistemas de importancia local y regional y el cobro de tasas por el uso del agua, las cuales son liquidadas y recaudadas por las denominadas autoridades de cuenca. Como otros países de Latinoamérica, Brasil acusa una debilidad y falta de legitimidad y coordinación interinstitucional, así como escasez de recurso humano, condiciones a las que se suman las restricciones presupuestales para el sector ambiental, producto tardío de la recesión económica de finales del siglo XX, lo que no ha permitido desarrollar un programa amplio de instrumentos económicos para la gestión ambiental, aunque si bien se han dado pasos importantes en este sentido 5.1.2 El caso Chileno En Chile se ha venido utilizando el sistema de permisos negociables para el uso del agua, desde inicios del siglo pasado, permitiendo al Estado dar concesiones de aguas al sector privado de acuerdo con el uso del recurso. Si bien este sistema fue abolido en el año de 1969, declarando el agua como un bien de propiedad el Estado y eliminado las concesiones comerciales sobre el recurso, en el año de 1981 se promulgó el Código del Agua, que reintrodujo los derechos permanentes de agua, los cuales pueden ser libremente comerciados para usos consuntivos y no consuntivos, utilizándose procedimientos como la subasta para adjudicar derechos sobre fuentes objeto de peticiones simultáneas. De acuerdo con los registros existentes, hay más de 300,000 usuarios del agua en Chile; sin embargo no todos están legalizados ni poseen derechos de propiedad de aguas, si bien estos derechos son respetados y comerciados, debido en parte a la larga tradición del país en derechos de propiedad del agua, situación que ha disminuido tensiones políticas y reducido los gastos de inversión. Por otra parte se ha establecido que las transacciones de derechos de agua entre agricultores son las de mayor recurrencia a nivel nacional, contabilizando el 94% del total . Siguiendo con el análisis del caso chileno, es interesante anotar que mediante las Leyes 19300 de 1994 y 20017 de 2005, se establece la potestad del Estado de fijar caudales ecológicos cuando se trata de autorizar el uso de las aguas. De esta manera, se pretende lograr que el Estado asuma un control más directo sobre el aprovechamiento del recurso hídrico con fines claramente ambientales y de preservación, en contraposición a la estructura jurídica dominante, fundada en el Código de Aguas de 1981, que permite el libre intercambio de los derechos al uso

de las aguas, asignados por la administración estatal mediante un sistema de libre mercado, los cuales pueden generar externalidades negativas, una de las más importantes representadas en el uso indiscriminado de las aguas sin tener en cuenta caudales mínimos que permitan el mantenimiento de los ciclos hidrológicos. Es decir se pretende una intervención regulatoria del Estado frente a la amenaza que representa el mantenimiento del interés privado representado en el aprovechamiento irracional de un recurso natural. Como corolario de lo anterior se puede afirmar que a pesar de que el agua es un recurso natural declarado como bien de uso público en Chile, en la práctica se asiste al fenómeno de la casi privatización total de este recurso , situación que ha contado con una larga tradición jurídica y la permanencia de costumbre relativas a la apropiación con fines privados de las aguas. Es decir el modelo liberal de posesión y propiedad del agua basado en el libre intercambio de derechos sobre este recurso, no contribuye a una eficaz gestión del mismo, por cuanto está condicionado a las leyes del mercado, situación generadora de externalidades ambientales negativas, lo que se ha querido corregir con las normas anteriormente citadas, como una forma tímida pero gradual de lograr un control estatal más amplio sobre un recurso natural estratégico. 5.1.3 La Gestión del Recurso Hídrico en España El caso de España constituye un interesante ejemplo que puede ser utilizado en el presente análisis. Situado en el Occidente de Europa, se clasifica como uno de los países de la Comunidad Económica Europea, con altos niveles de tensión o déficit hídrico, con el mayor grado de aridez y con una precipitación anual equivalente al 85% de la media europea. Así mismo su grado de evapotranspiración es el más alto entre todos los países de la UE. Como consecuencia de estas especiales condiciones hidrológicas, el país tuvo que sufrir en los años 90 una grave crisis de sequía. Por otra parte, se ha tenido que recurrir de manera relevante a la utilización de las aguas subterráneas para surtir al creciente demanda del recurso hídrico, especialmente para actividades agrícolas, con el riesgo de generar una disminución gradual de los caudales de las fuentes superficiales, al verse afectado el ciclo hidrológico, debido a los altos volúmenes de extracción que inciden directamente sobre las zonas de recarga y el nivel de los acuíferos. Si bien se tienen antecedentes de planeación del uso del recurso, esta gestión ha estado profundamente asociada a las política agraria, uno de cuyos objetivos es el control del aprovechamiento del recurso mediante la construcción de obras hidráulicas; es decir la planeación hidrológica ha estado marcada por un fuerte influjo de la economía agraria, donde el agua, utilizada principalmente para regadío de cultivos ha desempeñado un papel vital en la organización y dinámica de amplios sectores rurales. Así mismo la tendencia predominante en la regulación del recurso, ha sido la utilización de presas o embalses, recurriendo a las aguas subterráneas, cuando los caudales existentes disminuyen por efecto del clima y los períodos de sequía . A nivel institucional, las competencias para la administración control y vigilancia del recurso hídrico, se han distribuido entre le Gobierno Central, con un organismo rector, como es el Consejo Nacional del Agua y las comunidades autónomas, gozando esta últimas de ciertas facultades para la expedición de normas sobre regulación y uso de la aguas. Así mismo se han creado las denominadas Confederaciones Hidrográficas, también llamadas administraciones hidráulicas, que

tienen por objeto administrar los asuntos relacionados con la planeación hidraúlica y el manejo de las obras asociadas. La figura más utilizada para la administración del recurso y la asignación de sus usos a los diferentes usuarios ha sido la de la concesión, mecanismo jurídico que no ha tenido muchos avances y hoy en día se considera que debe ser objeto de reformas. Por otra parte existe el llamado Registro de Aguas, el cual pretende llevar un control de los diferentes usuarios y los diversos usos de que es objeto el recurso hídrico concesionado, si bien estos datos no están actualizados y se considera que un porcentaje significativo de los usuarios no se encuentran censados ni aparecen en las bases de datos. Esta situación ha generado que en muchos casos prevalezcan derechos históricos sobre el uso del agua, que no están sujetos a ningún control y son utilizados sin ningún criterio conservacionista. Una de las políticas implantadas por el Estado Español para lograr una gestión adecuada del recurso hídrico se ha materializado en la elaboración e implementación de los Planes Hidrológicos, que son planes de acción pensados con un amplio horizonte de ejecución y que contemplan los diversos, programas y proyectos a desarrollar para lograr una adecuada gestión de las aguas, enfocada hacia el componente ambiental y de sustentabilidad, como un nuevo paradigma que no centre sus objetivos hacia la ejecución y mantenimiento de obras hidráulicas, sino que se desarrolle dentro de un esquema de integralidad, mediante la interacción de todos los factores involucrados dentro del ciclo hidrológico. Es así como ya se empieza a utilizar la expresión Política del Agua en reemplazo de la denominada Política Hidráulica, esquema de acción predominante en el siglo pasado . La legislación Española sobre aguas, ha recurrido a mecanismos para la gestión de este recurso, centrados en otorgar al Estado la potestad para su administración, creando instrumentos que permiten otorgar en cabeza de particulares derechos para el uso y aprovechamiento del recurso, como es el caso de las concesiones antes mencionadas. Así mismo se contemplan los permisos para realizar vertidos a fuentes hídricas cumpliendo con determinado parámetros de remoción de contaminantes y sustancias de interés sanitario. Por otra parte se han generado normas para la protección de humedales, ahorro y uso eficiente del agua, manejo de aguas subterráneas, reducción de la contaminación y negociación de derechos de aguas en cabeza de particulares. A nivel de instrumentos económicos e incentivos para la protección del recurso e internalización de costos y efectos negativos (externalidades) asociados al uso de las aguas, se han expedido diversas disposiciones entre las cuales cabe destacar las siguientes: • Cánones de utilización de bienes de dominio público hidráulico y marítimo terrestre: Creados y recaudados por la administración central, gravan la ocupación, utilización o aprovechamiento de los bienes de dominio público hidráulico en cauces fluviales o lechos de lagos o lagunas, así como los de dominio marítimo terrestre, lo sujetos pasivos del tributo son los concesionarios o los demás usuarios que cuenten con las respectivas autorizaciones. Su destinación es específica y se centra en la protección y mejora de los bienes de dominio público gravados.

• Cánones de vertidos a los dominios hidráulico y marino: Se gravan los vertimientos hechos a fuentes hídricas continentales o al mar y recaen sobre la persona que los realiza, Los ingresos obtenidos se destinan a la protección, mejora y recuperación de las cuencas hidrográficas y áreas marinas. • Canon de Regulación: Este tiene como sujetos pasivos a los beneficiarios de obras estatales de regulación de aguas superficiales y subterráneas. Se destinan a cubrir los gastos de conservación y administración de las obras hidráulicas. • Tarifa de Utilización del Agua: Grava a los beneficiarios de obras hidraúlicas distintas a las gravadas mediante el cánon de regulación, así como de las obras ejecutadas para prevenir el deterioro del dominio público hidráulico por causa de su utilización . Por su parte algunas comunidades autónomas han creado un gravamen denominado canon de saneamiento, el cual es cobrado sobre el volumen de agua consumida en los hogares, como indicador de los vertimientos potenciales de aguas residuales. Otro tributo implementado por las comunidades autónomas es una tasa por el uso real o potencia del agua, cuyo recaudo se destina a programas de prevención y control de la contaminación . Sin embargo es de resaltar que España, ya ha venido adoptando e incorporando en su legislación interna los principios jurídicos del manejo de las aguas, las disposiciones vigentes para la comunidad europea. Desde el año 1995 y con la promulgación de la Ley 29 de ese mismo año, se dio un paso definitivo para la incorporación de normas comunitarias a la gestión del recurso hídrico. Posteriormente en el año 2000 fue promulgada la Directiva Comunitaria 2000/6º/CE, la cual marca un nuevo enfoque en la regulación del recurso hídrico a nivel de los países miembros de la Comunidad Económica Europea. Esta directiva que debía ser objeto de transposición a la legislación Española a más tardar a finales del año 2003, establece una serie de principios sobre el manejo de las aguas, los cuales están relacionados con la protección de ecosistemas acuáticos y la prevención de su deterioro, uso sostenible del agua, reducción gradual y supresión de vertimientos contaminantes, reducción de la contaminación de aguas subterráneas, medidas contra las inundaciones y las sequías. Para algunos analistas la mencionada directiva constituye la materialización de una voluntad totalizadora e integracionista con un claro objetivo ambiental, lo cual constituye un gran avance a la hora de realizar la codificación de un ordenamiento jurídico bastante complejo como es el derecho de aguas . La Directiva 2000/6º/CE constituye un buen ejemplo de cómo, después de un paciente trabajo de diagnóstico, discusión, concertación, legislación y análisis del derecho comparado (su elaboración tomo tres años a los expertos europeos), es posible crear un cuerpo normativo integrador y de amplio alcance que contemple la gestión del aguas desde un enfoque integral y ante todo centrado en lo ambiental y el principio conservacionista. Su articulado, bastante completo e innovador en muchos aspectos, permitirá a los países de la comunidad europea dotarse de herramientas suficientes de tipo técnico y jurídico para emprender un trabajo eficaz en la administración de sus recursos hídricos.

Sin embargo el dispendioso trabajo de transposición o adecuación de la normativa a la legislación interna de cada país, debe ser apoyado por los organismos consultivos y de asesoría creados por la misma directiva, para que esta nueva política de aguas logre sus principales objetivos, como son la adecuada administración y uso del recurso con fines estratégicos de conservación. 5.1.4 Las políticas de administración del recurso hídrico en Estados Unidos. Estados Unidos es un país que cuenta con una buena disponibilidad de recursos hídricos, que incluye los principales ríos y el sistema hídrico de los Grandes Lagos, pequeños cauces y lagunas, pantanos y humedales; entre ellos los famosos Everglades situados en la Florida y las fuentes creadas artificialmente como estanques y canales. Así mismo se encuentra la red de acuíferos subterráneos que posee mucho más volumen de agua que el sistema hídrico de la superficie. Sin embargo uno de los problemas más graves que afronta este país en materia del recurso agua, es el fenómeno de contaminación hídrica generado por los vertimientos de aguas residuales, entre los cuales se deben destacar las descargas de aguas industriales, con altas concentraciones de compuestos químicos tóxicos que se mezclan en el agua a través de emisiones localizadas o puntuales, como el caso de los vertimientos de las plantas industriales y la red de alcantarillado y las no localizadas, como son la filtración hacia los acuíferos subterráneos de fertilizantes y pesticidas usados en la industria agrícola y el arrastre de sustancias químicas y aceites usados por medio de la lluvia . Para el caso americano, las políticas de control de la contaminación hídrica tienen origen estatal. La primera ley referente al control de contaminación de las aguas fue promulgada en 1899 y exigía un permiso para el vertimiento de residuos en vías navegables. Sin embargo el objetivo principal no era controlar la contaminación sino garantizar la navegabilidad en los ríos. Posteriormente fueron promulgadas varias normas federales, entre las cuales se pueden destacar las siguientes: • Ley de Control de la Contaminación del Agua de 1948 (WPCA): Se autorizaba al gobierno federal para realizar investigaciones y estudios, no se designaba autoridad estatal para fijar normas y límites de vertimientos y fiscalizar leyes. • Enmienda de 1956 a la WPCA: Se autorizaba a los Estados para fijar normas de calidad del agua, se inició un proceso de fiscalización de las normas y se autorizaron subvenciones para construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales. • Ley de Calidad del Agua de 1965: Se exigía a los estados fijar normas de calidad del agua y planes para reducir vertimiento de ciertas fuentes. • Enmienda de 1972 a la WPCA: Se fijaba un sistema de normas de emisión basadas en tecnologías, que el gobierno fiscalizaría a través de permiso de emisión de vertimientos, otorgándole después la facultad a los estados de conceder dichos permisos. Se fijó el año 1985 para alcanzar niveles de emisión iguales a 0 y se aumentaron las subvenciones gubernamentales, hasta en un 75% para la construcción de sistemas de tratamiento.

• Ley del Agua Potable de 1974: Obliga a la EPA a fijar normas para agua potable y establece un sistema de control y vigilancia del suministro de agua. • Ley de Pureza del Agua de 1977: Establece procedimientos para control de vertimientos tóxicos. Exigió que a partir de 1984 las empresa utilizaran mejor tecnología convencional para contaminantes convencionales y la mejor tecnología disponible para tóxicos. • Ley de Calidad del Agua de1987: Amplió plazos para adopción de normas de emisión de vertimientos basadas en tecnologías y modificó el sistema de subvención para plantas de tratamiento . Sin embargo la discusión ha girado en torno a la aplicación de normas de emisión o vertimiento de contaminantes basadas en tecnologías, con el objeto de reemplazar el antiguo esquema utilizado hasta el año de 1972 y aún en uso en muchos países, incluido Colombia, de fijar normas de calidad para fuentes hídricas . Para el caso, la EPA (National Enviromental Protection Agency o autoridad ambiental federal en los Estados Unidos), ha analizado una gran cantidad e tecnologías y procesos que pueden reducir las cargas contaminantes de las aguas residuales de determinados tipos de industria, una vez elegida la tecnología para un proceso productivo en particular la EPA fija como norma de emisión el nivel de emisión que obtendrá una empresa de esa clase si utilizara dicha tecnología, estableciendo categorías de fuentes contaminantes ,para evitar el dispendioso trabajo de fijación de normas de emisión individuales . Como consecuencia de lo anterior se pasó de una política de control de la contaminación hídrica basada en normas de calidad ambiental, a una política de descontaminación basada en tecnologías. En consecuencia, el problema del control de la contaminación hídrica generada por el sector industrial se ha fundamentado sobre soluciones tecnológicas al final del tubo, las cuales están sujetas de acuerdo a la norma a un análisis económico, lo cual ha generado discrepancias entre los industriales y la agencia reguladora federal, por la disparidad de criterios con respecto a las mejores tecnologías aplicable y los costos a ellas asociados. Para el caso de los Estados Unidos existen aproximadamente 600 subcategorías de industrias contaminantes del agua, cada una con norma de emisión basadas en tecnologías y que están en constante revisión. Esto ha llevado a que en ocasiones se atenúen los criterios de escogencia de tecnologías debido principalmente a los costos que ello implica. Sin embargo y de acuerdo con los estudios realizados se evidencia que la calidad de las aguas han mejorado, permitiendo habilitar algunas fuentes, antes altamente contaminadas para usos como el recreativo y la pesca. A pesar de los avances en materia de normas de comando y control basadas en permisos de emisión sujetos a la implementación de tecnologías de descontaminación y metas a cumplir en materia de normas de calidad de las aguas, y de las subvenciones a plantas de tratamiento de aguas residuales municipales, el costo económico ha sido demasiado alto para el gobierno federal y ha generado lo que se denomina un incentivo perverso , el cual condiciona los esfuerzos de los industriales hacia el control de sus vertimientos en la fase final del proceso productivo, y por ende desestimula la inversión en tecnologías de prevención, aplicables al inicio y durante el proceso productivo basadas en el principio del bañase de masas, reducción, control de factores productivos y reducción del

volumen de residuos, que podrían disminuir de manera mucho más efectiva y menos costosa, la contaminación hídrica, al minimizar la carga contaminante que debe ser tratada y removida. Así mismo en los Estados Unidos ya se empieza a hablar de impuestos sobre los vertimientos y permisos de emisión negociables, estos últimos con ejemplos exitosos, en los cuales aquellas empresa que logran reducciones a menores costos de sus vertidos contaminantes y cumplen las metas establecidas con respecto a cargas contaminantes, pueden negociar con otra empresas, a las cuales se les dificultan cumplir con los parámetros de vertimientos, estos permisos, permitiéndoles dar cumplimiento a las normas, dentro de un esquema de mercado y con un adecuado mecanismo de fiscalización y vigilancia estatal. 5.2 VIABILIDAD DE LA APLICACIÓN DE INSTRUMENTOS FORÁNEOS DE GESTIÓN AMBIENTAL DEL AGUA EN EL CONTEXTO NACIONAL Luego del análisis realizado, se puede concluir que Colombia es un país que ha avanzado en materia de legislación ambiental en relación con la implementación de instrumentos económicos, donde ya se empieza a vislumbrar una marcada orientación hacia el uso de mecanismos de mercado y tributarios para la administración del recurso hídrico y de los ecosistemas. En la mayoría de los países latinoamericanos y aún en países desarrollados como Estados Unidos y España, el esquema de comando y control basado en regulaciones, permisos, normas de emisión y actividades de control y seguimiento por parte de las autoridades ambientales, aún se mantiene con bastante fuerza y se recomienda su mantenimiento por efecto de los bajos costos de transacción y relativamente, un menor esfuerzo institucional. Así mismo, el panorama a nivel internacional, muestra un esquema similar en la gestión de los recursos naturales, en especial el recurso hídrico, con amplios puntos de convergencia en los que respecta a la aplicación de instrumentos económicos, como son tasas por el uso y por vertimiento de aguas residuales a fuentes hídricas receptoras. Si bien, Colombia ha logrado un avance significativo con respecto a otros países, en especial los latinoamericanos, en relación con la autonomía de las autoridades ambientales, la destinación específica de los recursos recaudados para la inversión ambiental y el grado de implementación de estos instrumentos de mercado. No obstante, se encuentra un atraso significativo en lo relacionado con la valoración económica de los servicios ambientales que pueden ser prestados por determinados ecosistemas y que se asocian al mantenimiento de la oferta hídrica; muchos de estos estudios han sido realizados por organizaciones no gubernamentales internacionales y académicos, pero no han recibido el suficiente apoyo de los gobiernos latinoamericanos para el desarrollo de instrumentos de valoración económica de bienes y servicios ambientales lo mas precisos posible que permitan una mejor gestión de los recursos naturales. Algunos autores plantean que los recursos naturales en los países en vías de desarrollo, como es el caso de la mayoría de los países latinoamericanos se vienen gestionando en una forma meramente extractiva, afectando los ecosistemas debido a la inmediatez del impacto causado por la explotación, la interrelación entre los recursos y lo más importante, el daño a la capacidad de regeneración.

Por estas razones, se considera importante incentivar una gestión sustentable de los recursos a través de su valoración económica, labor que aun se encuentra en sus primeras etapas en la mayoría de los países de Latinoamérica y ha tropezado con bastantes dificultades, como se mencionó anteriormente, si bien la intención de las agencias gubernamentales es llevar adelante su implementación. No se puede hablar aún de un país en Latinoamérica que cuente con una política sólida de incentivos económicos y no económicos para la gestión de sus recursos naturales y específicamente el agua, que pueda ser emulada en nuestra nación, admitiendo más bien el hecho de que Colombia, es considerada modelo a nivel latinoamericano en materia de legislación y gestión ambiental. En vista de la dificultad de establecer este tipo de políticas, se hace necesario analizar el trabajo adelantado en los países desarrollados , en especial en materia de planificación hidrológica (caso Unión Europea) y protección de fuentes hídricas y ecosistemas de humedales, a través de incentivos económicos, caso Estados Unidos, a riesgo de caer, si no se tiene el debido cuidado con el análisis económico y la planificación de los instrumentos a utilizar, en el clásico círculo vicioso (peligro contra el cual nos advertían Pierre Bourdieu y Loic Wacquant en su polémico libro sobre el fuerte influjo de las teorías surgidas de las universidades y centros de investigación europeos y americanos). Este esquema frecuentemente utilizado en los países tercermundistas, avalado e impuesto por los “think tanks” de muchas organizaciones internacionales ambientalistas, implica la adopción incondicional de esquemas, modos de acción y políticas diseñadas para países con altos índices de ingreso y de crecimiento económico, que para el caso en estudio, pueden internalizar más fácilmente los costes asociados a la ejecución de políticas públicas ambientales, Ejemplos de esta situación, para el caso colombiano son las reglamentaciones sobre incineradores, que debieron ser modificadas , debido a que los estándares técnicos exigidos por la norma, similares a los de los países desarrollados, eran imposibles de cumplir por las empresas nacionales . En este orden de ideas se deben mirar con especia cuidado y con cierto beneficio de inventario” las políticas desarrolladas en los países del Norte y transplantadas a América Latina y a otros países en vías de desarrollo, por organizaciones no gubernamentales ambientalistas, como Nature Conservancy, Conservación Internacional o WWF (World Wide por Future of Nature), instituciones que cuentan con grandes recursos financieros y capacidad de presión a nivel internacional. Es interesante observar como países como los Estados Unidos o Canadá que tienen serios problemas de manejo de sus aguas, bosques, residuos sólidos y hasta fenómenos de contaminación del aire en sus parques naturales, imponen esquemas ecológicos y de conservación a los países tropicales, copiados de sus modelos de gestión ambiental, que en muchos casos, difícilmente se adaptan a las especiales condiciones de los países en vías de desarrollo

6. EL ENFOQUE SISTÉMICO COMO UNA ALTERNATIVA PARA LA GESTION DEL RECURSO HÍDRICO EN COLOMBIA. Desde finales del siglo pasado se viene hablando en Colombia de una política del agua, basada en la gestión integral de este recurso natural. Es así como se han desarrollado estrategias que pretenden asumir la problemática del manejo de la aguas, su protección , preservación y conservación, desde el enfoque de creación y aplicación de normas puntuales relacionadas con la utilización de instrumentos económicos, la ordenación de cuencas hidrográficas, protección de páramos, elaboración de planes hidrológicos entre las más importantes, además de plantear proyectos y programas a largo plazo que se espera sean de alto impacto en la gestión del agua, tales como programas de producción más limpia, educación y sensibilización de los ciudadanos sobre el uso y protección del recurso, inversiones en sistemas de tratamiento de aguas residuales municipales, proyectos de descontaminación y recuperación de fuentes hídricas, aumento de la masa forestal protectora productora, adquisición de predios de interés hídrico y áreas de ecosistemas estratégicos entre otras. Como se refirió anteriormente, esta política pública, que se ha venido concretando en la expedición de normas tales como la Ley 2º de 1959, el Decreto 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, el Decreto 1729 de 2002, sobre ordenación de cuencas hidrográficas, los recientes proyectos de ley de Páramos y ley del Agua, y los decretos y resoluciones que regulan lo referente a instrumentos económicos e incentivos, tales como las tasas retributivas y tasa por uso, no han sido suficientes para materializar los principios que se buscan con la política de gestión integral del recurso hídrico. Es triste constatar como Colombia, a pesar de ser uno de los países con mayor potencial hídrico del mundo, afronta serios problemas en lo que tiene que ver con contaminación de sus principales ríos, la mala calidad del agua utilizada para consumo humano, la pérdida progresiva de zonas de humedales y de recarga hídrica y el desecamiento de un gran número de afluentes, microcuencas y acuíferos por efecto de prácticas agrícolas y ganaderas y el uso irracional de las aguas. 6.1

EL ENFOQUE ECOSISTÉMICO COMO ESQUEMA DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES

Con respecto a esta apartado vale la pena referirse al Convenio de Diversidad Biológica firmado en el año de 1992, en el marco de la Cumbre de Rio de Janeiro y adoptado por Colombia mediante la Ley 165 de 1994. En este se plantea la adopción de un Enfoque Ecosistémico, para adelantar la gestión de aquellas áreas con oferta de bienes y servicios ambientales, agua y recursos vivos, con el objeto de lograr su preservación protección y manejo sostenible. El enfoque ecosistémico se fundamenta en los siguientes principios: Integración. En la actualidad se tiende a manejar los ecosistemas para obtener un bien o servicio dominante como por ejemplo agua, madera o energía eléctrica, sin reconocer plenamente lo que se está perdiendo simultáneamente. Es posible entonces que se estén sacrificando bienes y servicios más valiosos que se obtienen. Por lo general se trata de aquellos a los cuales el mercado no les ha asignado un valor, como son la biodiversidad o el control de las inundaciones. Un enfoque ecosistémico considera todo el abanico posible de bienes y servicios, e intenta optimizar la mezcla de beneficios para un ecosistema dado y entre los varios ecosistemas. Su propósito es hacer que las contraprestaciones sean eficientes,

transparentes y sostenibles. Redefinición de límites. Se hace énfasis en un enfoque sistémico reconociendo que los ecosistemas funcionan como entidades completas y requieren ser manejados como tales y no por partes. Esto implica trascender los límites jurisdiccionales, dado que los ecosistemas por lo general traspasan las fronteras entre estados y países. Visión de largo plazo. Se respetan los procesos de los ecosistemas en el nivel micro, pero se los ve en un marco de paisajes completos y décadas, trabajando en varias escalas y dimensiones de tiempo. Enfoque participativo. Se integra la información social y económica con la información ambiental acerca de los ecosistemas. Así pues, en él se relacionan explícitamente las necesidades humanas con la capacidad biológica de los ecosistemas para satisfacerlas. Aunque está atento a los procesos de los ecosistemas y a los umbrales biológicos, este enfoque deja el espacio apropiado para las modificaciones humanas. Mantenimiento del potencial productivo de las unidades. Esta óptica solamente en la generación de bienes y servicios, viéndola más bien producto natural de unos ecosistemas saludables y no como un fin en Según este enfoque, el manejo no es acertado a menos que preserve o capacidad de un ecosistema para producir los beneficios deseados en

no se centra como un sí misma. aumente la el futuro .

Así mismo el denominado enfoque ecosistémico es una de las metodologías más recomendadas para el manejo de áreas protegidas, debido a que mantiene un esquema integrador dentro del cual es posible trabajar todos los aspectos relacionados con este tipo de espacios naturales, siempre desde la óptica del desarrollo sostenible, en lo que se pudiera llamar una visión antropocentrista de la naturaleza, con un fuerte ingrediente de responsabilidad social y ambiental. Este enfoque también ha sido propuesto dentro de la denominada política de gestión integral del recurso hídrico, donde se hacen interesantes planteamientos, que pueden ser aplicados a nivel local y regional y que se resumen en los siguientes puntos: • Los recursos hídricos se originan en los ecosistemas asociados a una cuenca hidrográfica. • Los ecosistemas suministran bienes y servicios, como por ejemplo el agua dulce, a los usuarios (domésticos, industriales, etc.). • Para mantener estos bienes y servicios, los ecosistemas necesitan ser protegidos y manejados racionalmente, lo que incluye el reconocimiento de que los mismos, así como los bosques y humedales en áreas de inundación, necesitan, a su vez, niveles determinados de agua para cumplir sus funciones. • La protección de estos bienes y servicios también requiere considerar los impactos negativos de uso del suelo, industria, agricultura, minería y de las zonas urbanas. • Se requiere mantener las interrelaciones existentes a lo largo de la columna principal de la cuenca, aguas arriba y aguas abajo, y también entre sistemas hídricos asociados de la cuenca, como por ejemplo los humedales en las áreas de inundación. • La repartición y la protección de los recursos hídricos involucran restricciones sobre otros usos del suelo y del agua, lo que puede conducir a

conflictos de intereses, pero también significan oportunidades por el beneficio de compartir y cooperar. Uno de los fundamentos de este enfoque se basa en el hecho de considerar que los recursos agua y suelo están mutuamente relacionados y por eso no pueden ser gestionados por separado. Por ello se estima importante proteger laderas críticas de montaña, humedales y bosques para mantener las fuentes de agua y controlar la erosión de los suelos, conservar en los ríos un caudal de agua para sustentar o restaurar ecosistemas aguas abajo, conservar la biodiversidad acuática y restaurar ecosistemas, fuentes y acuíferos que son vitales para los recursos hídricos, además de considerar la contaminación como un fenómeno que representa una grave amenaza para la salud de las personas y de los ecosistemas, por lo que se debe hacer especial énfasis en su reducción y prevención. Una de las críticas que se pudiera hacer al enfoque ecosistémico, como paradigma en boga para la gestión de los recursos naturales y en especial el agua, es que ha sido objeto en muchos casos de una interpretación simplista, que a pesar de todo pretende ser omniabarcante; es decir todos los aspectos relacionados con la gestión ambiental de sistemas naturales y los recursos vivos a ellos asociados, son asumidos desde una perspectiva “ecosistémica”, sin que sus gestores, se hayan apropiado de la verdadera esencia del término y de las connotaciones implícitas al mismo. Es lugar común observar el desarrollo por parte de las autoridades ambientales, de planes de manejo y de acción en áreas de especial interés ecológico, denominadas ecosistemas estratégicos, sin que estas gestiones aborden en profundidad la compleja problemática asociada al uso de estas áreas por parte de las comunidades y sectores productivos y la intensa interacción de tipo económico, social, cultural y simbólico que gira alrededor de las mismas. En consecuencia, se apela a la participación comunitaria como eje central de la gestión de los ecosistemas, la cual sin embargo tiene un corte dirigista, donde el Estado, asume como decisivos, una participación y empoderamiento apenas simbólico de los actores involucrados en la gestión de los sistemas naturales y dicta sus propias políticas, programas y proyectos de manejo, los cuales pierden su fuerza y atractivo una vez se retira el apoyo estatal y se deja solas a las comunidades, sin que se haya logrado una verdadera sensibilización y concientización, sobre los problemas que aquejan a las áreas supuestamente protegidas. Sobre este punto son importantes las observaciones hechas por el economista Manfred Max Neeff, en sus interesantes libros “La Economía Descalza” y “Desarrollo a Escala Humana” donde aborda de una manera objetiva los problemas asociados a la participación del Estado en las políticas de planificación del desarrollo y la importancia de tener en cuenta a la gente dentro de la ejecución de estos proyectos. En suma podríamos argumentar que el denominado enfoque ecosistémico sigue siendo utilizado, más por su contenido simbólico y efectista, que por un verdadero conocimiento de la compleja interacción entre los diversos componentes de los sistemas naturales, que permita establecer verdaderas políticas de manejo y un modelo eficaz de co-gestión o manejo compartido de los ecosistemas, en especial los relacionados con el mantenimiento de la oferta hídrica. Esto obedecería en parte al excesivo peso de una visión ecológica de tipo antropocéntrico, que coloca al ser humano y sus necesidades por encima de cualquier otra consideración, tomando a la naturaleza únicamente como proveedora de bienes y servicios necesarios para el mantenimiento de la especie humana, buscando optimizar al máximo estas prestaciones a través de un manejo y explotación del entorno y los recursos naturales con visión de futuro y obtención de beneficios económicos ( léase principio del desarrollo sostenible), y

al hecho de un desconocimiento o desprecio por las complejas interrelaciones existentes en los sistemas naturales, que permiten el equilibrio y la existencia de la vida en el planeta, principio orientador de la ecología profunda. Este criterio, al menos como se maneja por parte de muchas autoridades ambientales y organismos de planeación del país, no profundiza en los principios de una verdadera valoración económica, tan necesarios dentro de un proyecto de gestión de bienes y servicios ambientales, sin establecer relaciones entre las tasas de extracción y de renovación de los recursos naturales, ni mucho menos hacer proyecciones que permitan una explotación planificada y racional de estos, trayendo como consecuencia la reducción de las existencias . En muchos casos el enfoque ecosistémico se limita a declaraciones de buenas intenciones, que generan un poderoso efecto simbólico en las comunidades, la opinión pública y las organizaciones ambientalistas, y a la elaboración de planes de manejo de muy difícil implementación, debido en gran parte a que no se tiene en cuenta el factor costo- beneficio, las expectativas que mueven a las personas, analizadas desde el punto de vista de la economía ( maximización de beneficios individuales), ni las implicaciones económicas de una restricción en la aprovechamiento de recursos naturales. Como un ejemplo de esta situación se puede citar la resolución 769 de 2002, sobre protección de páramos, creada con un enfoque ecosistémico para el manejo de estas zonas y de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades ambientales regionales, pero que ha sido objeto de una mínima implementación, presentándose fuertes discusiones, con respecto por ejemplo, a la cota de altura sobre el nivel del mar, que debe ser establecida, para considerar una zona como perteneciente al ecosistema de páramo . Así mismo esta norma no profundiza en lo relacionado con los costos de la gestión en ecosistemas de páramo, dando mayor prelación a los aspectos técnicos de la elaboración e implementación de los planes de manejo, esquema reforzado mediante la resolución 839 de 2003, la cual se establece los términos de referencia genéricos para la elaboración de Planes de Manejo Ambiental de las zonas de páramo 6.2

EL

ENFOQUE SISTÉMICO. UN NUEVO PARADIGMA DENTRO DE LA GESTIÓN AMBIENTAL

La vida constituye un ciclo constante, la existencia de millones de seres no se debe simplemente a su capacidad de adaptación a las cambiantes condiciones terrestres y a sus determinadas características que les permiten sobrevivir y reproducirse continuamente. Hay algo más allá de la simple existencia, que permite que todo lo vivo, desde las minúsculas células, hasta las complejas estructuras vivientes como las de los grandes mamíferos y los seres humanos, interactúen constantemente con el ambiente que las rodea y permanezcan sobre el planeta, a pesar de las adversas condiciones en las que se desenvuelven. Esta capacidad de interrelación de los seres vivos, microbios, plantas y animales con los demás elementos que los rodean, como son agua, temperatura y humedad y sometida a las limitaciones impuestas por condiciones existentes en un área determinada, constituye lo que se ha denominado un ecosistema, que en suma es el conjunto de plantas, animales y microbios relacionados entre ellos y con el medio de modo que dicho agrupamiento pueda perpetuarse, dentro de unos límites determinados y bajo ciertas condiciones ambientales. De esta manera se podrían considerar como ecosistemas un bosque, un humedal, una sabana o un manglar, sin que se agote la clasificación. Otra definición de ecosistema es la de un conjunto compuesto por una población o una comunidad biológica y por sus medio natural, entre los cuales existe una red de interrelaciones múltiples

Sin embargo, a un nivel más profundo se pueden identificar una serie de interrelaciones entre los seres vivos y el medio que los rodea, que permiten la existencia de un equilibrio que mantiene la vida. Estas interacciones ya fueron estudiadas desde hace muchos años por los científicos y las observaciones realizadas permitían concluir que los seres vivos se relacionaban entre sí mismos y con su entorno, a través de constantes intercambios de materia y energía. Las interacciones dentro de los ecosistemas se combinan en ciclos funcionales entre los cuales se destaca el ciclo alimenticio entre vegetales, animales y descomponedores. Al mismo tiempo funciona los ciclos de la respiración y la fotosíntesis; este último absorbe gas carbónico de la atmósfera y libera oxígeno, mientras que a la inversa los animales absorben este oxígeno en sus respiración para asegura sus necesidades energéticas y expulsan gas carbónico que será reciclado por la fotosíntesis. Por último el reciclaje de los desechos es garantizado por las bacterias, las levaduras e inclusive por las lombrices de tierra. Estas importantes interacciones siempre tienden hacia un tipo de equilibrio u homeostasis, si bien no se trata de un equilibrio estático de la materia, sino de un equilibrio entre elementos en constante movimiento. Sin embargo este equilibrio general siempre va a involucrar una serie de desequilibrios parciales, que se crean y desaparecen de acuerdo con diferentes ciclos de duración. Este esquema puede ser aplicado al funcionamiento de un determinado ecosistema o sistema natural, donde las diversas interrelaciones que se presentan entre sus diferentes componentes, cada cual único y con especiales particularidades, constituyen un todo o unidad mayor que se rige por estos flujos constantes de materia y energía, los cuales atienden a ciertas leyes que permiten el intercambio. Estas leyes de la energía leyes de la termodinámica, consisten en mecanismos fundamentales dentro del complejo funcionamiento de la naturaleza y se pueden clasificar de la siguiente manera: Ley de la conservación de la Energía, o Primera Ley de la Termodinámica que establece que al energía no se crea ni se destruye, sino simplemente se transforma, es decir siempre habrá conversión de la energía, principalmente en calor que fluye hacia las regiones frías del entono, donde no puede ser atrapado u y mantenido por lo que este se disipa. A partir de allí se genera la premisa de la Segunda Ley de la Termodinámica que establece que cualquier conversión energética terminará con menos energía de la que tenía al comenzar . De aquí que esta pérdida constante de energía, conduzca a la entropía, estado de desorden y de caos, donde se termina por llegar a la total degradación. Sin embargo en los sistemas naturales se presenta el especial fenómeno, en el que la entropía de unos seres vivos genera energía en otros, contribuyendo al mantenimiento de sus funciones y propiciando el constante intercambio energético, necesario para la presencia de vida. Es así como los complejos procesos químicos y físicos que hacen posible la producción de materia orgánica a partir de la inorgánica (fotosíntesis); la descomposición de esta materia generando y liberando energía y el constante funcionamiento e interrelación de millones de bacterias, plantas, microbios, animales, hace posible la continuidad de las funciones biológicas y de los sistemas naturales, dentro de un determinado entorno.

Esta especial situación, solo es posible gracias a unas especiales condiciones, que se presentan en el planeta Tierra y que se han tomado como los principios del funcionamiento de los sistemas naturales, que son a) el reciclaje de nutrientes, mediante el cual se eliminan los desechos y se reponen los nutrientes; b) el aprovechamiento de la luz solar como fuente básica de energía, y c) la existencia de poblaciones , cuyas dimensiones permiten que no haya un consumo excesivo que amenace al sistema. A esto se suman los ciclos de los diferentes elementos químicos que están presentes en los procesos de producción, intercambio y pérdida de energía. El complejo proceso de intercambio constante y cíclico, que se presenta al interior de los sistemas naturales y que posibilita la existencia de la vida y el desarrollo de múltiples mecanismos de interacción constructiva, puede ser explicado por el concepto de sinergia, donde la acción organizada de las partes hace posible la constitución de un todo en busca de la realización de determinadas funciones. De aquí que el examen de la conducta aislada de una de las partes, no puede explicar o predecir la conducta del todo . Siempre existirá una relación de comunicación e intercambio que configure un todo agrupador con una determinada función, si bien se conservan las propiedades particulares de los elementos que lo conforman, que en el contexto de un sistema podrían generar propiedades nuevas o emergentes. Sin embargo deteniéndonos un poco en el aspecto estructural, la interrelación entre numerosos y diferentes componentes, que requiere de un modo especial de organización con el fin de reducir el desorden y la complejidad, y lograr el cumplimiento de ciertas funciones tendientes a la conformación y mantenimiento de un todo, no reductible únicamente a sus partes, es lo que recibe el nombre de sistema y comprende los siguientes componentes : • Una frontera que lo separa de su entorno y que puede ser más o menos permeable. •

Unos elementos que pueden ser identificados, enumerados y clasificados.

•

Una red de relaciones de transporte y comunicaciones.

•

Unos recipientes en los cuales se almacena materia, energía, productos etc.

Así mismo dentro de un marco funcional, un sistema comprende: • Flujos de diversas naturalezas: De materias, productos, energía, información, que circulan por diferentes redes y transitan dentro de la estructura del sistema. • Centros de decisión: Que reciben las informaciones y las transforman en acciones actuando sobre los caudales de los diferentes flujos.

• Bucles de retroalimentación. Son los que tienen por objeto informar a los centros de decisión sobre lo que pasa hacia delante, permitiéndoles tomar sus decisiones con conocimiento de causa. • Unos lapsos de respuesta: Permiten realizar los ajustes necesarios en el tiempo para el buen funcionamiento del sistema. A raíz de los trabajos realizados en seres vivos desde el campo de la biología y la ecología, se comenzó a estructurar el concepto de sistemas abiertos, como aquellos que interactúan con su entorno, con el cual intercambian materia y energía, pudiendo asimilar y adaptarse a los cambios de aquel, manteniendo su identidad sin permitir su disolución. En estrecha relación se encuentra el concepto de homeostasis, que es un proceso de autorregulación y autocontrol que opera en los seres vivos y que permite mantener el equilibrio de sus condiciones generales y de sus numerosos componentes, que se pueden denominar subsistemas. Como ejemplo de homeostasis se podría citar el caso del complejo proceso que permite el mantenimiento de la temperatura interna de un animal, la presión arterial y la proporción de diversas sustancias en la estructura corporal. Otro rasgo importante de los sistemas, en especial los sistemas naturales es su diversidad, que les permite mantener su equilibrio, cuando ocurren variaciones o cambios bruscos en el entorno, apelando a sus elementos de reserva o programas preestablecidos , así como evolucionar para hacer frente a las modificaciones o perturbaciones provenientes del entorno Este proceso se da a través de un mecanismo de control al interior del sistema, de tipo jerárquico que regula las funciones, sin permitir, en el caso de los seres vivos, una total entropía, por cuanto su posibilidad de interactuar a través de ciclos abiertos, les permite y un mejor flujo de energía y materia, que reemplaza las pérdidas experimentadas. La interesante teoría que se acaba de esbozar de una manera muy general, ha sido el producto de contribuciones de diversas disciplinas como son el estructuralismo, que basaba sus premisas en la existencia de ciertas estructuras o construcciones inherentes a todo y tipo de organización y que permitían el equilibrio o regulación. Otra línea de investigación muy en boga en la década de los años 40 del siglo XX, es la cibernética, basada en los aportes de las matemáticas puras, biología y estadística y que funda sus cimientos en el control operacional o comando de la máquina. Por tanto y a grandes rasgos las funciones de la cibernética son reconocer la estructura y el estado interno de una máquina, describir las relaciones que esta sostiene con su entrono y prever y controlar su comportamiento y su evolución en el tiempo. La Cibernética introdujo el término de retroalimentación, aplicado actualmente a la teoría de sistemas, para designar aquel fenómeno por el cual una acción realizada al interior de la máquina no constituye una simple relación de causa efecto, sino que el efecto puede a su vez actuar o retroactuar sobre la causa, a través de la figura de un bucle. Por tanto se crea un proceso cíclico donde las entradas se relacionan directamente con las salidas del sistema y hacen posible la repetición de una acción que a su vez constituye uno de los objetivos del sistema.

Otras disciplinas utilizadas dentro del contexto el enfoque sistémico, son las de la información y la comunicación; la primera preocupada por la eficacia de transmisión de los mensajes desde un cuerpo emisor a uno receptor, la cual puede ser afectada por la redundancia y los ruidos del entorno. Sin embargo la información, puede ser colocada en nivel de importancia al lado de la materia y energía, constituyendo un ejemplo de su invaluable aporte al mantenimiento de los sistemas la estructura de la doble hélice de la molécula de ADN y su autorreplicación, lo cual constituye el código genético, que trasmite de generación en generación los caracteres hereditarios Por su parte la teoría de la comunicación, establece que la información no tiene ningún propósito, a menos que sea tenida en cuenta por el receptor y por ende procesada. De aquí que se hable de interacción de elementos o componentes de un sistema través de la comunicación y de la retroalimentación, fenómeno de tipo circular que permite transmitir y procesar la información necesaria para la autorregulación y equilibrio del sistema, dentro de un contexto de constante movimiento e intercambio, jamás estático. 6.3

EL PENSAMIENTO SISTÉMICO COMO PENSAMIENTO ECOLÓGICO.

El enfoque sistémico como un nuevo paradigma para el estudio de los seres vivos y sus interrelaciones con la naturaleza, comprende una visión holística del mundo, considerándolo como un todo integrado. Esta visión propia de lo que se ha denominado la Ecología profunda, en contraposición a la ecología superficial de corte antropocentrista y centrada en el ser humano, reconoce un valor intrínseco en todos los seres vivos y no los considera como objetos aislados, sino como parte de una red de fenómenos interdependientes e interconectados. Siguiendo con este planteamiento, una de las características claves de organización de los organismos vivos es su naturaleza jerárquica, gracias a la propiedad de estos de constituir estructuras multinivel de sistemas dentro de sistemas. Cada uno de ellos forma un todo con respecto a sus partes, siendo al mismo tiempo parte de un todo superior; así dentro de los sistemas sociales y para el caso que nos interesa, el de los ecosistemas, siempre se van a encontrar sistemas vivos anidando dentro de otros sistemas vivos e interactuando entre ellos, lo cual genera propiedades inherentes al todo que ninguno de los elementos del sistema posee por sí mismo; esto es lo que se ha dado en llamar propiedades emergentes de los sistemas. Por tanto estas propiedades solo pueden se comprendidas desde el contexto del conjunto, por lo que el pensamiento sistémico atiende a los principios de la organización y no se concentra en el aislamiento y análisis de los componentes básicos. Con fundamento en las herramientas dadas por el trabajo interdisciplinario el enfoque o pensamiento sistémico o ecológico ha emergido de manera importante, reemplazando al enfoque reduccionista del mundo como máquina de las teorías mecanicistas que dominaron el horizonte científico durante varios siglos. Este movimiento ha venido siendo liderado por la biología, si bien ha permeado y generado cambios de posición en ciencias como la psicología y la física cuántica. La profundidad de los conceptos del pensamiento sistémico, que en el fondo puede se considerado un pensamiento medioambiental, halla su asidero en las nuevas tendencias y líneas de investigación de las matemáticas complejas, la ecología, la sicología, la biología y la física.

Uno de los conceptos claves que fundamenta el pensamiento sistémico es el hecho de que los sistemas, y en especial los sistemas vivos, compuestos por múltiples elementos o subsistemas, están regidos por un patrón de organización que es a su vez una configuración de relaciones característica de un determinado sistema. Este patrón, a su vez regula la interacción de los componentes del sistema, a través de redes que están en permanente comunicación y que han adquirido la habilidad e regularse a sí mismas y de autoorganizarse. Sin embargo esta interrelación no puede ser vista como un proceso lineal. La característica de los sistemas vivos es su no linealidad, en un aparente escenario de desorden y a veces en estado de desequilibrio, que no obstante se encuentra regulado y ordenado por el patrón organizacional, lo cual permite la aparición de nuevos modos de organización y de estructuras al interior de los sistemas. El concepto de autopoiesis, derivado de investigaciones en biología celular y del sistema nervioso se basó inicialmente en el estudio de las propiedades interactivas de los componentes de un sistema, para llegar a concluir que la organización de los vivo , depende de las funciones de cada componente de una red, que se puede llamar autopoiética, y que consisten en participar en la producción o transformación de otros componentes de la red, por lo que ésta se hace a sí misma; es producida por otros componentes y a su vez los produce, dentro de un ciclo continuo. En un sistema vivo, el producto de su operación es su propia organización. 6.4

LA HIPÓTESIS GAIA

Uno de las más originales modelos utilizados para describir el funcionamiento del planeta Tierra y de sus sistemas naturales es el que se fundamente en la idea de que este es un sistema autoorganizador vivo. Su inspirador, el químico atmosférico James Lovelock, basado en los experimentos realizados en Marte, a través de sondas espaciales enviadas para detectar vida en ese planeta, llegó a la conclusión de que el fundamento básico de la vida era la posibilidad de reacciones químicas entre los elementos, que a su vez generaban una atmósfera y un medio liquido en los cuales se desarrollaban interacciones entre materia y energía, principios básicos de los organismos vivos, que durante su ciclo productivo y de vida, producían desechos que debían ser eliminados a algún medio fluido como eran los gases y el agua. De esta manera, Lovelock asumió que era posible detectar cualquier modo de vida en un planeta, analizando la composición química de su atmósfera. Al examinar los componentes de la atmósfera de Marte, descubrió que eran muy diferentes a los de al tierra; allí existía poco oxígeno, mucho dióxido de carbono y nada de metano, a diferencia de la atmósfera terrestre con grandes cantidades de oxígeno, poco carbono y mucho metano. La conclusión a la que llegó, es que Marte era un planeta sin vida, debido a que todas la reacciones posibles entre los gases de su atmósfera habían sido completadas desde mucho tiempo atrás, y no eran posibles nuevas reacciones químicas, ya que en Marte existe un completo equilibrio químico en su atmósfera . Al analizar la atmósfera de la tierra, la situación es diferente, hay coexistencia de gases como el oxígeno y el metano, que reaccionan entre sí pero sin lograr un equilibrio. Este tipo de reacciones son los fundamentos de la vida en la tierra; las plantas producen oxígeno constantemente, mientras que otros organismos producen otros gases, que generan nuevas reacciones químicas, en un constante

flujo de materia y energía. Todo este complejo proceso se basa en la idea de la autorregulación de la Tierra, que se considera un ente vivo y no un conjunto de rocas inanimadas, océanos y atmósfera, simplemente habitado por seres vivos. En consecuencia la vida planetaria debe ser capaz de regular su clima y su estado químico capturando y transformando la energía que recibe mediante múltiples procesos internos de alcance global. La biosfera como componente esencial de la vida en la tierra, al decir de Vernadsky, científico ruso , precursor de la idea de Gaia, es “... la cubierta de la vida, es decir el área ocupada por la materia viva, la cual se puede contemplar como el área de la corteza terrestre ocupada por organismos transformadores que convierten las radiaciones cósmicas en energía terrestre efectiva: eléctrica, química , mecánica, térmica etc..” . El geólogo inglés James Hutton, otro de los precursores de la teoría, en el año de 1785, se refería a la tierra como un superorganismo, que debía ser estudiado a través de la fisiología y comparaba los ciclos de los elementos nutrientes en el suelo, y el movimiento del agua de los océanos hacia la tierra, con la circulación de la sangre. En síntesis, Gaia no hace referencia únicamente a los seres vivos, ni toma en consideración únicamente, propiedades químicas y las reacciones entre compuestos químicos, para resolver el problema de la aparición de la vida en la tierra. La biota y la biosfera forman parte del sistema Gaia , pero no la constituyen en su totalidad; los procesos que ocurren al interior de los seres vivos y su entorno son afectados de manera conjunta por la energía solar. Algunas condiciones como la temperatura, el estado de las rocas, la acidez y el nivel de oxidación, se mantienen de manera constante en un estado de homeostasis, propiciado por procesos cibernéticos de retroalimentación y regulación, llevados a cabo por la biota, dentro de un esquema de evolución constante que afecta por completo al sistema. Esta teoría, al dar importancia a los ciclos presentes en la tierra y la procesos de retroalimentación existentes dentro de ellos, tiene en cuenta importantes interacciones entres sistemas vivos y no vivos; entre rocas, microorganismos, plantas y animales, así como entre los gases de la atmósfera y las bacterias del suelo, lo que permite que se autorregulen multitud de procesos físicos, químicos y biológicos. Uno de los más interesantes ejemplos de autorregulación es el del ciclo del dióxido del carbono, que ha venido siendo liberado en la atmósfera durante millones de años, por los volcanes de la tierra, siendo este un gas que contribuye al efecto invernadero, aumentando la temperatura de la tierra y haciéndola inapta para la existencia de seres vivos. El exceso de dióxido de carbono no es diminuido por los procesos de fotosíntesis, respiración y descomposición en los animales y plantas, por lo que se inicia un bucle de retroalimentación, en el que la erosión de las rocas juega un papel importante, las cuales se combinan con el agua lluvia para formar compuestos químicos, denominados carbonatos. El Co2 es retirado de la atmósfera y disuelto en soluciones líquidas en una reacción puramente química. Sin embargo se descubrió que la presencia de bacterias en el suelo incrementa los niveles de erosión; estas bacterias actúan como catalizadores el proceso de erosión de las rocas. Los carbonatos luego son arrastrados por acción de las lluvias al océano, donde unas minúsculas algas los absorben para construir su cubiertas de carbonato cálcico. Una vez muertas las algas, sus cáscaras se precipitan al fondo del océano donde forman sedimentos masivos de piedra caliza los que se hunden gradualmente en el

manto terrestre, donde se funde. Parte del CO2 contenido en las rocas fundidas será reenviado a la atmósfera por los volcanes para iniciar un nuevo ciclo de Gaia. El ciclo entero que involucra volcanes, erosión de rocas, bacterias del suelo, algas oceánicas, sedimentos de caliza, actúa como un bucle de retroalimentación que contribuye a regular la temperatura de la tierra. A medida que el sol aumenta su temperatura, la acción de la bacteria se estimula, con lo que el proceso de erosión de las rocas aumenta, generando un mayor nivel de absorción de Co2 de la atmósfera y el enfriamiento del planeta. La teoría Gaia se enmarca dentro de un enfoque sistémico de retroalimentación y autorregulación, el cual toma principios de la geología, la microbiología, la química atmosférica, geofísica, geofisiología y otras ciencias, con el objeto de mostrar un panorama donde la Tierra crea y mantiene las condiciones aptas para su propia existencia. Este sistema posee las características de ser autolimitante, pues la atmósfera constituye una de sus fronteras; autogenerador, pues el metabolismo planetario convierte sustancias inorgánicas en orgánicas restituyéndolas después al aire, al suelo y a los océanos. Todos los componentes de Gaia son producto de los intercambios que tienen lugar en la red, entre sistemas vivos y no vivos. Por ejemplo, los ciclos de las rocas tienen una duración de millones de años, mientras que los organismos vivos a ellas asociados, tienen vidas muy cortas . Por último, el sistema Gaia es autoperpetuante, pues los componentes de los océanos, suelo y aire, son continuamente reemplazados dentro de los procesos planetarios de producción y transformación, permitiendo el desarrollo de miles de subsistemas, en una completa sinergia autorreguladora que garantiza continuamente la presencia de los elementos básicos para la vida, en la debida proporción, si bien los actuales procesos productivos, producen millones toneladas de desechos y residuos sólidos, líquidos y gaseosos, que afectan los fenómenos geoquímicos, biológicos y físicos que son propios del sistema Gaia y alteran el estado de desequilibrio químico vital para la vida, aquel estado de “polución estructural” que dio origen a la biota hace millones de años y que aún permite su mantenimiento. Al decir de Lovelock, “.Nosotros los animales contaminamos el aire con dióxido de carbono, y la vegetación contamina con oxígeno; la contaminación de uno es alimento del otro..”. La disipación de entropía hacia el entorno o hacia fuera de sus límites, que se realiza al interior de todos los seres vivos, mediante la producción de desechos, es regulada por Gaia, quien aprovecha estos desechos para generar bucles de retroalimentación, a través de reacciones químicas y ciclos biológicos y generar nuevas fuentes de energía y materia, manteniendo niveles de entropía aceptables para la vida. Sin embargo, la teoría Gaia ha sido objeto de muchos reparos, casi todos fundados en una visón mecanicista y reduccionista de la vida, y de las ciencias. Sus críticos no admiten el concepto de la Tierra como ente vivo y asumen este enfoque como teleológico, es decir que todo el proceso de autoorganización tiene un propósito preestablecido . Sin embargo la moderna teoría de sistemas al asumir las interrelaciones entre los sistemas vivos como producto de un proceso inteligente y consciente sin un fin determinado, haciendo uso inclusive de interesantes modelos matemáticos, ha refutado de manera convincente estas críticas.

6.5

EL CICLO DEL AGUA

COMO

SISTEMA AUTORREGULADOR Y ABIERTO.

Una de los ciclos más importantes que ocurre al interior de la naturaleza es el hidrológico, el cual permite la producción y provisión de agua en el planeta, líquido vital para la existencia y mantenimiento de los seres vivos y sus funciones. Este proceso es de gran relevancia para el presente análisis, pues a partir del mismo y de su enfoque como un sistema autorregulado y abierto, en constante intercambio son su entorno, permite esbozar un planteamiento dirigido hacia su manejo y preservación, haciendo uso de las múltiples interrelaciones existentes entre sus diferentes componentes y sistemas con los cuales establece procesos de intercambio. Los principales ecosistemas y biota terrestre dependen del agua para su supervivencia, así como los seres humanos. Sin embargo el 97% del agua del mismo es salda y se encuentra en los océanos. El restante 3% es agua dulce, de la cual un 87% está concentrada en los casquetes polares y los glaciares y otro porcentaje se halla en la atmósfera. El agua que puede ser accesible fácilmente, equivale solamente a un 0.4% de este total. La evaporación de océanos y aguas lluvias provee sin interrupción u pequeño porcentaje aprovechable y por eso se le considera como un recurso natural renovable. Si embargo este no se puede utilizar a niveles extremos, a riesgo de agotar sus fuentes productoras. Existen varios procesos de tipo cíclico, regulados y ocurridos en la biosfera, como la evaporación, que es el escape de agua a la atmósfera, la condensación, que consiste en la unión de las moléculas de agua mediante enlaces de hidrógeno para formar agua líquida o hielo y la precipitación que depende de los sistemas ascendentes y descendentes de las corrientes de aire y es la caída de agua en firma de lluvia, los cuales garantizan la existencia del agua dulce en la tierra.

Cuando el agua producto de la precipitación cae a la tierra penetra en el suelo gracias a un fenómeno llamado infiltración, o se desliza por la superficie en forma de escorrentía superficial. Los escurrimientos continúan su curso por la superficie hasta llegar a ríos, lagos y otras fuentes de agua, que posteriormente se dirigen al océano por medio de una larga red de cursos hídricos, divididos en sectores o territorios denominados cuencas. El agua que se filtra puede quedar en el suelo, en cantidades determinadas, teniendo en cuenta la capacidad de retención de este. Esta agua retorna a la atmósfera por evaporación o transpiración, cuando la extraen las plantas, de nominándose a la combinación de estos dos procesos evapotranspiración. Otra parte del agua que penetra en el suelo, denominada agua de gravedad se filtra hacia abajo a través de poros y grietas. Posteriormente llega a un estado impermeable de roca o arcilla donde se acumula y llena todos los espacios. Este depósito recibe el nombre de manto freático y su parte superior es el nivel freático o hidrostático. El agua subterráneas se desplaza hacia los lados de las cavidades antes de alcanzar su nivel más bajo. Cuando existe una brecha en los estratos rocosos puede brotar. Los estratos de material poroso por donde el agua se mueve se llaman acuíferos; como está en constante movimiento , el líquido se localiza a varias profundidades entre estratos de roca impermeable. Asimismo se llama zona de recarga el lugar por donde el agua penetra a los acuíferos y puede estar a muchos kilómetros de donde el agua sale.

El agua subterránea pasa por un procesos de filtración en el suelo, el cual elimina bacterias e incorpora algunos elementos químicos no perjudiciales, lo que la convierte en un agua de mejor calidad y segura para beber, a excepción de aquellas aguas que son contaminadas por infiltraciones de líquido con sustancias o elementos venenosos, producto de actividades antrópicas o reacciones químicas de la misma naturaleza. Así mismo por el proceso de gravedad, el agua freática avanza por los acuíferos hasta que encuentra una salida a la superficie, a través de nacimientos y fuentes que pueden amplios o en aberturas pequeñas. Este líquido alimenta ríos, quebradas y lagos, convirtiéndose en agua superficial. Como se puede ver el ciclo del agua es constante y cada componente del sistema cumple una función determinada, retroalimentando otros componentes y siendo a la vez retroalimentados por ellos. Por otra parte, los procesos de evaporación, condensación y precipitación que tienen lugar en la atmósfera, están directamente relacionados y dependen de los fenómenos que ocurren al nivel de las interacciones entre el suelo y las plantas y que permiten la evapotranspiración. Los niveles freáticos, así mismo permiten la retención y provisión de agua a las fuentes y nacimiento que a su vez alimentan los ríos que van a dar al mar, donde se presenta un alto grado de evaporación, que luego se precipita al suelo en forma de lluvia, en lo que se podría considerar un ejemplo de interacción sistémica, que tiene lugar en el subsistema hidrológico, interdependiente con otros subsistemas naturales. Las actividades humanas que pueden afectar el ciclo del agua se pueden dividir en tres categorías: 6. 5.1 Modificación de la superficie terrestre La tala acelerada de bosques y la progresiva degradación de ecosistemas, además de afectar la biodiversidad impactan de manera decisiva en el ciclo del agua. En muchos ecosistemas con altos volúmenes de biomasa, la escorrentía es muy baja y la vegetación cumple el papel de barrera de la lluvia y permite una mayor infiltración en el suelo; luego a la liberación gradual de líquido por nacimiento y manantiales permite mantener un flujo constante de agua, inclusive en períodos de sequía. Cuando se talan los bosques o se intervienen ecosistemas reduciendo la cobertura vegetal, el ciclo del agua cambia de la infiltración y recarga de las aguas freáticas a un régimen de escorrentía, con lo que las aguas lluvias coreen a los ríos y demás fuentes hídricas de manera mucho más rápida, aumentando el riesgo de inundaciones y de sedimentación y erosión por el arrastre de partículas del suelo. El aumento de la escorrentía significa un menor grado de infiltración y de recarga, por lo que se diminuye la capacidad e de las aguas subterráneas de surtir fuentes y nacimientos en épocas secas y mayor retención y filtración de liquido que alimente los niveles freáticos. 6.5.2 Contaminación del Ciclo del Agua Esta es producida generalmente por actividades antrópicas que descargan sustancias contaminantes y materia orgánica en los cuerpos de agua. Los agentes químicos utilizados en la agricultura y que contiene múltiples clases de compuestos químicos tóxicos, llegan hasta los niveles freáticos por efecto de la filtración. 6.5.3 Extracción del Agua Este es uno de los mayores problemas que se presentan

actualmente parta el ciclo del aguas y tiene que ver con las altas tasas o volúmenes de utilización del agua en diversas actividades humanas, siendo la agricultura uno de los renglones productivo que más utiliza agua y asimismo el que más la desperdicia, debido a que el agua regada se infiltra en el suelo y solo vuelve al ciclo de agua por evapotranspiración, pero queda fuera del control humano. En suma el ciclo del agua se encuentra bien definido y se pude considera como un sistema abierto que establece relaciones con otros sistemas existentes en la naturaleza, permitiendo una oferta de agua constante y cuantiosa, en aquellos caos en los que los factores externos no causan disturbios serios que alteren la normalidad de las redes de intercambio y no aumenten el nivel de entropía que puede ser manejado dentro del sistema. Es claro que dentro de este ciclo es supremamente importante la presencia del componente vegetal en forma de biomasa representada por bosques, como mecanismo regulador. Para el caso de Colombia, es paradigmático el ecosistema de páramo cuando se habla de oferta hídrica y regulación hidrológica. Este especial organización de un sistema natural ha sido ampliamente estudiada y documentada. Una de las ventajas que se le atribuye al ciclo hidrológico que tiene lugar en los páramos es que la niebla presente puede significar un mayor aporte de agua, debido a que la permanencia de la mismas, sirve como filtro de la radiación solar, aumentando la humedad relativa, lo que conduce a bajas tasa de evapotranspiración, debido a que la vegetación permanece humedecida. Por otra parte el estudio de la interacción entre clima, suelo y precipitación pluvial, demuestra que este ecosistema presenta unas características especiales que lo constituyen como un excelente mecanismo de regulación y mantenimiento de la oferta de agua para la mayor parte de la zona andina del país. 7. VIABILIDAD DE LA APLICACIÓN DE INCENTIVOS PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RECURSO HÍDRICO EN COLOMBIA. UN ENFOQUE SISTÉMICO. Solamente con la supremacía del pensamiento

y con el poder de la

técnica posibilitada por él, una forma de vida, el hombre, situación de poner en peligro

a todas las demás

con ellas, a sí mismo. No pudo la naturaleza incurrir

Civilización Se ha colocado en Formas de vida, y En mayor riesgo que

el de hacer surgir al hombre

Hans Jonas

Se puede afirmar que actualmente el manejo de los recursos naturales y el medio ambiente, debe ser necesariamente objeto del análisis económico. No obstante ser la economía, la disciplina utilizada para justificar el sistema capitalista y por ende la explotación de la naturaleza, sus principios pueden ser perfectamente aplicables, para el logro de un equilibrio entre crecimiento económico y

protección y preservación de los atributos naturales de un territorial o ecosistemas determinad y establecer modelos de desarrollo sustentable, lo cual implica continuar con la ideología y desarrollo propios de las sociedades industriales contemporáneas, pero teniendo en cuenta el principio de responsabilidad en las relaciones con la naturaleza, que implica un deber de cuidado para garantizar la supervivencia de las futuras generaciones y el mantenimiento del status natural. La ciencia económica actual, parte de hacer cálculos y predicciones sobre la estabilidad, capacidad productiva y de regeneración y niveles críticos de los ecosistemas, así como tasa máximas de extracción de recursos, para determinar en que cantidades se puede hacer uso de sus componentes naturales, sin romper el equilibrio que desemboque directamente en la entropía y degradación de los ecosistemas y los bienes y servicios ambientales a ellos asociados. Se busca principalmente, que la existencia de los recursos sea constante en el tiempo y que se cuente con un capital natural, cuyas funciones sean útiles para los seres humanos, dentro del marco de una ética ambientalista que permea el análisis económico. Muchos de los servicios prestados por los sistemas naturales, que obviamente permiten la permanencia de las especie humana en el planeta tierra, son posibles únicamente en la medida en que se mantenga la continua interacción de sus componentes, y se controlen y mitiguen las perturbaciones de tipo antrópico. Es así como se habla del principio de equidad intergeneracional, en el cual la pérdida de especies de la biodiversidad y la degradación de los recursos naturales, representa una restricción de opciones para las generaciones futuras, la cual se considera injusta y no imparcial. Los bienes y servicios ambientales, desde el punto de vista de la economía deben ser analizados en lo que tiene que ver con las causas económicas de su disminución o desaparición, la valoración de los mismos dentro de un contexto de mercado y su aporte dentro de una estrategia de desarrollo sostenible. Uno de los grandes debates que surge es como utilizar las herramientas de la economía para contribuir al mantenimiento de los ecosistemas, partiendo de su valoración económica y del diseño de instrumentos que permitan una gestión racional y sustentable de los recursos naturales, entre estos el agua continental, tema del presente estudio . Partiendo de estos principios básicos, las diversas teorías económicas han formulado sus propios supuestos o perspectivas de acción. La visión propia de la teoría economicista neoclásica parte de una orientación antropocéntrica, la cual considera que los bienes ambientales solamente tienen un valor en la medida en que sirven a las necesidades del hombre o que satisfacen sus deseos. En este sentido los sistemas naturales y todas sus interacciones son vistos como un medio para satisfacer necesidades humanas y beneficios que los humanos valoran. De esta manera, se hace necesario establecer una relación entre economía y medio ambiente, poner precio a los sistemas naturales y a sus componentes a fin de regularlos mediante una lógica de oferta-demanda, basada en los diversos valores que se pueden asignar a los bienes y servicios ambientales para contribuir a su conservación y disminuir las externalidades negativas, es decir los costes ambientales (contaminación, desaparición de especies, degradación de ecosistemas), sociales y económicos, que implica la actividad de los agentes económicos en lo que tiene que ver con afectaciones ambientales y que no son cargados a sus costos de producción, sino que son asumidos por la sociedad entera.

Sin embargo es necesario distinguir los diferentes enfoques que guían el análisis económico del medio ambiente; por un lado la denominada economía de los recurso naturales se fundamenta en el procesos de extracción y utilización de los recursos naturales y de cómo el proceso productivo se ve afectado por los cambios en el flujo de materias primas provenientes de la naturaleza. Por su parte, la economía ambiental se centra en el análisis del impacto producido en el entorno natural por la existencia de residuos y desechos provenientes de las actividades económicas y como se gestionan estos flujos de residuos, a fin de reducir las externalidades negativas derivadas de ellos. 7.1 PRINCIPALES METODOLOGÍAS DE VALORACIÓN ECONÓMICA DE BIENES Y SERVICIOS AMBIENTALES. Para la economía ambiental existen tres funciones económicas del medio ambiente como son la de proveedor de recursos naturales para actividades productivas, asimilador de desechos de la producción y fuente directa de utilidades; en función de estos principios es posible asignar valores a los componentes del medio ambiente, valores que tienen como punto de partida el proceso de selección que hace la gente de los bienes y servicios, en este caso los ambientales. En una economía de mercado, esta clasificación se logra a través de varias metodologías, una de las más importantes la MVC o valoración contingente, que consiste en comparar los precios de los bienes y servicios ambientales con la voluntad o preferencia de pagar de los consumidores, de acuerdo con el valor que aquellos le asignen. En consecuencia se trata de encontrar una voluntad de pagar de la sociedad por un determinado bien o servicio ambiental para determinar una línea de acción que implique un cambio en la gestión de lo ambiental. Es decir la protección de determinados sistemas naturales y los bienes y servicios que estos proveen se basa en las preferencias de los consumidores, medidas a través de una curva de demanda y un análisis de costo beneficio . Otros métodos utilizados, son los de el modelo de Costos de Viaje, que es una metodología de tipo indirecto y mide básicamente la cantidad de dinero que las personas gastan para utilizar un recurso natural, por ejemplo un parque nacional o una reserva natural. Esto “refleja” el precio implícito de los bienes y servicios no mercadeables que posee un lugar determinado. El modelo se basa en la variación de los costos de viaje al lugar (precio implícito de acceso) y tiene en cuenta la diferencia entre los costos en que incurren los diferentes individuos. La metodología de Precios Hedónicos, de tipo indirecto, se basa en el valor que se le puede asignar a un bien o servicio ambiental de acuerdo con los beneficios que se pueden obtener del mismo o del grado de calidad ambiental que se genere de acuerdo con los atributos derivados de la existencia o uso del mismo por la existencia y uso. Dentro de esta visión se incorporan las diversas clases de usos asignados a un sistema natural y que son objeto de valoración económica, y dentro de los cuales se encuentran los usos directos como son la extracción de madera de un bosque, los usos del agua para actividades agrícolas, la extracción minera, la extracción de material genético de plantas y animales; usos directos no extractivos como el

turismo y la recreación; usos indirectos tales como servicios ecológicos, la regulación de los ciclos hidrológicos, la fijación de carbono y nitrógeno, regulación de microclimas. Por otro lado están los valores de opción que implican los usos futuros de los componentes del sistema natural y los valores de existencia que se relacionan con el deseo de la población de pagar por la permanencia o conservación de aquel . Desde este punto de vista, la economía ambiental puede proveer herramientas para el diseño de políticas ambientales, que tomen en cuenta la valoración económica total de los recursos naturales y de esta manera garantizar su aprovechamiento racional y la corrección de las fallas del mercado que generan degradación ambiental. En últimas se trata de suministrar instrumentos que permitan internalizar los beneficios prestados por los sistemas naturales y hacer que la gente pague cuando obtenga algún beneficio de ellos; de esta forma se busca racionalizar el uso de los recursos naturales y aliviar la enorme presión generada por un modelo de desarrollo insostenible a futuro. Dentro de las estrategias de conservación planteadas por la economía ambiental se encuentran los incentivos de tipo económico, que en esencia buscan estimular aquellas conductas deseadas y orientadas hacia la protección y conservación de los sistemas naturales. Otro de los objetivos fundamentales es disminuir los impactos y efectos negativos que una medida de conservación, preservación o protección pueda generar sobre una determinada población dependiente de un sistema natural y racionalizar la explotación y uso de recursos biológicos. Por tanto se trataría de compensar a la población referida por las pérdidas que puedan sufrir por la aplicación de las medidas de control ambiental. 7.2

LA ALTERNATIVA DE LA ECONOMÍA ECOLÓGICA.

Para efectos del presente análisis, se consideran importantes los principios derivados de la economía ecológica , que ha surgido como una tendencia interdisciplinaria y parte de una concepción holística o sistémica del complejo funcionamiento de los sistemas naturales y de la estrecha interrelación de estos co el subsistema económico. Desde esta perspectiva, de carácter mas o menos ecocéntrico y con amplios aportes del enfoque sistémico, se mira a la naturaleza no en función únicamente de los beneficios que puede prestar a la especie humana como satisfactora de sus necesidades, sino como una organización o conjunto de interacciones bióticas y humanas a nivel planetario. La naturaleza es concebida como un todo o un supraorganismo viviente compuesto de concentraciones de energía utilizable, de carácter activo, no lineal sino cíclico. La economía sería un subsistema dependiente de un sistema global finito, que se encuentra en función de las complejas interrelaciones existentes dentro de una organización única, compuesta de múltiples subsistemas interdependientes . En consecuencia se parte del hecho de que la economía y la ecología se encuentran funcionado en un sistema conjunto y que la permanencia de este se debe a la capacidad de resiliencia o de mantenimiento de su funcionalidad frente a los cambios experimentados desde el entorno. Así las cosas, el valor económico de los sistemas naturales está en estrecha relación con las funciones químicas, físicas y biológicas dentro de un solo sistema global, y todos y cada uno de sus componentes desempeñan un papel en el mantenimiento del equilibrio o autopoiesis. El objetivo

último dentro de esta concepción es el mantenimiento de la resiliencia del sistema global para garantizar así mismo la continuidad de sus funciones. Partiendo desde este nuevo paradigma, que hace énfasis en las funciones ecológicas de los sistemas naturales para el mantenimiento de la vida en el planeta y de las interrelaciones y condiciones que permiten el mantenimiento del equilibrio o capacidad de resiliencia, de cara las interacciones con el entorno, se analiza el papel que debe desempeñar la economía y su capacidad para generar nuevos instrumentos y políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales. En consecuencia se deben fijar límites a las actividades económicas y productivas cuando estas amenacen el equilibrio de los sistemas naturales. Los instrumentos de regulación antes que pensar en una valoración económica basada en las preferencias de la población, deben, dentro de un enfoque sistémico, centrarse en el mantenimiento de la funcionalidad del sistema en general, de su capacidad de resiliencia y fijar límites críticos de intervención sobre este, a fin de no afectar su función esencial de soporte de la vida. Los modelos planteados por la economía ecológica proponen tres aspectos relevantes de las relaciones entre actividad económica y los sistemas naturales; el primero de ellos parte del hecho de que economía y ecología funcionan como un sistema conjunto, el segundo establece que la dinámica del sistema económico-ecológico se caracteriza por cambios discontinuos que se acercan a los valores críticos de los umbrales permisibles de intervención de los sistemas naturales y esto afecta tanto a los elementos bióticos y abióticos , tanto como al sistema global, y el tercero hace referencia a que el reconocimiento de la complejidad de la organización, el vigor y la salud del sistema global, depende menos de la estabilidad de un recurso específico o de un componentes individual, que de la resiliencia del sistema y su capacidad para mantener íntegras sus funciones, frente a las tensiones generadas por el entorno y causantes de entropía . En el enfoque económico tradicional utilizado en la economía de mercado, la variable ecológica del sistema económico–ecológico no es observable, ni controlable a través del mecanismo de los precios. Así mismo el valor social correspondiente a los servicios directos e indirectos proporcionados por la interacción de los sistemas naturales no se puede medir, ni siquiera de modo probabilistico. De esta manera la estrategia más recomendada y la más prudente es garantizar el funcionamiento del componente ecológico de todo el sistema global, es decir garantizar su capacidad de regeneración y de resiliencia, así como sus propiedades autoorganizadoras y autorreguladoras. En consecuencia, la atención se debe fijar en el estudio del equilibrio sistémico y el control de las perturbaciones del sistema ecológico, generadas por los actuales modelos de desarrollo económico. En suma las funciones y atributos de Gaia, denominados de manera técnica Servios Ambientales, como son la oferta de aire y de aguas, la producción de recursos naturales renovables y no renovables, el mantenimiento de la librería genética y por ende de la biodiversidad y número de especies, la preservación y generación de suelos, el reciclaje de nutrientes, la filtración de contaminantes y la asimilación de desechos, la conservación del clima y el mantenimiento de la capa de ozono, procesos en constante retroalimentación e interacción, como componentes del megasistema natural y autorregulados deben ser objeto de protección, reduciendo las perturbaciones

externas, y manteniendo la entropía a niveles aceptables y asimilables por el sistema. Este objetivo no es posible, si no se lleva a cabo de manera interdisciplinaria, asumiendo que la naturaleza, a pesar de haber sido socializada de manera extensa y arbitraria, no ha sido conocida y estudiada plenamente y que se debe generar un proceso de monitoreo e investigación de las estructuras, funciones y procesos involucrados alrededor de los ciclos ecológicos, que permitan crear herramientas técnicas, económicas, jurídicas y sociales, que impliquen una razonable intervención de la naturaleza y el respeto de los límites sostenibles. Esto comprende en primer lugar, el estudio de los ecosistemas más importantes, como son selvas, humedales, manglares, ciénagas, y para el caso que nos ocupa, los páramos, asumiéndolos como sistemas naturales abiertos, autorregulados, altamente sensibles a las actividades antrópicas y decisivos en la regulación de la oferta hídrica en Colombia. Con el objeto de establecer unos estándares mínimos de aprovechamiento y conservación de ecosistemas, dentro de un enfoque de sustentabilidad, es necesario adelantar estrategias que permitan la adaptabilidad de los ecosistemas la cambio; si bien la teoría dura de Gaia, asume que esta es capaz de autorregularse y adaptarse a los cambios progresivos a través el paso del tiempo, es evidente que la evolución del planeta ha tenido lugar en ausencia de la especie humana, la única capaz de predecir y controlar hasta un cierto límite, los cambios en el entorno natural, a diferencia e otras especies vivas extintas, como el caso de los dinosaurios, por lo que en un versión soft de esta interesante teoría, la intervención de los humanos es decisiva en áreas clave para el mantenimiento de la dinámica natural, como son las existentes entre las latitudes 45º Norte y 45º Sur, donde según la hipótesis Gaia original, se aloja la mayor parte de las placas continentales, zonas húmedas, bosques tropicales y zonas selváticas . 7.3 ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIÓN DE INCENTIVOS PARA LA GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO EN COLOMBIA. Los bienes y servicios ambientales que son proveídos por un determinado ecosistema, llámese páramo, cuenca, humedal, bosque tropical, no están representados únicamente en la oferta hídrica disponible,. es decir la cantidad de aguas que puede ser utilizada con fines de consumo o como vertedero de residuos, sino que deben ser valorados a partir de las interacciones que se presentan entre los componentes bióticos y abióticos y que hacen posible la provisión del agua, entendiéndose este proceso como un cúmulo de relaciones, acciones, funciones y atributos interdependientes, que deben ser mantenidos en un estado de equilibrio con el objeto de garantizar la permanencia del ecosistema sometido a intervenciones de tipo antrópico, y como tal su oferta de servicios ambientales, entre los cuales se destaca la oferta hídrica. Al analizar el ciclo hidrológico, este se puede asumir como un sistema autorregulado y abierto en estrecha relación con sus entorno, dentro del cual continuamente se desarrolla un proceso de retroalimentación entre sus componentes, ya sea de manera macro o en interrelaciones de tipo micro, dentro de una red compleja que involucra múltiples componentes, suelo, aire, agua, bacterias, microorganismos, compuestos químicos etc., los cuales en un proceso sinérgico y constante, hacen posible la producción y flujo de agua.

De esta manera las afectaciones o intervenciones de tipo antrópico que se presenten sobre el conjunto de la biomasa, el suelo, la calidad del aire y de las aguas o inclusive una modificación de las relaciones entre los componentes forestal e hídrico en un determinado ecosistemas , afectarían de manera significativa la oferta de agua, mientras el sistema natural constituido asimila y busca la adaptación al cambio , o por el contrario se acerca a un nivel no aceptable de entropía que en últimas llevaría a su degradación y desaparición. Los incentivos dentro de la gestión ambiental, han sido definidos como aquellas señales, medidas o instrumentos que buscan generar cambios en el comportamiento de las personas en relación con el uso, aprovechamiento o afectación del medio ambiente y estimular actividades viables para la protección y conservación de los recursos naturales. Los incentivos pueden ser de orden reglamentario, que requieren control directo del ente regulador para su aplicación, los de tipo económico (basado en las leyes del mercado); y aquellos que apelan a la acción colectiva, para el desarrollo de procesos de cooperación orientados a la conservación y uso sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad. Los incentivos de tipo económico son de orden voluntario y tratan de cambiar el comportamiento de los actores económicos, para un uso más racional de los bienes y servicios provenientes del entorno natural. También buscan generar estímulos dentro de un esquema flexible para que los costos ambientales de una determinada actividad productiva sen incluidos dentro de la toma de decisiones, por parte de los mismos actores sociales. Lo anterior depende en gran parte de que los costos privados sean alineados o equiparados con los costos sociales para reducir las externalidades y permitir a los actores económicos seleccionar la opción de consumo o producción que maximice su beneficio a un nivel que minimice el coste social de lograr un cierto nivel de calidad ambiental. 7.3.1 Dificultades en la aplicación de incentivos para la gestión ambiental. En el marco de economías desarrolladas la aplicación de incentivos puede traer grandes benéficos para el medio ambiente, debido a la mayor dinámica económica, que genera grandes benéficos, parte de los cuales puede ser invertida de manera voluntaria por los actores económicos, con el objeto de mejorar la gestión ambiental de sus procesos productivos; ejemplos exitosos se tiene en países europeos como Holanda, Dinamarca y Suecia, donde diversos tributos sobre emisiones contaminantes al aire y vertimientos de aguas residuales han incentivado a las empresas a invertir en tecnología de descontaminación y han permitido recaudar fondos financieros para la protección del medio ambiente. No obstante los expertos asumen que la aplicación de instrumentos económicos para países en vía de desarrollo, no es muy recomendable y que se debería seguir pensando en el manejo de instrumentos de comando y control basados en regulaciones, teniendo en cuenta un análisis de costo - beneficio, que establece que es mucho mas barato expedir normas o estándares ambientales que regulen el uso de los recursos naturales, que implementar el uso de incentivos y otros instrumentos de política, por cuanto hay falta de voluntad política y una verdadera conciencia ambiental , y se busca ante todo el crecimiento económico a costa del capital natural, no existen instituciones gubernamentales fuertes y articuladas, persiste la centralización de tipo fiscal y la legislación es anticuada e ineficaz en algunos países y las decisiones en materia de gestión ambiental, no son bien recibidas en estos países acostumbrados a políticas con

efectos de corto plazo y escasos de recurso para costear largo plazo.

programas y planes a

7.3. 2 Posibilidades de aplicación de los incentivos en el caso Colombiano. Es indudable que Colombia cuenta con una gran ventaja comparativa con respecto a otros países en relación con la aplicación de instrumentos económicos y otros incentivos para la gestión ambiental. La Ley 99 de 1993, fue una herramienta jurídica decisiva, que posibilitó el establecimiento del SINA o Sistema Nacional Ambiental. Es decir la norma fue creada desde una perspectiva sistémica que permitiera la interrelación y retroalimentación a nivel nacional de todas las entidades con obligaciones en materia de gestión ambiental, como son el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, los departamentos, municipios y los centros de investigación. Por otra parte se dotó a estas entidades con autonomía financiera y facultades impositivas, otorgando destinación específica a los recursos recaudados, los cuales obligatoriamente deben ser invertidos en la gestión ambiental. Estos dos rasgos inherentes a una política ambiental estratégica, han permitido un mayor campo de acción de las agencias reguladoras y han estimulado la adopción de planes, programas y proyectos encaminados a reforzar la legitimidad de aquellas y su poder de convocatoria a nivel regional, constatándose en algunos casos que las autoridades ambientales han adquirido un papel protagónico en el país, a pesar de la fuerte presión política y de los recortes presupuestales, propiciados por los últimos gobiernos de corte neoliberal. De esta manera y al contar con agencias ambientales con capacidad representativa en las diferentes regiones del país y con un órgano representativo a nivel nacional es posible pensar en una estrategia articulada para la gestión del agua en Colombia. Los ejemplos de implementación de las tasas retributivas y las tasa por uso, permiten evidenciar que tanto se ha avanzado en materia de instrumentos económicos y que desafíos enfrentan las autoridades ambientales en el marco de ejecución de políticas ambientales basadas en incentivos y herramientas de mercado. Por tanto el enfoque sistémico de gestión ambiental que se plantea en el presente trabajo debe ser asumido desde la siguiente perspectiva: • Un marco institucional consolidado y con experiencia a nivel regional. •

nacional y

Agencias reguladoras fuertes y con representatividad social y política.

• Legislación ambiental flexible, sociológicos y el análisis económico.

expedida sobre la base de

estudios

• Elaboración de un diagnóstico previo respecto del componente ambiental que debe ser objeto de la aplicación del incentivo.

• Análisis económico y elaboración de proyecciones respecto de la aplicación del incentivo y sus posibles beneficios y efectos perversos. Esto implica un análisis de costo beneficio, que permita escoger entre la mejor alternativa posible • Definición y socialización de políticas públicas de tipo intersectorial, que abarquen la totalidad de los componentes asociados a la gestión ambiental. • Fijación de metas e indicadores de cumplimiento, concertadas con los actores que intervienen en el proceso.

todos

• Destinación específica de recursos públicos para actividades conservacionistas. • Estrategias de identificación y captación de recursos internos y externos que puedan ser transferidos a nivel local para la gestión ambiental de ecosistemas. • Adopción de metodologías de valoración de bienes, servicios e impactos ambientales, como instrumentos que posibiliten la toma de decisiones con respecto al diseño e implementación de incentivos, teniendo en cuenta un análisis de costobeneficio que permita la selección del incentivo o instrumento más eficiente, desde el punto de vista de disponibilidad presupuestal y los costos y ventajas asociados. • Enfoque participativo real, como componente de la gestión de los ecosistemas y del recurso hídrico, el cual incluye procesos de negociación y concertación con actores económicos y sociales. • Análisis de incentivos basados en el mercado, con el objeto de definir estrategias que permitan la conducción de decisiones individuales, hacia decisiones social y ambientalmente deseables, generando beneficios privados y colectivos. • Retroalimentación constante de todos los componentes y procesos, a través de mecanismo de interacción, propiciados desde el ámbito institucional, colectivo y privado. • Coordinación interinstitucional, como elemento clave para la ejecución de políticas públicas e implementación de los incentivos. • Diseño de redes de información en tiempo real y potenciación de los Sistemas de Información Geográfica como herramientas invaluables en el proceso de valoración ambiental. •

Establecimiento de mecanismos de monitoreo, evaluación y seguimiento.

Como se ve la interacción de los elementos antes descritos, en un lugar y espacio de tiempo definidos, permitiría acercarse al enfoque sistémico que se plantea para la gestión del recurso agua en Colombia. La política de incentivos debe considerar de manera integral la relación entre los recursos naturales y demás componentes abióticos involucrados en la regulación del ciclo del agua. No se puede hablar únicamente de la implementación de las tasa por uso y retributivas para la protección y preservación de las fuentes hídricas, cuando muchos de los elementos de la interacción sistémica que hace posible el ciclo hidrológico no están siendo objeto de una gestión adecuada. En este caso los suelos y los bosques, que a pesar de tener una regulación basada en mecanismos de comando y control, son actualmente objeto de altas tasas de extracción y aprovechamiento, con la consecuente entropía y degradación que esto implica. Si bien este pareciera un planteamiento simplista, debido que desde hace muchos años se tiene conciencia que el agua no puede existir sin la presencia de otros componentes y recursos naturales, aún no se ha ahondado en las complejas interrelaciones que se presentan entre todas las partes de un ecosistema y cuales deberían ser las formas más eficientes de abordar el problema de la protección y preservación de los recursos. Es decir, los instrumentos económicos y otros tipo de incentivos, deben estar fundados sobre una perspectiva sistémica e integral y no atacar una sola parte del problema, esquema utilizado en el país con la figura de las tasas retributivas y por uso. Como un ejemplo interesante de manejo integral de un ecosistema y que puede ser aplicado a los páramos, como reguladores de la oferta hídrica en gran parte de la zona andina del país, es el modelo planteado para el manejo de humedales de importancia estratégica en el Reino Unido , el cual tiene en cuenta la interacción y retroalimentación de todos los componentes que hacen posible el mantenimiento de las funciones de este sistema natural y ante todo su capacidad de resiliencia frente a las perturbaciones externas. No sobra añadir que el modelo propuesto, ha sido diseñado, para un país desarrollado, sus principios pueden ser utilizados y adaptados a las particularidades de nuestros ecosistemas de páramo, teniendo en cuanta una institucionalidad ambiental relativamente fuerte y el progreso que muestra el país en la adopción de instrumentos de gestión ambiental, complementarios de los mecanismos de comando y control.

8. CONCLUSIONES

• A nivel latinoamericano, Colombia se destaca por una institucionalidad ambiental fuerte y con experiencia en proyectos de gestión del recurso hídrico. Así mismo las agencias reguladoras ambientales cuentan con autonomía financiera y con facultades fiscales, lo que les ha permitido recaudar fondos de manera directa y administrarlos para la ejecución de proyectos relacionados con la protección y conservación de recursos naturales. Este aspecto se considera una ventaja comparativa en relación con otros países, debido a que por su estructura, el aparato institucional encargado de las funciones ambientales, puede articularse de manera fácil y eficaz para ejecutar proyectos de alcance regional y nacional. El enfoque planteado por el SINA o Sistema Nacional Ambiental debe ser potenciado, permitiendo una mayor interacción entre las instituciones reguladoras y ejecutoras del país para el diseño e implementación de políticas públicas dirigidas al mantenimiento de la oferta de bienes y servicios ambientales, con que cuenta actualmente el país. • La gestión ambiental en la gran mayoría de los países latinoamericanos, se ha enfocado sobre el esquema de comando y control, basado en regulaciones, normas de emisiones, licencias y permisos, que son objeto de control y seguimiento por parte de las agencias ambientales. Este tipo de gestión no ha sido suficiente para afrontar la compleja problemática asociada a la utilización, en muchos casos irracional de los recursos naturales con su consecuente afectación. De esta manera, y al no existir en muchos países una institucionalidad ambiental fuerte y con autonomía de acción, sumado a los escaso presupuesto asignados para este fin, se dificulta la implementación de otro tipo de instrumentos para la gestión ambiental, por lo que en muchos caos se ha optado por el mantenimiento del esquema de control y seguimiento, que no obstante haber demostrado su ineficacia, sigue siendo utilizado de manera amplia en muchos países de la región. • Frente a la situación planteada, se concibe como una tarea bastante compleja, la implementación de instrumentos e incentivos para la gestión ambiental, teniendo en cuenta igualmente que muchos países desarrollados, aún hacen uso en gran medida de los instrumentos de comando y control y que apenas se empiezan a desarrollar de manera aislada incentivos económicos y tributarios, con fines de reducción de la contaminación y de protección y preservación de los recursos naturales. En consecuencia es necesario diseña nuevas estrategias de formulación e implementación de incentivos, cuyo marco conceptual sea el enfoque sistémico, como una teoría válida y de carácter ecológico, que ofrece interesantes vertientes de trabajo y análisis de lo vivo, una de las cuales es la hipótesis Gaia, que analiza de manera profunda las interacciones ocurridas al interior de los sistemas naturales y cuyos fundamentos pueden ser ampliamente utilizados para el estudio de ecosistemas particulares y el diseño de incentivos. • Es importante tener en cuenta que los modelos de gestión ambiental utilizados en lo países desarrollados, no siempre pueden ser adaptados de manera directa en la mayoría de los países de Latinoamérica, incluida Colombia, por cuanto en muchas ocasiones se fundan en situaciones ambientales diferentes y en contextos naturales que difieren de manera amplia de la realidad nacional o de las naciones en vía de desarrollo. Es por esto que la implementación de un incentivo a nivel local, debe ser analizada desde el punto de vista del contexto económico, social, cultural y ante todo, desde un diagnóstico profundo de los atributos ecosistémicos del área donde piensa aplicar, a fin de no caer en errores conceptuales y metodológicos y de tipo sociológico que disminuyan su eficacia.

• Se considera que en el caso colombiano, las agencias reguladoras ambientales, cuentan con una importante experiencia en el diseño y aplicación de instrumentos económicos de gestión ambiental y con un alto grado de legitimidad entre los diversos actores que tienen relación con la gestión ambiental. De aquí que se cuente con una herramienta institucional sólida para el inicio de un proceso de aplicación de incentivos basados en el enfoque sistémico, que tengan en cuenta la totalidad de las interacciones e intercambios de información, materia y energía, que se dan al interior de los sistemas y subsistemas naturales y que permiten el mantenimiento de la oferta hídrica en el país. • El enfoque sistémico se considera una herramienta válida, que puede ser ampliamente utilizada en el diseño de incentivos orientados al mantenimiento de la oferta hídrica, por cuanto a partir de sus conceptos principales, es posible estudiar las interacciones presentes en los ecosistemas locales, los diferentes intercambios que se suceden entre los componentes de estos sistemas naturales, su relación con el entorno, y su respuesta a las perturbaciones provenientes del mismo, para de esta manera diseñar instrumentos que permitan actuar en los puntos críticos de las redes sistémicas, partiendo de un enfoque económico amplio de carácter ecológico, cuyo objeto principal sea el mantenimiento de la capacidad de producción de los sistemas naturales y de su resiliencia, frente a los cambios externos, generado principalmente por las intervenciones antrópicas. • Si bien el planteamiento hecho en el presente trabajo, puede parecer algo simplista, en razón a que son plenamente conocidas las relaciones entre la existencia de ciertos recursos naturales, como el forestal, el suelo y el aire y su influencia en el mantenimiento de la oferta hídrica, la profundidad y complejidad de las interacciones que hacen posible el ciclo hidrológico, a pesar de haber sido estudiadas no han sido tenidas en cuenta de manera relevante en el diseño de instrumentos de gestión ambiental. La teoría tradicional, que establece una relación directa entre vegetación, atmósfera, mares, suelo y la consecuente producción de agua, debe centrarse de manera más profunda en las interacciones y flujos que tiene lugar dentro del ciclo hidrológico y sus reacciones ante el entorno, con el objeto de diseñar mecanismos que permitan el mantenimiento de las redes sistémicas. Es decir la ecología profunda debe guiar el análisis de los incentivos, considerando a la naturaleza como un todo, compuesto por la acción coordinada de múltiples partes.

9. RECOMENDACIONES - Es importante que dentro de la gestión ambiental adelantada en nuestro país se tenga en cuenta el enfoque sistémico, como una herramienta conceptual válida para el diseño de políticas ambientales basadas en la aplicación de incentivos, teniendo en cuenta que existe un soporte institucional fuerte, con alto grado de legitimidad y experiencia, que permitirían a mediano y largo plazo el diseño y aplicación de este tipo de instrumentos, como apoyo y en algunos casos reemplazo, de los mecanismos de comando y control, cuya utilización domina el panorama de la gestión ambiental nacional. - Se recomienda generar, a partir de una política pública ambiental definida, un marco normativo que regule lo relacionado con los incentivos para la gestión ambiental, el cual debe estar soportado sobre un enfoque sistémico y así mismo aplicar los elementos conceptuales aportados por esta teoría para permitirle diseño y la aplicación de este tipo de instrumentos, en especial los que estén orientados al mantenimiento del ciclo hidrológico y por ende a garantizar una oferta de agua, sin descuidar los demás bienes y servicios ambientales asociados al sistema hídrico, como son la calidad de los suelos, el mantenimiento de reservas forestales nativas, el entorno paisajístico, la calidad del aire, entre los más importantes. - Se debe replantear el esquema utilizado para las tasa retributivas y por uso, incluyendo dentro de este análisis una serie de bienes y servicios ambientales que igualmente pueden ser protegidos y conservados mediante el uso de estos instrumentos económicos, y que actualmente no están siendo incluidos en el enfoque dado por las autoridades ambientales del país, para la liquidación y cobro de estos gravámenes. - Se considera que el enfoque sistémico de gestión ambiental planteado en el presente trabajo puede ser inicialmente aplicado de manera piloto en los ecosistemas de páramo, por cuanto estos se consideran subsistemas naturales con límites definidos, con una funciones específicas para la regulación del ciclo hidrológico y el mantenimiento de la oferta hídrica y que están siendo afectados y degradados de manera importante por intervenciones antrópicas, considerándose que los instrumentos de comando y control no han sido eficaces para detener su proceso de degradación y entropía, lo que los hace objetos de estudio ideales, así como de la aplicación de incentivos basados en el enfoque sistémico.