De Hogesnelheidslijn Tussen Amsterdam En Parijs En Haar Democratische Totstandkoming

De Hogesnelheidslijn tussen Amsterdam en Parijs en haar democratische totstandkoming Joren Jacobs Wageningen Universiteit Maart 2006

1 Inleiding In dit essay zal de besluitvorming bij de Hogesnelheidslijn-Zuid onder de loep genomen worden. Deze casus heeft vele dimensies; op het gebied van de politiek, met betrekking tot het Europese integratieproces, over de versnippering van landelijke gebieden (het Groene Hart bijvoorbeeld), met het terugdringen van de automobiliteit en het vliegverkeer en nog veel meer. Dit essay zal zich echter voornamelijk toespitsen op inspraak. Inspraak wordt gezien als een fenomeen dat bestaat bij de gratie van het democratisch ideaal, oftewel, we doen aan inspraak om besluitvorming te legitimeren; het vergroot het democratisch gehalte van de besluitvorming, zo is het idee. Bij een internationaal prestigeproject als de HSL-Zuid is echter enige spoed geboden. Eveneens is zij van groot economisch belang en kan elke vertraging miljoenen kosten. Het betrekken van burgers bij dit planproces neemt dus risico met zich mee, maar er is geen keuze. De wet schrijft voor dat in de procedures voor de planning en aanleg van hoofdinfrastructuur een milieueffectrapportage en inspraak verplicht is. De vraag is of deze situatie wel houdbaar is, wat ik proberen zal te beantwoorden door te kijken naar hoe men bij de HSL-Zuid met inspraak is omgegaan. Gaandeweg zal blijken dat het niet alleen de inspraak is die een snelle afhandeling van procedures in de weg staat, maar ook de politieke formaliteiten in de vorm van de kamerdebatten en de goedkeuring door Tweede en Eerste Kamer. Zowel inspraak als politiek debat kunnen door het ministerie van Verkeer en Waterstaat (de voornaamste planmaker) zodanig beïnvloed worden dat beide een snelle voortgang zo min mogelijk in de weg staan. We raken dan een discussie over de tegenstelling tussen democratie en technocratie. Als we het primaat voor de besluitvorming in handen leggen van de ambtenarij (Verkeer en Waterstaat), omdat daar de experts zitten, dan wordt dat technocratisch bestuur genoemd. Zo’n gang van zaken zal conflicten oproepen met democratische beginselen, waaruit ook de inspraak voort komt. Begrijp me niet verkeerd; ik ben niet tegen de HSL, noch bij voorbaat tegen de manier waarop politici ermee omgegaan zijn. Mijn manier van verslaggeven is bewust gekozen om de dramatiek van het “Betuwelijncomplex” (het kost steeds meer en de opbrengstenverwachtingen worden steeds lager) te relativeren en een al te droge opsomming van historische feiten te vermijden. In het nu volgende verhaal wil ik twee dingen laten zien, namelijk (1) in hoeverre het primaat voor de besluitvorming bij de 2

HSL-Zuid bij Verkeer en Waterstaat lag en zich buiten de publieke sfeer voltrok en (2) hoe de rol van inspraak is als middel tot draagvlakvorming en werd gereduceerd tot een formaliteit. Hiertoe zal ik eerst kort schetsen hoe het HSL-Zuidproject tot stand kwam (hoofdstuk 2) om vervolgens iets dieper in te gaan op de inspraakprocedure (hoofdstuk 3). Met het gezonde verstand kunnen we daar vervolgens al enkele kanttekeningen bij plaatsen. Zoals ik al aangaf is er nog een dieper fundament achter ‘het probleem’ en dat is de verhouding tussen technocratisch bestuur en democratische beginselen. Hierop zal ik kort ingaan (hoofdstuk 4) en vervolgens zal ik terugkomen op de twee bovenstaande stellingen in een slothoofdstuk (5) dat ik de lezer ter contemplatie aan wil bieden.

2 Geschiedenis en achtergronden Toen de eerste hogesnelheidslijn van Europa werd geopend, in 1981 tussen Parijs en Lyon, werd er binnen de Nederlandse ministeries van VROM en V&W en in kringen van trein- en spoorfanatici al bijna tien jaar gefantaseerd over de mogelijkheden voor een dergelijke mobiliteitsoplossing in Nederland, getuige onder andere het rapport AmRoBel, over een hogesnelheidsverbinding tussen Amsterdam, Rotterdam en de Belgische grens, dat werd gepubliceerd in 1977. Dat het idee ook daarna sterk bleef appèleren aan de idealen van diverse functionarisen binnen de nationale volksvertegenwoordiging, bleek wel met de publicatie van het nationale verkeers- en vervoersplan in 1979. Hierin treffen we de memorabele woorden getuigende van een vooruitziende blik “De aanleg van de spoorwegverbinding voor hoge snelheden in de relaties Amsterdam-Rotterdam-Belgische grens e.v. en Amsterdam/Rotterdam Utrecht-Duitse grens e.v. in de periode na 1990 wordt opengehouden.”1. De procedure Het dagdromen kwam teneinde toen, onder meer, het succes van Parijs–Lyon was gebleken en het kabinet was begonnen met het uitwerken van een concreet voornemen omtrent een tracé. Het besluit om tot de uitvoer van een hogesnelheidsverbinding over te gaan, werd genomen in het “tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer”. De aard van deze strategische keuze is niet eenduidig vast te stellen, maar belangrijke overwegingen zijn onder andere het Europese integratieproces, het economische belang, het milieubelang en de bereikbaarheid van de Randstad. Het kabinet meent bovendien: “Tijdens inspraak en overleg bleek dat de komst van de hogesnelheidstrein naar Nederland vrij algemeen als vaststaand wordt gezien en ook nauwelijks ter discussie wordt gesteld.”2 Naar aanleiding van de nieuwe status van het gedroomde project en veranderde inzichten sinds de jaren tachtig, werd in 1992 de procedure voor een nieuwe, zogeheten Planologische Kernbeslissing gestart (PKB). Hiermee kwamen de tracékeuze en keuzen voor inpassing op lokaal niveau ter discussie. Nu het steeds concreter begon te worden, en de consequenties zichtbaarder werden op regionaal en lokaal niveau, kwam er een

3

grotere rol voor overleg met lokale besturen en inspraak van bewoners en belanghebbenden. Ten behoeve van de inspraak werden op 26 plaatsen aan het voorgestelde tracé informatiebijeekomsten georganiseerd door de projectorganisatie. De projectorganisatie werd in het leven geroepen door en stond onder verantwoordelijkheid van de ministers van Verkeer en Waterstaat en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Inspraak leidde onder andere tot het in overweging nemen en uitwerken van nieuwe tracé-alternatieven, waardoor bovendien opnieuw een inspraak- en adviesronde nodig was. Ook op bestuurlijk niveau (in het overleg met betrokken gemeenten) waren nog kanttekeningen te plaatsen en afspraken te maken, waardoor de planvorming compliceerde en het kabinet op een gegeven moment de knoop door moest hakken. Dit gebeurde in 1997, waarna vrij snel een Ontwerp Tracébesluit werd gepubliceerd. Diverse bezwaarschriften die werden ingediend werden in overweging genomen en in 1998 kon de Raad van State het Tracébesluit eindelijk voor onherroepelijk verklaren. Na en buiten het besluit Vanaf 2000 wordt nu al gewerkt aan de concrete totstandkoming van de hogesnelheidslijn en de exploitatie ervan. De goedkeuring van het Tracébesluit vormt formeel weliswaar de doop van het schip, in de praktijk zijn er nog vele struikelblokken te passeren; kosten die hoger uitvallen, exploitatieproblemen en lagere opbrengstverwachtingen. Daarnaast heeft het verhaal dankzij het onderzoek van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten naar de gang van zaken rond Grote projecten, waaronder met name de HSL-Zuid en de Betuwelijn, nog een staartje gekregen. De fasen na goedkeuring van het Tracébesluit vormen echter geen onderwerp van dit essay, omdat democratische processen hoofdzakelijk daarvóór van belang zijn. Het richt zich op besluitvorming en niet op de implementatie van het besluit. Wat opvalt, is dat al deze informatie, die een vrij objectief karakter heeft, grotendeels ontleend is aan de informatie op de website van de projectorganisatie en uit de beleidsnota’s van de PKB. Het toont hoe men nauwkeurig alle procedures doorloopt, waar men begon en waar men eindigde. De behandeling door de Kamer is beschreven in termen van logische tussenstap, die doch grotendeels een formaliteit is. Hoewel het hier om zeer belangrijke politieke keuzes gaat, toont dit verhaal toch vooral het ambtelijke primaat, ofwel hoezeer Verkeer en Waterstaat (achter de minister om) de agenda van het project bepaalt. De positie van het ministerie leidt niettemin tot complicaties bij de inspraak en bij de Kamerbehandeling, hetgeen we hieronder inzichtelijk zullen maken.

3 Publieke participatie Inspraak bij HSL-Zuid Binnen de procedure van de PKB zijn er wettelijk twee momenten waarop inspraak plaatsvindt, waarvan de laatste geen échte inspraak, maar mogelijkheid voor beroep.

4

Daarbij moet wel aangemerkt worden dat zodra er tussentijds ingrijpende wijzigingen worden gemaakt ten opzichte van het conceptplan of er nieuwe alternatieven worden toegevoegd, ook een nieuwe inspraakronde georganiseerd moet worden. Het conceptplan, of PKB1, werd gepubliceerd in maart 1994 en werd gevolgd door een serie informatiebijeenkomsten langs het geprojecteerde tracé. Van mei tot september konden belanghebbenden en belangstellenden hun reactie insturen naar het Centraal Punt Inspraak, dat al die reacties registreert, bundelt, samenvat, analyseert en uiteindelijk distribueert. Inspraak is toegankelijk voor alle inwoners van Nederland en publieke en private organisaties. De aard van reacties kan variëren van een korte mededeling van iemands afkeur voor het plan tot het insturen van een geit (wat dat dan ook te betekenen heeft). Naderhand werden er tien hoorzittingen langs het tracé georganiseerd waarop participanten de mogelijkheid kregen om hun reacties toe te lichten of om nadere toelichting van de projectorganisatie te verlangen. Het resultaat van de inspraakrondes tussen PKB1 en PKB2 was uiteindelijk de aanpassing van het voorkeursalternatief van het Kabinet en de toevoeging van een nieuw alternatief, dat werd aangedragen door een participant (inspreker). En omdat hierdoor opnieuw een milieueffectrapportage en inspraak georganiseerd moesten worden, kon het Kabinet pas in 1996 haar keuze maken. Hoewel de keuze van het Kabinet toch uiteindelijk neerkwam op haar eigen voorkeursalternatief, heeft inspraak, naast een projectvertraging van minimaal twee jaar, duidelijke consequenties gehad. Ten eerste was er de serieuze overweging en uitwerking van nieuwe alternatieven en ten tweede, veel spraakmakender, de toevoeging van de tunnel onder het Groene Hart, die, naast een gevolg van inspraak, ook de uitkomst leek te zijn van een politiek steekspel.2 Helaas, omdat het wel interessant is, maar niet direct relevant, laten we dit voorbeeld voor wat het is. De reikwijdte van inspraak Inspraak is geen instrument dat burgers ter beschikking staat om overheidsbeleid te veranderen. Veeleer is het een instrument van de overheid om advies van burgers te vragen. De wet eist van de overheid dat elke inspraakreactie ‘naar alle redelijkheid’ beantwoord wordt, maar zelden leidt een inspraakreactie tot verder onderzoek. Meestal volstaat een kort antwoord richting inspreker. In PKB3 zijn alle inspraakreacties en de antwoorden van de overheid te vinden. Een voorbeeld bij de HSL-Zuid is een inspraakreactie met betrekking tot nut en noodzaak van de HSL. Respondent objects to HSL. HSL doesn’t fit a durable policy on traffic and transport. It damages ecology, landscape and the environment, mainly of the Green Heart and the province of Noord-Brabant. Respondent prefers use of existing railway line north of Rotterdam and a bundling of HSL with highway A16 south of Rotterdam. […] In [the national plan for traffic and transport] the cabinet has devised a strategy aiming at keeping the country accessible within the constraints of a durable society. HSL-Zuid is an integral part of this national policy on traffic and transport. Furthermore the cabinet chose for a new railway line, after study had revealed that making use of existing lines could not

5

yield the desired level of quality. […] As far as bundling HSL and A16 is concerned, preference of the respondent is acknowledged by the cabinet. […]3

Behalve inspraak zijn er nog vele andere vormen van publieke participatie, want die term is zo breed als ze lijkt. Bij de HSL-Oost (een inmiddels opgeschort project) zijn voorbeelden van participatie in de planvorming te vinden waarbij gemeenten al heel vroeg in het proces met hun wensen en aanbevelingen naar voren konden komen, maar dat is niet door het volgen van de wettelijke procedure. Wettelijk gezien volstaat de procedure zoals hierboven beschreven. Dat betekent dat inspraak slechts een vorm van publieke consultatie is zonder al te ingrijpende verplichtingen van overheidszijde. De toepassing van inspraak moeten we dan ook niet al te hoog inschatten. Het is geenszins een vorm van interactieve planning of burgermededinging. Vaak wordt een inspraakmogelijkheid wel als zodanig opgevat door burgers; als een soort van referendum waarmee men, indien genoeg stemmen verzameld kunnen worden, het project zou kunnen stopzetten. Kanttekeningen bij inspraak bij de HSL-Zuid Gezien het feit dat inspraak (als publieke consultatie) wettelijk voorgeschreven is in bepaalde gevallen van besluitvorming, en werkelijke publieke participatie niet, leiden de praktijken van VROM en V&W in werkelijkheid nog weleens tot teleurstelling, ongenoegen en gevoelens van onmacht. En daar zit ook wel wat in, want in het geval van de HSL-Zuid, bijvoorbeeld, kunnen we ons niet aan de indruk onttrekken dat het Kabinet vanaf het begin al een duidelijke tracévoorkeur had. Uit de gesprekken van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten met betrokken bewindslieden en ‘insprekers’ blijkt dat men wel érg vastberaden was om niet onder de 300 kilometer per uur te komen, wat zou gebeuren als er meer bochten en onregelmatigheden in het traject zaten. Ook het feit dat dit voorkeursalternatief vanaf het begin af al in veel verder detail was uitgewerkt dan enig ander toegevoegd alternatief, maakt een ‘eerlijk’ vergelijk onmogelijk. Terwijl enkele van die alternatieven toch aantrekkelijkheden in zich hadden waarover men zich nu nog afvraagt of dit niet een gemiste kans is, zoals de variant met een halte in Den Haag (immers ons regeringscentrum; ambtenaren en diplomaten die tussen Parijs, Brussel en Den Haag reizen) en de variant die grotendeels gebundeld kon worden met bestaande infrastructuur waardoor een verdere versnippering van het Groene Hart voorkomen zou kunnen worden. Angstvallig lijkt de discussie om varianten vermeden. De indruk hierbij ontstaat dat men (binnen Verkeer en Waterstaat) al een keuze gemaakt had en inspraak vooral gebruikte als middel tot draagvlakvorming. Mevrouw Wolvers, lid van het Landelijk Platform Hogesnelheidstrein Nederland, waarin “groepen vanaf de grens tot en met Nieuw-Vennep waren verenigd met als doel om de hogesnelheidstrein in Nederland een fatsoenlijke plaats te geven”, meldt hierover het volgende tegenover de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten: In 1991 hoorden wij dat de TGV [de lijn] daar [in Hoogmade] zou komen. Ik wist daar helemaal niets vanaf. Mijn eerste reactie was: als dat goed is voor Nederland, houd je dat

6

echt niet tegen; dat moet je ook niet willen. Maar goed, als de TGV bij jou langskomt, moet je toch weten wat er aan de hand is. Wij zijn dus naar de eerste voorlichtingsavond gegaan in Leiderdorp. Daar kregen wij een schitterende presentatie, die eigenlijk alleen over de TGV [de trein] ging. Er was zelfs een baby room in waar je de baby kon verschonen, maar tegelijkertijd was er natuurlijk het verhaal dat het goed was voor Nederland en dat menig zakenman in Frankrijk zijn geluk zou vinden, alsof die zakenman dan zijn baby meeneemt en in de trein gaat verschonen omdat de Pampers tegenwoordig zo slecht zijn. Dat was een onzinverhaal. Men heeft vanaf het begin de HSL als doel gehad en men heeft niet gekeken naar de voordelen van de TGV of van de HST.4

Dus juist datgene waarover geen discussie meer mogelijk was – dat er een hogesnelheidstrein zou komen – werd gepresenteerd. Het verhaal was min of meer klaar en alles wat insprekers nog op te merken hadden zou de projectorganisatie ‘meenemen’. Je leverde bij de inspraak informatie in waarop je een reactie verwachtte, hoewel daar natuurlijk ook deskundigheid zat. Het was alleen maar: geef maar aan ons, want dan komt het wel goed. Je zag echter dat er niets mee gebeurde.4

Wat verder problematisch lijkt, is de spreiding van participatiemogelijkheden over verschillende nota’s. Zoëven kwam het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer al ter sprake, waarin een groot deel van het strategische aspect (het nut en de noodzaak van een hogesnelheidslijn) al behandeld zijn. In dit geval was dat dus in 1990. Inspraak op dit document was mogelijk, dus bezwaar tegen de strategische argumenten ook. Maar toen was het voor burgers nog nauwelijks duidelijk wat de keuze voor een HSL nou echt inhield. Dit kwam pas vier jaar later toen burgers mochten inspreken op de nota die speciaal voor de HSL bestemd was. Alle bezwaren die toen echter gemaakt werden tegen nut en noodzaak, werden min of meer afgewimpeld. Een verwijzing naar eerder gemaakte keuzen volstond. Zo komt bovenstaand voorbeeld van de behandeling van een inspraakreactie in een iets ander daglicht te staan.

4 Politiek en ambtenarij Dit brengt ons tot de politieke dimensie, want formeel is het Kabinet nog steeds verantwoordelijk voor wat er binnen de projectorganisatie gebeurt. Eveneens moeten op basis van enkele Kamerdebatten de keuzes gemaakt worden die bepalen wat er straks tussen Amsterdam en de Belgische grens gebeurt. Hierbij hebben we het geluk dat de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten uitgebreid onderzoek heeft gedaan naar de rol van de Kamer bij de besluitvorming over de HSL-Zuid. Naar aanleiding van dat onderzoek zijn ook vele prominenten gehoord, zoals de hoogleraren Heertje (economie) en Flyvbjerg (planning) en is er ook veel publiciteit in dagbladen en op televisie geweest. Door het onderzoek is een veel beter beeld ontstaan over de rol van de Tweede Kamer in het besluitvormingsproces, de aard van het politiek debat en de volledigheid van informatie waarop politici hun stellingname zouden moeten baseren. Informatievoorziening

7

Uit het zeer bruikbare rapport van de commissie is het volgende citaat van een gesprek met voormalig minister van Verkeer en Waterstaat, mevrouw Jorritsma afkomstig. De voorzitter: U bent degene die uiteindelijk de expert is en de politiek verantwoordelijke voor het besluit. Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Ik ben niet de expert, maar ik heb mij laten informeren door heel veel experts. Daaruit maak ik uiteindelijk een keuze. Dat is ook de opdracht van een bestuurder. Je hoeft niet alles zelf te weten, maar je moet wel heel veel expertise in huis halen. Ik heb echt gebaseerd op expertise mijn keuze bepaald. Rationeel.5

Als dit de positie van politici uitdrukt, heeft dat verregaande consquenties voor de informatievoorziening aan die politici. Die informatie zou dan (bij voorkeur) het hele scala aan mogelijkheden moeten laten zien of in ieder geval een breed stratum. Als politici zo sterk vertrouwen op de informatievoorziening van de eigen ambtenarij dan verdienen de praktijken bij Verkeer en Waterstaat extra inspectie. Vanuit verschillende hoeken wordt gesuggereerd dat de informatievoorziening eenzijdig was en dat kritische noten richting de voorkeuren van het ministerie stelselmatig weggepoetst zijn uit brieven en nota’s die richting de Kamer verstuurd zijn. Zo is er onder meer discussie over de ontwerpsnelheid van 300 kilometer per uur. Door deze ontwerpsnelheid te handhaven, zijn er slechts enkele tracéalternatieven mogelijk. Een bredere keuze, die volgens critici noodzakelijke aandacht verdiende, is op deze manier onmogelijk gemaakt. Mevrouw Wolvers zegt hierover het volgende. [..] Er [waren] alleen varianten voor 300 kilometer per uur. Intussen was wel gebleken dat dat een onzinnige eis was voor het korte traject van 52 kilometer waarover wij het hadden. Als je zicht wilt krijgen op waaruit je moet kiezen, moet je een aantal varianten naast elkaar zetten, desnoods op verschillende plaatsen, maar allemaal met verschillende ontwerpsnelheden. Dan pas kun je de beste variant kiezen. Als de Kamer alleen kan kiezen uit varianten van 300 kilometer per uur, dan weet je het wel: dan moet het die nieuwe lijn door het Groene Hart worden. Er waren zoveel andere opties, maar Verkeer en Waterstaat vertikte het gewoon om die te maken.4

Tegelijkertijd meent hetzelfde Verkeer en Waterstaat wel dat de Kamer haar positie over die 300 kilometer per uur moet kunnen bepalen. Tenminste, als we het volgende op die manier mogen interpreteren. Mevrouw Wolvers: Op een van die avonden [de openbare hoorzittingen] heeft een van de projectleiders gezegd dat de Kamer maar moet beoordelen of die 300 kilometer per uur waar was of niet. Ik stelde daartegenover dat de Kamer van hen die informatie moest krijgen en dat zij er gewoon voor moesten zorgen dat die informatie en die varianten er waren, want anders zou de Kamer niet kunnen kiezen.4

In Technocracy and the Politics of Expertise6 gaat Frank Fischer in op dit probleem. Hij beschrijft onder meer hoe politieke keuzen meer en meer bepaald worden door hoe de ambtenarij die keuzen voorbereid. De ambtenaar die aan die situatie debet is, wordt technocratisch genoemd en daarover zegt Fischer dat technocraten vooral gemeen hebben hoe ze denken over het oplossen van bestuurlijke problemen, namelijk bij voorkeur via technisch-objectieve methoden en niet via een publiek debat. Inspraak is met name een

8

moment waarop het publiek zeer dicht op de planvorming kan komen te zitten. Een échte democraat zou zo’n moment toe moeten juichen, maar in het geval van de HSL-Zuid leek men niet echt enthousiast om insprekers op enigerlei wijze tegemoet te treden, zoals onder andere mevrouw Wolvers aangeeft. De technisch-objectieve methode die Verkeer en Waterstaat zelf gevolgd heeft, is daaraan debet. Technocratie versus democratie In de besluitvorming is een fundamenteel vraagstuk aan de orde; dat van bestuursideologie. Fischer zet een democratische ideologie tegenover een technocratische ideologie. Hoewel de Westerse wereld vooral de democratie predikt, zo redeneert Fischer, is er lange tijd sprake van een opmars van technocratische praktijken. Technocraten menen dat traditionele politiek niet past in een hoog-technologische en complexe samenleving, zoals we die heden ten dage hebben. Die complexiteit kan volgens die opvatting alleen te lijf gegaan worden met daarvoor ontworpen instrumenten, gebaseerd op technische kennis en objectieve afweging. Normatieve discussies en subjectieve argumentering kunnen we ons niet meer veroorloven. Vanuit die optiek bezien, begrijpen we ook dat een hogesnelheidslijn tot stand kan komen via rationele methoden, op het ministerie, door experts (de bezitters van technische kennis) en niet op transparante wijze, via een levendig publiek debat en een normatieve discussie over nut en noodzaak. We begrijpen nu misschien ook hoe het ministerie zich stuk heeft kunnen staren op varianten van 300 kilometer per uur en hoe dit het aantal keuzemogelijkheden beperkt heeft, alsmede waarom men niet overweg kon met allerlei creatieve wendingen die tijdens de inspraak naar boven kwamen. Een technocratische aanpak hoeft op zichzelf geen slechte aanpak te zijn. In dit geval komt het echter in conflict met wat we het democratisch element zouden kunnen noemen. Het lijkt dan ook beter om voor de hand te bepalen welke koers gevaren gaat worden. Een inspraakprocedure wekt de indruk dat we met een democratische praktijk bezig zijn, terwijl dit slechts in zeer geringe mate (formeel via het politiek debat) aan de orde hoeft te zijn. Als een project op voornamelijk technocratische wijze doorlopen wordt, is het onvermijdelijk dat inspraak verwordt tot een anekdote, een formaliteit die nou eenmaal bij wet is vastgesteld.

5 Ter contemplatie Hoewel de casus, mede dankzij het rapport van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten, een schat aan leerzame ervaringen bevat, heb ik me sterk moeten beperken in de selectie daarvan. Wat buiten beschouwing is gebleven, zijn bijvoorbeeld de gang van zaken in het Kamerdebat, de onderhandelingen met de zuiderburen, maar ook de redenen die Verkeer en Waterstaat mogelijk gehad zou hebben voor de, in mijn optiek, eenzijdige informatievoorziening aan de Kamer. Het is daarom mogelijk dat verschillende conclusies en overwegingen slechts gedeeltelijk onderbouwd lijken. Ik zie dat echter als onvermijdelijk en hoop in dit essay toch enkele punten op hoofdzaak te hebben geraakt.

9

Moraal Wat ik hoop, is dat dit verhaal vooral heeft aangezet tot het denken over de rol van inspraak bij grote projecten. De vragen, al dan niet overtuigend beantwoord, of inspraak zinvol is op dit hoge schaalniveau en of het zich verhoudt tot de karakteristieken van het planproces, zijn daarbij met name belangrijk. Concluderend wil ik hierover zeggen dat de aanwezigheid van een inspraakprocedure, als democratisch element, ervoor zorgt dat het project een pretentie over zich afroept democratisch te zijn. Ik denk dat dat op een dergelijk schaalniveau als bij de HSL-Zuid echter een utopie is. Het plan- en besluitvormingsproces zou recht moeten doen aan alle procedures die het in zich heeft en dus, in het geval van inspraak, aan de burgers die daarin participeren. Als dat niet mogelijk is, dan heeft inspraak geen zin en leidt het zelfs tot veel ongenoegen. Daarbij heb ik ook willen wijzen op een fundamenteler vraagstuk, namelijk dat van de opmars van de technocratie als reactie op de complexiteit van de samenleving. Hoewel ik dit aspect niet uitgebreid heb kunnen behandelen, vind ik dat het belangrijk is als we naar de problemen van de participatie kijken. De publieke participatie heeft namelijk een democratische grondslag en die wordt bedreigd door wat ik eerder de ‘technocratische ideologie’ noemde. Het gevaar van de stille revolutie van de technocratische ideologie, zoals Fischer haar duidt, is dat zij zich stil voltrekt en nooit een politieke keuze is geweest, waar burgers via de volksvertegenwoordiging verantwoordelijk voor geacht kunnen worden. Steeds meer besluitvorming kenmerkt zich echter door haar technocratische gehalte en dit zou een signaal moeten zijn richting politici om naast de eigen ambtenarij ook de oren te openen naar andere spreekbuizen. Conclusie Omdat aan het begin van dit essay geen vragen werden gesteld, maar stellingen werden geponeerd, zal ik geen conclusie trekken in de traditionele zin des woords. De stellingen, (1) de besluitvorming vindt grotendeels plaats buiten de publieke sfeer en (2) inspraak bij grote projecten is een afunctionele formaliteit, zal ik niettemin trachten te pareren. In het kritisch bekijken van de besluitvorming rond de HSL-Zuid hebben we gezien dat, enerzijds, de informatievoorziening naar de Kamer beperkt was en dat, anderzijds, er in de planvorming bij Verkeer en Waterstaat nauwelijks ruimte was voor wat er via inspraak aan input werd gegenereerd. De planvorming voltrok zich haast autonoom en was weinig transparant. Daarover is nog steeds veel onbegrip. De inspraak bij de HSL-Zuid heeft niet de behandeling gekregen die het zou moeten krijgen. Cruciale punten van kritiek zijn terzijde gelegd en niet gecommuniceerd met de politici die de keuzen moesten maken. Als de kritiek wel meer recht was gedaan, dan zou dat zeker tot meer vertraging leiden en wellicht tot heel andere politieke keuzes. De prioriteit die Verkeer en Waterstaat aan haar internationale prestigeproject gaf, verhinderde echter dat dit mogelijk was. Planvorming op (inter-)nationaal niveau en publieke participatie op lokaal niveau; hoe verhouden die zich tot elkaar?

10

Literatuur FINANCIEELE DAGBLAD, HET; Snelheid voorop bij besluit over HSL (2004), Het Financieele Dagblad 11 september 6 FISCHER, F; Technocracy and the Politics of Expertise (1990) FLYVBJERG, B, SKAMRIS HOLM, M en BUHL, S; Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie? (2002), APA Journal 68 – 3 GREVE, WB de; Echte inspraak biedt meerwaarde voor infrastructuur (2000) Het Financieele Dagblad 25 februari HAAN, F en HOOVE, S ten; Liegen en Bedriegen (2005), Volkskrant 6 september 1 HSL ZUID HOMEPAGE; http://www.hslzuid/achtergroden.jsp INSPRAAKPUNT VERKEER EN WATERSTAAT; Inspraak: Perspectief en Praktijk (2004) JAARSMA, CF; Ruimtelijke economie & infrastructuur: deel infrastructuur (2005) 3 JACOBS, AJ; The HSL-Zuid Project and the Dutch Phenomenon of Inspraak (2005) (niet gepubliceerd) JACOBS, AJ; Public participation in major infrastructural projects: The High Speed Railway Line (2006), TOPOS nr. 1 KOPPENJAN, JFM en RIJNVELD, M; Draagvlakvorming bij grote projecten (1997) MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT; Planologische Kernbeslissing HSL-Zuid: Deel 3: Reacties op de inspraak (1996) PARLEMENT & POLITIEK; http://www.parlement.com/9291000/modules/gx4o0v9e PROJECTORGANISATIE HSL-ZUID; Projectbeschrijving (1997) 2 TIJDELIJKE COMMISSIE INFRASTRUCTUURPROJECTEN; Reconstructie HSL-Zuid: De besluitvorming uitvergroot (2004) TIJDELIJKE COMMISSIE INFRASTRUCTUURPROJECTEN; Stenografische verslag van een gesprek met mevrouw de Boer in het kader van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (2004) 5 TIJDELIJKE COMMISSIE INFRASTRUCTUURPROJECTEN; Stenografische verslag van een gesprek met mevrouw Jorritsma-Lebbink in het kader van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (2004) 4 TIJDELIJKE COMMISSIE INFRASTRUCTUURPROJECTEN; Stenografische verslag van een gesprek met mevrouw Wolvers in het kader van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (2004) TU DELFT; Een systematische analyse van de inspraakreacties op de Nieuwe HSLnota, http://www.tbm.tudelft.nl/webstaf/jann/hslartikel.htm

11