Commonwealth New Building Project Referral_wbgs Submission

   

            PUBLIC COMMENT ON REFERRAL    DEPARTMENT OF FINANCE & DEREGULATION  CONSTITUTION AVENUE, PARKES, ACT  CONSTRUCTION OF A NEW OFFICE BUILDING    Reference no. 2009/4814    Submission to the Approvals & Wildlife Division   Department of the Environment, Water, Heritage & the Arts      9 April 2009          Professor James Weirick, President  Walter Burley Griffin Society Inc.  140 Edinburgh Road  Castlecrag, NSW 2068   

TABLE OF CONTENTS 

    TABLE OF CONTENTS    1.0 The Significant Impact of the Proposal           3    2.0 The Proponent’s Mitigating Measures – a critical response     5    3.0 Central National Area Heritage Planning         & the Precautionary Principle            16    4.0 Conclusions & Recommendation           20    Appendix 1: The Walter Burley Griffin Society Inc        21    Appendix 2: Biographical profile – Professor James Weirick    22              This Submission was prepared by Professor James Weirick on behalf of the Management  Committee of the Walter Burley Griffin Society Inc.   

2

1.0  THE SIGNIFICANT IMPACTS OF THE PROPOSAL   

1.0 The Significant Impacts of the Proposal    1.1 The Walter Burley Griffin Society, Inc calls for the Commonwealth New Building  Project proposed by the Department of Finance & Deregulation for construction on  Section 49, Constitution Avenue, Parkes, ACT to be declared a ‘controlled action’  under the Environment Protection & Biodiversity Conservation Act (1999) (EPBC Act).    1.2 The project was referred to the Department of the Environment, Water, Heritage &  the Arts (DEWHA) on 25 March 2009, Reference no.2009/4814.    1.3 The project requires approval under the EPBC Act as (1) an action on and impacting  on Commonwealth land; (2) an action by a Commonwealth agency; and (3) an action  that will have a significant impact on a matter of national environmental  significance.    1.4 The Commonwealth New Building Project involves construction of a 62,674 sq m  office building, a structured car park and associated site works, and therefore  conforms to the definition of an ‘action’ under the EPBC Act: it is a ‘project, a  development, an undertaking, an activity and a series of activities.’    1.5 The project is located on Commonwealth land at Section 49 Parkes and Part of  Section 80 Russell, ACT.    1.6 The project is proposed by a Commonwealth agency, the Department of Finance &  Deregulation.    1.7 The project impacts upon a matter of national environmental significance: a  designated National Heritage Place (the Australian War Memorial and the Memorial  Parade, Anzac Parade); and a place entered on the Commonwealth Heritage List  which is currently under investigation for National Heritage listing, the Parliament  House Vista.    1.8 The project involves ‘significant impact’ on the heritage values of the place – i.e. an  impact which is ‘important, notable and of consequence’ having regard to the  context and intensity of the development project.     1.9 The ‘sensitivity, value and quality of the environment which is impacted upon’ have  been established by various heritage studies and heritage listings.      1.10 The project involves land clearing, excavation and building works on an  undeveloped urban block, 7.022 ha in extent, located in the symbolic centre of the  National Capital. The resultant Commonwealth New Building could be reasonably  expected to have a life of 100 to 200 years. The ‘intensity, duration, magnitude and 

3

1.0  THE SIGNIFICANT IMPACTS OF THE PROPOSAL   

geographic extent’ of the impacts would be severe in the context of the symbolic  centre of Canberra: the impacts would be effectively permanent and irreversible;  they would be medium to large scale, and moderate to high intensity.     1.11 The project was funded by the Commonwealth Government in the 2006‐2007  Budget; the Minister for Finance & Deregulation announced the appointment of the  Managing Contractor in October 2008 – construction of the project, if approved, can  be considered likely.    1.12 As further discussed in Section 2.0 (below), the bulk, scale, visibility and  complexity of the project would involve:     • the erection of a substantial building complex adjacent to and within  important sight lines of a heritage place inconsistent with the heritage values  of the place;   • substantially diminish the heritage value of the heritage place for a  community or group for which it is significant – the Australian people; and  • substantially alter the setting of the heritage place in a manner which is  inconsistent with the heritage values of the place.    1.13 The impact of the Commonwealth New Building Project, if approved, would be  significant – therefore, at this stage of the referral, the project should be declared a  ‘controlled action’, and be subject to a comprehensive assessment, consultation and  approval process under the EPBC Act.   

4

2.0  ‘MITIGATING MEASURES’ – A CRITICAL RESPONSE   

2.0 The Proponent’s ‘Mitigating Measures’ – a critical response    2.1 In this submission, the Walter Burley Griffin Society (WBGS) will highlight key  issues of concern with respect to heritage conservation – and reserve the right to  make a more comprehensive submission, if and when the New Commonwealth  Building Project is declared a ‘controlled action’ and further public consultation is  initiated.    2.2 The referral document submitted to DEWHA by the proponent  ‐ the Section 49  Project Branch, Property & Construction Division, Department of Finance &  Deregulation (DFD) – contains the following statement:    A Heritage Impact Assessment (HIA) has been prepared by a Conservation  Architect and Planner . . . . In summary, the Heritage Impact Assessment report  concludes that the project will not have a significant or adverse impact on heritage  values, since the proposed architectural response to the site, and the proposed landscape  design mitigation measures are sufficient to prevent such impacts occurring.1    2.3 The heritage values affected by the proposed New Commonwealth Building are  indicated by the following extracts from the Statements of Significance on the  Australian Heritage Database.    2.4 Australian War Memorial (AWM) and the Memorial Parade, Anzac Parade:    Official Values ‐  Criterion: A Events, Processes  The AWM is an outstanding national museum and memorial, as expressed  through the main building, the courtyard fabric, interior spaces, the Sculpture  Garden and the collections.  The AWM was established as a direct consequence  of the First World War, one of the seminal events in Australian history.  It  embodied the vision of Charles Bean – Official First World War correspondent –  that the war would be instrumental in creating a sense of nationhood and a  distinctly Australian identity.  The institution plays a pivotal role in helping  Australians to commemorate and understand the sacrifice and loss of  Australians during war.      The AWM together with Anzac Parade is an important national icon.  Its major  features include: the main building; the medieval stone lions at the entrance; the  ceremonial landscape including the Lone Pine tree; and displays and  sculptures.  The AWM and Anzac Parade are major venues for national 

 Department of Finance & Deregulation, ‘Referral of Proposed Action: Commonwealth New  Building Project,’ p.17. 

1

5

2.0  ‘MITIGATING MEASURES’ – A CRITICAL RESPONSE   

commemorative services and events such as the ANZAC Day march.       Anzac Parade, as part of the Parliamentary Vista and an extension of the AWM,  is part of one of the major designed landscapes of Australia.  A ceremonial space  of this grandeur is unique in Australia.      The AWM and the memorials along Anzac Parade represent changing concepts  of commemoration in Australia, influenced by the armed forces and community  groups.  The Hall of Memory with the Tomb of the Unknown Australian Soldier,  and aspects of its setting are notable.    Criterion: B Rarity  Anzac Parade, as part of the Parliamentary Vista and as an extension of the  AWM, is part of one of the major cultural landscapes of Australia.  The grandeur  of the ceremonial space is not found elsewhere in Australia.  Anzac Parade is  nationally important for its public and commemorative functions.    Criterion: E Aesthetic characteristics  The AWM in its setting is of outstanding importance for its aesthetic  characteristics, valued as a place of great beauty by the Australian community  and veteran groups (as represented by the Returned & Services League of  Australia).  The place has evoked strong emotional and artistic responses from  Australian and overseas visitors.  The main building and the surrounding  landscape, the Hall of Memory, the Roll of Honour, ANZAC Hall and the  collections act as reminders of important events and people in Australiaʹs history  and trigger disturbing and poignant responses from the vast majority of visitors.       The AWM together with Anzac Parade form an important national landmark  that is highly valued by the Australian community.  As part of the Parliamentary  Vista, the AWM makes a major contribution to the principal views from both  Parliament Houses and Mount Ainslie.  Views from Anzac Parade to the Hall of  Memory, and from the Hall of Memory along the land axis are outstanding.  Its  prominent position is important due to its relative visual isolation on the Griffin  land axis, amid the backdrop of the forested slopes of Mount Ainslie.  The visual  impact of the AWM when viewed from Parliament House and other points along  Griffinʹs land axis including Mount Ainslie; and the fabric of Anzac Parade  including the memorials, plantings and lighting is far more distinctive and  dramatic compared to the other principal war memorials in Australia.    Criterion: G Social value  The AWM is the national war museum and national shrine, and together with  Anzac Park, has special associations for the Australian community, particularly  veterans and their families.  These special associations are reinforced on ANZAC 

6

2.0  ‘MITIGATING MEASURES’ – A CRITICAL RESPONSE   

Day and at ceremonies specific to particular memorials on Anzac Parade.  The  AWM and the Anzac Parade memorials are the nation’s major focal point for  commemoration including the ANZAC Day march and other ceremonies and  events.  These values are expressed through: the AWM building (including the  Hall of Memory); the collection; the surrounding landscape (including the  Sculpture Garden); and Anzac Parade including the memorials.    The AWM is the national war museum and national shrine, and together with  Anzac Park, has special associations for the Australian community, particularly  veterans and their families.  These special associations are reinforced on ANZAC  Day and at ceremonies specific to particular memorials on Anzac Parade.  The  AWM and the Anzac Parade memorials are the nation’s major focal point for  commemoration including the ANZAC Day march and other ceremonies and  events.  These values are expressed through: the AWM building (including the  Hall of Memory); the collection; the surrounding landscape (including the  Sculpture Garden); and Anzac Parade including the memorials.    Description ‐   Planning context:  Griffin’s plans for the central national area of Canberra included a basic  framework which survives to the present.  An alignment of land and water axes  and avenues defined Griffinʹs city plan.  The axes together with the triangle  bounded by Commonwealth Avenue, Constitution Avenue and Kings Avenue  were the basic elements that established Canberraʹs geometric design  pattern.  The design represented Griffinʹs interpretation of democracy and  created three urban centres connected by its main avenues: Capital Hill as the  place for the people; Mount Vernon as the municipal centre; and Mount Pleasant  as the market centre.  The northern avenue, Constitution Avenue, was the  municipal axis.  The AWM is located at the northern end of the land axis, the  major planning axis that runs from Parliament House, through Federation Mall  and Parkes Place and along Anzac Parade to Mount Ainslie.  The AWM has an  elevated position at the end of Anzac Parade and is framed by Mount Ainslie in  the background.  It is a powerful form within the axial landscape of Canberra  (Pearson & Crocket 1995: 42‐44; Freeman, 2004: 4).  Australian planners have  followed Griffin’s vision but with minor changes in terms of impact to reflect  historical events and Australian political and social life.    Anzac Parade:  Anzac Parade is one of the major cultural landscapes of Australia.  It is a broad  ceremonial avenue named in honour of the Australian and New Zealand Army  Corps. Set along the land axis – a key feature of Griffin’s 1912 plan – it stretches  from near the north shore of Lake Burley Griffin to the foot of the AWM, along  the line of sight from Parliament House.  Along each side of the road is a row of 

7

2.0  ‘MITIGATING MEASURES’ – A CRITICAL RESPONSE   

11 memorials commemorating specific military campaigns or services.  They are  mostly sculptures in a variety of styles ranging from naturalistic to  Modernist.  The memorials relate to Anzac Parade and Anzac Park: both sides of  Anzac Parade are bounded by Anzac Park; the tree‐covered, sloping grassy strips  at the interface of the parade and the park feature 10 symmetrically placed  aprons prepared for national memorials.  Anzac Parade is a distinguishable  landmark, particularly from Mount Ainslie.  The red gravel (some say  symbolising blood) and the mixed plantings of Australian blue gums and New  Zealand Hebe species link the parliamentary zone to the northern lakeshore.2    2.5 The Parliament House Vista:    The Parliament House Vista is the central designed landscape of Canberra, that  expresses the core of the Walter Burley Griffin design vision for Canberra. It is  highly significant for its symbolic representation of the democratic interchange  between the people and their elected representatives and its use of the natural  landforms to generate a strong planning geometry. It expresses a masterly  synthesis and ordering of topographical features and administrative functions to  meet the needs of a national capital. The vista landscape embraces the central  land axis and part of the water axis and most of the Parliamentary Triangle  including the area known as the Parliamentary Zone. The significance  incorporates Walter Burley Griffinʹs vision for the area, as the focus of  Commonwealth parliamentary and governmental activity as well as national  cultural life. This vision has been partly realised and the place is the setting for  major, government, judicial and cultural institutions. The northern extent of the  vista of Anzac Parade and the Australian War Memorial, despite differing from  the original plan, are significant for memorial purposes developed in response to  the needs of the people. Despite being modified to a lesser degree to  accommodate the impact of wars on Australians, the Vista now presents as a  philosophical concept expressed in urban planning, landscape and architecture,  to achieve a grand vision of a symbolic, unified and visually dramatic place.3    2.6 The New Commonwealth Office Building is a proposal to build a large, visually  prominent structure in a high‐profile location adjoining these two significant  heritage places.    2.7 The proponent (DFD) acknowledges that heritage impacts will occur, but these  impacts will be mitigated.    2.8 The WBGS contends that the impacts will not be mitigated by the measures outlined  in the DFD referral document.    National Heritage Listing, Australian Heritage Database, Place ID: 105889 (extract).   Commonwealth Heritage List, Australian Heritage Database, Place ID: 105466 (extract). 

2 3

8

2.0  ‘MITIGATING MEASURES’ – A CRITICAL RESPONSE   

  2.9 For convenience, the relevant ‘mitigation measures’ identified by the proponent are  numbered (1) to (7) in the following list:    (1) observance of the National Capital Authority(NCA) height restrictions and  other urban design guidelines inherent in the Master Plan for Constitution  Avenue and Anzac Parade (Appendix T8 to the National Capital Plan);     (2) the architectural simplicity and horizontality of the facades to the       Constitution Avenue and Parkes Way elevations to the building;     (3) additional planting within the Parkes Way road reservation to match existing       native plantings along Parkes Way;     (4) low level and informal native plantings of the proposed berms at the Parkes       Way boundary (within the site);     (5) an approximately 40 metre setback of the proposed building from the existing       alignment of Constitution Avenue and approximately 35 metre setback from       the potential duplication of Constitution Avenue;     (6) the Constitution Avenue plantings of oaks be reinforced and interventions       resulting from the new development be ameliorated by new plantings within       or adjacent to the Constitution Avenue road reserve;     (7) landscaping the roof of the car parking structure and berms adjacent to       Parkes Way.4     2.10 ‘Mitigation measure’ (1) claims that the heritage impacts of the Commonwealth  New Building Project have been mitigated by ‘observance of the National Capital  Authority(NCA) height restrictions and other urban design guidelines inherent in  the Master Plan for Constitution Avenue and Anzac Parade (Appendix T8 to the  National Capital Plan).’     2.11 Comment: The scheme does not conform to the NCA urban design guidelines  inherent in the Master Plan for Constitution Avenue and Anzac Parade.    2.12 The Master Plan for Constitution Avenue was given statutory force through  Amendment 60 to the National Capital Plan, approved on 30 November 2006.   

4

DFR, Referral, pp.17-18.

9

2.0  ‘MITIGATING MEASURES’ – A CRITICAL RESPONSE   

2.13 The Master Plan is supported by Urban Design Guidelines for the site of the  Commonwealth New Building Project, prepared by the National Capital Authority  in May 2006.5    2.14 Both the statutory Master Plan and the Urban Design Guidelines mandate a  development pattern for Section 49 Parkes based on perimeter block buildings  directly fronting the surrounding streets: Constitution Avenue, Blamey Crescent  (extension); Parkes Way; and Wendouree Drive.    2.15 The NCA’s Constitution Avenue Master Plan aims to create an ‘urban’  environment of intense, active, spatially defined streets.    2.16 The Commonwealth New Building Project does not conform to this development  pattern – it is designed as a stand alone structure, set back from the surrounding  streets as an ‘object in space’ on the model of a signature building in a suburban  business park.     2.17 The first Commonwealth Government scheme prepared under Amendment 60 to  the National Capital Plan proposes to break the controls of the NCA Constitution  Avenue Master Plan in a fundamental way.    2.18 If approved, the Commonwealth New Building will render the NCA  Constitution Avenue Master Plan meaningless – it will reduce real estate  development in the most visually sensitive location in central Canberra to a process  of site‐by‐site deal‐making.    2.19 The result will be a disorderly gaggle of individual developments along  Constitution Avenue/Parkes Way which will destroy the balanced, symmetrical  urban pattern proposed in the Griffin Plan and maintained to date in the Portal  Buildings, which frame the Land Axis and vista to the Australian War Memorial and  Mount Ainslie along Anzac Parade.    2.20 ‘Mitigating measure’ (2) advanced by the proponent of the Commonwealth New  Building Project is ‘the architectural simplicity and horizontality of the facades to the  Constitution Avenue and Parkes Way elevations to the building.’    2.21 The building does not demonstrate architectural simplicity – it is a highly  sculptural composition, which features a unique curved presentation to Parkes Way  combined with cantilevers, outriggers and angled fins that emphasise its ‘object in  space’ ambitions on all sides.   

5

NCA, Constitution East, Parkes – Urban Design Guidelines,  The Authority,  Canberra,  May 2006.

10

2.0  ‘MITIGATING MEASURES’ – A CRITICAL RESPONSE   

2.22 The compositional treatment of the scheme does not attempt to reduce the scale  and bulk of the proposal in any way – on the contrary, it emphasises the  unprecedented scale of this building, which if approved, will be considerably larger  than any current building on Constitution Avenue/Parkes Way, with principal  facades 200 metres long.    2.23 The proposal will stand in the landscape as a unique, assertive element, highly  visible as an asymmetrical intrusion in the symbolic centre of Canberra, which  through its bulk, scale and forms will draw attention to itself in an assertive way.    2.24 The proponent (DFD) claims that the impact of this exceptionally large building  will be mitigated by embedding the project in a screen of trees, beginning with  ‘mitigating measure’ (3): ‘additional planting within the Parkes Way road  reservation to match existing native plantings along Parkes Way.’    2.25 Comment: Tree planting in the Parkes Way road reservation will not mitigate the  visual impact of the Commonwealth New Building Project, viewed from the  Parliamentary Zone and significant vantage points in South Canberra, such as Red  Hill.    2.26 As demonstrated by the Portal Buildings, which are of equivalent height to the  proposed building, past experience indicates a time frame of 40‐50 years for trees to  reach the roof line of a structure in this location – and the Commonwealth New  Building Project will be considerably more insistent in the landscape than the Portal  Buildings, due to its asymmetrical presence; its unique form; and the length, scale  and bulk of the structure in relation to its height.    2.27 Past experience with tree growth in Canberra may not be a reliable guide. The  proposal effectively involves the removal of all trees on the site itself, and therefore  depends upon new plantings to achieve the screen effect claimed by the proponent.  In an increasingly drought‐prone city, tree growth and vitality are issues of major  concern – the project can be expected to be fully exposed for decades, as no doubt  the occupants would prefer – given the dramatic views of the Parliamentary Zone  over the central basin of Lake Burley Griffin, which a treeless scheme would  command.    2.28 The Parkes Way road reservation does not provide space for the establishment of  a significant screen – and the ‘planting strips’ available for these works, not  identified in the documentation supplied to date, are at present subject to  considerable modification by the NCA in relation to construction of the Parkes  Way/Kings Avenue overpass, realignment of the major carriage ways, and the  provision of slip lanes in accordance with Amendment 60 to the National Capital  Plan.  

11

2.0  ‘MITIGATING MEASURES’ – A CRITICAL RESPONSE   

  2.29 The proponent claims that the impact of the Commonwealth New Building  project on the Parliament House Vista will be further reduced by ‘mitigating  measure’ (4): ‘low level and informal native plantings of the proposed berms at the  Parkes Way boundary (within the site).’     2.30 Comment: Earth shaping and shrub plantings along the southern boundary of  Section 49 Parkes will not reduce the height, bulk and scale of the Commonwealth  New Building Project in the larger landscape of central Canberra.    2.31 These features, which form part of an unspecified system of perimeter security  for the building complex, are essentially small‐scale devices. They represent a  dramatic and irreversible departure from the streetscape principles of Amendment  60 to the National Capital Plan – but apart from undermining the integrity of this  Master Plan by creating significant barriers and inactive zones at pedestrian scale,  they have no relevance in relation to the heritage impact of the proposal in visual  terms, and quite the reverse in symbolic terms, as barriers to the creation of open,  democratic space.    2.32 On the northern side of the complex, the proponent claims that the heritage  impact of the Commonwealth New Building Project will be reduced by ‘mitigating  measure’ (5): ‘an approximately 40 metre setback of the proposed building from the  existing alignment of Constitution Avenue and approximately 35 metre setback from  the potential duplication of Constitution Avenue.’    2.33 Comment: This setback will not reduce the heritage impact of the  Commonwealth New Building Project in relation to the Australian War Memorial,  Anzac Parade or the Parliament House Vista as the critical issue on the northern side  relates to the presence of this excessively large, isolated structure as an insistent  element in the vista from the summit of Mount Ainslie.     2.34 From this distance and angle, the building setback from Constitution Avenue  will be irrelevant – but the height, length, bulk and scale of the building complex  will be highly visible and destructive of the axiality, balance and symbolic strength  of the Canberra Land Axis.    2.35 The proposed setback on Constitution Avenue further denies and denigrates the  principles that the NCA has sought to achieve with Amendment 60 to the National  Capital Plan, as far as the concept of an active, elegant urban boulevard is concerned.    2.36 Indeed, the Commonwealth New Building Project makes a mockery of the  NCA’s much‐promoted artist’s impressions of Constitution Avenue, which show an 

12

2.0  ‘MITIGATING MEASURES’ – A CRITICAL RESPONSE   

intense urban scene lined with Parisian‐style street cafés, active night and day as if it  was the Boulevard Saint‐Germain.     2.37 The setback appears to be a functional component of the perimeter security  system – as such, it works actively against the heritage significance of Constitution  Avenue as the Municipal Axis of the Griffin Plan, which should be a place to  celebrate and support the everyday life of the city.    2.38 ‘Mitigating measure’ (6) seeks to address the negative impacts of the  Commonwealth New Building Project on its northern side on the basis that ‘the  Constitution Avenue plantings of oaks be reinforced and interventions resulting  from the new development be ameliorated by new plantings within or adjacent to  the Constitution Avenue road reserve.’    2.39 Comment: These measures will not mitigate heritage impact of the proposal.  After 30‐40 years, the slow growing English Oaks on Constitution Avenue (Quercus  robur) have struggled to reach a height of 15 metres.6 The proposed height of the  Commonwealth New Building is approximately 25 metres.    2.40 The building will be highly visible from the summit of Mount Ainslie as a  function of its height; its exceptional length; and the physical extent of its roofscape,  rising above the urban forest of inner Canberra.    2.41 The Heritage Impact Statement prepared by the proponent’s heritage consultants  acknowledges that in relation to the Australian War Memorial and Memorial Parade,  ‘the development will  . . . be seen from the Griffin land axis, particularly from the  Mount Ainslie viewpoint. The building will be clearly seen from that viewpoint.’7    2.42 The heritage consultants’ report then goes on to say, ‘however, its impacts will  not be dissimilar to the impacts of the East and West portal buildings.’    2.43 The visual impact of the Commonwealth New Building Project will be dissimilar  to the visual impact of the Portal Buildings. In height and bulk, these carefully  calibrated works from the NCDC era form a matching pair of civic design elements,  which flank and define the Griffin Land Axis and perform a clear civic role in the  ceremonial landscape of central Canberra. As ‘portals’, they form the gateway to the  Memorial Parade and frame the all‐important vista from Parliament House to the  Australian War Memorial.     Lester Firth Associates, The Griffin Legacy Constitution Avenue Urban Design Study: Street Tree  Assessment, Report to the National Capital Authority, The Consultants, Canberra, February 2007,  pp.6, 8.  7 DFD Referral Document, Attachment A, Heritage Impact Assessment,’ p.4:4.  6

13

2.0  ‘MITIGATING MEASURES’ – A CRITICAL RESPONSE   

2.44 The Commonwealth New Building Project is designed as an isolated, insistent,  asymmetrical structure which performs no civic role in the ceremonial landscape of  central Canberra – indeed it is so out of place, that the proponent feels obliged to  make every effort to hide it.    2.45 The extent to which an asymmetrical, discordant element affects the vista from  Mount Ainslie can be judged by recent treatment of the Portal Buildings. Although  they remain similar in height and bulk, the Anzac Park West Building underwent  extensive refurbishment by the Department of Finance & Deregulation in 2005‐2007  – the northern façade was completely reconstructed with an aggressive metal and  glass panel system replacing the balanced proportions of the original masonry  façade. These works are clearly visible in the bright sunlight and clear air of  Canberra from the summit of Mount Ainslie and diminish the monumental strength  of the Canberra Land Axis.    2.46 The effect of the Commonwealth New Building Project will be considerably  greater than this.    2.47 ‘Mitigating measure’ (7) involves minor works: ‘landscaping the roof of the car  parking structure and berms adjacent to Parkes Way.’     2.48 Comment: These works will not mitigate the heritage impact of the height, bulk  and scale of the Commonwealth New Building Project as an element in the larger  landscape of central Canberra.     2.49 Shrub plantings and berms will screen the brightwork of cars parked around the  stand‐alone building but will do nothing to screen the overall mass of the  Parliamentary Zone presentation of the complex.    2.50 The proponent supplies supporting illustrative material with the Referral  Document, which includes images of the recently‐completed Law Faculty at the  University of Sydney to indicate the design expression of the Commonwealth New  Building Project.     2.51 Constructed on the northern boundary of the University adjoining Victoria Park,  Camperdown the new Law Faculty is similar in height to the Commonwealth New  Building Project – it stands approximately 27 metres above Victoria Park (to the line  of the roof parapet). However, the office façade of the Law Faculty is only half the  length (104 metres) of the Parliamentary Zone presentation of the proposed  Canberra building, which of approved, will extend 200 metres along the base of the  Parliamentary Triangle.   

14

2.0  ‘MITIGATING MEASURES’ – A CRITICAL RESPONSE   

2.52 Shrub plantings and berms will do nothing to reduce the visual impact of this  structure.    2.53 The University of Sydney Law Faculty was designed as the result of an  international competition, on which the author of this submission served as a  member of the Design Jury.     2.54 The Law Faculty is notable for the civic and symbolic role it plays in the  University of Sydney campus plan – it forms a new university quadrangle with  James Barnet’s nineteenth century Gothic revival Faculty of Medicine and the  hitherto unloved Fisher Library stack; it connects to high volume teaching spaces in  the Eastern Auditorium/Carslaw complex; it integrates pedestrian movement  through the public spaces of the University with a new structured car park and the  landscape of Victoria Park; it stands as a beacon and a rostrum between the  University and the city.    2.55 The Commonwealth New Building Project is designed to play no civic and  symbolic role in the centre of the National Capital. Quite the reverse; its suburban  office park presentation and its proposed uses, isolated by perimeter security  measures, dissipate the NCA’s attempt to create vibrant streets and active urban  spaces.     2.56 If approved, the mass and bulk of the project would intrude on the landscape of  central Canberra but its silent and hermetic forms are designed to say nothing to the  democratic principles of the Griffin Plan, which proposed great national institutions  in this area – the National Opera, the Sculpture Gallery, the Museum of  Archaeology.    2.57 In the symbolic landscape of today’s Canberra, the insistent and insidious  presence of this project on the northern side of the lake would command and  undercut the presence of the High Court on the southern lakeshore.        

15

3.0 HERITAGE PLANNING & THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE 

3.0 Central National Area Heritage Planning & the Precautionary Principle    3.1 The Heritage Impact Assessment (HIA) submitted as Attachment A to the  proponent’s Referral Document endeavours to make sense of the current state of  heritage planning & management in the Central National Area of Canberra –  however, the confusing, incomplete, overlapping and inconsistent nature of this  material is all too evident.    3.2 Given the draft, provisional, unendorsed status of the various Conservation Studies,  Heritage Assessments and Heritage Management Plans prepared for the plethora of  central Canberra places nominated for or included on various Heritage Lists, the  WBGS urges the adoption of the ‘Precautionary Principle’ in the assessment of such  a significant action as the Commonwealth New Building Project.    3.3 The lack of endorsed heritage documents for the symbolic centre of Canberra is an  issue of major concern.     3.4 In the context of the Canberra New Building Project referral, adoption of the  ‘Precautionary Principle’ at this stage of the process, would entail ‘controlled action’  designation and initiation of a comprehensive assessment, consultation and approval  process under the EPBC Act.    3.5  The HIA has reviewed the Parliament House Vista Heritage Management Plan  (2008 Draft); the Australian War Memorial & Memorial Parade National Heritage  List Statement of Significance; the Parliament House Vista Portal Extension  Commonwealth Heritage List Statement of Significance; the Russsell Precinct  Heritage Area Commonwealth Heritage List Statement of Significance; and the  Blundell’s Cottage Commonwealth Heritage List Statement of Significance.    3.6 The HIA has not reviewed the following heritage documents:    • Parliament House Vista Heritage Management Plan, Exposure Draft  (November 2008)8;  • Lake Burley Griffin Heritage Assessment and Heritage Management Plan,  Exposure Draft (March 2009)9;   Duncan Marshall, Craig Burton, Alistair Grinbergs, Chris Johnston & Jackie Donkin and with  assistance from Robert Boden, Robert Freestone & Alison Rowell, Exposure Draft: Parliament House  Vista Area Heritage Management Plan, Report to the National Capital Authority, 2 vols, The  Consultants, Canberra, November 2008.  9 Godden Mackay Logan, Lake Burley Griffin Heritage Assessment, Draft Report, Prepared for the  National Capital Authority, The Consultants, Canberra, March 2009; Godden Mackay Logan, Lake  Burley Griffin & Adjacent Lands Heritage Management Plan, , Draft Report, 4 vols, Prepared for the  National Capital Authority, The Consultants, Canberra, March 2009.  8

16

3.0 HERITAGE PLANNING & THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE 

• • • • •

Australian War Memorial, Draft Heritage Management Plan (July 2008)10;  Australian War Memorial, Eastern Precinct Development Heritage Impact  Statement (November 2008)11;  High Court of Australia/National Gallery of Australia Precinct Heritage  Management Plan (2008)12;  Central Parklands Heritage Assessment (February 2007)13;  Kings Avenue/Parkes Way, Assessment of Heritage Impact (September  2008)14 

  3.7 The HIA has not reviewed the NCA’s Heritage Strategy.    3.8 As a Commonwealth agency which owns and controls heritage places, the NCA has  been obligated to prepare a Heritage Strategy under Section 341ZA of the EPBC Act  and in accordance with Regulation 10.03E and Schedule 7C of the EPBC Regulations.    3.9 Work on the NCA Heritage Strategy began in 2003 and was completed in 2005‐ 2006.15  The NCA recognised the need:    to identify and assess the heritage values of places the Authority owns or  manages, to prepare a register of heritage places, and to report to the Minister for  the Environment and Heritage. The heritage strategy will eventually show how  management of heritage values will be part of the Authority’s corporate  responsibilities and will include a program for identifying and assessing places  under its management, preparing a register of heritage places, and preparing  management plans for places with heritage values. It will also include budget  arrangements for maintaining and managing heritage places, a description of a  consultation and liaison process, staff training, awareness promotion, and  measures the Authority will take to monitor and report on the success of its  heritage management responsibilities.16    

 Godden Mackay Logan, Draft Australian War Memorial Heritage Management Plan, Report to the  Australian War Memorial, The Consultants, Canberra, July 2008. 11 Godden Mackay Logan, Eastern Precinct Development, Australian War Memorial: Heritage Impact  Statement, Report to the Australian War Memorial, The Consultants, Canberra, November 2008 12 Michael Pearson & others, High Court of Australia/National Gallery of Australia Precinct Heritage  Management Plan, Report to the National Capital Authority, The Consultants, Canberra.  13 Duncan Marshall, Central Parklands Heritage Assessment, The Consultant, Canberra, February  2007  14 Architectural Projects Pty Ltd, Kings Avenue/Parkes Way Roundabout, Canberra: Assessment of  Heritage Impact, Prepared for the National Capital Authority, The Consultants, Darlington,  September 2008.  15 NCA, Annual Report 2003‐2004, pp.20‐21;  NCA, Annual Report 2005‐2006, p.17.  16 NCA, Annual Report 2003‐2004, pp.20‐21.  10

17

3.0 HERITAGE PLANNING & THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE 

3.10 As specified in Schedule 7C, Section 1(f) of the EPBC Regulations, a Heritage  Strategy prepared under the EPBC Act must include ‘an outline of a process for  resolution of conflict arising from the assessment and management of  Commonwealth Heritage values.’    3.11 A clear conflict in the assessment and management of heritage values has  emerged in the Heritage Impact Assessment of the Commonwealth New Building  Project.    3.12 The proponent’s heritage consultants have placed great emphasis on the heritage  significance of the William Holford/NCDC period of planning and design in the  development of Canberra, commenting that ‘the NCA “Griffin Legacy” pays only  minimal attention to the mid 20th century planning legacy as evidenced in the  completion of Parkes Way and associated planning.’17    3.13 In short, the proponent’s heritage consultants have attached significance to the  modernist planning concepts of the mid 20th century, which led to construction of a  major arterial road – Parkes Way – as a ‘parkway’ in a park‐like setting, flanked by  building sites for isolated, stand‐alone structures set back from the property line in a  naturalistic landscape.    3.14 Since the 1990s, the NCA has strongly advocated a ‘new urbanist’ development  pattern based on streets, blocks and continuous urban fabric built to the property  line in the hope of creating active streets defined by buildings and formal avenue  plantings.     3.15 This pattern formed the basis of the 1994 Russell Defence Precinct Master Plan18  and was further developed in the 2004 Griffin Legacy report,19 and subsequent ‘Griffin  Legacy’ amendments to the National Capital Plan, including Amendment 60 –  Constitution Avenue.    3.16 With the Griffin Legacy report, the NCA sought to develop a heritage rationale for  the ‘new urbanist’ pattern of real estate development, based on the work of Walter  Burley Griffin.    3.17 The Department of Finance & Deregulation has advanced a heritage argument  for the Commonwealth New Building Project on the basis of Holford/NCDC  planning precepts, in defiance of the statutory controls which require a ‘new  urbanist’ pattern, generated from a formalist response to Griffin’s planning precepts.   DFD Referral, Attachment A, HIA, p.4:6, note 16.   NCA, Draft Russell Master Plan Explanatory Report, The Authority, Canberra, August 1994,  19 NCA, The Griffin Legacy: Canberra, The Nation’s Capital in the 21st Century, The Authority,  Canberra, 2004.  17 18

18

3.0 HERITAGE PLANNING & THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE 

  3.18 The future of the symbolic centre of Canberra rides on the outcome.    3.19 Neither the proponent (DFD) nor the NCA has invoked the Heritage Strategy  process for the ‘resolution of conflict arising from the assessment and management  of Commonwealth Heritage values’ mandated by the EPBC Act and EPBC  Regulations.    3.20 The conflict must be resolved at this stage of the Commonwealth New Building  Project referral.    3.21 Therefore ‘controlled action’ designation is essential.       

19

4.0  CONCLUSIONS & RECOMMENDATION 

  4.0  Conclusions & Recommendation    4.1 The Commonwealth New Building Project proposed by the Department of Finance  and Deregulation (DFD) for construction at Section 49 Parkes is the largest project  planned for the symbolic centre of Canberra since completion of the New and  Permanent Parliament House in 1988.    4.2 The DFD project is a most significant ‘action’, as defined under the Environment  Protection & Biodiversity Conservation Act (1999).    4.3 The impacts of the project will be significant, particularly with respect to the heritage  values of the National Capital.    4.4 The proponent’s Referral Document and Heritage Impact Assessment acknowledge  that significant impacts will occur, but propose mitigating measures.    4.5 As outlined in Section 2.0 of this submission (above), analysis of these measures  demonstrates that they will not mitigate the heritage impact of the proposal.    4.6 The current state of heritage planning and management in the Central National Area  of Canberra is singularly inadequate.    4.7 Not one conservation study or heritage management plan relevant to the  Commonwealth New Building Project is formally endorsed by the Australian  Heritage Council under the EPBC Act.    4.8 The proponent’s heritage consultants have not reviewed key heritage reports that  have bearing upon the subject site and the proposal.    4.9 A clear conflict in the assessment and management of heritage values has emerged in  the Heritage Impact Assessment of the Commonwealth New Building Project.  Neither the proponent (DFD) nor the NCA has invoked the required provision in the  NCA’s Heritage Strategy to resolve this conflict. Resolution must take place at the  current stage of the referral process.   

4.10  Recommendation: The Commonwealth New Building Project must be  declared a ‘controlled action’, and be subject to a comprehensive  assessment, consultation and approval process under the Environment  Protection & Biodiversity Conservation Act (1999)..       

20

APPENDIX 1 – THE WALTER BURLEY GRIFFIN SOCIETY INC. 

Appendix 1:  The Walter Burley Griffin Society Incorporated     Established in 1988 in Sydney, the Society – now in its twenty first year ‐ commemorates  the lives and works of Walter Burley Griffin and Marion Mahony Griffin and promotes  the  ideals,  vision  and  community  life  they  fostered  in  Australia.  The  Society  aims  to  promote  a  better  understanding  of  the  lives  and  works  of  the  Griffins,  promoting  especially  the  preservation  and  conservation  of  landscape  designs,  urban  plans,  buildings and other works designed by or having an association with the Griffins.     The Society has several hundred members from various parts of Australia and USA. The  Canberra  Chapter  of  the  Society  was  established  in  2004.  The  Society  is  affiliated  with  the Walter Burley Griffin Society of America (established in 1998).    Committee Members 2008‐2009   Patron: Professor Carrick Chambers AM   President: Professor James Weirick   Vice president: Akky Von Ogtrop   Treasurer: John Kabos   Secretary: Kerry McKillop   Management  Committee:  Colleen  Fry,  Adrienne  Kabos,  Martin  O’Donoghue,  James  Smallhorn,  Professor  Geoffrey  Sherington,  Michael  Thomson,  David  Turner,  Anne  Watson.     Canberra Chapter Committee   Chair: Brett Odgers   Vice Chair: Rosemarie Willett  Secretary: Dr Bruce Kent  Treasurer: Luke Wensing   Committee members: John Stokes, Dr Ann Kent, Beverley Thomas Larson, Kerri Taranto     Website  http://www.griffinsociety.org/    (Archived  by  the  National  Library  of  Australia  since  2006,  http://protocat.nla.gov.au/Record/3821935)    This submission has been prepared by the Society as a contribution to the public good.  Neither  the  Society  nor  any  individual  committee  member  of  the  Society,  directly  or  indirectly,  stands  to  make  any  personal  financial  gain  from  this  submission.  The  submission was prepared by unpaid volunteers and was funded by the Society from its  own  resources  and  was  not  influenced  by  any  person  or  organisation  external  to  the  committees of the Society.     

21

APPENDIX 2 – PROFESSOR JAMES WEIRICK, BIOGRAPHICAL PROFILE 

  Appendix 2:  Biographical Profile – Professor James Weirick    Professor  James  Weirick,  President  of  the  Society  is  the  principal  author  of  this  submission, advised by Brett Odgers, Chair of the Canberra Chapter and members of the  Management Committee.    James Weirick is Professor of Landscape Architecture and Director, Urban Development  & Design Program, Faculty of the Built Environment, University of New South Wales.    A graduate of Harvard University, Professor Weirick taught at the Boston Architectural  Center,  University  of  Massachusetts/Boston,  University  of  Canberra  and  Royal  Melbourne Institute of Technology, prior to his appointment to UNSW in 1991. In recent  years,  he  has  conducted  international  urban  design  studios  in  Beijing,  Hangzhou  and  Tokyo  with  the  Graduate  School  of  Landscape  Architecture,  Peking  University;  the  Department  of  Architecture,  Zhejiang  University;  and  the  Graduate  School  of  Frontier  Sciences,  The  University  of  Tokyo.  His  research  interests  include  the  history  of  architecture, landscape architecture and urbanism, with an emphasis on the ‘politics of  design’, particularly the work of Walter Burley Griffin, the history of Canberra, and the  urban landscape of Sydney. He is actively engaged in issues of contemporary urbanism  throughout Australia as an educator, critic, and commentator.    Professor  Weirick  has  served  on  the  Environment  Board  of  the  Royal  Australian  Institute of Architects (NSW); the Parliamentary Zone Advisory Panel, National Capital  Authority,  Canberra;  the  Urban  Design  Advisory  Committee,  NSW  Department  of  Urban  Affairs  &  Planning;  the  Gateways  Design  Review  Panel,  City  of  Sydney;  the  Campus 2010 Design Review Panel, University of Sydney; and the Design Review Panel  of  the  Sydney  Olympic  Park  Authority.  He  currently  serves  on  the  Design  Advisory  Panel of the City of Sydney.    Professor  Weirick  has  served  on  many  design  competition  juries,  including  the  NCA  competition  for    new  Lighting  Elements  on  Anzac  Parade,  Canberra;  the  international  competition for the design of the new Faculty of Law at the University of Sydney; and  City of Sydney Design Excellence Competitions for redevelopment of the Carlton United  Brewery  site,  Broadway;  the  Westfield  Sydney  Centrepoint  Project;  and  the  Goodsell  Building  Redevelopment,  Chifley  Square.  He  received  the  President’s  Award  of  the  Australian  Institute  of  Landscape  Architects  (NSW  Group)  in  1999;  and  was  named  a  ‘Built Environment Exemplar’ in the Year of the Built Environment 2004.    Professor  Weirick  has  been  President  of  the  Walter  Burley  Griffin  Society,  Inc.  since  2004, and previously served as Vice President, 1993‐2004.      

22