Ekonomik Havza-ozgur Uckan

“Ekonomik Havza” Kavramı Özgür Uçkan [Özgür Uçkan,E-DEVLET, E-DEMOKRASİ VE TÜRKİYE: Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılanması İçin Strateji ve Politikalar I, Literatür, 2003 içinde]

E-Yönetişim… Bölgesel kalkınma stratejileri açısından büyük önem taşıyan ekonomik havza” kavramı, tıpkı doğal ya da kültürel havzaların bütünsel bir sistem sunmaları gibi, kendi içerisinde bütünsellik sağlayabilen, kendi ayakları üzerinde durabilen bir ekonomik örgütlenme çevresinde oluşturulmuş bir bölgesel yapılanmayı ifade eder. Ekonomik havza, ekonomik yeterlilik ve verimlilik kıstaslarına göre belirlenen bir bölgesel oluşum olup, yatay koordinasyon örgütlenmesiyle ve yerinden yönetim ilkesiyle işletilmelidir. Bölgesel kalkınma stratejilerinin, gayri merkezi ve bu yüzden daha etkili bir yatay koordinasyon gerektirdiği bilinmektedir. Çünkü kalkınma, ancak bir bölgenin kendi iç dinamiklerini harekete geçirdiğinde kalıcı bir ivme kazanabilir. Bu bağlamda, e-yönetişim modeli, yatay koordinasyonun ihtiyaç duyduğu bilgi akışı ve etkin iletişimi sağlayarak, ekonomik havza yapılanmalarını bölgesel kalkınma dinamiklerinin temel aktörleri haline getirebilir. Kalkınmakta olan ülkelerde e-yönetişim modelinin hayata geçirilmesi için, gelişmiş ülkelerdeki dinamiklerden farklı olarak, kamu yönetiminin mevcut yapısına özel koşullar göz önünde bulundurularak bir strateji geliştirmek gerektiği açıktır. Bu bakımdan, siyasal istikrar durumu; hükümete güven düzeyi ve hizmet sunumunun yurttaşlarca nasıl algılandığı; hükümetin parçalı ya da bütünsel kimliği (koalisyon yapısı vb.); hükümet yapısının merkezi ya da gayri-merkezi olması; model açısından farklı hazır olma durumları (zincirin en zayıf halkası modelin yerleştirilme hızını belirleyecektir); yurttaşların, sivil toplumun ve iş dünyasının talep düzeyi gibi faktörler değerlendirilmeye alınmalıdır. 1

1

Kalkınmakta olan ülkelerde e-devlet modelinin hangi süreçlerden geçerek uygulanabileceği konusunda genel bir stratejik yaklaşım için bkz. The Information for Development Program (infoDev) The Center for Democracy & Technology, The E-Government Handbook For Developing Countries, Kasım 2002, http://www.cdt.org/egov/handbook/2002-11-14egovhandbook.pdf ; ülke özelinde bir strateji örneği için bkz. Sameer Sachdeva, White Paper on E-Governance Strategy in India, Aralık 2002,

1

Ekonomik Havza kavramı…

Türkiye için önerilen kalkınma eksenli ve katılımcı kamu yönetim stratejisi, bir yandan Avrupa Birliği’yle entegrasyon sürecinin sağlıklı işlemesi ve modelin doğru yerleştirilmesi gözetilerek, daha kararlı bir siyasal irade ile kapsamlı “eTürkiye” projesine sahip çıkılırken; bununla eş zamanlı olarak, hem küçük ölçekli projelerin yönetilebilirliği avantajından yararlanabilmek, hem de gerek kamu kesiminin gerekse kamuoyunun gündemine e-devlet modelini yerleştirebilmek adına, gayri merkezi, tabandan tavana doğru gelişen, yatay koordinasyona izin veren esnek pilot projelerin geliştirilmesi üzerinde temellendirilmelidir. Bu projelerde öncelik en çok ihtiyaç duyan kesime ve bölgesel kalkınma hedeflerine verilmelidir. Bu projelerin başarısı, hem dış kaynak kullanım imkanlarını artırarak kaynak yönetimini akılcı bir temele yerleştirecek, hem de kamuoyu oluşturarak, kamu yönetimi üzerinde baskı uygulama fırsatını yaratacaktır. Aynı zamanda, nispeten kısa süre içinde başarılabilecek

bu

tür

örnek

projeler,

siyasi

kararlılığın

yurttaşlar

nezdinde

somutlaşmasına yardımcı olacak, kamu yönetimi yeniden yapılandırma programı etrafında bir güven halesi yaratacaktır. Bölgesel kalkınma planları içinde, alternatif bir yönetim biçimi olarak “ekonomik havza” kavramı ön plana çıkmaktadır. Doğal havzaların (su havzaları gibi) kendi içerisinde yeterli ekosistemlerinden esinlenen bu kavram, ekonomik yeterlilik ilkesi gereğince, idari ve siyasi otoritenin yerine yatırım ve denetimin ekonomik otoritesinin vurgulandığı, yerel yönetimlerin yatay koordinasyon ilişkisi içinde maksimum katılımın sağlandığı bir bölgesel yönetim modeli sunmaktadır.2 Ekonomik havza yönetim modelinde, havza bölgesi, ekonomik yeterlilik kıstaslarına uygun olarak seçilmekte, ekonomik, sosyal, kültürel kalkınma hedefleri ortaklaşa geliştirilen politikalar çerçevesinde belirlenmekte, havzadaki tüm yerel yönetim birimleri gerek politikaların oluşturulması gerekse uygulanması aşamalarında yönetime etkin bir biçimde katılmaktadırlar.

http://www.developmentgateway.org/node/130685/search/redir?item_id=272186&url=%2fdownload%2 f158244%2fwgovernancestrategyforindia%2edoc 2 Bkz. “MENCEP – Büyük Menderes Havzası Çevre Koruma Projesi”, (Proje Tanıtım Raporu – özellikle bkz. Bölüm IV: Mencep Yönetimi), http://www.aydin-bld.gov.tr/mencep.htm ; ayrıca bkz. “Gündem 21”, http://www.iula-emme.org/yg21/G21-info.htm

2

“Havza Meclisi”, “Havza Encümeni”, “Havza Belediye Birlikleri” gibi ekonomik havza yönetim birimleri, mevcut idari yapı içinde bir ara kademe yaratmadan, havzanın planlanması, yatırımların projelendirilmesi, finansman kaynaklarının yaratılması, yatırımların inşa ve uygulanması gibi ekonomik faaliyetlerin düzenlenmesine doğrudan katılacaklardır. Bu sistem, Türkiye’nin üniter devlet yapısıyla çelişmeyecek bir tarzda, etkili bir bölgesel kalkınma yönetimi için benzersiz fırsatlar sunmaktadır.3 Ekonomik havza yönetim modeli, bölgesel e-yönetişim projeleri açısından son derece verimli bir zemin olarak ortaya çıkmaktadır. Çünkü bu modelde yatay iletişim imkanları,

yarattıkları

katılım

dinamiğiyle

yönetişimin

başarısının

temeline

yerleşmektedir. Pilot bölge olarak, ekonomik yeterlilik ilkesine göre seçilecek bir ekonomik havzada, organik tarım, çevre, kültür, turizm ve diğer alternatif geçinme olanakları çevresinde yapılandırılacak bir e-yönetişim projesi, yukarıda konumlanan yatay koordinasyon ve iletişim yapısı sayesinde, doğru bir kaynak yönetimiyle hızla başarıya ulaşabilir. Bu model, başlı başına bir bölgesel kalkınma programı konusu olabilir ve temsil ettiği paradigma dönüşümüyle güçlü iletişim imkanları da sunmaktadır. Bunun dışında, yine yerel ölçekli uygulamalar arasında, doğrudan belediyelerin hayata geçirebilecekleri, kent bilgi sistemleri, özel eğitim ve sağlık uygulamaları, topluluk merkezli kent forumları, sanal kent meclisleri, kamusal erişim noktaları gibi yerel eyönetişim projelerine ağırlık vermek ve bu yaklaşımı genel yerel yönetim reformuna sağlıklı bir biçimde entegre etmek bir gereklilik olarak ortaya çıkmaktadır. Bu tür bir programın, kamuoyu tarafından sahiplenebilmesi için, mutlaka pilot projelerle desteklenmesi gerekir. Bunun için ülkemizde hem uygun koşullar, hem yurttaş talebi, hem de yerel yönetim düzeyinde yeterli kararlılık ve enerji mevcuttur. Kapsamlı, merkezi yönetimi ilgilendiren e-devlet uygulamalarında ise, pilot proje öncelikleri e-yönetişim imkanlarının zenginliğine göre seçilmeli, halkı en çok ilgilendiren, sağlık, eğitim, yönetime katılım gibi en temel alanlar seçilmelidir. Bu bağlamda da katılım imkanı pilot projenin itici gücünü oluşturacak ve bürokrasinin direncini kıracak ölçüde baskı gücü yaratacaktır.

3

Ekonomik havza yönetimi, her ne kadar pilot projeler bağlamında test edilebilecek bir uygulama olsa da, etkin bir bölgesel kalkınma stratejisi çerçevesinde, siyasi irade tarafından özel bir yasal düzenlemeyle, yani bir “Ekonomik Havza Yönetimi” kanun tasarısıyla daha kapsamlı bir politika unsuru haline getirilebilir.

3

Bu faaliyet alanında, kamusal bilgilere erişim özgürlüğü,

elektronik imza,

kişisel verilerin (mahremiyetin) korunması ve tüketici hakları konularındaki yasal düzenlemelere öncelik tanınmalı (Avrupa Birliği müktesabatına uyum yasaları kapsamına alınmalı) ve bu konular, “ulusal güvenlik” tartışmasının mümkün olduğunca dışında tutulmalıdır. Hangi bilgilerin paylaşılamayacağını açık seçik bir biçimde konumlayan ve bu kararı kamu yönetim birimlerinin yetkisi dışına çıkaran, uluslararası ve özellikle de Avrupa Birliği standartlarında bir “Bilgi Özgürlüğü” ya da “Bilgilenme Hakkı” yasasının bir an önce çıkarılması bu bakımdan da öncelik taşımaktadır. Bilgi paylaşımı hukuk devleti düzleminde konumlanmadıkça, katılımdan, şeffaflıktan, sorumluluktan, yönetsel meşruiyetten, yani e-devletten söz edilemeyeceği açıktır. Yukarıda söz edilen her iki gerçeklik düzleminde de, gerek sivil toplum kuruluşlarının gerekse iş dünyasının, çalışmamızın yönetişim ile ilgili birinci bölümünde çizilen demokratik bir çerçevede etkin katılımı, işbirliği ve koordinasyonu esastır. Bu, hem projelerin başarısının teminatı olacaktır, hem de kamuoyu oluşturmak için en verimli yolu açacaktır. Yeniden yapılanma girişiminin meşruiyeti katılım imkanlarının zenginliğiyle doğru orantılıdır. Karmaşık bir yapıya sahip olan devlet kurumları, birbirinden bağımsız, hatta çoğu zaman birbirine rakip olarak işleyen kurumlardan oluşmaktadır. E-devlet’in verimliliği artıracağı, giderleri azaltacağı, vergileri düşürebileceği, 24 saat ve 7 gün hizmet verebileceği, bilgi paylaşımına olanak sağlayacağı, devletin şeffaflığını artıracağı ve yurttaşların görüş ve dileklerini yansıtabileceği tartışma götürmeyen gerçekler arasındadır. Ancak devletin büyük yapılanmalarının elektronik ortama taşınması sürecinde, aynı zamanda bunlara paralel ve yurttaşların acil ihtiyaçlarına cevap verebilecek ve onları elektronik ortamla tanıştıracak, ölçümlenebilir ve hızla geliştirilebilecek bir takım projelerin de aynı süreçte hayata geçirilmesi ve zaman içinde büyük yapılanmalarla yatay ilişkilerin kurulması gerekmektedir. E-devlet programlarının başarılı olabilmesi birbirinden çok farklı kurumsal yapıların pek de hazır olmadıkları ağ ilişkisi içinde bir araya gelmesi, devletin iş süreçlerinin ayrıntılı bir biçimde gözden geçirilmesi ve karar merciilerinin kararlılıklarını bu konuda da göstermesi gerekmektedir. Ancak bu sürecin Türkiye’nin siyasal ve ekonomik konjonktürü göz önüne alındığında hatırı sayılır bir zaman alması ihtimalinden hareketle, bu kararlılığı olumlu yönde etkileyecek pilot projelerin hemen hayata geçirilmesinin önemi daha da anlaşılmaktadır.

4

İdeal sürece bakıldığında, öncelikle devletin dahili kullanımı için bir intranet (iç ağ) oluşturulması gerekmektedir. Bunu takiben yurttaşlara bir çok konuda internet üzerinden hizmet sağlanmalı, bir e-devlet pazaryeri kurulmalı ve “dijital demokrasiye” geçiş süreci başlatılmalıdır. Yani yurttaşların katılıma teşvik edildiği bir yapı oluşturulmalıdır. Yukarıda da değinildiği gibi bu sürecin oldukça karmaşık ve maliyetli olması, bir çok aşamada karar merciilerinden ve siyasal belirleyicilerden geçecek olması, bu yapıya temel oluşturacak pilot projelerin önemini daha da artırmaktadır. Hazırlanacak olan ilk projelerin sonuçlarının en kısa zamanda görülebilmesi hedefiyle, birbirinden bağımsız, bölge, meslek grubu, ilgi grubu vb. denetlenebilir ve ölçülebilir küçük yapılanmalarla başlanması hedeflenmelidir. Ancak, tüm bu projeler gerek altyapı gerekse içerik açısından yetenekli, esnek ve geliştirilebilir olarak planlanmalı, gerçekçi eylem planları ile büyütülmeli ve diğer projelerle koordinasyon sağlanarak zaman içerisinde birbirine bağlanmalıdır. Düstur açıktır: “Küçük başla, hızla ölçeklendir, büyük düşün…” Bu düsturla konumlanan vizyon – strateji – proje sacayağı, kalkınmakta olan ülkelerde e-yönetişimin hayata geçirilmesi için verimli bir model sunmaktadır. Ancak, uluslararası ölçekte e-yönetişim uygulamalarının durumuna bakıldığında, başarıya giden yolun, sıradan insanın ihtiyaçlarına cevap verebilen ve önceliği katılıma vererek modelin sürdürülebilirliğini sağlayan pilot projelerden geçtiği de görülmektedir. Çünkü her başarılı pilot proje, kendisinden pay alan gönüllü savunucular yaratarak, önerilen modeli tüm kamuoyuna mal ederek talep oluşturacak örnekler sunmaktadır. Kalkınmakta olan ülkelerde, gelişmiş ülkelere nazaran daha sorunlu olan bürokratik süreçlerin egemen olduğu merkeziyetçi yapılanmaların dayattığı (ve genellikle imaj kaygısıyla girişilen) uygulamalar, kısa sürede dinamizmini kaybetmekte ve ölü doğmuş projelerden, zaman ve kaynak israfından başka bir şey üretememektedir. Bu bağlamda, demokratik kalkınma eksenli bir e-yönetişim vizyonunun temelinde, kamu yönetim süreçlerine egemen zihniyette kapsamlı bir paradigma dönüşümü yaratmayı hedefleyen bir siyasi kararlılık da bulunmalıdır. E-yönetişim yapılanmaları, bu siyasi kararlılığın halkın gerçek ihtiyaçlarıyla buluştuğu bir katılım zemini ile mümkün olacaktır. Çünkü, dönüştürülmesi gereken zihniyet, yalnızca kamu yönetiminde değil, bu yönetimin uzun bir süreç içinde etkilediği halkta da karşılığını bulmaktadır. Zihniyeti değiştirmenin ve çok boyutlu paradigma dönüşümünü gerçekleştirmenin tek yolu katılımı teşvik etmek ve mümkün kılmaktır.

5

Bu anlayış dönüşümünün yanı sıra, kalkınma eksenli bir e-yönetişim projesinin gerek duyduğu bir takım örgütlenme koşulları da bulunmaktadır. Söz konusu pilot projeler, kalkınmakta olan ülke için yük olabilecek bir mali kaynağı gerektirirler. eAvrupa+ programı çerçevesinde sağlanabilecek ya da diğer uluslararası kuruluşların sunduğu fonların ve yerel sektörün sağlayacağı desteğin projelere aktarılması önem taşımaktadır. Ancak bu kaynakların etkili bir biçimde kullanılması için, yerinden yönetim ilkesiyle projeye özel kaynak yönetim modellerinin ve bu modelleri hayata geçirebilecek örgütlenme yapılanmalarının oluşturulması gerektirmektedir. Bu gerekliliklere, bilişim ve iletişim teknolojilerinin pilot projeye en uygun koşullarda uyarlanması için zorunlu olan Ar-Ge çalışmaları ve elbette bilgi yönetimi de eklemlenmelidir. Bu gereklerin dayattığı koşullar, pilot projelerin çok taraflı olmasını zorunlu kılmaktadır. Pilot proje, başta ilgili taraflar ve kullanıcılar/yurttaşlar olmak üzere, çeşitli kamu yönetim birimleri, yerel sivil toplum kuruluşları ve özel sektör, ulusal veya uluslararası kaynak ya da bilgi sağlayan kuruluşlar olmak üzere bir çok paydaşın, ortak hedefler doğrultusunda uyumlu çalışmasını gerektirir. Projeye katılan her bir tarafın sorumluluğu net bir biçimde konumlanmalı ve ortak bir anlayış zemininde paylaşıma açılmalıdır. Proje paydaşları, süreç içinde elde ettikleri tüm bilgiyi birbirleriyle ve projenin yöneldiği kullanıcılarla paylaşmalıdırlar. Paydaşlar, projenin planlama aşamasından sonuna kadar tüm sürece katılmak zorundadırlar; pilot projelerin temel koşulu olan yatay koordinasyonu işletmenin başka bir yolu yoktur. Planlamasını merkezi yönetimin tek başına üstlendiği ya da yalnızca kaynak ve bilgi sağlayan “prestijli” kuruluşlarla paylaştığı bir pilot proje, “e-yönetişim” kapsamında değerlendirilemez. Böyle bir proje, hedefi, sunumu ve içeriği ne kadar “çağdaş” ve “iyi niyetli” görünürse görünsün, tepeden inme, “jakoben” bir uygulama olmaktan öteye gidemez; “imaj iyileştirmek” ve günü kurtarmak istenirken, teknoloji üreticisi çokuluslu şirketlere yeni pazarlar sunulur, uluslararası kuruluşlara yeni ulusal egemenlik alanları teslim edilir ve zaten şişkin olan kamu yönetim kadrolarına yeni “bilişim ve iletişim seçkinleri” eklenir… Hazırlanacak olan projelerin gerek yazılımları gerekse görsel arayüzü açık, net, anlaşılabilir yani kısaca “kullanıcı dostu” olarak tasarlanmalıdır. Proje kapsamında uygulamayla etkileşime girecek olan kullanıcıların, genellikle ilk kez elektronik ortamla tanışmaları sağlanacağından, mümkün olduğunca basit ve kolay anlaşılır, yer yer eğlenceli grafik dillerin kullanıldığı bir sistem kurulması öncelikli bir koşul olarak karşımıza

6

çıkmaktadır.4 Ayrıca, maliyetleri düşürmek ve performansı artırmak bakımından açık kodlu işletim sistemlerinin tercih edilmesi de uygun olacaktır. 5 Proje yapılandırılırken belli somut hedeflerin konulması ve belli periyotlarla yapılacak olan test çalışmalarıyla projenin uygulama aşamasında da esnek yapısını koruyarak kendisini şartlara göre adapte edebilen, değişebilen ve gelişebilen, etkileşimli bir sistemin kurulması gerekmektedir. Pilot proje olarak uygulanmaya başlanan projelere yönelik, ucuz (hatta gerektiğinde ücretsiz) internet erişimi sağlanması büyük önem taşımakta olup, projelerin başarıya ulaşabilmesi ve yaygınlaştırılması için ön koşullardan biri olarak ortaya çıkmaktadır. Bunun için, iş dünyası ve sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği yapılması kaynak yönetiminin verimini sağlayacaktır. Hatta, özellikle teknik altyapının, iş dünyasından mali destek alınarak, öncelikli olarak KOBİ’lere ihale edilmesi, proje yönetiminin yerel sivil toplum kuruluşlarıyla paylaşılması, yerel ekonominin ve katılımın desteklenmesi açısından da uygun olacaktır. Ayrıca pilot proje çalışmalarına başlamadan önce aşağıdaki soruların cevaplarını vermek gerekmektedir: 

Bu çalışmanın amacı ve rasyonelleri nelerdir?



Bu projeyi kimler gerçekleştirecektir?



Hedef grubun ihtiyaçları nelerdir?



Hedef grubun bu projeyle sağlayacağı avantajlar neler olacaktır? Yapılacak olan çalışmalarda devletin mevcut ve/veya hazırlanmakta olan elektronik

yapılanmalarıyla ilişki kurulması ve bu bağlantılar dolayımıyla yaygınlaşmanın sağlanması, resmi form, başvuru, dilekçe vb. gibi işlemlerin yapılabilmesi hedeflenmelidir. E-devlet uygulamaları hazırlanırken özel sektörle işbirliği yapılması da göz önünde bulundurulması gereken önemli hususlardan biridir. Özel sektör, projelere finansman ya da teknoloji desteği sağlayabileceği gibi, iş ortaklığı bazında da uygulamalara katılabilir. E-devlet uygulamalarında hazırlanacak pilot projelerden, özellikle üst düzey gelir grubunun yanı sıra 4

Bu tür projelerde, bilgisayar okuryazarlığı, hatta genel okuryazarlık önemli bir engel olarak belireceğinden dolayı, görsel iletişimin yanı sıra sesli iletişim de önemli bir unsur olarak ortaya çıkmaktadır. Ancak, ne yazık ki, elektronik ortamda Türkçe için geliştirilmiş sesli iletişim komutlarıyla çalışan arayüzler, bu alanda yeterli dilbilimsel bilişim çalışmalarının eksikliğinden dolayı, pek bulunmamaktadır. Yine de sesli iletişim imkanları sonuna dek zorlanmalıdır. 5 Linux gibi açık kodlu iletişim sistemleri, hem ücretsiz olmaları hem de düşük konfigürasyonlu donanımlarda yüksek performasta çalışabilmeleri dolayısıyla, kamu yönetim birimleri tarafından dünya çapında giderek daha çok tercih edilmektedir.

7

ve ağırlıklı olarak alt gelir grubunda yer alan yurttaşların yararlanacakları dikkate alınarak, geniş çaplı kullanıcı eğitimi, kamuya açık yerlerde ücretsiz erişim sağlanması (açık alanlarda kiosk’lar ve kapalı alanlarda yer alacak kişisel bilgisayarlarla) planlanmalıdır. Uygulamalar sırasında karşımıza çıkabilecek en büyük engellerden biri kişisel bilgilerin gizliliğidir. Elektronik ortamların kullanıcılar hakkında kolaylıkla bilgi toplamaya elverişli olmasından hareketle, bu konuda da gereken önlemlerin alınması gerekmekte ve yapı kurulurken bu gerçeğin dikkate alınarak taviz verilmeden uygulamaya konulması gerekmektedir. Aksi takdirde, kullanıcıların projeye duydukları güven sarsılacak ve proje başarısız olacaktır. eTürkiye hedefine ulaşılması, ulusal, bölgesel ve yerel ölçekte bir seferberliği zorunlu kılmaktadır. Bu seferberliğin dinamiklerinin yaratılmasında öncelik siyasi iradeye düşmektedir, ama yurttaş inisiyatifleri, sivil toplum kuruluşları, üniversiteler, iş dünyası, sektörel birlikler, sendikalar, kamu yönetiminin çeşitli aşamalarında görevli kişiler, kısacası tüm örgütlü kesimlerin etkin katılımı ve işbirliği olmaksızın bu dinamikler yaratılamaz. Demokrasi ve kalkınma hedeflerinin ortaklığını temsil eden bir ulusal eyönetişim stratejisi, ancak politika üretme ve karar verme mekanizmalarında en etkin demokratik katılımı sağlayarak Türkiye’yi bir “bilgi toplumu”na dönüştürebilir. “Önce hizmet, sonra demokrasi”, ya da “önce kalkınma sonra demokratik katılım” tarzı yaklaşımlar ülkemizi bilgi toplumuna değil, olsa olsa uluslararası bilgi ekonomisinin cirit attığı bir “bilgi pazarı”na dönüştürür. Toplumun tüm kesimlerini kapsamayan bir strateji, e-yönetişimi hayata geçiremeyecektir.

8