Completo1

Revista Española de Relaciones Internacionales

Número 1 (Julio 2009)

© Asociación para las Naciones Unidas y el Derecho Internacional

REVISTA ESPAÑOLA DE RELACIOES ITERACIOALES WWW.RERI-AUDI.ES

OBJETIVOS Y COTEIDO DE LA PUBLICACIÓ RERI es una publicación electrónica, de la Asociación para las Naciones Unidas y el Derecho Internacional, centrada en artículos académicos en el campo del Derecho Internacional y las Relaciones Internacionales en general. Es indudable la influencia que estas materias tienen en nuestra sociedad. Por ello, RERI busca publicar anualmente investigaciones originales que supongan una aportación significativa a estas disciplinas y que nos permitan arrojar luz sobre un campo que todavía requiere bastante reflexión. De esta manera, RERI quiere aportar su granito de arena hacia una sociedad internacional cada vez más unida y pacífica. ÓRGAOS DE RERI ENTIDAD EDITORA Asociación para las Naciones Unidas y el Derecho Internacional (ANUDI) DIRECTOR Carlos-Alberto Arrébola Rodríguez Vicepresidente de la Asociación para las aciones Unidas y el Derecho Internacional CONSEJO EDITORIAL Beatriz Barreiro Carril Profesora de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid Antonio Díaz Narváez Profesor de la Universidad Carlos III de Madrid Héctor Jiménez Portilla Presidente de la Asociación para las aciones Unidas y el Derecho Internacional Dra. Ana Manero Salvador Profesora de la Universidad Carlos III de Madrid Dra. Florabel Quispe Remón Profesora de la Universidad Carlos III de Madrid

Dra. Pilar Trinidad Nuñez Consejera Técnica de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación y Profesora Titular de la Universidad de Extremadura CONSEJO DE REDACCIÓN Salomé Arnaiz González Miembro de la Asociación para las aciones Unidas y el Derecho Internacional Enrique Gallego Capdevila Miembro de la Asociación para las aciones Unidas y el Derecho Internacional

IFORMACIÓ DE COTACTO Revista Española de Relaciones Internacionales (RERI) Dirección: C/ Madrid 126, C.P. 28903, Getafe. (Despacho 16.S.04). Teléfono: +34916249267 E-mail: [email protected]

COTEIDO

MARIÑO MENÉNDEZ, F.: PRÓLOGO AL PRIMER ÚMERO ................................ 10 ARTÍCULOS LÓPEZ MARTÍN, A. G.: EL DERECHO ITERACIOAL E EL MARCO DE UA SOCIEDAD GLOBALIZADA. TEDECIAS Y PERSPECTIVAS ................................ 13 GÓMEZ GIL, C.: CLAVES PARA UA MEJOR ITERPRETACIÓ DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILEIO A LA LUZ DE LA CRISIS ECOÓMICA GLOBAL ................................................................................................. 48 BUSTAMANTE ALARCÓN, R.: EL CASO DEL TRIBUAL COSTITUCIOAL, A PROPÓSITO DE LA SETECIA DE LA CORTE ITERAMERICAA DE DERECHOS HUMAOS ..................................................................................................................... 86 Unión Europea CINELLI, C.: LA «CUESTIÓ ÁRTICA» Y LA UIÓ EUROPEA .......................... 138 SABINA OLIVER, M. J.: COOPERACIÓ EUROMEDITERRÁEA: UA UIÓ MEDITERRÁEA PARA ESCÉPTICOS ...................................................................... 164 BARÓN GOIRIENA DE GANDARIAS, A.: EL PROBLEMA DEL DÉFICIT DEMOCRÁTICO Y SU RESOLUCIÓ PARLAMETARIA E EL SEO DE LA UIÓ EUROPEA. ................................................................................................................... 175 OTAS DE OPIIÓ MOJTAR, A.: UA REFLEXIÓ SOBRE EL SAHARA ............................................. 196

DERECHOS DE AUTOR Los derechos de autor corresponden conjuntamente a la Asociación para las Naciones Unidas y el Derecho Internacional (ANUDI) y a los autores de los artículos. Los autores tienen derecho a republicar el artículo indicando, en cualquier caso, su publicación original en la Revista Española de Relaciones Internacionales.

ORMAS DE PUBLICACIÓ Última actualización: noviembre 2008 1. Los trabajos deberán presentarse únicamente a la siguiente dirección de la RERI: [email protected]. 2. Sólo se admitirán textos inéditos y originales, tanto en español como en inglés. Como excepción, y con el visto bueno del Director, se podrán publicar trabajos no inéditos o en otros idiomas, por su interés especial. 3. Los artículos deben remitirse en un formato estándar de texto electrónico (por ejemplo .doc en Word). Deberá indicarse el exacto título del trabajo y se deberá incorporar un Abstract tanto en español como en inglés, así como una serie de palabras clave (5 aproximadamente) acerca del tema del que trate el texto. 4. En un documento aparte deberá precisarse el título del artículo, profesión del autor, entidad/institución a la que pertenecen y su dirección de correo electrónico. 5. Las normas de citación a seguir serán las de la normativa ISO 690-2. Ésta especifica los elementos que hay que incluir en las citas bibliográficas y establece una ordenación obligatoria de los elementos de la referencia. 6. Los textos una vez que hayan sido aceptados por la dirección de la RERI serán evaluados a través de un sistema ciego de arbitraje, es decir un sistema en el que los evaluadores desconocen los datos identificativos del autor por todos los miembros del Consejo editorial. 7. La fecha de recepción máxima de artículos se establece en el 1 de junio de cada año. El Consejo Editorial recomendará o no en un plazo, por lo general, no inferior a dos meses,

la publicación del trabajo, que se publicará cuando el número de informes positivos haya sido mayoritario. En caso de empate entre informes positivos y negativos la decisión final corresponderá al Director de la Revista. 8. Los resultados de la evaluación se comunicarán al autor aportándole además, los comentarios, si los hubiere y fueren relevantes, de los evaluadores. Si la evaluación resulta positiva se ofrecerá al autor la posibilidad de remitir una nueva versión del artículo que incorpore dichas observaciones. 9. Temática de los artículos: se tratará de textos académicos que se refieran a todo el área de las relaciones internacionales y del derecho internacional público. Podrá analizarse e interpretarse cuestiones teóricas, históricas o de actualidad, relativas a temas de política internacional, economía, derechos humanos o de la disciplina del derecho

CITACIÓN RECOMENDADA: RERI

PRÓLOGO AL PRIMER ÚMERO FERNANDO MARIÑO MENÉNDEZ Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad Carlos III de Madrid

Constituye para mí una gran satisfacción escribir estas palabras iniciales para el primer número de la Revista española de Relaciones Internacionales. Tanto más cuanto que el grupo que la impulsa está formado por estudiantes de la Universidad Carlos III de Madrid, dispuestos a demostrar que su interés y aún sus afanes por el conocimiento y análisis de las relaciones internacionales y de su situación real, es algo más que puramente académico. Conozco bien sus preocupaciones por la "Organización Mundial", como el añorado Michael Virally denominaba a Naciones Unidas. Estas, actuando como corazón de un amplio sistema de cooperación multilateral institucionalizada, constituyen el embrión de Gobernanza mundial por el que se esfuerzan los más nobles actores de la Sociedad Internacional. Conozco también sus intenciones de moverse dentro de amplias perspectivas de análisis que, estoy seguro, no descuidarán ningún aspecto de las relaciones internacionales que interese especialmente a España , y en particular que entre nuestro país y el proceso de integración europea existe una interconexión que determina de modo fundamental amplios campos de nuestra política exterior, mundial y regional. Su tarea no es fácil y estará llena de dificultades de toda clase. La menor de ellas no será desde luego mantener la fidelidad a un espíritu crítico que tenga siempre presente que no es posible construir un orden mundial más justo sin promover y proteger el respeto de los valores universales de la paz y la dignidad humana. La defensa práctica y eficaz de la democracia representativa, del Estado de Derecho y, en definitiva, de los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona constituye la concreción auténtica y genuina de aquellos valores. Nunca se debe abandonar la convicción de que no puede haber equidad, justicia y paz en las relaciones internacionales si se abandona dicha defensa. Cuando sea necesario, pues, con la cabeza bien ordenada y conociendo que, según la expresión ya de antiguo consagrada, "San Francisco de Asís no dirige las relaciones 10 www.reri-anudi.es

internacionales", hay que hacer patente que el núcleo mejor de la Comunidad Internacional de nuestro tiempo, y en particular su "sociedad civil", exige un orden que erradique las graves violaciones de derechos humanos fundamentales; lo mismo de los civiles y políticos que de los económicos y sociales, puesto que todos los derechos humanos, según la doctrina mundialmente aceptada, son universales, indivisibles e interdependientes. Desde la bienvenida desaparición del Presidente G.W. Bush y la llegada de B. Obama a la Presidencia de Estados Unidos de Norteamérica, algo parecen haber mejorado las oportunidades de un "multilateralismo benéfico". Los primeros tests para su prueba real están ahí: por ejemplo la crisis de Próximo Oriente, que engloba diferentes conflictos interconectados y muy en especial el más esencial de ellos, el palestino israelí. Más en general las crisis humanitarias de amplia envergadura, consecuencia del empobrecimiento de grandes núcleos de población y de la ausencia de mecanismos de prevención y lucha contra grandes epidemias, contra el descontrol de los mercados de materias primas básicas y de los productos de alimentación mundial y en definitiva contra el subdesarrollo estructural, etc. Es lo cierto que la Comunidad Internacional se resiste a asumir su "responsabilidad de proteger" a pueblos frente a genocidios, limpiezas étnicas y crímenes contra la Humanidad. Tampoco acaba de universalizarse la aceptación de que la lucha y la cooperación contra la impunidad de los grandes criminales internacionales debe ser un objetivo de todos los Estados: muchos de ellos, y no los menos poderosos, se resisten a admitir la jurisdicción de la Corte Penal Internacional y, en otro nivel, a admitir la jurisdicción universal estatal fundada únicamente en la gravedad de los crímenes cometidos. Y qué decir de los tímidos avances de la criminalización mundial del terrorismo internacional o de los avances, ya sólo admisibles si son decisivos, hacia un desarme nuclear universal y completo bajo un control internacional y eficaz. Por otro lado, ¿No son todavía enormemente tímidos los progresos de la cooperación internacional para el control decisivo del "cambio climático" y otros graves deterioros del medio ambiente global y regional? Los apuntes hechos hasta ahora no sugieren que el contenido de esta nueva Revista deje en segundo plano los trabajos o crónicas sobre los aspectos más técnicos del Derecho Internacional, ni la necesaria interdisciplinariedad de los análisis, ni el estudio de problemas concretos o de textos o decisiones determinadas.

En cualquier caso, un

aspecto central de su contenido bien podría ser el estudio y la crítica constructiva sobre 11 www.reri-anudi.es

las políticas exteriores del Estado español, incluyendo la defensa de los intereses de España y de los derechos de los españoles en el mundo. Y más allá: ¿Cuál es el estado de las relaciones entre el Derecho Internacional y el Derecho interno español? ¿Cuáles son las líneas de la política jurídica internacional que sigue el gobierno español? Yo mismo, como Catedrático más antiguo de Derecho Internacional Público de la Universidad Carlos III, pero también los que "vienen detrás" profesores Catedráticos Carlos Fernández Liesa y Carlos Moreiro y Titulares Jorge Zavala, Alicia Cebada y Montserrat Abad (por citar sólo los más antiguos) colaboraremos en la medida de nuestras posibilidades a que esta publicación de nuestra Universidad, dirigida por un alumno de ella, Carlos Alberto Arrebola, tenga el éxito que merece. Con una dirección rigurosa y un criterio científico y académico adecuado a sus objetivos, el equipo director permitirá que en ella ejerzan sus primeras armas internacionalistas quienes se sientan llamados al ámbito de lo internacional, desde la actividad de abogado ante tribunales internos hasta la actividad diplomática. Mis mejores augurios para la Revista Española de Relaciones Internacionales.

Madrid, julio de 2009.

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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.

EL DERECHO ITERACIOAL E EL MARCO DE UA SOCIEDAD GLOBALIZADA. TEDECIAS Y PERSPECTIVAS Ana Gemma López Martín∗

RESUME Desde hace algunos años asistimos a importantes cambios en la sociedad internacional que se han acentuado en el presente milenio y que vienen marcados fundamentalmente por los ‘fenómenos’ de la globalización y el unilateralismo hegemónico de los EE.UU. Tales cambios afectan inevitablemente al Derecho internacional, de forma tal que podemos afirmar que éste se halla en proceso de transición. La subjetividad, los procesos de creación y aplicación normativa, o el sistema de seguridad colectiva establecido por las aciones Unidas, son algunos de los ámbitos que se han visto en mayor medida afectados por esta ‘mutación’. Palabras

clave:

Derecho

internacional,

globalización,

sociedad

internacional,

subjetividad internacional, creación y aplicación de normas internacionales, Consejo de Seguridad.

ABSTRACT We assist to important changes in the international society some years since. These changes have increased in the present millennium, and they are marked above all for the phenomenon of the globalization and for the unilateralism of the United States. These changes concern to the International Law that it’s immersed in a process of transition. The international subjectivity, the process of legal creation and application, or the United ations’ system of collective security are some of the fields that they are affected for this ‘mutation’.

∗

Profesora Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. [email protected]

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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.

Keywords: International Law, Globalization, International Society, International Subjectivity, Creation and Application of International Norms, Security Council.

SUMARIO: 1. La Sociedad Internacional en cambio; 1.1. La impronta de la “globalización” en la sociedad internacional 1.2. El unilateralismo hegemónico: crónica de un cambio anunciado. 2. La consiguiente evolución y cambio en el ordenamiento jurídico internacional; 2.1. La soberanía estatal, ¿una especie en peligro de extinción?; 2.2. Las nuevas tendencias en el proceso de creación normativa; 2.2.1. El ‘revivir’ de la costumbre versus el ‘declive’ de la Comisión de Derecho Internacional; 2.2.2. El afianzamiento del tratado como imprescindible manifestación normativa. 2.3. Los riesgos de fragmentación que acechan al ordenamiento

jurídico

internacional;

2.3.1.

Diversificación

material

y

sectorialización del Derecho internacional; 2.3.2. La “judicialización” del Derecho internacional: de la unicidad universalista a la pluralidad especializada; 2.4. ¿Hacia un nuevo sistema de ‘seguridad colectiva-inseguridad unilateral’ o el canto del cisne del Consejo de Seguridad?

La concepción del Derecho internacional como un proceso específico de creación y aplicación de normas en un contexto social e histórico determinado constituye una constante comúnmente compartida, de tal forma que lo que son los caracteres que impregnan a la Sociedad internacional dejan su impronta en los rasgos que definen al propio ordenamiento jurídico internacional. Pues, el Derecho internacional es tributario de la situación en que se halle la sociedad a la que se aplica. Es una realidad innegable, por tanto, que el Derecho internacional aparece condicionado por el proceso de evolución de la sociedad internacional, lo que nos obliga a escudriñar el mundo a nuestro alrededor si no queremos anquilosarnos en épocas ya superadas. No es lo mismo el Derecho internacional anterior a la Paz de Westphalia que el que surgió de ésta. El siglo XX se caracterizó por una profunda evolución del Derecho internacional, sobre todo a partir de la segunda guerra mundial de 1939-1945. Con el siglo XXI, más de medio siglo después 14 www.reri-anudi.es

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de la terminación de dicha conflagración, parece que llegamos a un momento distinto. La forma en la que se han conducido los últimos conflictos armados, sobre todo en Afganistán e Irak, apunta a una nueva transformación del Derecho Internacional, sobre todo en ámbitos como el del recurso a la fuerza armada fuera del marco de las Naciones Unidas, lo que obliga a plantearse la cuestión de la validez de las normas que lo regulan. Para entender estos cambios, hay que situarse en la perspectiva de la evolución de las relaciones internacionales, de las transformaciones de la sociedad internacional. Por ello, debemos preguntarnos acerca de las posibles transformaciones o mutaciones que afectan en el momento actual a la estructura social del ordenamiento internacional, porque las mismas afectarán, sin duda, a su estructura jurídica.

1. LA SOCIEDAD ITERACIOAL E CAMBIO

El hecho de la transformación no es algo nuevo para el sistema internacional, pues éste, como fenómeno histórico, no es estático y se halla sometido a constantes cambios, algunos de los cuáles son de tales dimensiones que han sido reconocidos como avances cualitativos en el curso de la historia. En esta línea, nos explica A. Rodríguez Carrión que “siempre se está en período de cambio y transformación, pero si algunos de ellos son simples transformaciones que no afectan a la esencia de la sociedad internacional, en otros es posible vislumbrar elementos que apunten a una mutación, a la aparición de algo que resulte absolutamente nuevo y que rompe con la naturaleza última del fenómeno observado”1. De esta forma, el mayor riesgo al que nos enfrentamos es, como nos indica este autor, el de experimentar una especie de ‘regreso al pasado’, esto es, de vuelta a una sociedad internacional decimonónica, no universal, en la que los Estados eran clasificados como civilizados, semicivilizados y bárbaros, y sólo a los primeros les está conferida la sagrada misión de civilización sobre pautas que sólo ellos están en disposición de sugerir2. No parece que estemos aún ante un riesgo cierto de involución, de ahí que la idea de “mutación” que apuntamos no se plantee en sentido peyorativo. Muy al contrario,

1

Vid. RODRÍGUEZ CARRIÓN, A., El Derecho internacional en el umbral del siglo XXI, Málaga, 1999, pp.10-11. 2 Vid. Ibidem, p.74.

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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.

compartimos la opinión de S. Belaïd3, en el sentido de que la noción de “mutación” semeja la idea de “evolución”. De esta forma, por la propia ambivalencia del término y la ambigüedad que le caracteriza, la noción de mutación puede ser perfectamente utilizada en el análisis de las transformaciones actuales de la Sociedad internacional, entidad política, y del Derecho internacional, orden normativo que regula esta última; en efecto, la Sociedad internacional sufre transformaciones de orden estructural, que por su profundidad y su rapidez evocan la idea de “mutación”, pero que por el arraigo de sus raíces en la historia deben apreciarse en términos de “evolución”, de crecimiento y progreso, y no de “involución”, de regresión o retroceso. Es más que evidente que desde la Modernidad hasta nuestros días, el grupo social que regula el Derecho internacional ha sufrido, como decimos, una larga evolución produciéndose cambios importantes en su estructura, en sus elementos componentes, y en los valores sociales. Una compleja y completa mutación que llevó a caracterizarla en 1990, tanto por su universalización, cosmopolitización y heterogeneidad –desde el punto de vista de la organización política, económica y social, y de las concepciones culturales prevalentes-, como por su polimorfismo -esto es, por la aparición y multiplicación de sujetos no estatales y otros actores internacionales-, así como por un cierto grado de institucionalización y democratización4. Comparándolas con los rasgos dominantes en la sociedad tradicional, es evidente que se ha operado un profundo cambio en las características de la sociedad internacional, pero un cambio inserto en una relación de continuidad. Sin embargo, desde finales del siglo XX y comienzos del nuevo milenio, el sistema internacional se encuentra nuevamente sometido a un proceso de cambios de largo alcance. El impacto de los mismos no sólo afecta al propio sistema internacional y a su ordenamiento jurídico, sino que sus efectos se dejan sentir en amplios segmentos de las sociedades de todo el mundo. Aunque no creemos que podamos decir aún que una nueva etapa, reemplazando a la anterior, se halle firmemente establecida, sino que más bien nos hallamos ante una sociedad en proceso de transición. Hay quien piensa, con buena razón, que estamos frente a una realidad usual asociada a la evolución natural de toda sociedad y que se refleja, por consiguiente, en el ordenamiento jurídico que la rige5. Es la siempre

3

Vid. BELAÏD, S., “Société internationale, droit international: quelles “mutations”?”, CEBDI, vol.VII, 2003, p.51. 4 Véase la explicitación de cada uno de ellos en REMIRO BROTÓNS, A., “Desvertebración del Derecho internacional en la sociedad globalizada”, CEBDI, vol.V, 2001, pp.58-61. 5 Cf. ROSENNE, Sh., The Perplexities of Modern International Law, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2004, pp.4-5.

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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.

presente necesidad de toda sociedad de compatibilizar la estabilidad de sus estructuras con las presiones del cambio6. En este orden de ideas, la estructura social internacional se ve afectada por numerosos factores de reciente aparición que la distinguen respecto a momentos anteriores7, sumergiéndola en un innegable proceso de mutación. Factores que pueden condensarse en dos fenómenos que invaden e imbuyen a la sociedad internacional en su conjunto y que la hacen enfrentarse a retos trascendentales: la “globalización” o “mundialización”8 y el unilateralismo de la única super o hiper-potencia.

1.1.La impronta de la “globalización” en la sociedad internacional

Hace veinte años, casi nadie, en el mundo jurídico hablaba de la “globalización” o “mundialización”9. De repente –y realmente parece haber sido de una forma súbita-, la globalización, la sociedad global y el orden jurídico global están en boca de todo el mundo. Es como si se tratara de “una moda”. Aunque, en opinión de L.M. Friedman10, estamos ante algo más que una moda, es la respuesta a algo importante y real en el mundo contemporáneo. Lo cierto es que la globalización nos presenta un mundo transnacional “idílico” que desconoce o atraviesa al propio Estado. Mucho se ha escrito acerca de este fenómeno que afecta a la sociedad internacional, llegando incluso a mitificar su contenido. Por ello, se impone una labor de concreción. Es necesario advertir, primeramente, que el concepto de globalización no debe confundirse,

ni

tomarse

como

sinónimo

de

“internacionalización”.

La

internacionalización se refiere, en palabras de J. Delbrück, “to cooperative activities of

6

Cf. ORREGO VICUÑA, F., “Derecho internacional y sociedad global: ¿Ha cambiado la naturaleza del orden jurídico internacional?”, en Pacis Artes. Obra homenaje al profesor Julio D. González Campos, Tomo I, Madrid, Universidad Autónoma, EUROLEX, 2005, p.443. 7 Cf. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I., Derecho internacional y Crisis internacionales, Madrid, Iustel, 2005, p.17. 8 No vamos a entrar en la polémica acerca de si debe hablarse de “globalización” o “mundialización”, cuestión ésta más lingüística que jurídica. Optamos por la utilización del término “globalización”, porque es, como indica J. Raga, “el que ha conseguido penetrar privilegiadamente en la vida de la comunidad” (vid. RAGA, J., Globalización, sí; pero para quién, Madrid, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho, UCM, 2009, p.7). 9 Frente a esta dualidad terminológica, globalización/mundialización, debemos indicar que el término “mundialización” ha sido el adoptado en los textos de Naciones Unidas redactados en español. 10 Vid. FRIEDMAN, L.M., “Erewhon: The Coming Global Legal Order”, Stanford Journal of International Law, 2001, p.364.

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national actors on a level beyond the nation state but in the last resort under its control”; mientras que la globalización supone, siguiendo a este mismo autor, “the process or the processes of denationalization/deterritorialization of politics, markets, and laws or, more specifically, process of denationalization/deterritorialization of clusters of political, economic and social transactions involving national and international actors, public and private, leading to a global interconnectedness of these actors in time and space”11. Podemos, así, sintetizar las características de la globalización en las siguientes: la liberalización del comercio internacional y el aumento de la competencia en los mercados mundiales, la expansión de las inversiones extranjeras directas, y la aparición de flujos financieros masivos transfronterizos. Fenómenos todos ellos ligados a dos factores subyacentes que crearon las condiciones propicias para su aparición: en primer lugar, las decisiones políticas y jurídicas adoptadas por los Estados en orden a reducir las barreras nacionales; en segundo, el impacto de las nuevas tecnologías en los ámbitos de la información y las comunicaciones12. En este sentido, resulta evidente que la globalización más que un proceso, constituye toda una serie de procesos, al ser múltiples las dimensiones que se encuentran afectadas por el fenómeno globalizador. Es tal la extensión de este fenómeno, que uno parece tener la sensación de que la antigua sagrada misión de civilización que permitía justificar el colonialismo y el imperialismo, ha sido sustituida por una sagrada misión de globalización13. La sociedad internacional no se ha escapado de las garras de este proceso globalizador, que ha dejado su impronta en la misma. Una de las principales consecuencias ha sido la rápida aparición de un amplio número de actores de la sociedad civil, actores no estatales, cuya influencia ha ido creciendo en el espacio y en el tiempo como resultado de la globalización y el avance tecnológico, en proporción directa a su aumento en número y tipo, hasta el punto que, según L. Pérez-Prat14, nos hallamos sumidos en la era de los actores no estatales. Es una realidad que el proceso de

11

Vid. DELBRÜCK, J., “Structural Changes in the International System and its Legal Order: International Law in the Era of Globalization”, Revue Suisse de droit internationa et de droit européen, 2001, pp.14-16. 12 Cf. CARRILLO SALCEDO, A., Globalización y orden internacional, Sevilla, 2005, p.17. 13 Cf REMIRO BROTÓNS, A., “Justice Among States”, en Liber Amicorum Jose María Ruda, The Hague, Kluwer, 2000, p.43. 14 Vid. PÉREZ-PRAT DURBÁN, L., “Las ONGs y el Derecho internacional humanitario”, en RAMÓN CHORNET, C. (ed.), Derechos y libertades ante las nuevas amenazas a la seguridad global, Valencia, Tirant lo Blanch, 2005, p.199.

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diversificación del sistema internacional en términos de actores relevantes se acelera e intensifica en un orden social globalizado. Entre estos actores no estatales destacan las organizaciones no gubernamentales. No sólo por una cuestión de número, con ser numerosas, sino por el cambio cualitativo que para el sistema internacional puede suponer, a medio plazo, el asalto que viene padeciendo procedente de estos actores, desaforados por participar en todas las facetas de la vida internacional. Junto a estas organizaciones, es necesario referirse igualmente a las empresas multinacionales, actores mucho más poderosos, cuyo papel se hace especialmente patente en el mundo de los negocios y del comercio internacional. Pero, además, una nueva especie de actores no estatales ha emergido de una forma menos razonable. Es el caso de las organizaciones terroristas, que no están fundadas dentro de un Estado y que no respetan las reglas establecidas15, cuya existencia supone un reto adicional, especialmente preocupante, para la sociedad y el derecho internacional. Fruto de la evolución de la sociedad internacional y de este proceso globalizador es también la tendencia a un pluralismo en la personalidad jurídica, de forma tal, que ciertos actores no estatales han llegado a ascender a la categoría de sujetos internacionales, eso sí, con un grado diferente de subjetividad a la del Estado, mucho más limitado. Tal es el caso del individuo, de los pueblos, las minorías o los indígenas. Otro elemento estructural importante de este proceso de globalización viene constituido por el papel cada vez más creciente de foros internacionales universales –o casi universales-, establecidos para la discusión de política internacional que llegan a ejercer su impronta, incluso, en el proceso de creación de normas. Un fenómeno que acompaña al ejercicio progresivo de autoridad pública no territorial por parte de Organizaciones internacionales. Estos foros facilitan el escenario para un intenso y amplio discurso mundial que tiene potencial para construir un consenso general sobre estrategias relativas a diferentes cambios globales16. El impacto de estas “mutaciones”, fruto de la globalización, sobre el Derecho internacional puede ser crucial, y su impronta se deja sentir en un amplio espectro de ámbitos. Tal es el caso de la subjetividad internacional o del proceso de creación normativa. También lo es el aumento espectacular del alcance material del Derecho internacional. De ser un instrumento dedicado a la reglamentación de la diplomacia 15 16

Cf. SANDS, Ph., Lawless World, London, Penguin Books, 2006, p.xviii. Cf. DELBRÜCK, J., “Structural Changes… op.cit., pp.18-19.

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formal, ha pasado a ocuparse de la mayoría de las formas de actividad internacional de lo más diversas; desde el comercio hasta la protección del medio ambiente, desde los derechos humanos hasta la cooperación científica y tecnológica. Incluso algunos de estos ámbitos gozan de su propio sistema de arreglo de controversias, lo que ha provocado una proliferación de órganos jurisdiccionales. Sin embargo, esta expansión y esta proliferación se han producido sin coordinación, en el marco de determinadas agrupaciones regionales o funcionales de Estados, lo que puede generar riesgos ciertos de fragmentación del Derecho internacional, tanto sustantivos, como institucionales. Como apunta, la Comisión de Derecho Internacional (CDI), “es una conocida paradoja de la mundialización que, aunque ha dado lugar a una uniformización cada vez mayor de la vida social en todo el mundo, ha conducido también a su creciente fragmentación, es decir, a la aparición de esferas especializadas y relativamente autónomas de estructura y acción social”17.

1.2. El unilateralismo hegemónico: crónica de un cambio anunciado

La desaparición de la bipolaridad y la desmembración de una superpotencia como la Unión Soviética, supuso la emergencia unilateralista de la otra, EE.UU. -que se ha convertido indudablemente en una “hiper-potencia”-, y con ella, la entrada de un “Nuevo Orden”, no necesariamente mejor18. En este sentido, uno de los aspectos más llamativos de la actual sociedad internacional es la acusada inclinación de los EE.UU., sólo o en compañía de sus aliados, al “unilateralismo”, sea para maximizar los efectos de sus políticas coercitivas, sea para combatir las amenazas a su seguridad, usurpando competencias o imponiendo formas de cooperación determinadas a otros Estados y, por supuesto, no aceptando limitaciones para la propia soberanía cuyo alcance y verificación no esté en sus propias manos19. Son múltiples las manifestaciones prodigadas por EE.UU. en este sentido, tras la llegada de 17

Vid. CDI, Informe relativo a su quincuagésimo octavo período de sesiones (11 mayo a 9 junio y 3 julio a 11 agosto 2006), Asamblea General, Documentos Oficiales, 61º período de sesiones, suplemento nº 10 (A/61/10), pa.242, p.445. 18 El profesor A. REMIRO BROTÓNS caracteriza ese “Nuevo Orden” que busca EE.UU. por seis rasgos: un orden regresivo, un orden hegemónico, un orden grupal, un orden intervencionista y represivo, un orden discriminatorio, y un orden envuelto en una semántica sedante y pervertida (cf. “Desvertebración del Derecho internacional… op.cit., pp.330-341). 19 Cf. REMIRO BROTÓNS, A., “Desvertebración del Derecho internacional… op.cit., p.214.

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G.W. Bush a la Casa Blanca, que van desde la negativa a ratificar el Protocolo de Kyoto sobre el cambio climático, el rechazo a la Corte Penal Internacional, pasando por la noratificación del Convenio sobre la eliminación de las armas químicas o el de las minas anti-persona20. Aunque, más grave aún resulta la afirmación del derecho unilateral al recurso a la fuerza para la defensa prioritaria de los intereses nacionales, que encuentra su razón de ser en la “Nueva Estrategia sobre Seguridad Nacional” (The ational Security Strategy of the United States)21 adoptada por el presidente Bush el 17 de septiembre de 2002, en la que se defiende la “guerra preventiva” contra el terrorismo internacional, pero también contra los Estados que lo apoyan y defiendan. Dicho documento es la culminación de una estrategia que empezó a perfilarse el 6 de diciembre de 2001, cuando el Senado aprobó un proyecto de ley que enmendaba la ley sobre protección de las fuerzas armadas que, entre otras cosas, prohibía a EE.UU., con ciertas excepciones, la cooperación con la Corte Penal Internacional o su participación en operaciones de mantenimiento de la paz; continuó el 12 de diciembre de ese mismo año, cuando EE.UU. notificó su retirada del Tratado antimisil balístico (ABM); y siguió el 8 de enero de 2002 con la adopción del documento sobre la política militar nuclear (uclear Posture Review), y la posterior nueva doctrina militar de EE.UU. que tiene como objetivo fundamental la “guerra contra el terrorismo”22. El máximo exponente de esta nueva política neoconservadora norteamericana lo constituye la llamada segunda guerra de Irak. Una política que se ha visto refrendada con la adopción de una nueva Estrategia de Seguridad Nacional, publicada el 6 de marzo de 2006, que no contiene grandes divergencias de fondo con la anterior23. Con esta doctrina que recoge la “Nueva Estrategia de Seguridad Nacional”, carente de fundamento en Derecho internacional, los neoconservadores norteamericanos intentan transformar el unilateralismo hegemónico de EE.UU. en un ‘imperio’. Sin

20

Cf. DUPUY, P.M., “L’unité de l’ordre international. Cours général de droit international public (2000)», R. des C., vol.297, 2002, p.37. 21 La información acerca de la Nueva Estrategia de Seguridad Nacional de EE.UU. puede consultarse en http://www.whitehouse.gov/nsc/nss/html. 22 Cf. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I., “Poder imperial y Derecho internacional. La pax americana”, en Estado y Derecho internacional. Homenaje al profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo, Tomo II, Sevilla, 2005, pp.1296-1297. Trabajo al que remitimos para un análisis en profundidad de esta nueva doctrina norteamericana y sus implicaciones para el Derecho internacional. 23 La información de esta Nueva Estrategia puede consultarse en http://usinfo.state.gov. Para un comentario sucinto de la misma, véase BERMEJO GARCÍA, R., “Guerra y Paz (el palo y la zanahoria) en la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos de marzo de 2006”, en REDI, vol. LVIII, 2006.1, pp.574-580.

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embargo, a diferencia de otros ‘imperios’ anteriores, éste no ofrece un modelo jurídico alternativo. Kosovo (1999), Afganistán (2001) e Irak (2003), son buena prueba de ese unilateralismo hegemónico al que está sometida la sociedad internacional. De hecho, la historia no ha conocido jamás nada comparable a este cuasi-monopolio de los instrumentos de violencia a gran escala en manos de un solo Estado. Un ejemplo de esta visión hegemónica lo constituye la propia aproximación norteamericana al Derecho internacional, que es concebido como la proyección exterior del derecho nacional-, como señala S. Sur, “the Rule of Law signifie application extraterritoriale par tous moyens de la loi américaine”24. Y lo más preocupante es que, frente a esta unipolaridad hegemónica, parece imposible la aparición de otra potencia capaz de desafiar a EE.UU. en su papel de líder, protector y gendarme del mundo. Esta mutación de una sociedad bipolar o una sociedad unipolar hegemónica ha tenido y tiene su impacto en el ordenamiento internacional. Como nos explica L.I. Sánchez Rodríguez, “gran parte del Derecho internacional construido tras la Segunda Guerra Mundial saltó por los aires al mismo tiempo que la Unión Soviética, convirtiendo en indispensable su reelaboración de conformidad con la nueva situación objetiva creada, entre cuyos riesgos no menores figura precisamente la emergencia del unilateralismo en detrimento de las soluciones multilaterales, institucionales y colectivas”25. En esta misma línea, la existencia de una hiperpotencia está afectando a los equilibrios entre Estados y conduciendo al diseño de un sistema unipolar de relaciones desiguales. Asimismo, en el plano institucional, esta situación incide de manera negativa en el funcionamiento del Consejo de Seguridad -en su sacrosanta misión de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales- que se ve postergado e instrumentalizado por la superpotencia. Mientras que sus actuaciones al margen y contra las normas internacionales que regulan el uso de la fuerza armada, están haciendo surgir una sensación de “crisis” entorno al propio Derecho internacional que empieza a verse cuestionado, tanto en sus fundamentos, como en su propia eficacia. No obstante, tras la llegada del presidente Obama al poder parece vislumbrarse una moderación en esta política y un cierto atisbo de esperanza de cambio.

24 25

Vid. SUR, S., “L’Etat entre l’éclatement et la mondialisation”, RBDI, 1997.1, p.20. Vid. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I., Derecho internacional y crisis… op.cit., p.17.

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Redoblan las campanas a difunto, ¿es que el Derecho internacional ha muerto? La reincidente pregunta acerca de para qué sirve el Derecho internacional vuelve a retumbar en nuestros oídos, y nuevamente los iusinternacionalistas nos vemos en obligados a demostrar la eficacia de nuestro ordenamiento, cómo si alguien se cuestionara la validez, existencia o eficacia del derecho interno penal, civil o administrativo, tantas veces y tan reiteradamente violado.

2. LA

COSIGUIETE

EVOLUCIÓ

Y

CAMBIO

E

EL

ORDEAMIETO JURÍDICO ITERACIOAL

El inicio del siglo XXI nos muestra el mundo como un lugar muy diferente del estructurado por Franklin D. Roosevelt y Winston Churchill medio siglo antes. El Derecho internacional ha sufrido una revolución, aunque revolución silenciosa nos dice Ph. Sands26. Y es lógico, pues si el derecho es un producto de la realidad social, y si nuestra realidad está en proceso de transformación, como hemos constatado, entonces claramente el orden jurídico debe verse afectado por dicha mutación. Pues, en una sociedad internacional que cambia sería ilusorio concebir al Derecho internacional como un orden pacífico y compacto. Es evidente, por tanto, que los cambios apuntados que ha experimentado la base societaria de la que es efecto nuestro ordenamiento (ubi societas ibi ius) en el tránsito del pasado al nuevo milenio, han actuado igualmente en el propio Derecho internacional (sic societas, sicut ius) que se ve, de esta forma, sometido al envite de factores, tanto endógenos, como exógenos, que impulsan su cambio. La forma de afrontarlos y el resultado final marcará el devenir de nuestra disciplina.

2.1. La soberanía estatal, ¿una especie en peligro de extinción?

En el Informe elaborado con motivo de la Cumbre del Milenio, advertía el Secretario General de las Naciones Unidas que cada vez inquieta más “la posibilidad de que corra peligro la soberanía de los Estados”, en una medida tal, que “hasta en los países

26

Vid. SANDS, Ph., Lawless World… op.cit., p.xii.

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más poderosos la gente se pregunta quién manda”27. Muchas son las voces que se han unido a la propagación de estos temores y que han generado, incluso, un lenguaje despectivo y peyorativo estigmatizador del Estado, con la utilización de calificativos tales como, “mínimo”, “catalítico” o “sobrepasado”28. Se plantea así el dogma de la desaparición del Estado como una realidad. Pero, ¿es tan “fiera” la crisis como la pintan? Hemos de indicar que esa mordaz diatriba que apuntábamos, se incardina en la aparente falta de capacidad estatal para afrontar los nuevos combates que le acechan – terrorismo, violaciones masivas de derechos humanos, flujos monetarios y financieros...-, y ante la cual resulta lógico cuestionarse si es cierta la existencia de una “crisis de la soberanía estatal”. Supuesta crisis que aparentemente se acentúa por mor del empuje con que entran en escena los nuevos retos que comportan el principio democrático, el derecho de injerencia humanitaria o la represión de los crímenes internacionales –en su única acepción actual de los cometidos por los individuos responsables de graves crímenes en masa-, todos los cuales se presentan a sí mismos como “límites de la soberanía estatal”. En esta línea, no hay duda que los crímenes internaciones cometidos por individuos están significando una nueva concepción del propio Derecho internacional, en la medida que supone el germen de un “orden internacional” que trasciende la sacro-santa soberanía de los Estados. El sistema jurídico internacional está amparando en su seno y dando carta de naturaleza a un ámbito de regulación de naturaleza penal en el que las personas pasan a ser individualmente responsables frente a normas internacionales, exponente de una evidente limitación de la soberanía jurisdiccional de los Estados. Si bien, han sido necesarios cien años de pisoteos jurídicos, de titubeos políticos, y, sobre todo, de crímenes contra la humanidad, para que esta revolución jurídica haya sido posible29. Pero, el mayor envite a la soberanía estatal procede, si duda, de la tan traída y llevada “globalización” que, como hemos advertido, nos presenta un mundo transnacional “idílico” que desconoce o atraviesa al propio Estado, y una de cuyas repercusiones más trascendentales está conectada con el ascenso e incipiente predominio en algunos ámbitos de ciertos actores no estatales que concentran el poder económico, y 27

Vid. osotros los pueblos: la función de las aciones Unidas en el siglo XXI (Doc. A/54/2000, 27 de marzo de 2000), pa.24. 28 Cf. RIQUELME CORTADO, R., Derecho internacional. Entre un orden global y fragmentado, Madrid, Editorial Biblioteca Nueva, Fundación Ortega y Gasset, 2003, p.24. 29 Vid. LÓPEZ MARTÍN, A.G., “Prólogo” en ALVAREZ DORREGO, M., La Corte Penal Internacional. Hacia la inclusión en el Estatuto de Roma del Crimen de Terrorismo, Buenos Aires, Fabián J. Di Plácido (ed.), 2004, pp.15-16.

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el creciente protagonismo de las organizaciones no gubernamentales en la vida internacional. Hace una década, R. Higgins señalaba que las ONGs “demands as one phenomenon in the reformation in international law”; un aspecto de esa reforma ha sido un cambio “in our notions of identity of the users and beneficiaries of international law”30. En este sentido destaca la inserción de estos actores en los procesos de creación, interpretación y aplicación del ordenamiento internacional y, desde una visión más institucionalizada, la participación cada vez más frecuente en organizaciones y regímenes internacionales; prueba de ello es su destacado papel en la negociación de la convención para la proscripción de las minas antipersona de 1997, o del Estatuto de la Corte Penal Internacional de 199831. El progresivo vasto aumento del contenido del Derecho internacional ha sido igualmente estimulado por las ONGs, particularmente en lo que se refiere a derechos humanos, derecho humanitario y medio ambiente. También la subjetividad internacional se ha visto afectada como consecuencia de este proceso globalizador, dando cabida a entidades no estatales como es el caso de los pueblos, las minorías o el propio individuo; todos ellos con un grado de personalidad jurídica muy limitado que, en ningún caso llega a afectar al proceso de creación normativa, piedra angular de la subjetividad internacional. De todos estos nuevos ‘sujetos’, lugar destacado merece el individuo que es, sin duda, el que ha recibido un mayor impulso en su subjetividad en los últimos años32. Resulta evidente que la soberanía estatal se halla sometida a un paulatino proceso de erosión, y que aparece ahora como un concepto relativo, no absoluto, que encuentra sus límites jurídicos en la soberanía de otros Estados dotados de los mismos derechos y 30

Vid. HIGGINS, R., “The Reformation in International Law”, en RAWLINGS, R. (ed.), Law, Society and Economy, 1997, pp.212-215. 31 Cf. PÉREZ-PRAT DURBÁN, L., “Las organizaciones no gubernamentales… op.cit., pp.200-201. 32 Prueba de ello es el reconocimiento del derecho de reclamación internacional frente a los Estados por violación de sus derechos humanos, cuyo paradigma lo constituye su legitimación procesal ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Este derecho de reclamación individual –independientemente de la terminología adoptada, ya sea comunicación, petición, queja, denuncia o demanda- constituye la piedra angular de la protección de los derechos humanos, siendo la técnica de control más avanzada, pues es a través de dicho derecho cómo el individuo afirma su posición como sujeto del Derecho internacional de los derechos humanos. Lo cual supone una verdadera revolución jurídica; pues, el hecho de que un individuo que ha visto violados sus derechos internacionalmente reconocidos pueda presentarse directamente ante una instancia internacional constituye una modificación fundamental respecto del derecho internacional clásico; se trata de una novedad que abre enormes posibilidades de cambio y perspectivas de innovación. En este punto, la adopción el 10 de diciembre de 2008 del Protocolo Facultativo del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, supone un hito importante en la protección internacional de los derechos humanos, al ser el primer instrumento internacional que reconoce el derecho de reclamación individual para la violación de los derechos económicos, sociales y culturales.

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deberes, así como en las restricciones impuestas por los principios jurídicos fundamentales que protegen intereses comunes de la comunidad internacional en su conjunto. Pero de igual forma es patente que, pese a ello, ocupa lugar de primer orden en el ámbito internacional del presente. A pesar del acoso y derribo a que parecen estar sometidos hoy día los Estados, éstos siguen ostentando la preeminencia en la actual sociedad internacional, dado que “no existe ninguna otra entidad que pueda competir con el Estado o reemplazarlo”33; no hay alternativa al Estado, no existe ninguna estructura supranacional capaz de dar respuesta a los problemas globales en sustitución de los Estados. El sistema de organización estatal sigue teniendo, por tanto, un alcance universal por encima de los casos problemáticos o patológicos de aplicación. Como acertadamente ha señalado Ch. Tomuschat, la historia sigue su curso y nuevos desarrollos pueden producir nuevas normas jurídicas pero, entonces como ahora, las dimensiones jurídicas del sistema internacional no podrán ser entendidas si no se acepta que los Estados soberanos constituyen su principal –aunque no único- pilar34. Todo lo cual nos lleva a concluir, como diestramente señala L.I. Sánchez Rodríguez, que “el modelo de organización social de yuxtaposición horizontal, se pasea todavía hoy de la mano con los modelos organizativos, institucionales y de satisfacción de intereses comunes, como si nada hubiera sucedido durante los últimos seis decenios sobre la superficie de la tierra. La soberanía absoluta y el postmodernismo estatales continúan bailando su último vals”35. Pues, debemos tener presente que el Derecho internacional permanece en el tiempo como un derecho que regula las relaciones entre sus sujetos atendiendo a las particulares características de la sociedad internacional. Esta es la razón que explica porque su progreso como orden vertical jerárquico es mucho más limitado y excepcional que su expansión horizontal. La consecuencia más directa de esta realidad es que el ordenamiento internacional continúa siendo un derecho esencialmente interestatal. El Estado continúa siendo el principal núcleo de poder de la sociedad internacional y, por tanto, persiste la vigencia de la noción de soberanía como inherente al Estado y base del Derecho internacional actual.

33

Cf. Secretario General de las Naciones Unidas, osotros los Pueblos... op.cit., pa.43. Vid. TOMUSCHAT, Ch., “International Law: Ensuring the Survival of Mankind on the Eve of a New Century. General Course on Public International Law”, R. des C., nº 281, 1999, p.43. 35 Vid. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I., Derecho Internacional y Crisis… op.cit, p.58. 34

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En esta línea, más que levantar acta de defunción del Estado, lo que reclaman los desafíos generados por la globalización es reivindicar su papel reforzado como elemento estabilizador del orden jurídico interno, en tanto que principal responsable de un espacio donde ejercer la democracia, el estado de derecho y garantizar la promoción y protección de los derechos humanos, respecto de los que el Estado es la primera instancia que ha de velar por su garantía y correcta aplicación.

2.2. Las nuevas tendencias en el proceso de creación normativa

En la medida en que el Derecho internacional es concebido como un conjunto de normas que dictan la conducta de sus sujetos, la anatomía y la patología de sus normas se convierten en esenciales para la comprensión de la evaluación del sistema. Según indica P. Weil36, el Derecho internacional no se justifica más que por las funciones que está llamado a cumplir en el mundo de los Estados, tal y como es, y no como podría desearse que fuera. Cuestiones como las relativas al proceso de formación de las normas, o la forma de sancionar y asegurar su aplicación se erigen entonces en los principales interrogantes a los que dar respuesta. En esta línea, hemos de advertir que pese a los avatares que hemos visto sacuden a la soberanía estatal, no se ha erigido ninguna autoridad legislativa distinta de los Estados soberanos; el consentimiento de éstos juega un papel de primer orden, ya se trate de convenios, de costumbres o de principios generales. Sin embargo, hemos asistido en los últimos años a profundas transformaciones en el proceso de creación normativa; por un lado, cambios importantes en el esquema tradicional de las “fuentes” del Derecho internacional; por otro, en el fenómeno codificador que conoció en su momento un gran auge por obra de la Comisión de Derecho internacional (CDI) y la Asamblea General de las Naciones Unidas, se ha visto retomado por otros “cauces”. Efectivamente, la evolución en el proceso de creación normativa constituye uno de los fenómenos más remarcables del Derecho internacional contemporáneo. Pero esta evolución no ha tenido por efecto convertir en caducos u obsoletos los modos clásicos de formación –tratado y costumbre-, sino que el contexto socio-jurídico en el que participan, 36

Vid. WEIL, P., «Le droit international en quête de son identité. Cours général de droit international public», R. des C., nº237, 1992-VI, p.129.

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así como sus relaciones recíprocas y sus respectivos procedimientos de elaboración, han sido profundamente transformados y se han vuelto de una gran complejidad. El rápido desarrollo del fenómeno institucional, por un lado, y el acceso a la independencia de un gran número de nuevos Estados, por otro, constituyen dos realidades políticas que interaccionan en este ámbito y generan como resultado la frecuencia de las conferencias internacionales y la consolidación del fenómenos de elaboración del Derecho en el marco institucionalizado de las Organizaciones internacionales, en particular de Naciones Unidas. Sin ninguna duda, los tratados y la costumbre constituyen aún los procedimientos autónomos de creación de las reglas jurídicas internacionales, pero ahora bajo un nuevo prisma, el de los forums multilaterales e institucionalizados de naturaleza políticodiplomática.

2.2.1. EL ‘REVIVIR’ DE LA COSTUMBRE VERSUS EL ‘DECLIVE’ DE LA COMISIÓN DE DERECHO INTERNACIONAL

Parece lejano cuando hace cuarenta años, en 1967, Ch.Visscher evocaba «le déclin relatif du droit international coutumier et le moindre productivité de la coutume dans les rapports internationaux contemporain»37. Hoy día, todos los observadores parecen estar de acuerdo, la costumbre conoce un rebrote de vitalidad, una nueva juventud, un segundo soplo, apareciendo, así, “comme une source ‘novatrice’, féconde et irremplaçable du droit international”38. No hace mucho pariente pobre de la normatividad internacional, la costumbre se halla instalada en el corazón del sistema. Se ha convertido en piedra angular, hasta el punto de que el Derecho internacional consuetudinario es frecuentemente calificado de “general”. Sin duda alguna, si hay un factor que ha contribuido a esta involución éste lo localizamos en la transformación radical que ha sufrido la costumbre. En efecto, en el transcurso de los últimos decenios hemos asistido a una evolución que, sin invalidar la aproximación clásica bipolar, ha conducido, sin embargo, a una convulsión del proceso consuetudinario, que se ha visto, sin duda influenciada por la contribución de la CIJ en la 'identificación', 'germinación' y 'floración' de las fuentes no escritas del Derecho

37 38

Vid. VISSCHER, Ch. de, Les effectivités du droit international public, Paris, 1967, p.70. Cf. CARREAU, D., Droit International, 6ª ed., Paris, Pedone, 1999, p.277.

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internacional39. Bajo la similitud de palabras se ha producido tal conmoción conceptual, que entre la costumbre tradicional y la costumbre contemporánea no hay en común, según P. Weil40, mas que el nombre. Se ha producido así, por un lado, una inversión radical en la articulación de los dos elementos constitutivos de la costumbre: en lugar de partir de la práctica, que se erigía en piedra de toque de la opinio iuris, se tiende hoy día a partir de la opinio iuris que se confirmará, llegado el caso, por la práctica, aunque la evolución no es, ciertamente, monopolística. Asimismo, el factor tiempo deja de ser el corazón de la costumbre. No está totalmente separado de ésta, pero se encuentra relegado a un rango secundario: la práctica reiterada ha dejado paso, en efecto, a una opinio iuris que se puede cristalizar en un tiempo cada vez más corto. La idea de que la costumbre debe ser constante y consistente durante un largo período de tiempo para ser calificada como derecho, refleja un estado pasado y pobre del mundo de la comunicación. Tan evidente es la renovación de la costumbre que ha conllevado, incluso, un cambio en sus objetivos. Según indica P. Weil41, la función estratégica de la costumbre se encuentra radicalmente modificada. A la costumbre conservadora y tradicionalista, fundada sobre la estabilidad y la consolidación, ha sucedido la costumbre innovadora y revolucionaria, palanca de cambio del orden internacional. Parafraseando a J. Delbrück42, podríamos decir que la costumbre se ha ‘liberalizado’, y ello en buena medida debido al impacto que ha tenido el proceso de globalización. Las precedentes consideraciones nos llevan a afirmar el carácter evolutivo del Derecho internacional público consuetudinario, que es capaz de adaptarse por sí mismo a los cambios incesantes de la realidad social en razón de su ductilidad. En este sentido, J. Combacau y G. Sur nos hablan en tono de humor de una "coutume caméléon", en la medida en que la norma jurídica no escrita "s'adapte et reflète en permanence les évolutions des mécanismes généraux de production du droit international"43. 39

Como parece sugerirlo M. VIRALLY (cf. “A propos de la lex ferenda”, en Mélanges à P. Reuter, Pedone, Paris, 1981, p.527). Esta misma idea ha sido retomada por A. ORAISON en su trabajo, «La Cour International de Justice, l’article 38 de son Statut et la coutume internationale (Radioscopie de l’article 38, paragraphe premier, alinéa b, du Statut de ‘L’Organe judiciaire principal des Nations Unies’)», Revue de Droit International de Sciences diplomatiques et politiques, vol.77/nº3, 1999, pp.293-344. 40 Cf. WEIL, P., “Le droit international… op.cit., p.164. 41 Cf. WEIL, P., "Le droit international..., op.cit., p.178. 42 43

Vid. DELBRÜCK, J., “Structural Changes in the International System… op.cit., p.29. Vid. COMBACAU, J., et SUR, G., Droit International Public, Montchrestien, Paris, 1997, p.60.

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Fenómeno indisolublemente asociado al de la proliferación consuetudinaria es el de la codificación de la misma. Existe a este respecto la creencia generalizada de que, en todas sus formas posibles, la codificación constituye el principal recurso para incrementar la efectividad del Derecho internacional44. Así pues, cuando los fundadores de las Naciones Unidas introdujeron en su Carta, el desarrollo progresivo del Derecho internacional y su codificación como uno de los propósitos de la Organización actuaron en consonancia con las expectativas contemporáneas de la Comunidad internacional y del mundo académico. Para asistirla en su misión, la Asamblea creó por la Resolución 147 (II) un órgano subsidiario, la Comisión de Derecho Internacional (CDI), que se erige en el órgano codificador por excelencia de Naciones Unidas -aunque no exclusivo-. La pujanza del fenómeno codificador desarrollado fundamentalmente hasta la década de los 80, condujo a que la CDI y la Asamblea General prácticamente ocuparan la plaza del imposible legislador universal, pasando a jugar un papel central en el proceso de formación del Derecho internacional público relativamente centralizado, y actuando como un auténtico motor en el desarrollo de ciertos sectores del Derecho internacional. No en vano son dieciséis las convenciones adoptadas por los Estados tomando como punto de partida un proyecto de la CDI; desde las cuatro Convenciones de Ginebra sobre derecho del mar de 1958, hasta la Convención sobre las inmunidades jurisdiccionales del Estado y de sus bienes de 2005, pasando por relaciones diplomáticas y derecho de los tratados. Sin embargo, de un tiempo a esta parte hemos asistido, como testigos mudos, al fracaso en que se ha ido sumiendo la labor codificadora de la CDI. Es más, puede afirmarse que está atravesando una auténtica crisis, sin que tal valoración pueda calificarse de opinión subjetiva, sino de realidad palpable. Proyectos que no llegan a ver la luz como convenios –responsabilidad, sucesión en materia de nacionalidad-, y convenios que no llegan a entrar en vigor –Convención sobre sucesión en materia de bienes, archivos y deudas de 1983, Convención sobre el derecho de los usos de los cursos de aguas internacionales de 1997- son síntomas de que algo no va bien en el trabajo de la CDI. Además, ésta se ve obligada a contemplar impasible cómo los sectores normativos se han ido escapando, paulatinamente, de su lento y complejo mecanismo de codificación. 44

Cf. ZEMANEK, K., "Codification of International Law: Salvation or dead end?", Etudes en l'honneur de R.Ago, vol.I, Milán, 1987, p.581.

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La elección de la materia, la lentitud del proceso codificador, en algunas materias la oportunidad del convenio como producto final, la crisis financiera que atenaza a las Naciones Unidas, y la composición de la propia CDI, son factores endógenos y exógenos que han avocado a esta situación. Si bien parece que en los últimos años se está dejando sentir una especie de tímido renacer de este órgano, cuál ave fénix, al que Sh. Rosenne sitúa en “a transitory stage”45. Pues, por un lado, no hay grandes proyectos del calibre de las Convenciones sobre derecho del mar, de tratados o de relaciones diplomáticas, como los había en fases anteriores de crecimiento del Derecho internacional. Y los proyectos ambiciosos que figuran en la agenda de la CDI, como el relativo a los actos unilaterales de los Estados, no parecen gozar de buenas expectativas. Pero, por otro, algunos proyectos que conciernen preguntas clásicas y sumamente importantes, como la protección diplomática (sobre el que se ha adoptado el proyecto definitivo en 2006) y las reservas a los tratados, registran avances importantes. Lamentablemente, debemos señalar, que el éxito de los trabajos codificadores de la CDI no depende exclusivamente de su cualidad científica, sino también del buen hacer de ésta desde el punto de vista político. Es una cuestión de armonía entre los principios jurídicos y los intereses estatales, en presencia.

2.2.2. EL AFIANZAMIENTO DEL TRATADO COMO IMPRESCINDIBLE MANIFESTACIÓN NORMATIVA

En el momento actual, tanto desde un punto de vista cualitativo, como cuantitativo, la ‘fuente’ más importante del Derecho internacional viene conformada por los tratados. La influencia de realidades 'políticas' absolutamente dispares resulta evidente en la celebración de los nuevos tratados multilaterales. P.Szasz ha subrayado este elemento al afirmar que lo que los Estados reivindican es "the need to produce a text that not only responds objectively and intelligently to the problem addresses, but also is subjectively acceptable to at least those states whose participation is essential"46. 45

Vid. ROSENNE, Sh., The Perplexities of Modern International… op.cit., p.59. Vid. SZASZ, P., "General Law-Making Processes", United ations Legal Order, vol. I, ASIL, 1995, p.76. 46

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Estos tratados multilaterales surgen, habitualmente, para satisfacer las nuevas necesidades de reglamentación internacional. Su proceso de elaboración se enmarca en el seno de Conferencias internacionales –como uno de los efectos ya señalados de la globalización-, abiertas a todos los Estados, convocadas a iniciativa de las Organizaciones internacionales, que tienen como objeto, igual que las Conferencias de codificación, la elaboración de reglas jurídicas en el marco de una convención propuesta a la ratificación universal. La referencia, pues, al fenómeno de las Organizaciones internacionales es inevitable, en la medida en que éstas han ofrecido el foro de debate y discusión que, permanentemente, permite a los Estados no sólo la decisión sobre las materias susceptibles de ser convencionalmente tratadas, sino también el trabajo técnico, callado y silencioso que lo hiciera posible. Efectivamente, la multiplicación de las Organizaciones internacionales, universales y regionales, con competencia general o especial, ha dado un impulso notable a las relaciones convencionales interestatales. Pero, no sólo porque estas organizaciones hayan asumido, en su ámbito propio, el papel de detonadores de un proceso de negociación generalizado, sino también porque proporcionan las estructuras y los métodos de tipo parlamentario y administrativo, necesarios para el proceso de elaboración, particularmente eficaces y bien adaptadas a la naturaleza de una comunidad internacional, más numerosa en sus elementos y más diversificada, tanto en sus intereses como en sus necesidades. En esta línea, indica J.E. Álvarez, que las Organizaciones internacionales “have transformed the sources of international obligations as well as their content, the principal lawmaking actors, and even our understanding of what ‘international law’ is and what it means to ‘comply’ with its rules”47. El tratado multilateral celebrado a iniciativa y bajo los auspicios de las Organizaciones internacionales representa así una etapa esencial en la evolución de la sociedad internacional, cumpliendo, a juicio de J.A. Carrillo Salcedo, una especie de "fonction quasi législative"48 en el Derecho internacional contemporáneo.

47

Vid. ÁLVAREZ, J.E., “International Organizations: Then and Now”, AJIL, 2006, vol.100.2, p.326. Vid. CARRILLO SALCEDO, J.A., «Droit International et Souveraineté des Etats. Cours général du droit international public», R. des C., nº 257, 1996, p.175. 48

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2.3. Los riesgos de fragmentación que acechan al ordenamiento jurídico internacional

Un debate doctrinal de imperiosa actualidad es el relativo a la cuestión de la unidad o la fragmentación del Derecho internacional. La preocupación que subyace en esta cuestión viene motivada por el hecho de que, ante la ausencia de un sistema claro de jerarquía normativa en el derecho internacional, la proliferación de regímenes multilaterales con los más diversos objetivos y la más variada composición aumenta las probabilidades de que se generen principios y normas contradictorias entre ellos, así como de que las distintas instancias jurisdiccionales interpreten el derecho aplicable de forma tangencialmente opuesta. Los ‘posibles’ riesgos de fragmentación que acechan al Derecho internacional se sitúan, por tanto, tanto en el plano sustantivo, como en el institucional.

2.3.1. DIVERSIFICACIÓN MATERIAL Y SECTORIALIZACIÓN DEL DERECHO INTERNACIONAL

Ya hemos advertido con anterioridad cómo el ámbito material del Derecho internacional se ha expandido espectacular y rápidamente, hasta el punto que no hay campo de actividad social que no cuente con alguna clase de regulación jurídica internacional. La vitalidad y versatilidad del Derecho internacional han conducido a una proliferación de regímenes normativos sectoriales, a escala universal, regional o particular, en ámbitos como los derechos humanos, el medio ambiente o el comercio internacional. Regímenes que cuentan con un amplio abanico de tratados internacionales, capaces de generar normas y principios por vía consuetudinaria, e, incluso dotados de mecanismos de seguimiento de su aplicación y sistemas propios de arreglo de controversias. Su existencia es signo evidente de la buena salud de que goza el Derecho internacional, pero puede suponer también, como decíamos, una amenaza a la unidad del ordenamiento internacional por el alto riesgo de fragmentación que comporta49.

49

Cf. REMIRO BROTÓNS, A., RIQUELME CORTADO, R., DÍEZ-HOCHLEITNER, J., PÉREZPRAT, L., y ORIHUELA CALATAYUD, E., Derecho Internacional… op.cit., p.81.

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Sin duda estamos ante una expansión normativa del Derecho internacional sin precedentes, generalmente en nuevas áreas. Esto sucede porque el ordenamiento internacional está evolucionando. La ironía es, según M. Prost y P.K. Clark, que “the achievements of international law may institute its own downfall”50. En esta línea, observamos cómo, si la codificación desde la CDI provocó una sectorialización natural del sistema jurídico, la ausencia de la misma ha acentuado notablemente el fenómeno. Se constata una acusada tendencia hacia la sectorialización de carácter material del Derecho internacional, de suerte que numerosos sectores normativos se han ido escapando paulatinamente del lento y complejo mecanismo de la codificación internacional. En efecto, la crisis de los procedimientos universales de codificación y desarrollo progresivo, así como la necesidad de creación de espacios normativos comunes entre sujetos interdependientes está generando un fenómeno jurídico paralelo al desarrollo social, en el sentido de responder a los retos de la globalización mediante agrupaciones de hecho y de derecho que se traducen en una paulatina sectorialización y en un acusado particularismo. Si bien en este contexto, a diferencia de lo que ocurre en el marco de la CDI, este fenómeno viene marcado por un acentuado rasgo de especialización, al quedar confiada la codificación y elaboración de materias técnicas a organismos especializados y órganos ad hoc. Lo que conlleva el indudable riesgo de que, al abordar esta tarea se pierdan de vista las directrices generales y el armazón fundamental de los grandes principios de Derecho internacional, que deben asegurar la solidez y, sobre todo, la unidad del edificio en su totalidad amenazada por la parcelación que surge como consecuencia de las diversificaciones resultantes de las especializaciones técnicas. Resulta, pues, evidente que el derecho internacional aparece dividido en “marcos” sumamente especializados que pretenden tener autonomía relativa, tanto entre sí, como respecto del derecho general. Dentro de este fenómeno destacan los llamados “regímenes autónomos” (‘self-contained regimes’), grupo de normas y principios relativos a una cuestión en particular que, en ocasiones, tienen su propias instituciones que aplican las normas pertinentes. La posibilidad de conflicto entre estos ‘marcos normativos’ y el derecho internacional general puede suponer una amenaza a la unidad del sistema.

50

Vid. PROST, M., and CLARK, P.K., “Unity, Diversity and the Fragmentation International: How much does the multiplication of International Organizarions really matter?”, Chinese Journal of International Law, vol.5, 2006.2, p.343.

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Sin embargo, frente a esa amenaza, dos argumentos esgrimidos por la CDI51 pueden servirnos de instrumento para, llegado el caso, evitar la posibilidad de fragmentación. Por un lado, debemos retener que un aspecto que une prácticamente a todos los nuevos regímenes es que basan su fuerza de obligar en el derecho de los tratados y que los sujetos interesados entienden que se rigen por ese derecho; por lo que la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 constituye un marco unificador de esos fenómenos. Por otro, debemos tener presente que el artículo 31.3 c) de dicha Convención, establece que los tratados han de interpretarse “a la luz de toda norma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes”, pertinencia que se predica no sólo de las obligaciones convencionales conexas con el tratado en cuestión, sino también de cualesquiera otras, incluidas las derivada de normas consuetudinarias o de principios generales del derecho. Por lo que cabe concluir, que el Derecho internacional general como sistema está omnipresente detrás de las normas y regímenes especiales, ilustra su interpretación y colma sus lagunas. La fragmentación está lejos. La unidad parece estar a salvo.

2.3.2. LA “JUDICIALIZACIÓN” DEL DERECHO INTERNACIONAL: DE LA

UNICIDAD

UNIVERSALISTA

A

LA

PLURALIDAD

ESPECIALIZADA

El Derecho internacional, en su conjunto, aparece como el resultado de la dialéctica entre el movimiento que impulsa a los Estados a afirmar su soberanía y el que les obliga a reconocer su necesaria interdependencia -lo que les conduce a aferrarse a su independencia de forma simultánea a la consolidación de su interdependencia-. La justicia internacional no escapa a estas tensiones inestables y cambiantes. Reflejo de esta situación es la constatación de que una de las tendencias actuales de las relaciones internacionales es, sin duda, la del establecimiento de órganos jurisdiccionales internacionales adicionales a los 'clásicos' Corte Internacional de Justicia y arreglo arbitral. Hasta el punto de que, la expansión del arreglo pacífico de controversias a

51

Vid. CDI, Informe sobre su quincuagésimo octavo período de sesiones… op.cit., pp.448-458.

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través de tribunales y corte internacionales ha llegado a ser un aspecto característico del siglo XX52. En este orden de ideas, tras la segunda guerra mundial la Comunidad internacional ha presenciado el establecimiento de un ingente número de instancias internacionales judiciales o cuasi-judiciales, tanto en ámbitos regionales como en áreas especializadas del Derecho internacional. Entre las nuevas jurisdicciones surgidas en ámbitos regionales, podríamos mencionar que Europa tiene su Tribunal de Justicia, así como un Tribunal de Derechos humanos; mientras en América merece mencionarse la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y en África la Corte Africana de Derechos Humanos53. Esta misma tendencia se aprecia a nivel universal pero en ámbitos especializados, fruto del proceso de sectorialización al que se está viendo sometido el Derecho internacional, tanto en su proceso ascendente o de creación de normas, como en el descendente o de aplicación de las mismas, tal y como hemos tenido oportunidad de advertir en páginas anteriores. La Convención de las aciones Unidas sobre derecho del mar de 1982 diseña un sistema de arreglo de controversias, según el cual los Estados pueden elegir entre el recurso a la CIJ, al arbitraje o a un nuevo tribunal internacional llamado Tribunal de Derecho del Mar. Por otro lado, los horrores de la guerra en la antigua Yugoslavia y en Ruanda han obligado a la comunidad internacional a reaccionar frente a ellos para darles una respuesta en términos de justicia y hacer efectiva la responsabilidad penal del individuo; es así como el Consejo de Seguridad creó dos Tribunales Penales para conocer de los crímenes cometidos en ambos territorios. Mención destacada merece la Corte Penal Internacional, cuyo Estatuto, adoptado en Roma el 18 julio 1998, de forma casi inesperada y pese a los esfuerzos “minadores” e incluso “asoladores” de algún que otro Estado (¡¡), entró en vigor el 1 julio 2002. Al mismo tiempo, han surgido un número considerable de instituciones cuasijudiciales entre las que resulta destacable el sistema de arreglo del GATT/OMC, y el similar de la NAFTA. Otros tribunales han tenido, sin embargo, unas responsabilidades

52

Cf. RUDOLF, B., “Unity and Diversity of International Law in the settlement of International Disputes”, en ZIMMERMANN, A., and HOFMANN, R., University and Diversity in International Law, Berlin, 2006, p.389. 53 Esta última entró en vigor el 25 de enero de 2004; el 22 de enero de 2006 se eligieron los 11 jueces que la componen, quienes ese mismo año celebraron sus tres primeras reuniones. Podríamos, incluso, calificar a estos Tribunales como mixtos, pues no sólo son regionales, sino también especializados, pues su ámbito rationae materiae no es general, como el de la CIJ, sino que está referido a concretos ámbitos especializados del Derecho internacional.

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más limitadas, como el Tribunal de Nuremberg y Tokio, la Comisión Irán-EE.UU., la Corte de Conciliación y Arbitraje del CSCE o el sistema del OMPI. Existen, asimismo, otras formas menores judicialmente estructuradas que incluyen, entre otros, la Comisión de Compensación de Naciones Unidas, el Comité de derechos humanos creado por el Pacto de derechos civiles y políticos de 1966, o la Comisión Interamericana de derechos humanos. Al respecto se plantea la cuestión de si esta tendencia a la judicialización podría perjudicar la coherencia del Derecho internacional, pues la multiplicación de jurisdicciones especializadas puede desembocar en una cacofonía de visiones que podría dañar el prestigio de la CIJ y socavar los esfuerzos por promover la efectividad del Derecho internacional. El Derecho internacional debe tener en cuenta, lógicamente, los problemas que surgen en regiones específicas o en específicos ámbitos, pero no debe hacerse pedazos de una forma tal que ponga en peligro su unidad. Esos tribunales especializados presentan el riesgo de generar sus propias fuerzas centrífugas que les encaminen hacia direcciones que vayan más allá del corazón del Derecho internacional. Como resultado podrían desarrollar grandes variaciones en sus aplicaciones del Derecho internacional general y dañar la coherencia del sistema jurídico internacional. En esta línea, ampliamente conocido es el caso Tâdic54, en el cual el Tribunal Penal para la ex-Yugoslavia consideró poco convincente el parámetro desarrollado por la CIJ en el asunto de las actividades militares y paramilitares en y contra icaragua, respecto a la atribución de responsabilidad a los Estados por actos violentos de grupos privados, y decidió no aplicarlo55. Sin embargo, se trata de un supuesto aislado, que ha sido claramente ubicado por la CIJ en su reciente sentencia de 25 de febrero de 2007, en el sentido de que el objeto de ambos asuntos era diametralmente opuesto, pues mientras el caso Tâdic se centra en la responsabilidad del individuo, la sentencia de 1986 versa sobre la responsabilidad del Estado56. Además, no parece ser ésta la tendencia de otros órganos jurisdiccionales que hasta ahora mantienen una clara unidad de acción en la interpretación y aplicación de las normas de generales de Derecho internacional. Prueba de ello es la afirmación que hiciera el TEDH en 2001, en el asunto Bankovic c. Bélgica y otros, al

54

Cf. http://www.un.org/icty/tadic/appeal/judgement/index.htm. Una exposición de la diversa jurisprudencia internacional en la que puede verse algún atisbo de fragmentación, si bien, en ningún caso concluyente, puede verse en ROSENNE, Sh., The Perplexities of Modern International… op.cit., pp.101-106. 56 Vid. http://www.icj-cij.org/docket/files/91/13684.pdf. 55

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sostener que “el Tribunal recuerda que los principios subyacentes al Convenio no se pueden interpretar y aplicar en un vacío… En la medida de lo posible, el Convenio se debe interpretar en armonía con otros principios de derecho internacional del que forma parte”57. En sentido análogo ya se había pronunciado el Órgano de Apelación de la Organización Mundial del Comercio en 2000, en el asunto Korea-Measure affecting Government Porcurement, al manifestar que “las normas consuetudinarias del derecho internacional son aplicables a los Tratados de la OMC y al proceso de elaboración de tratados en el marco de la OMC”58. La ausencia de ruptura resulta especialmente evidente en el caso de la CIJ y los tribunales arbitrales, respecto de las controversias territoriales y los conflictos de delimitación marítima; existe una línea de actuación uniforme entre ambos órganos jurisdiccionales, con un mismo sentir en la aplicación de las normas internacionales que regulan sendos ámbitos materiales. Entendemos, pues, que todos estos forums a los que nos hemos referido pueden no tener necesariamente un efecto deteriorante en el sistema jurídico internacional. Más bien, pueden ayudar a expandir la aplicación del Derecho internacional a controversias que los Estados no desean presentar ante la CIJ o ante una instancia arbitral, y a proporcionar oportunidades adicionales para el desarrollo del Derecho sin socavar su legitimación. Sería irreal esperar que las necesidades de la sociedad internacional sean satisfechas por una única instancia judicial internacional. De esta forma, la multiplicación de órganos jurisdiccionales internacionales refleja el hecho de que los Estados han reconocido que, para incrementar la efectividad del Derecho internacional, necesitan establecer instituciones judiciales apropiadas. Resulta así que, en general, estas jurisdicciones alternativas completan el trabajo de la CIJ y refuerzan el ordenamiento internacional, a pesar del riesgo de algunas pérdidas de uniformidad. Las variaciones entre tribunales son inherentes al sistema jurídico internacional, que está preparado para permitir un cierto grado de flexibilidad a este respecto. Ciertamente, el objetivo primario del sistema jurídico internacional es ayudar a la Comunidad internacional a evitar controversias y, una vez surgen, a contribuir a su solución. La disponibilidad de múltiples forums sirve a ambas funciones. Lo que resulta

57 58

Vid. ECHR 2001-XII, p.351, pa.57. Vid. WT/DS 163/R, pa.7.96.

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bueno para el desarrollo del Derecho internacional y la preservación de la paz, fin último de este ordenamiento. No podemos, por tanto, sino concluir con las palabras de H.E.Th., Buergentahl, afirmando que “I don’t believe that we have too many international courts, nor do I believe that they pose a serious threat to the unity of international law or to the international legal system”59.

Como reflexión final, respecto de estas amenazas de fragmentación que hemos visto acechan a la unidad del Derecho internacional, quisiéramos manifestar nuestra creencia acerca de que estamos caminando hacia un proceso de reconciliación, de mantenimiento de la diversidad dentro de la unidad. Además, como apunta S. Belaïd, “cette double universalisation du système normatif et du système juridictionnel de reglement des litigies contibue directament à l’institutionnalisation de la société internationale”60, lo que es un síntoma sumamente positivo de la buena salud del ordenamiento jurídico internacional.

2.4. ¿Hacia un nuevo sistema de ‘seguridad colectiva-inseguridad unilateral’ o el canto del cisne del Consejo de Seguridad?

La acción armada de la coalición EE.UU./Reino Unido en Irak en la primavera de 2003 ha sido objeto de innumerables juicios de valor jurídicos, éticos y políticos, y ciertamente no todos ellos serenos o desapasionados, pero sin duda todos coincidentes en que ha supuesto un duro golpe a la imagen del Derecho internacional e, incluso, el descreimiento en sus principios y normas por parte del hombre de la calle61. Se trata, sin duda, ya no sólo de una acción ilegal en el marco del Derecho internacional, sino que,

59

Vid. BUERGENTHAL, H.E.Th., «International Law and the Proliferation of International Courts», C.E.B.D.I., vol. V, 2001, p.43. 60 Vid. BELAÏD, S., «Société internationale, droit international… op.cit., p.202. 61 Cf. PASTOR RIDRUEJO, J.A., «¿Un nuevo gendarme de la paz y seguridad internacionales? A propósito de la guerra de Irak de la primavera de 2003», en Pacis Artes. Obra homenaje al profesor Julio D. González Campos, Madrid, 2005, p.463 y 477.

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además, es injusta, pues de trata de una acción desproporcionada cuyo nombre shock and awe (impacto y pavor) señala su perfidia62. El uso de la fuerza armada contra un Estado sin una justificación evidente es, ciertamente, una dramática violación de reglas fundamentales de derecho internacional como las recogidas en la Carta de las Naciones Unidas. Pero, incluso una dramática violación no constituye razón suficiente para cuestionar el ordenamiento jurídico internacional en su conjunto, pues el derecho internacional no son sólo las normas relativas a la prohibición del uso de la fuerza63; sobre este punto, resulta además destacable cómo EE.UU. reclama cotidianamente el escrupuloso cumplimiento otras muchas normas internaciones -como son las relativas a la inviolabilidad de los locales de las misiones diplomáticas y la inmunidad de su personal-, y como cuida con mimo a ciertas instituciones internacionales –como la OTAN, la OMC, el Banco Mundial o el FMI-. Aunque, de lo que no hay duda es que esta intervención armada –en clara línea de continuidad con la anterior de Afganistán en 2001-, constituye una ostentación evidente del más puro y hegemónico unilateralismo que ha reabierto con más fuerza que nunca el debate sobre la prohibición del uso de la fuerza armada, y en particular, sobre sus límites y excepciones. La legítima defensa que ha visto desdibujados sus elementos –sobre todo con doctrinas como la de la guerra preventiva64, a la que ya nos hemos referido-, primero, y el sistema de seguridad colectiva, después, han sido realmente el blanco directo de tales intervenciones armadas, más que el terrorismo internacional o las armas de destrucción masiva. Sin embargo, creemos necesario destacar un dato indicativo de la creencia de ‘todos’ los Estados en el Derecho internacional: desde la Carta de las Naciones Unidas ningún Estado ha empleado la fuerza contra otro sin alegar una justificación jurídica. Ningún Estado ha admitido jamás que ha violado una norma de Derecho internacional que le era oponible. Más aún, incluso en los casos en que la opinión pública identifica

62

Cf. FARAMIÑÁN GILBERT, J.M. de, “Ratio Belli versus Ratio Iuris (sobre la guerra de Irak)”, en Soberanía del Estado y Derecho internacional. Homenaje al profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo, Tomo II, Sevilla, 2005, p.421. 63 Cf. FROWEIN, J.A., «Is Public International Law Dead?», German Yearbook of International Law, vol.46, 2003, p.9. 64 El propio Secretario General de Naciones Unidas se ha manifestado expresamente en contra de la guerra preventiva, descartando claramente la posibilidad de un uso unilateral de la fuerza armada (legítima defensa) en caso de amenazas que no son inminentes sino latentes, en su Informe Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos, estableciendo la legitimidad única del Consejo de Seguridad al respecto; aunque deja peligrosamente abierta la puerta a la ‘posible legitimidad’ de una legítima defensa preventiva (cf. UN Doc. A/59/2005).

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como violaciones escandalosas del orden internacional, se advierte el deliberado esfuerzo de los Estados, en concreto de EE.UU., por justificar esa conducta en términos jurídicos. Los últimos acontecimientos son reveladores en este sentido: Kosovo se justificó como una intervención humanitaria, Afganistán como legítima defensa, e Irak como el cumplimiento de una resolución del Consejo de Seguridad –o bien las resoluciones 678 y 687 (1990), o bien la resolución 1441 (2002)-, y tras la intervención, volviendo nuevamente los ojos a las Naciones Unidas buscando un manto de cobertura multilateral resoluciones 1481 y 1511 (2003) del Consejo de Seguridad-, para que “les saque las castañas del fuego”65. No hay duda, que EE.UU. ha tenido “su particular caída del caballo” - parafraseando a L.I. Sánchez Rodríguez66-, y tras varios meses de difícil ocupación, tuvo que “abrazar de nuevo la verdadera fe” en la institucionalidad, reclamando la presencia de las Naciones Unidas en la recuperación democrática, económica y social de Irak; una recuperación más compleja y costosa de lo que se preveía. Por otra parte, las reacciones ante todos esos ‘acontecimientos’ -fruto del más exacerbado unilateralismo- y sus consecuencias han mostrado que la prohibición del uso unilateral de la fuerza es una norma profundamente arraigada en la conciencia de la opinión pública mundial y de ‘casi’ todos los Estados. Además, tras las apreciaciones erróneas y las consiguientes decepciones, se empieza a imponer nuevamente un entendimiento, según el cual las amenazas a la paz en virtud del terrorismo y las armas de destrucción masiva no podrán enfrentarse con medidas militares puntuales de carácter unilateral o cuasi-unilateral, sino básicamente por medio de una cooperación institucional estructurada. No consideramos, por tanto, que el ordenamiento jurídico se haya visto modificado, aunque no hay duda que está fuertemente conmocionado. Además, resulta evidente que los Estados (y los EE.UU. en particular) saben que necesitan al Derecho internacional. En este orden de ideas, como afirma P. Andrés Sáenz de Santa María, “la guerra de Irak colocó al Consejo de Seguridad en el centro de interés de muchos ciudadanos del mundo que confiaron en él para evitar una guerra a la que se oponían… Terminado el 65

Cf. TORRES BERNÁRDEZ, S., “El envite del neoconservadurismo norteamericano al ordenamiento internacional”, en Pacis Artes. Obra homenaje al profesor Julio D. González Campos, Madrid, 2005, p.765. 66 Vid. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I., “Poder imperial y Derecho internacional… op.cit., p.1306.

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conflicto e impuesta la razón de la fuerza, la mayoría se ha olvidado ya de este órgano”67. Pero no creemos que sea esa la actitud a adoptar, sino que, muy al contrario resulta oportuno hacer una valoración de conjunto del papel que ha tenido este órgano en el marco del sistema de seguridad colectiva, para determinar hacia donde camina el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales; si de la mano de la seguridad colectiva o de la ‘inseguridad unilateral’ norteamericana –lo que supondría el ‘canto del cisne’ del Consejo de Seguridad-. No hay duda de que el marco jurídico de la acción actual del Consejo de Seguridad no es el ideado en 1945. Es bien conocido que durante el largo período de la guerra fría (1954-1989), el derecho de veto o la exigencia de unanimidad entre los miembros permanentes del Consejo, y el hecho de que en la mayor parte de los conflictos armados generados en esa etapa se vieran afectados intereses de dichos Estados miembros, impidieron al Consejo de Seguridad cumplir con su función de 'gendarme' de la Sociedad internacional que le había atribuido la Carta68. Desvanecida la bipolaridad en 1989, el Consejo, liberado de los molestos vetos del pasado, ha podido adoptar un número inusitado de decisiones en el marco del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, respecto de crisis, disturbios y enfrentamientos que han estallado en los diferentes rincones del mundo: Kuwait, Antigua R.F.S de Yugoslavia, Libia, Haití, Somalia, Liberia, Angola, Ruanda, Sudán y Siria. Estos diversos conflictos permitieron la reactivación del Consejo de Seguridad, que ha jugado en este contexto un papel central como garante del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales en la práctica de los últimos años, y por ende, del cumplimiento de las normas internacionales, que, en ningún caso, debemos olvidar, ni echar en saco roto. Aunque, en la otra cara de la moneda, los más recientes y rocambolescos de conflictos de Kosovo, Afganistán –tras el 11 de Septiembre en EE.UU.-, y de Irak parecen transmitir la sensación de que esta posición de gendarme del Consejo de Seguridad se encuentra en declive, planteando la necesidad de una revisión del funcionamiento del principal órgano encargado por velar de la paz y seguridad internacionales, para que no se halle irremediablemente prisionero del unilateralismo hegemónico de EE.UU. 67

Vid. ANDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA, P., «El Consejo de Seguridad en la Guerra contra Irak: ONG privilegiada, convalidador complaciente u órgano primordial?», R.E.D.I., vol.LV, 2003.1, p.205. 68 Con anterioridad a 1990, fue la Asamblea General la que intervino en aras del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, en virtud de la Resolución 377 (V), Unio pro Paz, en los asuntos de Corea, Sudáfrica y Portugal. En este período la actuación del Consejo de Seguridad se limitó a dos asuntos de descolonización, Rhodesia y Sudáfrica, pero con una intervención muy reducida.

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Toda esta amplia actividad del Consejo de Seguridad está fundamentada en el amplio poder de calificación que le confiere el artículo 39 de la Carta: "El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o decidirá qué medidas serán tomadas de conformidad con los artículos 41 y 42 para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales". Es importante señalar que la "calificación" en el marco del artículo 39 resulta determinante, en la medida que constituye "la clé pour l'exercice d'un certain nombre de compétences ultérieures"69. Se trata de una condición previa y necesaria al desencadenamiento de las medidas previstas en el capítulo VII. Respecto de este requisito y al preocuparse por inscribir sus acciones en nombre del Derecho, el Consejo de Seguridad ha fundamentado en la mayoría de sus resoluciones en la constatación previa de una amenaza a la paz y la seguridad internacionales. Resulta así inquietante el recurso masivo y casi cotidiano a dicha categoría jurídica, con exclusión de las otras dos recogidas en el artículo 39; circunstancia que genera la impresión de que la ruptura de la paz y el acto de agresión no pueden identificarse con otra situación que la del recurso ilícito a la fuerza armada en las relaciones internacionales. De esta forma, la amenaza a la paz y seguridad internacionales parece susceptible de abarcar el máximo de situaciones, tanto de conflictos internos como internacionales, de conflictos armados o no armados, de ataques terroristas como de protección y promoción al propio terrorismo internacional. En esta línea, tres son los calificativos que mejor definen la actividad calificadora del Consejo de Seguridad: errática, exorbitante y absentista70. Resulta, pues, que la categoría jurídica de amenaza a la paz y seguridad internacionales corresponde a una amenaza "proéïforme"71, con vocación a presentarse bajo múltiples formas, con significados opuestos y hasta contradictorios. Ante la realidad de los hechos, cabría preguntarse al respecto, si el poder del Consejo de Seguridad para determinar la existencia de una situación encuadrable en el artículo 39 es ilimitada. Algunos autores, como M.Reisman72, así lo opinan; consideran

69

Cf. BEN ACHOUR, R., "L'action des Nations Unies en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales", Etudes internationales, 1995.1, p.6. 70

Cf. ORTEGA CARCELEN, M.C., Hacia un Gobierno Mundial, Salamanca, 1995.

71

Cfr. BEN MESSAOUD, L., "La catégorie..., op.cit., p.180.

72

Según este autor: "the United Nations system was essentially designed to enable the Permanent Five, if all agree, to use Charter obligations and the symbolic authority of the organization as they think appropiate

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que por la vía de esta extensión, las Naciones Unidas reafirman su papel principal en la salvaguardia de la paz mundial. Aunque actuaciones como la de Irak, semivalidando a posteriori un claro supuesto de agresión armada como el llevado a cabo por EE.UU. –con la Resolución 1483 (2003) que dio el visto bueno al nuevo estatuto de Irak surgido de la ocupación militar, y la Resolución 1511 (2003) que autoriza una fuerza multinacional bajo un mando unificado (el de EE.UU.)-, ponen en tela de juicio su papel de guardián al aparecer como “rehén de los Estados Unidos”73. No hay duda que el artículo 39 deja un amplio margen de apreciación al Consejo, tanto respecto de la evaluación de los hechos como en el alcance jurídico de los mismos. Pero, ¿su poder es realmente ilimitado? ¿Es el Consejo de Seguridad el nuevo Leviathan del orden jurídico internacional? ¡Dios no lo quiera¡ En consonancia con la calificación, se plantea la cuestión de las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad en el marco del capítulo VII a fin de ejercer su responsabilidad primordial en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. En esta línea, resulta destacable la profusión y variedad de medios de acción utilizados por el Consejo, tanto desde un punto de vista cuantitativo como cualitativo, lo que se ha traducido en un desmenuzamiento del contenido de los artículos 41 y 42 de la Carta. Respecto de los mismos, tras las negativas experiencias de los primeros casos de imposición de sanciones en la década de los noventa, el Consejo de Seguridad parece mostrarse sensible a las exigencias jurídicas y morales de controlar el efecto de las medidas para proteger a la población civil, al tiempo que procura mejorar la eficacia del sistema. Las sanciones selectivas aparecen así como un instrumento mucho más adecuado y su utilización es la característica principal de la práctica reciente. Sin embargo, debemos reseñar la dudosa legalidad de algunas de las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad que ha hecho plantearse la discusión acerca de ciertas decisiones constitucionalmente cuestionables. Como en su momento se planteó respecto de la creación de tribunales penales ad hoc – antigua Yugoslavia y Ruanda-, y más recientemente con la adopción de la Resolución 1373 con la que el Consejo parece haberse arrogado un cierto ‘poder legislativo’, al imponer a los Estados la obligación de adoptar ciertas medidas (entre ellas, algunas de carácter económico y financiero) a efectos

to maintain or restore international peace, as they define it" (vid. REISMAN, M., "Peacemaking", Yale Journal of International Law, 1993, p.418). 73

Cf. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I., Derecho internacional y crisis... op.cit., p.236.

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de luchar contra el terrorismo internacional. Si bien, resulta relevante, como señala A. Bianchi74, que los Estados no hayan manifestado oposición alguna a esta resolución, admitiendo tácitamente esta potestad cuasi-legislativa del Consejo. Tales supuestos, ¿son jurídicamente nulos? No se ha desarrollado teoría alguna sobre la nulidad de los actos jurídicos de órganos de Organizaciones internacionales; y en el caso concreto, la Carta de las Naciones Unidas es ambigua al respecto, no contiene ninguna disposición concreta, siendo la CIJ la única institución llamada eventualmente a controlar la legalidad de los comportamientos del Consejo de Seguridad, a través de la vía de las opiniones consultivas. Recordemos que son el Consejo de Seguridad y la Asamblea General los únicos órganos que pueden solicitarla, ¿va a controlar el Consejo su propia actuación?75 De esta forma, si el Consejo en los supuestos a que aludimos ha excedido su competencia por asumir poderes que las Naciones Unidas no poseen y ha actuado ultra vires, habría que aplicarle la teoría general del Derecho, según la cual tales actos deberían considerarse nulos e inválidos ab initio. En este orden de ideas, debemos tener presente que la discrecionalidad del Consejo de Seguridad al adoptar medidas en el marco de los artículos 41 y 42 de la Carta, está limitado por las normas de ius cogens y los principios y propósitos de la Carta, así como por la interacción entre estas normas76; lo que significa que no puede adoptar medidas que contradigan las mismas. Ahora bien, sobre este punto, debemos tomar en consideración la estructura del sistema internacional: los Estados son, no sólo los destinatarios de la norma, sino sus creadores. Traducido al presente contexto, esto significa que cada Estado miembro de las Naciones Unidas es juez de la legalidad o ilegalidad del acto en cuestión, y según el artículo 25 de la Carta sólo están obligados a aceptar las decisiones del Consejo de Seguridad adoptadas de acuerdo con la Carta. Por lo que son los propios Estados miembros los capacitados para invocar la nulidad, presentando la oportuna objeción. Si tal no se produce, deberemos considerar el valor de la inacción o el silencio de los 74

Vid. BIANCHI, A., “Assessing the Effectiveness of the UN Security Council’s Anti-terrorism Measures: The Quest for Legitimacy and Cohesion”, EJIL, vol.17, 2006.5, p.917. 75 El Consejo debe estar controlado, por lo que sería necesario modificar la Carta en este punto, aumentando las competencias de la CIJ para convertir a este órgano en un sistema judicial de control de los actos de la Organización. Asimismo, sería conveniente retocar el capítulo VII de la Carta que, como hemos comprobado, es de una generosidad extrema con el Consejo de Seguridad. 76

Cf. WET, E. de, The Chapter VII Powers of the United ations Security Council, Hart Publishing, Oxford, 2004, p.370.

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miembros de la organización, que podría derivar en aquiescencia respecto de la extensión de la competencia de los órganos y, eventualmente, de los poderes de la organización. Si el uso de esta competencia ampliada y/o de los poderes de la organización llega a ser práctica establecida, el tratado constitutivo está, de hecho, siendo formalmente enmendado. Por esta razón aparece el término 'práctica establecida' en la definición de 'reglas de la organización' dada por el artículo 2 de la Convención de Viena sobre derecho de los tratados de 1986. La forma en que el Consejo de Seguridad maneja la abstención de los miembros permanentes, contrariamente al tenor del artículo 27.3 de la Carta, y la misma institución de 'operaciones de mantenimiento de la paz' constituyen dos buenos ejemplos de esta práctica establecida.

De todo lo anteriormente expuesto es fácil concluir, con A. Remiro Brotóns, que el Consejo no siempre actúa cuando y como debe, sino que, actúa cuando y como no debe, estirando abusivamente sus competencias con interpretaciones desmedidas de los tipos que desencadenan los poderes formidables del capítulo VII de la Carta, o ejerciéndolas con cierta superficialidad, si nos atenemos a los resultados. Más aún, parece sufrir un cierto embobamiento cuando los derechos de los Estados miembros malditos son conculcados por EE.UU., solo o con sus aliados77; escenificando, entonces, un mero papel de convalidor complaciente. Pero, pese a ello y hasta que llegue la ansiada reforma –que parece que nunca llega-, debemos seguir apostando y luchando por la legalidad internacional vigente. Repensar y renovar continuamente los medios de acción del Consejo de Seguridad para responder a las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales es una necesidad absoluta. Pues, pese a ser precario e insatisfactorio, más vale este sistema de seguridad colectiva que aporta una cierta dosis de seguridad jurídica, que el imperio de la ley del más fuerte (EE.UU.), que es tanto como decir el imperio de la ley de la selva78. Querer deslegitimar al Consejo tachándolo de ineficaz es como deslizarse por una pista de hielo “qui conduit à détricoter le filet de sûreté –toujours faible- que constituent les

77 78

Vid. REMIRO BROTÓNS, A., “Desvertebración del Derecho internacional… op.cit., pp.276-277. Cf. PASTOR RIDRUEJO, J.A., “¿Un nuevo gendarme de la paz… op.cit., p.476.

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organisations internationales”79. Pues el verdadero poder reside, no en la acción unilateral, sino en la acción institucional multilateral.

Frente a tantos agoreros enterradores de todo el orden anterior a la intervención armada en Irak, al que consideran caduco y obsoleto, se impone justamente la consideración opuesta. La respuesta está en profundizar en las Naciones Unidas, en el Derecho internacional, adaptando ambos a las nuevas necesidades.

79

Cf. SICILIANOS, L.A., “Après l’Irak: où va le Conseil de Sécurité?”, en Soberanía del Estado y Derecho internacional. Homenaje al profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo, Tomo II, Sevilla, 2005, p.1330.

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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global

CLAVES PARA UA MEJOR ITERPRETACIÓ DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILEIO A LA LUZ DE LA CRISIS ECOÓMICA GLOBAL Carlos Gómez Gil*

RESUME Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) representan, según algunos, la iniciativa mundial más ambiciosa para renovar e impulsar la agenda internacional para el desarrollo, permitiendo reducir el avance de la pobreza en el mundo para el año 2015 por medio de un plan de acción basado en una combinación de objetivos y metas novedosos, que se concretan en una serie de indicadores medibles y aplicables a escala mundial. Por el contrario, no son pocos quienes sostienen que los ODM suponen el reconocimiento del estrepitoso fracaso de las políticas mundiales de cooperación y ayuda al desarrollo llevadas a cabo hasta la fecha, rebajándose de forma ostensible los compromisos acordados por la comunidad internacional en anteriores años, centrándose más en abordar las consecuencias de la pobreza, que en conocer y modificar las causas estructurales que la provocan. Posiblemente ambas posturas sean necesarias para valorar adecuadamente el alcance real de los ODM, así como sus posibilidades de aplicación en las políticas oficiales de cooperación. Los ODM podrían suponer así una oportunidad para dotar de mayor precisión a las políticas de AOD, lo que permitirá una mejora sustancial de la eficacia de las actuaciones. Pero para ello, deberán conocerse las posibilidades y limitaciones efectivas de los ODM al hilo de las recomendaciones que han ido surgiendo en los informes elaborados por las aciones Unidas y no ignorar el nuevo escenario que ha abierto la crisis sistémica global que atravesamos.

*

Doctor en Sociología por la UA y Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la UCM, Premio Extraordinario de Doctorado, Profesor del Departamento de Análisis Económico Aplicado de la Universidad de Alicante y Director de su Observatorio Permanente de la Inmigración, coordina el Programa de Cooperación Internacional e Inmigración de BAKEAZ, siendo profesor colaborador en diferentes universidades españolas en Máster y Cursos de Postgrado de Cooperación Internacional e Inmigración. Forma parte del IDHIL (Alto Instituto de Estudios de la Acción Internacional de las ciudades y gobiernos locales), vinculado al PNUD. Colaborador y asesor en diferentes instituciones públicas en estas cuestiones, es autor de cerca de dos centenares de artículos y más de una treintena de publicaciones, habiendo realizado investigaciones para diferentes universidades e instituciones españolas e internacionales. ([email protected]).

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Palabras clave: Objetivos de Desarrollo del Milenio – Desarrollo – Cooperación – Naciones Unidas – Agenda del Desarrollo Mundial

ABSTRACT The Millennium Development Goals (MDGs) represent, according to some, the most ambitious global initiative to renew and advance the international development agenda, allowing progress in reducing world poverty by 2015 through a plan action based on a combination of novel targets, which are specified in a series of measurable indicators and applicable worldwide. Conversely, there are many who argue that the MDGs represent the recognition of the failure of a struggling global policy of development cooperation carried out to date, dramatically lowering of the commitments agreed by the international community in previous years, focusing more on addressing the consequences of poverty, to know and change the structural causes that lead. Possibly both positions are necessary to adequately assess the true scope of the MDGs and their potential application in the official policies of cooperation. The MDGs could mean an opportunity to bring more precision to the ODA policies, allowing a substantial improvement in the effectiveness of actions. But we must know the actual possibilities and limitations of the MDGs in line with the recommendations that have emerged in reports by the United ations and not ignore the new scenario has opened up the global systemic crisis we traverse.

SUMARIO: 1. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: un intento de renovar una Agenda del Desarrollo Mundial en entredicho; 2. El significado técnico de los ODM; 3. Dudas y obstáculos en los compromisos reales para cumplir los ODM; 4. Las ciudades ante los Objetivos del Milenio; 5. Propuestas para aprovechar los Objetivos del Milenio en la Cooperación descentralizada; 6. La crisis global y su impacto sobre las políticas de cooperación mundial; 7. Consideraciones finales; 8. Bibliografía.

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1- LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILEIO: U ITETO DE REOVAR UA AGEDA DEL DESARROLLO MUDIAL E ETREDICHO

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio significan la iniciativa mundial más ambiciosa para renovar e impulsar en profundidad la agenda internacional para el desarrollo, permitiendo recualificar las estrategias de intervención contra la pobreza y las políticas tradicionales de ayuda, al cuantificar los objetivos de desarrollo económico y social mediante compromisos específicos capaces de invertir la expansión de la pobreza y el hambre para el año 2015 por medio de un plan de acción compuesto por una combinación de objetivos y metas novedosos hasta la fecha, asociándolos a un conjunto de indicadores vinculados y expresados desde criterios medibles de aplicación universal. La adopción en el año 2000 por la Asamblea General de las Naciones Unidas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y de la Declaración del Milenio, constituyen una referencia esencial en la cooperación mundial. La identificación precisa de los principales objetivos que en materia de lucha contra la pobreza debe afrontar la comunidad internacional se acompaña de un conjunto de propuestas de intervención en 8 objetivos concretos, desarrollados a través de 18 metas capaces de reducir de manera efectiva la pobreza hasta el año 2015, pudiendo ser evaluados mediante 48 indicadores distintos, lo que supone una estrategia común de referencia para las políticas de ayuda al desarrollo. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) surgen a partir de la llamada Declaración del Milenio, aprobada por 189 países en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, celebrada en Nueva York el 8 de septiembre del año 2000, 147 de ellos representados directamente por sus Jefes de Estado o de Gobierno1. Constituyen un compromiso mundial, cuantificable, verificable, medible y cronológico para luchar contra la pobreza extrema en sus múltiples dimensiones así como las privaciones que conlleva, a través de metas específicas y concretas para reducirla de forma significativa, por medio del pacto mundial más completo y con mayor respaldo jamás alcanzado por la comunidad internacional para este fin. La pobreza extrema a la que hace especial hincapié los ODM es la “pobreza que mata”, al privar a las personas de los medios esenciales para seguir viviendo frente al hambre, la enfermedad y los

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Resolución 55/2 de la Asamblea General de Naciones Unidas.

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riesgos medioambientales y sociales extremos2. Posteriormente, en el año 2002, los Estados miembros de las Naciones Unidas volvieron a reafirmar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en la Cumbre de Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, Sudáfrica, entendiéndolos como metas cronológicas mundiales de desarrollo. Para llevar a cabo los compromisos suscritos por la comunidad internacional a través de los ODM, se firmó en el año 2002 el llamado “Consenso de Monterrey” en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Financiación para el Desarrollo, que tuvo lugar en Monterrey, México. El Consenso de Monterrey identificó un marco de responsabilidad mutua entre los países desarrollados y los países en desarrollo capaces de alcanzar el logro de los ODM, reclamando a los primeros el suministro de mayor ayuda y de mejor calidad, al tiempo que mejoran su acceso a los mercados para los países en desarrollo y eliminan sus limitaciones a la oferta; mientras que a éstos últimos se les exhorta a mejorar las políticas y la gestión de sus gobiernos, especialmente en políticas sociales y de desarrollo. Supone así un consenso básico sobre los objetivos y responsabilidades mutuas para alcanzar los ODM, tomando como base una nueva alianza entre los países pobres y ricos que pasa por reconocer el valor de la Ayuda Oficial para el Desarrollo en la erradicación de la pobreza en el mundo, logrando un crecimiento económico sostenible que permita avanzar hacia un sistema económico internacional inclusivo basado en una mayor equidad que incorpore al conjunto de la comunidad mundial. Con posterioridad, en junio de 2003 durante la cumbre del G-8 celebrada en Evian (Francia), los líderes de las naciones más ricas del mundo reiteraron su apoyo a los objetivos contenidos en la Declaración del Milenio así como a los compromisos adquiridos para su logro en el año 2015. En la medida que los ODM se basan en compromisos progresivos y cuantificables, los países donantes establecieron procedimientos de evaluación y verificación de su avance en el logro de los mismos, examinando de forma periódica el grado de cumplimiento de sus políticas a fin de determinar las metas y prioridades en los próximos años hasta alcanzar el año 2015, fecha fijada por la comunidad internacional como plazo necesario para alcanzar los objetivos propuestos. Al mismo tiempo, la comunidad internacional ha establecido distintos mecanismos de seguimiento e intercambio de información para la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en el marco de la nueva alianza mundial contra la pobreza que construye. Así, se han llevado a cabo diferentes reuniones del Comité para el Desarrollo en el 2

Ver a este respecto la definición de “pobreza que mata” contenida en el Informe para el Secretario General de Naciones Unidas reflejada en el Millennium Project, 2005.

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marco de una evaluación integral del programa de políticas concebidas para alcanzar los ODM y los resultados conexos en materia de desarrollo, abarcando las responsabilidades surgidas del Consenso de Monterrey, elaborándose un Informe de seguimiento mundial en el año 2005 para analizar la marcha selectiva de los ODM, pudiendo así acelerar y reorientar los progresos hacia esos objetivos, junto a otros informes anuales y por países. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el Consenso de Monterrey constituyen de esta forma un mecanismo para impulsar los compromisos asumidos por países, instituciones y organizaciones donantes, incumplidos, olvidados o simplemente omitidos en décadas anteriores. En septiembre de 2005 se celebró en Nueva York una reunión plenario de Alto Nivel de la Asamblea General de Naciones Unidas, que procedió a examinar los avances logrados en el cumplimiento de todos los compromisos contraídos en la Declaración del Milenio, incluidos los Objetivos de Desarrollo acordados internacionalmente, así como los avances logrados en la aplicación integrada y coordinada a nivel nacional, regional e internacional, de los resultados y compromisos de las grandes conferencias y cumbres de las Naciones Unidas, incluyendo las áreas de desarrollo, paz y seguridad, derechos humanos y reforma de la ONU. Todo ello cristalizó en la llamada “Cumbre del Milenio+5”, siendo recogido en el “Documento final de la Cumbre Mundial 20053”, en el que se confirmaron todos los compromisos acordados con anterioridad para alcanzar los ODM, incluidos los contenidos en la Declaración del Milenio y el Consenso de Monterrey. Para poder alcanzar los objetivos acordados a nivel internacional en los ODM, los gobiernos se comprometieron en el documento final de esta “Cumbre del Milenio + 5” a adoptar y poner en marcha Estrategias Nacionales de Desarrollo Integrales4, algo que se desprende de las propuestas contenidas en el informe del Proyecto Milenio, elaborado por Jeffrey Sachs. Estas Estrategias, exigen entre otras cuestiones, que cada país en desarrollo elabore un plan detallado con un alcance de 3 a 5 años en el que se identifiquen las actuaciones concretas para el logro de los ODM para el año 2015, incluyendo un detallado estudio presupuestario que permita precisar los recursos necesarios a movilizar y las necesidades de financiación externa en forma de ayuda al desarrollo. Los compromisos asumidos en materia de financiación para el desarrollo por los donantes europeos se ratificaron, en línea con la decisión acordada por el Consejo Europeo de 3

Asamblea General de la ONU, 2005, “Documento Final de la Cumbre Mundial 2005”, Nueva York, ONU, Doc. A/RES/60/1, de 24 de octubre de 2005. www.un.org/spanish/summit2005/ 4 Documento final, párrafo 22 a).

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junio de 2005, comprometiéndose éstos a alcanzar el 0,5% para el 2010 y el 0,7% para el 2015. Todo ello desde el reconocimiento expreso de que se necesita un aumento considerable de la AOD y la movilización de nuevos e innovadores recursos financieros para el desarrollo, pero cuidando no incluir exigencias concretas hacia EE.UU. u otros donantes5 para no incomodarlos o comprometerlos. Junto a las Estrategias Nacionales de Objetivos de Desarrollo del Milenio y al establecimiento de cronogramas para la implementación de la AOD necesaria, la “Cumbre del Milenio+5” abordó otros muchos aspectos clave para el desarrollo mundial, entre los que se encuentran la cancelación de deuda multilateral, las contribuciones solidarias sobre pasajes aéreos, la Facilidad Financiera Internacional (FFI) para la inmunización, las nuevas fuentes de financiación para el desarrollo, la aplicación de la Declaración de París, la reforma del ECOSOC (Consejo Económico y Social de NN.UU.), la creación de una Comisión de Consolidación de la Paz, así como el establecimiento de un nuevo Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Bien es cierto que en los próximos años se podrá comprobar la efectividad de estos acuerdos6, en la medida en que muchos de ellos están condicionados por una reforma global del papel de Naciones Unidas y sus organismos, que no avanzan por buen camino. Ahora bien, en numerosas áreas del desarrollo humano, los ODM suponen asumir que de llevarse a efecto, hasta el año 2015 solo se podrán reducir a la mitad algunos de los problemas esenciales que tiene la humanidad en materia de pobreza extrema, hambre, malnutrición, mortalidad infantil y materna, propagación de enfermedades infecciosas, acceso al agua potable, al saneamiento, o a un hábitat adecuado. Todo ello sin olvidar la curiosa estrategia que han impulsado Naciones Unidas y Gobiernos en torno a los ODM, que han acabo por convertirse en ONG, tratando de convertir a la opinión pública y organizaciones sociales en los responsables últimos del cumplimiento de estos acuerdos, pero sin poner a su disposición los medios, las estudios y las herramientas para avanzar en su cumplimiento.

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De hecho, Estados Unidos objetó la inclusión de compromisos concretos respecto a metas y calendarios de aumento de la AOD. 6 La valoración que sobre los resultados de esta cumbre en palabras de Kofi Annan, Secretario General de Naciones Unidas, no pueden ser más desalentadoras, al afirmar, “seamos francos entre nosotros y con los pueblos de las aciones Unidas. Todavía no hemos logrado la reforma radical y fundamental que yo y muchos creemos necesaria. Han contribuido a impedirla marcadas diferencias que en algunos casos han sido sustantivas y legítimas”, tal y como expresó en su discurso ante la Cumbre Mundial, el 14 de septiembre de 2005.

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OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILEIO (ODM) Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre Meta 1: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día Meta 2: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre

Objetivo 2: Lograr la educación primaria universal Meta 3: Asegurar que en 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria

Objetivo 3: Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer Meta 4: Eliminar las desigualdades entre sexos en la enseñanza primaria y secundaria, preferiblemente en 2005 y en todos los niveles educativos antes de finales de 2015

Objetivo 4: Reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años Meta 5: Reducir en dos tercios, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los niños menores de 5 años

Objetivo 5: Mejorar la salud materna Meta 6: Reducir, entre 1990 y 2015, en tres cuartas partes la tasa de mortalidad materna

Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades Meta 7: Haber detenido y comenzado a reducir , para el año 2015, la propagación del VIH/SIDA

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Meta 8: Haber detenido y comenzado a reducir, para el año 2015, la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves

Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad medioambiental Meta 9: Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y programas nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente Meta 10: Reducir a la mitad para el año 2015 el porcentaje de personas que carezcan de acceso al agua potable y a servicios básicos de saneamiento Meta 11: Haber mejorado considerablemente para el año 2020, la vida de por lo menos, 100 millones de habitantes en barrios marginales

Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo Meta 12: Desarrollar más un sistema comercial y financiero basado en normas, predecible y no discriminatorio Meta 13: Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados (PMA) Meta 14: Atender las necesidades especiales de los países en desarrollo sin litoral y de los pequeños Estados en desarrollo Meta 15: Abordar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer sostenible la deuda a largo plazo Meta 16: En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo Meta 17: En cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los países en desarrollo a un costo razonable Meta 18: En colaboración con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular de las tecnologías de la información y de las comunicaciones

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2- EL SIGIFICADO TÉCICO DE LOS ODM

El carácter selectivo y preciso del conjunto de propuestas contenidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio supone una nueva referencia para las estrategias mundiales de lucha contra la pobreza y a favor del desarrollo humano. El consenso mundial alcanzado alrededor de los mismos junto a los compromisos asumidos por la comunidad internacional en torno al suministro de los recursos financieros necesarios para llevarlos a cabo, suscritos en el llamado Consenso de Monterrey, así como la capacidad de un renovado compromiso político entre gobiernos, países donantes y receptores, instituciones multilaterales junto a las Naciones Unidas, plantean transformaciones de envergadura alrededor de los paradigmas tradicionales con los que venían actuando las políticas de desarrollo y cooperación internacional, generando nuevos significados que es necesario interpretar adecuadamente. El consenso mundial alcanzado en torno a los ODM supone un elemento de relegitimación de las políticas mundiales de ayuda al desarrollo, que atravesaban una notable pérdida de credibilidad y efectividad, significando una nueva referencia mundial para una revitalizada acción conjunta entre los países desarrollados y los países pobres a través de un consenso universal de dimensiones novedosas. Este nuevo consenso internacional ha sido posible, entre otros motivos, al tomarse conciencia de la necesidad de renovar los fundamentos doctrinales e instrumentales en los que se apoyan las políticas de cooperación y ayuda, a la luz de su progresivo descenso, de los reiterados incumplimientos de los donantes en los compromisos asumidos en la década de los 90 en las diferentes “Cumbres” mundiales que Naciones Unidas impulsó, así como por las crecientes críticas sobre su efectividad e impacto. Dicho de otra forma, el evidente fracaso de las políticas de cooperación internacional, especialmente en la última década, ha sido tan formidable y sin paliativos que necesitaba un ejercicio de renovación para inyectar credibilidad sobre la Ayuda al Desarrollo. Sin embargo, la clave está en saber si todo el entramado montado en torno a los ODM es una nueva labor de marketing y palabrería hueca, con el tremendo coste que ello representaría para los países pobres y sus poblaciones, pero también para las políticas mundiales de AOD.

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Conferencias de aciones Unidas celebradas en la década de los 90

Año 1990, Conferencia Mundial para la Infancia, de Nueva York Año 1990, Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, de Jomtien Año 1992, Conferencia de las aciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, de Río de Janeiro Año 1993, Conferencia Mundial sobre los Derechos Humanos, de Viena Año 1994, Conferencia Mundial sobre Población y Desarrollo, de El Cairo Año 1995, Conferencia Mundial sobre Desarrollo Social, de Copenhague Año 1995, Conferencia Mundial sobre la Mujer, de Beijing Año 1996, Conferencia sobre los Asentamientos Humanos, de Estambul Año 1996, Conferencia Mundial sobre Alimentación, de Roma Año 1997, Conferencia Mundial sobre Alimentación, de Roma Año 1999, Llamamiento por la Paz, de La Haya (Fuente: aciones Unidas)

Pero los Objetivos de Desarrollo del Milenio son también elementos esenciales para hacer viable una globalización generadora de unos costes cada vez mayores en términos de desarrollo humano. Los desafíos que abre la globalización exigen mejorar la cooperación internacional y facilitar para ello la participación de nuevos actores internacionales en la construcción de unas renovadas políticas de solidaridad mundial y lucha contra la pobreza, desde una perspectiva de cohesión mundial, capaz de asegurar mecanismos de redistribución eficaces que van más allá de los instrumentos de cooperación tradicionales, caducos e interesados.

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A la luz de ello, los ODM deben entenderse desde una doble dimensión: por su capacidad de movilización de compromisos políticos para los Estados, Gobiernos, e instituciones multilaterales; así como por la oportunidad que ofrecen de renovar la construcción intelectual y técnica necesaria para comprender, intervenir y luchar contra la pobreza extrema, generando un desarrollo sostenible en los países pobres capaz de limitar los costes sociales y ambientales que hasta la fecha están teniendo las dinámicas de unos mercados cada vez más desrregulados impulsados por la globalización. El consenso mundial establecido en torno a los ODM y los compromisos de financiación que se derivan de los mismos, intentan dar una legitimidad renovada a las políticas mundiales de lucha contra la pobreza y a favor del desarrollo humano en un horizonte temporal concreto, y a través de metas verificables y evaluables por la comunidad internacional. Es la primera ocasión en que la comunidad internacional se fija unos objetivos explícitos en materia de desarrollo mundial, que si bien en algunos casos rebajan compromisos anteriores, superan el viejo concepto de la discrecionalidad y la voluntariedad para establecer de forma precisa un conjunto de metas que son responsabilidad primordial de los países donantes, y cuya verificación pública se encomienda a las Naciones Unidas. Bien es cierto que vuelven a faltar mecanismos coercitivos o sancionadores para obligar a los países a cumplir sus compromisos solemnes en esta materia, que a la luz de anteriores acuerdos incumplidos, pueden volver a serlo una vez más sin ningún tipo de consecuencias. Los ODM suponen así el mayor esfuerzo hecho hasta la fecha por canalizar las estrategias mundiales de desarrollo y lucha contra la pobreza en el marco del multilateralismo, en el ámbito de las Naciones Unidas y las instituciones internacionales. Por ello, el avance hacia los ODM supone también un respaldo a la labor de Naciones Unidas y a las reglas emanadas de la comunidad internacional, y este es un ángulo absolutamente relevante en los momentos actuales, en los que debe haber un avance firme desde el concierto internacional imprescindible para abordar problemas globales, como la pobreza, la desigualdad y el subdesarrollo en el marco de una globalización cambiante. El respeto a un multilateralismo y al papel de las Naciones Unidas en el mundo son también elementos en juego en los ODM. Ahora bien, aunque los ODM plantean una agenda medible, mensurable y evaluable, con metas e indicadores identificados y precisos, la no inclusión de una reflexión previa sobre los orígenes y las causas de la pobreza y el subdesarrollo desde una perspectiva histórica, así como el hecho de no plantear estrategias efectivas para modificarlas, genera serios interrogantes 58 www.reri-anudi.es

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sobre la viabilidad de algunas de las soluciones definitivas que plantean, en la medida que no se ha insertado adecuadamente en su estructura una adecuada comprensión del escenario novedoso que plantea la globalización y las transformaciones económicas y sociales que impone. En tanto que su extensión se basa en la primacía del mercado por encima de ningún otro sujeto, como elemento esencial para consolidar una economía sin barreras, estimulada por la competencia a través de una liberalización progresiva de los intercambios económicos, financieros y comerciales, las consecuencias que todo ello genera en los países pobres es cada vez más relevante, sin que aparezcan mecanismos correctores. Con ello, se abandona a los países pobres y sus poblaciones a su suerte, cuando no se les responsabiliza de ser los causantes de su propia situación de atraso y pobreza estructural7. El compromiso de proporcionar más ayuda y de mejor calidad es un reto identificado desde hace años por la comunidad internacional y plasmado en diferentes cumbres mundiales celebradas en los años 90. Sin embargo, siendo importantes estos objetivos, no son suficientes, en la medida que necesitan otros elementos implícitos a una economía global, como son la reforma de las políticas comerciales, una intervención sobre los flujos de capital privado, la transferencia de conocimientos y tecnología, la seguridad y la sostenibilidad medioambiental, sin olvidar actuar sobre las diásporas y corrientes migratorias junto a las nuevas relaciones económicas y financieras que alimentan. Por ello, la exagerada preocupación por la medición cuantitativa que plantean los ODM choca con la interpretación de pasos y avances claramente cualitativos, así como por la compleja construcción de indicadores y su contradictoria identificación. No deben así descuidarse las causas cualitativas íntimamente relacionadas con la pobreza y el subdesarrollo, a través de los desequilibrios sistémicos que genera una economía global como la nuestra, a través de unos intercambios comerciales desiguales, el ascenso de una economía financiera de carácter especulativo, las dificultades para acceder a inversión, los desequilibrios generados por un mercado de trabajo mundial así como por redes de producción y consumo que a través de su maximización generan profundos desajustes. Todo ello debe encontrar un lugar adecuado en los análisis sobre los ODM y su avance, para evitar que proyecten sombras que imposibiliten el

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Así se ha llegado a sostener en algunos documentos institucionales del FMI, al afirmarse “Una de las causas fundamentales de que se haya agravado la desigualdad entre los países –algunos de los cuales están en situación sumamente próspera mientras que otros están sumidos en la pobreza- es la resistencia que han opuesto muchos países a la globalización y a las políticas necesarias para aprovechar los beneficios que ésta ofrece”, “La globalización, el alivio de la deuda y la reforma del FMI: algunas preguntas y respuestas”, abril de 2000, Estudios Temáticos, 00/03 (S).

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logro de su cumplimiento, algo que dificulta, por no decir que impide, una mera cuantificación de objetivos como la que plantean los ODM que en algunos casos no es factible.

Significado de los ODM

• Cambio profundo en el paradigma del desarrollo y la cooperación internacional a través de unas políticas de intervención selectivas, precisas y urgentes.

• Reconocimiento del multilateralismo como estrategia esencial para avanzar en la lucha contra la pobreza en el mundo, en el marco de un renovado papel de las NN.UU. a favor del desarrollo.

• La constatación de que proporcionar mayor y mejor ayuda no basta, si no se acompaña de otras medidas capaces de fortalecer a los países pobres en los mercados globales.

• La necesidad de incorporar la globalización cambiante en el avance del logro de los ODM.

• Una exigencia de considerar dimensiones no estrictamente cuantitativas estrechamente ligadas a la pobreza y el subdesarrollo, que puede dificultar su avance y comprensión.

(Fuente: Elaboración propia)

3- DUDAS Y OBSTÁCULOS E LOS COMPROMISOS REALES PARA CUMPLIR LOS ODM

Los ODM significan un decidido cambio de rumbo en la aplicación de políticas y compromisos asumidos por la comunidad internacional en materia de ayuda oficial al desarrollo, superando así la dinámica de incumplimientos y el declive en la asignación y 60 www.reri-anudi.es

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aplicación de recursos a que se había llegado en la década de los 90. Precisamente por ello, el logro de los Objetivos del Milenio exige de una actuación responsable por la comunidad internacional, necesitando al mismo tiempo de un profundo cambio en los roles tradicionales de la cooperación bilateral, que debe ir armonizando sus políticas y actuaciones con el objetivo último de proceder a una reactivación de las políticas mundiales de lucha contra la pobreza. Desde la perspectiva de la lucha contra la pobreza, la década de los 90 significó un auténtico contrasentido. Mientras que a nivel mundial se producía un importante esfuerzo por avanzar en compromisos concretos para reducir la pobreza y progresar en un mayor desarrollo, lo que se tradujo en la celebración de numerosas cumbres mundiales que abordaron compromisos en la materia, en esta misma década, la asignación de recursos oficiales para la asistencia al desarrollo alcanzaba un declive histórico, estabilizándose en el periodo 1997 – 2001 en un escaso 0,22% a nivel de los países del CAD, lo que supuso un retroceso histórico. De esta forma, mientras más acuerdos y compromisos se asumían para aumentar y mejorar los flujos de asistencia oficial al desarrollo, mayor era su retroceso así como su pérdida de calidad y eficacia en términos de lucha contra la pobreza en el mundo, reflejando la ausencia de compromisos políticos efectivos en la materia junto a un sistemático incumplimiento de acuerdos, compromisos y tratados internacionales. A partir del año 2002, y gracias a la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo de Monterrey, los volúmenes de ayuda vuelven de nuevo a experimentar un apreciable incremento, al crecer la AOD en este año un 7% en términos reales, y un 5% en el año 2003, hasta alcanzar el 0,25% de la RNB de los países miembros del CAD. En 2005 la ayuda creció hasta alcanzar la cifra récord de 106.800 millones de dólares, aunque el incremento se debió en buena medida a importantes cancelaciones de deuda, especialmente las dirigidas a Irak y Nigeria. Al año siguiente, en 2006, la AOD descendió hasta los 103.900 millones de dólares, un 5,1% en términos reales, lo que representa el primer retroceso mundial de la AOD desde 1997; algo que se ha vuelto a repetir en el año 2007 y que, a la luz de la crisis económica global, va a mantenerse en los próximos años, a pesar de que ésta debiera triplicarse en este mismo período para dar respuesta a los compromisos y promesas de los donantes en relación con los ODM. Al mismo tiempo, la ayuda a los PMA está prácticamente estancada desde 2003, al tiempo que las ayudas a los países de África Subsahariana tan solo se incrementaron un 2% entre 2005 y 2006, lo que vuelve a cuestionar el compromiso asumido solemnemente por los países más ricos del G-8, en la Cumbre de Gleneagles, de doblar las

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ayudas a los países africanos para el 20108. Todos estos datos, ponen en entredicho los compromisos asumidos en la Cumbre del Milenio, especialmente por el comportamiento de los grandes donantes. Recordemos que en el año 2007, los países que habrían hecho realidad el compromiso de destinar el 0,7% de los ingresos brutos en AOD fueron únicamente Dinamarca, Luxemburgo, Holanda, Noruega y Suecia. Otro elemento destacable en la consecución de los ODM se sitúa en la constatación del fracaso en la aplicación de los acuerdos asumidos por la comunidad internacional en las últimas décadas y especialmente en los años 90, cuando en el seno de Naciones Unidas se hace el mayor esfuerzo hecho hasta entonces por identificar y construir un acervo mundial imprescindible para avanzar en el desarrollo humano y la lucha contra la pobreza en el mundo. Las causas de este fracaso son numerosas, y deben también ser tenidas en cuenta a la hora de trabajar en la aplicación de los ODM, y entre ellas se pueden destacar razones de carácter histórico, político, jurídico, económico, social e institucional. No hay duda que la comunidad internacional contrajo compromisos muy relevantes carentes de voluntad para llevarlos a cabo, sin valorar suficientemente la complejidad de los procesos de desarrollo en general9 sobre los que tenían que ser aplicados. Al mismo tiempo, los trabajos de seguimiento y evaluación de todos estos acuerdos no fueron sistemáticos y minuciosos, algo que en la actualidad ha sido corregido con la estructura metodológica puesta en marcha por medio de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Sin embargo, desde algunos ámbitos se ha llamado la atención sobre la construcción y validez de los indicadores sobre los que se apoyan los ODM. Así, los informes del PNUD sobre el IDH que han sido esenciales en su planificación, poseen series estadísticas incompletas sobre sectores sociales en 60 países en desarrollo10, estableciendo cálculos extraordinariamente subjetivos y de difícil cuantificación. El sistema de obtención y cálculo de los indicadores base de los ODM es más que cuestionable, en la medida en que muchos de los datos que se manejan como tales, no son producidos por los países en cuestión analizados, para lo cual, las agencias de desarrollo calculan a ojo los valores ausentes o incluso se obtienen de estadísticas que son posteriormente ajustadas para permitir la comparación entre países11. Pongamos por ejemplo la construcción y evaluación de uno de los indicadores, como es en el Objetivo 3, “Promover la 8

Informe de 2007 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, pág. 29, Naciones Unidas. Naciones Unidas, 2003, JIU/REP/2003/5, pág. 4. 10 Direction Générale de la Coopération Internationalle et du Développement, Service de la Stratégie, des moyens et de l’évaluation, nº 19, pág. 2, diciembre 2004. 11 Así se reconoce por las propias Naciones Unidas en las notas aclaratorias contenidas en el Informe 2007 de los Objetivos del Milenio, en su página 34. 9

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igualdad entre los géneros y el empoderamiento de la mujer”, a través del indicador de incorporación de las mujeres a la política activa. La forma de valorar este indicador se efectúa por medio de la presencia de mujeres en los parlamentos, de forma que en 2007 las mujeres representaban un 17% del total de parlamentarios, frente al 13% en 1990, aunque solo 19 países del mundo contaban con más de un 30% de parlamentarias12. Según el Informe de Seguimiento de los ODM de 2007 de Naciones Unidas, “los Estados árabes están empezando a dar esperanzadores indicios a este respecto”, ya que en Kuwait, por vez primera 2 mujeres habrían obtenido un escaño, mientras que en Bahrein, una mujer fue elegida en la cámara baja del parlamento por primera vez en la historia del país. A juicio de Naciones Unidas, el avance sería imparable, con incrementos del 100 y del 200% en la representación política de las mujeres de estos países, aunque nadie en su sano juicio podría defender este argumento como evidencia de un avance real de la mujer en estos países árabes, en muchos de los cuales ni siquiera pueden conducir vehículos, abrir cuentas corrientes, o compartir espacios públicos con los hombres, a la luz de las interpretaciones del Corán que hacen los Ulemas. La construcción del término “lucha contra la pobreza” también presenta contradicciones, al abordar numerosas dimensiones puramente sociales entendidas como una mera interpretación social de la pobreza, en detrimento de un tratamiento económico, sociológico e histórico capaz de explicar procesos y causas generadas por el proceso de globalización económica. Por otra parte, existe una aproximación notablemente reduccionista sobre la extraordinaria diversidad y complejidad en las distintas situaciones regionales y sobre las necesidades de sus habitantes, unificando situaciones, modelos y respuestas, algo que ha demostrado sobradamente su fracaso. Organismos internacionales como las Naciones Unidas y el PNUD han planteado la necesidad de que los países donantes sometan a exámenes periódicos sus políticas e informen de sus avances sobre el cumplimiento de los ODM, poniendo de manifiesto su voluntad política por cumplir los compromisos contraídos y aplicar las estrategias ya formuladas, todo ello sin ocultar la ambigüedad de muchos de los objetivos definidos en la Declaración del Milenio, como han reconocido las propias Naciones Unidas13. Así, algunos estudios avanzados hasta la fecha por distintas instituciones son contradictorios en cuanto a la cuantificación de recursos

12 13

Ibid, 8, página, 13. Naciones Unidas, 2002, A/57/270, Pág. 22.

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necesarios para el cumplimiento de los objetivos previstos14, estimaciones que también son cuestionadas por otras investigaciones privadas15. De esta forma, el establecimiento de las necesidades de financiación para el cumplimiento de los ODM se plantea como un ejercicio difícil, que responde a postulados económicos y financieros muy discutibles y raramente explícitos16. Podríamos decir que incluso el avance en algunos de sus objetivos es tan caprichoso como ajeno a cualquier política de cooperación internacional. Pongamos como ejemplo la reducción de la pobreza en el mundo a partir de la cuantificación efectuada por el BM del dólar diario, en que se basa la meta 1 del objetivo 1. Desde el año 2000 hasta el año 2006 se habría producido una significativa reducción en el número de pobres en el mundo atendiendo a un ingreso diario inferior a 1$ al día, debido fundamentalmente al extraordinario crecimiento de la economía China e India experimentado en los últimos años, con tasas de crecimiento anuales que llegan a superar el 10% del PNB. Se eleva así de forma extraordinaria la riqueza en dos de los países más poblados del mundo, y como consecuencia de ello, si dividimos esta renta nacional entre el conjunto de la población, se habría incrementado también la renta per cápita, a pesar de lo cual, en muchos países del mundo y también en China e India, las situaciones de pobreza y especialmente de desigualdad, se habrían agravado. Y todo ello sin que haya intervenido ningún programa de cooperación, sino simplemente como consecuencia de la capacidad exportadora de los países emergentes y la aplicación de unas políticas macroeconómicas que escapan de los ODM y se apoyan en prácticas extraordinariamente agresivas, tanto desde el plano de la producción, de la inversión, del comercio como de las políticas monetarias, que por el contrario, someten a una profunda marginación a los Países Menos Adelantados. Ahora bien, en la medida en que el PIB mundial está retrocediendo de forma muy notable y la crisis económica global va a afectar de forma muy notable a las economías de los países más débiles, todo ello va a generar notables aumentos de la pobreza mundial en base a un decrecimiento del PIB mundial y en la mayor parte de los países, algo que es explicable desde la macroeconomía pero no desde las políticas de ayuda al desarrollo, lo que evidencia la frágil construcción de este indicador.

14

Como algunas agencias de desarrollo han señalado, las estimaciones llevadas a cabo por el Banco Mundial en su documento “La realización de los OMD” en el que cifra los montantes de financiación adicionales necesarios para alcanzar los objetivos 1 y 7, no coinciden con los estudios y los cálculos realizados por el equipo de Jeffrey Sachs para esos mismos indicadores. 15 “Financer le développement aujourd’hui”, J.M. Sévérino et O. Charnoz, 10ème Edition 2003-2004, pág. 227 y siguientes. 16 Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développment, Service de la Stratégie, des moyents et de l’évaluation, número 10, septiembre de 2004, pág. 3.

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Cálculos variables y de difícil estimación

Buena parte de las estimaciones sobre el coste de la aplicación de los ODM se basa en metodologías cuestionables y de resultados contrapuestos en la medida que resulta extraordinariamente difícil de cuantificar determinados parámetros esenciales de ponderación. Así, por ejemplo, la capacidad de absorción de la ayuda por parte de los Estados beneficiarios es imposible de estimar, lo que lleva a que en función de los métodos utilizados, los costes de un ODM puedan variar de 1 a 10. Al mismo tiempo, y según el BM, el cálculo de las necesidades básicas sobre grandes países como India y China en relación con los volúmenes de ayuda recibidos, resulta del todo punto insignificante en su evolución, confirmando así la idea de que la AOD tiene efectos distintos en función del tamaño de los países17.

Carencias en datos e indicadores básicos del desarrollo humano en numerosos países que dificultan el seguimiento y cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

El avance sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio descansa en la necesidad de un sistema estadístico amplio, minucioso y fiable que permita supervisar el progreso y evaluar los resultados.

Sin

embargo,

la

Base

de

Datos

de

los

Indicadores

del

Milenio

(http://millenniumindicators.un.og), que se alimenta de estadísticas nacionales compiladas o estimadas por organismos internacionales de datos, evidencia las enormes carencias existentes en prácticamente todos los indicadores, al tiempo que existe una elevada imprecisión, falta de consistencia y fiabilidad en algunos de ellos. Por otro lado, la ausencia de datos, estadísticas e indicadores fiables ha llevado a que desde numerosas Agencias de Cooperación se tengan que fabricar estos datos, a partir de encuestas obtenidas mediante los métodos más variopintos, que luego a su vez tienen que ser ajustadas para que los datos se puedan comparar entre unos países y otros, tal y como reconoce Naciones Unidas.

17

Rapport Reddy et Heuty “Achieving the Millenium Development Goals: a revieww and strategy”, Marzo, 2004.

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Desde el PNUD han llamado la atención en estos hechos, cuestionando la pertinencia de muchos de los indicadores elegidos. En especial, el indicador de pobreza severa basado en el 1$ diario sería una de las medidas más controvertidas, habiendo generado una intensa polémica, no tanto por el indicador, sino por la metodología elegida, lo que se traduce en diferencias notables para valorar el umbral de pobreza severa entre unos países y otros, en función de que son también variables las necesidades que tienen sus habitantes para sobrevivir. (Ver Informe sobre Desarrollo Humano del PUD, 2003, pág. 42).

También es relevante el hecho de que son numerosos los países que carecen datos fiables sobre indicadores básicos de pobreza de ingreso, salud, desigualdad de género, empleo o medio ambiente, como se refleja en el cuadro inferior.

Y algunos registros esenciales, como los relativos a mortalidad materna o infantil, VIH/SIDA, malaria, paludismo, tuberculosis u otras enfermedades infecciosas son muy deficientes o están basados en registros vitales incompletos o en encuestas que no son representativas, quedando sujetos por tanto a una notable incertidumbre. Incluso cuando se disponen de datos más completos, los períodos recogidos son intermitentes, por lo que no permiten realizar un seguimiento en el tiempo de los mismos. (Ver Amir Attaran, “An Immeasurable Crisis? A criticism of the Millenium Development Goals and why they cannot be measured”, Plos Medicine, 2005, vol. 2).

En la medida en que se necesita una demanda de datos muy fiables a largo plazo, debe disponerse de una red internacional de indicadores extremadamente fiables, homogéneos y sostenibles, para poder sostener los trabajos básicos de medición de los ODM en los distintos países, muchos de los cuales carecen de un aparato estadístico básico.

____________________________________________________________________________ _______________________ Grandes carencias de datos incluso en indicadores básicos del desarrollo humano. 66 www.reri-anudi.es

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Países con carencias de datos, período 1990-2001 ____________________________________________________________________________ _______________________ Indicador

Países sin datos

Países sin datos

de tendencias

Niños de peso inferior al normal 100 Tasa de matriculación neta en primaria 46 Niños que llegan al 5º año 96 Partos asistidos por personal sanitario cualificado 100 Proporción de mujeres empleadas fuera del sector agrícola 51 41 Incidencia del VIH entre embarazadas de 15-24 años 100 91 Población con acceso sostenible a fuentes de agua mejoradas 62 Población que sobrevive con menos de 1$ diario 100 55

22 17 46 19

18

(Los datos corresponden a países en desarrollo y países de Europa Central, Oriental y CEI. Se considera que un país tiene datos sobre tendencias si hay al menos dos puntos de datos disponibles –uno en 1990-1995 y otro en 1996-2001 y ambos puntos se distancian en al menos tres años.) Fuente: aciones Unidas, 2003

A todo ello hay que añadir el hecho de que según las Agencias de Desarrollo, algunas de las 18 metas establecidas por los ODM no son realistas en los plazos establecidos. Como ejemplo, el indicador 13 del objetivo 4 sobre la reducción en 2/3 partes de la tasa de mortalidad infantil en los niños menores de 5 años, al ritmo actual no será atendida en el 2015, sino entre el 2047 y el 2225. Igualmente el indicador 30 del objetivo 7 sobre el acceso a agua potable, no será posible en el África Subsahariana hasta el 2048, mientras que el indicador 31 del objetivo 7 sobre el acceso a un mejor saneamiento de agua, no parece que pueda ser atendido en los términos previstos en todo el África Subsahariana18. Con todo ello, en los siete años que han transcurrido desde que se aprobó la Declaración del Milenio, parece confirmarse que el principal obstáculo para los mismos es esencialmente África, al tiempo que con el paso de los 18

Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, Cooperación para el Desarrollo, Informe de 2002, pág. 149 y sucesivas.

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años, lejos de avanzarse hacia un cumplimiento global de los ODM, especialmente los que afectan a la lucha contra la pobreza extrema y la supervivencia en determinadas zonas del mundo, se tiene la certeza de que son de imposible cumplimiento, proyectándose para dentro de 100 o 200 años. De hecho, algunas instituciones multilaterales con responsabilidad en el impulso y avance de los ODM han llegado a reconocer extraoficialmente que éstos no son alcanzables en algunos países subsaharianos19, manteniendo un doble discurso, en el sentido de explicar en público que las cosas avanzan según lo previsto, pero reconociendo en privado que los objetivos no son alcanzables entre otros factores por la falta de recursos económicos suficientes portados por los países donantes.

El drama de África Subsahariana en los ODM

En palabras de Jeffrey Sachs, Director del Proyecto Milenio de las Naciones Unidas, “África Subsahariana es el epicentro de una profunda crisis, con una inseguridad alimentaria continua, un incremento de los casos de pobreza extrema, una mortalidad materna y de niños menores de cinco años asombrosamente alta y un gran número de personas que viven en tugurios, y una deficiencia generalizada en lo que se refiere a la consecución de la mayor parte de los ODM”.20 El PNUD estima que al ritmo actual, lograr la educación primaria universal no se conseguirá hasta 2129, reducir la pobreza absoluta a la mitad hasta el 2147 y reducir la mortalidad infantil en dos tercios en 2165, mientras que en cuanto al hambre, la situación no hace más que empeorar (Fuente: Elaboración propia a partir de Millenium Project, 2006)

Por ello, no deben confundirse objetivos de carácter estrictamente macroeconómicos y ajenos a cualquier política mundial de ayuda al desarrollo (como el incremento de ingreso por 19

Recogido por el propio Jeffrey Sachs, Consejero Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para los ODM, en su trabajo “El fin de la pobreza”, al explicar una conversación mantenida con un alto cargo del FMI, pág. 375, o al referirse a una conversación mantenida en Ghana con un representante de la Comisión Europea, pág. 382. 20 Millennium Development Proyect, 2005, pág. 11.

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encima de 1 dólar al día basado en la renta per cápita) con la lucha contra la pobreza asentada en la reducción real del hambre, el acceso efectivo al agua potable, la lucha contra el SIDA y las enfermedades infecciosas. Así, se pueden haber producido importantes avances en términos de desarrollo basados en el dólar diario que esconden sin embargo profundas carencias, como sucede con China e India, países que han dado un gigantesco salto en términos de ingresos (apoyado en profundas transformaciones financieras, comerciales y productivas) pero con porcentajes muy elevados de población con carencias severas, como el 34% de chinos en zonas rurales sin acceso sostenible a agua potable, o el 25% de indios con problemas serios de alimentación, según informes de Naciones Unidas. Por el contrario, hay autores que apoyándose en cifras de crecimiento económico de estas dos naciones, han llegado a hablar de la práctica desaparición de la pobreza21, algo a todas luces inadecuado. Sin duda, el diseño de los ODM, su construcción estratégica y con ello, su consecución, dependen estrechamente de que el conjunto de los países firmantes de la Declaración del Milenio y el Consenso de Monterrey asuman responsablemente sus compromisos. De esta forma, siendo importantes los progresos en cada uno de los países, resulta imprescindible la conjunción de esfuerzos de todos los donantes. Y en la medida que importantes naciones han venido cuestionando algunos de los principios esenciales en los que se basan los ODM22, apareciendo obstáculos para la aprobación de fondos críticos para sustentar su avance, se plantean serias dudas sobre el cumplimiento global de los objetivos previstos.

Graves incumplimientos en los ODM por parte de importantes donantes

Las políticas que están llevando a cabo algunos importantes donantes, suponen un serio obstáculo para el respeto y el cumplimiento de los ODM. Así, el peso mundial que tiene la economía norteamericana, sus bajos volúmenes de AOD, junto a las dificultades que el Congreso ha mostrado para aprobar los 3.000 millones de dólares precisos para que la Corporación de Estados Unidos del Reto del Milenio (MCC) pueda desarrollar sus objetivos en el ejercicio presupuestario de 2006, plantea firmes interrogantes sobre el futuro global de los

21

Autores como Xabier Sala i Martín, catedrático de la Universidad de Columbia, en sus trabajos sobre la globalización y la reducción de la pobreza. 22 Estados Unidos ha llegado a pedir que no se “sacralicen” los ODM.

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ODM23 y su cumplimiento por parte de este país. Si a ello añadimos los graves problemas y desequilibrios económicos y financieros por los que atraviesa la economía norteamericana, junto al ingente gasto originado por la intervención militar en Irak y Afganistán, se plantean dudas más que razonables sobre el grado de cumplimiento de los ODM por parte de Estados Unidos, y con ello, del principal país donante mundial en términos absolutos, si consideramos que su economía representa 1/5 parte del PNB mundial. En el caso de Italia, el país donante que mayores retrocesos ha experimentado en sus volúmenes de ayuda global hasta retroceder al nivel más bajo de todos los donantes, la situación es más preocupante si cabe, a la vista de la grave situación económica por la que atraviesa y la próxima aprobación de un duro programa de ajuste económico que no va a permitir precisamente una expansión en el gasto público destinado a la ayuda internacional. En otros países, como Japón, Nueva Zelanda o Canadá, los retrasos en la aplicación de fondos para ir alcanzando el nivel de recursos acordados en la Conferencia de Monterrey sobre Financiación para el Desarrollo, comprometen también seriamente el grado de consecución de los ODM en los términos establecidos por Naciones Unidas. El compromiso de todos estos donantes es absolutamente crucial para garantizar que se puedan cumplir de forma sustancial las Metas del Milenio, que sin embargo, a estas alturas, se puede avanzar sin género de dudas que fracasarán en buena parte de los mismos. (Fuente: Elaboración propia)

La adopción por la comunidad internacional de los ODM como referencia universal e incontestable en materia de lucha contra la pobreza, así como los nuevos compromisos mundiales asumidos por países pobres y ricos, generan un cierto cambio en los roles tradicionales de la cooperación bilateral. Nunca hasta ahora existía un cuadro de acción común tan poderoso en la cooperación para el desarrollo, reduciéndose con ello el margen de autonomía y discrecionalidad de los actores bilaterales de la ayuda que se tenía hasta ahora. Se avanza así hacia un proceso de armonización de las políticas de cooperación y ayuda cada vez más sólido, que los países donantes han ido identificando en los últimos años24, y que obliga a redefinir el espacio y las nuevas prioridades emergentes de las políticas de cooperación 23

Departamento de Estado de Estados Unidos. www.usinfo.state.gov, 13 de abril de 2005.

24

Cuyo exponente más reciente es la “Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo”, de marzo de 2005, pero cuyos antecedentes fueron la “Declaración del Foro de Alto Nivel sobre Armonización”, de Roma de 2003, y los “Principios Fundamentales adoptados durante la Mesa Redonda sobre Gestión orientados a los Resultados del Desarrollo”, de Marrakech en 2004.

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bilateral. La financiación de necesidades esenciales ligadas a los ODM en los sectores de prioridad social básica, ha acentuado la dimensión social de la AOD y la polarización en torno a la misma, ejerciendo una presión fuerte para proceder a un progresivo abandono de la ayuda en la modalidad de préstamos, en mayor medida cuando la eliminación de la deuda externa supone uno de los indicadores construidos en torno a los ODM, procediéndose a poner en marcha por numerosos donantes programas muy amplios de reestructuración y condonación de deuda externa, que en el caso de Noruega llegan incluso a condonar totalmente la llamada deuda ilegítima, es decir, “préstamos que se conceden como resultado de conductas, mecanismos o fenómenos que atentan contra el desarrollo de una vida digna de las personas y ponen en peligro la convivencia pacífica entre los pueblos”.25 Ahora bien, la apuesta que los ODM hacen por el desarrollo social en los países pobres y la satisfacción de necesidades básicas esenciales no puede en modo alguno desvincularse de los procesos económicos globales que en muchos casos son responsables de generar y reproducir situaciones de pobreza extrema en muchos Estados. El imperativo de avanzar hacia un mayor desarrollo mundial y conseguir una mayor movilización de recursos no puede separarse hoy en día de la necesidad de generar un mayor crecimiento económico mundial y de avanzar hacia unas relaciones económicas, comerciales y financieras más equilibradas, objetivos muy difíciles de alcanzar en medio de la mayor crisis sistémica global que vive la humanidad desde principios del siglo pasado. Dicho de forma simple, sin crecimiento económico no puede haber desarrollo, algo que afecta a los países donantes que necesitan disponer de recursos para financiar sus compromisos de ayuda internacional, pero también a los países pobres, que tienen que generar transformaciones de una gran envergadura en sus sociedades que necesitan de entornos macroeconómicos estables para favorecer un crecimiento económico sostenido capaz de propiciar la movilización de recursos a favor del desarrollo de sus poblaciones. Pero este crecimiento económico, no parece que vaya a poder darse en un horizonte de varios años, al tiempo que por si solo no basta, ni es garantía automática de desarrollo o de avance hacia los ODM. Los debates abiertos sobre el “Post-consenso de Washington”; los análisis del PNUD sobre desarrollo y diversidad cultural; la preocupación mostrada por algunas instituciones y Estados sobre las repercusiones de la globalización en la lucha contra la pobreza; las experiencias novedosas de algunas agencias de desarrollo en torno a la gobernanza o el restablecimiento de la paz; las gigantescas transformaciones que están generando las migraciones y las relaciones de los inmigrantes con sus países de origen en la 25

ODG, Observatorio de la Deuda y la Globalización, http://www.quiendebeaquien.org/spip.php?mot33.

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generación de elementos de desarrollo de una incalculable potencia; confirman que las dinámicas de desarrollo son de una extraordinaria complejidad y que en algunos casos escapan del alcance de los propios ODM y por supuesto de las Agencias de Desarrollo. A la luz de todo ello, los Objetivos de Desarrollo del Milenio no agotan la totalidad de los retos contenidos en la agenda para el desarrollo mundial, de la misma forma que tampoco abarcan todos y cada uno de los desafíos que tiene la cooperación internacional. Los ODM contribuyen, por tanto, a una reactivación de la solidaridad entre países ricos y pobres, aún a costa de simplificar los compromisos que unos y otros asumen, pero con el objetivo esencial de generar avances reales a escala mundial en el desarrollo humano. Y si los ODM fracasan, no solo se habrá producido el mayor de los incumplimientos de la comunidad internacional en sus obligaciones en la lucha y eliminación de la pobreza, sino que además, se habrá puesto en crisis el sistema internacional de ayuda y las instituciones que lo sustentan. Y a la luz del recorrido que han tenido los ODM entre la comunidad internacional de países donantes y en medio de una crisis económica y financiera de este calibre, se puede afirmar que los ODM están siendo incumplidos desde su adopción y no van a poder ser alcanzados.

4- LAS CIUDADES ATE LOS OBJETIVOS DEL MILEIO

La cooperación descentralizada realizada desde las ciudades, municipios e instituciones regionales, son uno de los elementos de mayor implicación ciudadana de todos los que vienen conformando nuestro sistema de cooperación pública, pero al mismo tiempo es también uno de los componentes estructurales que mayor pujanza han adquirido, experimentado una fuerza y una capacidad de crecimiento verdaderamente espectacular que refleja la importancia del municipalismo en España. La cooperación pública descentralizada, y en ella la de las entidades locales, ha sido en buena medida responsable de la extensión de las políticas de cooperación a lo largo y ancho de todo el Estado, teniendo la capacidad de generar un modelo de cooperación descentralizada verdaderamente singular respecto a otros países donantes, dotado de una fuerza sorprendente, algo reconocido por instituciones internacionales, que ha sido capaz también de ayudar a una mejora del conjunto de la cooperación estatal. Todo ello no impide que la cooperación descentralizada presente un conjunto de elementos fuertes y débiles que le son

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específicos, tanto desde una vertiente cuantitativa como desde una perspectiva cualitativa26, mostrando su vitalidad y capacidad de evolución para adaptarse a las nuevas demandas del sistema de cooperación internacional. Uno de los elementos más visibles de la vitalidad de la cooperación de las entidades locales toma cuerpo si tenemos en cuenta que desde el año 1991 hasta el 2005, en poco más de 15 años, ha pasado de tener una presencia prácticamente residual en el conjunto de nuestra AOD, con tan solo 2,2 millones de € consignados en el ejercicio del año 91, a representar más de 118 millones de € en el año 200527, lo que significa que en este mismo período el esfuerzo presupuestario de las entidades locales se habría multiplicado por 53, demostrando con ello la magnitud del compromiso económico que ciudades y municipios han asumido con las políticas de cooperación al desarrollo, sin parangón en otros programas de la cooperación estatal. Y junto a una importancia económica innegable, se han sumado cerca de mil instituciones locales de toda España a estas políticas, implicando en ellas a otro millar de organizaciones y grupos de solidaridad, que se ha traducido en un compromiso político imparable, que ha permitido que existan municipios que han alcanzado y rebasado esa cifra mítica del 0,7% de AOD, haciendo realidad una nueva forma de hacer y entender las políticas de cooperación por encima de los intereses geoestratégicos de los Estados, y lo que es más importante, dando un nuevo impulso al municipalismo en el nuevo siglo por medio de unas relaciones Norte-Sur mucho más directas y horizontales. Sin embargo, donde la cooperación de las entidades locales ha demostrado una mayor capacidad de certeza ha sido en su orientación preferente hacia las actividades de prioridad social básica que permiten mejorar de forma sustancial las condiciones de vida en los países en desarrollo y luchar contra la pobreza. A la luz de los criterios establecidos por el CAD para la medición del gasto en programas sociales básicos28, en el año 2005, el 21,29% de la AOD bilateral de España se habría destinado a estos sectores en países en desarrollo, mientras que desde la AOD realizada desde las entidades locales, esta ayuda se elevaría hasta el 67%. De esta forma, mientras que en la AOD estatal, 1/5 parte de la misma se habría dirigido a iniciativas

26

Ver en este sentido el cuadro 1, “Puntos fuertes y débiles del sistema español de cooperación descentralizada”, en el cuaderno BAKEAZ, “La cooperación descentralizada en España, ¿motor de cambio o espacio de incertidumbre”?, realizado por este autor. 27 “Seguimiento del PACI 2005”, pág. 8. Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, Secretaría de Estado de Cooperación Internacional. 28 Compromiso 20/20 aprobado en la Cumbre de Desarrollo Social de Copenhague, del año 1995.

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esenciales para luchar contra la pobreza29 en el año 2005, en cambio, desde la AOD de las entidades locales, 2/3 partes de la misma se destinaron a estos sectores básicos en términos de desarrollo humano en el mismo año. Las entidades locales están, por tanto, en una posición de mayor ventaja comparativa para seguir avanzando en una mejora de la efectividad de sus políticas de cooperación al desarrollo en términos de lucha contra la pobreza, ofreciendo los Objetivos del Milenio una magnífica oportunidad para profundizar en todo ello. Ahora bien, trabajar para aproximar las entidades locales a los ODM no es una tarea fácil, en un marco tan heterogéneo como el que se ha construido en España y cuando no se ha llegado a un consenso básico sobre modelos, políticas, prioridades e instrumentos básicos de la cooperación descentralizada. En los últimos años, al tiempo que ayuntamientos, diputaciones, cabildos y entidades forales avanzaban en sus políticas de cooperación, se ha ido consolidando un modelo centrífugo mediante el cual, las diferentes instituciones se alejaban unas de otras en su perfil básico, en sus esfuerzos presupuestarios así como en el entramado técnico y planificador, cada vez más dispar y contrapuesto. Tampoco debemos olvidar que si estas políticas quieren generar procesos de desarrollo de envergadura, no pueden dejar de establecer alianzas sólidas con movimientos sociales cada vez más amplios, tanto en el Norte como en el Sur30, tratando con ello de superar el modelo reduccionista basado en convocatorias y subvenciones de una u otra naturaleza por el que muchas entidades locales han apostado, y que es una serio obstáculo para cualquier intento racional de planificación efectiva de la AOD desde las entidades locales. Al mismo tiempo, desde la Secretaría de Estado de Cooperación no se ha realizado ninguna acción desde la aprobación de los ODM en el año 2000 para difundir, implantar o aprovechar los Objetivos del Milenio en la cooperación descentralizada. Ni una sola reunión, jornada de trabajo, circular o estudio, evidenciando la escasa importancia que se da a este acuerdo en la CPD y la falta de visión estratégica de los éstos sobre los entes descentralizados. Ni siquiera desde el Consejo de Cooperación, que ha creado distintas comisiones especializadas de seguimiento de la política de cooperación, se ha decidido seguir estos acuerdos en el conjunto de la cooperación española. Tantos esfuerzos que se han puesto en crear iniciativas

29

Comprendidas dentro de programas educativos esenciales, de salud, salud reproductiva, abastecimiento y depuración de agua, gobierno y sociedad civil, así como otros servicios e infraestructuras sociales. 30. “Cooperación descentralizada, ¿Un nuevo modelo de relaciones orte-Sur?”, José Ramón González Parada, pág. 35, Los Libros de La Catarata, Madrid, 1998.

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nuevas y que no acaban de cuajar entre los municipios, como “Municipia31”, y sin embargo se desaprovecha la oportunidad que brindan los Acuerdos y Objetivos del Milenio para dar un nuevo impulso a la cooperación local y recualificar sus actuaciones con arreglo a los criterios identificados por Naciones Unidas, en línea con la Declaración de los Gobiernos Locales por los Objetivos del Milenio, aprobada por el Consejo Mundial de la CGLU (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos) en Pekín, el 10 de julio de 2005.

5- PROPUESTAS PARA APROVECHAR LOS OBJETIVOS DEL MILEIO E LA COOPERACIÓ DESCETRALIZADA

Los ODM son acuerdos de carácter internacional que establecen una estrategia de acción conjunta entre países, comprometiendo al mismo tiempo a instituciones multilaterales especializadas en el desarrollo. La clave para avanzar en el logro de los objetivos y metas identificadas, pasa por que todos y cada uno de los países trabajen con intensidad para integrar en sus políticas de cooperación internacional los compromisos asumidos en los Objetivos del Milenio y los acuerdos de financiación subsiguientes hasta el año 2015, fecha que Naciones Unidas se ha fijado para realizar un primer balance del mismo. Y España, tiene también el compromiso inexcusable de aproximar sus políticas hacia este gran acuerdo mundial, desde un compromiso de responsabilidad y participación plena de todos los agentes implicados en la cooperación española, algo que también compromete a la cooperación descentralizada. Las entidades descentralizadas deben comprender la necesidad de sumar sus esfuerzos a este gran compromiso mundial que supone, al mismo tiempo, una magnífica oportunidad para recualificar las políticas de cooperación descentralizada en España, haciéndolas mucho más precisas y certeras, renovando así muchos de los paradigmas e instrumentos sobre los que viene interviniendo. Ni los países pueden mantenerse al margen de los ODM, ni los distintos agentes e instituciones que participan en las políticas de cooperación pueden trabajar de espaldas a estos acuerdos, y ello compromete de forma inexcusable también a Comunidades Autónomas, Ayuntamientos y Diputaciones, que con tanto esfuerzo han sumado sus recursos e intervenciones en los últimos años a la agenda común del desarrollo. Las políticas de AOD

31

Un programa creado por la Secretaría de Estado de Cooperación con el objetivo de “coordinar” la cooperación municipal de los países en desarrollo, al que la AECI le ha dotado con 5 millones de euros para el año 2007.

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deben tener un componente público inequívoco como expresión de la voluntad de los Estados, y con ello, de los ciudadanos, que no se pueden delegar a la iniciativa privada, y los ODM han sido adoptados, suscritos y asumidos por los Estados y sus Gobiernos a través de sus máximos responsables políticos, por lo que no se deben tampoco derivar a la responsabilidad de la opinión pública o las ONG, por valiosa que pueda ser su colaboración en ellos. Se debe trabajar por establecer una estrategia de trabajo diseñada específicamente para las entidades descentralizadas que incorpore de forma vigorosa los ODM. Para ello, se proponen un conjunto de actuaciones que deben ser entendidas como propuestas abiertas a las particularidades específicas de la cooperación descentralizada y a las potencialidades que cada entidad local ha identificado con el paso del tiempo en sus propias políticas de cooperación al desarrollo. Veamos algunas de ellas.

-

Conocimiento de los ODM.

-

Adhesión a la Campaña de las ciudades del Milenio de CGLU (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos).

-

Coordinación de estrategias.

-

Priorizar los ODM en las intervenciones.

-

Asumir una localidad, aldea o municipio para implantar los ODM. Priorizar las Quick Wins o Actividades de Ganancia Rápida.

-

Vincular las migraciones y el desarrollo.

-

Obtención de recursos novedosos para iniciativas ODM.

-

Planificación, Seguimiento y evaluación.

-

Participación y transparencia.

6- LA CRISIS GLOBAL Y SU IMPACTO SOBRE LAS POLÍTICAS DE COOPERACIÓ MUDIAL

En los últimos meses, la pandemia financiera mundial ha ido avanzando de manera fulminante, generando una de las mayores recesiones mundiales de la historia moderna, tanto por su velocidad y alcance, como por su extraordinaria virulencia y capacidad de contagio. La globalización se ha convertido, por otra parte, en un factor de extensión nunca antes visto de 76 www.reri-anudi.es

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manera que no hay país, economía y sociedad que no esté afectada de una u otra forma, si bien la magnitud de los efectos que esta crisis sistémica tiene sobre la economía estadounidense, así como sobre otras grandes economías occidentales está fuera de toda duda. Si algo han demostrado el abanico de medidas económicas aprobadas por los gobiernos estadounidense y europeos, por encima de todo, es que cuando estos gobiernos quieren comprometer recursos económicos, por fabulosos que puedan ser, tienen capacidad para hacerlo, y por ello mismo, las excusas e incumplimientos reiterados que han venido ofreciendo desde hace décadas para dar respuesta a sus compromisos para facilitar el 0,7% en Ayuda Oficial al Desarrollo para los países pobres, tal y como se aprobó por la Asamblea General de Naciones Unidas en el año 1972, han quedado en evidencia. No era la falta de dinero lo que impedía alcanzar este compromiso, sino la ausencia de voluntad política de los gobernantes occidentales. Produce sonrojo observar que hasta el momento, simplemente el dinero que el Gobierno norteamericano ha dedicado a rescatar a las instituciones financieras de su país supone más del doble de lo que tiene previsto recaudar el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en los próximos diez años para dar respuesta a los problemas más acuciantes en materia de sanidad, educación, alimentación, vivienda, suministro y potablización de agua, y vacunación contra pandemias en los países más pobres. Todo ello contrasta con las tendencias que venía experimentando en los últimos años en eso que hemos dado en llamar la Ayuda Oficial al Desarrollo mundial antes de que se desencadenara este gigantesco fiasco global. Así, en los años en que más debieran de haber crecido los recursos para garantizar el cumplimiento de los ODM, éstos han venido decreciendo, como sucedió ya en el año 2006. Con los datos más recientes sobre los flujos mundiales de AOD del año 2007 elaborados por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, éstos habrían disminuido un 8,4% respecto al año anterior, situándose en 103,7 mil mill/$, correspondiendo a un nivel medio del 0,28% en relación con la RNB acumulado en el conjunto de miembros del CAD, frente al 0,31% del año 2006, previéndose nuevos descensos para los año 2008, 2009 y 2010 según el mismo organismo de la OCDE. Si tenemos en cuenta que estas previsiones fueron hechas antes de que estallara la crisis económica global y alcanzara su máxima extensión, no es descabellado sostener que las previsiones son todavía más sombrías si cabe para los años venideros, por lo que podemos augurar un auténtico colapso en los flujos mundiales de la ayuda al desarrollo, tanto en sus magnitudes como en sus prácticas.

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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global

La actual crisis global no significa únicamente pérdida de riqueza para los países occidentales, que algunos autores como Jeffrey Sachs cifra en unos 25 billones de dólares32, ni siquiera la gigantesca cifra de recursos que los Gobiernos occidentales han destinado al salvamento de bancos y entidades financieras, a promover políticas expansivas de gasto público disparando el déficit presupuestario, o los cuantiosos paquetes de estímulo fiscal, sin olvidar el gigantesco aumento del desempleo, la contracción del consumo y el incremento del gasto en políticas sociales; sino que todo ello ha generado una contracción del comercio mundial nunca antes vista desde que se creó el sistema GATT en medio de una importante recesión de la economía mundial cuyas magnitudes no paran de ajustarse a la baja. Pero todo ello está generando también graves repercusiones para unos países en desarrollo cuyas economías y sociedades son extremadamente vulnerables, al ver desplomarse sus ingresos por exportaciones, al vivir en primera persona un importante descenso en la recepción de remesas de los inmigrantes que durante décadas se han convertido en el soporte vital de numerosas familias, viendo descender de forma brusca la entrada de capitales e inversiones, entre otras muchas cuestiones. En este escenario tan sombrío, ¿alguien se atreve a mantener que el crecimiento de las ayudas al desarrollo mundiales necesarias para poder dar cumplimiento a una parte importante de los ODM de aquí al 2015 no se van a ver afectados, cuando ni siquiera se respetaron en los momento de crecimiento virtuoso de principios del 2000?. La paradoja es que la cooperación internacional y los flujos de ayuda mundial van a disminuir en este escenario, precisamente cuando más necesarios van a ser como consecuencia de la necesidad de dar respuesta a la recta final de los ODM hasta el año 2015, precisamente cuando los efectos de la crisis global van a generar más pobreza, miseria y vulnerabilidad en los países pobres.

7- COSIDERACIOES FIALES:

La humanidad ha identificado de forma certera los medios y los objetivos para avanzar en la eliminación de una pobreza real, sin abstracciones doctrinarias. La comunidad internacional y sus gobiernos han respaldado diferentes acuerdos desde hace décadas, siendo el 32

De los cuales, 15 billones corresponderían a la pérdida de riqueza en Estados Unidos y los otros 10 billones pertenecerían a la pérdida producida en Europa y Asia, lo que se correspondería con el 60% del ingreso global en un año, “Cooperación económica global”, Jeffrey Sachs, El País, Negocios, 15 de marzo de 2009.

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más reciente los Objetivos de Desarrollo del Milenio, comprometiendo a todos los países firmantes. Naciones Unidas afirma haber asumido como una prioridad el trabajo en torno a los ODM, su implantación y desarrollo en el conjunto de políticas e instituciones de la que es responsable, si bien su puesta en marcha no está en sus manos, sino que pasa por las políticas, compromisos y decisiones adoptados por los gobiernos mundiales y especialmente por los países donantes. Todo ello al tiempo que el avance de la economía en el mundo, los progresos técnicos y el conocimiento alcanzado en torno a las circunstancias necesarias para generar unas adecuadas condiciones de desarrollo son elementos que respaldan como nunca antes en la historia, la posibilidad de responder a unos menguados Objetivos del Milenio en 2015, a pesar de las contradicciones que en muchos casos encierran y de la imprecisión que contienen no pocos de sus indicadores y metas. Por todo ello, no existen excusas para avanzar en la lucha contra la pobreza en el mundo por medio de unas políticas de cooperación que han ido ganando también en apoyo y respaldo social. Es cierto que a la luz del comportamiento irresponsable de importantes donantes, la posibilidad de conseguirlos en su totalidad es prácticamente nula, aunque ello no debe ser utilizado por otros donantes comprometidos en una mejora global de sus políticas de cooperación al desarrollo para incumplir también sus compromisos internacionales en la materia. Posiblemente sea mucho más gratificante seguir pensando una vez más en el falso espejismo de los ODM como solución a la pobreza en el mundo, como con frecuencia se escucha, sin comprender la verdadera naturaleza de las políticas que llevan a cabo los países occidentales. Pero haríamos mejor en acumular conocimiento, estudio y capacidad de interpretación técnica para al menos, tratar de evitar que se imponga como irremediable el que va a ser el mayor incumplimiento mundial en materia de lucha contra la pobreza de la mano de los ODM; aunque eso sí, un incumplimiento milenario. No debemos pensar que la crisis financiera global va a impedir cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ni mucho menos, sino que éstos nacieron ya muertos mucho antes de la crisis financiera, como demuestra el hecho de que en los años de prosperidad económica mundial que se vivieron a principios del 2000, los principales donantes se alejaron de su cumplimiento y de sus compromisos. El problema no es, ni mucho menos, tratar de saber cómo vamos a salir de una crisis mundial que para muchos países y sociedades forma parte de su horizonte vital permanente desde hace generaciones, sino tener en cuenta que todo ello va a provocar un avance imparable de la pobreza mundial, de las desigualdades y de la miseria extrema, junto a otros problemas emergentes como son el cambio climático y el encarecimiento 79 www.reri-anudi.es

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de materias primas esenciales en pleno proceso de crisis del capitalismo global. Ante todo ello, necesitaremos sin duda de nuevas políticas de cooperación mundiales que tegan en cuenta estas nuevas incertidumbres y sin duda, exigiremos también de un cambio de rumbo en el paradigma de cooperación sobre el que se ha venido actuando que ha demostrado su fracaso reiterado y estrepitoso durante décadas.

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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

EL CASO DEL TRIBUAL COSTITUCIOAL, A PROPÓSITO DE LA SETECIA DE LA CORTE ITERAMERICAA DE DERECHOS HUMAOS∗ Reynaldo Bustamante Alarcón**

SUMARIO.- I. A modo de introducción: una breve reseña de los hechos; II. La admisibilidad de la denuncia y el pretendido retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte; 2.1. La excepción al agotamiento de los recursos de jurisdicción interna; 2.2. El pretendido retiro del Estado peruano de su declaración de reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte. El cuestionamiento implícito de su competencia; III. La sentencia de la Corte: los principales derechos humanos involucrados; 3.1. El derecho al debido proceso (Art. 8 de la Convención); 3.2. El derecho a la protección judicial (Art. 25 de la Convención); IV. A modo de conclusión; V. Bibliografía.

I.

A MODO DE ITRODUCCIÓ: UA BREVE RESEÑA DE LOS HECHOS Uno de los rasgos más importantes del derecho internacional de nuestro tiempo es

la preocupación por la persona humana y la promoción de sus principales derechos. Así, se han multiplicado una serie de conferencias, declaraciones y tratados en los que se reconoce la supremacía de la dignidad humana y varios de sus primordiales derechos, constituyéndose además diversos organismos internacionales para reaccionar frente a los atentados de los que son objeto.

∗

Publicado anteriormente en: Pensamiento Constitucional, Año 9, Nº 9, Revista de la Maestría en Derecho, con mención en Derecho Constitucional, de la Escuela de Graduados de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2003, Lima, pp. 291-337. ** Profesor del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú

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Algunos de esos organismos son la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En el presente trabajo nos aproximaremos a su actuación en el proceso seguido contra el Estado peruano, a propósito de la destitución de tres Magistrados de su Tribunal Constitucional. Al hacerlo, nos ocuparemos de algunos de sus temas o articulaciones más importantes, tratando de rescatar aquellos aspectos o consideraciones que –en nuestra opinión– son más trascendentales para la protección de la persona humana y la defensa de sus primordiales derechos.

Para ello comenzaremos con una breve reseña de los hechos principales que sustentaron el caso, seguiremos con la admisibilidad de la denuncia efectuada ante la Comisión y el pretendido retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte, continuaremos con el análisis de los principales derechos involucrados y terminaremos con las conclusiones que se puedan desprender del caso1.

1.

El 28 de julio de 1990, Alberto Fujimori fue elegido Presidente del Perú por el plazo de cinco años, de conformidad con la Constitución Política del Perú de 1979. El artículo 205 de dicha Constitución no permitía la reelección presidencial inmediata. Casi dos años después de iniciado su gobierno (el 5 de abril de 1992) Fujimori disolvió el Congreso y el Tribunal de Garantías Constitucionales, destituyendo además a numerosos jueces incluidos los de la Corte Suprema de Justicia.

2.

El 31 de octubre de 1993 fue aprobada, mediante referéndum, la nueva Constitución Política del Perú, la que se promulgó el 29 de diciembre de 1993. El artículo 112 de esta Constitución dispone: “El mandato presidencial es de cinco años. El Presidente puede ser reelegido de inmediato para un período adicional. Transcurrido otro período constitucional, como mínimo, el ex presidente puede volver a postular, sujeto a las mismas condiciones”.

1

Los hechos del presente caso han sido extraídos de las sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Tribunal Constitucional; básicamente de la Sentencia sobre competencia, del 24 de septiembre de 1999, y de la Sentencia sobre el fondo del asunto, del 31 de enero del 2001. Por lo tanto, toda mención a un hecho que a lo largo del presente trabajo no cuente con referencia bibliográfica, deberá entenderse como referido o extraído de las sentencias antes mencionadas.

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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

El 23 de agosto de 1996 el nuevo Congreso (de mayoría gobiernista) promulgó la Ley No. 26657 o “Ley de Interpretación Auténtica” del artículo 112 de la Constitución. Dicha Ley interpretó el mencionado artículo al establecer que la reelección presidencial “(...) está referida y condicionada a los mandatos presidenciales iniciados con posterioridad a la fecha de promulgación del referido texto constitucional”. La Ley concluye, entonces, afirmando que “(...) en el cómputo no se tienen en cuenta retroactivamente, los períodos presidenciales iniciados antes de la vigencia de la Constitución”.

3.

El 29 de agosto de 1996 el Colegio de Abogados de Lima presentó una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley No. 26657 ante el Tribunal Constitucional, integrado por siete Magistrados, los señores Ricardo Nugent –Presidente–, Guillermo Rey Terry, Manuel Aguirre Roca, Luis Guillermo Díaz Valverde, Delia Revoredo Marsano, Francisco Javier Acosta Sánchez y José García Marcelo. La demanda se sustentó en la violación del artículo 112 de la Constitución.

4.

Admitida la demanda y llegada la etapa procesal correspondiente, el 16 de enero de 1997 el Tribunal Constitucional emitió sentencia definitiva, por tres votos a favor (la de los Magistrados Guillermo Rey Terry, Manuel Aguirre Roca y Delia Revoredo Marsano) y cuatro abstenciones, declarando: “INAPLICABLE, por unanimidad de los votos emitidos, con las abstenciones indicadas, y en ejercicio de sus atribuciones de control difuso, la ley interpretativa Nº 26657, para el caso concreto de una nueva postulación a la Presidencia de la República, en el año 2000, del actual Jefe de Estado”. La sentencia fue firmada solamente por los Magistrados Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano, y publicada en el Diario Oficial El Peruano.

Cabe precisar que la sentencia declaraba la inaplicabilidad de la norma y no su inconstitucionalidad, en aplicación del “control difuso”. Al respecto, el artículo 4 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que se requieren seis votos conformes para resolver las demandas de inconstitucionalidad.

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4.

Días antes de la emisión de esta sentencia, se produjeron una serie de hechos que atentaron contra la autonomía del Tribunal Constitucional, entre los que podemos mencionar los siguientes:

5.1.

El proyecto de sentencia elaborado por el magistrado Rey Terry y que se discutió en el Pleno del Tribunal fue sustraído misteriosamente antes de que se convirtiera en sentencia y entregado a los medios de comunicación, lo cual dio lugar a distintos actos de presión contra los miembros del Tribunal que a la postre la suscribirían. Días después, tras la acusación hecha por uno de los Magistrados, uno de sus pares, García Marcelo (a quien se le vinculaba con el gobierno de turno), adujo haber encontrado el proyecto sobre la mesa de reuniones en la carpeta que correspondía a Rey Terry y alegó “(...) que dicho documento probaba una maquinación destinada a impedir la reelección presidencial”.

5.2.

Por nota de 14 de enero de 1997, 40 congresistas de la mayoría parlamentaria remitieron una carta al Tribunal Constitucional en la cual solicitaban, que éste debía declarar “fundada o infundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley 26657, por el Colegio de Abogados de Lima y [... pronunciarse] expresamente sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad” sin emitir “(...) ninguna ‘declaración’ de inaplicabilidad que constituiría una eminente amenaza contra

derechos

fundamentales

y políticos

consagrados

en

la

Constitución, así como abuso de autoridad, al asumir el Tribunal facultades no previstas por su Ley Orgánica”.

6.

El 20 de enero de 1997 el Colegio de Abogados de Lima solicitó una aclaración de la sentencia de 16 de enero de 1997. Al día siguiente los tres Magistrados que suscribieron dicho fallo resolvieron que, “(...) no habiendo nada que aclarar en el fallo, no ha lugar a lo que se pide”. El 14 de marzo de 1997 el pleno del Tribunal acordó que las aclaraciones de los fallos sólo debían sustentarlas quienes suscribieren el fallo con “(...) exclusión de quienes no lo hubieren hecho” y ratificaron “(...) en forma expresa el procedimiento empleado en la aclaración

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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

solicitada por el Colegio de Abogados de Lima, en el Expediente Nº 002-96I/TC”.

7.

El 27 de febrero de 1997 el Congreso, de conformidad con el artículo 97 de la Constitución, aprobó la formación de una Comisión para investigar los presuntos actos de hostigamiento y presión contra el Tribunal Constitucional sobre la base de las denuncias formuladas por la Magistrada Revoredo Marsano. La Resolución del Congreso que dispuso la creación de la Comisión señaló que “(...) ninguna de las investigaciones que realice la Comisión Investigadora deberá revisar las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional”.

8.

Los días 21 y 31 de marzo y 4 y 18 de abril de 1997 la Comisión Investigadora escuchó, respectivamente, el testimonio de los Magistrados Revoredo Marsano, Aguirre Roca, Rey Terry y Nugent sobre las denuncias de la Magistrada Revoredo; luego de las imputaciones hechas por los Magistrados García Marcelo y Acosta Sánchez a aquéllos, se dio un cambio en la dirección de las investigaciones y se decidió investigar las supuestas irregularidades que se habían dado en el seno del Tribunal Constitucional con ocasión de la resolución de aclaración sobre la reelección presidencial. Pese a este cambio no se les permitió a los Magistrados Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano contrainterrogar ni presentar descargo alguno con respecto a lo dicho por esos Magistrados.

9.

El 5 de mayo de 1997 la Comisión Investigadora del Congreso presentó ante la Comisión Permanente del mismo, una denuncia constitucional contra los Magistrados Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano, en la cual se les imputaba haber infringido la Constitución al presentar una ponencia como “(...) si fuera una sentencia ya discutida y aprobada por el Pleno del Tribunal Constitucional” y, además, por emitir una resolución a nombre del Tribunal Constitucional sobre un pedido de aclaración interpuesto por el Colegio de Abogados de Lima. Finalmente se señaló que el Magistrado Nugent había actuado ilegalmente al “(...) justificar la infracción constitucional” y no convocar al Pleno del Tribunal Constitucional para resolver el pedido de aclaración citado.

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10.

Esta denuncia originó a la postre un juicio político o acusación constitucional ante el Pleno del Congreso (de mayoría gobiernista) que concluyó el 28 de mayo de 1997 con las resoluciones legislativas Nos. 002-97-CR, 003-97-CR y 004-97CR mediante las cuales se decidió destituir a los Magistrados del Tribunal Constitucional Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano, respectivamente, por la emisión de la resolución de aclaración presentada por el Colegio de Abogados de Lima.

11.

El 15 de mayo de 1997 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante: “la Comisión) recibió una denuncia firmada por veintisiete congresistas del Congreso del Perú, relativa a la destitución de los Magistrados del Tribunal Constitucional.

12.

El 25 de julio de 1997 el magistrado Manuel Aguirre Roca, y el 1 de agosto de 1997 los Magistrados Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano, interpusieron demandas de amparo contra las resoluciones de destitución. Las demandas fueron desestimadas en todas las instancias. Estos procesos concluyeron en 1998 mediante sentencias definitivas que declararon infundadas las demandas.

13.

La denuncia de los congresistas interpuesta ante la Comisión sería posteriormente admitida por ésta y daría lugar a un proceso contra el Estado peruano ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “La Corte”), tal como se detalla a continuación.

II.

LA ADMISIBILIDAD DE LA DEUCIA Y EL PRETEDIDO RETIRO DEL PERÚ DE LA COMPETECIA COTECIOSA DE LA CORTE El artículo 33 de la Convención Americana de Derechos Humanos (en lo

sucesivo, “La Convención” o “Convención Americana”) señala que tanto la Comisión como la Corte son competentes para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes en dicha Convención. Más aún, su artículo 44 establece que: “Cualquier persona o grupo de 91 www.reri-anudi.es

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personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados Miembros de la Organización (de Estados Americanos), puede presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado Parte”.

Agrega su artículo 61 que la Comisión puede someter un caso a la Corte a fin de que expida su decisión siempre y cuando haya agotado el procedimiento previsto en los artículos 48 y 50 de la Convención (es decir, el pedido de información al Estado Parte denunciado, el intento de conciliación o solución amistosa, y el informe preliminar de la Comisión).

Este procedimiento exige para su iniciación que, en el caso de una petición o denuncia presentada por una persona o grupo de personas a la Comisión (tal como ha ocurrido en el presente caso), la petición o denuncia cumpla con los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 46 de la Convención y no incurra en los supuestos del artículo 47, para ser admitida. De lo contrario, la denuncia o petición será rechazada.

Sobre esa base normativa, observamos que los veintisiete congresistas del Congreso de la República del Perú, que el 15 de mayo de 1997 interpusieron ante la Comisión una denuncia por la destitución de los Magistrados del Tribunal Constitucional, tenían legitimidad para interponerla y, a su vez, la Comisión tenía competencia para calificarla y tramitarla, ya que el Estado denunciado –el peruano– era parte de la Convención (artículo 33 de la Convención).

Observamos también, que la única controversia relacionada con la admisibilidad de la denuncia, a raíz de una defensa presentada por el Estado peruano, se presentó respecto al requisito de agotamiento de los recursos de jurisdicción interna (artículo 46.1.a del Convenio), no existiendo controversia alguna respecto a los demás requisitos exigidos para su admisibilidad.

En efecto, el 16 de octubre de 1997 el Perú solicitó a la Comisión que declarara inadmisible la petición, “(...) en la medida que los peticionarios no habían agotado los recursos de la jurisdicción interna”. Este pedido fue desestimado pues, el 5 de mayo de 92 www.reri-anudi.es

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1998, la Comisión, luego de cumplir con el procedimiento correspondiente, aprobó el Informe sobre Admisibilidad de la denuncia, en el cual concluyó que en el caso eran aplicables las excepciones establecidas en el artículo 46.2.c de la Convención, no siendo necesario el agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna para que la Comisión sea competente para conocer de la denuncia.

No obstante ello, luego de admitida la denuncia por la Comisión y de que dicho órgano presentara la demanda ante la Corte, por el caso de los Magistrados del Tribunal Constitucional que fueron indebidamente destituidos, el Estado peruano cuestionó implícitamente la Competencia de la Corte al devolver la demanda y sus anexos y señalar que el 9 de julio de 1997 había retirado su declaración de reconocimiento de la cláusula facultativa de sometimiento a la competencia contenciosa de dicha Corte2.

En las líneas que siguen haremos un análisis de estas dos articulaciones para examinar luego los principales aspectos de fondo vinculados al caso de los Magistrados del Tribunal Constitucional. 2.1.

La excepción al agotamiento de los recursos de jurisdicción interna El artículo 46 de la Convención establece que: “1. Para que una petición o comunicación presentada conforme a los artículos 44 ó 45 sea admitida por la Comisión, se requerirá: a) que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos; b) que sea presentada dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que el presunto lesionado en sus derechos haya sido notificado de la decisión definitiva; c) que la materia de la petición o comunicación no esté pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional, y

2

Decimos que se trata de un cuestionamiento implícito de la competencia de la Corte porque el Estado peruano no propuso, formalmente, una excepción de incompetencia ante la Corte. Lo único que hizo fue devolver la demanda y sus anexos, alegando que ya había retirado su declaración de reconocimiento de la competencia contenciosa de tan Alto Tribunal, por lo que no resultaba competente para conocer el caso del Tribunal Constitucional.

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d) que en el caso del artículo 44 la petición contenga el nombre, la nacionalidad, la profesión, el domicilio y la firma de la persona o personas o del representante legal de la entidad que somete la petición. 2. Las disposiciones de los incisos 1.a) y 1.b) del presente artículo no se aplicarán cuando: a) no exista en la legislación interna del estado de que se trata el debido proceso legal para la protección del derecho o derechos que se alegan han sido violados; b) no se haya permitido al presunto lesionado en sus derechos el acceso a los recursos de la jurisdicción interna, o haya sido impedido de agotarlos, y c) haya retardo injustificado en la decisión sobre los mencionados recursos.”

Por muchos años el requisito de agotamiento de los “recursos de jurisdicción interna” revistió poca importancia en la práctica de la Comisión, quizás debido a que la gran mayoría de sus decisiones se refería a países en los cuales la carencia del Estado de Derecho era notoria. Fueron tantas las decisiones de la Comisión que ni siquiera mencionaban este requisito, que en la práctica parecía casi letra muerta. Por lo tanto, la doctrina al respecto fue muy escasa y escueta3.

Esta situación cambió a partir de la presentación de los primeros casos contenciosos a la Corte, cuyas sentencias sobre el caso Fairén Garbi y Solís Corrales, así como sobre el caso Velásquez Rodríguez establecen una rica jurisprudencia en la materia.

Efectivamente, en el caso Fairén Garbi y Solís Corrales, la Corte recalcó el vínculo que existe entre el requisito de agotamiento de los “recursos de jurisdicción interna” y las obligaciones sustanciales del Estado en materia de derechos humanos, expresando al respecto: “La regla del previo agotamiento de los recursos internos en la esfera del derecho internacional de los derechos humanos, tiene ciertas implicancias que están presentes en la Convención. En efecto, según ella, los Estados Partes se obligan a suministrar recursos judiciales efectivos a las víctimas de violaciones de los derechos humanos (art. 25); recursos que deben ser sustanciados de conformidad 3

O’DONNEL, Daniel. Protección Internacional de los Derechos Humanos. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1988, p. 435.

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con las reglas del debido proceso legal (art. 8.1), todo ello dentro de la obligación general a cargo de los mismos Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción (art. 1). Por eso, cuando se invocan ciertas excepciones a la regla de no agotamiento de los recursos internos, como son la inefectividad de tales recursos o la inexistencia del debido proceso legal, no sólo se está alegando que el agraviado no está obligado a interponer tales recursos, sino que indirectamente se está imputando al Estado involucrado una nueva violación a las obligaciones contraídas por la Convención. En tales circunstancias la cuestión de los recursos internos se aproxima sensiblemente a la materia de fondo4”

Esa relación entre disponibilidad de recursos adecuados y la protección de los derechos humanos, lleva a la Corte a advertir que: “La inexistencia de recursos internos efectivos coloca a la víctima en estado de indefensión y explica la protección internacional. Por ello, cuando quien denuncia una violación de los derechos humanos aduce que no existen dichos recursos o que son ilusorios, la puesta en marcha de tal protección puede no sólo estar justificada sino ser urgente (...). De ninguna manera la regla del previo agotamiento debe conducir a que se detenga o se demore hasta la inutilidad la actuación internacional en auxilio de la víctima indefensa. Esa es la razón por la cual el artículo 46.2 establece excepciones a la exigibilidad de la utilización de los recursos internos como requisito para invocar la protección internacional, precisamente en situaciones en las cuales, por diversas razones, dichos recursos no son efectivos. Naturalmente cuando el Estado opone, en tiempo oportuno, esta excepción, la misma debe ser considerada y resuelta, pero la relación entre la apreciación sobre la aplicabilidad de la regla y la necesidad de una acción internacional oportuna en ausencia de recursos internos efectivos, puede aconsejar frecuentemente la consideración de las cuestiones relativas a aquella regla junto con el fondo de la materia planteada, para evitar que el trámite de una excepción demore innecesariamente el proceso”5.

4

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Fairén Garbi y Solís Corrales. Excepciones Preliminares, Sentencia de 26 de junio de 1987, párrafo 90. El resaltado es nuestro. 5 Ibid., párrafo 92. El resaltado es nuestro.

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Asimismo, en el caso Velásquez Rodríguez, la Corte insiste en que los “recursos disponibles” según el derecho interno deben tener dos cualidades, a saber, deben ser adecuados y eficaces.

Según la Corte, “Que sean adecuados significa que la función de esos recursos, dentro del sistema del derecho interno, sea idónea para proteger la situación jurídica infringida. En todos los ordenamientos internos existen múltiples recursos, pero no todos son aplicables en todas las circunstancias. Si, en un caso específico, el recurso no es adecuado, es obvio que no hay que agotarlo. Así lo indica el principio de que la norma está encaminada a producir un efecto y no puede interpretarse en el sentido de que no produzca ninguno o su resultado sea manifiestamente absurdo o irrazonable”6. Así por ejemplo, un proceso civil como el de declaración de muerte presunta, cuya función es el que los herederos puedan disponer de los bienes del presunto muerto o su cónyuge pueda volver a casarse, no es adecuado para hallar a la persona desaparecida o para lograr su liberación si está detenida7.

Sobre la eficacia que se le exige a los recursos internos, la Corte declaró: “Un recurso debe ser, además, eficaz, es decir, capaz de producir el resultado para que ha sido concebido. El de exhibición personal (es decir, de habeas corpus) puede resultar ineficaz si se subordina a exigencias procesales que lo hagan inaplicable, si –de hecho– carece de virtualidad para obligar a las autoridades, resulta peligroso para los interesados intentarlo si no se aplica imparcialmente”8.

Agrega la Corte que, el resultado negativo de la invocación de un recurso interno (que haya sido desestimado, por ejemplo) no constituye necesariamente una prueba de su ineficacia, pues “(...) podría ocurrir (...) que el reclamante no hubiera acudido oportunamente al procedimiento apropiado”9. “(...) el asunto toma otro cariz, sin embargo, cuando se demuestra que los recursos son rechazados sin llegar al examen de la validez de los mismos, o por razones fútiles, o si se comprueba la existencia de una práctica o política ordenada o tolerada por el poder público, cuyo efecto es de impedir a 6

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988, párrafo 60. El resaltado es nuestro. 7 Ibid. 8 Ibid., párrafo 66. El resaltado es nuestro 9 Ibid., párrafo 67.

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ciertos demandantes la utilización de los recursos internos que, normalmente, estarían al alcance de los demás. En tales casos el recurrir a esos recursos se convierte en un formalismo sin sentido”10.

En el caso de los Magistrados del Tribunal Constitucional, éstos interpusieron sendas demandas de amparo en la jurisdicción interna, con el propósito de que el Estado peruano repusiera las cosas al estado anterior a la violación de sus derechos fundamentales, esto es, con la finalidad de ser repuestos en sus cargos de Magistrados del Tribunal Constitucional.

Cabe precisar que, en el Perú, el proceso de amparo tiene por finalidad proteger una gama de derechos humanos o fundamentales (como los que fueron materia de denuncia ante la Comisión) frente a cualquier amenaza o violación de la que pueden ser objeto. Se encuentra regulado por la Ley N° 23506 y demás normas complementarias, las que lo dotan (legalmente por lo menos, aunque no tenga un correlato con la realidad) del carácter sumarísimo, sencillo y urgente que exige el artículo 25.1 de la Convención (según la legislación peruana este proceso tiene una duración aproximada de sesenta días, tiempo en el cual debe expedirse sentencia definitiva; sin embargo, en la práctica dura mucho tiempo más, incluso años)11.

El 25 de julio de 1997 el Magistrado Manuel Aguirre Roca, y el 1° de agosto de 1997 los Magistrados Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano, interpusieron demandas de amparo contra las resoluciones de destitución emitidas por el Congreso de la República del Perú. Estos procesos concluirían casi un año después (1998), mediante sentencias definitivas que declararon infundadas las demandas.

En cambio, la denuncia de los veintisiete congresistas peruanos, que dio lugar al procedimiento ante la Comisión, fue interpuesta el 15 de mayo de 1997, es decir, más de dos meses antes de que los Magistrados afectados interpusieran sus demandas de

10

Ibid. Artículo 25.1 de la Convención.- “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención; aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”. 11

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amparo, y casi un año antes de que concluyeran los procesos de jurisdicción interna que se iniciaron a propósito de dichas demandas.

Por esa razón, el 16 de octubre de 1997 (más de dos meses después de interpuestas las demandas de amparo, sin que hasta ese momento hayan sido resueltas), el Perú presentó a la Comisión un informe elaborado por el Consejo Nacional de Derechos Humanos, mediante el cual solicitó que declarara inadmisible la denuncia o petición, “en la medida que los peticionarios no habían agotado los recursos de la jurisdicción interna”.

Sin embargo, el 5 de mayo de 1998 (casi un año después de interpuestas las demandas de amparo y sin que éstas hayan sido resueltas de manera definitiva), la Comisión aprobó el Informe sobre Admisibilidad de la denuncia, en el cual se concluyó que, debido al retardo injustificado en la decisión sobre las demandas de amparo interpuestas por los Magistrados del Tribunal Constitucional, “(eran) aplicables (al caso) las excepciones establecidas en el artículo 46.2.c de la Convención, no siendo necesario (por consiguiente) el agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna para que la Comisión sea competente para conocer de la denuncia”.

Compartimos plenamente las razones expuestas por la Comisión, pues el largo tiempo transcurrido sin que las demandas de amparo hayan sido resueltas, demuestra que éstas no cumplían con el requisito de eficacia exigido por la Corte y el artículo 25.1 de la Convención para la protección judicial de los derechos humanos vulnerados, pues no llegaban a ser en la práctica un recurso sencillo, efectivo y rápido para proteger los derechos de las víctimas. Es más, si se hubiera exigido el agotamiento de la jurisdicción interna, no sólo se habría exigido el cumplimiento de un formalismo sin sentido –para el caso in examine–, sino que se hubiera podido ocasionar a las víctimas un agravio mayor debido al retardo de la actuación internacional en defensa de sus derechos.

Sin perjuicio de ello, consideramos también que la situación que atravesaba el Perú por aquel entonces, ponía en evidencia la carencia de un Estado de Derecho y, en especial, el sometimiento del Poder Judicial al gobierno de turno (cuya mayoría en el Congreso había destituido a los tres Magistrados del Tribunal Constitucional), lo cual hacía que la tutela jurisdiccional que se brindaba a través de los procesos de amparo no 98 www.reri-anudi.es

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fuera más que una farsa, totalmente contraria a las garantías propias de un debido proceso. De allí que los procesos de amparo no cumplían con ser “recursos efectivos” en términos de la Convención, ya que: “(...) no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios, lo cual puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica; ya sea porque el Poder Judicial carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o falten los medios para ejecutar sus decisiones; o por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como ocurre por ejemplo, si se incurre en retardo injustificado en la toma de la decisión”12.

En otras palabras, no pueden considerarse “recursos efectivos”, en términos de la Convención, a aquellos que no respondan a las exigencias de un debido proceso.

Por es misma razón, inclusive, resultaba innecesario intentar agotar los recursos de jurisdicción interna, a través de la interposición de las demandas de amparo por parte de los Magistrados destituidos del Tribunal Constitucional, pues en la medida que éstos no eran más que una fachada de legalidad no podían ser considerados “recursos eficaces” en los términos de la Convención. Por consiguiente, las excepciones establecidas en el artículo 46.2.c de la Convención, para que se brinde tutela internacional sin agotar los recursos de jurisdicción internas, se habían configurado.

Con esto queremos afirmar que, en el caso de los Magistrados destituidos del Tribunal Constitucional, resulta irrelevante analizar, para efectos de determinar la admisibilidad o inadmisibilidad de la denuncia presentada ante la Comisión, si antes de la presentación de dicha denuncia, se habían interpuesto o no las respectivas demandas de amparo y si dichos “recursos de jurisdicción interna” habían sido agotados. Consideramos que aún en el caso de que dichas demandas no hayan sido interpuestas, o que habiéndolo sido no se hayan agotado los procesos de amparo respectivos con anterioridad al momento en que se presentara la denuncia ante la Comisión, o con 12

Comisión Andina de Juristas. Protección de los Derechos Humanos. Definiciones Operativas. Lima: CAJ, 1997, p. 169.

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anterioridad a que ésta se pronunciara sobre su admisibilidad (es decir, sea cual fuere la situación respecto al inicio o conclusión de los mencionados procesos de amparo), las circunstancias por las que vivía el país y que rodeaban al caso de los Magistrados destituidos del Tribunal Constitucional, hacían que dichos procesos no calificasen como “recursos eficaces o efectivos” en términos de la Convención y que, por ende, no sea exigible agotar los recursos de jurisdicción interna para que la Comisión admitiera la denuncia (artículo 46.2.c de la Convención).

Para sustentar nuestra posición, basta recordar que el “orden” en el que vivía la población peruana durante el gobierno de Alberto Fujimori (en cuyo ejercicio se produce la destitución de los Magistrados del Tribunal Constitucional) no sólo distaba mucho de ser un Estado de Derecho, sino que era una apariencia de legalidad donde imperaba el autoritarismo, la corrupción, el sometimiento de las instituciones públicas y de los medios de comunicación, donde se vulneraban los derechos fundamentales de las personas y donde el poder político aparecía coludido con grupos económicos y otros poderes ocultos en perjuicio de la cosa pública y del bienestar social13.

Efectivamente, esta época estuvo marcada por el duro ataque contra la institucionalidad del país que había empezado en 1992 con el “autogolpe” del 5 de abril, y que se manifestó –entre otros hechos– en el cese de la Contralora General de la República, en la destitución de los integrantes del Tribunal de Garantías Constitucionales, en el cese de trece Vocales de la Corte Suprema, de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, del Fiscal de la Nación, del Banco Central de Reserva, entre otros.

Se caracterizó también por un fuerte autoritarismo, donde las instituciones del Estado estuvieron sometidas a las decisiones del presidente Fujimori. Se vivió un autoritarismo depositado en manos de una sola persona, que se encontraba “(...) fundado en las ventajas de la heterogeneidad social y en la tradición de arbitrariedad y de capricho 13

“(...) de garantismo y de estado de derecho no tiene siquiera sentido hablar si el sentido del derecho se ha extraviado y la legalidad es sistemáticamente violentadas justamente por los poderes políticos representativos que deberían tutelarla.” (FERRAJOLI, Luigi. “Crisis del sistema político y jurisdicción: la naturaleza de la crisis italiana y el rol de la magistratura”. En: Corrupción de Funcionarios Públicos –Pena y Estado– Buenos Aires: Editores del Puerto S.R.L., 1995, p. 115. El resaltado es nuestro).

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del gobernante”14. En síntesis, su gobierno fue una dictadura, sustentada en un aparente sistema democrático de “consultas” electorales, en un aparente respeto de las reglas y procedimientos de una verdadera democracia, a la que trucó, suplantó y caricaturizó.

A ello se aunó la escasa, sino carente, independencia judicial y en el constante “acoso” del ejecutivo sobre los órganos de justicia, los cuales estaban vinculados a los nocivos incentivos y presiones del gobierno (cuya mayoría parlamentaria destituyó a los tres Magistrados del Tribunal Constitucional). Éste llevó adelante una serie de “medidas” y “reformas” en el denominado Poder Judicial y en otros órganos vinculados al servicio de justicia (como el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público, la Academia de la Magistratura, etc.) que, aparentando una lucha contra la corrupción y la flexibilidad de los jueces y fiscales frente a los casos de terrorismo, así como la búsqueda de una aparente modernización, permitieron al gobierno controlar en la práctica las instancias de gobierno y/o de jurisdicción de todos los órganos vinculados al sistema de justicia.

En el caso concreto del Poder Judicial, este control se realizó a través de la denominada Comisión Ejecutiva del Poder Judicial y de la designación generalizadas y mayoritaria de jueces provisionales (que respondían a los intereses del gobierno al ser funcionarios cercanos al ejecutivo) en todos los niveles del servicio de justicia, incluyendo a los de la Corte Suprema de la República. Esta dependencia o control se vio reflejada también (como lo demostrarían tiempo después los llamados “vladivideos”) en “llamadas telefónicas”, conversaciones “informales”, recompensas y diversas formas de “sanciones” o de castigos.

Por si fuera poco, el Perú fue víctima de esta corrupción normativa desinstitucionalizadora, pues desde 1992 el Congreso y el Ejecutivo, con facultades delegadas, emitieron un conjunto de leyes y disposiciones de reforma institucional (como el caso del Poder Judicial y del Ministerio Público) supuestamente justificadas y de beneficio tanto para las instituciones materia de legislación así como para la sociedad en

14

NEIRA, Hugo. El mal peruano: 1990-2001. SIDEA, p. 171.

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su conjunto. Sin embargo, todo el paquete de leyes respondía a un objetivo particular: asegurar la permanencia en el poder del grupo gobernante, es decir, del presidente Alberto Fujimori y de su entorno.15.

Pasando revista a los últimos años de nuestra historia, podemos encontrar una serie de normas desinstitucionalizadoras que han fomentado o permitido la corrupción del Poder Judicial en el Perú y su sometimiento al poder político de turno16. Estas normas permitieron que el gobierno tuviera un absoluto control sobre las esferas de gestión y de jurisdicción del Poder Judicial, incluyendo la Corte Suprema. Ese control permitió, por ejemplo, que se removieran y se sustituyeran a jueces en procesos en trámite, conforme a los interés del gobierno, que se usara a los órganos jurisdiccionales para afectar judicialmente a las personas opositoras al régimen; que los casos que interesaban a éste sean resueltos mediante sentencias elaboradas en el Servicio de Inteligencia (SIN); que se sancionara o se separara a los jueces que luchaban por mantener la legalidad y su independencia (caso de las juezas Greta Minaya y

15

Sobre el particular, el prestigioso decano de la prensa nacional, “El Comercio”, en su editorial del 28 de agosto de 1998 consideró que: “(…) por ese malhadado afán de intentar perpetuarse en el poder se ha montado en el país un andamiaje pseudo jurídico (…) que avanza cual aplanadora, demoliendo la independencia y la autonomía de instituciones vitales como el Tribunal Constitucional, el Ministerio Público, el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Consejo Nacional de la Magistratura y hasta el propio Parlamento de la República” (Tomado de: OLIVERA PRADO, Mario. Relaciones Peligrosas. Legislación desinstitucionalizadora y corrupción en el Perú. Lima: Instituto de Defensa Legal, 199, p. 18). 16 Algunas de estas normas son las siguientes: i) Los Decretos Leyes 25423 y 25442 (de abril de 1992), mediante los cuales se cesó a más de 13 Vocales de la Corte Suprema de Justicia de la República; ii) El Decreto Ley 25446 (de abril de 1992), a través del cual se cesó a un importante número de Vocales Superiores, Jueces y Fiscales Provinciales de los distritos judiciales de Lima y Callao; iii) Los Decretos Leyes 25447 y 25454 (abril de 1992) mediante los cuales se nombraron a Vocales Provisionales de la Corte Suprema y se señaló que no regía para ellos los requisitos relativos a la edad, al tiempo de servicio en la magistratura, la abogacía o la cátedra universitaria. Se señaló, además, que no procedía la acción de amparo para impugnar los efectos de los Decretos Leyes que cesaron a los Magistrados, Jueces y Fiscales; iv) El Decreto Ley 25455 (de abril de 1992), mediante el cual se conformó y estructuró transitoriamente la Corte Suprema y se fijó el procedimiento para la elección de Vocales Superiores y de los cargos judiciales en los Juzgados Especializados o Mixtos y de Paz Letrados. v) La Ley No. 26546 (de noviembre de 1995), mediante la cual se creó la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, con funciones de gobierno y de gestión del Poder Judicial. vi) La Resolución 283-96-CME-PJ (diciembre de 1996), con la que se precisó que los Magistrados provisionales no gozan del derecho constitucional de inamovilidad en sus cargos, con lo cual podían ser rotados. vii) La Resolución 307-96-CME, con la cual se facultó a los Presidentes de las Cortes Superiores a llevar a cabo el proceso de rotación de Magistrados de los Juzgados Especializados, Mixtos y de Paz Letrados; etc.

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Saquicuray). En suma, esta corrupción normativa quebrantó la institucionalidad del Poder Judicial y, por consiguiente, el Estado de Derecho.

Este panorama ponía en evidencia, pues, que en el Perú no existía la garantía de que los procesos de amparo iniciados por los Magistrados del Tribunal Constitucional serían conducidos conforme a las exigencias y derechos de un debido proceso, por lo que no se podía afirmar que estos recursos de jurisdicción interna (en términos de la Convención) fueran eficaces para garantizar los derechos humanos de los Magistrados que habían sido vulnerados. En esa medida, no podía exigirse el agotamiento de la jurisdicción interna para que la Comisión, y luego la Corte, otorguen a los Magistrados la protección internacional solicitada.

En todo caso, apréciese que el Estado peruano no demostró la eficacia de los procesos de amparo en asuntos como el presente, es decir, que los mismos fuesen efectivos y operasen en la realidad. Es evidente, y así lo ha resuelto la Corte, que corresponde al Estado acreditar la efectividad de los recursos internos cuya aplicabilidad sostiene17. Como el Estado peruano no acreditó la efectividad de estos procesos, el agotamiento de la jurisdicción interna resultaba siendo inexigible.

2.2.

El pretendido retiro del Estado peruano de su declaración de reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte. El cuestionamiento implícito de su competencia

Admitida la denuncia y luego de que se cumpliera con el procedimiento previsto en los artículos 48 y 50 de la Convención, el 2 de julio de 1999 la Comisión presentó a la Corte la demanda contra el Estado peruano en el caso del Tribunal Constitucional. El 12 de julio de 1999 la Corte envió al Estado la nota CDH-11.760/002, mediante la cual le notificó dicha demanda, y le envió copia de ésta y de los anexos que la acompañaban. Asimismo, la Corte informó al Estado que disponía de un mes para nombrar agente y

17

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Godínez Cruz, Sentencia de 20 de enero de 1989. Serie C No. 5, párrafo. 67.

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agente alterno, dos para someter excepciones preliminares y cuatro para responder la demanda. Por una segunda nota del mismo 12 de julio, la Corte informó al Estado que disponía de 30 días para designar Juez ad hoc.

Mediante nota de 16 de julio de 1999, recibida en la Secretaría de la Corte el 27 de los mismos mes y año, la Secretaría General de la OEA informó que, con fecha 9 de julio de 1999, el Perú había presentado un instrumento en el que comunicaba el retiro de su declaración de reconocimiento de la cláusula facultativa de sometimiento a la competencia contenciosa de la Corte. Asimismo, transmitió copia del original de dicho instrumento, fechado en Lima el 8 de julio de 1999. En éste, el Ministro de Relaciones Exteriores del Perú señalaba que el Congreso de la República, mediante Resolución Legislativa No. 27152 de la misma fecha, había aprobado el retiro en los siguientes términos:

“(…) que, de acuerdo con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la República del Perú retira la Declaración de reconocimiento de la cláusula facultativa de sometimiento a la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, hecha en su oportunidad por el gobierno peruano.

Este retiro del conocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana producirá efecto inmediato y se aplicará a todos los casos en que el Perú no hubiese contestado la demanda incoada ante la Corte.”

El 16 de julio de 1999, el Embajador del Perú ante el Gobierno de Costa Rica compareció en la Secretaría de la Corte, y manifestó que procedía a devolver la demanda y los anexos del caso del Tribunal Constitucional, de lo cual la Secretaría levantó un acta de recibimiento. De esta manera, y tras el pretendido retiro de su declaración de reconocimiento de la cláusula facultativa de sometimiento a la competencia facultativa de

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la Corte, el Estado peruano estaba cuestionando implícitamente la competencia de la Corte para conocer el caso del Tribunal Constitucional.

Decimos que se trata de un cuestionamiento implícito de la competencia de la Corte porque el Estado peruano no propuso, formalmente, una excepción de incompetencia ante la Corte. Lo único que hizo fue devolver la demanda y sus anexos, alegando que ya había retirado su declaración de reconocimiento de la competencia contenciosa de tan Alto Tribunal, por lo que no resultaba competente para conocer el caso del Tribunal Constitucional.

Para analizar la eficacia o validez de estos actos, resulta pertinente recordar que el Perú es Estado Parte en la Convención desde el 28 de julio de 1978.

En su

instrumento de ratificación de la Convención, el Gobierno señaló que ésta había sido aprobada por Decreto-Ley No. 22231 de 11 de julio de 1978 y que la tenía como Ley del Estado. El 21 de enero de 1981, por su parte, el Perú aceptó la competencia contenciosa de la Corte en los siguientes términos:

“De acuerdo con lo prescrito en el parágrafo 1º del Artículo 62 de la Convención antes mencionada, el Gobierno del Perú declara que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial, la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de la Convención.

Este reconocimiento de competencia se hace por plazo indeterminado y bajo condición de reciprocidad”.

En el ejercicio de su competencia, la Corte asumió el conocimiento del caso del Tribunal Constitucional el 2 de julio de 1999, fecha en que recibió formalmente la

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demanda correspondiente, presentada de conformidad con los artículos 48, 50 y 51 de la Convención y 32 de su Reglamento.

Pues bien, la cuestión del pretendido retiro, por parte del Perú, de la declaración de reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte y de los efectos jurídicos del mismo, tenía que ser resuelta por la Corte –como en efecto lo fue– ya que, como todo órgano jurisdiccional, tiene el poder inherente de determinar el alcance de su propia competencia (se trata de la llamada compétence de la compétence, es decir, de la competencia para determinar su propia competencia)18. La Corte no podía abdicar de esta prerrogativa, que además es un deber que impone la Convención para ejercer sus funciones, según el artículo 62.3 de la misma que a la letra dice:

“La Corte tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de esta Convención que le sea sometido, siempre que los Estados Partes en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaración especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial”.

Más aún, no debe perderse de vista que los instrumentos de aceptación de la cláusula facultativa de la jurisdicción obligatoria de la Corte (artículo 62.1 de la Convención) presuponen la admisión, por los Estados que la presentan, del derecho de la Corte a resolver cualquier controversia relativa a su jurisdicción. Dicho artículo dice al respecto lo siguiente:

“Todo Estado Parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión de esta Convención, o en cualquier momento posterior declarar que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial, la competencia de la Corte sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta Convención”. 18

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Competencia. Sentencia de 24 de septiembre de 1999, párrafo 31.

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Por consiguiente, la competencia de la Corte no puede estar condicionada por hechos distintos a sus propias actuaciones. Una objeción o cualquier otro acto interpuesto por el Estado con el propósito de afectar la competencia de la Corte es inadmisible, pues en cualesquiera circunstancias la Corte retiene la compétence de la compétence, por ser maestra de su jurisdicción.

Precisado ello, compartimos las consideraciones o fundamentos jurídicos expuestos por la Corte que la llevaron a resolver que el pretendido retiro por parte del Perú, de su declaración de reconocimiento de la cláusula facultativa de sometimiento a la competencia contenciosa de la Corte y, por consiguiente, el cuestionamiento implícito de su competencia en el caso del Tribunal Constitucional, resulta inadmisible –o, procesalmente hablando, improcedente–. Tales fundamentos fueron, principalmente, los siguientes19:

1°. En el funcionamiento del sistema de protección consagrado en la Convención Americana, reviste particular importancia la cláusula facultativa de aceptación de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana. Al someterse a esa cláusula queda el Estado vinculado a la integridad de la Convención, y comprometido por completo con la garantía de protección internacional de los derechos humanos consagrada en dicha Convención.

2°. La aceptación de la competencia contenciosa de la Corte constituye una cláusula pétrea que no admite limitaciones que no estén expresamente contenidas en el artículo 62.1 de la Convención. Dada la fundamental importancia de dicha cláusula para la operación del sistema de protección de la Convención, no puede ella estar a merced de limitaciones no previstas que sean invocadas por los Estados Partes por razones de orden interno20.

19 20

Vid: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ibid., párrafo 31 y siguientes. Ibid., párrafo 35.

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3°. Como bien lo señala la Corte, los Estados Partes en la Convención deben garantizar el cumplimiento de las disposiciones convencionales y sus efectos propios en el plano de sus respectivos derechos internos21. Este principio se aplica no sólo en relación con las normas sustantivas de los tratados de derechos humanos (es decir, las que contienen disposiciones sobre los derechos protegidos), sino también en relación con las normas procesales, tal como la referente a la cláusula de aceptación de la competencia contenciosa de la Corte22. Tal cláusula, esencial a la eficacia del mecanismo de protección internacional, debe ser interpretada y aplicada de modo que la garantía que establece sea verdaderamente práctica y eficaz, teniendo presentes el carácter especial de los tratados de derechos humanos y su implementación colectiva.

4°. De conformidad con el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969: “Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin” (el resaltado es nuestro)23.

En ese sentido, al estipular la Convención Americana en su artículo 62.1, que todo Estado Parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión, o en cualquier momento posterior, declarar “(…) que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial, la competencia de la Corte sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta Convención”, se aprecia que no existe en ella, ni en ninguna otra disposición de la Convención, norma alguna que faculte a los Estados Partes a retirar su declaración de aceptación de la competencia obligatoria de la Corte. De la misma manera, el instrumento de aceptación por el Perú de la competencia de la Corte, de fecha 21 de enero de 1981, tampoco prevé tal posibilidad. 21

Ibid., párrafo 36. European Commission of Human Rights, Applications Nº 15299/89, 15300/89 and 15318/89, Chrysostomos et alii v. Turkey (1991), Decisions and Reports, Strasbourg, C. E., [1991], vol. 68, pp. 216253. 23 Cabe precisar que aunque la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados recién fue ratificada por el Perú el 14 de setiembre del 2000 (su suscripción se produjo el 23 de mayo de 1969), es decir, tiempo después de que se produjeran los hechos antes mencionados, la circunstancia de que sus disposiciones sean parte de la costumbre internacional sobre la materia hacía que fueran plenamente exigibles al Estado peruano. 22

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Por consiguiente, una interpretación de la Convención Americana “(…) de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin” (tal como lo exige el artículo 31.1 de la Convención de Viena), permite concluir que un Estado Parte en la Convención Americana sólo puede desvincularse de sus obligaciones convencionales observando las disposiciones del propio tratado.

En las circunstancias del presente caso, la única vía de que disponía el Estado para desvincularse del sometimiento a la competencia contenciosa de la Corte, según la Convención Americana, era la denuncia del tratado como un todo, la misma que requería de un preaviso de un año. En efecto, el artículo 78 de dicha Convención dice al respecto lo siguiente:

“1. Los Estados Partes podrán denunciar esta Convención después de la expiración de un plazo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigor de la misma y mediante un preaviso de un año, notificando al Secretario General de la Organización (de Estados Americanos), quien debe informar a las otras Partes.

2. Dicha denuncia no tendrá por efecto desligar al Estado Parte interesado de las obligaciones contenidas en esta Convención en lo que concierne a todo hecho que, pudiendo constituir una violación de esas obligaciones, haya sido cumplido por él anteriormente a la fecha en la cual la denuncia produce efecto.”

5°. En esa línea, un Estado que aceptó la jurisdicción obligatoria de la Corte según el artículo 62.1 de la Convención Americana, pasa a obligarse por la Convención como un todo. El propósito de preservar la integridad de las obligaciones convencionales se desprende del artículo 44.1 de la Convención de Viena, que parte precisamente del principio de que la denuncia (o el “retiro” del mecanismo de un tratado) sólo puede ser

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efectuada en relación con el conjunto del tratado, a menos que éste lo disponga o las Partes lo acuerden de manera diferente24.

La Convención Americana es clara al prever la denuncia de “esta Convención” (artículo 78), y no la denuncia o “el retiro” de partes o cláusulas de la misma, pues esto último afectaría su integridad. Aplicando los criterios consagrados en la Convención de Viena (artículo 56.1), no parece haber sido la intención de las Partes permitir tal tipo de denuncia o retiro, ni tampoco se puede inferir este último de la naturaleza de la Convención Americana como tratado de derechos humanos25.

6°. En el caso concreto del Tribunal Constitucional examinado por la Corte, aún en la hipótesis negada de que fuera posible tal “retiro”, éste no hubiera podido producir efectos inmediatos, pues el artículo 56.2 de la Convención de Viena estipula un plazo de anticipación de por lo menos doce meses para la notificación por un Estado Parte de su intención de denunciar un tratado o retirarse de él26, situación que no se produjo en el presente caso.

7°. Por si fuera poco, el artículo 29.a de la Convención Americana establece que ninguna disposición de la misma puede ser interpretada en el sentido de permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en dicha Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella. Por consiguiente, una interpretación de la Convención en el sentido de permitir que un Estado Parte pueda retirar su reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte, como pretendió hacer el Estado peruano en el presente caso, implicaría la 24

Artículo 44.1 de la Convención de Viena.- “El derecho de una parte, previsto en un tratado o emanado del artículo 56, a denunciar ese tratado, retirarse de él o suspender su aplicación no podrá ejercerse sino con respecto a la totalidad del tratado, a menos que el tratado disponga o las partes convengan otra cosa al respecto”. 25 Artículo 56.1 de la Convención de Viena.- “”Un tratado que no contenga disposiciones sobre su terminación ni prevea la denuncia o el retiro del mismo no podrá ser objeto de denuncia o de retiro a menos: a) que conste que fue intención de las partes admitir la posibilidad de denuncia o de retiro; o b) que el derecho de denuncia o de retiro pueda inferirse de la naturaleza del tratado”. 26 Artículo 56.2 de la Convención de Viena.- “Una parte deberá notificar con doce meses por lo menos de antelación su intención de denunciar un tratado o de retirarse de él conforme al párrafo 1”.

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supresión del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Convención, iría en contra de su objeto y propósito como tratado de derechos humanos, y privaría a todos los beneficiarios de la Convención de la garantía adicional de protección de tales derechos por medio de la actuación de su órgano jurisdiccional.

Como sustento de tal afirmación, no debe perderse de vista que, la Convención Americana, así como los demás tratados de derechos humanos, se inspiran en valores comunes superiores (centrados en la protección del ser humano), están dotados de mecanismos específicos de supervisión, se aplican de conformidad con la noción de garantía colectiva, consagran obligaciones de carácter esencialmente objetivo, y tienen una naturaleza especial, que los diferencian de los demás tratados, los cuales reglamentan intereses recíprocos entre los Estados Partes y son aplicados por éstos, con todas las consecuencias jurídicas que de ahí derivan en los ordenamientos jurídicos internacional e interno. No extraña por ello que la Corte haya señalado que:

“(…) los tratados modernos sobre derechos humanos, en general, y, en particular, la Convención Americana, no son tratados multilaterales del tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien común, asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción”27.

Dicho criterio coincide con la jurisprudencia de otros órganos jurisdiccionales internacionales. Así, la Comisión Europea de Derechos Humanos, en el caso Austria vs. Italia (1961), declaró que las obligaciones asumidas por los Estados Partes en la Convención Europea de Derechos Humanos “(…) son esencialmente de carácter objetivo, 27

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-2/82 de 24 de septiembre de 1982 denominada El Efecto de las Reservas Sobre la Entrada en Vigencia de la Convención Americana, párrafo 29 (artículos 74 y 75).

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diseñadas para proteger los derechos fundamentales de los seres humanos de violaciones de parte de las Altas Partes Contratantes en vez de crear derechos subjetivos y recíprocos entre las Altas Partes Contratantes”28. En igual sentido, la Corte Europea afirmó, en el caso Irlanda vs. Reino Unido (1978), que:

“(…) a diferencia de los tratados internacionales del tipo clásico, la Convención comprende más que simples compromisos recíprocos entre los Estados Partes. Crea, por encima de un conjunto de compromisos bilaterales, mutuos, obligaciones objetivas que, en los términos del Preámbulo, cuentan con una ‘garantía colectiva’ ”29.

Igualmente, en el caso Soering vs. Reino Unido (1989), la Corte Europea declaró que la Convención Europea “(…) debe ser interpretada en función de su carácter específico de tratado de garantía colectiva de derechos humanos y libertades fundamentales, y que el objeto y fin de este instrumento de protección de seres humanos exigen comprender y aplicar sus disposiciones de manera que haga efectivas y concretas aquellas exigencias”30.

En resumen, dado que la Convención Americana, como tratado de derechos humanos, tiene por finalidad la protección del ser humano, se aplica de conformidad con la noción de garantía colectiva, consagra obligaciones de carácter esencialmente objetivo, y tiene una naturaleza especial que la diferencia de los demás tratados; entonces, el pretendido retiro por parte del Perú de su declaración de reconocimiento de la competencia obligatoria de la Corte, resulta inadmisible, pues ello implicaría ir en contra del objeto y propósito de la Convención Americana como tratado de derechos humanos, y privaría a todos sus beneficiarios de la garantía adicional de protección de sus derechos por medio de la actuación de su órgano jurisdiccional.

28

European Commission of Human Rights. Decision as to the Admissibility of Application No. 788/60, Austria vs. Italy case, Yearbook of the European Convention on Human Rights, The Hague, M. Nijhoff, 1961, p. 140. El resaltado es nuestro. 29 European Court of Human Rights. Ireland vs. United Kingdom case, Judgment of 18 January 1978, Series A N°. 25, p. 90, párrafo 239. El resaltado es nuestro. 30 European Court of Human Rights. Soering Case, decision of 26 January 1989, Series A N°. 161, párrafo 87.

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8°. Sin perjuicio de ello, no debe caerse en el error de pensar que el carácter facultativo de la declaración de aceptación de la competencia contenciosa de un tribunal internacional, autoriza al Estado a cambiar posteriormente su contenido y alcances como bien entienda. Una vez formulada la aceptación, tal posibilidad se encuentra vedada. El derecho de poner fin inmediatamente a declaraciones con duración indefinida se encuentra lejos de estar establecido. Para que la aceptación de la cláusula facultativa sea terminada unilateralmente, deben aplicarse las reglas pertinentes del derecho de los tratados, las cuales descartan claramente dicha terminación o “retiro” con “efecto inmediato”.

9°. Finalmente, como bien lo señala la Corte: “Hay que descartar cualquier analogía entre, por un lado, la práctica estatal permisiva desarrollada bajo el artículo 36.2 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, y, por otro lado, la aceptación de la cláusula facultativa de la jurisdicción obligatoria de esta Corte, teniendo presentes el carácter especial, así como el objeto y propósito de la Convención Americana”31.

En efecto, la solución internacional de casos de derechos humanos (confiada a tribunales como las Cortes Interamericana y Europea de Derechos Humanos), no admite analogías con la solución pacífica de controversias internacionales en el contencioso puramente interestatal (confiada a un tribunal como la Corte Internacional de Justicia); por tratarse, como es ampliamente reconocido, de contextos fundamentalmente distintos, los Estados no pueden pretender contar, en el primero de dichos contextos, con la misma discrecionalidad con que han contado tradicionalmente en el segundo. Siguiendo a la Corte:

“No hay como equiparar un acto jurídico unilateral efectuado en el contexto de las relaciones puramente interestatales (v.g., reconocimiento, promesa, protesta,

31

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Competencia.

Sentencia de 24 de septiembre de 1999, párrafo 46.

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renuncia), que se completa por sí mismo de forma autónoma, con un acto jurídico unilateral efectuado en el marco del derecho convencional, como la aceptación de una cláusula facultativa de la jurisdicción obligatoria de un tribunal internacional. Dicha aceptación se encuentra determinada y condicionada por el propio tratado y, en particular, por la realización de su objeto y propósito”32.

En conclusión, el pretendido retiro del Perú de su declaración de sometimiento a la competencia contenciosa de la Corte resultaba inadmisible y, con ello, el cuestionamiento implícito de la competencia de la Corte para conocer del asuto del Tribunal Constitucional. No extraña por ello que, mediante sentencia del 24 de septiembre de 1999, la Corte resolviera por unanimidad lo siguiente:

“1. Declarar que: a) la Corte Interamericana de Derechos Humanos es competente para conocer el presente caso; b) el pretendido retiro, con efectos inmediatos, por el Estado peruano, de la declaración de reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos es inadmisible. 2. Continuar con el conocimiento y la tramitación del presente caso. 3. Comisionar a su Presidente para que, en su oportunidad, convoque al Estado peruano y a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a una audiencia pública sobre el fondo del caso por realizarse en la sede de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 4. Notificar esta sentencia al Estado peruano y a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.”

III.

LA SETECIA DE LA CORTE: LOS DERECHOS HUMAOS IVOLUCRADOS

32

Ibid., párrafo 48.

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PRICIPALES

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Afianzada la competencia de la Corte, ésta prosiguió con el proceso seguido contra el Estado peruano por la violación de los derechos humanos de los Magistrados del Tribunal Constitucional que fueron destituidos. Así, fueron actuados los medios probatorios aportados al proceso y se presentaron los informes orales y escritos correspondientes. El Estado peruano, tras rechazar la competencia de la Corte no presentó defensa ni medio probatorio alguno.

El 31 de enero del 2001, encontrándose el proceso listo para ser sentenciado, la Corte emitió sentencia sobre el fondo del asunto declarando por unanimidad lo siguiente:

“1. Declara que el Estado violó, en perjuicio de Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano, el derecho a las garantías judiciales consagrado en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 2.

Declara que el Estado violó, en perjuicio de Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano, el derecho a la protección judicial consagrado en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

3.

Declara que el Estado incumplió la obligación general del artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en conexión con las violaciones de los derechos sustantivos señalados en los puntos resolutivos anteriores de la presente Sentencia.

4.

Decide que el Estado debe ordenar una investigación para determinar las personas responsables de las violaciones de los derechos humanos a que se ha hecho referencia en esta Sentencia, así como divulgar públicamente los resultados de dicha investigación y sancionar a los responsables.

5.

Decide que el Estado debe pagar los montos correspondientes a los salarios caídos y demás prestaciones que en conformidad con su legislación correspondan a los señores Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano, de acuerdo con lo establecido en los párrafos 121 y 128 de la presente Sentencia.

6.

Decide, por equidad, que el Estado debe pagar a las víctimas en el presente caso, por concepto de costas y gastos, en la forma y condiciones que se

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expresan en los párrafos 126 y 128 de esta Sentencia, las siguientes cantidades: al señor Manuel Aguirre Roca US$25.000,00 (veinticinco mil dólares de los Estados Unidos de América) o su equivalente en moneda peruana al momento de efectuar el pago; al señor Guillermo Rey Ferry US$25.000,00 (veinticinco mil dólares de los Estados Unidos de América) o su equivalente en moneda peruana al momento de efectuar el pago; y a la señora Delia Revoredo Marsano US$35.000,00 (treinta y cinco mil dólares de los Estados Unidos de América) o su equivalente en moneda peruana al momento de efectuar el pago. 7.

Decide que supervisará el cumplimiento de esta Sentencia y sólo después dará por concluido el caso.”

A continuación nos ocuparemos de los principales derechos humanos o normas internacionales que fueron analizados por la Corte y que sustentaron su decisión sobre el fondo del asunto, en la sentencia antes citada.

3.1.

El derecho al debido proceso (Art. 8 de la Convención)

El proceso, en consideración de la Corte, “(...) es un medio para asegurar, en la medida de lo posible, la solución justa de una controversia”, a lo cual contribuyen “(...) el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal”33. Es en este sentido que para la Corte, el artículo 8 de la Convención, consagra los lineamientos generales del denominado debido proceso legal34 (también llamado proceso justo, derecho de defensa procesal, derecho de audiencia en juicio o simplemente debido proceso). El citado artículo, en sus numerales 1 y 2, dice lo siguiente:

33

Corte Interamericana de Derechos Humanos. El derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal. Opinión Consultiva OC-16/99, del 1 de octubre de 1999, párrafo 117. 34 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Genie Lacayo. Sentencia del 29 de enero de 1977, párrafo 74.

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“1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior”. Pues bien, siguiendo los parámetros originales del debido proceso, correspondientes a su arribo y posterior evolución en tierras norteamericanas (lugar donde ha alcanzado su mayor desarrollo), así como el progreso obtenido en cierto sector de la doctrina y jurisprudencia comparada (incluyendo la de los órganos 117 www.reri-anudi.es

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jurisdiccionales internacionales35), podemos decir que, metodológicamente, el debido proceso comprende en su manifestación procesal tanto el derecho al proceso como el derecho en el proceso36.

Conforme al primero (el derecho al proceso), todo sujeto de derecho debe tener la posibilidad de acceder a un proceso o procedimiento con la finalidad de que el órgano competente se pronuncie sobre su pretensión. Además, exige que ningún sujeto de derecho sea afectado o sancionado si antes no se inició y tramitó el proceso o procedimiento correspondiente, garantizando su intervención o participación; por lo tanto, implica también que ningún sujeto de derecho puede ser sorprendido o afectado con los resultados de un proceso o procedimiento que no conoció o que no estuvo en aptitud de conocer37.

Conforme al segundo (el derecho en el proceso), todo sujeto de derecho que participe en un proceso o en un procedimiento cuenta con un conjunto de derechos esenciales durante su inicio, tramitación y conclusión, incluyendo el respeto por las

35

En el caso de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sobre el debido proceso, puede consultarse el excelente trabajo de: HUERTA, Luis. El debido proceso en las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Análisis del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Lima: Comisión Andina de Juristas. 36 El desarrollo alcanzado por el debido proceso en el derecho estadounidense ha dado lugar a que cuente con dos manifestaciones íntimamente relacionadas: la procesal y la sustancial, y que además sea utilizado como un instrumento para canalizar la aplicación de los derechos recogidos en el Bills of Rights (derechos en principio sólo invocables ante la Federación) al conjunto de Estados de la Unión. Tales manifestaciones consagran el convencimiento de que las normas jurídicas –procesales y materiales– deben ser aplicadas con justicia y que, virtualmente, una sentencia injusta agravia tanto como un proceso formalmente irregular (Vid: HOYOS, Arturo. El debido proceso. Santa Fe de Bogotá: Editorial Temis S.A., 1996, p. 22; LINARES, Juan F. Razonabilidad de las leyes. Segunda edición actualizada, primera reimpresión. Buenos Aires: Editorial Astrea, 1989, p. 23-27; y, BUSTAMANTE ALARCÓN Reynaldo. Derechos Fundamentales y Proceso Justo. Lima: ARA Editores, 2000, p. 191 y siguientes). Sobre las manifestaciones y usos del debido proceso en los Estados Unidos de América puede consultarse además: TRIBE, Laurence, American constitutional law, New York, The Foundation Press, 1978, todo el libro, en especial las páginas 501-563 para su manifestación procesal y las páginas 886-990 , para su manifestación sustancial. Y en general para el estudio de este derecho fundamental puede consultarse: TRIBE, Laurence y DORF, Michael, On reading the Constitution, Harvard University Press, 1991; MURPHY, Walter, American constitutional interpretation, New York, Foundation Press, 1986; SEGAL, Jefrey y SPAETH, Harold, The Supreme Court and the attitudinal model, New York, Cambridge University Press, 1993; BURDICK, Charles K., The law of American Constitution, New York, 1922, sétima impression. En el Perú puede consultarse: BUSTAMANTE ALARCÓN Reynaldo. Op. cit., p. 204-215. 37 BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo. Ibid., p. 208-209.

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formas esenciales del procedimiento previamente establecido. Algunos de ellos son los siguientes38:

1°.

El derecho de contradicción o de defensa, que incluye el derecho a disponer del tiempo adecuado para preparar la defensa.

2°.

El derecho a la publicidad del proceso.

3°.

El derecho a que las resoluciones se encuentren adecuadamente motivadas (es decir, conforme a la lógica, al derecho y a las circunstancias fácticas de la causa).

4°.

El derecho a ser asistido y defendido por un abogado técnicamente capacitado.

5°.

El derecho a ser informado sin demora, en forma detallada y en un idioma que comprenda la persona, de la naturaleza y causas de la acusación formulada en su contra.

6°.

El derecho a impugnar.

7°.

El derecho a probar o a producir prueba (lo cual incluye el derecho a ofrecer medios probatorios, el derecho a que se admitan los medios probatorios ofrecidos, el derecho a que se actúen adecuadamente los medios de prueba admitidos, el derecho a que se asegure la producción o conservación de la prueba, y el derecho a que se valoren en forma adecuada y motivada los medios probatorios que hayan sido actuados o practicados)39.

8°.

El derecho a que se asegure la eficacia o ejecución de las decisiones que se emitan o que hayan sido emitidas, y a que se dicten las medidas necesarias para que éstas se cumplan (por ejemplo, a través del dictado de medidas cautelares o de medidas conminatorias, según sea el caso).

9°.

El derecho a que las decisiones se emitan en un plazo razonable y a que el proceso se desarrolle sin dilaciones indebidas.

38

Cfr.: HOYOS, Arturo. Op. cit., p. 54; ABAD YUPANQUI, Samuel. “¿Procede el amparo contra resoluciones judiciales?”, en: Lecturas sobre temas constitucionales No. 2. Lima: Comisión Andina de Juristas, con el auspicio de la Fundación Friedrich Naumann, 1978, p. 48 y 49; y, BUSTAMANTE ALARCÓN Reynaldo. Op. cit, p. 209-215. 39 Vid: BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo. El Derecho a Probar como elemento esencial de un Proceso Justo. Lima: ARA Editores, 2001. p. 99 y siguientes.

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10°.

El derecho a que las decisiones que se emitan sean objetiva y materialmente justas, entre otros.

En el caso in examine, la destitución de los tres Magistrados del Tribunal Constitucional fue producto de la aplicación de una sanción por parte del Poder Legislativo peruano en el marco de un procedimiento o juicio político. Por consiguiente, un primer problema a solucionar consiste en determinar si el derecho a un debido proceso rige también los procedimientos parlamentarios de este tipo, pues sólo así tiene sentido analizar si el debido proceso fue vulnerado en ese ámbito.

Sobre el particular conviene tener presente que el debido proceso es un derecho humano y, como tal, constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. “Esto es aún más importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención”40.

Si bien el artículo 8 de la Convención, que recoge el denominado debido proceso legal, se titula “Garantías Judiciales”, lo cual podría hacernos pensar – equívocamente por cierto– que se aplica exclusivamente al ámbito judicial, lo cierto es que, conforme a una interpretación pro hominis41 y a la función que dicho derecho

40

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de enero de 2001, párrafo 68. 41 La interpretación pro hominis consiste en interpretar el derecho o la norma internacional de la manera más favorable al ser humano, tratando de incrementar en lo posible el contenido, virtualidad o eficacia de sus derechos. “La interpretación pro hominis es una primera característica importante de la interpretación de las normas sobre derechos humanos que constituye el norte que debe guiar al intérprete en todo momento”. MEDINA, Cecilia. “La interpretación de los Tratados de Derechos Humanos”. En: Materiales

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cumple en el ordenamiento jurídico, el ámbito de aplicación del debido proceso no puede limitarse a las actuaciones o recursos judiciales en sentido estricto, sino que comprende “(...) el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales42” a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.

Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artículo no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho al debido proceso y a esas garantías mínimas que se aplican en materia penal, presumiéndose que, en circunstancias específicas, otras garantías adicionales pueden ser necesarias si se trata del debido proceso legal43.

En el caso del Tribunal Constitucional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que: de Enseñanza del Seminario de Derechos Fundamentales. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, Escuela de Graduados, Maestría en Derecho con mención en Derecho Constitucional, 2002, p. 80. 42 Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Garantías judiciales en Estados de Emergencia (artículos 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párrafo 27. 43 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Paniagua Morales y otros. Sentencia de 8 de marzo de 1998. Serie C No. 37, párrafo 149. En efecto, la Corte ha señalado que el artículo 8 de la Convención distingue entre acusaciones penales y procesos de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, pero aunque ordena que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías por un juez o tribunal en cualquier circunstancia, señala adicionalmente, para el caso de los procesos penales, un conjunto de “garantías mínimas”. Para la Corte, “(…) el concepto del debido proceso en casos penales incluye, entonces, por lo menos, esas ‘garantías mínimas’. Al denominarlas ‘mínimas’ la Convención presume que, en circunstancias específicas, otras garantías adicionales pueden ser necesarias si se trata de un debido proceso legal” (Excepciones al agotamiento de los recursos internos. Opinión Consultiva OC-11/90, del 10 de agosto de 1990, párrafo 24. El resaltado es nuestro). Si bien el artículo 8 de la Convención no especifica una lista de “garantías mínimas” en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, como lo hace en el numeral 8.2 al referirse a materias penales, la Corte ha establecido que: “(…) el elenco de ‘garantías mínimas’ (previstas en el artículo 8.2 de la Convención) se aplica también a esos órdenes y, por ende, en este tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal” (Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de enero de 2001, párrafo 70. También en: Excepciones al agotamiento de los recursos internos. Opinión Consultiva OC-11/90, del 10 de agosto de 1990, párrafo 28; y, Caso Paniagua Morales y otros. Sentencia de 8 de marzo de 1998. Serie C No. 37, párrafo 149. El resaltado es nuestro).

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“De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la ‘determinación de sus derechos’, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana”44.

Lo expuesto resulta de suma importancia, porque significa reconocer que el debido proceso tiene un ámbito de aplicación mucho mayor que el judicial. Se aplica a todo proceso o procedimiento en el que se vaya a resolver o prevenir un conflicto, imponer una sanción o determinar los derechos u obligaciones de las personas, sin importar que tales procesos o procedimientos sean de naturaleza judicial, administrativa, legislativa o de cualquier otro carácter45.

De esta manera la Corte Interamericana de Derechos Humanos dejó fuera de toda duda que el debido proceso resultaba aplicable en un juicio político o

44

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de enero de 2001, párrafo 71. El resaltado es nuestro. Este criterio es reiterado por la Corte en el Caso Ivcher, Sentencia del 6 de febrero del 2001, párrafo 104. 45 Confirmando esta conclusión, en un caso posterior la Corte señaló que: “(…) pese a que el artículo 8.1 de la Convención alude al derecho de toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la ‘determinación de sus derechos’, dicho artículo es igualmente aplicable a las situaciones en que alguna autoridad pública, no judicial, dicte resoluciones que afecten la determinación de tales derechos” (Caso Ivcher, Sentencia del 6 de febrero del 2001, párrafo 105. El resaltado es nuestro). Y en otro caso agregó: “(…) cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (Caso Baena Ricardo y otros. Sentencia del 2 de febrero del 2001, párrafo 124. El resaltado es nuestro).

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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.

procedimiento parlamentario, como el seguido contra los Magistrados del Tribunal Constitucional, que terminó con su destitución por decisión del Congreso peruano.

Con tal precisión no queda más que verificar si el debido proceso había sido violado. Al respecto, compartimos la decisión de la Corte de considerar que el debido proceso había sido violado en el juicio político seguido contra los Magistrados del Tribunal Constitucional, por lo siguiente:

1°. Algunos de los 40 congresistas que enviaron una carta al Tribunal Constitucional solicitando que éste declarase “fundada o infundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley 26657, por el Colegio de Abogados de Lima

y

[se

pronunciara]

expresamente

sobre

su

constitucionalidad

o

inconstitucionalidad” sin emitir “(...) ninguna ‘declaración’ de inaplicabilidad (por)que (de hacerlo) constituiría (...) abuso de autoridad, al asumir el Tribunal facultades no previstas por su Ley Orgánica” (ver numeral 5.2 del acápite I anterior), participaron luego en las diferentes comisiones y subcomisiones del Congreso que se nombraron luego en el proceso parlamentario en estudio, así como en la votación sobre destitución de los Magistrados del Tribunal Constitucional. De esta manera, el Congreso no aseguró la garantía de imparcialidad requerida por el debido proceso y el artículo 8.1 de la Convención Americana46.

2°. La Comisión de Investigación fue nombrada por el pleno del Congreso peruano para esclarecer la denuncia de la Magistrada del Tribunal Constitucional Delia Revoredo Marsano de Mur sobre presuntos actos de presión y hostigamiento contra 46

La Corte señaló que: “En cuanto al ejercicio de las atribuciones del Congreso para llevar a cabo un juicio político, del que derivará la responsabilidad de un funcionario público, la Corte estima necesario recordar que toda persona sujeta a juicio de cualquier naturaleza ante un órgano del Estado deberá contar con la garantía de que dicho órgano sea competente, independiente e imparcial y actúe en los términos del procedimiento legalmente previsto para el conocimiento y la resolución del caso que se le somete”. Sobre esa base y luego de la valoración de los hechos y de las pruebas actuadas concluyó que: “Está probado en la presente causa que (…) el Congreso, en el procedimiento del juicio político, no aseguró a los magistrados destituidos la garantía de imparcialidad requerida por el artículo 8.1 de la Convención Americana” (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de enero de 2001, párrafos 78 y 79, respectivamente. El resaltado es nuestro).

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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

dicho Tribunal, así como sobre una eventual sustracción de documentos tanto de propiedad de ésta como del Tribunal, que se estaban dando en el seno del organismo, y con respecto a las amenazas que sufriera dicha Magistrada. A la Comisión se le dio el mandato expreso de que no podía conocer de ningún asunto relacionado con el ejercicio de la función jurisdiccional del Tribunal Constitucional, y dicha Comisión en su informe hizo caso omiso a este mandato y señaló que hubo irregularidades durante la adopción de diferentes actos jurisdiccionales de dicho Tribunal, concluyendo que tres de los Magistrados “usurparon” funciones del Tribunal Constitucional en pleno, con la venia del Presidente de dicho cuerpo colegiado.

De esta manera la Comisión de Investigación del Congreso cambió el objeto de la indagatoria, transgrediendo con ello no sólo el mandato expreso y la prohibición de revisar las actuaciones jurisdiccionales del Tribunal Constitucional establecidas por el Congreso, sino que, además, su actuación supuso que se violentaran las mismas normas de procedimiento interno que garantizaban el derecho de defensa de los Magistrados del Tribunal Constitucional. Efectivamente, en cuanto a este último punto, el artículo 88 inciso “d” del Reglamento del Congreso establece que: “Quienes comparezcan ante las Comisiones de Investigación tienen el derecho de ser informados con anticipación sobre el asunto que motiva su concurrencia. Pueden acudir a ellas en compañía de un abogado”. Evidentemente, cuando los Magistrados comparecieron ante la Comisión de Investigación, su intervención respondía a las denuncias hechas por la Magistrada Delia Revoredo y no a las supuestas anomalías que se produjeron en el Tribunal Constitucional con ocasión de la adopción de la decisión y aclaración sobre la reelección presidencial, razón por la cual los Magistrados no pudieron hacer conocer su postura con relación a este punto. De esa manera se violó el derecho de defensa de los Magistrados del Tribunal Constitucional para presentar los descargos correspondientes a las imputaciones que se presentaban en su contra. Además, al no haber tenido conocimiento oportuno y completo de los cargos que se les hacían, los Magistrados vieron limitado su derecho a la prueba o de acceso al acervo probatorio47.

47

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ibid., párrafo 83.

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3°. Luego de las declaraciones rendidas por los también Magistrados del Tribunal Constitucional Acosta Sánchez y García Marcelo ante la Comisión de Investigación, los tres Magistrados que resultaron víctimas en este caso no fueron citados nuevamente ante esta Comisión, con lo cual cuando ésta rindió su informe dio por cierto lo afirmado por los dos Magistrados mencionados, sin brindar la oportunidad a las supuestas víctimas para que ejercieran su derecho a presentar pruebas de descargo. De esta manera a los Magistrados inculpados no se les permitió contrainterrogar a los testigos en cuyos testimonios se habían basado los congresistas para iniciar el procedimiento de acusación constitucional y concluir con la consecuente destitución48.

4°. El 7 de mayo de 1997, una vez que las supuestas víctimas tuvieron conocimiento de la acusación constitucional en su contra, la Subcomisión Evaluadora les otorgó un plazo de 48 horas para ejercer su defensa, plazo que a pedido de los Magistrados fue extendido hasta el 14 de mayo siguiente, fecha en que dicha Subcomisión emitió su informe y lo remitió a la Comisión Permanente recomendando la acusación constitucional. En suma, como se puede apreciar, el plazo otorgado a los Magistrados acusados para que pudieran ejercer su defensa fue extremadamente corto, considerando la necesidad del examen de la causa y la revisión del acervo probatorio a que tiene derecho cualquier imputado49.

5°. En la medida que la resolución del Congreso mediante la cual se aprobó la destitución de los Magistrados no tenía fundamentación alguna, se violó el derecho a una motivación adecuada de las resoluciones como elemento esencial de un debido proceso.

6°. El mismo hecho que el juicio político contra los Magistrados del Tribunal Constitucional se debiera a una resolución aclaratoria que emitieran en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, pone de manifiesto que dicho juicio político no era

48

Cfr. este principio en Caso Castillo Petruzzi y Otros. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C No. 52, párrafo 154. 49 Cfr. este principio en Caso Paniagua Morales y otros. Sentencia de 8 de marzo de 1998. Serie C No. 37, párrafo 149, párrafo 152.

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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

otra cosa que un mecanismo del Congreso para atentar contra la independencia de los Magistrados del Tribunal Constitucional.

En efecto, uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos, es la garantía de la independencia de los jueces y, para tales efectos, los diferentes sistemas políticos han ideado procedimientos estrictos, tanto para su nombramiento como para su destitución. Los Principios Básicos de las Naciones Unidas Relativos a la Independencia de la Judicatura50, establecen que: “La independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura”51.

A propósito del caso in examine, la Corte consideró necesario que se garantice la independencia de cualquier juez en un Estado de Derecho y, en especial, la del juez constitucional en razón de la naturaleza de los asuntos sometidos a su conocimiento52. Independencia que se ve violentada cuando un juez, como ocurrió en el presente caso, es víctima de presiones externas.

En síntesis, de conformidad con los criterios establecidos por la Corte, es evidente que el procedimiento de juicio político al cual fueron sometidos los Magistrados destituidos del Tribunal Constitucional no aseguró a éstos las garantías de un debido proceso legal. Por consiguiente, el Estado peruano vulneró el artículo 8 de la Convención, en perjuicio de los señores Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano de Mur.

3.2.

El derecho a la protección judicial (Art. 25 de la Convención)

50

Citados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de enero de 2001, párrafo 73. 51 Ibid. 52 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de enero de 2001, párrafo 75.

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El artículo 25 de la Convención Americana dispone que:

“1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial; y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.”

Este artículo consagra el llamado “derecho a la protección judicial” que debe brindar todo Estado Parte de la Convención para proteger los derechos humanos reconocidos por ella. Específicamente su primer numeral ha establecido la obligación a cargo de los Estados de ofrecer, a todas las personas sometidas a su jurisdicción, un recurso judicial contra actos violatorios de sus derechos fundamentales. Dispone, además, que la garantía allí consagrada se aplica no sólo respecto de los derechos contenidos en la Convención, sino también de aquellos que estén reconocidos por la Constitución o por la ley. En tal razón, la inexistencia de un recurso contra las violaciones de los derechos reconocidos por la Convención constituye una transgresión de la misma por el Estado Parte53.

Bajo esta perspectiva (y en armonía con lo expuesto en el numeral 2.1 del acápite II anterior), la Corte ha señalado que para que el Estado cumpla con lo dispuesto en el citado artículo no basta con que los recursos existan formalmente, sino

53

Cfr.: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Garantías judiciales en Estados de Emergencia (artículos 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párrafos 23 y 24.

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que los mismos deben ser adecuados y eficaces para determinar si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y para adoptar las medidas necesarias para reestablecer el derecho vulnerado54. En ese sentido, debe brindarse a la persona la posibilidad real de interponer un recurso que sea sencillo y rápido, en los términos de la Convención. La Corte ha establecido reiteradamente que la existencia de este tipo de garantías “(...) constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención”55. En consecuencia:

“(...) no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios, lo cual puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica; ya sea porque el Poder Judicial carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o falten los medios para ejecutar sus decisiones; o por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como ocurre por ejemplo, si se incurre en retardo injustificado en la toma de la decisión”56.

En otras palabras, no pueden considerarse “recursos efectivos”, en términos de la Convención, a aquellos que no respondan a las exigencias de un debido proceso.

En el marco de los recursos sencillos, rápidos y efectivos que contempla la disposición en estudio, la Corte ha sostenido que el proceso constitucional de amparo reúne, en principio, las características necesarias para la tutela efectiva de los derechos fundamentales, esto es, la de ser sencilla y breve57.

54

Vid: supra, numeral 2.1 anterior; y Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988, párrafo 60 y 66. 55 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Cantoral Benavides. Sentencia de 18 de agosto de 2000. Serie C No. 69, párrafo 163; Caso Villagrán Morales y otros (Caso de los “iños de la Calle”). Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63, párrafo 234. 56 Comisión Andina de Juristas. Op. cit., p. 169. 57 Cfr.: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Garantías judiciales en Estados de Emergencia (artículos 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párrafo 23.

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En el presente caso, los Magistrados del Tribunal Constitucional que fueron destituidos por el Congreso peruano interpusieron sus demandas de amparo los días 25 de julio y 1 de agosto de 1997, con la finalidad de que se repusiera la situación anterior a la violación de sus derechos fundamentales; esto es, con la finalidad de que se les repusiera en sus cargos de Magistrados del Tribunal Constitucional, los cuales perdieron por la sanción de destitución impuesta por el Congreso peruano.

Surge por ello dos puntos a analizar. En primer lugar, determinar si el juicio político que concluyó con la sanción de destitución impuesta por el Congreso peruano a los Magistrados del Tribunal Constitucional, era un caso justiciable ante los órganos jurisdiccionales peruanos (pues, de no ser así, las demandas de amparo interpuestas hubieran resultado improcedentes). Y, en segundo lugar, verificar si los procesos de amparo iniciados por los Magistrados destituidos resultaban “recursos sencillos y eficaces” en términos de la Convención.

Sobre el primer punto, la Corte consideró que los actos del proceso de destitución de los magistrados del Tribunal Constitucional seguido ante el Congreso peruano, al hallarse sometidos a normas legales que deben ser puntualmente observadas (como las provenientes del debido proceso y del Reglamento del Congreso), pueden, por eso mismo, ser objeto de una acción o recurso judicial en lo que concierne al debido proceso legal. Naturalmente, dicho control no podía implicar valoración alguna sobre actos de carácter estrictamente político atribuidos por la Constitución al Poder Legislativo, pero sí en cuanto al respeto del debido proceso se refiere58.

Cabe precisar que el propio Tribunal Constitucional peruano, al emitir sentencia definitiva en los procesos de amparo iniciados por los Magistrados destituidos, señaló que:

58

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de enero de 2001, párrafo 94.

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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

“(...) el ejercicio de la potestad de sanción, específicamente la de destitución de altos funcionarios, no puede ser abiertamente evaluada en sede jurisdiccional, pues constituye un acto privativo del Congreso de la República, equivalente a lo que en doctrina se denomina ‘political questions’ o cuestiones políticas no justiciables, [pero] también es cierto, que tal potestad no es ilimitada o absolutamente discrecional sino que se encuentra sometida a ciertos parámetros, uno de ellos y quizás el principal, el de su ejercicio conforme al principio de razonabilidad, pues no sería lógico ni menos justo, que la imposición de una medida de sanción, se adopte tras una situación de total incertidumbre o carencia de motivación. De allí que cuando existan casos en los que un acto de naturaleza política, como el que se cuestiona en la presente vía de amparo, denote una manifiesta transgresión de dicho principio y por extensión de otros como el del Estado Democrático de Derecho o el Debido Proceso Material, es un hecho inobjetable que este Colegiado sí puede evaluar su coherencia a la luz de la Constitución Política del Estado”59.

De lo expuesto se concluye que, tanto para la Corte Interamericana de Derechos Humanos como para el Tribunal Constitucional peruano, sí es posible la revisión judicial de actos vinculados con un juicio político a efecto de evaluar si en ellos se cumplió con las garantías propias del debido proceso. Por consiguiente, las demandas de amparo interpuestas en el caso in examine por los Magistrados destituidos del Tribunal Constitucional, sí resultaban un caso justiciable ante los órganos jurisdiccionales peruanos porque se sustentaban en la afectación del derecho a un debido proceso.

En cuanto al segundo de los puntos a analizar, la Corte consideró que el Estado peruano no cumplió con su obligación de garantizar que los procesos de amparo iniciados por los mencionados Magistrados del Tribunal Constitucional fueran “recursos judiciales efectivos”, en los términos del artículo 25.1 de la Convención, para proteger sus derechos humanos que habían sido vulnerados. Compartimos dicha aseveración de la Corte por lo siguiente:

59

Fundamento Jurídico N° 11 de la Sentencia del Tribunal Constitucional del Perú, emitida el 10 de julio del 1998, en el Exp. N° 340-98-AA/TC, referida a la destitución de los Magistrados de dicho Tribunal. A pesar de ello, el Tribunal Constitucional también consideró en dicha sentencia que en el procedimiento de destitución de los Magistrados se habían respetado las garantías del debido proceso, por lo que declaró infundadas las demandas de amparo interpuestas por ellos.

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1°. Quienes integraron el Tribunal Constitucional y conocieron en última y definitiva instancia las demandas de amparo de los Magistrados destituidos, fueron las mismas personas que participaron o se vieron involucradas en el procedimiento de acusación constitucional en el Congreso. Dicho Tribunal declaró infundadas las demandas de amparo mediante sentencia definitiva que puso fin al proceso. Por tales motivos, puede afirmarse que no se reunieron las exigencias de imparcialidad por parte del Tribunal que conoció los citados amparos. En consecuencia, los recursos intentados por los Magistrados destituidos resultaban ineficaces pues no eran capaces de producir el resultado para el que habían sido concebidos y estaban condenados al fracaso, como en la práctica sucedió.

2°. Las demandas de amparo fueron interpuestas los días 25 de julio y 1 de agosto de 1997, siendo desestimadas en las dos instancias ordinarias. La sentencia de segunda instancia fue emitida el 9 de febrero de 1998, es decir, más de seis meses después de su interposición. La sentencia final emitida en última y definitiva instancia por el Tribunal Constitucional (al que los demandantes acudieron vía el recurso extraordinario previsto por el artículo 41 de la Ley Orgánica de dicho Tribunal) fue emitida el 10 y 16 de julio de 1998, respectivamente, es decir, aproximadamente un año después de la interposición de las mencionadas demandas.

En atención a ello y a las circunstancias que rodearon el caso, la Corte consideró que los procesos de amparo no resultaban en el caso concreto un “recurso sencillo y rápido”, tal como lo exigía el artículo 25.1 de la Convención, pues, debido al retardo injustificado en el que se incurrió para emitir una sentencia definitiva, se violó el principio de plazo razonable lo cual determinó que las demandas de amparo interpuestas resultasen ilusorias e ineficaces60.

60

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de enero de 2001, párrafo 93. Para la Corte, el derecho a ser juzgado en un plazo razonable “(...) tiene como finalidad impedir que los acusados permanezcan largo tiempo bajo acusación y asegurar que ésta se decida prontamente” (Caso Suárez Rosero. Sentencia del 12 de noviembre de 1997, párrafo 70). Además, para establecer un

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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Por todo lo expuesto, la Corte consideró que el Estado peruano violó el derecho a la protección judicial consagrado en el artículo 25 de la Convención, en perjuicio de los señores Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano de Mur.

IV.

A MODO DE COCLUSIÓ

Los hechos analizados, así como el derecho internacional aplicado al caso (especialmente las decisiones o consideraciones de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos), nos permiten concluir lo siguiente:

4.1.

Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados Miembros de la Organización de Estados Americanos, puede presentar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de la Convención Americana por un Estado Parte.

4.2.

Para que se admita una denuncia ante la Comisión se requiere agotar los recursos de jurisdicción interna, salvo que, dichos recursos no sean adecuados ni efectivos en términos de la Convención. Un recurso no será adecuado cuando la función que cumple no sea idónea para proteger la situación jurídica infringida. Y no será efectivo cuando sea incapaz de producir el resultado concebido.

lapso preciso que constituya el límite entre la duración razonable y la prolongación indebida de un proceso, la Corte ha señalado que es necesario examinar las circunstancias particulares de cada caso. En ese sentido ha manifestado que: “Esta Corte comparte el criterio de la Corte Europea de Derechos Humanos, la cual ha analizado en varios fallos el concepto de plazo razonable y ha dicho que se debe tomar en cuenta tres elementos para determinar la razonabilidad del plazo en el cual se desarrolla el proceso: a) la complejidad del asunto, b) la actividad procesal del interesado y c) la conducta de las autoridades judiciales” (Caso Genie Lacayo, Sentencia del 29 de enero de 1997, párrafo 77. Caso Suárez Rosero, Sentencia del 12 de noviembre de 1997, párrafo 72). Asimismo, la Corte ha considerado importante tomar otro criterio desarrollado por la Corte Europea para determinar la razonabilidad del plazo de duración de un proceso: “el análisis global del procedimiento” (Caso Genie Lacayo, Sentencia del 29 de enero de 1997, párrafo 81).

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4.3.

No pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios, morosos, o inútiles. Tal situación se presenta cuando sus órganos jurisdiccionales carecen de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad, cuando no tienen los medios para ejecutar sus decisiones, o cuando por cualquier otra situación se configura un cuadro de denegación de justicia. En otras palabras, cuando dichos recursos no responden a las exigencias de un debido proceso.

4.4.

Los procesos de amparo iniciados por los Magistrados destituidos del Tribunal Constitucional peruano, no podían ser considerados “recursos efectivos” en términos de la Convención, pues no existía garantía de que fueran conducidos conforme a las exigencias y elementos de un debido proceso, ni que fueran eficaces para garantizar los derechos humanos de los Magistrados que habían sido vulnerados. En esa medida, no podía exigirse el agotamiento de los recursos de jurisdicción interna para que la Comisión, y luego la Corte, otorgasen a los Magistrados la protección internacional solicitada.

4.5.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, como todo órgano jurisdiccional, tiene la compétence de la compétence, es decir, la competencia para determinar su propia competencia, no pudiendo abdicar de esta prerrogativa, que además es un deber que le impone la Convención para ejercer sus funciones.

4.6.

El pretendido retiro por parte del Estado peruano, de su declaración de aceptación o sometimiento de la competencia Contenciosa de la Corte, resulta ineficaz por no estar prevista en la Convención ni en el Derecho Internacional sobre los Tratados. Por consiguiente, la Corte era competente para conocer el caso de los Magistrados destituidos del Tribunal Constitucional peruano.

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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

4.7.

El debido proceso es un derecho humano protegido por la Convención que tiene un ámbito de aplicación mucho mayor que el judicial. Se aplica a todo proceso o procedimiento en el que se vaya a resolver o prevenir un conflicto, imponer una sanción o determinar los derechos u obligaciones de las personas, sin importar que tales procesos o procedimientos sean de naturaleza judicial, administrativa, legislativa o de cualquier otro carácter. De esta manera el debido proceso resulta aplicable en un juicio político o procedimiento parlamentario, como el seguido por el Congreso peruano contra los Magistrados del Tribunal Constitucional.

4.8.

Varios de los elementos que integran el derecho a un debido proceso fueron afectados en dicho juicio político, en perjuicio de los Magistrados del Tribunal Constitucional que fueron finalmente destituidos.

4.9.

Todo Estado Parte de la Convención tiene la obligación de ofrecer a todas las personas sometidas a su jurisdicción un recurso judicial efectivo y adecuado (ver su significado en los numerales 2 y 3 del presente acápite) contra actos violatorios de sus derechos fundamentales, reconocidos por la Convención, la ley o su Constitución.

4.10. Tanto para la Corte Interamericana de Derechos Humanos como para el Tribunal Constitucional peruano, sí es posible la revisión judicial de actos vinculados con un juicio político a efecto de evaluar si en ellos se cumplió con las garantías propias del debido proceso. Por consiguiente, las demandas de amparo interpuestas por los Magistrados destituidos del Tribunal Constitucional contra el Estado peruano, sí resultaban un caso justiciable ante los órganos jurisdiccionales peruanos porque se sustentaban en la afectación del derecho a un debido proceso.

4.11. No obstante, el Estado peruano no cumplió con su obligación de garantizar que los procesos de amparo iniciados por los mencionados Magistrados fueran “recursos 134 www.reri-anudi.es

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judiciales efectivos”, en los términos de la Convención, pues no garantizaban estándares mínimos de independencia, imparcialidad y celeridad; en otras palabras, de debido proceso legal.

4.12. En suma, el Estado peruano incurrió en responsabilidad internacional al vulnerar varios dispositivos de la Convención Americana, en agravio de los Magistrados que fueron arbitrariamente destituidos del Tribunal Constitucional.

V.

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La «cuestión ártica» y la Unión Europea

LA «CUESTIÓ ÁRTICA» Y LA UIÓ EUROPEA1 Claudia Cinelli∗

RESUME La cuestión ártica ha adquirido recientemente un nuevo auge en el seno de la UE. La Comunicación de la Comisión Europea de 2008, La Unión Europea y la Región Ártica, marca el comienzo de un proceso de concienciación de la UE sobre la importancia de la cuestión ártica en un contexto global que, más allá de una política exterior, ha sentado las bases para una futura política ártica en el marco de la política marítima integrada de la Unión, hacia una gobernanza multilateral del Ártico para alcanzar un correcto equilibrio entre el objetivo prioritario de preservar el medio ambiente ártico y la necesidad de utilizar lo recursos de forma sostenible.

Palabras claves: Ártico; Unión Europea; Cambio Climático; Globalización; Política Marítima Integrada.

ABSTRACT The arctic question is coming under increasing EU attention. The 2008 European Commission Communication, The European Union and the Arctic Region, shows the beginning of an awareness process of the Arctic's importance in a global context which, further away a foreign policy, it provides the basis for a future EU Arctic Policy pursunat to its Integrated Maritime Policy, towards an Arctic multilateral governance in order to achieve the right balance between the priority goal of preserving the Arctic environment and the need for sustainable use of resources.

Key Words: Arctic, European Union; Climate Change; Globalization; Integrated Maritime Policy.

1

Por conveniencia se utilizará el término “Unión Europea (UE)” a lo largo de este estudio, aunque el de “Comunidad Europea (CE)” debería ser, por lo menos hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007, el término jurídicamente correcto para las políticas internas comunitarias. ∗ Claudia Cinelli ([email protected]) es personal investigador en formación del Área de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Sevilla.

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SUMARIO:

I.

ITRODUCCIÓ;

II.

DE

UA

COMBIACIÓ

GEOPOLÍTICA...; A) Los Estados árticos y la UE; B) El efecto rebote en la cooperación internacional ártica; C) La “ventana ártica” de la Dimensión Septentrional de la UE; III. ...HACÍA UA UEVA TOMA DE COCIECIA: LA FUTURA POLÍTICA

ÁRTICA COMUITARIA; A) El

origen: nuestra

preocupación común por el Ártico; B) El Parlamento Europeo y la analogía ÁrticoAntártico; C) La Comisión Europea y el paraguas jurídico de la CUDM; 1. Las bases para una política ártica de la Unión: los intereses de la UE...; 2. …frente a los de los Estados (ribereños) árticos...; 3. ... sin olvidarse de los de la Humanidad...; V. COCLUSIOES.

I. ITRODUCCIÓ

Con la llegada del nuevo milenio, a pesar de que el Ártico siga siendo una de las zonas más prístinas de la Tierra2, el fenómeno de derretimiento de los hielos y de su efecto combinado con el incremento del desarrollo tecnológico, ha producido gradualmente una mejora en la accesibilidad a sus recursos vivos y no vivos y a nuevas rutas de navegación. En términos antes no imaginados, se ha venido presentando un nuevo y amplio abanico de posibilidades de exploración y explotación, que plantea distintas problemáticas relacionadas no sólo con la soberanía y/o jurisdicción de los Estados árticos -a saber, Canadá, Dinamarca (Groenlandia); Estados Unidos; la Federación de

2

Todavía no hay consenso en la definición del espacio físico al que llamamos “Ártico”. Entre otros, dos han sido los métodos más utilizados para delimitar su límite geográfico: por un lado, el criterio del trazado de la llamada “línea del crecimiento del árbol”, es decir, la línea isotérmica de 10º C (en el mes más cálido, julio) más allá de la cual la temperatura no permitía el crecimiento de árboles en ningún período del año; por otro lado, ante la variabilidad de la temperatura, se ha ido formando un mayor consenso en torno a la adopción de la llamada “línea del círculo polar ártico”, identificada en el paralelo de latitud norte 66° 33' de acuerdo con el sistema cartográfico. De cualquier forma, en distintos programas de investigación se ha optado por diferentes delimitaciones del “Ártico”, en función de las exigencias requeridas por los temas de estudio. V. los mapas del área ártica cubierta por el Programa de Supervisión y Evaluación (AMAP, Geographical Coverage: http://www.amap.no) y por el Informe sobre el Desarrollo Humano en el Ártico (YOUNG, Oran R., EINARSSON, Níels, Arctic Human Development Report, Stefansson Arctic Institute, 2004, p. 17-19).

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La «cuestión ártica» y la Unión Europea

Rusia; Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia-, sino también con los derechos y obligaciones que de ahí derivarían para otros Estados (España, por ejemplo3), otras entidades con intereses en el Ártico -en particular, las Comunidades Europeas/Unión Europea (UE)- y, en última instancia, la Humanidad. Como consecuencia de ello, el Ártico se ha convertido hoy en día en un espacio objeto tanto de pretensiones individuales como de preocupaciones comunes por el equilibrio ecológico, geopolítico y económico del planeta. En otras palabras, un espacio donde se enfrentan los intereses de los Estados y los de la comunidad internacional en su conjunto. De ahí la esencia de la cuestión ártica: una cuestión tan clásica de Derecho Internacional (soberanía de los Estados), pero con un futuro que se manifiesta en la época presente de cambio climático y globalización, fenómenos ambos “multiplicadores de amenazas” contra las que la UE ha venido luchando desde hace ya años tanto en un contexto europeo como internacional. En el marco de la lucha internacional contra el cambio climático y desde un punto de vista primordialmente medioambiental, la UE ha abarcado, en un primer momento, los cambios (actuales y potenciales) que está experimentando el Ártico. A continuación, ha empezado a prestar atención también a sus consecuencias geopolíticas y estratégicas hasta el punto de que, de acuerdo con los últimos acontecimientos políticos, parece estar convirtiendo el calentamiento ártico en un gran desafío para la nueva Política Marítima Integrada4. Reconociendo claramente la interconexión de toda la materia relativa a los océanos y mares y consciente de que sus políticas en ámbitos como el medio ambiente, la energía, la investigación, el transporte y la pesca tienen repercusiones directas para el 3

En marzo de 2007, tras la comunicación de Noruega a la Comisión de Límites de la Plataforma Continental relativa, inter alia, a la delimitación marítima de algunas áreas del océano Ártico, la Misión Permanente de España ante las Naciones Unidas puso en conocimiento del Secretario General el envío de una nota verbal a Noruega, en la que aclaró su posición sobre los espacios marinos alrededor del archipiélago de Spitsbergen (Svalbard) en el océano Ártico y los que se pudiesen generar a partir de dicho archipiélago. En este sentido, España, en cuanto Estado parte del Tratado relativo al mencionado archipiélago (Tratado de París, 1920), reserva sus derechos relativos a la explotación de los recursos existentes en la plataforma continental de acuerdo con los artículos 2, 3, 7 y 8 del Tratado de París [v. infra nota n. 12]. Por su parte, la Misión Permanente de Noruega ante las Naciones Unidas, el 27 de marzo de 2007 subrayó su soberanía sobre el Archipiélago según el artículo 1 del Tratado de París y objetó que este último no tiene que influir en modo alguno sobre la interpretación y la aplicación de las normas de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 (CNUDM) y las competencias atribuidas a la Comisión de Límites de la Plataforma Continental. [Cf. Commission on the limits of the continental shelf: http://www.un.org/Depts/los/clcs]. 4 Comisión de las Comunidades Europeas, Una política marítima integrada para la Unión Europea, 10 de octubre de 2007, COM (2007) 575 final.

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Ártico, la cuestión ártica ha adquirido recientemente un nuevo auge en el seno de la UE. Así, desde final de 2008, está fomentando, según manifiesta el propio Parlamento Europeo, “la concienciación sobre la importancia de la región del Ártico en un contexto global mediante una política ártica específica de la Unión Europea”5.

II. DE UA COMBIACIÓ GEOPOLÍTICA...

En palabras de Peter Croker, miembro de la Comisión de Límites de la Plataforma Continental, el Ártico es “el único lugar en el planeta donde un número de países rodean de manera cerrada a un océano. Además muchos espacios se solapan, a diferencia de los linderos normales que se definen en el espacio en que comienza otro país”6. Entre otros, el espacio ártico se solapa en parte con el espacio europeo. La existencia de un espacio geográfico euro-ártico ha traído consigo una combinación geopolítica ocasionada básicamente por las relaciones entre los Estados árticos y la UE, por su “efecto rebote” en la cooperación internacional para el Ártico y, finalmente, por la apertura de una “ventana ártica” en la Dimensión Septentrional de la UE.

A) Los Estados árticos y la UE

En sus relaciones con la UE, los Estados árticos se dividen en tres categorías: los Estados miembros (Dinamarca, Finlandia y Suecia), los Estados asociados (Noruega e Islandia) y los socios estratégicos (Canadá, Estados Unidos y la Federación de Rusia). i) Comenzando por los Estados miembros, Dinamarca se adhirió a las Comunidades Europeas en 1973. De todas maneras, el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE) no se aplica a la región autónoma de las Islas de Feroe7. Por otra parte, tras su incorporación automática, el Tratado de Groenlandia de 1984, en vigor desde el 1 de febrero de 1985, puso fin a la aplicación de los Tratados en el territorio de Groenlandia 5

Resolución del Parlamento Europeo sobre la gobernanza del Ártico, de 9 de octubre de 2008, párr. 3. REYNOLDS, Paul, Ártico: la nueva fiebre del oro, [en línea] BBC Mundo.com. 26 de octubre de 2005.[Consulta: 4 de mayo de 2009]. 7 Art. 299.6(a) del TCE. 6

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y estableció relaciones especiales entre la CE y dicho territorio de acuerdo con el régimen aplicable a los países y territorios de ultramar8. Sólo más recientemente, se aprecian esfuerzos adicionales de la UE en la cooperación con Groenlandia para la gestión de su frágil medio ambiente y para la superación de los retos a los que hace frente su población9. En cambio, sin destacar particulares detalles en relación con el Ártico, Finlandia y Suecia adquirieron la condición de miembros de la UE en 199410. ii) Pasando ahora a los Estados asociados, Noruega e Islandia son partes del Acuerdo mediante el que se crea el Espacio Económico Europeo (EEE) desde su celebración en 1992, como lo fueron también Finlandia y Suecia. A diferencia de Islandia, que dedica más atención a los asuntos marítimos -en particular, pesca y rutas de navegación-, Noruega participa muy activamente en el desarrollo de distintas políticas europeas relevantes, directa o indirectamente, para el Ártico. Noruega y la UE cooperan en una amplia gama de asuntos, que va del calentamiento ártico a la seguridad energética, hasta el punto de que, recientemente, se ha planteando la alternativa de una nueva forma de asociación11, aunque la exclusión del archipiélago

de

Spitsbergen

(Svalbard)

del

EEE

sigue

suscitando

algunas

divergencias12.

8

De ahí que el art. 188 TCE disponga la aplicación a Groenlandia de los arts. 182-187 TCE, y que Groenlandia aparezca entre los países y territorios de ultramar a los que se aplican esas disposiciones de la cuarta parte del TCE, sin perjuicio de las disposiciones específicas para Groenlandia que figuran en el Protocolo sobre el régimen particular aplicable a Groenlandia, incorporado como Anexo al TCE. 9 Visto el Libro Verde de la Comisión Europea, Relaciones futuras entre la UE y los territorios de ultramar, COM (2008) 383, Groenlandia recibe una importante ayuda financiera de la Unión, pues para el período 2007-2013 se le han asignado 25 millones de euros para Programas de Acciones anuales de ayuda a la educación y la formación personal, además de los 15,8 millones de euros que se le destinan cada año en relación con actividades pesqueras. Nótese que el pasado 25 de noviembre de 2008 se celebró un nuevo referéndum sobre el autogobierno de Groenlandia que, al haber obtenido un resultado positivo, producirá efectos a partir del 21 de junio de 2009, Día Nacional de Groenlandia. Se trata de un hito importante para el proceso de autonomía (¿hacia la independencia?) de Groenlandia, pues pasará a tener aún más competencias de autogobierno en áreas estratégicas, mientras que los asuntos exteriores, salvo casos puntuales, seguirán siendo principalmente competencia de Dinamarca [Greenland Home Rule Government: http://uk.nanoq.gl]. 10 Nótese que el TCE contiene disposiciones específicas para las Islas finlandesas Åland (art. 299.5). 11 EU External Relations/orway: http://ec.europa.eu/external_relations/norway/index_en.htm 12 El acuerdo sobre el EEE no se aplica al archipiélago de Spitsbergen (Svalbard) en virtud del Protocolo n. 40 a dicho acuerdo. El archipiélago está sujeto a un régimen jurídico específico establecido por el Tratado de París de 1920 en el que, por un lado, se confiere a Noruega la plena y absoluta soberanía sobre el mismo y, por otro, se garantiza el ejercicio de sus derechos de explotación de los recursos a los otros Estados parte en el mencionado Tratado.

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iii) Finalmente, entre los socios estratégicos, la Federación de Rusia es el mayor beneficiario de las iniciativas de la UE en el Ártico, siendo la misma uno de los principales actores de la Dimensión Septentrional de la Política Europea de Vecindad, materia a la que se dedicará particular atención más adelante. Canadá y Estados Unidos, por el contrario, son Estados observadores. Además de la Dimensión Septentrional, la UE está llevando una estratégica agenda de cooperación bilateral con cada uno de los tres socios que se materializa en la celebración de cumbres anuales, dedicando en las mismas, a lo largo de estos últimos años, una particular atención a los asuntos relacionados con el Ártico. Baste hacer referencia a las últimas cumbres de 2008, para apreciar la delineación de un camino hacia un nuevo terreno de entendimiento, sobre todo, en materia de suministro energético, cambio climático y seguridad internacional13. En definitiva, si bien es verdad que la UE en cuanto tal, en un primer momento, no manifestó un interés específico en la región del Ártico, los Estados árticos (miembros, asociados o socios de la Unión) han atraído a la UE hacia el Ártico, lo que supuso un “efecto rebote” en la cooperación internacional ártica.

B) El “efecto rebote” en la cooperación internacional ártica

Mientras el continente Antártico ocupó durante los primeros años de la Guerra Fría el centro de atención de la Comunidad Internacional y contribuyó a la afirmación del concepto de Patrimonio (en realidad, de la Herencia) Común de la Humanidad, el océano Ártico permaneció en un discretísimo lugar en la escena internacional, a lo que, paradójicamente, contribuyó su delicada posición geoestratégica entre las dos superpotencias (Estados Unidos y la antigua URSS).

13

Debe hacerse notar, no obstante, que las relaciones entre la UE y los Estados Unidos no dedican, por el momento, particular atención al Ártico. En este sentido, a partir de 1994 los Estados Unidos han venido desarrollando una política específica para el Ártico en cuyo marco han llevado a cabo relaciones exteriores de carácter bilateral, principalmente con Canadá y la Federación de Rusia, al margen de sus relaciones con la UE. De todas maneras, la Comisión Europea está promoviendo una política transatlántica que apoya la adaptación del medio ambiente marino ártico al cambio climático en el marco interdisciplinar de un proyecto piloto entre investigadores europeos y estadounidenses [Arctic Transform: Transatlantic Policy Options for Supporting Adaptation in the Marine Arctic: http://www.arctictransform.eu/].

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La «cuestión ártica» y la Unión Europea

Este sonoro silencio internacional sobre el Ártico duró hasta los años noventa, cuando la distensión política internacional brindó la oportunidad de comenzar una cooperación internacional para el Ártico. Así, a partir del comúnmente denominado “momento Murmansk” -en referencia a la ciudad rusa en la que, bajo el lema Polo orte, polo de paz, Mijail Gorbachov pronunció un famoso discurso en 1987-, se multiplicaron los esfuerzos para que el Ártico se convirtiera en “un lugar habitable en beneficio de los Estados (árticos y no árticos), de Europa y de la Comunidad Internacional en su conjunto”14. Los esfuerzos desembocaron en la materialización de una cooperación internacional ártica en la que concurren una cooperación estrictamente circumpolar –aplicable a todo el espacio ártico y realizada entre todos los Estados árticos–, y una cooperación “subpolar” –concerniente a una parte del espacio ártico o realizada entre algunos de los Estados árticos y Estados y otras entidades no árticas (la UE, por ejemplo) en espacios aledaños al Ártico–, que, aunque autónomas, son estrictamente interdependientes. Entre 1989 y 1991, por iniciativa finlandesa, se organizaron distintos encuentros entre los ocho Estados árticos que llevaron a la firma en 1991 de la Declaración de Rovaniemi, en la que se adoptó la Estrategia Ártica de Protección Medioambiental y que, más tarde, en 1996, se formalizaría en una cooperación circumpolar institucionalizada a través del Consejo Ártico15. La UE no está (por el momento) presente en el Consejo Ártico, ni siquiera como entidad observadora. En cambio, sí que lo está en las distintas políticas “subpolares”, 14

M. Gorbachev’s speech in Murmansk at the ceremonial meeting on the occasion of the presentation of the order of Lenin and the gold star of the city of Murmansk, [en línea], 1 de octubre de 1987. Disponible en Web: http://www.barentsinfo.fi/docs/Gorbachev_speech.pdf. [Consulta: 4 de mayo de 2009]. 15 El Consejo Ártico [http://www.arctic-council.org/] se compone de los ocho Estados árticos y se complementa mediante la participación de entidades observadoras, que son tanto Estados no árticos, incluida España, como otras entidades y organizaciones no gubernamentales internacionales (árticas y no árticas). Asimismo, confiere a dichas organizaciones de los pueblos indígenas el estatuto de participantes permanentes con derecho pleno de participación activa y consulta. Sus competencias se desarrollan en el ámbito de la protección del medio ambiente ártico en relación con el desarrollo sostenible de los pueblos indígenas y se materializa mediante la puesta en marcha de un plan central de acción sexenal adoptado de conformidad con la regla de la unanimidad, bajo la dirección bienal de un Estado-Presidente (actualmente, Noruega) elegido conforme a un criterio de rotación y coordinado a través de la Secretaría del Consejo Ártico, establecida en Tromsø (Noruega). La implementación del plan central de acción se realiza a través de la descentralización del desarrollo de programas a través de los seis Grupos de Trabajo existentes hoy en día, cada uno con su propia secretaria, que coordina las competencias y funciones de acuerdo con la declaración por la que fueron establecidos. Estos Grupos de Trabajo y programas son los siguientes: el Programa Ártico de Acción contra la Contaminación (ACAP); el Programa Ártico de Supervisión y Evaluación (AMAP); la Conservación de la Flora y Fauna Árticas (CAFF); la Prevención, Preparación y Respuestas de Emergencia (EPPR); la Protección del Medio Ambiente Marino (PAME) y el Desarrollo Sostenible (SDWG).

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desarrolladas de simultáneamente a la política circumpolar, en espacios adyacentes al espacio ártico -a saber, Europa del Norte, mar Báltico y la región euro-ártica de Barents. Muy brevemente, ya en 1952, los cinco Estados árticos de Europa del Norte con sus regiones autónomas (Dinamarca con Groenlandia y las Islas Feroe, Finlandia con el archipiélago Åland, Noruega, Islandia y Suecia) establecieron el primer Consejo subpolar de carácter interparlamentario: el Consejo Nórdico16. Años más tarde, en 1971, se creó otro de carácter intergubernamental: el Consejo Nórdico de Ministros17. Tal y como se ha visto con antelación, la UE, paso a paso, integró a los Estados nórdicos, ya sea como Estados miembros o como Estados asociados. Por su parte, todos ellos respaldaron tanto la iniciativa danesa-alemana como la noruega para la puesta en marcha de nuevos cauces de cooperación subpolar con los Estados del mar Báltico y los del espacio euro-ártico de Barents. Como consecuencia, el respaldo nórdico trajo consigo la presencia de la UE, pues la Comisión Europea se constituyó como miembro originario de los nuevos Consejos que se establecieron en 1992 y 1993: el Consejo de los Estados del Mar Báltico18 y el Consejo Euro-Ártico de Barents19, respectivamente. La pluralidad institucional de la cooperación subpolar (nórdica, báltica y euro-ártica) se reconduce a una cierta unidad pues, por un lado, además de la Comisión Europea, los seis Estados árticos que son miembros del Consejo Euro-Ártico de Barents (Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega, Rusia y Suecia) son también miembros del Consejo del Mar Báltico. Por otro lado, el Consejo Nórdico de Ministros desempeña una particular función de integración mediante programas comunes para las zonas adyacentes. En estos programas, originariamente, se incluía también la región ártica, pero a partir de 2003, se le está dedicando un programa especifico, en el que se involucra a todos los demás Consejos subpolares y a la UE.

16

ordic Council: http://www.norden.org/start/start.asp. ordic Council of Ministers: http://www.norden.org/web/NMR/sk/index.asp. 18 Council of Baltic Sea States: http://www.cbss.st/. Fue establecido en Copenhague por los Ministros de Asuntos Exteriores y está compuesto por la Comisión Europea, Alemania, Dinamarca, Estonia, Islandia, Letonia, Lituania, Noruega, Polonia, Rusia y Suecia. 19 Barents Euro-Arctic Council: http://www.beac.st/. En el marco de la cooperación euro-ártica, lanzada a raíz de la Declaración de Kirkenes de 1993, a las actividades del Consejo Euro-Ártico de Barents, hay que añadir las del Consejo Regional de Barents [http://www.beac.st/?Deptid=25231], compuesto por representantes de trece condados o equivalentes y un representante de los pueblos indígenas de las zonas más al norte de Finlandia, Noruega, Suecia y el noreste de Rusia, y cuya función es la de garantizar la participación activa de la sociedad civil y de los pueblos indígenas en los mencionados planes de acción. 17

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Ahora bien, la importancia de la presencia de la UE en la cooperación subpolar se desprende por su “efecto rebote” en la cooperación circumpolar, cuya evidencia se pone de manifiesto en la coordinación y colaboración establecida entre los Consejos subpolares y el Consejo Ártico. Baste pensar que el Consejo Nórdico de Ministros tiene el estatuto de entidad observadora en el Consejo Ártico junto con el Comité Permanente de la Conferencia de Parlamentarios de la Región del Ártico (SCPAR) que, siendo un órgano parlamentario creado en el seno del Consejo Nórdico en 1994, comprende tanto el Parlamento Europeo como las delegaciones nombradas por los parlamentos nacionales de los Estados árticos20. Además, a partir de 1997 se produjo una cierta coordinación entre la Agencia Europea sobre Medio Ambiente (AEMA) y el Grupo de Trabajo AMAP del Consejo Ártico para la preparación de informes sobre el medio ambiente ártico con particular atención a los efectos del calentamiento terrestre en el Ártico, así como sus retro-efectos a escala global. Entre dichos informes adquiere particular relevancia El medio ambiente ártico: perspectivas europeas. ¿Por qué Europa debería preocuparse? (2004)21, en cuya elaboración participó también el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Este informe fue un input que desencadenó, en conjunto con otros acontecimientos, el auge del proceso de concienciación sobre las importantes interconexiones existentes entre la cuestión ártica y la UE. Pero, ya en 1999, aunque en un contexto de política exterior, la UE había lanzado una nueva política de vecindad -la llamada “Dimensión Septentrional”- para las zonas europeas del Ártico (y no solo), en la que, de acuerdo con una combinación geopolítica, participan activamente todos los Consejos subpolares y el Consejo Ártico. En definitiva, el “efecto rebote” de las relaciones internacionales entre los Estados árticos y la UE en la cooperación internacional ártica llevó a la UE, en un primer momento, a estar indirectamente presente en el Ártico y, a continuación, a asomarse

20

Standing Committee of Parliamentarians of the Arctic Region (SAPAR): http://www.norden.org/arktis/uk/arkparlamenkom.asp?lang=6 21 KÜNITZER, Anita, Arctic Environment: European Perspectives. Why should EU care? [en línea]. European Environment Agency- UNEP Regional Office for Europe, 2004. Disponible en Web: www.eea.europa.eu/publications/

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directamente a la cooperación internacional ártica mediante la apertura de la “ventana ártica” en su dimensión septentrional.

C) La “ventana ártica” en la Dimensión Septentrional de la UE22

En el seno del Consejo Europeo de Helsinki, en 1999 la UE lanzó la acción “Dimensión Septentrional” como un nuevo marco de política de vecindad para las zonas de la Europa Septentrional. El objetivo era tanto fomentar el diálogo para reforzar la estabilidad, el bienestar y el desarrollo sostenible, como estimular el comercio, las inversiones y la explotación de los recursos vivos y no vivos en el marco de una cooperación regional que abarcara el amplio espacio que va desde las zonas europeas (sub)árticas hacia el mar Báltico, incluyendo las zonas adyacentes, y del noroeste de la Federación de Rusia en el Este hacia Islandia y Groenlandia en el Oeste. Si bien es verdad que la Dimensión Septentrional no está específicamente pensada para el Ártico, de todas formas abrió una “ventana ártica” que proporcionó a la UE la idea de un nuevo panorama de cooperación. En efecto, se ha materializado como un proyecto común de la UE, Noruega, la Federación de Rusia e Islandia, en el que participan activamente los Consejos subpolares y el Consejo Ártico. Al mismo tiempo, con los Estados Unidos y Canadá, la UE mantiene un diálogo permanente gracias al estatuto de dichos Estados sus status de Estados observadores. En particular, la UE coordina con los Estados Unidos, su acción “Dimensión Septentrional” con la acción estadounidense “Iniciativa de Europa Septentrional”, sobre todo en los ámbitos de medio ambiente, salud pública y cooperación judicial23. Por lo que concierne a Canadá, la UE colabora en proyectos que giran en torno a la creación de una red telemática de salud, al establecimiento de una reunión de expertos UE-Canadá sobre silvicultura, a la investigación tecnológica en el Ártico, a los pueblos indígenas, al desarrollo sostenible y a un programa de intercambio universitario24. El programa de la Dimensión Septentrional ha venido ampliándose gradualmente, pues en 2001 inició un plan específico de cooperación medioambiental (NDPE) 22

EU orthen Dimension: http://europa.eu.int/comm/external_relations/north_dim/index.htm EU External Relations/US: htpp//ec.europa.eu/external_relations/us/index_en.htm 24 EU External Relations/Canada: htpp//ec.europa.eu/external_relations/canada/index_en.htm 23

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centrado principalmente en la Federación de Rusia en relación, particularmente, con problemas relativos a la seguridad y residuos nucleares. Además, bajo la presidencia danesa de la UE, en 2002 se dedicó más atención a los asuntos relativos al Ártico. En este sentido, se celebró la conferencia “La Dimensión Septentrional y el Ártico” en Ilulissat (Groenlandia), donde se subrayó la importancia de una “ventana ártica” en la Dimensión Septentrional como imprescindible apertura hacia un nuevo contexto de cooperación en materia de protección del medio ambiente, desarrollo sostenible de los pueblos indígenas e investigación científica25. Además, en 2003, siempre en el marco de la Dimensión Septentrional, se puso en marcha la cooperación para la salud pública y el bienestar social (NDPHS) en temas como el control de la propagación de enfermedades trasmisibles peligrosas (VIH/SIDA, tuberculosis), la prevención de las enfermedades provocadas por el estilo de vida así como la promoción de un estilo de vida saludable en toda la región septentrional, incluso la zona ártica. En cualquier caso, no fue hasta el 2006 cuando se empezó a hablar de una nueva política de Dimensión Septentrional que intensificara el papel de los Consejos subpolares y el Consejo Ártico y combinara transversalmente los ámbitos de aplicación de la cooperación septentrional con los de la cooperación sub/circumpolar. La nueva Dimensión Septentrional se inició conjuntamente por los líderes de la UE, Rusia, Noruega e Islandia en la Cumbre celebrada en Helsinki el 24 de noviembre de 2006, donde se aprobaron dos documentos que establecieron un nuevo Plan de Acción: el Documento de la Política Marco de la Dimensión Septentrional y la Declaración Política de la Dimensión Septentrional, en los que se abordaron los desafíos de la Europa del Norte, en particular, su frágil medio ambiente y los problemas socioeconómicos que afrontan sus habitantes. Dos años después, el 28 de octubre de 2008, tuvo lugar en San Petersburgo una reunión ministerial sobre la Dimensión Septentrional, celebrada al margen de la 5ª Reunión del Consejo Permanente de la Asociación Unión Europea-Rusia. La reunión ministerial permitió elogiar los progresos logrados en el ámbito del Plan de Acción de 2006, en especial, a través de la NDPE dirigida por el Banco Europeo de Reconstrucción

25

orthern Dimension and the Arctic Window. Disponible en Web: http://www.mfa.is/speeches-andarticles/nr/1908. [Consulta: 4 de mayo de 2009].

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y Desarrollo y de la NDPHS dirigida por Noruega. Además, los participantes destacaron la eficacia, la pertinencia y la originalidad de la “ventana ártica” en la Dimensión Septentrional como un ejemplo exitoso de nuevas fronteras de cooperación euro-ártica. En el marco de este clima de satisfacción con el nivel de cooperación entre la Dimensión Septentrional, los Consejos subpolares y el Consejo Ártico, los días 25 y 26 de febrero de 2009, en el seno del Parlamento Europeo, se constituyó el Primer Foro Parlamentario de la Dimensión Septentrional para coordinar las políticas de los distintos órganos europeos y sub/circumpolares de carácter interparlamentario. Y, aún más, a través del mencionado Foro, la Dimensión Septentrional se involucra finalmente en el Consejo Ártico, pues dicho foro ha alcanzado el estatuto de entidad observadora.

No obstante los logros de la Dimensión Septentrional, las crecientes preocupaciones comunes en torno al Ártico no han permitido que la UE se limitase a mirarlo desde una ventana sino que han desembocado en una nueva toma de conciencia. La misma, más allá del desarrollo de una política exterior por razones geográficas (pero sin desplazarla), abre la puerta a los asuntos internos (marítimos) de la UE, dejando expedito el camino para una futura política ártica de la Unión. II. ....HACIA UA UEVA TOMA DE COCIECIA: LA FUTURA POLÍTICA ÁRTICA DE LA UIÓ

El comienzo del proceso de concienciación de la UE sobre la importancia de la cuestión ártica y el fomento del mismo en un contexto global mediante la puesta en marcha de una política específica de la UE para el Ártico, se inscribe en un marco general de cambio de perspectiva de las relaciones de Europa con los océanos y los mares que la rodean: a saber, los océanos Atlántico y Ártico y los mares Mediterráneo, Báltico, del Norte y Negro. La encrucijada de la relación con el medio marino en un contexto de cambio climático y rápida globalización supone un importante reto para Europa pues, por un lado, la tecnología y los conocimientos técnicos permiten obtener mayores beneficios del medio marino, mientras que, por otro lado, estas mismas oportunidades provocan conflictos por el aprovechamiento y el deterioro del medio ambiente.

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La «cuestión ártica» y la Unión Europea

Consciente de que Europa debe hacer frente a este reto global con urgencia, en 2006, la Comisión Europea adoptó el Libro Verde Hacia una futura política marítima de la Unión: perspectiva europea de los océanos y los mares26, en el que forja una nueva visión para la gestión de la interacción entre Europa y el medio marino que, de acuerdo con un enfoque holístico, alcance una integración entre las dimensiones económica, social y medioambiental del desarrollo sostenible. Por ello, la Comisión propone el establecimiento de una nueva forma de concebir y ejecutar la política comunitaria. Teniendo en cuenta las interacciones entre distintos sectores, la división de las políticas en compartimentos estancos resulta ser actualmente inadecuada. En cambio, se muestra necesario adoptar nuevos instrumentos intersectoriales aprovechando las sinergias de las actuaciones comunes en el marco de un contexto político coherente. En este sentido, hablando de innovación dentro de un contexto cambiante, la Comisión hace particular referencia a las actuales circunstancias de cambio (climático y geoestratégico) que el océano Ártico está experimentando y, finalmente, toma conciencia de que la lucha contra el cambio climático en el Ártico podría convertirse en un gran desafío para la política marítima de la UE. Bajo la premisa fundamental de que cada región marítima es única y necesita atención individual al equilibrar su utilización de manera sostenible, un año más tarde, en octubre de 2007, la Comisión sienta las bases generales de una nueva política marítima integrada27. La Política Marítima Integrada de la UE descansa en la toma de conciencia de la existencia de una indisoluble interconexión de la materia relativa a los océanos y mares con el deber de la UE de trabajar por una gobernabilidad internacional más eficaz de los asuntos marítimos en el marco del cual, entre otros, resulta imprescindible prestar más atención a las preocupaciones comunes ante las consecuencias geopolíticas del cambio climático. A este respecto, la Comisión preanunció que presentaría en 2008 un informe sobre las cuestiones estratégicas específicamente relativas al océano Ártico. Y en efecto, el 20 de noviembre de 2008 la Comisión Europea adoptó la Comunicación La Unión Europea y la Región Ártica, poniendo la primera piedra de una futura política específica

26

COM (2006) 275 final, 7 de junio de 2007. Comisión de las Comunidades Europeas, Una política marítima integrada para la Unión Europea, 10 de octubre de 2007, COM (2007) 575 final. 27

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para el Ártico en el marco de las iniciativas estratégicas de la UE, incluida la política marítima integrada28.

A) El origen: nuestra preocupación común para el Ártico

Ante las preocupaciones comunes de la comunidad internacional por los cambios climáticos terrestres y sus consabidos efectos adversos, en 2004, como se ha mencionado con antelación, se elaboró el Informe El medio ambiente ártico: perspectivas europeas. ¿Por qué Europa debería preocuparse?, en el que la AEMA, el Grupo de Trabajo AMAP del Consejo Ártico y PNUMA, tras un análisis transversal de las perspectivas europeas sobre el medio ambiente ártico, extrajeron como conclusión que la UE está inexorablemente ligada a la región ártica y se le atribuyó un potencial rol catalizador de las reacciones de los Estados árticos (ya sean miembros, asociados o socios de la UE) ante los desafíos globales que el Ártico supone. Ello constituyó un importante punto de partida que despertó la toma de conciencia de la UE sobre la relevancia de su rol para hacer frente a las preocupaciones comunes por el medio ambiente ártico y sus repercusiones de carácter transversal y de alcance global. En este sentido, a la vista del cambio climático como un fenómeno “multiplicador de amenazas”, las preocupaciones comunes se extendieron a las repercusiones de los cambios medioambientales en la dinámica geoestratégica del Ártico. Las preocupaciones quedaron mucho más que justificadas cuando la expedición científica rusa Arktika 2007 plantó una bandera de titanio, junto con un mensaje para las generaciones futuras, a 4261 metros de profundidad exactamente en la vertical del Polo Norte29, punto más allá de la jurisdicción nacional donde la Federación de Rusia propuso la delimitación de su plataforma continental a la Comisión de Limites de la Plataforma Continental.

28

Comisión de las Comunidades Europeas , La Unión Europea y la región ártica, de 20 de noviembre de 2008, COM (2008) 763 final. La Comisión Europea define la “región ártica” como la zona en torno al Polo Norte al norte del Círculo Polar Ártico que comprende el océano Ártico y los territorios de los ochos Estados árticos dentro de esa zona. 29 Russia Today. 17 de septiembre de 2008. [Video]. Diponible en Web: http://www.russiatoday.com/Top_News/2008-09-17/Russia_plots_course_in_race_for_the_Arctic.html. [Consulta: 4 de mayo de 2009].

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La «cuestión ártica» y la Unión Europea

Fue aquella la primera vez que dos batiscafos llegaron a tal profundad submarina y el éxito de la expedición se consideró un hito como el del primer paso del hombre sobre la Luna30. Ante la creciente importancia geopolítica y estratégica de la región Ártica, en marzo de 2008 la Comisión y el Consejo Europeo presentaron el informe El cambio climático y la seguridad internacional31, en el que, entre otros ejemplos de zonas donde el cambio climático está proporcionando una o varias amenazas para la seguridad internacional, se hacía referencia al Ártico. De este modo el informe subraya los “nuevos intereses estratégicos resultantes del izamiento de la bandera rusa y la necesidad creciente de abordar el debate sobre las nuevas demandas territoriales y el acceso a nuevas rutas comerciales por parte de distintos países que desafían la capacidad de Europa para garantizar efectivamente en la región sus intereses comerciales y sobre los recursos, y pueden ejercer presión en sus relaciones con socios clave”32. En mayo de 2008, las preocupaciones comunes en torno al Ártico se intensificaron aún más cuando en ocasión de la Conferencia sobre el océano Ártico, celebrada en Ilulissat (Greolandia), los Estados ribereños árticos

- a saber, Canadá, Dinamarca

(Groenlandia), la Federación de Rusia, Estados Unidos y Noruega-

adoptaron la

Declaración de Ilulissat. En la Declaración de Ilulissat, los Estados ribereños árticos trataron de minimizar la importancia de los cambios subrayando el carácter potencial (que no actual) del impacto del fenómeno del cambio climático en el Ártico, así como de la posible explotación de sus recursos naturales33. Asimismo, pusieron énfasis en la posición privilegiada y única que esos Estados ribereños tienen - de acuerdo con los principios y normas generales de Derecho Internacional existentes, en particular, el Derecho del Mar –, para hacer frente a los retos y oportunidades que la cuestión ártica está presentando.

30

«“C’est comme le premier pas sur la lune!” Il n’est pas peu fier, le géologue Artour Tchilingarov…», «La Russie mène la ruée ver l’or noir de l’océan Arctique » [en línea], Tribune de Genève, 3 de agosto de 2007. [Consulta 4 de mayo de 2009]. 31 Documento del Alto Representante y de la Comisión Europea al Consejo Europeo [S113/08]. 32 Ibid., p. 8. 33 “The Arctic Ocean stands at threshold of significant changes. Climate change and the melting of ice have a potential impact on vulnerable ecosystems, the livelihoods of local inhabitants and indigenous communities, and the potential exploitation of natural resources” [Declaración de Ilulissat en la Conferencia del Océano Ártico, párr. 2. Disponible en Web: http://uk.nanoq.gl]. El énfasis no está en el original.

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De este modo, no vieron necesario el desarrollo de un nuevo régimen jurídico internacional para regular el Ártico y se comprometieron a mantenerse atentos al desarrollo del océano y a seguir adoptando las medidas adecuadas34, huyéndose particularmente de la que podría llamarse “analogía Ártico-Antártico” de la que el Parlamento Europeo se mostró partidario al referirse a la gobernanza del Ártico35. El Parlamento Europeo, en efecto, en su Resolución de octubre de 2008 sobre la gobernanza del Ártico, retomó las conclusiones de la conferencia auspiciada por el Consejo Nórdico de Ministros denominada El Ártico: nuestra preocupación común y celebrada en la misma ciudad de Ilulissat pocos meses después de la adopción de la mencionada Declaración de los Estados ribereños, concretamente los días 9 y 10 de septiembre de 2008. Pero, a su vez, introdujo de manera palpable perspectivas políticas (europeas) en contraste con las de estos últimos36. Siendo la cooperación nórdica, como se ha visto con antelación, un componente integral de la cooperación de ámbito más amplio de la UE, la susodicha conferencia, precedida de un estudio específico elaborado igualmente en el seno del Consejo Nórdico de Ministros, La Unión Europea y el Ártico. Políticas y acciones37, representa un decisivo punto de inflexión para que la EU tome decisivamente conciencia de las fuertes interconexiones (ya no sólo por una combinación geopolítica) que la unen a la región ártica y, de ahí, la imprescindible necesidad de hacer frente a las preocupaciones comunes para el Ártico de manera coordinada y sistemática en cooperación tanto con los Estados árticos como con otras partes interesadas. De acuerdo con la exigencia de cohesión entre la cooperación sub/circumpolar y las políticas de la UE, a la conferencia asistieron principalmente los ministros, políticos y representantes de instituciones de la UE, de Estados miembros de la UE, de asociados de la Dimensión Septentrional, del Consejo Nórdico, así como de los otros Consejos subpolares, del Consejo Ártico y de las organizaciones no gubernamentales de los pueblos indígenas. Sin ambición alguna de llegar a una posición común sobre el modo 34

“We therefore see no need to develop a new comprehensive international legal regime to govern the Arctic Ocean. We will keep abreast of the developments in the Arctic Ocean and continue to implement appropriate measures” [Ibid., párr. 4]. El énfasis no está en el original. 35 El Presidente de la Región Autonómica de Groenlandia, Sr. Enoksen, uno de los co-patrocinadores de la Conferencia de Ilulissat, lo dijo muy claramente: “we do not feel any need for a new legal regime ad modum the Antarctic Treaty” [Discurso de apertura de la Conferencia]. 36 Common Concern for the Arctic: http://www.norden.org/conference.arctic2008/ 37 AIROLDI, Adele, The European Union and the Arctic. Policies and Actions, ANP 2008. Disponible en Web: http://www.norden.org/conference.arctic2008/report_on_eu_policies.asp

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para hacer frente a la cuestión ártica en un contexto global, pero con la pretensión de sentar las bases para una reflexión futura más a fondo, adoptaron un claro listado de preocupaciones comunes para el Ártico que surgen de los binomios: cambio climático/medio ambiente ártico, globalización/desarrollo local, explotación de recursos terrestres/marinos-renovables/no renovables. Y este objetivo fue alcanzado pues, como ya hemos indicado, las conclusiones de la Conferencia fueron retomadas por la Resolución del Parlamento Europeo sobre la gobernanza del Ártico y, poco más de un mes después, la Comisión Europea adoptó la Comunicación La Unión Europea y la Región Ártica, en la que presentó una perspectiva de análisis distinta a la del Parlamento Europeo.

B) El Parlamento Europeo y la analogía Ártico-Antártico

Entre las instituciones de la UE, el Parlamento Europeo ha venido dedicando especial atención a los asuntos relacionados con el Ártico. Su papel político activo en las acciones exteriores de la UE le ha permitido involucrarse en la cooperación internacional para el Ártico, sobre todo gracias a sus relaciones con el Consejo Nórdico, a su participación en la Conferencia de Parlamentarios de la Región Ártica y a la reciente constitución del Foro Parlamentario de la Dimensión Septentrional. Así, en su ámbito de actuación interno, ello ha desembocado en el fomento de la concienciación sobre la importancia de la región ártica en un contexto global mediante el desarrollo de una política comunitaria ártica. Ya desde 2005, el Parlamento Europeo ha venido proponiendo a la Comisión Europea la elaboración de una Carta para la gobernanza del Ártico con el objetivo de desarrollar nuevas iniciativas estratégicas en cooperación con otras entidades interesadas a la vista de la cuarta campaña de investigaciones científicas intensivas tanto en el Ártico como en la Antártida, es decir, el IV Año Polar Internacional (API, marzo 2007- marzo 200938). La idea de una Carta para la gobernanza del Ártico fue retomada al comienzo del IV API y, unos meses antes de la finalización del mismo, quedó definitivamente desarrollada en la Resolución sobre la gobernanza del Ártico del 9 de octubre de 2008.

38

Año Polar Internacional: http://www.api-spain.es/

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La misma, teniendo en cuenta los últimos acontecimientos internacionales de carácter científico-político en relación con el Ártico, identifica una serie de cuestiones sobre las que habría de basarse una política del Ártico significativa en el seno de la UE y pide a la Comisión Europea que aborde en su próxima Comunicación, como mínimo, las siguientes cuestiones: cambio climático y medidas necesarias de adaptación, opciones políticas que respeten las posiciones de los pueblos indígenas, seguridad y tráfico marítimo, política energética, medio ambiente y desarrollo sostenible39. En particular, el Parlamento Europeo llama la atención sobre el hecho de que la Región Ártica “no se rige por ninguna norma o disposición multilateral específicamente redactada, porque nadie esperaba que pudiera convertirse en una vía marítima navegable o en una zona de explotación comercial”40 y considera que la CNUDM de 1982, que todavía no ha sido ratificada por los Estados Unidos, “no fue redactada teniendo en cuenta las actuales circunstancias de cambio climático y las consecuencias extraordinarias de la fusión del hielo en las aguas del Ártico”41. Además, opina que “el tráfico marítimo en la Región no se rige por un mínimo de normas de seguridad, como existen en otras aguas internacionales, bien para la protección de la vida de las personas o para el medio ambiente”42. En definitiva, ante la sensación de vacío jurídico o de difícil adaptación de las normas existentes a las características específicas del Ártico, el Parlamento Europeo recurre al instrumento jurídico de la analogía proponiendo un sistema de gobernanza para el Ártico inspirado en el de la Antártida. En otras palabras, un sistema de gobernanza para el Ártico en el interés de la Humanidad. Sin proporcionar muchos más detalles sobre la analogía Ártico-Antártico, el Parlamento Europeo concluye con la sugerencia a la Comisión Europea de “iniciar la apertura de negociaciones internacionales dirigidas a adoptar un tratado internacional para proteger el Ártico, inspirándose en el Tratado Antártico, complementado por el Protocolo de Madrid de 1991, pero respetando la diferencia fundamental que supone el carácter poblado del Ártico y los consiguientes derechos y necesidades de los pueblos y naciones de la región del Ártico”43. En este sentido, aclara que “como mínimo punto de partida, 39

Resolución del Parlamento Europeo sobre la gobernanza del Ártico, cit, párrs. 5 ss. Ibid, párr. F. 41 Ibid, párr. D. 42 Ibid, párr. 10. 43 Ibid, párr. 15. 40

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dicho tratado debería abarcar, al menos, la zona despoblada y no reivindicada que se encuentra en el centro del océano Ártico”44.

C) La Comisión Europea y el paraguas jurídico de la CUDM

Ante las posiciones extremas adoptadas, por un lado, por los Estados ribereños árticos -que, en beneficio de sus intereses particulares, dejaron al margen los intereses comunes de la Humanidad descartando claramente la necesidad de elaborar un régimen ad modum de la Antártida- y, por otro, por el Parlamento Europeo -que propuso un sistema de gobernanza para el Ártico en el interés de la Humanidad de acuerdo con la analogía Ártico-Antártico-, la Comisión Europea, sentando las bases de una política ártica de la UE, brinda la oportunidad de reajustar los intereses contrapuestos en presencia (es decir, los intereses de la UE, los de los Estados ribereños árticos y los de la Humanidad) bajo el paraguas jurídico de la CNUDM.

1. Las bases para una política ártica comunitaria: los intereses de la UE...;

En su reciente Comunicación La Unión Europea y la Región Ártica45, la Comisión Europea ha sentado las bases de una política comunitaria ártica. En este sentido expone los intereses de la UE y propone acciones a los Estados Miembros y a las instituciones de la UE en torno a tres objetivos principales: proteger y preservar tanto el espacio ártico como su población, promover la utilización sostenible de recursos y, finalmente, contribuir a mejorar la gobernanza multilateral ártica46. El primer objetivo abarca los desafíos del cambio climático, dedicando una sección específica al impacto del mismo sobre los pueblos indígenas y al desarrollo como medio de ayuda al respecto- Al mismo tiempo, promueve la investigación, el control y la evaluación de dicho fenómeno47.

44

Ibid. COM (2008) 763 final, cit. 46 Ibíd., p. 3. 47 Ibíd., pp. 7-8. 45

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En el marco del segundo objetivo, apoya la explotación, la extracción y el transporte de los recursos de hidrocarburos de forma sostenible y respetuosa con el medio ambiente ártico. Igualmente, en relación con la pesca, promueve una explotación sostenible, mientras que, en relación con el transporte, manifiesta su interés en la exploración y la mejora de las condiciones para ir introduciendo gradualmente la navegación comercial en el Ártico, respetando las normas impuestas por la Organización Marítima Internacional (OMI). Además, fomenta un turismo sostenible de acuerdo con las normas sobre medio ambiente y seguridad para evitar los efectos perjudiciales que pudieran derivarse del mismo48. Por último, en torno al tercer objetivo, la Comisión respalda el futuro desarrollo de un sistema cooperativo de gobernanza en el Ártico de acuerdo con la CNUDM actualmente considerada en gran parte como Derecho consuetudinario- que garantice tanto la seguridad y la estabilidad como la estricta gestión medioambiental y uso sostenible de los recursos y acceso abierto y justo49. A diferencia del Parlamento Europeo, la Comisión manifiesta la necesidad de abogar preferiblemente por la plena aplicación de las obligaciones ya existentes. Sin embargo, aunque sea al margen de la analogía Ártico-Antártico, no descarta la posibilidad de un desarrollo posterior de algunos marcos, adaptándolos a nuevas condiciones o a las peculiaridades del Ártico. De este modo, la Comisión Europea se muestra consciente de la falta de voluntad de los Estados, claramente manifestada por la Declaración de Ilulissat, de encaminarse hacia un nuevo proceso de institucionalización jurídica y, aún menos, hacia un proceso que, a través de un acuerdo, resuelva el desacuerdo sobre las pretensiones individuales de soberanía mediante un régimen especifico de (temporal) des-territorialización e internacionalización en interés de toda la Humanidad, como ocurrió con el Tratado Antártico de 195950. Por consiguiente, la Comisión ve en la CNUDM una posible alternativa para aplacar las preocupaciones comunes de la comunidad internacional en beneficio de la Humanidad y asimismo salvaguardar los intereses de la UE frente a los de los Estados (ribereños) árticos. 48

Ibíd., pp. 8-10. Ibíd., pp. 10-11. 50 Arts. IV y XII del Tratado Antártico. 49

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La «cuestión ártica» y la Unión Europea

2. …frente a los de los Estados (ribereños) árticos...

Los intereses de los Estados ribereños árticos se basan en la defensa de su posición privilegiada y única respecto al océano Ártico en relación con la soberanía, los derechos soberanos y la jurisdicción que los principios y normas generales de Derecho Internacional vigentes -en particular, del Derecho del Mar- les reconocen. En la mencionada Declaración de Ilulissat, los Estados ribereños, en efecto, hacen constar que el Derecho del Mar ofrece normas para la delimitación de la plataforma continental; la protección del medio marino, incluyendo las zonas cubiertas de hielo; la libertad de navegación; la investigación científica marina y otros usos legítimos del mar51. Ahora bien, tras esta aclaración y sin abarcar el tema de la delimitación (sub)marina, afirman su función como administradores y gestores de la protección del ecosistema ártico52. En este sentido, dan especial importancia a la vulnerabilidad del medio ambiente marino y, de acuerdo con el Derecho Internacional, se empeñan en garantizar su protección y conservación tanto a nivel nacional como a nivel internacional a través de la cooperación de los cinco Estados ribereños y otras entidades interesadas53. En relación con la navegación marítima, los Estados ribereños del Ártico manifiestan su intención de trabajar juntos, incluso a través de la OMI, para reforzar las medidas existentes y desarrollar otras nuevas buscando el aumento del nivel de seguridad de la navegación y para prevenir o reducir los riesgos de contaminación originada por los buques54. Asimismo, manifiestan la necesidad de una cooperación

51

“By virtue of their sovereignty, sovereign rights and jurisdiction in large areas of the Arctic Ocean the five coastal states are in a unique position to address these possibilities and challenges. […] Notably, the law of the sea provides for important rights and obligations concerning the delineation of the outer limits of the continental shelf, the protection of the marine environment, including ice-covered areas, freedom of navigation, marine scientific research, and other uses of the sea. We remain committed to this legal framework and to the orderly settlement of any possible overlapping claims” [Declaración de Ilulissat, cit., párr. 3]. La cursiva no está en el texto original. 52 “The Arctic Ocean is a unique ecosystem, which the five coastal states have a stewardship role in protecting” [Declaración de Ilulissat, párr. 5]. 53 “We will take steps in accordance with international law both nationally and in cooperation among the five states and other interested parties to ensure the protection and preservation of the fragile marine environment of the Arctic Ocean” [Ibíd.]. La cursive es nuestra. 54 “In this regard we intend to work together including through the International Maritime Organization to strengthen existing measures and develop new measures to improve the safety of maritime navigation and

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para regular el turismo y las actividades pesqueras e investigadoras, factores cuyo incremento aumentaría los riesgos de accidentes medioambientales. Finalmente, tras comprometerse a garantizar la seguridad de la vida en el mar mediante acuerdos bilaterales y multilaterales entre los Estados pertinentes, es decir, entre Estados no necesariamente árticos55, concluyen manifestando su contribución y participación en foros internacionales como el foro subpolar del Consejo Euro-Ártico de Barents y el circumpolar del Consejo Ártico56. En definitiva, la perspectiva de los Estados ribereños árticos de compromiso con los principios y normas generales del Derecho Internacional vigentes reposa en la existencia de toda una serie de acuerdos multilaterales que, a pesar de no hacer frecuentemente referencia al Ártico57, también le resultan aplicables por la generalidad de su ámbito de aplicación. Particularmente, la CNUDM, aunque no se encuentre explícitamente mencionada en la Declaración de Ilulissat como también ocurre con el resto de los convenios, reconoce a los Estados ribereños, de acuerdo con el derecho consuetudinario, derechos ab initio e ipso facto sobre los espacios marinos y submarinos del Océano Ártico.

3. ... sin olvidarse de los de la Humanidad...;

Aparte de abstractas formulaciones en distintos instrumentos internacionales, los intereses de la Humanidad en el Ártico quedan concretamente protegidos en relación con los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional, de acuerdo con el régimen jurídico del patrimonio común de la Humanidad de la prevent or reduce the risk of ship-based pollution in the Arctic Ocean” [Ibíd.]. La cursiva no está en el original. 55 “We will work to promote safety of life at sea in the Arctic Ocean, including through bilateral and multilateral arrangements between or among relevant states” [Ibíd., párr. 6]. La cursiva es nuestra. 56 “The Arctic Council and other international fora, including the Barents Euro-Arctic Council, have already taken important steps on specific issues, for example with regard to safety of navigation, search and rescue, environmental monitoring and disaster response and scientific cooperation, which are relevant also to the Arctic Ocean. The five coastal states of the Arctic Ocean will continue to contribute actively to the work of the Arctic Council and other relevant international for a” [Ibid., párr. 7]. 57 Entre los escasos acuerdos internacionales que recogen referencias al Ártico, se destacan los relativos a la conservación y protección de la flora y fauna. Así, entre otros, cabe citar: la Convención para la Conservación y Protección de las Focas (1911), el art. 2 del Tratado relativo al Archipiélago de Spitsbergen (Svalbard) (1920), el Convenio Internacional para la Pesca de la Ballena (1946), el Convenio para la Prevención de la Contaminación Marina provocada por Vertidos desde Naves y Aeronaves (1972) y el Acuerdo Internacional sobre la Conservación de los Osos Polares y de su Hábitat (1973).

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Parte XI de la CNUDM y, aunque con algunas modificaciones, con el subsiguiente Acuerdo de 1994. En este sentido, los recursos minerales in situ quedarían bajo la gestión de la Autoridad Internacional de los fondos marinos en beneficio de toda la Humanidad independientemente de la ubicación geográfica de los Estados. De manera nada sorprendente, la discrecionalidad de los Estados ribereños árticos a la hora de reivindicar sus derechos soberanos sobre los espacios marinos y submarinos del océano Ártico (que pretenden extender tanto como puedan), tiende a la consecución de sus intereses particulares al margen de la Zona58. En cambio, la UE tiene en consideración la Zona. Por un lado, el Parlamento Europeo, como ya se ha mencionado con antelación, plantea la hipótesis de la analogía jurídica Ártico-Antártico “al menos en la zona despoblada y no reivindicada que se encuentra en el centro del océano Ártico”. Por otro lado, la Comisión Europea, de acuerdo con su perspectiva de plena aplicación de las obligaciones ya existentes, afirma que “fuera de las zonas de jurisdicción nacional, hay partes del océano Ártico pertenecientes a la alta mar y a los fondos marinos gestionados por la Autoridad Internacional de los fondos marinos”59. Como consecuencia, de forma coherente con su objetivo de contribuir a mejorar la gobernanza multilateral del Ártico bajo el paraguas de la CNUDM, no se olvida de la existencia de derechos inalienables sobre los recursos de la Zona ártica que pertenecen a toda la Humanidad, en cuyo nombre actuará la Autoridad. 58

Sobre los actuales debates en torno a las pretensiones de soberanía de los Estados árticos ribereños, v. el

mapa elaborado por la Unidad de Investigación de Fronteras Internacionales de la Universidad de Durham (Reino Unido), Arctic Map plots new ‘gold rush’- Maritime jurisdiction and boundaries in the Arctic región, 6 de agosto de 2008. Disponible en Web: http://www.dur.ac.uk/ibru/resources/arctic/. [Consulta: 4 de Mayo de 2009]. Este estudio proporciona una distribución de los espacios (sub)marinos del océano Ártico basada en acuerdos de delimitación existentes, propuestas de delimitación presentadas a la Comisión de las Naciones Unidas de Límites de la Plataforma Continental (las de la Federación de Rusia y Noruega), figuraciones de eventuales futuras reclamaciones (Canadá, Dinamarca/Groenlandia y Estado Unidos) y potenciales solapamientos entre ellas. Sin embargo, debe recordarse que la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia rechaza la distribución en pro de la delimitación de la los espacios (sub)marinos, siendo estos mismos la prolongación (natural) del dominio terrestre del Estado ribereño de que es titular ab initio et ipso facto [CIJ, Plataforma continental del Mar del orte, 1969, parrs. 18-20]. 59

COM (2008) 763 final, cit., p.1.

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En definitiva, frente a la actual realidad jurídica que justifica los intereses particulares de los Estados árticos sin llegar a excluir la posibilidad de una cooperación internacional incluso con entidades no árticas, la Comisión Europea opta por delinear una política comunitaria ártica que abra el camino a nuevas perspectivas de cooperación con los Estados árticos. Concluyendo, la Comisión Europea, siendo menos “idealista” que el Parlamento Europeo pero consciente de la relevante posición en los asuntos marítimos internacionales de acuerdo, sobre todo, con la nueva Política Marítima Integrada, respalda el futuro desarrollo de un sistema de gobernanza multilateral del Ártico bajo el paraguas jurídico de la CNUDM donde quedarían protegidos tanto los intereses de la UE como los de los Estados ribereños, sin pasar por alto los de la Humanidad. Baste pensar que ello permitiría a la UE seguir más de cerca los procesos de delimitación marítima y el establecimiento de los límites exteriores de las plataformas continentales, derivándose una mejor evaluación de su impacto sobre los intereses europeos, pero sin olvidarse de los intereses de la Humanidad.

V. COCLUSIOES

La “cuestión ártica y la UE” se enmarca en un contexto general de reflexión sobre una serie de problemáticas relativas al juego de las soberanías y al reajuste de los intereses contrapuestos en el Ártico que, mutatis mutandis, fueron resueltos en el interés de toda la Humanidad cuando se plantearon hace décadas en el Antártico. A diferencia del Antártico, que es un continente deshabitado y aislado por el mar, el Ártico ocupa una cuenca marítima entre las tierras habitadas de América del Norte y Eurasia. En perspectiva histórica, ambas regiones polares fueron objeto de cuestiones de atribución de soberanía y, para ambas, en un primer momento, se pensó en una división en sectores como criterio de atribución alternativo al cumplimiento del requisito de la ocupación efectiva. De todas maneras, la teoría de los sectores no desembocó en una práctica generalmente aceptada y los primeros años de la guerra fría marcaron un fundamental cambio de rumbo separando el destino jurídico de las regiones ártica y antártica.

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La «cuestión ártica» y la Unión Europea

Por un lado, la cuestión antártica se resolvió con el establecimiento de un régimen jurídico ad hoc (el mencionado Tratado Antártida de 1959 y sus sucesivos desarrollos) que, placando la secular obsesión territorial de los Estados, abrió la puerta a la posibilidad de renuncia a sus derechos de soberanía en beneficio de los inalienables de la Humanidad, lo que, en otras palabras, se materializaría - casi treinta años después - en el mencionado régimen jurídico del Patrimonio Común de la Humanidad para los espacios submarinos más allá de la jurisdicción nacional, de acuerdo con la CNUDM y con el Acuerdo de 1994 sobre su Parte XI. Por otro lado, la cuestión ártica todavía no se ha resuelto. En perspectiva contemporánea, siendo el espacio ártico sobre todo un espacio marino, la CNDUM podría realmente ofrecer una posible alternativa de solución. En este sentido, la ratio essendi de la CNDUM - legado de un largo proceso de cambios en el Derecho Internacional, de los que el Tratado de la Antártica fue una de las primeras evidencias-, apunta a un orden justo y equitativo que tenga en cuenta los intereses y necesidades de toda la Humanidad. Con base en ello, integra de forma transversal las normas para la resolución de las controversias de delimitación con aquellas para la utilización de los recursos vivos y no vivos, para la protección del medio ambiente y, finalmente, para la realización de actividades científicas marinas. En definitiva, la UE, inspirándose en la CNDUM, aporta sugerencias en un contexto global que pretenden poner la primera piedra de una política marítima integrada para el Ártico que, tras un enfrentamiento dialéctico entre sus intereses, los de los Estados y los de la Humanidad, desemboque en un proceso global de definición de futuras políticas hacia el correcto equilibrio entre el objetivo prioritario de preservar el medio ambiente ártico y la necesidad de utilizar los recursos de forma sostenible. Los próximos años serán de crucial importancia pues Suecia tendrá simultáneamente la presidencia de la UE, del Consejo Nórdico de Ministros y del Consejo Ártico. De todas maneras, hasta qué punto la futura política ártica de la Unión contribuirá a mejorar la gobernanza multilateral del Ártico sigue siendo el gran interrogante.

Páginas Web relevantes: Arctic Council: http://www.arctic-council.org/ 162 www.reri-anudi.es

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Barents Euro-Arctic Council: http://www.beac.st/. Barents Regional Council: [http://www.beac.st/?Deptid=25231] Commission on the limits of the continental shelf: http://www.un.org/Depts/los/clcs Common Concern for the Arctic: http://www.norden.org/conference.arctic2008/ Council of Baltic Sea States: http://www.cbss.st/. EU Arctic maritime affairs: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/arctic_overview_ EU orthen Dimension: http://europa.eu.int/comm/external_relations/north_dim ordic Council of Ministers: http://www.norden.org/web/NMR/sk/index.asp. ordic Council: http://www.norden.org/start/start.asp. Unión Europa: http:htpp//europa.eu/index_es.htm

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COOPERACIÓ EUROMEDITERRÁEA: UA UIÓ MEDITERRÁEA PARA ESCÉPTICOS

María Josefa Sabina Oliver*

RESUME Muchos son los problemas que han acompañado a este ambicioso proyecto de aproximación, cooperación e integración de los países de la rivera sur del mediterráneo, los países árabes. Éstos mismos problemas que lejos de solucionarse, algunos, se han incrementado. Problemas que han ido evolucionando a lo largo del desarrollo y crisis de la UE y que han relegado la importancia de este proyecto a pesar de la riqueza estratégica, económica, social y cultural que pudiera aportar de ser efectivo. Un camino arduo de este reto de política exterior de la UE, que no ha dejado de traer avances a su paso. Vamos a analizar e identificar estos problemas, clarificaremos los avances que se han producido y las soluciones y método para alcanzar este proyecto. Palabras clave: Pacto de Barcelona1995/ EUROMED/ Objetivos/ Dificultades/ Retos/ Avances/ Eficacia/ Factibilidad UPM/ PEV/ MEDA

SUMARIO: 1. Dificultades en el seno de la UE: Falta de acuerdo sobre las políticas a seguir; 2. Problemas coyunturales UPM; 3. Caminando hacia el progreso; 4. Busca exhaustiva de soluciones; 5. Bibliografía.

Las bases de una Unión Mediterránea fueron ya propuestas en Barcelona en 1995, cuando, conscientes de la importancia estratégica, económica y social de fomentar esta área, los presidentes de gobierno de los Estados europeos ribereños o colindantes, *

Universidad Carlos III de Madrid.

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lanzaron una propuesta bajo el nombre “Pacto de Barcelona o EUROMED”, cuyo objetivo era fomentar la colaboración de la Unión Europea y los países del sur para crear un área de paz, estabilidad y prosperidad en el mediterráneo1. Los retos que se fijaba la UE ya entonces eran bastantes generales, pero marcaban una era de cooperación entre los países de ambas orillas. Estos objetivos eran básicamente de tres clases: económicos: creación de una zona de libre mercado a largo plazo, (plazo que luego se fijó para el 2010), políticos: de democratización y socioculturales: integración. Son básicamente estos mismos objetivos el eje central de las políticas de la UE en este campo, si bien los diferentes caminos para su ejecución se han visto ampliados, complementados y modificados en función de los diferentes obstáculos y necesidades que han ido surgiendo en la historia de esta UPM.

Una pequeña iniciativa a nivel de cooperación reforzada2 se había iniciado ya en 1990 con el Diálogo 5+5, en el que 5 países europeos fronterizos, salpicados, por los diferentes problemas que aquejaban a esta zona del Sur del mediterráneo, comprendieron la necesidad de fomentar la cooperación con esta área a nivel de estabilidad y crecimiento económico. Estos países fueron: Portugal, España, Francia, Italia y Malta más los 5 países del “Sur”: Marruecos, Argelia, Túnez, Libia y Mauritania. Con éste plan, se constituía un foro informal de debate de ideas y propuestas concretas de cooperación en diferentes campos (1990 interior, 2002 migración,2003 Parlamentos,2004 defensa,2006 turismo, 2007transportes...). Cooperación que se desarrollaba a nivel regional, más efectivo, y que ha inspirado sin duda la nueva Política Europea de Vecindad, y el polémico discurso político de Sarkozy en Toulon el 7 de Febrero 20073.

1.J.L González Vallvé, Comisión Europea. 2

Instrumento jurídico de la UE que permite una cooperación más estrecha entre algunos países en el seno de la Unión que desean una profundización en la construcción europea, respetando el marco institucional único de la Unión. 3 Discurso electoral del Presidente Francés que significó un nuevo impulso para la UPM desde na nueva perspectiva, la proposición de una cooperación reforzada, la cual no obtuvo mucho éxito en el marco institucional de la UE y fué duramente criticada por otros Estados miembros como Alemania.

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1. DIFICULTADES E EL SEO DE LA UE: FALTA DE ACUERDO SOBRE LAS POLÍTICAS A SEGUIR.

Un amplio abanico de acciones de política exterior se complementan y a veces, solapan, en este área del Mediterráneo. Hay una gran divergencia de opiniones en el seno de la Unión respecto de las políticas a seguir para esta UPM que requiere tanta atención y ante la que hemos permanecido pasivos a lo largo de tantos años: Cooperación bilateral UEpaises del sur, aisladamente, para acuerdos individuales de comercio (ZELCM)4, cooperación bilateral UE- países sur para desarrollo tanto a nivel estatal como regional (PEV), cooperación UE- países mediterráneos en bloque (Unión Para el Mediterráneo) para abarcar diferentes proyectos concretos que favorezcan el desarrollo y crecimiento de la zona mediterránea y una mejor conexión con Europa. Todas ellas son políticas, encaminadas a desarrollar unos países determinados y no la colectividad. Políticas que favorecen la dispersión tanto de los esfuerzos como de los fondos de la UE, y sirven para acrecentar las diferencias regionales y alimentar el rechazo de estos países hacia una posible UPM que reparta con otros Estados ribereños los beneficios obtenidos5.

Existen, a su vez, opiniones encontradas sobre el tipo de colaboración a nivel europeo que se debe ejercer. ¿Colaboración de todos los Estados miembros o únicamente los que de verdad tengan intereses en este área?¿Serán los esfuerzos para desarrollar esta zona iguales de España o de Alemania? Si bien es verdad que ésta última ecuación , a pesar de las muchas dudas, críticas y polémica que ha desarrollado, ha sido ya despejada, afirmando que una colaboración a una escala global de 43 países será la política a seguir de la UE. Si bien, Sarkozy, volvió a levantar la polémica con su propuesta. ¿No se antoja un poco ambicioso este proyecto? Algunos autores como Jean-Claude Casanova y el político e historiador francés, Hervert Védrine, abogan por una estructuración más elocuente, con al menos una participación de un número menor de países euromediterráneos cuya situación interior e historias comunes favorezcan una cooperación entre ellos y un desarrollo común. Otros, como Nathalie Tocci, han llegado 4 Zona Euromediterránea de Libre Comercio: Acuerdos bilaterales entre la UE y cada uno de los Países Asociados Mediterráneos(PAM). 5 Situación de Marruecos, ante la posibilidad de perder los beneficios comerciales, otorgados tras su participación en el diálogo 5+5, 1990

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a proponer una mayor coherencia en la política exterior de la UE, proponiendo una división de esfuerzos de la Unión en tres bloques:1- Iniciativa UE- países Árabes 2Iniciativa UE- países del Este y países del Cáucaso 3- Iniciativa UE- Israel. Incluso, se ha llegado a proponer una partición de los proyectos de cooperación en el área mediterránea en tres unidades: UE- Países Maghreb, UE países Mashreq, UE- Israel6. Quizá, una unificación de las acciones en un marco comunitario, destinadas a favorecer tres áreas de una conflictividad diferente, pudiera favorecer un desarrollo más ágil de este proyecto.

Estas divergencias, junto con los problemas existentes ya de por sí en estas zonas, han obstaculizado aún más la efectividad en la acción de la UE. Ello se ha puesto de manifiesto en la dificultad para encontrar objetivos comunes a tanta heterogeneidad. Objetivos que se han concretado en seis (descontaminación del mar Mediterráneo, energía solar, protección civil, medidas para responder a catástrofes humanas, carreteras marítimas y terrestres, Universidad Euromed ) y que, a pesar de suponer un avance y quizá la posibilidad de producir un desarrollo a nivel regional, se pueden encontrar un tanto generales e insuficientes a la hora de enfrentarse a la realidad existente en esta otra cara del Mediterráneo. Objetivos que ni mucho menos van a ser capaces de significar el desarrollo industrial, económico, social y educacional que se necesita para alcanzar la estabilidad, democratización, paz y prosperidad en este área.

2. PROBLEMAS COYUTURALES UPM

Estos países presentan, a su vez, verdaderas barreras para la construcción de una UPM. Algunas de ellas históricas, fruto de un pasado de rivalidades, escrito a través de políticas en solitario, sociedades individualistas y “familiares”7, fronteras naturales que han dado paso a fronteras políticas infranqueables, nacionalismos radicales y violentos que han llevado incluso a la marginación total de razas, intentos de exterminios, ( Israel, Marruecos...) rivalidades y guerras. Clima de inestabilidad continuada que hace sino imposible, muy costoso y lento una posible unión de esta costa bajo una misma bandera, 6 Khader B. 2008, Revista Política Exterior p.65-85 7 J. Collado, 2005,Revista Economía exterior

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unos mismos objetivos, siquiera una misma religión...Factor tristemente decisivo que ha llevado a varios autores a mirar escépticamente este proyecto. Ya decía Mercator en el prólogo de su Atlas que el Mediterráneo “ tiene tantos nombres como países tienen sus riberas...” Y así es, no sólo no existe una conciencia social mediterránea, sino que las diferentes percepciones que tiene el Mediterráneo, hacen que sea imposible la idea de una identidad compartida: “nunca será lo mismo un árabe del Cairo, un judio askenazi de Jerusalén o un turco de Anatolia”8.

Otros obstáculos, no arraigados en el desarrollo histórico de estos países pero con un fuerte peso para el progreso de esta Unión son aquellos tales como la pobreza, el alto nivel de desempleo que se ha incrementado aún después de la iniciativa europea, y a veces como consecuencia de ella ( Se ha demostrado9 que la implementación de un área de libre comercio traerá consigo un incremento en el desempleo si esta política económica no va acompañada de un paquete de políticas sociales tales como educación u otras como la creación de infraestructuras básicas de comunicación, industrias...), escaso nivel de educación, escasa involucración de la mujer en los esquemas sociales, escaso papel de la sociedad civil en el Estado y gobierno, identificación de religión y poder, identificación de poder con clanes, tribus y familias que rivalizan constantemente. Todos ellos han provocado conductas que acrecientan su situación, tales como éxodo de estudiantes e investigadores a países desarrollados como consecuencia de la escasa inversión en I+D de estos países y el desempleo, crecimiento “caracol” del PIB por habitante, la presión del todavía gran crecimiento demográfico a pesar de haber tomado medidas al respecto, escaso desarrollo de la sociedad de la comunicación y nuevas tecnologías (factor que ha sido decisivo para el desarrollo de las nuevas economías emergentes como China o India, y que en el Mediterráneo se le presta apenas importancia)10. Todo ello hace que el avance de los países mediterráneos en su desarrollo se produzca con píes de plomo a pesar de las promesas y compromisos de éstos con Europa para percibir fondos. No hay que olvidar que no toda la culpa del “cuasi fracaso” del proceso de Barcelona la tiene Europa.

8 A. Claret, 2005 9 Martín I. 2005 10 Afirmación de I. Gómez y O. Homs, Economía exterior. Num34 otoño 2005

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Pero si no tiene toda la culpa, la desunión que reina en su política exterior no ayuda. No sólo por su diversidad de opiniones acerca de cuestiones tan básicas como “quien ayuda, a quién y cómo”. Este proyecto se ha visto dañado por varios factores como la crisis económica que ahora vive Europa, que hace que lo releguemos aún más en importancia, por la acción en solitaria de Francia que ha provocado enfrentamientos en el seno de la Unión y críticas por parte de la Comisión, por el acercamiento de Francia a Israel y por consiguiente a EEUU11, en contra de la política pro-palestina que reina en Europa (como bien se demostró en España el pasado enero 2009). En general, reina un clima de desorganización europeo que no nos hace fuertes a la hora de intentar actuar en conflictos como el de Palestina- Israel o Marruecos- Sahara y Argelia. Ciertamente, una opinión común firme respecto de estos conflictos, aún si se tratase de una posición neutral, la cual considero más inteligente en términos de diplomacia, reforzaría mucho nuestra posición y eficacia a la hora de enfrentarnos a los numerosos obstáculos que hacen imposible la unión, así como reforzaría la imagen de Europa ante el mundo árabe, el cual se desespera por la pasividad demostrada.

Pero si enumeramos los conflictos básicos que han imposibilitado y desgraciadamente imposibilitan la cooperación entre estas dos riberas, no podemos olvidar el conflicto armado existente en Israel, la rivalidad entre Marruecos y Argelia, la tensión y el rechazo que reina en Europa a raíz de los atentados del 11s, 11m y 7j, por el radicalismo islámico que produjo efectos morales a la hora de continuar con las negociaciones y planteó nuevas dudas sobre la posibilidad de cooperación entre las dos sociedades (aún cuando estudios han demostrado la progresiva secularización del mundo árabe, lenta pero progresiva12), la postura resignada de Turquía ante la posibilidad de formar parte de esta UPM y no acceder a Europa13, la escasez y diversificación de los fondos europeos a la hora de hacer frente a la desunida acción de la Unión, y el desatino a la hora de elaborar la organización institucional de la UPM, instaurando una presidencia conjunta y rotativa, entre países que no se ponen de acuerdo ni para realizar intercambios comerciales.

11 D. Bauchard, 2008 p.60 12 Y. Courbage, E. Todd, La rendez-vous des civilisation 13 Schmod D., 2008, 65-76

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3. CAMIADO HACIA EL PROGRESO

No obstante, y a pesar de los numerosos obstáculos, no se pueden negar ciertos avances, que colaboran poco a poco a fomentar esta cooperación y a la unión de la política exterior europea. El aumento de la inversión privada en esta zona, a pesar de deberse más a una táctica de aproximación al mercado de EE.UU de las empresas europeas que de inversión mediterránea14, ha colaborado en el desarrollo de países mediterráneos como Marruecos, creando infraestructuras industriales básicas y redes de comunicación, así como ha contribuido a la ejecución de otras políticas europeas de cooperación. La definición de unos objetivos fijos en el seno de la unión que una a europeos y árabes, creación de los nuevos fondos IEVA, la creación de numerosas infraestructuras para el estudio y especialización en la UPM, incremento de la movilidad de estudiantes de ambas riberas. Y no se pueden olvidar progresos como FOROMED (Francia 2008) primera vez que se incluye a Marruecos en las negociaciones y la “victoria” europea al lograr un encuentro entre el Presidente palestino, el Ministro sirio de Asuntos Exteriores y su homólogo israelí en un foro de diálogo. Un espacio de intercambio de opiniones y acercamiento ha sido abierto entre la UE y los países mediterráneos que ha sensibilizado de la importancia de la unión tanto a los países del norte de Europa como a los desilusionados y escépticos países de la otra orilla.

4. BUSCA EXHAUSTIVA DE SOLUCIOES

La suma del 13 de Julio 2008 en París, fue planteada como una toma de decisiones para solucionar la apatía que caracterizaba al proyecto. Se propuso un modelo de cooperación y no de integración, se negoció con Turquía la postura pro-mediterránea, a pesar de que ésta, resignada, se sienta observante y no renuncie a la posibilidad de accesión a la UE. Se fijó el modelo institucional, aunque suscitador de debate, de una co-presidencia rotativa y una Secretaría General (que más tarde se renegoció en la cumbre de Marsella 3 14 I.Martín, 2005,p.7

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Noviembre 2008), se definieron los 6 primeros proyectos a seguir que harán latente esta Unión, se comunitarizó el proyecto, lo cual lo hacía más factible a nivel de uso de los fondos europeos comunes, y se esbozó con ello el boceto de la futura UPM.

Pero, ¿Será factible esta nueva UPM? Muchos son los escépticos de este proyecto, y no es de extrañar a la vista de los obstáculos no sólo geográficos y económicos, sino sobre todo históricos y culturales de este área. Los problemas que acometen a esta orilla del mediterráneo acentúan la dificultad de cooperación con unos países tan independientes unos de otros. Sin una unidad en el Mediterráneo, sin que esta ribera norte de África, goce por fin de una estabilidad y sobre todo sin un posible cese de los conflictos armados, es claro que la UPM no será factible. Las rivalidades entre estos países y la falta de antecedentes históricos comunes, hacen que una integración de África sea imposible. Un pasado de colonialismo, sometimiento y conquistas se ciñe en esta zona y la hace reticente y desconfiada a la hora de replegarse a la voluntad de Europa15. Mientras la noción de religión y de poder no se disocie por completo, mientras el poder en esos países esté definido como “Familia más potente, pacto entre clanes o tribus o incluso Industria más potente”, la inestabilidad y la falta de un interés superior al resarcimiento personal, harán mella constante en esta UPM. No obstante, índices como el indicador de “desigual desarrollo económico, en relación con el grave y o crónico declive económico”16 nos demuestran que estos países árabes se encuentran en un momento de desarrollo económico, forman parte de las denominadas “economías emergentes”, y le corresponde a Europa su promoción tal y como EEUU invierte en Latino América y Japón en zonas de Asía Meridional. Europa no quiere y no debe perderse la oportunidad de promocionar estas áreas pues el interés no es sólo económico (de conseguirse un área de libre comercio sería el área más grande del mundo, con casi 600 millones de habitantes. A su vez, se obtendría un mayor control de fuentes de energía y petróleo y un rico área para el desarrollo de energías renovables y experimentación. Europa en cooperación con sus países vecinos se haría con casi 1/3 de la economía mundial), también existe en términos de seguridad (erradicación del terrorismo islámico, control de la inmigración ilegal...) y en términos de aumento de la calidad social europea (mayor integración, mayor sector de

15 J. Collado, Política exterior 2005 Nº 34p.132 16 J. Collado, política exterior, 2005 p.130

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inversión en I+D, mayor movilidad de estudiantes e investigadores...)17. Todo ello hace que una UPM sea beneficiosa para Europa.

Por otro lado, tenemos que recordar los comienzos de nuestra propia historia europea, también fueron muchos los escépticos que vaticinaron la colisión de un proyecto tan ambicioso como era una unión de nuestro continente europeo. Los propios comienzos muestran como también en este caso el proyecto se abarcó desde una perspectiva de un número de países limitado y un proyecto económico común que años más tarde uniría a 15 Estados miembros hasta llegar a 27. Si tomamos de referencia nuestro propio punto de partida, una UPM, no se presenta un proyecto tan descabellado, si bien el plazo de tiempo para su realización se sabe largo y difícil. Si logramos la creación de un área de libre comercio ( que aunque retrasada pudiera fijarse nuevamente para 2020)18 y la dotamos de un paquete de políticas comunes que acreciente el nivel de vida de estos países, que aumente el empleo y la educación y no fomente una nueva reticencia de los países árabes hacia la UE, si invertimos en el desarrollo de industrias e infraestructuras básicas más que en turismo, si se promociona la inversión extranjera, campo en el cual ya se han conseguido grandes avances como la disminución de las tasas de establecimiento de las empresas extranjeras en este área, tasas que se pugna por suprimir. Promoviendo una política de acción por bloques, centrándonos en los países del Mashreq, algunos de los cuales ya firmaron el acuerdo de Agadir19, e intentando provocar el cese de los conflictos armados de Israel y Gaza. ¿Por qué no ha de ser factible una UPM?. Si bien, la unificación de estos países se antoja difícil, la creación de una clase media y un mejor control de la pobreza y las diferencias sociales, podrán por sí mismas provocar la ansiada revolución social tal y como pasó en nuestra historia. Es menester que no se duerma Europa, una acción continuada en este campo y una unión comercial de los países árabes, son claves para la efectividad de este ambicioso proyecto

17 Khader B. 2008, p. 65-80 18 I. Martin, 2005 19 8 mayo 2001, En Ágadir. Acuerdo de libre comercio firmado entre Jordania, Marruecos, Egipto y Túnez.

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5. BIBLIOGRAFÍA

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Consejo Europeo de Bruselas, “Conclusiones de la presidencia” CONCL 4, Doc Nº 14368/08 del 15 y 16 de octubre 2008, (OR.fr), 11p.

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Martín I. “¿Hacia “una” zona de libre comercio en 2010?”, Economía Exterior. Sobre la internacionalización de la economía española, Nº 34, Otoño 2005 p.103-114

Mihajlovic, Natasa., “La agenda económica Euromediterránea: percepciones y distorsiones”, UE y el Mediterráneo, desarrollo, comercio y política euromediterránea, Fhimades, Madrid, Universidad francisco de Vitoria 2008, p.151-165

Ojeda D. “Una Unión para las dos orillas: de la ambición política a los resultados”, Política exterior, Nº 122, Marzo/Abril 2008, p.28-32

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The clash of civilisations? Huntintong, Samuel P., Simon & Schuters/ US (de), 1ed, Touchstone : Pocket Books , 23 Febrero1998, 368 p, ISBN: 0684844419.

LEGISLACIÓN

España, Reglamento del Parlamento Europeo y Comisión “De las

disposiciones

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España, Reglamento del Consejo,” Relativo a las medidas de acompañamiento financieras y técnicas( MEDA)de las reformas de las estructuras económicas y sociales en el marco de la colaboración euromedoiterránea” , (CE) 1488/96 , del 23 de julio, Boletín Oficial de las Comunidades Europeas, 30 de julio 1996, L 189/1, 7p.

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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.

EL PROBLEMA DEL DÉFICIT DEMOCRÁTICO Y SU RESOLUCIÓ PARLAMETARIA E EL SEO DE LA UIÓ EUROPEA.

Alejandro Barón Goiriena de Gandarias*

RESUME La Unión Europea del siglo XXI presenta nuevos retos para sus ciudadanos, arrastrando con ella viejos problemas para sus dirigentes. Uno de los principales problemas de los que adolece la Unión es el del déficit democrático, que puede interpretarse como una pérdida de rumbo de las instituciones europeas, acrecentando la brecha existente entre la clase política europea y la ciudadanía. Con todo esto, y conociendo la evolución que ha conocido la construcción europea, es de vital importancia recalcar el papel que van a jugar tanto el Parlamento Europeo como los parlamentos nacionales de los diversos estados miembros en la tarea de superar éste problema, que constituye uno de los principales focos de debate de la sociedad civil y de los medios de comunicación europeos. Palabras clave: Déficit democrático, construcción europea, Parlamento Europeo (PE), parlamentos nacionales.

*

Universidad Carlos III.

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El problema del déficit democrático y su resolución parlamentaria en el seno de la Unión Europea

“Del mismo modo que la aturaleza ha dado límites a la estatura de un hombre bien conformado (...), ha tenido en cuenta, para la mejor constitución de un Estado, los límites de la extensión que puede alcanzar a fin de que no sea, ni demasiado grande para poder ser bien gobernado, ni demasiado pequeño para poder sostenerse sobre si mismo. Existe en todo cuerpo político un máximo de fuerzas que no puede sobrepasarse (...)”

Jean-Jacques ROUSSEAU, El contrato social (1762). 1 ____________________________________________

“There are two lessons to be learnt from the history of the European nation-states. If the emergence of national consciousness involved a painful process of abstraction, leading from local and dynastic identities to national and democratic ones, why, firstly, should this generation of a highly artificial kind of civil solidarity – “solidarity among strangers”- be doomed to come to a final halt just at the borders of our classical nationstates? And secondly : the artificial conditions in which national consciousness came into existence recall the empirical circumstances necessary for an extension of that process of identity-formation beyond national boundaries. These are: the emergence of a European civil society; the construction of a European-wide public sphere; and the shaping of a political culture that can be shared by all European citizens”.

Jürgen HABERMAS, Why Europe needs a Constitution? 2 (2001).

En la lógica democrática moderna de éste nuestro Viejo Continente, tiene un papel primordial la teoría del parlamentarismo clásico, que tiene sus orígenes en la edad moderna, y ha impedido tradicionalmente ver más allá de lo que supone la barrera del Estado-nación como elemento fundamental y único en la confección de la democracia representativa. Sin embargo, a la luz de los acontecimientos que han conformado la historia europea de los siglos XVIII y XIX ( en cuanto a la inestabilidad política e 1 2

ROUSSEAU, J-J : El Contrato Social, Espasa-Calpe, Madrid, 2007. HABERMAS, J. : Why Europe needs a Constitution ? , New Left Review nº11, 2001.

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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.

institucional imperante en la época ), y ya en el siglo XX, con el advenimiento de la llamada “era de los extremos3”, la supresión de las barreras territoriales en cuanto a la situación bélica, en primer lugar ( con numerosos conflictos internacionales, como las guerras mundiales, y también conflictos nacionales con participación internacional, como la guerra civil española ), y en un segundo lugar, y debido a la expansión de los movimientos políticos, sociales y culturales de carácter internacional, han obligado a llevar a cabo un cambio de mentalidad en la idea que supone la concepción del espacio político europeo. Tras el cataclismo que supuso la segunda guerra mundial, ilustres estadistas e intelectuales como MONNET, SCHUMANN, ADENAUER, SPAAK o De GASPERI inspiraron el embrión de un espacio común europeo que hoy en día, y con el paso del tiempo, puede hacernos soñar con horizontes desconocidos. Dejando de lado el mero plano romántico, la idea en sí es ya una revolución en cuanto al ámbito de decisión de los parlamentos nacionales, puesto que la evolución de la construcción europea ha exigido llevar a cabo traspasos en los ámbitos de decisión, del ámbito nacional al supranacional, y ello no ha sido diferente en el ámbito parlamentario. No obstante, el papel de los parlamentos nacionales en la construcción europea ha sido diferente en el caso de los distintos países que conforman esta Unión de hecho y de derecho, ya que cada país, con sus particularidades, defectos, y aciertos, ha contribuido diferentemente (en mayor o menor medida) al lanzamiento de la maquinaria política europea. No es mi voluntad hacer una colección de los pareceres y las actuaciones que han conformado la vida de los diversos parlamentos nacionales a lo largo de éste último medio siglo de construcción europea, sino que la pretensión de éste trabajo es hacer una presentación de somera de los problemas de “déficit democrático” de los que adolece la organización supranacional, ligando éste problema al órgano que lo encarna: el Parlamento Europeo. Además, será útil recalcar cuales son los desafíos a los que se enfrenta la hoy ya Unión Europea (UE) debido a éste problema, y que soluciones se están intentando llevar a cabo para minimizarlo, teniendo en cuenta el problema que supone.

3

HOBSBAWM, E: The Age of Extremes. The short Twentieth Century, M Joseph, 1994.

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El problema del déficit democrático y su resolución parlamentaria en el seno de la Unión Europea

1.

La legitimidad democrática en el proceso de construcción Europeo.

La lucha por conseguir una mayor democratización y afirmar la esencia democrática de la Unión Europea es una constante en las voluntades de los políticos europeos desde le fecha de su fundación4. El Parlamento Europeo (PE) se ha ido labrando no sin pena ni esfuerzo su papel de promotor en la ardua tarea que supone la democratización en el seno del poder europeo, reforzando paulatinamente el alma democrática de las Comunidades, y posteriormente de la Unión, además de incidir en la necesidad de prestar una mayor al problema de la representación social en las instancias supranacionales. Es más que conveniente subrayar éste punto, puesto que inicialmente, el Parlamento Europeo no tenía en ningún caso el estatus de órgano en la Declaración Schuman5, sino que se esperaba que los problemas ligados al parlamentarismo tradicional se dirimieran en el seno de la Asamblea del Consejo de Europa. Aun así, existía una posición clara y manifiesta de los gobernantes europeos en cuanto al papel que debería de jugar en el futuro una posible asamblea europea: esto se tradujo rápidamente en la creación de un Parlamento Europeo en el tratado constitutivo de la CECA6 ( Comunidad Europea del Carbón y del Acero) , compuesto por 78 miembros y de corte más testimonial que decisor, siendo los parlamentarios de ésta nueva asamblea miembros de sus respectivas asambleas nacionales.

De manera gradual, pero especialmente tras la consumación de las primeras elecciones democráticas al PE - en 1979, con el denominado Parlamento Veil -, el Parlamento ha afirmado a lo largo de los años su voluntad de ser él órgano de representación de la ciudadanía europea. Posteriormente, y gracias a la plasmación definitiva del apodado como plan Spinelli en 1984, el enfoque que se tenía del papel que debía de desempeñar éste órgano ha cambiado sustancialmente, a cercándose poco a poco hacia posturas 4

Sin embargo, KEELING y MANCINI sostienen que, incluso en sus inicios, la comunidad no ha pretendido nunca ser una organización democrática (ver KEELING, D.T. Y MANCINI, G.: Democracy and the European Court of Justice, LSE, abril 1993). 5 Declaración Schuman, de 9 de Mayo de 1950. Esta declaración contiene elementos aclaratorios sobre composición, funcionamiento, responsabilidades y representación de la Alta Autoridad encargada de gestionar los asuntos de los que trata la CECA, pero en ningún caso contiene mención alguna sobre la existencia de un parlamento a nivel supranacional. 6 Tratado Constitutivo de la CECA (París, 1951), art. 20 : “El Parlamento Europeo, compuesto por representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad, ejercerá las competencias de control que le atribuye el presente Tratado”.

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ligadas con la tradición federalista inspirada en autores como S. De MADARIAGA. La clave en todo esto fue el cambio de concepción: pasando de un parlamento sin incidencia en las decisiones del complejo político supranacional, a un parlamento con más fuerza, siendo la idea principal del desarrollo de éste órgano en los años 80, con el Acta Única Europea (1986), y ya en los años 90, con el Tratado de Maastricht (1992/93) y el de Amsterdam (97/99).

La voluntad de lograr una progresiva democratización en el ámbito europeo se desprende en muchos casos de la actuación de las instituciones comunitarias propiamente dichas, manifestándose en sus actos en pro de ésta idea, o llevando a cabo actos para afirmar ésta línea. Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos que se han venido llevando a cabo, se ha reprochado a la Unión de aquí a un tiempo una falta de legitimidad democrática, dando menos opciones a los nacionales de los diversos estados miembros para expresar libremente sus pareceres. También se ha hecho referencia al bajo nivel de participación ciudadano en la toma de decisiones en la Unión7, lo cual podría fomentar, por otra parte, la creación de una brecha entre los ciudadanos y las instituciones europeas8. Incluso el propio PE ha declarad que existe una opinión generalizada en los estamentos sociales en cuanto a que se observa una “reducción continua de los derechos parlamentarios y democráticos en la Comunidad”9. Pero, ¿tiene fundamento éste sentimiento?, ¿ no es más bien un argumento periodístico, y no uno jurídico-político, como debería de ser para volver a plantearnos las bases en materia de legitimidad democrática?

A la vista está que hay ciertos actos que, ciertamente, no dan lugar a pensar que pueda haber un déficit democrático en éste caso. Tomemos por ejemplo el caso de los actos realizados por codecisión, en los que una institución elegida directamente por los ciudadanos (el parlamento) toma decisiones en común con el Consejo (institución en la que participan representantes elegidos directa o indirectamente por los ciudadanos). Es difícil imaginar un ámbito político (sobre todo en el seno de cualquiera de los estados miembros) en el que haya mayor representación de la soberanía popular en la toma de 7

FERENCZI, T.: La Constitution sans le peuple? Le Monde, 28/4/06. Libro Blanco de la Comisión Europea sobre “la Gobernanza Europea”. Comunicación de la Comisión Europea, (25/7/2001), La gobernanza europea - Un Libro Blanco .Diario Oficial C. 287 (12/10/2001). 9 Resolución del Parlamento Europeo de 17 de junio de 1988 (sobre el déficit democrático). 8

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decisiones. En este caso, no se entiende cómo los medios de comunicación pueden ser presa del sensacionalismo y de los argumentos fáciles que se esgrimen en éste caso. Bien cierto es que esto supone una carnaza periodística fácil, pudiendo ser objeto de debate constante entre la población el de la legitimidad democrática de la UE. No es extraño que los medios de comunicación quieran aprovecharse de ello, y por ello conviene caminar con cautela por la senda antes de emitir algún juicio con respecto a éste tema.

Dicho esto, no hay que llevar el tema hasta sus extremos, es decir, no es todo ni blanco (la unión no tiene ningún fallo en cuanto a la falta de democracia y de representación), ni negro (es un ejemplo de la perfección democrática a copiar por los demás en el mundo). El campo que se sitúa entre la democracia directa y la representativa es amplio, y cualquier modelo democrático que se precie, bien sea en el seno de un estado, o dentro de una Organización Internacional, presenta fallos en cuanto a la calidad del sistema y a la percepción del grado de democratización por parte de los ciudadanos. En el caso que nos concierne (la UE), el déficit democrático quizá ha sido denunciado no por su importancia cuantitativa ( no estamos ante un modelo que no tenga en cuenta las pretensiones electorales de los ciudadano, puesto que existe un órgano de representación directa de la ciudadanía ), sino por la dimensión cualitativa de ése déficit: en la mayoría de los casos, se da desde la perfección de los tratados, esto es, desde la fundación de las Comunidades en cuestión. Como es de entender, se traduce tanto en el reparto competencial de la Comunidad, como en la distribución del poder entre las instituciones comunitarias, como veremos a continuación.

En lo que respecta a la atribución de las competencias, hay que recordar el mecanismo peculiar que supone la relación entre los parlamentos nacionales y el PE: se produce una privación a los parlamentos nacionales de ciertas competencias normativas, asumidas por ende por la Comunidad, mediante la actuación de sus instituciones. Esto no quiere decir que haya un menor compromiso democrático, sino que simplemente se transfieren dichas competencias, para ejercerlas de otra manera, bien sea en el campo deliberativo y de la codecisión ( PE, Consejo ), como en cuanto a la iniciativa legislativa ( Comisión ) . El problema se plantea más bien en el nivel del reparto competencial entre instituciones: la Comunidad no responde al esquema tradicional de reparto de competencias que es el 180 www.reri-anudi.es

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típico de un estado moderno, esto es, no hay una separación tradicional digna de MONTESQUIEU10 en tres poderes básicos: legislativo, ejecutivo y judicial. Sin embargo, sí que podemos ver similitudes entre los elementos que conforman, según HEGEL11, el espíritu del estado: el poder político, el poder civil, y el Estado en el plano ético. Si tomamos por ello la concepción hegeliana de estado, podemos deducir que al tener los elementos que caracterizan a éste modelo de estado, la cuestión que nos atañe se produce al nivel de la distribución de competencias, esto es, materialmente.

Ocurre que las competencias sustraídas a los parlamentos nacionales irán sustancialmente a ámbitos de responsabilidad dominados por el Consejo, esto es, sobre todo a decisiones comunitarizadas (del llamado “primer pilar” o “pilar comunitario” de legislación europea). Por ahí se podría encontrar una línea argumental para ensalzar la falta de respaldo democrático a los actos de la Comunidad, pero esto es fácilmente matizable: los representantes presentes en el Consejo también han sido elegidos democráticamente, algunos incluso de manera directa ( véase el presidente de la república francesa ). Quizá el principal escollo para suponer que el respaldo democrático a ésta concepción institucional existe es que el PE no tiene, a día de hoy, una capacidad de control en profundidad sobre el Consejo. Siguiendo ésta idea, habría un doble déficit democrático: al someter la acción del Consejo al parlamento, y a la hora de transferir competencias de los parlamentos nacionales a la instancia supranacional. No obstante, conviene desechar ésta idea, puesto que ni el Consejo es el ejecutivo de la UE a día de hoy, ni éste se debe al PE, puesto que está compuesto por representantes de los distintos estados miembros elegidos de manera democrática. Por lo tanto, y como bien ha señalado OFFE, no asistimos a una menor dosis de representatividad en el fuero europeo, sino que se han modelado de diferente manera los órganos que conforman la estructura tradicional de la mayoría de los Estados democráticos y de derecho12 con el fin de adaptar éste

10

MONTESQUIEU, C-L.: De l’Esprit des Lois, (1748), Gallimard (1995). HEGEL, G.W. : Elementos de la Filosofía del Derecho, Edhasa, (2005). 12 El profesor berlinés Claus OFFE recalca el acierto de la construcción europea emprendida desde el seno de los Estados-Nación hacia afuera y diferenciando la estructura política europea de la de los estados miembros. Ver OFFE, C. “Is there, or can there be, a European society? ” Demokratien in Europa. Euopäische Integration, Institutionenwandel und die Zukunft des demokratischen Verfassungsstaates, Leske-Budrich (2002). 11

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mastodonte institucional al proceso de crecimiento y expansión que implícitamente lleva consigo13.

2. Los Parlamentos acionales y la Unión Europea: la otra cara de la representación.

Habitualmente, se viene considerando a los parlamentos nacionales como los responsables subsidiarios del debate político supranacional, aunque encargados de dotar a la Comunidad de una base democrática en firme; transponiendo, comentando y poniendo a debate y examen los distintos textos de Derecho Comunitario que se crean en las instancias de la UE. Además de todo esto, son ellos quienes tienen que sustituir al PE cuando hay momentos denominados como “ de reforma constitucional ”, puesto que las competencias de éste son ciertamente limitadas y su margen de maniobra es ciertamente estrecho. Además, el parlamento de un estado miembro tiene competencias reconocidas en cuanto a ratificación de enmiendas, aplicación de directivas, y sobre todo, en cuanto a procedimientos que tienen

su razón de ser en el

control político de instituciones

comunitarias. A éste papel subsidiario de los parlamentos nacionales se le puede ciertamente dar una doble lectura: en primer lugar, que quizá el poder legislativo de la UE no está aún lo suficientemente afianzado como para hacerse cargo de muchos asuntos de los que se tienen que ocupar los parlamentos nacionales, y en segundo lugar, que quizá el principio de subsidiariedad quiere dejar cierto margen de maniobra, cierto ámbito de decisión de los parlamentos en cada país con respecto a las instancias comunitarias, esto es, poder responder localmente a problemas específicos de cada país o región, y no creer necesariamente en la actuación comunitaria como panacea universal.

En el plano exterior, los parlamentos nacionales tienen el deber de intercambiar información con el parlamento europeo y las demás instituciones ( a través de un órgano como puede ser la COSAC14, por ejemplo ), y ser informados de igual manera de manera

13

Crítica a VIDAL-BENEYTO, J.: “Un no con vocación de sí” , diario El País, 16//9/06 COSAC ( Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union) fundada en 1989 y con reunion bianual. 14

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obligatoria por la Comisión15, por el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros, y por el Tribunal de Cuentas. Por ende, se podría uno imaginar, desde la ingenuidad, que el papel de los parlamentos nacionales se limita sólo a éstos ámbitos, ¿ o éstos tienen que jugar un papel activo en el proceso de la construcción europea ?

Aquél parlamento democrático que se encuadre en el territorio de un Estado soberano no debería de tener, en principio, una vocación egoísta. Su labor debería de ser la de defender a capa y espada, como depositario de la soberanía popular y garante de la democracia representativa, los valores que encarna: como bien argumentaría el profesor indio de la universidad de Harvard Amartya SEN16, la democracia se nutre de valores comunes, y tiene una vocación universalista, sin tener que ser excluyente en ningún caso. Su papel tiene que ser el de ayuda, soporte en la construcción europea: en vez de poner trabas, debería de poder sustituir, aconsejar, iniciar el rescate si hay situación de conflicto. Y por ello pasa inevitablemente que haya una buena relación institucional entre los parlamentos nacionales y el PE, puesto que no tendrán que estar éstos recelosos de que una institución tan necesaria en el seno de las Comunidades (y tras Maastricht, de la Unión), esté dotada de un cierto nivel competencial y decisorio con importantes posibilidades de actuación, y que le pueda hacer una cierta “competencia” a los parlamentos nacionales, en cuanto a una puja sana, esto es, luchando codo con codo por ser instituciones destinadas a la resolución de problemas clave del ciudadano, y con una gran fiablidad en cuanto a la aplicación y la calidad de la producción normativa. En ningún caso se podría plantear la relación entre las instancias parlamentarias como una pelea de patio de primaria entre quien desea o no desea más poder y protagonismo para sí mismo. Por ello, tal y como señala el PE en su Resolución sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y los nacionales (7/2/2002):

“para colmar el déficit democrático y garantizar una mayor democracia en la Unión, es necesario reforzar el componente parlamentario en el sistema institucional europeo (…)

15

Protocolo sobre el papel de los Parlamentos Nacionales en la Unión Europea e informes sobre los parlamentos nacionales (22/10/2002) , secretaría de la Convención Europea. 16 SEN, A: “La democracia como valor universal”, Journal of Democracy, Julio 1999 ( vol 10, nº3), The John Hopkins University Press and National Endowment for democracy

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la Unión (…) tiene que recorrer una vía original, apoyándose en dos pilares, el del Parlamento Europeo y el de los parlamentos nacionales”17.

No sería bueno dar una importancia excesiva al papel de los parlamentos nacionales como órganos supletorios del que ejerce la función parlamentaria en el ámbito supranacional. Ni los excesos de protagonismos, ni las diferencias entre instituciones van a arreglar desequilibrios institucionales: sabemos que el derecho, en ningún caso, exige conductas heroicas. Por lo tanto, y como dice la resolución a la que acabamos de hacer referencia, los dos parlamentos, el nacional y el supranacional, deberán de ir de la mano en cuanto al papel que desempeñen en la construcción europea: bien sea en la aplicación y transposición de directivas, como en la adaptación del resto de ordenamiento comunitario a las particularidades de cada estado .

3. El déficit democrático y la reivindicación social creciente.

Tanto las instituciones18 comunitarias, como la doctrina, han señalado la importancia de éste problema en ciernes. No es mi voluntad hacer una disquisición filosófica sobre el verdadero sentido del término “ déficit democrático”, puesto que existe una gran variedad de posturas y opiniones en el seno de la doctrina, con fundamentos bastante más sólidos que los que se puedan aportar aquí. Aun así, es obvio que no conviene hacer una playa de un grano de arena: el problema del déficit democrático no es en ningún caso irreversible. Ello se debe a que la dolencia que sufre la Unión es de carácter estructural pero no endémico, puesto que la visión más correcta es la de concebir el proceso de integración y expansión europeo como una aventura institucional y política de largo recorrido (opinión del Prof. ALDECOA), en el que cada vez más se intenta paliar éste problema. Como bien ha señalado SARTORI, “para realizar el tránsito de la ciudad al Estado sin perder la democracia han sido precisos 2000 años”19. No conviene por lo

17

Argumento que ha recalcado el Pr. A. DIAZ NARVAEZ en su trabajo “ el papel de los parlamentos nacionales en la Unión Europea”. 18 Ver la Resolución del Parlamento Europeo de 12/6/97, denominada como “Resolución sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y los nacionales”. 19 SARTORI,G: Democrazia, Cosa E? Rizzoli, 1993.

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tanto ser excesivamente impetuosos en exigir la perfección en la calidad democrática al sistema institucional europeo: si éste modelo aspira a ser un modelo de garantías en un futuro, deberá de arreglar éste problema necesariamente, puliéndolo desde dentro, esto es, con un arreglo institucional, y no mediante decisiones improvisadas y populistas. Aun así, un buen sector de la opinión pública en el seno de la comunidad no vislumbra los peligros que entraña el exceso de sensacionalismo que rodea a éste tema, y probablemente, un cambio brusco en cuanto al sistema de elección de los representantes, o en cuanto a la toma de decisiones, arruinarían un sistema, que justa o injustamente, ha ido avanzando rápidamente a pesar de sus manifiestas deficiencias.

Como acabamos de señalar, el problema del déficit democrático en la Unión se ha hecho latente en muchos ámbitos de la sociedad civil y de la población en estos últimos años: ha sido y es, hoy todavía, un tema muy mediatizado y de gran calado. Sin embargo, observamos como en muchos casos, los noes vertidos en respuesta a las sucesivas reformas que pretenden dotar de más garantías al funcionamiento institucional de la UE coinciden mayormente con situaciones políticas de inestabilidad puntual en los estados miembros (podría ser éste el caso de Francia u Holanda con el primer no a la Constitución Europea). El nudo gordiano del problema es el de poder conjugar los diversos aspectos que componen a ésta reivindicación: si realmente una corriente social de calado y con posibilidades de engendrar una propuesta seria y de calidad opina que estamos ante un grave déficit, que incluso podría llevar al sistema institucional europeo hacia su ruina, la idea correcta sería la de formalizar una alternativa política de garantías, que tenga como propósito esencial garantizar una mejora en los procedimientos democráticos de elección de representantes y de toma de decisiones en el seno de la UE. ¿Cuál es entonces, el problema? la inexistencia de partidos políticos unidos a nivel europeo puede ser un tema a debate (los partidos políticos europeos son no son sino conglomerados de partidos nacionales). Hay que tener en cuenta que un sector muy importante de la población no conoce en profundidad los problemas reales que sufre la UE como sistema político, sino que realmente critica al sistema en su conjunto por desconocimiento o extrañeza, o quizá por miedo a perder el carácter marcadamente nacionalista de los estados de hoy en día: no se quiere en ningún caso una “usurpación” de la soberanía estatal hacia instancias europeas. Juega aquí un papel muy importante el papel marcadamente sensacionalista que

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pueden jugar ciertos medios de comunicación en la desinformación sobre el tema a la ciudadanía.

Sin embargo, y a pesar de las reticencias de un gran sector de la población, se han producido avances, sobre todo en cuanto a la asunción de competencias por parte PE de manera paulatina (como ya hemos dicho, con el Acta Única, Maastricht, en la década de los 90, y en gran medida, cuando entre en vigor Lisboa) . Realmente tiene que ser ésta institución la que aglutine el centro de la actuación institucional de la UE en el futuro, como representante de las voluntades electorales de los pueblos europeos, jugando por lo tanto un papel proactivo en el desarrollo del sistema democrático.

4.

El poder de la representación en aumento en el seno de la Unión: la necesidad de una representación democrática de garantías.

Con la firma del Acta Única Europea, el PE, aunque no vio reforzada significativamente su capacidad de decisión, y continuó siendo latente la falta de legitimidad democrática de la que adolecía, se vio respaldado por el texto legislativo, significando éste un espaldarazo definitivo con respecto al anterior papel que tenía dicha institución. Realmente, fue con la llegada del Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 1992) cuando se dio una importancia preponderante a ésta institución, en especial si analizamos la ampliación competencial de la que gozó el parlamento: la principal conquista en pro de éste órgano fue la instauración del procedimiento de codecisión (así como de los procedimientos de cooperación y de dictamen conforme). Sería importante añadir a lo dicho que en materia de iniciativa legislativa, el PE sufrió un cambio a mejor, con una ampliación del elenco de posibilidades que tiene para solicitar a la Comisión que le exponga los temas a tratar en lo que se refiere a la aplicación del TUE, mediante la creación de una norma correspondiente por parte de la instancia parlamentaria20.

20

Según artículo 192 del TUE, “el parlamento podrá requerir a la Comisión sobre cualquier asunto que a juicio de aquél requiera la elaboración de un acto comunitario para la aplicación del presente tratado"

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En espera de una mayor acción en la materia, el Tratado de Ámsterdam sirvió para seguir con la extensión de los ámbitos de la codecisión, e imponer unas menores trabas burocráticas en cuanto a la adopción de decisiones por parte del PE, eliminando a su vez trabas administrativas, ayudando en la aplicabilidad de las normas dictadas por el parlamento. Tras Ámsterdam, se planteó el problema de la reforma institucional y del refuerzo democrático, con la aparición de las primeras voces que reclamaban una Constitución para Europa. ¿Ello qué sugiere? que con los debates anteriores a la convención de Lisboa no sólo se buscaban reformas e innovaciones útiles para la UE, sino principalmente respuestas, en aras de saber hacia qué modelo político se encaminaba la Unión. Sucede que en los círculos más euroescépticos, no se tuvo en cuenta que las mejoras propuestas durante la Conferencia Intergubernamental, y que fueron posteriormente sometidas a referéndum tuvieran como leitmotiv el querer paliar éste supuesto déficit democrático: sin embargo, es importante recalcar que éste problema fue abordado como importante, o inclusive, como primordial. Lo curioso es que éstas corrientes más euroescépticas tampoco aceptaron las reformas propuestas, abogando que muchas de ellas implicaban por otro lado la obligación de adoptar la Carta de Derechos Fundamentales.

A mi juicio, los sectores de apoyo ideológico a una Europa democrática en los distintos países de la UE se ha decantado por una oposición diarreica y fanática al compromiso democrático con Europa tal y como lo conciben los políticos europeos de hoy en día. Esto es, proponen un discurso catastrofista y en general (subrayémoslo bien, en general) carente de calidad para debatir sobre un problema noble y delicado, que atañe al devenir cotidiano de todos los ciudadanos europeos. Sería como decir que se quiere participar en los asuntos de la UE directamente, pero sin ningún tipo de exigencia moral, y anteponiendo sus intereses a los de los demás, sin un sentido del desempeño común. Este argumento, que podría haber sido perfectamente esgrimido por un ultra católico polaco o por un conocido izquierdista francés, denota una postura hipócrita, una doble moral en la que sería más importante poner la vela allá donde sopla el viento, y no hacer soplar el viento allá donde está la vela: el ser humano se convierte en una veleta, una entidad oportunista al servicio de los intereses electorales más primarios. ¿ Es éste un síntoma de un posible miedo a perder el carácter soberano de las naciones europeas?, o ¿ un

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democraticismo tan exacerbado que no permite ver más allá del ámbito de decisión regional, casi cantonal, en pro de los intereses de los 25 países, o en pro de la consecución de objetivos comunes ? Podemos comprender que en un país como Suiza, una integración en la UE hipotéticamente podría suponer un cambio de postura radical en materia de toma de decisiones democráticas, a la par que se introduciría repentinamente una visión demasiado extensa y tortuosa del proceso de toma de decisiones en el ámbito político (imaginémonos satíricamente a un montañés del agreste Valais votando en unas elecciones para Bruselas en la que votan trescientos millones de personas, tras haber asistido al referéndum de los domingos en su pueblo, con otros setenta vecinos). En un caso como éste, sí sería admisible la reivindicación del problema democrático en la toma de decisiones. Acostumbrados a las previsiones apocalípticas y denuncias reiteradas de países como Polonia y la República Checa (con el conjunto que forman los gemelos Kaczyinski y el afortunadamente depuesto Mirek Topolanek, éste bajo las órdenes del maquiavélico neocon Klaus) en cuanto a que existe una falta de libertad democrática asfixiante en la Unión y a la supuesta imposición de ideas comunes21, estas posturas no merecen otra denominación que la de tenerlas en cuenta irónicamente, con el animus jocandi, como se diría antaño en Roma. Bien es cierto que, como ya hemos dejado entrever antes, ningún modelo democrático será perfecto mientras que sea un hombre el que lo cree, pero el esfuerzo de la Unión por avanzar en éste campo ha sido notable en los últimos 30 años, como ha defendido PINDER22, con lo cual sería conveniente avanzar todos juntos, y no poner trabas estériles al progreso de ésta aventura.

La conjunción de unos valores democráticos, que existen sobradamente en Europa, sólo se puede hacer a través de un órgano soberanamente elegido, como el Parlamento Europeo. Por ello, éste órgano deberá de ser el futuro pilar principal de la Unión, y ser, a los ojos de la opinión internacional, el elemento central de la futura construcción europea, erigiéndose de manera indudable e indiscutible en protagonista principal del debate continental.

22

PINDER, J.: Foundations of the Democracy in the EU, McMillan, 2001.

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5. ¿Es Lisboa una nueva esperanza para los más críticos con respecto al déficit democrático del que adolece la Unión? ¿Son realmente sustanciales los cambios que contiene el nuevo tratado constitucional? Algunas conclusiones.

El legislador comunitario no es ajeno a los problemas de los que adolece la propia comunidad en éste sentido. Por ello, se han producido ciertos cambios sustanciales, en aras de impulsar un mayor número de procedimientos con apariencia más democrática. Esto se traduce en una ampliación de las materias que se adoptarán por codecisión (50 materias más), convirtiéndose ésta en el procedimiento legislativo ordinario, queriendo empapar la legislación europea de una mayor dosis de refuerzo democrático. Con todo, será el parlamento quien será ya, de una vez por todas, el legislador real de la Unión (conjuntamente con el Consejo), puesto que será el mayor depositario de las materias que son objeto de procedimiento legislativo. Probablemente, los ciudadanos europeos no se den realmente cuenta de la importancia de éste paso a primera vista: el parlamento europeo, antaño órgano elegido de entre miembros de los parlamentos nacionales, se convierte realmente (y como ya hemos dicho tras las reformas en los años 70, las elecciones directas en el año 1979, y las ampliaciones competenciales en los años 80 y 90 que hemos descrito) en el pilar básico de la UE. Estaríamos, por lo tanto, ante el comienzo de la consecución de la idea esgrimida por MONNET, añadiendo elementos a las instituciones ya existentes con el fin de reforzar la estructura de la Unión. Realmente, es un buen pilar si queremos considerar a la unión como una organización con un espíritu y un alma democrática diferenciada de la de los estados miembros, y bueno es que éste alma tenga entre los muros de Estrasburgo su elíseo particular.

Si tenemos en cuenta uno de los aspectos que hemos mencionado previamente – teniendo en cuenta la falta de control de los parlamentos nacionales sobre los actos emanados de instituciones comunitarias -, el Tratado de Lisboa supondrá una auténtica revolución en la situación tradicional que viene siendo habitual en el ámbito comunitario. El principio de proporcionalidad confiere a los legisladores nacionales la posibilidad de controlar la actividad legislativa de la UE, además de crear la tan mediática tarjeta amarilla: cuales árbitros de fútbol, los parlamentos nacionales pueden expresar su descontento con respecto a algunas propuestas legislativas en concreto, pero la Comisión 189 www.reri-anudi.es

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deberá de revisar dicho supuesto (se tendrán que pronunciar un tercio de los parlamentos nacionales en contra de dicha norma). Los parlamentos nacionales, si representan una mayoría dentro de la unión, podrán presentar una objeción a una propuesta legislativa si no respetan el principio de subsidiariedad, ante lo cual el Consejo y el PE deberán de pronunciarse, y en caso de que una de las dos instituciones no dé su acuerdo, el procedimiento legislativo quedaría abortado. Además, para no dar una excesiva importancia al papel que puedan tener los grandes estados en la elaboración de normas y en la toma de decisiones, se dará además la regla de la doble mayoría: la mayoría cualificada en el Consejo ahora se convierte en el 55% de los Estados, y un 65% de la población, con 4 estados miembros como número mínimo de bloqueo. En la misma línea, una minoría de Estados miembros podrá reconsiderar una propuesta legislativa antes de que ésta sea aprobada, haciendo caso del ya polémico "compromiso de Ioannina".

En cuanto a la reforma institucional que precisa la UE para inyectar una mayor dosis democrática, Lisboa también presenta novedades en éste aspecto, por lo que parece que la reforma de la actividad de la Unión va más allá de una mera reforma en la aprobación de los procedimientos. De ahora en adelante, el PE elegirá al presidente de la Comisión (lo cual indica que también elegirá a todo el colegio) haciendo caso de las elecciones europeas, pero una vez oído el Consejo Europeo, con lo cual su poder se acrecienta. La voluntad de los políticos que se reunieron en la capital portuguesa entre junio y diciembre de 2007 llevó a término esta reforma, que cambia, por ejemplo, el procedimiento para la elección del colegio de comisarios.

No obstante, el mayor compromiso de éste Tratado para con los ciudadanos es la Carta de Derechos Fundamentales, que será jurídicamente vinculante y tendrá exactamente el mismo valor jurídico que el que pueden tener los Tratados. Uno de los defectos que se le ha echado en cara al funcionamiento de la UE es la falta de democracia directa, lo cual pretende subsanar en parte ésta Carta de Derechos Fundamentales: se intenta aumentar el grado de democracia participativa, dando pie a una mayor iniciativa de los ciudadanos, que podrán, por ejemplo, requerir a la Comisión a partir de ahora para que empiece una iniciativa en un campo concreto, si un millón de ciudadanos han solicitado la cuestión previamente. Cabe recalcar igualmente que Lisboa supondrá un 190 www.reri-anudi.es

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nuevo horizonte en la Europa social, suponiendo que si la Carta de Derechos Fundamentales entra en vigor, el reverso de la moneda del respaldo democrático que se da a la Unión en la Carta se encuentra precisamente en ésta dimensión social de Europa: la faceta social y la democrática van hoy por hoy unidas de la mano, lo cual indica que se quiere paliar el supuesto déficit ya comentado en la unión.

En conclusión, no sólo es oro lo que reluce, y aunque la Comunidad no sea un modelo de oro – perfecto - todavía, su brillo empieza a ser notorio incluso para gente al otro lado del Atlántico como experiencia democrática, devolviendo la admiración que profesó De TOCQUEVILLE23 hacia la democracia americana en el siglo XIX. Bien es cierto que con el camino que se lleva recorrido, y con la voluntad que se tiene de manera global de hacer un modelo eficaz y en el que los ciudadanos europeos se sientan comprometidos de una manera real con la política que se elabora fuera de sus fronteras, pero en el seno de la UE, como ciudadanos europeos. Tan cierto es que la aventura supranacional está plagada de escepticismo y sensacionalismo en muchos sectores, como es cierto que existe en cierto modo una falta de democracia – que siempre existirá, si se es puntilloso – que hay que paliar. Lo importante no es construir un modelo en la que la democracia y el fanatismo por la representación a toda costa estén por encima de los intereses de los ciudadanos y de la actividad política de las instituciones, sino ir progresivamente inyectando dosis de representación en un modelo que tiene bases suficientes para ser una referencia en el futuro, un modelo de oro tal y como hemos dicho antes. Sería la culminación real del primer gran intento de una organización supranacional a lo largo de la historia, una escultura de la que el mismísimo Fidias se sentiría orgulloso en cuanto al relucir de su oro.

En último lugar, y a modo de conclusión y como reflexión a las ideas previamente debatidas, me gustaría aportar nuevas ideas sobre dos de las conclusiones extraídas por profesor A. DIAZ NARVAEZ en su trabajo “El papel de los parlamentos nacionales en la Unión Europea”. Plantea el autor de dicho trabajo varias preguntas en relación con la Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión, e intentaremos responder brevemente

23

De TOCQUEVILLE, A: De la Démocratie en Amérique (1835).

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a dos de ellas con el ánimo de refrescar un tanto las conclusiones ya extraídas, y proponiendo una ampliación de miras hacia el futuro:

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¿Deben estar representados – los parlamentos - en una nueva institución junto al Consejo y el Parlamento Europeo?

A corto plazo, lo más importante sin duda para el futuro de la Unión es el hecho de fortalecer al parlamento (hecho que se ha producido en gran medida gracias a la existencia de Lisboa), de ir atribuyéndole un mayor papel en la toma de decisiones junto al Consejo, y de situarlo en el plano social en el escalón en el que se merece: el de un órgano esencial para el desarrollo democrático de la Unión. Si se entiende ésta pregunta de manera en que son los parlamentos nacionales los que deberían de estar representados en una nueva cámara, la respuesta es que no: la composición de los diferentes parlamentos no es sino el fruto de la voluntad de los ciudadanos de los diversos estados miembros, y lo mismo es el PE a escala supranacional, puesto que es la esencia de la voluntad de los ciudadanos de la UE en su conjunto (a pesar de que haya tasas de participación realmente bajas en cuanto a las elecciones europeas, esto no desvirtúa el principio democrático). Sin embargo, a medio / largo plazo, sería interesante el hecho de concebir un Senado europeo, el cual podríamos imaginar de dos maneras diferentes. En primer lugar, un Senado con una vocación de cámara territorial: en cierto modo, dar una vocación territorialista a ésta cámara no es una idea descabellada, teniendo en cuenta la diversidad de los territorios que constituyen Europa. En segundo lugar, otra opción sería la de considerar un posible Senado como una cámara de representación social: esto ya ocurrió en la Alemania de los años 20, siendo una cámara con representantes sociales, sindicales, universitarios, y de las diversas minorías sociales. Sin embargo, esto plantea el problema de la elección de que representantes y de que minorías o corporaciones tienen que verse involucradas en dicha cámara. Dicho esto, ésta cámara podría utópicamente ser una buena cámara de segunda lectura, de debate intelectual de los problemas que realmente aquejan a la Comunidad: nos ahorraríamos grandes debates periodísticos y habría una resolución de calado y de calidad a los asuntos cotidianos de los Ciudadanos europeos. El comité de sabios que existe hoy en día, presidido por el ex presidente del gobierno de España, Felipe González, tiene una vocación similar, aunque obviamente, no 192 www.reri-anudi.es

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es ni una institución, ni un órgano elegido democráticamente. Quizá en un futuro se podría plantear la redimensión de éste órgano como larva de un posible Senado europeo.

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¿Deben los parlamentos desempeñar una función en los ámbitos de acción europea en los que no es competente el Parlamento Europeo?

Como bien dice el autor del trabajo, se apostaría más por la lógica interestatal que por la supranacional si abogáramos por ésta vía. Teniendo esto en cuenta, es importante también matizar la consideración apenas expuesta: la labor de los parlamentos nacionales tiene que ser la de suplir al PE en las materias en las que inevitablemente éste no pueda actuar ( bien porque no se le han atribuido las competencias, o porqué no dispone de los medios para ello ). Sin embargo, la actuación subsidiaria no debe de hacerse como regla general, sino en los casos en los que el remedio sirva para paliar la enfermedad. Las dos instituciones tienen lógicas distintas, y por ello no siempre tendrá uno que suplir al otro…sin embargo, es saludable para la salud de la unión que en caso de que el PE no esté en grado de actuar, lo haga supletoriamente el nacional para evitar parálisis institucionales.

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Una reflexión sobre el Sáhara

UA REFLEXIÓ SOBRE EL SAHARA

Ali Mojtar*

Desde la delegación saharaui para la Comunidad de Madrid quiero expresar mis sinceros agradecimientos a la Universidad Carlos III, facultad de derecho, por brindarnos la oportunidad de compartir con los docentes de esta distinguida institución, algunas reflexiones sobre un conflicto que, como bien sabéis, enfrenta el pueblo saharaui al régimen marroquí desde 1975. Pienso que no es necesario situar físicamente la ubicación del Sáhara Occidental, ni tampoco el recorrido histórico en estas últimas tres décadas de lucha del pueblo saharaui por su emancipación nacional. Ha habido encuentros en la universidad, charlas y exposiciones, donde se ha comentado hasta la saciedad los aspectos más importantes del conflicto. Sin embargo, es importante recordar que el drama que vive el pueblo saharaui hoy se inicia justo cuando España abandona su compromiso histórico de velar por la seguridad de su antigua provincia del Sáhara hasta que la ONU pueda celebrar en condiciones normales un referéndum de autodeterminación. La firma de los acuerdos de Madrid y el reparto del territorio entre Marruecos y Mauritania no solo truncó un proceso pacífico de descolonización en el Sáhara sino que puso a todo el norte de África en una situación de desestabilización que aún perdura. La intransigencia de marruecos, aferrándose a su política expansionista, no ha permitido hasta ahora encontrar una salida justa al conflicto. La prensa española ha querido destacar en estos días la noticia de que el presidente de los Estados Unidos Sr. Obama envió un mensaje al rey de Marruecos, Mohamed VI, donde no menciona para nada el cacareado proyecto marroquí de autonomía para el Sáhara y, en cambio, le invita a colaborar con el representante especial del Secretario General de la ONU para el Sáhara Occidental, Sr. Christopher Ross, en su misión de llevar a la mesa de negociaciones a finales de julio en Viena a las dos partes en conflicto, el Frente Polisario y Marruecos. *

Delegado del Frente Polisario del Sahara en Madrid.

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Es cierto que desde la llegada de Obama a la Casa Blanca se está hablando de un nuevo orden internacional, donde la legalidad internacional y el rol de las Naciones Unidas es primordial. pero, los saharauis, después de tantas falsas promesas, no se le puede achacar el poner en tela de juicio toda nueva visión de la política internacional, a menos que se le respete un derecho tan básico como acudir a unas urnas libremente para decidir su futuro. Espero que en la próxima reflexión, después de los encuentros de Viena, tengamos información positiva y poder abordar el tema desde otra perspectiva. Hasta entonces, les hago llegar mis saludos y le deseo mucho éxito a vuestra recién inaugurada revista digital, especializada en cuestiones internacionales.

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COTEIDO

MARIÑO MENÉNDEZ, F.: PRÓLOGO AL PRIMER ÚMERO ................................ 10 ARTÍCULOS LÓPEZ MARTÍN, A. G.: EL DERECHO ITERACIOAL E EL MARCO DE UA SOCIEDAD GLOBALIZADA. TEDECIAS Y PERSPECTIVAS ................................ 13 GÓMEZ GIL, C.: CLAVES PARA UA MEJOR ITERPRETACIÓ DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILEIO A LA LUZ DE LA CRISIS ECOÓMICA GLOBAL ................................................................................................. 48 BUSTAMANTE ALARCÓN, R.: EL CASO DEL TRIBUAL COSTITUCIOAL, A PROPÓSITO DE LA SETECIA DE LA CORTE ITERAMERICAA DE DERECHOS HUMAOS ..................................................................................................................... 86 Unión Europea CINELLI, C.: LA «CUESTIÓ ÁRTICA» Y LA UIÓ EUROPEA .......................... 138 SABINA OLIVER, M. J.: COOPERACIÓ EUROMEDITERRÁEA: UA UIÓ MEDITERRÁEA PARA ESCÉPTICOS ...................................................................... 164 BARÓN GOIRIENA DE GANDARIAS, A.: EL PROBLEMA DEL DÉFICIT DEMOCRÁTICO Y SU RESOLUCIÓ PARLAMETARIA E EL SEO DE LA UIÓ EUROPEA. ................................................................................................................... 175 OTAS DE OPIIÓ MOJTAR, A.: UA REFLEXIÓ SOBRE EL SAHARA ............................................. 196