Descentralizacion Gobiernos Intermedios Locales Gtz

Descentralización y gobiernos intermedios locales Tres experiencias internacionales

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María Carolina Amador Alejandro Becker Carolina Chica Thorsten Sagawe

Descentralización y gobiernos intermedios locales: Tres experiencias internacionales María Carolina Amador Alejandro Becker Carolina Chica Thorsten Sagawe ©AECI-ARDUSAID-GTZ Agencia Española de Cooperación Internacional - AECI Oficina de la Democracia de la Agencia de los Estados Unidos para ei Desarrollo. ARD Colombia - USAID Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit - GTZ Programa de Apoyo a la Descentralización y el Desarrollo Local para la Paz. Calle 26 # 13-19 piso 16. Tel. +57-1-5960300 ext.2546 Esta publicación fue elaborada en colaboración con la Oficina de Democracia de los Estados Unidos para el desarrollo Internacional en Colombia (USAID/Colombia), bajo los términos del contrato Nro. 514-C00-02-00213-00. Las opiniones aquí presentadas sólo corresponden a los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de las instituciones que financian este libro. AYUNTAMIENTO DE MALAGA, 2001, Málaga abierta almund^Méíg!,

EsS

Diagramación y Disefío:mantix www.mantixfilms.com Impreso por: Quebecor World Bogotá Primera edición: Abril de 2004 Bogotá, D.C. Colombia

Nota preliminar El Programa de Apoyo a la Descentralización y el Desarrollo Local para la Paz, ejecutado en Colombia por la Agencia de Cooperación Técnica Alemana - GTZ -, une esfuerzos con la Agencia Española de Cooperación Internacional yARD-USAID Colombia con el propósito de alimentar el amplio debate sobre cómo optimizar la descentralización en los países latinoamericanos. Las líneas de este documento no se entregan al público como una solución a los problemas de gobernabifídad y viabilidad que el reciente proceso de descentralización en Latinoamérica pueda estar enfrentando. Ni mucho menos constituye una sugerencia para ser replicada con exactitud en la región. Es, por el contrario, un ejercicio descriptivo que proporciona algunas bases para la reflexión sobre la pertinencia de mayor pragmatismo en los sistemas político-administrativos. Los autores agradecen los valiosos aportes del señor Philliph Krause, ya que a partir de sus documentos e información estadística se dio inicio a este trabajo.

CONTENIDO 1. Los gobiernos locales y la subsidiariedad 2. República Federal Alemana a. Esquema general de los gobiernos subnacionales b. Niveles de gobierno i. Municipio de Riedering ii. Condado de Rosenheim iii. Provincia de Oberbayem iv. Estado Libre de Baviera 3. España a. Esquema general de los gobiernos subnacionales b. Niveles de gobierno i. Municipio de Casares ii. Provincia de Málaga iii. Comunidad Autónoma de Andalucía c. Otras figuras de gobierno i. Las Comarcas ii. Las Mancomunidades iii. Las Islas

7 11 14 16 20 22 24 29 30 32 36 40 45

4. Estados Unidos de América a. Esquema general de los gobiernos subnacionales b. Niveles de gobierno i. La ciudad de Miami {zona incorporada) ii. El condado de Miami-Dade iii. Estado de Florida

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5. Comentarios finales

63

6. Bibliografía de referencia y complementaria

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51 54 58

decisiones de gasto en autoridades cercanas a los ciudadanos generaría un mayor impacto público, en tanto existen ciudadanos capaces de identificar los sectores de inversión de la manera que mejor satisface sus necesidades (Darby, Muscatelh, Roy 2002:5). Siguiendo estos lineamientos, la organización del Estado debe hacerse, en cuanto sea posible, de abajo hacia arriba, para asegurar que los tomadores de decisiones estén más cerca de sus problemas y de sus intereses. De igual forma, para evitar que los gobiernos subnacionales sean frágiles, la organización político-administrativa del Estado debe ser construida a partir de la subsidiaríedad territorial. Bajo este principio, las instancias locales de gobierno son responsables de asumir únicamente aquellas funciones que pueden prestar en forma eficiente, mientras que las actividades que requieren economías de escala o mayores niveles de aglomeración, pasan a ser responsabilidad de un nivel territorial inmediatamente superior. Un esquema moderno y flexible de descentralización del Estado debería permitir la existencia de tantos niveles de gobiernos locales e intermedios como fueran necesarios. El modelo debe ser construido bajo el principio de la subsidiaríedad y la cooperación interregional para evitar la proliferación desordenada de pequeñas unidades de gobierno, ya que esta situación no siempre genera soluciones propicias para llegar adecuadamente a los ciudadanos. La excesiva fragmentación del territorio, de los usuarios de servicios públicos y de las autoridades políticas, podría dar origen a gobiernos locales económicamente insostenibles y administrativamente débiles como entidades ejecutoras de programas de inversión y desarrollo. Son muchas las experiencias internacionales que demuestran la pertinencia de adoptar modelos de administración del Estado con altos niveles de cooperación interregional, con el objetivo de favorecer el desarrollo armónico de los territorios y la equidad de los ciudadanos en el acceso a los servicios públicos. La viabilidad de la descentralización en países como Alemania, España y Estados Unidos ha dependido, en gran medida, de la observancia de dos aspectos cruciales: primero, la asignación diferenciada de responsabilidades a los municipios según su capacidad fiscal y tamaño poblacional; y segundo, la existencia de una "concepción articulada de la autonomía como participación de diversas instancias territoriales de gobierno en la ordenación y prestación de servicios públicos" (Rodríguez Arana s.a.c:60). Sucede lo contrario en América Latina donde la mayoría de los países han dado origen a

procesos de descentralización que terminan por ser confundidos con una simple municipalización de los servicios públicos. En esta región, se entendió el principio de la "proximidad al ciudadano" como la obligación de asignarle a los municipios toda actividad tendiente a satisfacer las necesidades básicas de las comunidades. sin importar su capacidad real para asumir responsabilidades que exigen ciertos prerrequisitos de carácter técnico y administrativo. De hecho, la actual crisis política y financiera de los municipios latinoamericanos obedece más a la atribución de responsabilidades que desconocen sus características y capacidad de gestión, que a un problema circunscrito exclusivamente a la asignación de recursos. En este documento se exponen los elementos básicos de los arreglos territoriales en Alemania, España y Estados Unidos. Se trata de ejemplos valiosos que ilustran la posibilidad de diseñar soluciones flexibles y prácticas al problema de la asignación de responsabilidades entre niveles de gobierno. En estos tres países, el municipio es el responsable de la existencia de los servicios básicos en su jurisdicción, ya que se entiende como la unidad territorial más cercana al ciudadano. También se reconoce que no todas las instancias locales se encuentran en capacidad de prestar servicios en condiciones óptimas de costos y calidad. Por esta razón, se promueve activamente la creación de formas asociativas de prestación de servicios, con el fin de facilitar la conformación de economías de escala que se traducen en mayor eficiencia y eficacia de la administración pública. De esta forma, se han venido conformando los llamados niveles intermedios locales, entendidos como todas aquellas figuras de administración del territorio que se encuentran entre el nivel central de gobierno y la unidad local básica (municipio). Las experiencias internacionales presentadas en este libro, dejan como lección que los gobiernos subnacionales en general, y los municipios pequeños en particular, pueden ser sostenibles cuando asumen la prestación de servicios públicos que sus condiciones fiscales y administrativas les permiten. Una vez excedida la capacidad real del municipio, su administración debe dar paso a la conformación de alianzas con sus vecinos, o valerse de niveles inmediatamente superiores de gobierno para optimizar la utilización de recursos físicos, administrativos y técnicos. En consecuencia, la redistribución de funciones entre niveles intermedios locales no debe significar la anulación del municipio, sino su consolidación como célula básica del Estado.

REPÚBLICA FEDERAL ALEMANA Océano Atlántico

Alemania es una república federal compuesta por 16 estados (Lánder), 13.844 municipios y una gran variedad de niveles intermedios locales {Ver tabla 1). Durante 200 anos, este sistema ha demostrado su funcionalidad no sólo por ser la base del desarrollo nacional, sino también porque se encuentra orientado a hacer más eficiente la gestión pública y a dar mejor respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Este sistema político-administrativo reconoce que la figura municipal es la célula básica de la estructura territorial por ser el punto de contacto más directo del estado nacional con el ciudadano. En el modelo alemán, los niveles inter­ medios locales deben su existencia a la necesidad de amortiguar las debilidades administrativas y los desequilibrios fiscales de los municipios pequeños. Las asocia­ ciones de municipios, los condados y las provincias se acogen al principio de la subsidiariedad entre niveles territoriales para garantizar que a lo largo y ancho del territorio nacional sea posible atender las demandas II

por servicios públicos, al menor costo posible y en condiciones similares de calidad a la totalidad de la población. Para una mejor comprensión del funcionamiento de este sistema, se hará una presentación sobre la estructura territorial alemana desde el nivel municipal hasta llegar a la figura de los estados federados. Se ha tomado como ejemplo la organi­ zación territorial del Estado de Baviera y su interacción con el municipio de Riedering, el condado de Rosenheim y la provincia de Oberbayern* (Ver cuadrol). El ordenamiento territorial en Alemania permite ilustrar la posibilidad de crear arreglos intermedios locales como una respuesta pragmática a la necesidad del estado de hacer presencia efectiva en todo el territorio.

* Para facilitar la lectura del presente texto, los autores han traducido los conceptos de Gemeinde, Landkreis, y Regierungsbezirk como: "municipio", "condado", y "provincia" respectivamente. Se debe aclarar que no existe una traducción definitiva y es posible encontrar otras formas de hacerla. 12

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Competencias de los Niveles Locales en Baviera cuadro 2

a. Esquema general de los gobiernos subnacionales

Propias Obligatorias

Transferidas Voluntarias

Por Delegación

En Alemania, la Ley Fundamental de 1949 1 define los lineamientos básicos para todo el territorio federal. Cada estado desarrolla esos marcos

■ Salud y educación especializada • Recursos hídricos ■ Control y gestión de niveles inferiores

a través de una constitución propia que le permite diseñar las estrategias más adecuadas para su territorio. Por tal motivo, existen varias clases de gobiernos locales que son establecidos por los estados de la federación de acuerdo con las particularidades geográficas, económicas o culturales

■ Vivienda ■ Fomento cultural - Especialistas y asesores en temas agropecuarios

de su territorio. La organización político-administrativa federal, con larga tradición de

■ Hospitales ■ Desechos sólidos y recolección de basuras - Escuelas secundarias - Subsidios sociales

autonomía municipal, hace de Alemania un estado altamente descentralizado. La Ley Fundamental reconoce la existencia de gobiernos locales autónomos que garantizan a la población un tipo de representación surgida de elecciones generales, directas, libres, iguales y secretas (Ley Fundamental 1949:art. 28, num. 1). Asimismo, la Ley otorga autonomía administrativa, tanto a los municipios como a las asociaciones de municipios, dotándolos con instru­

Monumentos Museos

mentos financieros que incluyen el derecho de recibir transferencias y de fijar tipos de recaudación de acuerdo con su capacidad económica. El sistema de distribución de competencias se construye de abajo hacia arriba y contempla la diferenciación de funciones por niveles de gobierno. En el caso del estado de Baviera, cada nivel de gobierno es titular de

Potsdam, Alemania

• Red vial local • Transporte escolar ■ Escuelas primarias ■Atención a indigentes -Agua y alcantarillado ■ Cementerio - Publicidad • Bibliotecas y museos - Piscinas públicas - Deportes - Ciclovías - Jardín zoológico - Jardín botánico

competencias obligatorias de acuerdo con su tamaño poblacional y su capacidad para prestar servicios a bajos costos y en condiciones de calidad. Cuando un determinado nivel de gobierno local (provincia, condado o municipio) cumple con sus competencias obligatorias puede asumir otro tipo de funciones, llamadas competencias voluntarias. AdicionaImente. existen las competencias delegadas que son funciones susceptibles de ser transferidas desde un nivel superior de gobierno hacia uno inferior {Ver cuadro 2). 14

La Ley Fundamental o Constitución Alemana fue expedida al final de la Segunda Guerra Mundial durante la ocupación de los Aliados. Estos últimos no sólo influyeron en la consignación de los principios básicos de la ley, sino también en la determinación de los límites de gran parte de los Estados (Lánder) que conforman el territorio Alemán.

Fi/anle: Compilación propia

- Protección del medio ambiente •Administración y cuidado de las fuentes de agua - Fomento de actividades económicas • Planeación del desarrollo urbano

- Subsidios de vivienda ■ Controles y supervisión de salud e higiene ■Atención emergencias y desastres - Seguridad ciudadana

- Cooperación en elecciones - Recaudación del impuesto sobre la renta - Expedición de pasaportes - Elaboración de estadísticas -Administración del registro civil

b. Niveles de Gobierno

Municipio de Riedering

Las autoridades políticas del municipio 0 Estructura de los ingresos del municipio de Riedering 2001 gráfico 2

El caso de los municipios del

En Alemania, el municipio es la unidad básica de gobierno. En el caso de los municipios del Estado Libre de Baviera, la Constitución del Estado les da facultades en materia de regulación y administración de los asuntos que les conciernen, incluyendo la elección popular de alcaldes y cuerpos repre­ sentativos (Constitución del estado libre de Baviera 1946:cap.1,art.1,num.2) (Ver recuadro "autoridades políticas del municipio", pag. 17).

Estado de Baviera

■ Concejo Municipal: Elegido popularmente para seis años de gobierno con posible reelección Inmediata. > Alcaide Municipal: Elegido popularmente para seis años de gobierno con posible reelección inmediata. Preside el Concejo Municipal y es cabeza de la administración local.

A cada municipio se le aseguran fuentes mínimas de ingresos por cuatro vías principales: • las transferencias provenientes del estado federado, • el cobro de impuestos, • el cobro de tasas y tarifas por concepto de prestación de servicios, y • el acceso a los recursos de crédito y concesiones. La participación del nivel federal en las transferencias a los niveles locales no es mayoritaria en la totalidad de los ingresos municipales, y se realiza únicamente en cooperación y cofinanciamiento entre los tres niveles. Por este motivo, a su esquema de federalismo fiscal se le conoce como federalismo cooperativo (Ver gráfico 2). 1. Estado Libre de Baviera 2. Provincia de Oberfaayem 3. Condado de Rosenheim 4. Municipio de Riedering

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En Baviera, como en la mayoría de los estados miembros de la federación alemana, existen cuatro tipos de municipios creados a partir de un criterio poblacional, según el grado de capacidad de gestión de ese nivel territorial (Ver cuadro3): • Municipios "Miembros de condado - parte de asociaciones administrativas": se trata de municipios con

Municipio de Riedering

menos de 5.000 habitantes que dependen del condado como nivel subsidiario en la prestación de servicios públicos. Por su reducido tamaño se encuentran obligados a asociarse para compartir la planta de personal y otros gastos de funcionamiento. •Municipios "Miembros de condado": Son municipios con poblaciones que oscilan entre 5.000 y 50.000 habitantes. Aunque son capaces de manejar sus propias estructuras administrativas, el condado presta un gran número de servicios en su jurisdicción. 'Municipios "Miembros del condado con competencias especiales": Son ciudades que no superan los 50.000 habitantes. Tienen la posibilidad de asumir un mayor número de funciones porque cuentan con condiciones fiscales favorables para ello. Por este motivo, el condado deja de ser el responsable directo de la prestación de ciertos servicios en su territorio; por ejemplo del control a las construcciones. 'Municipios "libre de condado": Se trata de municipios con una población superior a los 50.000. Este grupo de ciudades no hace parte de la jurisdicción

Fuente: o ™ , * * , „ * ,

Los tres nivela | oealfts

0 M u n i c i p i o {4 categ(JrJas:

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B> c_ D )

^ Condado *¡S* Provincia

condadual ya que sus condiciones le permiten asumir las competencias tanto de los municipios anteriormente descritos como las del condado. Riedering es uno de los 46 municipios del condado de Rosenheim, ubicado en el estado de Baviera. Aunque apenas alcanza una población de 5.656 habitantes (2001) y una extensión de 37.94 km , no es una excepción dentro de las dimensiones territoriales y poblacionales de Alemania ya que cerca del 80% de los municipios en este país posee menos de 5.000 habitantes (Deutscher Stadtetag 2000) (Vergráfico 3). La existencia de esta gran cantidad de pequeños municipios evidencia el respeto hacia este nivel territorial como origen de las expresiones democráticas y fuente de legitimidad del Estado. En el caso del estado de Baviera, la Constitución estatal establece que "cada parte de territorio del Estado se encuentra asignada a un municipio" (Constitución del Estado Libre de Baviera 1946:cap. 1, art. 11, num. 1).

Aunque cada municipio supone tener las herramientas mínimas para el cumplimiento de sus funciones obligatorias (Ver cuadro 4), es claro que municipios pequeños podrían presentar restricciones fiscales y administrativas para la adecuada prestación de ciertos servicios públicos. Por ello, algunas leyes estatales contemplan la posibilidad de crear no sólo asociaciones voluntarias de municipios, sino también otras de carácter obligatorio como instrumentos de las administraciones locales para su adecuado funcionamiento. En el caso del estado de Baviera, los municipios menores de 5.000 habitantes están obligados a conformar asociaciones municipales (conocidas como asociaciones administrativas) con el objeto de crear economías de escala que permitan reducir costos. Este estado cuenta con 1.157 municipios menores de 5.000 habitantes, que a su vez conforman 352 asociaciones administrativas de municipios (Deutscher Stadtetag 2000).

grafito 3

18 19

Las autoridades políticas del condado

Condado de Rosenheim

6 años de Gobierno El caso de los condados del

Consejo del I Presidente c Condado Condado

Estado de Baviera

Electorado

El condado es la segunda entidad local de gobierno y el nivel territorial inmediatamente superior a los municipios. Como estos últimos, goza de autonomía para la administración de sus asuntos, incluyendo la elección popular del presidente y del consejo del Condado (Ver recuadro "Las autoridades políticas del condado". pag. 21).

• Consejo det Condado: Elegido popularmente para seis años de gobierno. La reelección Inmediata de sus miembros es posible. • Presidente del Condado: Elegido popularmente para seis años de gobierno. Dirige e! Consejo y la administración del condado.

El condado es una instancia territorial que se encarga de complementar las funciones de municipios con una población inferior a los 50.000 habitantes, ya que en la mayoría de los casos estos últimos carecen de plena capacidad para encargarse de la provisión de ciertos servicios. Su tarea principal es garantizar un equilibrio entre los municipios miembros de condado en cuanto a la oferta de servicios públicos básicos. Al lado de las funciones de ejecución de políticas locales, también se encarga de supervisar la gestión de sus municipios miembros {Ver cuadro 5). En el estado de Baviera, el mayor rubro de ingresos de los condados proviene de las transferencias recibidas de los tres tipos de municipios pertenecientes a su jurisdicción. Los municipios otorgan estos recursos en contra prestación por los servicios que reciben del nivel condadual, como son; la educación secundaría, los hospitales, la recolección de basuras y los subsidios sociales, entre otros (Ver gráfico 4).

■ Municipio de Injolstacfl (libre de Condado) □ Municipio de Rosenheim (libre de Condado) | Munich - Capital de Baviera (libre de Condedo) — Limite de Condados — Limite de Municipios libres de Condado

20

Rosenheim, ubicado al sur de Alemania en el Estado de Baviera, es uno de los 20 condados de la provincia de Oberbayem. Se compone de 46 municipios; diez de los cuales conforman cuatro asociaciones administrativas. La ciudad capital del condado de Rosenheim, que lleva su mismo nombre, tiene 58.908 habitantes (1997) y es el único "municipio libre del condado".

Condado de Rosenheim

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Provincia de Oberbayern En Alemania, las provincias son la tercera entidad local de gobierno después de los municipios y los condados. En total, existen 26 provincias localizadas en los estados más grandes de la federación: Sajonia (3), Baja Sajonia (4), Baviera (7), Hesse (3), Daden-Würtemberg (4), y Renania Septentrional Westfalía (5) Las provincias son titulares de todas aquellas funciones locales que no están en manos de los condados y los municipios. En general, son responsables de ejecutar acciones en materia de bienestar social, desarrollo económico y cultural, que sean consideradas importantes por su población. Entre estas tareas se encuentran: la administración de escuelas de educación especial y de museos, la atención a enfermos mentales, la administración de centros de rehabilitación para discapacitados y clínicas especializadas (por ejemplo, clínicas de neurología). el mantenimiento de institutos técnicos vocacionales y, el cuidado y monitoreo de los ríos {Ver cuadro 6). La importancia de este nivel de gobierno radica en su especialización hacia la atención de aquellos sectores de la política pública local cuyo impacto trasciende las fronteras municipales y condaduales. Se trata de proyectos públicos que requieren de altas inversiones en infraestructura que superan la capacidad financiera de los municipios. Incluso, en aquellos estados de la federación alemana donde la figura provincial no existe, este tipo de competencias son asumidas por asociaciones de condados o por organismos sociales de bienestar adscritos a cada estado federado. Al igual que en el caso de los condados, la mayoría de los ingresos de las provincias provienen de transferencias de los gobiernos inferiores.

Oberbayern, una de las siete provincias en las que se divide el estado Libre de Baviera, está conformada por 20 condados y 500 municipios, de los cuales apenas tres son "municipios libres de condado": Munich (la capital), Ingolstadt y Rosenheim (Ver tabla 3). Entre sus funciones particulares se encuentran: la administración de 40 carreras técnicas, centros de capacitación en el sector agrícola y centros de rehabilitación física; la dirección del hospital psiquiátrico; el manejo de los centros de bienestar del anciano; la promoción de actividades musicales y teatrales; el tratamiento de las basuras; y la recuperación piscícola. 23

Estado Libre d e ¿ ^ Baviera 3 1 El territorio alemán está organizado en 16 estados federados constituidos a partir de aspectos como: tamaño, capacidad económica, afinidades regionales, contextos históricos y culturales, conveniencia económica, y exigencias del ordena­ miento territorial y la planificación regional. Resulta interesante señalar que luego de la ocupación aliada y tras la promulgación de la Ley Fundamental de 1949, las fronteras de cada estado fueron determinadas siguiendo los mandatos de los miembros de la ocupación sin detenerse, en la totalidad de los casos, en la consideración de identidades históricas o culturales; razón por la cual, en la actualidad se le reconoce como un "ordenamiento territorial pragmático". Los Estados poseen plena soberanía para la determinación de sus asuntos y una constitución propia, que debe responder a los principios del Estado de derecho republicano, democrático y social, tal y como aparece consagrado en la Ley Fundamental "La distribución de competencias entre la Federación y los Estados es un elemento esencial dentro del sistema de la división y equilibrio de poderes establecido en la Constitución Ello incluye la participación de los Estados en la formulación de la voluntad política a nivel federal, donde coadyuvan a través del Consejo Federal (Bundesrat)" (Societáts-Verlag 1995:149-160).

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En determinados ámbitos legislativos la Federación dicta normas básicas y los Estados Federados las desarrollan. Es el caso de la enseñanza superior, la protección de la naturaleza y la estética del paisaje, la planificación del espacio y el régimen hidrico. Actualmente la Federación y los Estados también planifican, regulan y financian conjuntamente otras tareas supra-regtonales, con una definida proyección

de futuro, que originariamente no contenía la Ley Fundamental, sino que fueron ¡nduidas en el texto oonsfltubonal en 1969 como «tareas corrpartic^ ente varios niveles de gobernó», entre las que se cuenten la creación y ampíaáón de centros de enseñanza superior, la mejora de las estructuras económicas regionales y de la estructura agrícola del país, así como la protección de las costas (Sobetats-Verlag 1995:151). El estado Libre de Baviera es uno de tos pocos estados de la federación cuya creación obedeció al respeto de una identidad cultural históricamente reconocida. Por ello, sus instituciones pdruco-administrativas son las más antiguas del país y se deben a constantes reformas y ajustes al régimen territorial, introducidos a partir del siglo VI. La Constitución del estado Libre de Baviera de 1946 sienta las bases para que la organización de su territorio sea flexible, dinámica y respetuosa de la voluntad popular bávara (Ver tabla 4). Baviera es un ejemplo que ilustra la "coristrucción de niveles locales" como mecanismo para acercar el Estado al ciudadano. Cuenta con más de 2.056 municipios (2001), donde apenas 8 ciudades sobrepasan los 100.000 habitantes y sólo una el medio millón: su capital, Munich, que tiene alrededor de 1.2 millones (2000) (Ver gráfico 5ytabia 5).

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Fuente Sayensche Landeszentrale FOr Polrtische Bildungsarbe.it. 2001

Los demás municipios interactúan bajo un esquema de múltiples niveles territoriales para hacer posible la prestación de servicios públicos de alta calidad. El funcionamiento y el engranaje de los diferentes niveles es tan elaborado y rutinario, que el ciudadano o usuario no percibe ese "multi­ nivelismo" (Ver recuadro "el multinivelismo en el sector educativo de Baviera).

ESPAÑA España es ampliamente reconocida por la singularidad de su esquema de organización territorial, que confiere gran autonomía a los niveles subnacíonales de gobierno. El antecedente inmediato de este nuevo régimen es la reforma constitucional de1978, cuya promulgación dio paso a la más ambiciosa transformación de los orga­ nismos políticos y territoriales de ese país, y rompió de manera tajante con una larga tradición centralista. La reforma descentralizadora de España hace parte de una estrategia integral de modernización del E s t a d o que no sólo busca la democratización de sus instituciones polí­ ticas, sino también la promoción del desa­ rrollo económico y el respeto a las diferentes identidades regionales en el contexto de una gran heterogeneidad geográfica y cul­ tural. Para una mejor comprensión del funcio­ namiento del sistema español, en esta sección se hace un recorrido desde el municipio hasta llegar al nivel de las Comu­ nidades Autónomas. Se ha tomado como ejemplo la organización territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y su interacción con el municipio de Casares y la provincia de Málaga (Ver cuadro 7). 29

era desconocida. Por otro lado, a las provincias se les dio el carácter de entidades de gobierno políticamente autónomas, compuestas por agru­ paciones de municipios, y encargadas de prestar un rango de servicios que demandan economías de escala. En la actualidad, esta nueva connotación de la provincia debe coexistir con su antiguo rol de unidad periférica del Estado, lo cual genera profundas discusiones sobre su efectivo grado de autonomía y su rol definitivo en la estructura de gobiernos territoriales. Posteriormente, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (1985) estableció que los servicios en manos de las autoridades locales debían ser prestados por ellas mismas o en "colaboración" con otras jurisdicciones de acuerdo con el tamaño de su población. Nunca antes en la historia de España, el régimen municipal gozó de una flexibilidad semejante gracias a la posibilidad de que diferentes niveles de gobierno compartieran competencias. La medida ha sido determinante, ya que de los 8.108 (1997) municipios españoles, un poco más del 85% tiene una población por debajo de los 5 mil habitantes (Ver tabla 6 y gráfico 7).

a. Esquema general de los gobiernos subnacionales Entre 1823 y 1927 se crearon las 50 provincias españolas que a lo largo de su existencia actuaron como entidades desconcentradas del gobierno central. En ese entonces fueron concebidas por la ley como órganos de la "administración pen enea del Estedo. De esta forma, se constituyeron en instrumentos del gobierno e ^ r l t f H a d m f t r a c i ó n y el control de los servicios estatales, sin alcanzar el carácter de un gobierno local auténtico. t e r n t o L r i L l 7 D l C n n S t Í t U C Í ° n a ' d e 1 9 ? 8 S i g n i f i c ó l a redefinición política de los d e t a e S t c t u a ^T^ ^ ' ^ V U n í t a r i o - s e d i ° P a s ° * " a consolidación con i " ~ SS £" ^ «* - t a d o debía ser compartido auto 1997117} La i n s t a u r a ! ^mas creadas por la ley (Newton, Donaghy legislativa de la reforma, ya que para la época dicha jurisdicción 31

Municipio de Casares En el régimen territorial español, el municipio se considera como la entidad local básica de la organización territorial del Estado; por ello cada pueblo o aldea dispone de su propia administración municipal c o n o c i d a bajo el nombre de ayuntamiento. De acuerdo con la Ley Reguladora de las Bases de! Régimen Local, el municipio es un nivel de gobierno subnacional que posee personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus funciones. Asimismo, la Constitución garantiza la autonomía de los municipios para que ajusten su estructura administrativa de acuerdo con su capacidad de gestión

(Ver

recuadro

"autoridades

políticas

de

ios

ayuntamientos", pag. 33). Las competencias mínimas q u e aplican a todos los municipios, por el simple hecho de su creación, son: alumbrado público, cementerios, recolección de residuos, limpieza vial. abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, pavimentación de las vías públicas, y control de alimentos y bebidas. No obstante, los municipios no son vistos como entidades homogéneas que deban asumir responsabilidades sobre un conjunto estandarizado de competencias. Por ello, el tamaño poblacional de cada municipio determina las funciones mínimas del Ayuntamiento frente a los ciudadanos. La ley también contempla que ios municipios puedan solicitar a su respectiva Comunidad Autónoma que les exima de ciertas funciones obligatorias cuando les resulte difícil o imposible asumirlas en condiciones adecuadas (Ver cuadros 8 y 9). Para facilitar (a correcta p r e s t a c i ó n de los servicios asignados, los municipios cuentan con el apoyo de niveles 33

intermedios de gobierno que ofrecen asistencia técnica o facilitan la confor­ mación de alianzas para la prestación de servicios. La provincia debe cumplir con la función de asistencia a los muni­ cipios para garantizar el cumplimiento en la prestación de los servicios públi­ cos mínimos; mientras a las comarcas* y a las mancomunidades* les corres­ ponde la ejecución de obras de interés común, en condiciones de eficiencia económica y calidad.

Las competencias del ayuntamiento de Casares se distribuyen como sigue: •

Competencias plenas: limpieza de

playas y vías públicas; planificación urbanística, obras y control de actividades con incidencia ambiental; transporte público y parque automotor; y manejo de parques y jardines. A u n q u e algunas de estas funciones

exceden

el

mínimo

de

obligaciones exigidas para un municipio de su tamaño, el Ayuntamiento ha asumido unas tareas adicionales porque está en capacidad de hacerlo.

Casares es un municipio de la provincia de Málaga que pertenece a la Comunidad Autónoma de Andalucía, Tiene una población que apenas alcanza los 3.300 habitantes (2002) y una extensión de 162 Km2. Su reducido tamaño lo obliga a asociarse con jurisdicciones vecinas (mancomuni­ dades) y a concurrir con niveles superiores de gobierno (Comarca y Provincia), para la prestación eficiente de servicios públicos.

Casares también ha recurrido a las asociaciones municipales y a las instancias subsidiarias nacionales con el objeto de atender asuntos específicos en materia de prestación de servicios públicos. Esta situación se ilustra de la siguiente manera: • Competencias compartidas con la mancomunidad de municipios de la Costa del Sol Occidental: abastecimiento de agua potable; s a n e a m i e n t o , tratamiento y evacuación

de

aguas

residuales;

recolección, tratamiento y eliminación de residuos, entre otras. • En el tema de la extinción de in­ cendios, ha cedido sus competencias a la Para mayor información consultar el capítulo sobre: "Otras figuras de gobierno".

Consejería del Medio Ambiente. Con esta entidad comparte competencias en la administración de espacios no urbanos (e.g. Zonas Ambientales Estratégicas).

35

Provincia de Málaga De acuerdo con la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, la provincia se define como una entidad local construida a partir de la agrupación de municipios, con estatus legal propio y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. De acuerdo con la misma Ley, debe participar en la coordinación de la administración local con la Comunidad Autónoma y el Estado, y garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales. La provincia es la instancia subsidiaria de la municipalidad, especialmente cuando se trata de asistir, en términos jurídicos, económicos y técnicos a los municipios de menor capacidad administrativa y fiscal. Mediante la figura provincial, la Ley procura articular los intereses supramunicipales y supracomarcales en lo referente a temas que exceden la capacidad de los municipios. De esta forma, los mecanismos de asis­ tencia y cooperación entre municipios permiten garantizar el acceso de la población al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal en c o n d i c i o n e s de eficiencia económica y calidad (España, Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 2002: art. 36) (Ver cuadro 10). Algunos autores han señalado la dualidad del concepto de provincia desde la llegada del nuevo régimen español. La | _j

Comarca deAnlequwa (19 municipios) Comaica de Málaga (4 mumcipiosi

coexistencia de los dos tipos de administración en una misma jurisdicción se ha prestado para confusiones. De un lado, se

Q

Costó del Sol Occidental (11 municipios)

■.

LaAxarquIa [31 municipios)

encuentran las diputaciones provinciales - autoridades

■

Serranía de Ronda (23 municipios)

políticas de las provincias- quienes son la cabeza de los

0

Valle del Guadalhoree [12 municipios)

gobiernos intermedios entre la Comunidad Autónoma y sus

37

municipios, gozan de autonomía política y poseen claras funciones en materia de prestación de servicios públicos locales; de otro lado, se encuentran las llamadas direcciones provinciales - antiguos gobiernos civiles de la era de Franco - que son responsables de la "administración periférica del Estado" haciendo las veces de "despachos" del nivel nacional en las regiones (España, Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 2002: art. 36). Con el fin de solucionar esta situación, es necesario que el gobierno Inicie acciones para desmontar las direcciones provinciales y fortalecer las diputaciones. No obstante, se trata de un largo proceso que demanda el liderazgo de un gobierno decidido a reformar la estructura del Estado. Al respecto, se observa que a pesar de los importantes avances en cuanto a la profundización de la autonomía y la responsabilidad de las diputaciones provinciales; los intentos de eliminar las direcciones provinciales han sido tímidos, porque para los gobiernos centrales es políticamente costoso perder capacidad de injerencia en los asuntos territoriales y reducir el margen de maniobra en un segmento significativo de la burocracia nacional.

38

De los 87.268 Knvpor los que se ex­ tiende la Comunidad Autónoma de An­ dalucía, 7.305,3 Km? corresponden a la montañosa y mediterránea provincia de Málaga. Esta provincia se ha convertido en el principal motor de la economía an­ daluza debido a su gran actividad en ma­ teria de comercio, turismo y construcción. De igual manera, ha dejado de ser una provincia constituida por una ciudad grande con diversas comarcas naturales, para convertirse en un territorio con una gran área metropolitana costera donde se con­ centra más del 76% de la población (Ver gráfico 8).

Entre los retos de esta provincia se encuentran: articular el territorio de manera ordenada; definir un modelo de desarrollo basado en la sostenibilídad; llevar a cabo un desarrollo urbanístico armónico, equili­ brado e integrado con el entorno; conseguir una oferta turística de calidad; incorporar las nuevas tecnologías a todos los ámbitos económicos, sociales y culturales; potenciar y resaltar el valor de la cultura emprende­ dora; fomentar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; y, facilitar la accesibilidad entre los espacios interiores - especialmente, entre éstos y la costa (Diputación Provincial de Málaga 2003:5).

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Comunidad Autónoma de Andalucía Si bien la nueva Constitución española no define explícita­ mente el concepto de "Comunidad Autónoma", ésta se entiende como el territorio que por sus particularidades históricas. culturales y geográficas, puede conformar un gobierno en su jurisdicción regido con leyes propias, y al mismo tiempo, gozar de plena libertad política y administrativa para el manejo de asuntos internos. Para ello, tiene la facultad de expedir su propia constitución conocida bajo el nombre de Estatuto de Autonomía. La creación de una Comunidad Autónoma se deriva de iniciativas regionales manifestadas mediante el voto positivo de consejos provinciales y concejos municipales, que en algunos casos deben ir acompañadas de un referendo. La gran particularidad del modelo español radica en que. en sus inicios, las Comunidades Autónomas no fueron dotadas con niveles de autonomía similares entre ellas. Por ejemplo, el País Vasco, Cataluña y Galicia, al ser reconocidas como nacionalidades históricas, fueron creadas por el mecanismo de la vía rápida que las dotaba de plenos poderes autonómicos desde el momento de su conformación. Por su parte, las catorce regiones restantes se constituyeron en Comunidades Autónomas por el mecanismo de la vía lenta que les dio responsabilidades limitadas en una primera fase del proceso, basta alcanzar la autonomía plena en un plazo no inferior a los cinco años posteriores a su creación. Todo ello con el fin de alcanzar un proceso gradual en la devolución de funciones y en la adecuación de las nuevas instituciones regionales para responder adecuadamente a sus futuras responsabilida-

Autónomas, las siguientes: organización de sus propias instituciones de gobierno, planeación de las ciudades, política de vivienda, obras públicas, política forestal, protección medioambiental, administración de museos y bibliotecas, manejo de asuntos culturales, fomento del lenguaje regional, turismo, recreación y deportes, bienestar social, promoción de la salud y la higiene, y, administración de puertos y aeropuertos no comerciales (Ver cuadro 11). Andalucía es una de las 17 Comu­ nidades Autónomas que conforman el territorio español. Con una población de siete millones de personas y 87.300 Km2 de extensión, es la más habitada y la segunda en superficie de su país (Ver tabla 9). Su región se compone por ocho provincias ubicadas a lo largo de la zona costera del sur de España, cada una de las cuales recibe el nombre de su ciudad capital: Cádiz, Córdoba, Jaén, Huelva, Almería, Málaga, Granada y Sevilla. Las particularidades climáticas y geográficas de esta región, la han convertido en un motor de la economía española por la alta actividad turística y de servicios que se presta en la zona. La Comunidad Autónoma de Andalucía

De acuerdo con el artículo 148 de la Constitución Política, se entienden como competencias básicas de las Comunidades

se creó el 30 de d i c i e m b r e de 1981 haciendo uso de un mecanismo alternativo

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para su constitución. Desde la reforma hecha al estado en 1978, Andalucía había reclamado su derecho a adquirir la figura de un gobierno autónomo. Sin embargo, las nuevas disposiciones legales no permitían a esta región hacer uso del mecanismo de la vía rápida para su creación, debido a que no estaba considerada dentro del grupo de territorios con "nacionalidad histórica". No obstante, los representantes regionales y la comunidad en general, manifestaron su inconformidad frente a la única alternativa de adquirir el estatus de Comunidad Autónoma haciendo uso de la vía lenta, ya que les dilataría el proceso de devolución de responsabilidades. Teniendo en cuenta las demandas populares de la región andaluza, el gobierno le dio la posibilidad de adquirir su nuevo estatus territorial por el mecanismo de la vía excepcional, que le permitió acelerar el proceso hacia la autonomía plena (Newton, Donaghy, 1997:120-121).

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Fuente; Newton, Oonaghy, 1997

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b. Otras figuras de gobierno Las Comarcas: Las comarcas son asociaciones de municipios con intereses comunes en torno a un servicio en particular. Pueden ser creadas por iniciativa municipal o de la Comunidad Autónoma con autorización de los municipios involucrados, que a su vez pueden pertenecer a provincias diferentes. En el caso particular de la Comunidad Autónoma de Andalucía se partió de la solidaridad intermunicipal para desarrollar las figuras de Comarcas. Por ejemplo, mediante el acercamiento de los servicios provinciales a las Comarcas, la Diputación Provincial de Málaga se vale de sus comarcas para superar las insuficiencias o deficiencias de los municipios; en especial, los que poseen una población inferior a 20.000 habitantes. Esta estrategia ha iniciado un proceso descentralizador en favor de los municipios, creando en las comarcas la infraestructura necesaria para que en un futuro tengan suficiente capacidad de gestionar, en dicha delimitación geográfica, las competencias propias de la Diputación. Las Mancomunidades: Son asociaciones de municipios para la ejecución de obras que, en muchos casos, pueden llegar a ser territorialmente más extensas que las comarcas. La conformación de "mancomunidades" tiene vanos propósitos en materia de servicios públicos: desde el manejo del agua potable y el alcantarillado, y el tratamiento de aguas residuales y basuras, hasta la promoción del turismo y el deporte. L A S l^lfis*

En España, las Islas Canarias y las Islas Baleare» son autoridades regionales con estatus de Comunidad Autónoma. Las Cananas se componen de dos provincias, cuyas autoridades son los cabildos. Por su parte lasólas Baleares tienen una sola provincia cuyos intereses son representados por los consejos insulares.

ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Estados Unidos de América es una nación federada, cuyo territorio se divide en 50 estados habitados por más de 280 miliones y medio de personas (2002) {Ver tabla 11). Su organización político-administrativa ha guardado una tradición marcada por la alta autodeterminación de los estados miembros para organizar los asuntos de su competencia y la libertad inalienable de la que gozan para pertenecer a la Unión. La gran flexibilidad de este esquema político-administrativo ha sido la principal garante de la unión de un pueblo tan heterogéneo como el estadounidense. Si bien la Constitución de este país enuncia un marco en el que deben inscribirse las leyes estatales, cada estado goza de plena discreción para establecer los mecanismos con los cuales puede dar respuesta a las demandas de sus ciudadanos. Por ello, los estados miembros promulgan sus propias constituciones que ajustan las instituciones de gobierno a las especificidades de su territorio. Esta caracteristica hace que el sistema de organización terri­ torial en los Estados Unidos sea bastante complejo pues existen tantos modelos de gobiernos intermedios y locales como estados decidan crearlos.

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La Constitución Federal no menciona explícitamente el concepto de gobtemo local. En su lugar, centra la atención en el tema de las funciones municipales entendidas como las responsabilidades que deben ser asumidas por las autoridades locales. Por este motivo, la definición conceptual de los diferentes niveles de gobierno territorial termina siendo un asunto exclusivo de los estados miembros. No obstante, es posible afirmar que, en términos generales, los niveles subnacionales en Estados Unidos son: a) los gobiernos locales conocidos como pequeñas unidades administrabas locales (tomships). pequeñas ciudades (towns), y ciudades lsZ7T (f'eS)'' 5 ) ' 0 S 9 ° b Í e r n O S t e ^ ° r i a , e s intermedios como C U S) la Tf¿ ° T ' ' a S a s o c i a c i o n < * de municipios, los distritos y Neva a^CaTf 0 P ° i 3 " 3 5 1 V C ) e l m ' V e ' 6 S t a d u a l « m o el de Florida. n d e residen eres soberanoS p a r ala t administración admin T ' a de ^ los ° ^asuntos ™ d °del P o dcuadro para territorio* (Ver 12).

'Para facilitar la lectura del presente texto, los autores han traducido los conceptos de townships, towns, citles, counties, distncts de acuerdo con su propio criterio. Se debe aclarar que no existe una traducción definitiva y es posible encontrar otras formas de hacerla.

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a. Esquema general de los gobiernos subnacionales El sistema federal estadounidense se creó después de la promulgación de la Constitución de Filadelfia de 1787 que puso fin al débil sistema confederado instituido tras la declaración de independencia de 1776. En la actualidad, la federación está conformada por el gobierno nacional y 50 estados miembros que comparten los poderes soberanos del país. De esta forma, no solo coinciden en la administración de algunos temas como la creación y administración de impuestos, sino también, se respeta la superioridad que el gobierno nacional o los estados miembros puedan tener sobre determinadas materias.

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Fuente Compilación propia

El Congreso estadounidense carece de capacidad para abolir los estados de la Unión, ya que los principios constitucionales reconocen la soberanía de estos últimos. En contraste, por tratarse de un asunto que concierne exclusivamente a cada estado, los gobiernos locales no se mencionan en la Constitución Federal,

haciendo que un acto legal del poder legislativo del estado miembro pueda crear figuras locales y emitir la ley que defina en detalle las competencias para su jurisdicción. Aunque en teoría los gobiernos locales podrían ser abolidos por razones administrativas, la ley establece que los estados deben seguir el principio de "la primacía de las reglas locales" (home rule), razón por la cual ciudades, condados y otras autoridades regionales dejan de ser simples cuerpos administrativos y se transforman en instancias dotadas con instituciones propias, que poseen autoridades elegidas popularmente y la facultad para administrar impuestos (Benedettis.a.c.:190). Los gobiernos locales son actores fundamentales del federalismo estadounidense debido a que sus funciones están relacionadas con la promoción de la democracia, y la identificación de las necesidades y demandas de los ciudadanos para la adecuada provisión de los servicios públicos (Boyd 1997:3). Asimismo, son entendidos como cuerpos político-administrativos que garantizan la presencia del Estado en el territorio, la ejecución de políticas públicas en condiciones de eficiencia y eficacia, y la cercanía del ciudadano a las actividades públicas.

b. Niveles de Gobierno

N

1. Estado de Florida 2. Condado de Miami-Dade 3. Ciudad de Miami

La ciudad de Miami Las ciudades se definen como corporaciones que buscan beneficiar a la colectividad que representan (Benedetti s.a.c.:196) y son el equivalente a los gobiernos municipales. En el estado de la Florida, las zonas del territorio que se organizan bajo la figura de ciudades se conocen con el nombre de "zonas incorporadas", las cuales hacen parte de una circunscripción condadual y poseen su propia organización política y administrativa; mientras que las áreas urbanas o rurales que no poseen este estatus reciben el nombre de "zonas no incorporadas" y dependen directamente del condado, quien asume el rol de primera autoridad local. Durante más de 200 años las ciudades detentaron el monopolio de la prestación de los servicios públicos en las áreas urbanas de los condados, pues se consideraban

La enorme flexibilidad del régimen subnacional norte­ americano garantiza la existencia de instituciones adminis­ trativas y políticas acordes con las necesidades de cada territorio, dando origen a la conformación de pequeñas administraciones locales. Este hecho se tradujo en la existencia de más de 13.000 ciudades con menos de 2.500 habitantes, y en el caso del estado de la Florida, permitió la consolidación de un sistema basado en la conformación de niveles intermedios "fuertes" como el condado para asegurar economías de escala en la prestación de servicios públicos que generan altas extern a I id a des (Ver tabla 12). 50

como la autoridad más adecuada para encargarse de su administración. Cuando se trataba de atender las necesidades de las zonas rurales y suburbanas, el condado fue por mucho tiempo la instancia subsidiaria de las ciudades para la administración de algunos temas locales. Sin embargo, durante los últimos años, el nivel condadual ha ganado importancia en la prestación de servicios públicos para la totalidad de su territorio, pues debido a la expansión de las urbes, es difícil identificar límites territoriales, y al mismo tiempo, este nivel es capaz de generar economías de escala para la atención de grandes grupos poblacionales.

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En el régimen territorial estadounidense no todas las ciudades asumen el mismo nivel de competencias. "Cada estado tiene la libertad de elaborar sus propios estatutos o fueros para determinar los objetivos y poderes de los gobiernos locales en su territorio" (Targonski 1989:2). En términos generales, las ciudades pueden ser responsables total o parcialmente de actividades como: la recreación y el mantenimiento de parques, el acueducto, el alcantarillado, la salud, el transporte y la vivienda. Sin embargo, la totalidad de ellas debe estar en capacidad de prestar los servicios de policía, bomberos y mantenimiento de la red vial (Ver cuadro 13). Florida es un estado en donde las actividades públicas de las ciudades no se encuentran tan diversificadas como en el resto de los Estados Unidos. Mientras en otros estados las ciudades tienen responsabilidades en cuanto a justicia, educación y bienestar social; en Florida, estos mismos sectores son administrados por niveles superiores de gobierno, y las urbes concentran sus actividades en la salud, el acueducto y el alcantarillado, y el mantenimiento de parques (Ver tabla 13).

Miami es una ciudad que se declaró zona incorporada del estado de la Florida en 1896. Alcanza los 600.000 habitantes (2003) sobre un territorio de 357 Km 2 . Es la segunda más grande de su estado después de Jacksonville, y es una de las áreas urbanas con mayor actividad comercial, turística y de servicios del país. Hace parte de las 31 ciudades que conforman el condado de Miami-Dade, siendo la más grande en población y la sede de su administración. Es una ciudad autosuficiente en materia financiera, ya que el 43% de sus ingresos proviene de los impuestos propios, el 24% resultan de cobranzas de servicios públicos, y solamente el 8% corresponde a transferencias intergubemamentaies. De acuerdo con las ejecuciones presupuéstales de la vigencia de 2003, sus actividades más importantes en materia de prestación de servicios públicos son: policía, bomberos, basuras, parques y trabajos públicos.

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El Condado de Miami-Dade El condado es un nivel de gobierno local cuya definición y funciones se encuentran en un proceso permanente de transformación. Durante los siglos XVIII, XIX y comienzos del siglo XX, los condados fueron concebidos como ramas administrativas del estado para hacer presencia en las zonas rurales y suburbanas de un territorio. No obstante, la rápida expansión de las urbes a las zonas rurales y suburbanas, ha causado un desdibujamiento de las diferencias entre ciudades y condados difi­ cultando la definición exacta de la figura del condado. En la actualidad, los condados no sólo se encargan de actividades tradicionales como el mantenimiento de vías y el cobro de impuestos en su territorio, sino también de la prestación de servicios como: agua potable, saneamiento básico, bomberos y policía. Su campo de acción se ha extendido incluso de las zonas rurales y suburbanas a las áreas urbanas, es decir, a la totalidad del territorio de su jurisdicción (Benedetti s.a.c.:195 - 196) (Ver cuadro 14).

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La distribución de funciones entre ciudades y condados es un tema que hoy concierne a la administración pública. La principal preocupación es determinar el nivel territorial

adecuado para asumir correctamente la ejecución de determinadas políticas públicas. Esta situación se ilustra de la siguiente manera: La falta de claridad en relación con las funciones del condado simboliza que hay un proceso de transición en marcha. Ciudades y condados están en el proceso de ordenar las funciones municipales en un intento de decidir cuáles servicios son más equitativa y eficientemente prestados por cada unidad. La variable crítica, es por supuesto, el tamaño. Servicios fácilmente estandarizabas, de naturaleza técnica y cuyo costo decrece cuando son adquiridos en largas cantidades, son las funciones propias del condado (Benedetti s.a.c,:196). El condado puede hacer uso de figuras administrativas especiales que le permiten adquirir responsabilidades en áreas determinadas de la administración local. Por ejemplo, en el estado de la Florida la administración del servicio educativo no es responsabilidad directa de los condados; para ello, cada uno se encuentra obligado

a conformar su propio distrito escolar cuya junta directiva administra las escuelas públicas - desde los jardines infantiles hasta las escuelas secundarias. También existen los llamados distritos de servicios u r b a n o s que permiten al condado asumir funciones propias de las ciudades en las áreas urbanas de su territorio. De esta forma, mediante el cobro de una determinada tasa impositiva fijada por la comisión del condado, el distrito de servicios urbanos se hace responsable de tareas como: bomberos, patrullas policiales, saneamiento básico y mantenimiento de vías pavimentadas. El estado de Florida tiene en total 1.143 distritos especiales divididos en cuatro categorías. Las dos primeras son: los distritos dependientes de propósito particular (entre los que se cuentan los distritos de servicios urbanos) y los distritos dependientes de múltiple propósito, que ejecutan sus actividades bajo la coordinación del cuerpo administrativo del condado. A un tercer tipo corresponden los distritos independientes especiales que poseen autoridades propias. Finalmente, se ubican en cuarto lugar los distritos de desarrollo que tienen responsabilidades en materia de mantenimiento vial. Si bien la existencia de estas pequeñas unidades administrativas es un instrumento que permite acercar el Estado al ciudadano, también es cierto que su proliferación excesiva puede generar amplios problemas en términos de coordinación de políticas y competencia negativa entre autoridades. En lugar de favorecer el empleo eficiente de recursos, un mal uso de este tipo de estructuras podría fraccionar los intereses comunes y entorpecer la actividad publica. Por este motivo, durante los últimos años, el gobierno norteamericano ha dado impulso al uso de tres estrategias que buscan reformar estructuras de gobierno altamente fragmentadas (Benedetti s.a.c.:235-237): La anexión de jurisdicciones pequeñas a unas más grandes; La conformación de gobiernos metropolitanos en donde las ciudades de un condado deciden mantener algunas de sus funciones y transferir otras al gobierno metropolitano; La creación de agencias regionales de regulación o planificación que Duscan generar consenso sobre políticas comunes y solución de conflictos en un área determinada

Fuente: US Census Bureau. 2001

El condado de Miami-Dade es uno de los 67 condados del estado de la Florida y es el segundo experimento metropolitano que se hace en este estado y en el país entero. Fue creado en 1957, cuando se aprobó la Carta Constitucional Autonómica en la que se autorizó la conformación de un gobierno propio mediante la instauración de una Junta de Comisionados que actuaba en calidad de gobierno metropolitano central. De esta forma, muchas de las "funciones municipales" fueron transferidas a la nueva estructura de Miami - Dade. Mientras los municipios mantuvieron sus competencias en cuanto a recreación, parques y policía; el nivel metropolitano asumió las de planeadón, salud y bienestar social, el control de la contaminación y el trafico, la administración de las librerías y el cuerpo de bomberos. El territorio del condado metropolitano de Miami - Dade está conformado por 31 ciudades y un extenso conjunto de pequeñas poblaciones conocidas como áreas no incorporadas, que son los poblados donde no existe la figura de ciudad (Ver gráfico 12). Tiene 2.1 millones de habitantes (2003) distribuidos así: 47% en las ciudades y 53% en las áreas no incorporadas. Sus funciones vanan de acuerdo con el tipo de jurisdicción: en las áreas no incorporadas el condado metropolitano es el titular de las "funciones municipales"; mientras que en las ciudades presta los servicios que pacte con ias administraciones de éstas.

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El estado de Florida La Constitución estadounidense dio vida a un sistema federal fundado en el respeto a la autodeterminación de los estados que componen la Unión. Este sistema "se basa en la filosofía de que el gobierno debe ser limitado, y que el control de muchas funciones públicas, como la enseñanza escolar, debe depender primordialmente de los estados y las comunidades locales" (Departamento de Estado 2000:1). Aunque los gobiernos territoriales han sufrido transformaciones a lo largo de la historia republicana de este país, bs legisladores han sido cuidadosos en respetar la existencia de múltiples niveles de gobierno con autonomía suficiente para la autodeterminación de los asuntos que conciernen a su población, y de esta forma, garantizar una actuación pública acorde con las necesidades de los ciudadanos. En la actualidad, todas las funciones gubernamentales se prestan a partir de la construcción de estrechos vínculos de cooperación y subsidiariedad entre los diferentes órganos territoriales, razón por la cual es un sistema de alia complejidad que requiere una buena coordinación de tareas y una clara estructura de ingresos propios asignados a las entidades territoriales.

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Los poderes reservados al gobierno federal son bastante reducidos y se centran principalmente en asuntos militares y de relaciones internacionales; temas económicos nacionales co­ mo la emisión monetaria, la política crediticia, y la administración del dinero del Tesoro Nacional; regulación del flujo de bienes y personas con otros países y aquel efectuado entre las fronteras ae ios estados miembros; manejo del registro civil y; protección

de los derechos de las personas que tienen ciudadanía estadounidense. Por el contrario, el diseño e implementación de la política social es responsabilidad del nivel estadual. "Los estados no son unidades administrativas que existen únicamente para implementar políticas hechas por el gobierno central. Los estados desarrollan sus propias políticas constitucionales, y son dotados de poder por sus propios ciudadanos para que las decisiones respondan a sus intereses particulares" (Katz 1997:2). Los estados tienen completa autonomía para el manejo de sus asuntos domésticos, incluidos aquellos concernientes a la definición del modelo administrativo; los esquemas de gobierno territorial en su jurisdicción; la promoción del desarrollo económico; y las políticas de bienestar social, salud, educación y servicios públicos. De hecho, durante los últimos años la Corte Suprema, en sus pronunciamientos oficiales, ha terminado por fortalecer el rol de los estados en la organización territorial norteamericana (Thomas 2001:17). Florida es uno de los 50 estados que conforman la unión americana. Adoptó este carácter en marzo de 1845 cuando

su territorio fue el número 27 en ser admitido como parte de la federación. Su organización de gobierno, al igual en los demás estados, se encuentra dividida en tres ramas de poder: la ejecutiva, la legislativa y la judicial. "Cada una es soberana en su propia área de responsabilidad, pero al mismo tiempo, es influenciada por el meca­ nismo de pesos y contrapesos de las demás" (State of Florida [a] 2003:1). La

figura del Gobernador es la cabeza de gobierno, quien se elige popularmente para un período de gobierno de cuatro años con posible reelección inmediata. Hacia 1927 este estado fue subdividído en los 67 condados que en la actualidad componen su territorio, pero sus niveles de autonomía han variado r a d i c a l m e n t e desde entonces. Inicialmente, fueron creados para ser

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administrados por una junta que dependía directamente de la rama legislativa del estado, y por lo tanto, carecían de capacidad para adoptar sus propias decisiones. Un cambio sustancial ocurrió con la nueva Constitución de Florida de 1968. Ésta introdujo el concepto de "la primacía de las reglas locales" (home rule), que facilitó el autogobierno de los condados dentro del marco de las leyes del estado federado, ya que no necesitan aprobaciones de la legislación estatal, sino que sus reformas pueden hacerse por medio de referéndum.

COMENTARIOS FINALES El diseño de esquemas de gobierno con múltiples niveles territoriales es reconocido como un instrumento efectivo para mejorar la focalización del gasto y favorecer la presencia efectiva del Estado en su jurisdicción. No obstante, para que un modelo político-administrativo de este tipo produzca los resultados esperados se debe ser cuidadoso no sólo en la definición del tipo y tamaño de las administraciones locales a ser creadas, sino también, en la asignación adecuada de recursos fiscales y responsabilidades públicas. Esto conduciría a la conformación de figuras territoriales promotoras del desarrollo armónico de sus territorios, ya que darían impulso a las potencialidades económicas, la integración de los mercados y el reconocimiento de la diversidad productiva, geográfica y cultural de un país. Tanto la teoría como la experiencia de países que han implementado exitosamente modelos de federalismo fiscal, señalan que la organización del territorio debe respetar dos principios básicos: Primero, es necesario crear competencias diferenciadas que respeten el tamaño de cada nivel de gobierno y que tengan en cuenta su capacidad fiscal para garantizar que el Estado haga presencia con servicios públicos de calidad. De esta forma, sería posible evitar la disolución de muchos municipios inviables financieramente pero cuya existencia es necesaria para asegurar la legitimidad política del Estado. Segundo, el ejercicio de la subsidiariedad y cooperación entre niveles de gobierno permite racionalizar la prestación de los servicios porque crea economías de escala en el manejo de recursos físicos y administrativos. Hospitales o empresas de servicios públicos en cada municipio podrían generar la desintegración de estructuras de usuarios, y, por consiguiente, el sobredimensionamiento de los costos de prestación en los mismos. En el caso latinoamericano, es necesario insistir en que la descentralización no debe seguir siendo entendida como un sinónimo de municipalización. Incluso países como Alemania, que tuvieron arraigo en los municipios pequeños, basaron su sistema en la construcción de niveles intermedios. Si bien puede existir consenso

en concebir al municipio como la célula básica del Estado, lo cierto es que un proceso de descentralización va mucho más allá del municipio. Los niveles intermedios supramunicipales han ju­ gado un papel relevante para la promoción del desarrollo y el fortaleci­ miento del Estado. Como lo ilustran los ejemplos de este libro, y otros casos de la Europa continental (Ver tabla 16), el rol de los niveles intermedios ha consistido en entender que la estructura de un Estado debe servir al ciudadano de tal manera que identifique el nivel de gobierno más adecuado para asumir la responsabilidad de tomar decisiones públicas (Rodríguez-Arana s.a.c.:62). Sugerir la conformación de niveles de gobierno como el condado, la provincia o la comarca, no significa que en América Latina se deban instaurar esquemas que anulen a los municipios pequeños carentes de condiciones adecuadas para cubrir una elevada carga administrativa. Por el contrario, se busca fortalecer las unidades de gobierno más próximas a los ciudadanos mediante la conformación de niveles intermedios locales, y dar impulso a la construcción de estrechos vínculos de subsidiariedad y cooperación entre los mismos. Las 64

gobierno ha sido el estandarte para aumentar la gobernabilidad de esos países (para mayor información ver: González, Jaramillo 1999). De la municipalización agresiva, se han dado pasos significativos hacia el fortalecimiento de instancias intermedias de gobierno que permiten resolver aquellos problemas que sobrepasan las fronteras de cada jurisdicción municipal.

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El camino hacia la construcción de un modelo de organización territorial es una tarea de largo plazo y no se encuentra exenta de errores. Las experiencias internacionales aquí presentadas son un ejemplo para ilustrar esta situación. En Alemania, Estados Unidos y España persisten algunos problemas relacionados con la duplicidad de competencias entre instancias territoriales, la presencia de desequilibrios fiscales entre los gobiernos locales, la lucha de poder entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales en el manejo de temas de interés común, y la dificultad de hacer presencia efectiva en algunos territorios desarticulados de la dinámica nacional. Es imposible crear modelos de gobierno en donde no se presenten este tipo de fallas y dificultades. Lo importante es dar vida a estructuras de incentivos fiscales y administrativos que generen una preocupación permanente por el mejoramiento institucional y la concreción de proyectos innovadores y flexibles para administrar el territorio. De esta forma, es posible hacer de la descentralización un instrumento para consolidar los territorios, no por el traspaso de competencias del centro a la periferia, sino por la acomodación óptima de las responsa­ bilidades públicas en aquellas instancias con mayor habilidad para producir más resultados con menos esfuerzos. Asimismo, es posible hacer de la descentralización una herramienta efectiva para legitimar las instituciones políticas, ya que multiplica las instancias que toman decisiones públicas con el ánimo de acomodar las funciones esenciales del Estado a las características de cada latitud de su territorio.

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