Democracia, Estado Y Derecho.pdf

DE:tvIOCRACIA, ESTADO Y DERECHO

l.

SOBRE LA ANFIBOLOGÍA DEL TÉRL\1INO «D E1·1OCR.ACI.A»

En su acepción más genérica, democracia significa gobierno ejercido por los propios ciudadanos. Sin embargo, no es posible pasar de ahi e intentar clarificar el contenido de dicho término sin comenzar refiriéndonos, por tópico que ello resulte, a su conocida complejidad semántica. Sin duda, una cierta sobrecarga de usos y funciones afecta a codo significante, pero tal vez a ninguno como a éste. D e ahí gue, si siempre es oportuno seguir el consejo de Comte que nos invita a extraer la esencia de un término de su propia diversidad, ello resulte aquí prácticamente obligado; no para eliminar la anfibología de la palabra «democracia» -cosa que no sería posible, ni acaso deseable- sino para dominarla o desdramatizarla en beneficio de los estimables contenidos de dicho vocablo. Con esa intención ha precisado el profesor Fernández-Carvajal en .L..a realización de una sociedad democrática (IYíadrid, 1968) los tres fenómenos Q.ingüísticos los dos primeros, lógico el último) que concurren a producir la mencionada ambigüedad: a) El primero de ellos es una «bornon.imia», esto es, la utiLización de un mismo nombre para aludir a significados distintos, cosa que hacemos cuando hablarnos de democracia para referirnos a muy variadas realidades; así, a ciertas doctrinas políticas con idearios distintos, a valores no siempre conciliables, a regímenes políticos incluso anütéticos, a un principio de legitimidad, a unas reglas o modos procesales, a un tipo de cultura y hasta a un talante o actitud personal. b) La segunda de esas figuras es una «sinéc-

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cloque» consistente -hay varias formas de «sinécdoque»-- en designar el todo por referencia a una de sus partes, fenómeno en el que incurnm os cada vez que utilizamos el término «democracia» para identificar al sistema como totalidad, distrayendo así la atención del hecho de que, con ello, mencionamos tan sólo a uno de los elementos que intervienen en ese sistema. c) E n fin , en nuestro uso de dicho concepto habitualmente incidimos también en una «metábasis», es decir, en una singular transposición de planos o géneros no siempre suficientemente advertida. Eso sucede cuando p asarnos d e hablar de la democracia como forma o sistem a a referirnos a ella como valor, lo que implica mudar el discurso, sin advertirlo, del terreno de la organizació n del Estado al nivel de la legitimación o justificació n de ese mismo Estad o, quiebro insensible que, por cierto, en la Historia simboliza muy bien la obra de Rousseau . Persuadidos, pues, d e esta profunda plurifuncionalidad del concepto, podemos entrar a considerar lo que la democracia es y supone para la vida del hombre en sociedad. Lo hacernos en el do ble plano de su referencia al Estad o y de su referencia al D erecho.

II.

D EJ\t!OCRACIA Y ESTADO

Por razones o bvias, la descripció n de las relaciones entre democra- { . cía y Estad o apenas admite una síntesis eficaz. No obstante, tal vez sea ~ una buena estrategia de acceso a ella el intentar despejar primero la referida sinécdoque seg ún la cual la dem ocracia es elemento d e la fo rma d e Estado an tes d e ser ell a mism a sistema o forma de Estad o. Unicam en te así podrem os pasar d espués a analizar la «ho n:1onimia» que se p ro duce cuando (ya sí en referencia al sistema como totalidad) calificamos con el nom bre común d e d e mocracia a modelos franca m ente distin tos. La «metábasis» o transposició n d e planos a la que también aludimos irá quedando trc nzad~1 al hilo d e la exposición an tedicha.

1.

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OEMOCRJ\CJA CO MO r;:1.mvIENTO D I~ LJ\ FO RMA D E ESTADO

D ijimos en su momento que d em ocracia es gobierno ejercido por los propios ciudadanos. Sin em bargo, la verdad es que el p u eblo - el «demos»-- extra11.amente gobierna. Mis b ien es tan sólo un elemento

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DErvlOC!v\ Cl r\, ESTADO y DERECHO

que concurre con otros a la gestión de los asuntos públicos. Así, al menos, lo entendieron quienes durante siglos apelaron a la idea de «régirnen 1nixto» para explicar la forn1a política de sus respectivas co1nun.idades. El propio J\ristó teles, aunque sus preferencias fueran otras, no dudó en admitir que la fórn1ula rnás con1ún para la gobernación de los Estados era una especie de constitución mixta o «politeia>> en la que la intervención del «demos» aparecía cotnbinada con la de otros factores n1onocráticos y aristocráticos. Polibio, por su parte, en su «Historia de Roma», libro V1, consideraba que el gran acierto de la República ron1ana había sido nuxturar el elemento democrático, representado en las asambleas populares, con el aristocrático (Senado) y con el monárquico Oos cónsules), esbozando así un esque1na que volvemos a encontrar en el <
DEMOCR.1\ CIA , ESTADO Y D l~RECH O

que concurre con otros a la ges tión de los asuntos públicos. Así, al menos, lo entendieron quienes durante siglos apelaron a la idea de «régimen mixto» p ara explicar la forma política de sus respectivas comunidades. E l propio Aristóteles, aunque sus preferencias fueran otras, no dudó en admitir que la fórmula más co1nún para la gobernación de los Estados era una especie de constitución mixta o «politeia» en la que la intervención del «demos» aparecía c01nbinada con la de otros factores monocráticos y aristocráticos. Polibio, por su parte, en su >, libro VI, consideraba que el gran acierto de la República romana había sido mixturar el elen1ento den1ocrático, representado en las asambleas populares, con el aristocrático (Senado) y con el monárquico Oos cónsules), esbozando así un esquema que volvemos a encontrar en el «De Republica», libros I y II, de Cicerón. Y la idea, a través de la escolástica, llega a Hooker, quien todavía a finales del siglo XVI nos describe al Estado de Inglaterra como una «cuerda de tres cabos» co1npuesta por el pueblo, el rey y la nobleza. En todos estos autores, y en la larga genealogía que ellos aquí representan, la participación del pueblo no se confunde, por tanto, con la total identidad del sistema. En parte, ello es así porque, en los regímenes por ellos considerados, ese pueblo apenas pasó de ocupar una posición secundaria. Pero en parte ta1nbién es de este modo porque a dicha teoría subyace la convicción de que toda forma de Estado, cualquiera que sea su denominación, existe en la convergencia de tres factores funda111 eotales: una ciudadania que opera como factor democrá uco, unas 1nínorías dirigentes erigidas en aristocracias del siste1na, y unos fenómenos de Liderazgo o poder personal que evidencian en qué alta n1edida todo 1nodelo político es también, en p arte, «go bierno de uno». Ahora bien, con10 para dicha doctrina tal cosa acaece en cualquier tien1po y respec to de cualquier tipo de regímenes, de aquel secular planteam iento poden1os derivar nosotros ahora . una calidad de visió n que transcien de a la propia teoría del régin1e_n_m1~t,o : a su luz, p arece evidente que en toda for n1a de Esta~o la part1c1pac1on del elemento dem o crático se produce en concurrencia con la de otros factores, y que, en con secuencia, a todos ellos h_e mos de extender nues~ tro an álisis - incluso en las den1ocracias- s1 no queremos que las palabras distorsionen nuestra p ercepción de la realidad .

ANG EL GARROREN A MORALES

2.

ESOUTOS SOIJRE L -1 DF..\ tOOt- lCL,1

L 1\ D EMOCRACIA COMO FORMA D E E STADO

E llo, naturalmente, no impide que, según un discurso distinto en el que se hacen entrar ya nuevos aspectos (como son su potencial legitimador o la eventual intensidad de su prevalencia sobre los demás factores ... ), ese elemento democrático pueda quedar elevado a la condición de factor determinante de la identidad de todo el conjunto. En este caso, lógicamente (bien que haciendo mediar la «sinécdoque» ya conocida), hablamos de democracia no como elemento de la form a de Estado si.no co~ o forma del Estado mismo. Así sucedió en la Grecia del s.V a J.C. Y as1 sucede hoy entre nosotros, sin que por ello el término democracia se est~ refiriendo en ambos contextos a fórmulas políticas que tengan demasiado en común.

(i)

D emocracia de los antiguos

El proyecto político de la Grecia clásica, tan lúcidamente definido por Pericles en su «Oración fúnebre», encarna el ideal de la democracia tal y como lo concibieron los antiguos. Un ideal en cuyo ensamblaje inter vienen categorías muy distintas de las nuestras. Para un griego, democracia significa gobierno ejercido de forma directa por el pueblo, con lo cual el valor fundamental del sistema viene a serlo la <ó.gualdad». Pero la igualdad entendida no sólo como «isonomía» o identidad ante la ley, cual la entienden hoy nuestras democracias, sino comprendida además y sobre todo como «isocratía», lo que supone que nadje debe p oseer en la ciudad m ás poder que otro, y como «.isegoria», lo que quiere decir que nadie debe tener allí más participació n en la gestión directa de los asun tos públicos que los demás. E l valor «libertad», en cambio, ap arece entre ellos subordinado en cierto modo a esta peculiar concepció n de la igualdad; no es Libertad o auto no mía individual, cosa que la devaluació n de lo privado propia de su cultura apenas les permite con cebir, sino «libertad politica» o «püblica>>: libre es el hombre que participa realmente en la gestión de la «polis». Sobre dichos presupuestos, pues, la democracia de los antiguos es una «democracia de identidad;>, dado que en ella no cabe dis tinguir en tre gobernantes y gobernados. Es una ((democracia directa» o «de inmediacióm>, ya que las decisio nes de gobierno se ad op tan y ejecu tan allí por todos merced a la existencia de la Asamblea o Ekklesia y a la previsió n del sorteo y de la rotació n acele-

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DEMOCRt\Cl i\, EST1\Dü Y DERECHO

rada de cargos. Y es, en tercer lugar, un <<democracia total» o «1mánime~>, puesto que el «demos», así concebido, tan sólo existe en la convergenoa del esfuerzo co n1ún y, por tanto, en la tensión de lo que lo une; Sar tori ha recordado que los griegos orientaron siempre su actuación hacia la búsqueda de la unanimidad; aceptar la distinción mayoría-minoría, conceptos que ni siquiera JJegaron a conocer, hubiera sido para ellos aceptar la destrucción de la «polis». E l resultado es, en fin, una experiencia con unas estimabilísimas cotas de participación política y de inmediación ciudadano-poder, pero tam bién con unos visibles riesgos totalitarios, ya que, al ser todos a un tiempo gobernantes y gobernados, Estado y sociedad se confunden en un proyecto total en el que la diversidad y la divergencia apenas tienen cabida. La existencia unitaria del «demos» no deja sitio para ello.

(ii)

Reformulacióll de la democracia de los antigHos p or los modernos

Esta altísima aspiración a una democracia de identidad ha conocido diversas recreaciones en tiempos de los modernos. Su fónnula, una vez que las nuevas circunstancias han hecho inevitable la distinción gobernantes-gobernados, consiste en pretender (nueva forma, pues, de identidad) que, al menos, la voluntad de aquéllos coincida siempre fielmente con la de éstos. Q uien primero intentó dar una cobertura teórica a dicha posibilidad fue J. J. Rousseau, al amparo de cuyas ideas se montaría después la experiencia jacobina. En la obra de Rousseau («Discursos», 1750, 1755; « Del contrato social», 1762) encontramos, efectivamente, una tesis que permite consti tuir a la voluntad de los go bernados, es to es, a la «voluntad generab>, en voluntad gobernante, toda vez que, según su postulado primero, el criterio de quienes actúan por ella no puede tener existencia separada de la misma. La «voluntad general», viene a decir nos, «inaLl enable» e intrasladable por tanto al criterio de o tros, «no se representa, o es ella misma o es o tra . .. ». D e ahí que su proyecto de democracia (<<democracia popular» o «radical», pues) exija habilitar ciertas técnicas, como la discusió n de las leyes en las asambleas primarias, el veto popular o el referéndun1, llamadas a impedir que la voluntad de los mandatarios pueda prevalecer sobre la de la nación si se distanciara de ella. Y en Rousseau encontramos también aquellos aspectos totalitarios de la democracia de identidad que ya pudimos observar en la democracia de los antiguos; su «voluntad general»

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ESCRITOS S013RE L·I Dl~MOCR., ICJ.,¡ ANGEL GJ\RRORENt\ MORALES

. 1 , u·co que apenas deja fisuras para la un «todo» inc uso e es, de nuevo, al do el ginebrino se enfrenta a la ne· . ón por a cu cuan . . 1 divergenc1a, raz 1 bl reado por la inevitable eX1stenc1a del cesidad de resolver e pro ema.c · ,. ro es la más disidente lo hace poniendo en 1uego la que, a ~u~n segu . '. ' e nulaciones paradoº1cas: al d1s1dente, nos tremenda de sus constantes ion , º ligará a querer de acuerdo con la «volunta~ generab>, < que esta ve~~1on una vez más asumió. Pero como ésta es una experiencia hoy tamb1en caducada, apenas es preciso detenernos en ella.

V

(iii)

Democraci.a de los modernos

Como es fácil deducir de las dificultades padecidas por los intentos anteriores, nuestra modernidad ha impuesto for mas y planteainientos nuevos a la idea de democracia. En principio, el factor realmente determinante de tales cambios hay gue buscarlo en las enormes posibilidades que la ideología liberal, con su clara valoración del individuo, abrió para el replanteamiento del ideal democrático: a) Precisamente ahí es donde se hace posible entender que el valor fundamental de la democracia para los modernos no lo sea ya la «igualdad», esto es, la <
DEMOCRACLA, ESTADO Y DERECHO

espacio para que en él surja una clase política diferenciada, llamada a actuar por nosotros. La democracia de los modernos no se configura, pues, como una de~ocracia directa o inme~~ta sino con:º una , abierta por tanto a la decidida presencia del elemento aristocrático. Según dijera Montesquieu, mostrando así el aspecto elitista de la democracia liberal: <>) alcancen a desvirtuar tal aserto. Esta es, pues, la condición - y la calidad- de nuestra democracia presente. Si hubiera que añadir algo sobre sus riesgos, diríamos que éstos son básicamente dos: a) la dictadura de la mayoría si, como temieron Tocqueville o Stuart Mili, ésta no respeta sus propios límites y utiliza su poder para desconocer los derechos de los individuos o la posición institucional de los grupos mino1itarios, y b) la insensible desviación del modelo hacia un «gobierno de élites» (oligarqtúa, por tanto, y no «democracia»); diríamos incluso que, en el momento actual, tras la conversión del E stado en «Estado de partidos», éste es el riesgo fundamental del sistema. Tanto más grave cuanto que hoy toda una prestigiosa corriente doctrinal («teoría elitista de la democracia»; percepción de ésta como procedimiento a utilizar por la clase política, más que como valor; Schumpeter, Dahl, Berelson, Sartori . . .) ha pasado a ver el fenómeno como normal, con lo que ello supone de preocupante pérdida de sensibilidad hacia sus inevitables aspectos negativos.

III. DEMOCRACIA Y DERECHO En la medida en que el Derecho no es otra cosa que la forma en 9ue --desde hace siglos y en nuestra culu1ra- existe y se manifiest2 el

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Es tado, la analizada relación en tre democracia y sistema de gobierno no hace sino preludiar la existencia de unas determinadas relaciones entre democracia y ordenamiento jurídico. Estas relaciones pueden ser consideradas a cuatro paños ya que la democracia puede operar como fundamento de la legitimidad del Derecho, como forma de producción del D erecho, como fi n a perseguir por el Derecho y aun como contenido a regular por sus normas.

1.

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Dfü-f OCRr\CI,\ COMO PRINCIPIO LEGl'TIMADOR DEL D ERECHO

E n la primera de es~s dim ensiones, la democracia se nos muestra, por tanto, como prin cipio de justificación última del Derecho, lo que no es sino un refl ejo de su cond.ióón en cuan to principio legitimador del Estado mismo. Quiere ello decir que el Derecho, en última instancia, apoya su capacidad de obligar en su condición como orden nacido del co nsentimiento de aquellas mismas personas a las que obliga. Frente a las viejas fórmulas que buscaban o tros apoyos a la legitimidad del ordenamiento jurídico (postulados transcendentes; autoridad del Monarca ... ) el E stado constitucional encuentra dicho respaldo en la cal.ida , última y soberana de la voluntad de los ciudadanos cuyo acuerdo cread or, cuyo «pacto», funda en legitimidad el sistema político y se constituye en «norma primera» o «fundam entab> para el resto del Derecho. Ésa es la idea que está, con una co nstancia incluso li teral, en el
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DEMOCRACIA, ESTADO Y DERECHO

deriva su justificación de la citada fuente. Naturalmente, esta asunción constitucional del principio democrático como principio legitimador del Derecho no deja de crear conocidos e intrincados problemas (carácter extrajurídico, anterior al Derecho, de tal soporte; condición demasiado voluntarista de dicho principio . .. ), pero para el tratamiento más detallado de tales cuestiones me remito a lo que digo en la voz «Estado democrático» redactada por mí para la «Enciclopedía jurídica básica» publicada en 1995 por la editorial Civitas.

2. LA

DEMOCRACIA COMO FOR.i\1.A DE PRODUCCIÓN DEL DERECHO

Aparte su radical función anterior, la democracia es además forma de producción del Derecho, esto es, método o procedimiento para la creación de sus normas; es, incluso, por razones obvias, la forma de producción del Derecho más frecuente en nuestros días. Ello puede suceder, en su caso, porque la decisión última que constituya o cree tales normas proceda de la voluntad directamente expresada por los propios ciudadanos, pero lo más normal en nuestras democracias liberales es que esa creación se confíe a la institución parlamentaria en cuanto ostenta la representación de aquella ciudadanía y actúa a través de formas (pluralismo, publicidad, libre debate, decisión por mayoría ... ) que trasladan al contenido del Derecho la superior racionalidad que corresponde a la democracia entendida con10 procedimiento. La CE 1978 participa de este planteamiento y, consiguientemente, pese a admitir la figura de la iniciativa legislativa popular (art. 87.3) para la fase inicial de creación de las leyes, no ha incluido, con carácter general, ninguna forma de producción del D erecho por la voluntad inmediata de los propios ciudadanos; en concreto, el artículo 92 no reconoce el referéndum legislativo, con lo cual esa posibilidad queda reducida tan sólo a los referendums constitucionales y autonónucos previstos por los artículos 167.3, 168.3, 151.2 y 152.2. En cambio, el Titítulo III dedicado a las Cortes Generales, y en particular su capítulo II denominado «De la elaboración de las leyes», acoge toda la concepción de la democracia parlamentaria como forma o método para la producción del Derecho: conforme a ello las Cortes Generales, en la medida en que «representan al pueblo español» (art. 66.1), «ejercen la potestad legislativa del Estado» (art. 66.2), debiendo hacerlo además según un procedimiento que garantiza la publicidad (art. 80), el libre debate (art. 71) Y Jl

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3. LA DF.MOCRJ\U 1\

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El Derecho debe tender, así1111smo, :1 realizar en 11 ucs1r:1 u >11v ,vc1tc,a los valores propios del ideal ckrnocritt ico, raz,'>n por 1:i e,1al la dcm, >cr:, cia se constituye, a su vez, cnrn,, un hn parn el 1)ercchri 1111s1, 11 >. l•',sr , significa que todo ordena111 _1entc~ de un l ·'.st·aclo dem, ><.:r::11 ir:,, , ¡1tcd:, traspasado por un cierro sc.:nud(J f1n~l1srn <.¡ue Ir'. <>nen ia h:1c1:1 1:, dic,ci;, de los derechos fundame ntales, hacia la garnn 11:1 del plurn l1 sm, 1 y '1:-ici;i la progresiva perfección ele la dcms a lr>dc,s l()s poderes públicos en la tarta de hacer reales y efectivas b libcnad y hi igualdad dt los españoles, así como en la labor de rc.:mover lr>s <>hs1¡1eu los que dificulten la participación ele los ciucbdanos. N() ()bs1an1e, 1:11 vez ninguna de esas declaraciones mar<.1uc tan intensamen te este wm promisu intc.:nc1onal del Derecho cc>mü la (¡ue realiza el an . 1.1, t i cu;i l convierte: a la libertad, la igualdad, la justicia y el pluralismo polítiu ,, contenidos esenciales todos c:llus ele: la democracia, c.:11 «val<>res supcri(J rc:s del ordenamiento jurídico», c:s lo es, nr, 1ant<> en ul)jc10 cll"s rnism<>s de normac1ón (yuc: lrJ sun) cuant o en objc.: ti vo e> linalidad a reali:,,.:1r p(lr el Dertchu. Sin duela p()r tsci la STC 18/8 1, d<.: 8 dt junio, dice l jll<.: la inclusión ele tales valores en el ltxlci consii1·uc1, i11 :d fundarn enla una lectura finalista de la r:crnst.itucic'>n y, ~1 su vo., ele I< >d<J el ()rdcna111ie11I() jurídico.

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D EtvfO CRAClA, ESTADO Y D E R ECH O

todo el Derecho de partidos; los Tits III y V CE, y en su prolongación todo el Derecho parlan1entario e interorgánico; y tantas o tras disposiciones constitucionales u ordinarias en cuya derivación se concretan aspectos esenciales de nuestro vivir democrático., expresan bie11 en qué medida la democracia es también u:n a realidad m aterialmente necesitada de reglas y, por lo tanto, constituida ella 1nisma en objeto de regulación por el Derecho.