Desempleo Juvenil

ISSN 0717-9987 Desempleo juvenil en Chile

en foco

Desempleo juvenil en Chile Víctor E. Tokman*

* Este trabajo constituye una versión resumida y revisada de otro escrito por el autor (V. E.Tokman, 2003). Agradezco a Carla Tokman por su colaboración en la preparación de esta versión y también a Cristián Aedo por sus comentarios. Las opiniones contenidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del autor.

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Dimensiones del desempleo juvenil El desempleo juvenil es motivo de preocupación. Por su magnitud, por sus consecuencias atribuidas o reales y por afectar de manera directa el futuro de los países. Ello ha originado creciente atención y la introducción de políticas públicas para enfrentarlo. La pregunta relevante es si estas pueden efectivamente influenciar las posibilidades futuras de empleo de los jóvenes. Para evaluar lo anterior es conveniente conocer algunos datos sobre el problema. El desempleo en Chile subió a 11%, luego de que se desencadenara la crisis asiática en 1997, tras haber promediado 6,5% en la década anterior. En paralelo, aumentó también la desocupación de los jóvenes entre 15 y 24 años de edad. El diferencial entre el desempleo juvenil y el total, por su parte, alcanzó a 2,6 durante el período 1996-2003, siendo el mínimo 2,2 en 1999. En el primer trimestre de 2004 el desempleo juvenil fue 2,5 veces mayor que el desempleo total del país. Esta última cifra debería ser suficiente para ilustrar la magnitud del problema. Sin embargo, se requiere un análisis en mayor profundidad. En particular, interesa conocer si esta situación se relaciona con la capacidad de crecimiento y el nivel de desarrollo o bien responde a características específicas de los jóvenes y si los afecta a todos por igual. Desempleo juvenil y total en Chile Razón jóvenes a total

Razón 15 a 19 a total

Razón 20 a 25 a total

Tasas de desempleo marzo-mayo Fuente: INE.

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Para responder a la primera interrogante se aportan dos datos. El primero surge de la comparación de los diferenciales entre las tasas de desempleo de Chile con respecto a los países desarrollados. En el caso de los países miembros de la OECD, dicho diferencial alcanzó hacia fines de la década pasada a 1,9 y se ha mantenido estable durante los primeros años del nuevo siglo. Una relación alta y cercana a la registrada en Chile y otros países del Cono Sur (Argentina, 2,2; Brasil, 3,0 y Uruguay, 2,4)(1). El segundo dato útil es la evolución del diferencial durante la década para determinar si el crecimiento económico y la evolución del desempleo total afectan las probabilidades de los jóvenes para encontrar trabajo. En Chile se observa que en períodos de aumento del desempleo total, asociados a la desaceleración del crecimiento, el desempleo juvenil tiende a elevarse más que el promedio y, por Cuanto más jóvenes y menos educa- ende, su diferencial crece. La expedos, mayores son las tasas de des- riencia europea, por otro lado, adeempleo, porque su capital humano más de corroborar esta tendencia, seacumulado (educación y experiencia) ñala también que la reducción del desempleo total se traduce en una es menor. disminución del desempleo de los jóvenes, pero que sus diferenciales no se alteran(2). La segunda interrogante formulada acerca de la homogeneidad de los jóvenes también tiene respuesta clara. Esta se encuentra en las diferencias de edad, de escolaridad y de sexo que afectan de manera significativa las posibilidades de que este grupo etario pueda encontrar trabajo. Cuanto más jóvenes y menos educados, mayores son las tasas de desempleo, porque su capital humano acumulado (educación y experiencia) es menor. Es así como, en promedio, los adultos mayores de 25 años en Chile registraban una tasa de desempleo equivalente a un cuarto de la de los jóvenes entre 15 y 19 años y la mitad de la de los jóvenes entre 20 y 24 años. Adicionalmen(1) Aun cuando las diferencias en el desempleo total entre los países miembros de OECD y los de América Latina aumentaron en los 90, en ambas regiones se mantuvieron las relativas a los grupos jóvenes, los que tuvieron que enfrentar mayores dificultades que los adultos para encontrar trabajo. La situación entre países es variable. En España el coeficiente es 2, mientras que en Italia es 2,8. Solo en Alemania y Austria la tasa de desempleo de los jóvenes es similar a la del total de la población. (2) La importante reducción del desempleo en España también significó una reducción del desempleo juvenil, aunque este todavía duplica el promedio. Lo mismo ocurre en Italia donde, en escala menor, el coeficiente se mantiene a pesar de la reducción del desempleo.

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te, se observa que, dentro de los mismos tramos de edad, el desempleo es menor para aquellos que tienen más educación. Desempleo juvenil por nivel de educación y sexo (2000)

Fuente: INDEC, Encuesta Permanente de Hogares, UNESCO.

Las mujeres, a su vez, tienden a registrar, en promedio, un mayor desempleo que los hombres, pero ello ocurre para niveles de educación que superan los 10 años de escolaridad. Esto se puede explicar tanto por discriminación como por la menor disponibilidad de la mujer para cualquier trabajo, ante la necesidad de compatibilizar su trabajo con las tareas del hogar. No obstante esto, en Chile las diferencias entre el desempleo de las mujeres y los hombres jóvenes tienden a ser menores que las registradas en el caso de los adultos. Reducir el desempleo juvenil es importante, pero ello no debe ser efectuado a cualquier costo. También importa la calidad del empleo. Aunque en Chile el porcentaje de jóvenes en el sector informal es similar al del total (excepto para los que tienen 13 y más años de educación, que es 1,5 veces), el porcentaje que trabaja en un empleo precario es entre 1,2 y 3,3 veces mayor que el total, dependiendo de los años de estudio. Un último dato importante es el desempleo juvenil según los ingresos de las familias. La encuesta Casen 2000 muestra que la tasa de desempleo de los jóvenes, cuyos ingresos familiares los sitúan en el primer quintil, es 6,7 veces mayor que la de aquellos que pertenecen al quinto quintil.

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En síntesis, si bien el desempleo juvenil es un problema importante para Chile, se trata de una situación universal. Este fenómeno se registra tanto en países en desarrollo como en los más industrializados, lo que hace necesario identificar las causas del mismo dentro de la especificidad del mercado de trabajo de jóvenes. Además, puede concluirse que este está estrechamente vinculado a la demanda agregada, aumentando en tiempos de recesión y disminuyendo en épocas (…) si bien el desempleo juvenil es de crecimiento. No obstante esto, si un problema importante para Chile, bien el desempleo en general sigue se trata de una situación universal. esta dinámica, el desempleo juvenil Este fenómeno se registra tanto en presenta una mayor volatilidad e inpaíses en desarrollo como en los cluso asimetría ante cambios en el cimás industrializados, lo que hace ne- clo económico. Por último, se obsercesario identificar las causas del va que el desempleo no afecta de mismo dentro de la especificidad del manera homogénea a todos los jóvenes. Así se registran tasas de desemmercado de trabajo de jóvenes. pleo más altas en los más jóvenes (entre 15 y 19 años), en las mujeres, en los que poseen menos educación y en los que provienen de los hogares más pobres.

Causas del desempleo juvenil Existen cuatro causas, entre otras, que se identifican con mayor frecuencia para explicar los diferenciales entre el desempleo juvenil y el total. Primero, la insuficiencia dinámica de la economía y las características del crecimiento. Segundo, las exigencias o expectativas de los jóvenes con relación al empleo esperado. Tercero, la insuficiencia de capital humano, tanto de educación como de experiencia. Por último, los factores relacionados con la rigidez del mercado de trabajo y, en particular, con los costos de contratación y despido de los jóvenes y los niveles salarios mínimos. En general, el crecimiento constituye una condición necesaria, aunque no suficiente, para generar empleo y, en consecuencia, para reducir el desempleo. Esta es una primera causal del desempleo juvenil alto, pues un bajo

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ritmo de crecimiento se asocia a una expansión del desempleo, en general, y del de los jóvenes en particular. Más aún, el crecimiento debe ser rápido y, además, sostenido. Esto, porque las asimetrías de las elasticidades de empleo se vinculan al requerimiento de un horizonte temporal más largo para adoptar decisiones de contratación. Las reducciones del desempleo total están acompañadas de menores niveles de desempleo para los jóvenes. Por ello, se necesita crecer y gozar de una sana política macroeconómica. Sin embargo, los efectos no son lineales. Los jóvenes registran no solo tasas de desempleo más altas, sino que las diferencias a distintos niveles se mantienen. Más aún, tienden a mostrar un comportamiento asimétrico en el ciclo. Ello sugiere que existen causas adicionales del desempleo juvenil, más allá de las generales apli- Los jóvenes registran no solo tasas cables al conjunto del empleo del de desempleo más altas, sino que país. Son estas causas específicas las las diferencias a distintos niveles se que justifican un tratamiento especial mantienen. Más aún, tienden a mosen materia de desempleo de los jóve- trar un comportamiento asimétrico nes. A ese nivel se ubican las tres en el ciclo. Ello sugiere que existen causales restantes enunciadas más causas adicionales del desempleo juvenil, más allá de las generales arriba. La primera causa específica se aplicables al conjunto del empleo del refiere a las exigencias o expectati- país. vas de los jóvenes en relación al empleo buscado. Existen aspiraciones, tanto de remuneraciones como de contenidos, y no es sorprendente que se produzcan desajustes entre las expectativas y la realidad del mercado. En otras palabras, la existencia de un “salario de reserva” que denota una remuneración mínima por debajo de la cual no se está dispuesto a trabajar. Los que se encuentran en situación de desempleo por esta causal, lo estarían con carácter “voluntario”, pues el desajuste es interpretado como una lectura errónea sobre las posibilidades reales de encontrar trabajo. Esta situación es común, particularmente durante la búsqueda del primer trabajo, en edades tempranas de incorporación al proceso de búsqueda laboral activa y en los jóvenes que provienen de hogares no pobres. La necesidad de ingresos del hogar, en tanto, constituye la causa más importante de incorporación prematura de los jóvenes al merca-

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do de trabajo. Transcurrido un tiempo, la experiencia de búsqueda o en la ocupación –si ya se ha encontrado trabajo– tiende a redimensionar las aspiraciones en relación a las disponibilidades efectivas. Existen pocos estudios que miden la importancia de esta causal, pero la evidencia fragmentada permite confirmar su existencia en Chile (Beyer, 1998). La segunda causa específica del desempleo juvenil se refiere al escaso capital humano que se posee en las edades más tempranas, en términos de años de escolaridad y experiencia en el trabajo. Una situación que además los lleva, en el caso de encontrar trabajo, a empleos que crecen poco, son peor remunerados y presentan escasas perspectivas de aprendizaje durante la carrera ocupacional. A su vez, la coexistencia de asistencia escolar y participación en el mercado de trabajo tiende a afectar la dinámica ocupacional y las probabilidades de encontrar trabajo, en especial en el caso de los adolescentes (15-19 años). Por último, el tránsito de la escuela al trabajo debe sortear una serie de obstáculos para lograr una incorporación plena al mundo laboral. Las ocupaciones con mayores contenidos de educación son las que crecen más rápido en la mayoría de los países. A su vez, los retornos a la educación y a la experiencia son crecientes. La acumulación de capital humano por escolaridad y experiencia permite a los jóvenes insertarse en el mercado del trabajo en puestos mejor remunerados. También tienen una mayor probabilidad de encontrar ocupaciones más adecuadas a sus mayores calificaciones. De esta forma, se expanden los puestos que requieren mayores capacidades y se contraen los que pueden absorber a los trabajadores menos calificados. En este escenario, los jóvenes desertores del sistema educacional son penalizados con mayores tasas de desempleo, debido al cambio en la estructura de empleo, y, a la vez, por las menores remuneraciones que obtienen cuando encuentran trabajo. De lo anterior se desprende la clara importancia que la educación tiene en la inserción laboral. La relación con la asistencia escolar afecta la dinámica del mercado laboral de los más jóvenes, explicando, en parte, el mayor desempleo que los afecta. Esta evolución, que tiende a interpretarse de manera negativa, puede ser el reflejo de un cambio en la dirección correcta. La situación de Chile post-1997 muestra, para los jóvenes entre 15 y 24 años, tasas de participación decrecientes, estrechamente correlacionadas

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con tasas de escolaridad crecientes. Si bien el resultado debería ser una tasa de desempleo decreciente, el que concierne a los jóvenes continúa expandiéndose. Dos factores pueden contribuir a explicar esta situación. Por un lado, el aumento del desempleo para todos, incluidos los jóvenes. Por otro, el “descreme” de los jóvenes que se retiran de la búsqueda activa de trabajo para retornar a la escuela, ya que son los que tienen más condiciones, interés y posibilidades de retorno. Ello reduce la oferta de este segmento a los que están menos motivados y más necesitados. Este es el grupo que pasa a constituir un núcleo “duro” con menores condiciones de empleabilidad y, por ende, con mayor probabilidad de desempleo de larga duración. Por otro lado, la correlación positiva entre escolaridad y probabilidad de encontrar empleo no constituye condición suficiente, ni es lineal. En coyunturas con escasa creación de empleo, la educación no basta para evitar la desocupación, aunque disminuye la probabilidad de estarlo. También se observa que el efecto positivo de la ampliación de la educación sobre el desempleo ha tendido a homogeneizarse hasta completar la enseñanza media. Solo baja el desempleo de manera significativa a partir del ingreso al ciclo superior. Es así como en situaciones de oferta de empleos insuficientes, las empresas seleccionan a los postulantes y entonces el nivel de educación se convierte en una credencial de acceso que permite la discriminación (V. E. Tokman, 2004). Un último aspecto a considerar en la relación educación-mercado de trabajo se refiere al tránsito de la escuela al trabajo, situación que presenta una serie de obstáculos que afectan la inserción. Por un lado, los sistemas educacionales han sido diseñados con sesgos de autocontención, conducentes a los niveles superiores para culminar en la universidad. Por otro, no existen vinculaciones con el mercado del trabajo a lo largo del ciclo ocupacional y los puntos de salida “naturales” se producen al final de cada ciclo escolar. Así, los jóvenes que se incorporan a la búsqueda de trabajo deben superar los inconvenientes naturales de la falta de experiencia y una salida escalonada que se percibe como inadecuada si se produce antes del fin de la enseñanza media(3). (3) Aedo concluye, además, que se requiere un cambio en la metodología educativa que fomente el emprendimiento y que se oriente más al mundo del trabajo, en particular, la enseñanza técnica a nivel medio.

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La tercera causa específica del desempleo juvenil se refiere al funcionamiento y regulación del mercado del trabajo. Si bien en este frente el debate se ha referido al empleo en general, en particular los efectos discriminatorios en contra de la creación de oportunidades de empleo para los jóvenes se atribuye a una regulación inadecuada. La regulación del mercado del trabajo bajo cuestionamiento se refiere a su rigidez, tanto respecto a la disponibilidad de contratos de trabajo que encarecen los costos de contratación y despido, como a la distriLa tercera causa específica del des- bución de la jornada laboral y la fijaempleo juvenil se refiere al funciona- ción de salarios mínimos, entre otros miento y regulación del mercado del aspectos. Esto afecta en forma discritrabajo. Si bien en este frente el de- minada a los jóvenes, porque requiebate se ha referido al empleo en ge- ren de aprendizaje, de períodos de neral, en particular los efectos discri- prueba y de adquisición de experienminatorios en contra de la creación cia. Tres factores que determinan una de oportunidades de empleo para los mayor rotación laboral, por lo que jóvenes se atribuye a una regulación los costos asociados son importantes inadecuada. en la decisión de contratación. A comienzos de 1980, Chile introduce una reforma laboral flexibilizadora que revisa el primer gobierno de la Concertación en 1990. En virtud de ese examen se aumentan las indemnizaciones por despido y se restablece la libertad de asociación seriamente inhibida por la legislación vigente. En el 2001, en tanto, se aprueba una nueva reforma laboral y el seguro de desempleo. Esta reforma refuerza las penalidades por mal uso de las causales de despido, promueve la negociación colectiva y sanciona las prácticas antisindicales. Además, introduce algunos elementos flexibilizadores como el contrato a tiempo parcial, la polivalencia en los contratos y el teletrabajo, aunque no se logra acuerdo para incorporar flexibilidad en la distribución de la jornada de trabajo. Junto con lo anterior, también se flexibiliza la legislación laboral y se introducen nuevas modalidades contractuales con el objetivo de promover el empleo y el aprendizaje de los jóvenes. A ello se suma la existencia en el Código del Trabajo del contrato de aprendizaje que permite establecer vínculos contractuales con jóvenes menores de 21 años.

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La discriminación que puede producirse en contra de la contratación de los jóvenes puede relacionarse con las diferencias que existan entre los salarios pagados y los mínimos fijados por ley. Por ello, dadas las diferenciales salariales existentes, en general, los sueldos mínimos se relacionan en forma más estrecha con los trabajadores menos remunerados y, en especial con los no calificados y con los jóvenes. En relación a la fijación de salarios mínimos, numerosos estudios disponibles no son concluyentes sobre su efecto en el nivel del empleo(4). Es así como la experiencia latinoamericana muestra que los niveles alcanzados por los salarios mínimos en los años 90 no parecen haber constituido una restricción para la contratación, incluida la de los jóvenes. En parte, ello obedece a que durante la década de los 80 se abandonó el uso activo de la política de salarios mínimos en la mayoría de los países, lo que, junto a tasas de inflación altas, significó un deterioro del nivel del salario mínimo de 32% entre 1980 y 1990. Los estudios disponibles para Chile, en tanto, son poco concluyentes en relación a la experiencia histórica(5), pero existe mayor acuerdo sobre períodos específicos durante los cuales los salarios mínimos puedan haber afectado el empleo de jóvenes como ocurrió a partir de 1997(6). Durante ese año se adopta un reajuste programado para los tres años siguientes basados en supuestos que no incluyeron (ni podrían haber incluido) los efectos de la crisis asiática. El resultado fue un sobrerreajuste de los mínimos, situación que puede haber afectado en forma negativa las decisiones de contratación de personal, en especial de jóvenes. Independientemente de la discusión sobre los efectos de la fijación de salarios mínimos, hay mayor acuerdo sobre la no aplicabilidad del mínimo general a los jóvenes. En este sentido, existen argumentos relacionados tanto con el mercado del trabajo como con la educación, que justifican diferenciar los salarios de los jóvenes. Consecuente con lo anterior, en Chile se introduce un salario aplicable a los menores de 18 años que, ade(4) Card y Krueger, 1998, Deere et al., 1995, entre otros. (5) Castañeda, 1983; Paredes y Riveros, 1989; Beyer, 1998 y Bravo y Vial, 1997, entre otros. (6) Martínez et al. Utilizando datos de la CASEN (1986-2000), encuentran que el salario mínimo no tiene efecto significativo sobre el empleo en Chile. No obstante esto, descubren que el salario mínimo sí es significativo para el grupo de 15 a 24 años, teniendo una elasticidad de empleo con uno que fluctúa entre –0.4 a –0.8.

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más, se reajusta de manera diferente al salario mínimo promedio. Ello en reconocimiento, por un lado, de que los jóvenes se incorporan al mercado con una dotación menor de capital humano por falta de experiencia, y en muchos casos de educación y, por otro, porque un salario alto aumenta los incentivos para la deserción escolar.

Políticas para el desempleo juvenil: la experiencia chilena Chile ha adoptado un conjunto de políticas (relacionadas con las causas específicas antes expuestas) dirigidas a incorporar a los jóvenes al mundo productivo. En lo que sigue, se destacarán las más importantes. De manera previa, es necesario insistir en que el problema del empleo de los jóvenes requiere de un contexto general de crecimiento económico para que pueda ser enfrentado con posibilidades de éxito. Sin crecimiento no se genera empleo, y sin empleo para todos, los jóvenes tendrán escasas oportunidades y estarán sujetos a un alto desempleo y a ocupar puestos de trabajo poco atractivos, mal remunerados y con limitadas perspectivas de progreso. Por lo tanto, esta es una condición necesaria, pero no suficiente, porque se requiere enfrentar las causas específicas que determinan que el desempleo juvenil sea siempre superior al de los adultos. i) Educación y capacitación para los jóvenes El problema específico del empleo juvenil se debe abordar en primera instancia en el sistema de educación y de capacitación. El cambio tecnológico que se está produciendo exige una preparación cada vez más avanzada para poder optar a los puestos de trabajo que emergen. A partir de él cambia el tipo de requerimientos y se pasa de los conocimientos especializados a las competencias generales. Esto refuerza la necesidad de una mayor cobertura de educación primaria y secundaria para desarrollar las competencias básicas que constituyen el fundamento para la especialización. El cambio acelerado lleva a la necesidad de una oferta de calidad y vinculada en forma más estrecha a las necesidades. De aquí que la expansión de cobertura, la relevancia de los contenidos y la mejora de la calidad son desafíos generales que deben enfrentarse y que son particularmente urgentes para los jóvenes que provienen de hogares pobres que deben superar la desigualdad en el acceso a las oportunidades.

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Existen dos ámbitos de la educación que hay que trabajar. Por un lado, el retorno a la escuela que debería ser el objetivo prioritario, en tanto que se promueve el empleo solo para quienes no tienen opción o vocación. Se trata de una prioridad que es más importante para los adolescentes que se integran a la búsqueda de trabajo, ya que su ingreso prematuro al mercado significa una educación trunca y un futuro laboral poco promisorio. Por otro lado, hay que desarrollar políticas para dotar a los jóvenes de formación profesional. En Chile se introdujeron diversas políticas públicas en esta área. Por un lado, las reformas educacionales, entre múltiples objetivos, que buscan acercar la educación al trabajo y desarrollar competencias (además del programa “Liceo para Todos” que persigue retener a los jóvenes en el sistema educa- Existen dos ámbitos de la educación cional). Por otro lado, están los insti- que hay que trabajar. Por un lado, el tutos privados, como el INACAP, que retorno a la escuela que debería ser brindan formación profesional a los el objetivo prioritario, en tanto que se jóvenes y, de esta manera, mejoran promueve el empleo solo para quienes no tienen opción o vocación. Se sus posibilidades de obtener empleo. Entre las políticas implementa- trata de una prioridad que es más das, especial mención merece el pro- importante para los adolescentes grama “Chile Joven”. Sus comienzos que se integran a la búsqueda de se remontan a 1991 y su objetivo trabajo, ya que su ingreso prematuro consistió en atender al universo de al mercado significa una educación jóvenes de hogares pobres desem- trunca y un futuro laboral poco propleados en 1990 en un período de misorio. Por otro lado, hay que desarrollar políticas para dotar a los jóvecuatro años (200.000 de ellos). Su grupo objetivo fueron los jó- nes de formación profesional. venes de entre 15 y 24 años, provenientes de familias pobres, que se encontraran desocupados y que no asistieran en forma regular a la escuela. El programa consistía en cursos combinados con pasantías en empresas, tratando de aliviar la doble restricción existente de falta de formación y de dificultad de ingreso al primer trabajo. Normalmente incluían 250 horas de capacitación y tres meses de práctica laboral, a lo que se sumaba un subsidio o beca de mantenimiento y gastos de transporte. No requería un compromiso formal de parte de las empresas de contratación posterior a la práctica, pero el diseño

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apostaba a que un porcentaje significativo de los jóvenes pasantes sería contratado una vez que adquirieran una mejor base de calificación, experiencia práctica y conocimiento personal de los empresarios. Su concepción fue innovadora en tanto trató de responder a las limitantes más notorias del sistema de formación profesional. Primero, a la necesidad de vincular oferta de capacitación con demanda de trabajadores, razón por la cual combinó la formación con la práctica laboral e incorporó en la selección de la oferta de formación el requisito de obtención previa de compromisos de parte de las empresas participantes en el programa respecto a recibir a los egresados para que efectuaran su práctica en ella. En segundo lugar, a la conveniencia de descentralizar el sistema para dotarlo de la flexibilidad necesaria para captar la diversificación emergente en el mercado del trabajo y el tipo de formación requerido por los empresarios(7). Finalmente, al requerimiento de redefinir el papel del Estado al trasladar su responsabilidad desde la ejecución al diseño, financiamiento, control de calidad y evaluación. El indicador de éxito de mayor relevancia fue el de inserción laboral postprograma. La información disponible es fragmentaria, pero positiva. De acuerdo a ella, el 56% de los egresados en la primera fase del programa (19911994) –capacitado en la modalidad de Capacitación con Experiencia Laboral en la empresa (CEL)– obtuvo empleo. Si se compara este resultado con un grupo de control que no se integró al programa, se estima que la contribución del programa permitió aumentar en 14 puntos porcentuales dicho coeficiente. Durante la segunda fase del programa (1995-98) se estima, con un método más refinado que incorpora los cambios en la desocupación y en la inactividad tanto de los beneficiarios como del grupo de control, que el coeficiente aumentó en 25% en la modalidad CEL(8). (7) Para ello descentralizó la oferta de formación desde una institución, por lo general pública, a capacitadores privados seleccionados mediante un proceso de licitación y cuya idoneidad debía ser acreditada por el gobierno. (8) Larraechea y Guzmán (2002) presentan información para las otras dos modalidades del programa que reportan un efecto aún más significativo, particularmente en la modalidad de aprendizaje alternado que se introduce inspirado en el modelo de formación dual, cuyo efecto significó expandir el porcentaje de egresados “empleables” en 36 puntos por efecto del programa. Otra evaluación reciente efectuada por Aedo y Pizarro (2004) encuentra un resultado positivo y significativo sobre la probabilidad de encontrar trabajo para los egresados del programa, los que no se tradujeron en diferencias significativas en cuanto a los ingresos percibidos. Estos últimos solo resultaron ser significativos al concentrarse en los egresados y al comparar la información en corte transversal. El diferencial de ingreso mensual percibido por los beneficiados con el programa fue de 25.000 pesos.

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De las evaluaciones también surgen cuatro comentarios adicionales. El primero se refiere a los contenidos de formación que pueden proporcionarse en 250 horas de clase, las que no son suficientes para entrar en profundidad en las materias, por lo cual no son sustitutos a la formación técnica formal. El segundo comentario se refiere a que los programas fueron exitosos para movilizar la oferta dispersa de capacitación existente, al tiempo que motivaron la expansión de la misma. Ahora bien, el hecho de que más de la mitad de las entidades oferentes de capacitación se crearon para el programa requiere de evaluación posterior para identificar si sobrevivieron al programa. Un tercer comentario se relaciona con el Un segundo grupo de políticas para perfil de los egresados que son exi- la inserción de los jóvenes en el tosos en obtener empleo postprogra- mercado laboral son aquellas que ma, concentrados en hombres, con buscan adecuar las condiciones de mayor edad y mayor escolaridad, lo contratos de trabajo. Existen dos tique puede interpretarse como que el pos de instrumentos que se utilizan programa contribuye a una mayor con este propósito. Por un lado, la selección en la contratación de los adecuación del contrato de trabajo jóvenes, pero no necesariamente a la que busca una mayor flexibilidad y igualación de oportunidades entre un menor costo en la contratación de ellos. Por último, si bien la modali- los jóvenes. Por el otro, el subsidio a dad descentralizada de gestión se la contratación de jóvenes como meevalúa en forma positiva, el gobier- canismo para compensar a los emno optó por un retiro que puede ha- presarios por las insuficiencias de ber afectado la calidad y eficacia del las capacidades que ofrecen. programa. Ello demandaría un papel más activo en los controles de calidad, acreditaciones y evaluaciones. ii) Contratos y salarios mínimos para los jóvenes Un segundo grupo de políticas para la inserción de los jóvenes en el mercado laboral son aquellas que buscan adecuar las condiciones de contratos de trabajo. Existen dos tipos de instrumentos que se utilizan con este propósito. Por un lado, el contrato de trabajo que busca una mayor flexibilidad y un menor costo en la contratación de los jóvenes. Por otro, el subsidio a la contratación de jóvenes como mecanismo para

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compensar a los empresarios por las insuficiencias de las capacidades que ofrecen. En Chile, el contrato de aprendizaje permite contratar a menores de 21 años por dos años, sin indemnización al finalizar el plazo, por una remuneración convenida por las partes y no sujeta al salario mínimo mensual ni a negociación colectiva. Asimismo, la reforma laboral del 2001 introdujo el contrato de jornada parcial que permite contratar por no más de 2/3 de la jornada con distribución de jornadas y horas flexibles acordadas con derecho a reducción proporcional de salarios y contribuciones. La experiencia, sin embargo, es que estos contratos son de uso poco difundido. En parte, por desconocimiento de los empresarios de sus características y por el costo asociado al tiempo que se debe dedicar a capacitar el joven contratado. Si bien no parece que la carencia de contratos adecuados para emplear a jóvenes constituya una causal importante del desempleo, cabría estudiar el tema en mayor profundidad. Otra modalidad utilizada consiste en subsidiar la contratación de jóvenes para compensar su mayor costo relativo implícito. El SENCE otorga un subsidio de hasta un 40 por ciento del salario mínimo durante los primeros 12 meses a los jóvenes con contrato de aprendizaje, el que, además, complementa con un subsidio para capacitación de cerca de 70 dólares La reforma laboral del 2001, asimismo, introdujo el contrato de trabajo-formación destinado a promover la contratación de jóvenes entre 18 y 24 años que permite imputar los costos de capacitación laboral a las eventuales indemnizaciones, hasta un máximo de 30 días de indemnización. Adicionalmente, la introducción de un salario mínimo para los jóvenes también es utilizado como instrumento para incentivar la contratación. Como se señaló, es debatible si el nivel del salario mínimo constituye o no restricción de contratación en un país y tiempo determinado. Menos lo es el hecho de que la productividad de los jóvenes es inferior que la de los adultos, por lo que la diferenciación salarial tiene mayor fundamento. En Chile existen salarios diferenciados para jóvenes y estos no necesariamente se han reajustado en proporción similar al salario mínimo adulto. Desde 1989 hasta 1996 el diferencial entre estos dos mínimos fue de 14%, aumentando a un 20% en 1999. Esto ocurrió luego que en 1997 se aprobara un reajuste por tres años de un 29% para el ingreso de los jóvenes y de un 32%

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en el caso de los adultos. Luego en los años 2000 y 2001 el salario mínimo para los adultos tuvo reajustes superiores al experimentado por los menores de 18 años (de 0,5 y 3%, respectivamente, expandiendo el diferencial al 25%). En los dos últimos años los reajustes de ambos salarios mínimos han sido similares, manteniéndose el diferencial. Continuar con la política de reajustes diferenciados permitiría ampliar el diferencial, aun compensando al salario mínimo joven por pérdidas de capacidad adquisitiva. Una alternativa que tendría efectos similares en la contratación sería reducir el costo de contratación sin afectar el salario líquido percibido por los jóvenes. Se podría, por ejemplo, liberar a los jóvenes de menos de 21 años, o al menos a los de 18, del pago total o parcial de la contribución a las AFPs (13%). En este rango de edades los aportes para pensiones no son valorados en forma adecuada y los jóvenes lo perciben como costos más que beneficios futuros (además de que tanto el nivel de salario percibido como su continuidad son bajos, lo que reduce el potencial de acumulación). No obstante esto, debe reconocerse que el período largo de acumulación puede ser importante en términos de contribución a la pensión al llegar a la edad de retiro. Por ello podría también explorarse la posibilidad de un subsidio fiscal que al menos cubriera parcialmente la diferencial de productividad que, al estar destinada al fondo de pensiones, podría tomar la forma de un bono de reconocimiento exigible en la fecha de jubilación. La expansión de las edades cubiertas y un mayor escalonamiento del salario mínimo para jóvenes constituyen también posibilidades a explorar, pues la extensión por más años o un escalonamiento diferenciado entre los jóvenes según edad son propuestas e incluso políticas que se aplican en algunos países por lo cual deberían ser analizadas. Las principales ventajas del escalonamiento por edad son, por un lado, reconocer que la productividad de los jóvenes aumenta en forma gradual con la educación y la experiencia y, por otro, evitar una sustitución espuria de adultos por jóvenes al llegar a una edad determinada. Los inconvenientes, a su vez, son la mayor complejidad en la fiscalización y la evidencia de que la diferencial de productividad derivada de la educación solo sería significativa a partir de la enseñanza media completa, lo que, por lo general, equivale a los 18 años (V. E. Tokman, 2004).

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Observaciones finales El desempleo juvenil obedece a causas específicas que requieren políticas y programas también específicos para enfrentarlo. Además, es necesario introducir consistencia y clarificar los objetivos que se persiguen en relación a los jóvenes. Para los menores de 19 años, la prioridad debe centrarse en la educación más que en el trabajo y las políticas deben ser consistentes y los incentivos, adecuados. Los salarios mínimos no deberían incentivar el abandono escolar y la política educacional tendría que asegurar la retención para los grupos de mayor riesgo que desertan por falta de financiamiento. Para los que no se retiren de la búsqueda activa, deberían generarse condiciones de empleabilidad que incluyen la capaciEl desempleo juvenil obedece a cau- tación, el aprendizaje y la adquisición sas específicas que requieren políti- progresiva de experiencia debidamencas y programas también específicos te remunerada. Ello justifica tanto el para enfrentarlo. Además, es nece- escalonamiento salarial como la flexisario introducir consistencia y clarifi- bilidad necesaria para incentivar la car los objetivos que se persiguen en contratación. Las políticas mencionadas relación a los jóvenes. constituyen una fuente de conocimiento y experiencia que puede contribuir a enfrentar el problema del empleo juvenil. Estas, en conjunto, se refuerzan mutuamente al dirigirse a las distintas dimensiones del problema. Los resultados no serán, sin embargo, obvios ni fáciles de alcanzar. Por último debe reiterarse que toda política diseñada debe tomar en cuenta las condiciones macroeconómicas en que el país se encuentra. Sin crecimiento, la efectividad de los programas que busquen reducir el desempleo juvenil será reducida. Adicionalmente, es importante que tales políticas no solo busquen disminuir el desempleo a cualquier costo, sino que también consideren los temas relacionados a la calidad de los trabajos.

Referencias – Aedo, C. (2004). “Desempleo juvenil en Chile”, Comentarios al trabajo de Víctor Tokman, Expansiva, – Beyer, H. (1998). “¿Desempleo juvenil o un problema de deserción escolar?”, CEP, Santiago.

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Desempleo juvenil en Chile

Autor Víctor E. Tokman Economista, doctorado en la Universidad de Oxford, Inglaterra. Autor de numerosos libros y artículos sobre empleo, distribución del ingreso y, particularmente, sobre el sector informal. Actualmente se desempeña como asesor de la Presidencia y como consultor internacional de la Cepal, OIT y otros organismos. Es director regional para las Américas de la OIT, ex director del Programa Mundial del Empleo de la OIT y ex director del PREALC.

© 2004 EXPANSIVA La serie en foco recoge las investigaciones de EXPANSIVA que tienen por objeto promover un debate amplio sobre los temas fundamentales de la sociedad actual. Este documento, cuya presente edición fue editada por Cony Kerber y contó con la colaboración de Uca Pérez, es parte de un proyecto de la Corporación que funcionó con el objetivo de promover ideas para frenar la inseguridad que afecta a los adultos mayores, las mujeres y los jóvenes. Esta iniciativa fue apoyada por la Fundación Ford y coordinada por Javier Couso. Estos documentos, así como el quehacer de EXPANSIVA, pueden ser encontrados en www.expansiva.cl. Se autoriza su reproducción total o parcial siempre que su fuente sea citada.

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