Comision Marco Regulatorio

Minuta para el análisis del marco regulatorio en la Educación.

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Memorandum N° 1 Carlos Peña González Para uso exclusivo de los integrantes del Consejo Asesor Presidencial de Educación. Borrador para discusión. Las notas que siguen tienen por objeto proveer información básica sobre algunos aspectos conceptuales y normativos de la libertad de enseñanza y el derecho a la educación. Su propósito es favorecer el diálogo al interior de la Comisión sobre el marco regulatorio de la educación en Chile. Como es sabido, esa Comisión es parte del Consejo Asesor Presidencial. Estas notas se ocupan, sobretodo, de algunos temas que el documento distribuído en la segunda sesión del Consejo Asesor denomina “Grandes Orientaciones”1. Si bien la Comisión está integrada por personas que poseen intereses y puntos de vista distintos en torno a los problemas de la educación en Chile, es nuestro deber hacer el esfuerzo de dialogar esgrimiendo razones a favor de cada uno de esos puntos de vista. El resultado no debe ser necesariamente la unanimidad; pero sí, al menos, un registro común de las diferencias que existan entre sus miembros. Por eso el documento, en vez de defender un punto de vista específico, intenta dar a conocer los aspectos principales del debate a la luz del conocimiento acumulado. El texto aspira a ser un punto de partida del diálogo que debe haber entre nosotros. En la primera parte (I), el documento revisa – a la luz de la literatura- cuáles son las funciones que posee la educación, en especial el sistema escolar. En otras palabras, en la primera parte, el documento intenta dar algunos datos para responder la siguiente pregunta: ¿por qué –es decir, con qué propósito- las sociedades educan a sus miembros y en especial a los recién venidos a este mundo? Como veremos, el sentido y las funciones de la educación son múltiples y es probable que un buen marco regulatorio sea el que es capaz de equilibrar esas múltiples funciones, sin ahogar ninguna de ellas a favor de alguna otra. Si bien este aspecto del problema puede parecer excesivamente conceptual, puede contribuir a comprender los problemas de la educación (que si bien son estructurales, son también de legitimación puesto que la escuela se legitimó en base a un proyecto colectivo -el estado nacional- que se ha visto expuesto a múltiples transformaciones como consecuencia de la modernización económica y social). En la segunda parte (II) el texto provee alguna información acerca del derecho vigente – tanto doméstico como internacional- en esta materia. Incluye las propuestas de reforma constitucional recién presentadas a trámite. 1

Los temas que ese documento sugiere –y acerca de los que versa el memorandum- son los que siguen: -Objetivos y fines de la educación (mirada actual: contexto de globalización y de Chile contemporáneo; educación conectada a proyecto país) -Revisión de los principios rectores de la LOCE: derecho efectivo a la educación, igualdad de oportunidades e inclusión. -Rol del Estado en la educación.

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Como lo pone de manifiesto la evidencia, tanto en el derecho internacional, como en el derecho doméstico, se procura equilibrar la libertad de enseñanza (el derecho de los particulares de emprender proyectos educativos y el derecho de los padres de escoger entre ellos) y el derecho a la educación (el derecho a que el estado financie una educación que asegure un cierto estándar de calidad). Como se ha dicho, es probable que en el caso de nuestro país el derecho a la educación omita la referencia a la calidad de los procesos educativos y no cuente, en consecuencia, con mecanismos que hagan justiciable ese derecho. Igualmente, según lo muestra la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la libertad de enseñanza se ha concebido a veces como una autonomía irrestricta que permite a los particulares rechazar todo control o regulación de parte del Estado. En la tercera parte (III) el texto intenta dar alguna orientación conceptual en torno a la “educación con financiamiento público”. En este caso, el texto define las alternativas de financiamiento público de la educación y sus combinaciones posibles. En lo fundamental, el texto subraya que una cosa es el deber del estado de financiar la educación y otra cosa, distinta, la función de proveerla. En fin, en cuarto lugar (IV) se agregan algunos anexos con información de interés. En especial, el proyecto de reforma constitucional en actual trámite con su exposición de motivos; algunas minutas de trabajo provenientes del Congreso; y los pronunciamientos del Comité de Derechos Humanos respecto del derecho a la educación. En su conjunto, el documento sólo tiene por objeto proveer alguna información básica sólo para el debate de la primera sesión. (I)

Las funciones de la educación desde el punto de vista conceptual La Educación es, de todos los bienes que ofrece a sus ciudadanos un estado democrático, sin duda el más relevante. Una mirada a la literatura pone de manifiesto las funciones sociales que cumple la educación (en especial el sistema escolar). La experiencia comparada, muestra que, en general, los sistemas educativos cumplen todas, o algunas, de las siguientes funciones (que habrá que tener en cuenta al tiempo de evaluar el marco regulatorio existente en Chile). Función de reproducción. Como lo sugieren múltiples autores (el más notorio, Durkheim, pero también podríamos citar a Dewey) mediante la educación, las sociedades reproducen y configuran lo que pudiéramos llamar su conciencia moral, un puñado de valores y de principios que configuran su identidad. Esta función de la educación se acentuó especialmente en el período de formación de los estados nacionales. Durante el siglo XIX, las élites intentaron, mediante la escuela, generalizar códigos comunicativos, valores y una memoria común que hiciera posible a una comunidad política relativamente homogénea (la Nación).

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La escuela fue un instrumento de homogeinización cultural en los proyectos republicanos, especialmente en Chile. Así lo muestra la obra de Sarmiento, la de Valentín Letelier, la de José Abelardo Núñez (que funda las escuelas normalistas en Chile)2. En suma, mediante la educación las sociedades reproducen una cierta idea del “nosotros”, de los que fuimos y de aquello a lo que aspiramos. En el caso de Chile (a diferencia de otros países donde no fue la idea de Nación, sino la religiosidad, como ocurrió en los países del norte de Europa, la que impulsó la escolaridad)3 esta es una función extremadamente importante y puede afirmarse que la expansión de la escuela – o más bien, del sistema escolar con base estatal- estuvo, durante el siglo XIX, atada a este ideal (aunque, como digo, no ocurre lo mismo en otros países. No siempre la expansión del sistema escolar está vinculada a la idea de nación). Esta función es una de las que se encuentra en crisis en las actuales circunstancias por las que atraviesa el sistema escolar. Ocurre que el sistema escolar (el sistema nacional de educación de masas en Chile) nació atado a los ideales republicanos y del estado nacional y de ahí entonces que la expansión de la escuela surgió de la mano del estado (aunque la Iglesia tuvo escuelas desde antes que el estado y una influencia mucho más fuerte en la formación de las élites). Hoy día las transformaciones de la modernidad (expansión del consumo, debilitamiento del proyecto de estado nacional, estímulo a la diversidad) han puesto en crisis el modelo de expansión nacional y republicano. Y el sistema escolar erigido sobre ese relato también encuentra problemas para legitimarse. Se encuentra aquí una cuestión ideológica relativa al sistema escolar. En otras palabras, nuestro país se encuentra expuesto hoy día a un conjunto de transformaciones que están, hasta cierto punto, modificando su fisonomía y ponen en crisis las legitimaciones históricas del sistema escolar nacional. Esas transformaciones han modificado profundamente la economía y la sociedad y desafían los relatos, los símbolos y las representaciones de las que se alimenta la unidad afectiva de la Nación. Los logros de nuestro país han sido espectaculares en muchos sentidos –y así lo pone de manifiesto la evidencia empírica- pero hay un déficit al que la sociedad debe hacer frente: no se ha logrado construir una identidad-país lo suficientemente fuerte como para dejar atrás la nostalgia por la imagen-país precedente (y que prevaleció durante buena parte del siglo 20), que se sostenía en el respaldo del grupo o la colectividad, en la protección del Estado, en un mercado interno protegido, en una élite ilustrada y una democracia muy institucionalizada pero escasamente participativa. Función de justicia. El sistema escolar o educacional en general, no sólo posee funciones de reproducción simbólica o pública. También tiene funciones distributivas. Mediante la educación las sociedades (especialmente las sociedades democráticas) intentan corregir las arbitrariedades de la cuna y del azar natural. Este es un viejo tema que se encuentra ya en Platón (en la República, Platón sugiere separar a los niños de las 2

Vid. Egaña, M.L. La educación primaria popular en el siglo XIX en Chile: una práctica de política estatal, Dibam, Piie, 2000. 3 Cfr. Craig, J.E. The expansion of education, Review of research in education, vol. 9 (1981), pp.151-213.

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familias para así suprimir las ventajas de la cuna y asegurar a los niños un trato estrictamente igualitario). Cuando cada uno de nosotros llega a este mundo, viene provisto de algunas condiciones iniciales que alteran la igualdad. Algunos poseen deprivaciones culturales, otros desventajas físicas o de alguna otra índole. La escuela es una institución que se funda en el principio que la repartición de méritos y de oportunidades debe estar basada en el desempeño, borrando, en lo posible, las condiciones de orígen. En otras palabras, la promesa de la educación, es que el destino de los nuevos miembros de la sociedad, dependa de su voluntad de logro. El sistema escolar es, por eso, de todas las instituciones sociales, el que se vincula más directamente con cuestiones de equidad. En Chile, sin embargo, el sistema escolar presenta profundas diferencias que son dependientes del capital económico o cultural de las familias. Los niños ingresan al sistema escolar provistos ya de diferencias vinculadas al ambiente familiar donde comienzan a desenvolver sus vidas. La función de la escuela es, en principio, borrar o disminuir esas diferencias, en vez de acrecentarlas. Esto viene exigido no sólo por razones de justicia, sino también de eficiencia: los talentos naturales se distribuyen aleatoriamente entre ricos y pobres. Cuando el sistema escolar apaga los talentos de los pobres, produce pérdida de bienestar social. Las diferencias tempranas en el sistema escolar, según lo pone de manifiesto el conocimiento acumulado, son diferencias definitivas al tiempo de competir por un cupo en el sistema universitario. Esto explica que el sistema escolar sea más relevante que el universitario en cuestiones de equidad. En la práctica, la autoridad educacional en el sistema escolar está radicada, para los más pobres, en instituciones estatales en sentido amplio (v.gr. municipalidades) o en empresas privadas (los sostenedores). En las instituciones particulares pagadas, por su parte, parece mayor el peso de las familias. No es exagerado afirmar que el sistema escolar en Chile tiende a reproducir el capital cultural previo en vez de corregirlo, arriesgando así el peligro de que la cuna marque a fuego el destino de los niños. Es bueno recordar, que una sociedad con escuelas es una sociedad que, hasta cierto punto, se ha propuesto alejarse de una sociedad de herederos, es decir, se ha propuesto alejarse de una sociedad que tolera que el destino dependa, ante todo, de elementos adscritos o involuntarios de las personas. Funciones políticas. La educación también cumple funciones estrechamente vinculadas con la ciudadanía . Las competencias que son necesarias para el ejercicio de la ciudadanía (una experiencia cognitiva común, el uso de un mismo código comunicativo) y las virtudes que hacen a un buen ciudadano (disposición al diálogo, a dejarse persuadir por buenas razones) son claves para el funcionamiento de la democracia. Cómo sean los ciudadanos del futuro y cuán cohesionada sea nuestra comunidad política, es una cuestión que depende del sistema escolar que tengamos hoy día. Existen, desde luego, muy estrechas vinculaciones entre la escuela y la ciudadanía. Por lo pronto, la experiencia escolar es, en algún sentido, la primera experiencia ciudadana. Cuando un niño ingresa al colegio –y aprende a participar de una experiencia común no guíada directamente por la familia- empieza a incorporarse a la ciudad, a la polis. El aprendizaje de un cuerpo de conocimientos que, idealmente, lo iguala con todos los otros niños, estableciendo, de esa manera, una primera distancia con el grupo en que nació, es una primera experiencia ciudadana. A ella se suma la experiencia –que usualmente anticipan los juegos- de realizar actividades cooperativas o competitivas en base a reglas que no pueden ser transgredidas. Si se agrega el hecho que la escuela

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rompe la incondicionalidad del hogar, para sustituírla por la evaluación de ciertas conductas esperadas, se comprende facilmente la importancia de la escuela en este ámbito. Pero, por sobretodo, la escuela se relaciona con la ciudadanía en la medida que provee a los niños de una experiencia común, de un conjunto de significados compartidos, que ayudará, luego, a la comunicación y al sentido de comunidad que es propio del ámbito de lo público. Puede afirmarse así que, con prescindencia de los mecanismos de financiamiento que la soportan, toda escuela es, en algún sentido, pública. Una sociedad sin escuelas –una sociedad en la que la educación de las nuevas generaciones se efectúa en el espacio del hogar o espontáneamente en el mercado del trabajo- es una sociedad carente del ámbito de lo público, carente de esa esfera en la que los miembros de la comunidad nos reconocemos como iguales. Función económica. Mediante la educación se crea y se fortalece eso que hoy suele llamarse capital humano. Como lo muestra abundantemente la literatura, hay correlaciones entre crecimiento económico y nivel educacional de los países. Una población bien educada –dotada de las destrezas necesarias para adquirir conocimiento nuevo- es clave para el crecimiento económico de los países que es base, por su parte, del bienestar social4. Función eugenésica. Como de nuevo lo pone de manifiesto la literatura, la educación en las sociedades contemporáneas también cumple la función de reproducir el modo o forma de vida que los padres estiman mejores para sus hijos. Las sociedades democráticas son sociedades diversas, hetereogéneas, y la escuela es también el lugar mediante el cual los diversos grupos y formas de vida intentan reproducir sus valores. Al margen de esas funciones –pero relacionadas con ella- el sistema escolar posee otras múltiples dimensiones que es necesario también tener en cuenta al tiempo de regularlo y que aquí se mencionan por vía puramente ejemplar. El sistema escolar plantea algunos problemas de política que urge decidir y que, en lo fundamental, son los que siguen: quién tiene la autoridad educacional (¿los padres o las familias?, ¿el Estado?, ¿los individuos?); qué contenidos han de enseñarse (¿cuánta homogeneidad debe haber en la formación de niños y de jóvenes? ¿la educación debe ante todo promover las preferencias de los padres o debemos dar oportunidades al niño para que forje sus propias preferencias?); quién financia el sistema escolar (¿rentas generales?; ¿rentas familiares?; ¿una mezcla de una y otra?); cómo se distribuyen los alumnos en el sistema escolar (¿seleccionarán las escuelas produciendo una selección temprana de oportunidades?. ¿Habrá que tender a una educación más integrada?). La decisión respecto de cada una de esas cuestiones posee extrema relevancia en los niveles de equidad del sistema. En la medida que la selección universitaria se produce en base a la experiencia escolar, parece obvio que los niveles de igualdad de acceso al sistema universitario son función del tipo de experiencia escolar a que niños y jóvenes son sometidos. 4

El clásico en esta materia es Becker, G. Human Capital. A theoretical and empirical analysis, with special reference to education, New York: National Bureau of Economic Research, 1964 (Hay segunda edición 1975). Cfr. también Human Capital Theory: Foundations of a Field of Inquiry, Review of Educational Research, Fall 1996, vol. 66, N°3, pp. 341-359.

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De otra parte, el sistema de educación superior tiene también problemas que le son propios (calidad, equidad). Históricamente, sin embargo, se ha reconocido a las instituciones universitarias muchísima mayor autonomía que al sistema escolar. Ello tiene una razón histórica. Baste pensar que las Universidades son más viejas que la escuela e incluso que la idea de currículum. Conviene tener en cuenta esos diversos objetivos (¿habrá que agregar algún otro?) y problemas (¿habrá quedado alguno en el tintero?) que cumple un sistema educacional al tiempo de evaluar, como es nuestro deber, el marco regulatorio. Enfatizar nada más uno de esos objetivos, descuidando los otros, constituye no sólo un error conceptual, sino un error de política pública. Puede ocurrir, por ejemplo, que el cuarto objetivo (el de capital humano) pueda ser alcanzado más rápido y mejor por la vía de descuidar algunos de los otros objetivos (por ejemplo, el objetivo de corregir las arbitrariedades de la cuna; pero eso sería contradictorio con los ideales que animan a la sociedad democrática). Conviene recordar esto en los tiempos que corren, donde, de una manera inexplicable, suele acentuarse nada más la dimensión de inversión o de consumo que poseería la educación. Lo que parece sin embargo quedar claro a la luz del precedente análisis, es que la educación tiene a la vez dimensiones privadas y públicas que es imprescindible equilibrar y que, como veremos, reconoce el derecho nacional e internacional. Parece razonable entonces: i) que los padres, al margen de su nivel de renta, escojan el tipo de educación que quieren para sus hijos y que, por eso, y sin perjuicio de los contenidos curriculares mínimos, tengan la oportunidad de escoger entre varios proyectos educacionales. Está en la índole de la paternidad el propósito de influir y hasta cierto punto dirigir la educación de los hijos y si bien esta tarea la realizan los padres de manera más o menos informal, también supone un derecho a incidir en la escuela y escogerla. Como veremos, este es un aspecto que procuran tutelar incluso instrumentos internacionales de derechos humanos; ii) también es razonable que las diversas creencias (o incluso grupos como las minorías étnicas o asociaciones religiosas) puedan aspirar a reproducirse mediante el sistema escolar y por eso es correcto que permitamos que lo hagan y funden escuelas y otras instituciones educativas (desde luego, la libertad de conciencia incluye el derecho a propagar el propio credo y culto). Una sociedad democrática es inevitablemente una sociedad diversa, en cuyo seno coexisten múltiples formas de vida, cada una de las cuales tiene derecho a transmitir sus valores y puntos de vista a las generaciones venideras; iii) también es obvio que, sin perjuicio de la anterior diversidad, la comunidad política necesita inducir en niños y jóvenes las virtudes y las experencias que son necesarias para la vida compartida (y eso justifica que al margen de la diversidad existan contenidos educacionales mínimos). Por supuesto, sin los tres principios precedentes parecen valiosos (porque tutelan aspectos relevantes de la vida democrática) entonces el estado debe estar dispuesto a apoyar su desarrollo, cuando sea necesario, con cargo a rentas generales.

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(II)

Aspectos jurídicos relativos a la educación5. La situación de la educación en la Carta Constitucional. El derecho vigente y las propuestas de reforma. En el caso de las reglas constitucionales en actual vigencia, la educación aparece recogida en el artículo 19 de la manera siguiente: Nº 10.- El derecho a la educación. La educación tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida. Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos. Corresponderá al Estado otorgar especial protección al ejercicio de este derecho. El Estado promoverá la educación parvularia. (Modificado por Ley 19.634 de 1999) La educación básica y la educación media son obligatorias, debiendo el Estado financiar un sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el acceso a ellas de toda la población. En el caso de la educación media este sistema, en conformidad a la ley, se extenderá hasta cumplir los 21 años de edad. (Inciso modificado por Ley 19.876 de 2003) Corresponderá al Estado, asimismo, fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles; estimular la investigación científica y tecnológica, la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación. Es deber de la comunidad contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación;

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En el ordenamiento jurídico nacional (al igual que en otros sistemas legales como, v.gr. el francés) existen las leyes orgánicas constitucionales. A diferencia de las leyes comunes y las leyes de quorún calificado, este tipo de normas son conocidas como leyes de base: han de establecer los principios generales que permitan el desarrollo, por ejemplo, de algún derecho fundamental. No es correcto desde el punto de vista técnico entregar a una ley orgánica el desarrollo pormenorizado de las materias sobre que versa. El plenario del Consejo Asesor sugirió especialmente tener esto en cuenta. El Tribunal Constitucional si bien ha sido algo ambiguo al declarar el ámbito que es propio de este tipo de leyes, declaró recientemente que “es menester actuar con prudencia, porque en forma alguna debe extenderse el ámbito de aplicación de las leyes orgánicas constitucionales más allá de lo necesario y permitido por la Constitución, puesto que el hacerlo privaría a nuestro sistema legal de una equilibrada y conveniente flexibilidad, dado el alto quórum que leyes de esta naturaleza requieren para su aprobación, modificación o derogación” (Sentencia relativa a Tribunales de Familia, 2004).

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Nº 11.- La libertad de enseñanza incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales. La libertad de enseñanza no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional. La enseñanza reconocida oficialmente no podrá orientarse a propagar tendencia político partidista alguna. Los padres tienen el derecho de escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos Una ley orgánica constitucional establecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y señalará las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento. Dicha ley, del mismo modo, establecerá los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel. Como es fácil observar, los preceptos que se acaban de transcribir consagran dos derechos relativos al tema que nos ocupa, a saber: el derecho a la educación (artículo 19, número 10) y la libertad de enseñanza (artículo 19, número 11). Esto es algo habitual en el derecho comparado; aunque la forma de consagración de ambos derechos tiende a diferir6 6

Así por ejemplo, la Constitución Española de 1978 establece en su artículo 27.1. Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza. 2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales. 3. Los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. 4. La enseñanza básica es obligatoria y gratuita. 5. Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes. 6. Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales. 7. Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca. 8. Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes. 9. Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca. 10. Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca. Puede citarse también la carta alemana (traduzco de la edición francesa): Article 7 [Enseignement scolaire] (1) El conjunto de la enseñanza escolar está bajo el control del estado. (2) Las personas investidas de la autoridad parental tiene el derecho de decidir acerca de la instrucción religiosa de los niños. (3) La instrucción religiosa es de enseñanza regular en las escuelas públicas a excepción de las escuelas no confesionales. La instrucción religiosa es impartida por las comunidades religiosas sin perjuicio del control del estado. (4) El derecho de fundar escuelas privadas está garantizado. Las escuelas privadas que sustitutyen a las escuelas públicas deben estar acreditadas y sometidas a la ley del Lander. El reconocimiento se entrega a las escuelas que no son de un nivel inferior a las públicas en cuanto a sus programas, su instalación, la formación de sus profesores, ni favorecen una segregación fundada en la fortuna de los padres. (los números cinco y seis regulan en detalle el reconocimiento de escuelas privadas).

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En lo que respecta al derecho a la educación el precepto establece el sentido que ella ha de poseer (“el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida”); consagra el derecho de los padres a educar a sus hijos (“Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos. Corresponderá al Estado otorgar especial protección al ejercicio de este derecho”); y establece la educación obligatoria y un conjunto de deberes generales a cargo del estado (sin establecer, empero, estándares de calidad ni ordenar que los establezca la ley). El texto constitucional no protege este derecho con el recurso de protección ni incluye una definición de calidad mínima, ni confiere el mandato de esa definición a la ley. En lo que respecta a la libertad de enseñanza, el precepto le atribuye dos dimensiones, a saber, el derecho de abrir y organizar establecimientos de enseñanza y el derecho de los padres a escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos. El número 11 del artículo 19, concluye señalando que una ley orgánica constitucional (la conocida como LOCE) establecerá “los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y señalará las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento”. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado ya respecto del alcance de la libertad de enseñanza. Y en un fallo del año 2004 (Rol 410) ha declarado que esa libertad posee las siguientes dimensiones (la síntesis que sigue ha sido tomada de Rodrigo Correa, "Tribunal Constitucional", en 2 Rev. D. UAI (2004), en prensa):

Por su parte la Carta Suiza en su artículo 19 dice escuetamente que el Estado garantiza una educación primaria “suficiente y libre”. La carta de Japón, a su turno, establece que: Article 26. All people shall have the right to receive an equal education correspondent to their ability, as provided by law. All people shall be obligated to have all boys and girls under their protection receive ordinary education as provided for by law. Such compulsory education shall be free. La Carta Italiana, por su parte, luego de reconocer el derecho de los padres a educar a sus hijos, se refiere a la libertad de enseñanza y el derecho a la educación en los términos siguientes: Titolo II - Articolo 33 L'arte e la scienza sono libere e libero ne è l'insegnamento. La Repubblica detta le norme generali sulla istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi. Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato. La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare ad esse piena libertà e ai loro alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali. E' prescritto un esame di Stato per la ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi e per l'abilitazione all'esercizio professionale. Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato. Titolo II - Articolo 34 La scuola è aperta a tutti. L'istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.

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El tribunal denominó Fundamentos Constitucionales de la Libertad de Enseñanza a los siguientes (los paréntesis indican los considerandos del fallo donde se contiene la declaración7). a Los establecimientos de enseñanza y los padres son los titulares de la libertad de enseñanza (cc. 10, 15); b El núcleo esencial de la libertad de enseñanza está comprendido por el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales (ibid.); c La libertad de enseñanza también comprende otros elementos, entre los cuales se encuentra la autonomía del titular para cumplir sus objetivos (cc. 10, 26), la obtención del reconocimiento oficial de la docencia de conformidad a la ley y el derecho a impetrar la subvención estatal correspondiente (c. 11); d La libertad de enseñanza está exclusivamente limitada por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional (cc. 12s); e La prohibición que recae sobre la enseñanza reconocida oficialmente de propagar tendencias políticas partidistas (c. 14); f El derecho de los padres a escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos (c. 15); g La reserva de ley orgánica constitucional respecto de (i) el establecimiento de los requisitos mínimos de la enseñanza básica y media; (ii) las normas de general aplicación que permiten al Estado velar por el cumplimiento de dichos requisitos mínimos, y (iii) el establecimiento de los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales (c. 17); h La obligación del Estado de otorgar subvención a los establecimientos de enseñanza particulares (c. 19), y i La prohibición de condicionar la subvención a exigencias inadecuadas o desproporcionadas (cc. 26s). En el caso se comenta resultan particularmente problemáticos los principios relativos a la titularidad del derecho (a) y a la subvención (c, h, i), los que se comentan a continuación. Aumentar los niveles de control respecto de los establecimientos que reciben subvención requiere –a la luz de ese criterio del Tribunal- reforma constitucional en muchos aspectos. Con todo, la principal diferencia desde el punto de vista normativo entre ambos derechos, radica en que mientras la libertad de enseñanza se encuentra protegida por la acción de protección prevista en el artículo 208, el derecho a la educación no. En otras palabras, ambos derechos tienen en la carta fundamental diverso peso normativo. 7

. El fallo completo puede consultarse en www.tribunalconstitucional.cl Artículo 20.-El que por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías establecidos en el artículo 19, números 1º, 2º, 3º inciso cuarto, 4º, 5º, 6º, 9º inciso final, 11º, 12º, 13º, 15º, 16º en lo relativo a la libertad de trabajo y al derecho a su libre elección y libre contratación, y a lo establecido en el inciso cuarto, 19º, 21º, 22º, 23º, 24º y 25º podrá ocurrir por sí o por cualquiera a su nombre, a la Corte de Apelaciones respectiva, la que adoptará de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes. 8

Procederá también, el recurso de protección en el caso del Nº 8º del artículo 19, cuando el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación sea afectado por un acto u omisión ilegal imputable a una autoridad o persona determinada. (Modificado por Ley 20.050 de 2005)

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Con todo, y sobre ese último aspecto, existe hoy en trámite una propuesta de reforma constitucional que incorpora dos nuevos deberes para el Estado, a propósito del derecho a la educación. El proyecto tiene dos propósitos: “Por una parte, el de resguardar este derecho. Esto implica que el Estado asume un deber cautelar o de precaución, a fin de que este derecho pueda materializarse. No se trata, por tanto, de un deber de protagonismo, sino de una facultad de regulación. Por la otra, se establece el deber del Estado de velar por la calidadde la educación. Este deber se traduce en la obligación del Estado de observar y cuidar atentamente que la educación que se imparta en cualquier nivel cumpla ciertos estándares mínimos, que permitan obtener superioridad o excelencia. Ambos nuevos deberes permitirán que el Estado pueda establecer a través de normas jurídicas, de convenios, de la fiscalización, que el derecho a la educación se cumpla en óptimos niveles. Consecuente con ello, la reforma agrega, en el artículo 19 Nº 11 que la ley determine los mecanismos básicos para asegurar la calidad de la educación. Se trata de una convocatoria al legislador común, no al legislador orgánico. Este debe abordar sólo algunos aspectos. Además, la ley de subvenciones, que es una ley común, es aquella en que deberían establecerseestos mecanismos, en su gran mayoría. Dicha convocatoria es para que la ley establezca los “mecanismos básicos”. Será el legislador el que los diseñe, libremente. Pero deben apuntar al establecimiento de instrumentos objetivos de medición. A fin de evitar una petrificación o una obsolescencia normativa, la reforma establece que la ley sólo disponga la consagración de aquellos instrumentos “básicos”, o sea, sólo los más fundamentales o esenciales, que puedan permanecer en el tiempo”9. Por otra parte, el proyecto de reforma hace extensivo el recurso de protección al derecho a la educación. La propuesta de reforma constitucional en actual trámite es la que sigue: 1) Reemplázase el inciso cuarto del artículo 19 Nº 10, por el siguiente: “Corresponderá al Estado, asimismo, resguardar el derecho a la educación, fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles; velar por la calidad de ésta; estimular la investigación científica y tecnológica, la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación.”. 2) Modifícase el artículo 19 Nº 11 de la siguiente manera: a) Agrégase en el inciso primero del artículo 19 Nº 11, después de la expresión “establecimientos educacionales”, precedida de una coma (,), la expresión “en conformidad a la ley”. b) Agrégase el siguiente inciso final: “La ley determinará los mecanismos básicos para asegurar la calidad de la educación.”. 3) Reemplázase el inciso segundo del artículo 20,por el siguiente: “Procederá, también, el recurso de protección en el caso del Nº 8º y del número 10 del artículo 19, cuando el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación o el derecho a la educación sea afectado por un acto u omisión ilegal imputable a una autoridad o persona determinada.”. 9

El documento completo relativo a la propuesta de reforma, se adjunta en anexo.

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Comentarios generales a esa propuesta: a) La reforma establece el deber general del estado de velar por la calidad de la educación y dispone que la ley determinará los mecanismos básicos para asegurarla; b) La libertad de crear establecimientos de enseñanza se subordina a la ley (puesto que se ha discutido si acaso la ley puede establecer condiciones adicionales a las previstas en la ley orgánica); c) Se protege mediante el denominado recurso de protección el derecho a la educación bajo las siguientes condiciones: c.1. algunas de las dimensiones del derecho definido en el número 10 debe verse afectado por un acto u omisión ilegal (recuérdese que si la ley define calidad, entonces por esta vía el recurso adquiere extrema relevancia); c.2. imputable a una autoridad o persona determinada. Por supuesto, hay otra serie de derechos fundamentales involucrados en la educación, aunque de manera más o menos indirecta. El derecho a un trato igual y a no ser discriminado de manera arbitraria, por ejemplo, es uno de esos derechos que ha recibido un amplio tratamiento en la jurisprudencia en Chile. La educación en el derecho internacional de los derechos humanos. (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 13). Las normas internacionales de derechos humanos que hayan sido aprobadas y ratificadas por Chile, forman parte de su derecho interno. La mayor parte de los autores consideran, además, que poseen rango constitucional (según lo establecería el artículo 5, inciso segundo de la Constitución Política luego de la reforma del año 1989). Por lo mismo, las reglas que a continuación se transcriben son obligatorias para el Estado en Chile. Este texto –que forma parte de los instrumentos de Naciones Unidas- procura equilibrar, como se verá, el derecho de elección de los padres, el derecho de los particulares a abrir establecimientos educacionales y los deberes del estado. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho: a) La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b) La enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos

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medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; c) La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; d) Debe fomentarse o intensificarse, en la medida de lo posible, la educación fundamental para aquellas personas que no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria; e) Se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la enseñanza, implantar un sistema adecuado de becas, y mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente. 3. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales, de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas, siempre que aquéllas satisfagan las normas mínimas que el Estado prescriba o apruebe en materia de enseñanza, y de hacer que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa o moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. 4. Nada de lo dispuesto en este artículo se interpretará como una restricción de la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza, a condición de que se respeten los principios enunciados en el párrafo 1 y de que la educación dada en esas instituciones se ajuste a las normas mínimas que prescriba el Estado. En un anexo se acompañan las opiniones interpretativas que, respecto del precepto que se acaba de transcribir, ha emitido el Comité de derechos económicos, sociales y culturales de Naciones Unidas10. En general, el Comité ha declarado que el derecho a la educación debe cumplir cuatro requisitos fundamentales: “a) Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores, entre otros, el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los programas probablemente necesiten edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.; algunos necesitarán además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información, etc. b) Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos, sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte. La accesibilidad consta de tres dimensiones que coinciden parcialmente: i) No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos mas vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno de los motivos prohibidos (véanse los párrafos 31 a 37 sobre la no discriminación); 10

Las opiniones del Comité son fuente de derecho bajo el sistema de Naciones Unidas.

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ii) Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia); iii) Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada por las diferencias de redacción del párrafo 2 del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y superior: mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita. c) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en materia de enseñanza (véanse los párrafos 3 y 4 del artículo 13). d) Adaptabilidad. La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados.” Problemas que surgen de lo anterior y que debemos discutir. a) Según hemos visto, la educación tiene múltiples dimensiones –algunas se vinculan a la calidad de la comunidad política, otras al derecho de los grupos a promover ciertas formas de vida, etcétera. Una de las cuestiones que debiéramos considerar (para ser fieles al memorandum que inspira nuestro trabajo) es si acaso en la discusión pública en Chile y en general en el marco regulatorio se ha prestado suficiente atención a esas dimensiones o si, en cambio, se ha enfatizado en demasía alguna en perjuicio de otras; b) El marco regulatorio desde el punto de vista constitucional –y luego de la reforma en actual trámite- ¿parece razonable? ¿equilibra de manera suficiente la libertad de enseñanza con el derecho a la educación? ¿está acorde con el derecho internacional de los derechos humanos? ¿la LOCE es una ley de bases o en cambio rigidiza en exceso el ámbito de la educación? Una opinión habitual es estas materias es la de que el Tribunal Constitucional ha elaborado una interpretación de la libertad de enseñanza que priva al Estado de importantes facultades regulatorias. Acerca la libertad de enseñanza a la autonomía irrestricta, lo que impide entonces que el órgano estatal establezca por la vía de la ley condiciones relativas, v.gr., a la calidad. (III)

La educación con financiamiento público. En rigor, toda la educación (al margen de cuál sea su forma de financiamiento) es pública. Para advertirlo, basta atender al hecho que, por ejemplo, en la escuela los recién venidos a este mundo, niños y jóvenes, hacen la experiencia de la alteridad: se encuentran con otro (alter) y aprenden poco a poco a competir con él, a respetar reglas

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en la interacción y a reconocerlo. La educación, en suma, nos ayuda a trascender nuestra mera individualidad y, fuere cual fuere su forma de financiamiento, nos compromete con una suma de experiencias con el mundo que tenemos en común. De otra parte, la educación posee importantes efectos externos que favorecen a todos. Eso es lo que en la jerga de los economistas se denomina una externalidad positiva. Esa externalidad confiere a la educación la dimensión de bien público. Hablar de educación privada (más allá del simple hecho del financiamiento) es tan absurdo como pretender que hay un lenguaje privado. Un lenguaje que sólo hable usted no es, simplemente, un lenguaje. Ahora bien, históricamente la educación pública (al menos en los países de América Latina y desde luego en Chile) se identifica con la educación financiada y proveída por el Estado. Contribuyó a esa identificación el hecho que la expansión de la escolaridad en la región (y por supuesto en Chile) fue un resultado de la creación del Estado Nacional. Sin embargo –y al margen de esa experiencia histórica- es perfectamente posible distinguir entre el financiamiento de la educación, por una parte, y su provisión, por otra parte. Cuatro alternativas son aquí posibles, a saber. i) Que la educación sea financiada por el estado y proveída por escuelas controladas directamente por el Estado. En este caso el Estado financia y produce directamente la educación (fue el caso del sistema nacional de educación de buena parte del siglo XX); ii) Que la educación sea financiada por particulares y proveída por particulares. En este caso, los particulares financian y, al mismo tiempo, producen la educación (como ocurre hoy con la educación particular no subvencionada); iii) Que la educación sea financiada por el estado y proveída por particulares. (Es el caso de la educación subvencionada). iv) Que la educación sea financiada por particulares y proveída por el estado (como ocurre hoy en parte del sistema de educación superior donde el estudiante internaliza los costos de su enseñanza por la vía de pagar la matrícula con renta presente o futura, según sea el caso). Las opiciones i) y iii) (financiamiento por parte del Estado) admiten también modalidades diversas: pueden, por ejemplo, ser subsidios a la demanda o a la oferta. Es probable que fuere cual fuere la forma de financiamiento de la educación, el Estado tenga buenas razones para intervenir. Si la educación produce bienes públicos (es decir, bienes de los que todos sacaremos provecho) entonces es natural que el Estado ( el ente público por antonomasia) se preocupe de asegurar mínimos de calidad, de contenido y que tenga el deber de supervisar las prácticas educativas.

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Pues bien, en el caso del marco regulatorio existente en Chile, esas cuatro posibilidades de financiamiento y provisión de la educación son posibles. Con todo, puede afirmarse que la regla general en Chile es que la educación sea financiada con cargo a rentas generales, mediante un mecanismo de subvención a la demanda, consistente en que el estado entrega una cierta cantidad de dinero al sostenedor de un colegio por cada alumno que logre matricular, en términos tales que si el alumno migra de establecimiento, el financiamiento migra con él. El modelo espera estimular la competencia. El precepto clave en torno a este tema es el que sigue (DECRETO CON FUERZA DE LEY No. 2 FIJA TEXTO REFUNDIDO, COORDINADO Y SISTEMATIZADO DEL DECRETO CON FUERZA DE LEY No. 2, DE 1996, SOBRE SUBVENCION DEL ESTADO A ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES):

Art. 6. Para que los establecimientos de enseñanza puedan de la impetrar el beneficio de la subvención, deberán cumplir con los siguientes requisitos: a) Que tengan el reconocimiento oficial del Estado, por haber cumplido los requisitos establecidos en el artículo 21º de la ley No. 18.962; a) bis. Que al menos un 15% de los alumnos de los establecimientos presenten condiciones de vulnerabilidad socioeconómica, salvo que no se hayan presentado postulaciones suficientes para cubrir dicho porcentaje. El reglamento determinará la forma de medir y ponderar la vulnerabilidad debiendo considerar el nivel socioeconómico de la familia, el nivel de escolaridad de los padres o apoderados del alumno y el entorno del establecimiento. b) Que sus cursos se ajusten a los mínimos y máximos de alumnos por curso que, en cada caso y para atender las exigencias pedagógicas, señale el reglamento. El Ministerio de Educación podrá autorizar una matrícula que exceda los cupos máximos, cuando situaciones especiales, derivadas de las necesidades educacionales, lo aconsejen. El número de alumnos matriculado en exceso no dará derecho a percibir subvención ni será tampoco considerado para los efectos de los cálculos a que se refiere el artículo 13. Asimismo, resolverá privativamente y sin ulterior recurso cualquier dificultad que pudiera suscitar la aplicación de esta norma; c) Que cuenten con los cursos o ciclos de educación correspondientes al nivel de enseñanza que proporcionen; d) Que cuenten con un reglamento interno que rija las relaciones entre el establecimiento, los alumnos y los padres y apoderados. En dicho reglamento se deberán señalar: las normas de convivencia en el establecimiento; las sanciones y reconocimientos que origina su infracción o destacado cumplimiento; los procedimientos por los cuales se determinarán las conductas que las ameritan; y, las instancias de revisión correspondientes.

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Los reglamentos internos deberán ser informados y notificados a los padres y apoderados para lo cual se entregará una copia del mismo al momento de la matrícula o de su renovación cuando éste haya sufrido modificaciones, dejándose constancia escrita de ello, mediante la firma del padre o apoderado correspondiente. Sólo podrán aplicarse sanciones o medidas disciplinarias contenidas en el reglamento interno. Cuando se aplique la medida de expulsión, el alumno afectado podrá solicitar la revisión de la medida ante la instancia de apelación que deberá contemplar el reglamento interno respectivo. Durante la vigencia del respectivo año escolar, los sostenedores y/o directores de los establecimientos no podrán cancelar la matrícula, suspender o expulsar alumnos por causales que se deriven de la situación socioeconómica o del rendimiento académico de éstos. Las disposiciones de los reglamentos internos que contravengan normas legales, se tendrán por no escritas y no podrán servir de fundamento para la aplicación de medidas por parte del establecimiento a conductas de los miembros de la comunidad educativa. La infracción de cualquiera de las disposiciones de este literal, será sancionada como infracción grave. d) bis. Que cuenten en un lugar visible de la oficina de atención de público con un cartel que enuncie los principales puntos de la ley Nº 18.962 y del decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1998, sobre Subvenciones, en lo que respecta al sistema de admisión, reglamentos y normas disciplinarias. Dicho cartel será distribuido por el Ministerio de Educación a todos los establecimientos. e) Que entre las exigencias de ingreso o permanencia no figuren cobros ni aportes económicos, directos, indirectos o de terceros, tales como fundaciones, corporaciones, entidades culturales deportivas, etc., o de cualquier naturaleza que excedan los derechos de escolaridad y matrícula autorizados por la presente ley, y En el caso de los establecimientos educacionales que implementen procesos de selección, el monto y condiciones del derecho o arancel que se cobrará a los padres para participar no podrá superar el valor de la matrícula fijado por el Ministerio de Educación. El no pago de compromisos económicos contraídos por el padre o apoderado con motivo del contrato de matrícula u otros con el establecimiento, no podrá servir de fundamento para la aplicación de ningún tipo de sanción a los alumnos ni la retención de documentación académica, sin perjuicio del ejercicio de otros derechos por parte del establecimiento. f) Que se encuentren al día en los pagos por conceptos de remuneraciones y de cotizaciones previsionales respecto de su personal.

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Los establecimientos educacionales que se incorporen al régimen de jornada escolar completa diurna, deberán cumplir, además de los requisitos establecidos en el inciso anterior, con los siguientes: g) Un mínimo de 38 horas semanales de trabajo escolar para la educación general básica de 3º a 8º, y de 42 horas para la educación media humanístico- científica y técnico-profesional. Para todos los efectos, se entenderán como horas de trabajo escolar tanto aquellas comprendidas en los planes y programas de estudios oficiales, propios o elaborados por el Ministerio de Educación, como aquellas que, de manera complementaria a dicho plan y de acuerdo con su proyecto educativo, defina cada establecimiento como de asistencia obligatoria y sujetas a evaluación sin incidencia en la promoción. Dichas horas serán de 45 minutos, tanto para la enseñanza básica como media. h) Un tiempo semanal y el tiempo diario de permanencia de los alumnos en el establecimiento que permita la adecuada alternancia del trabajo escolar con los recreos y su alimentación, y el mayor tiempo que éstos representen, en conformidad a las normas que se señalen en el reglamento, e i) Asegurar que dentro de las actividades curriculares no lectivas, los profesionales de la educación que desarrollen labores docentes y tengan una designación o contrato de 20 o más horas cronológicas de trabajo semanal en el establecimiento, destinen un tiempo no inferior a dos horas cronológicas semanales, o su equivalente quincenal o mensual, para la realización de actividades de trabajo técnico- pedagógico en equipo, tales como perfeccionamiento, talleres, generación y evaluación de proyectos curriculares y de mejoramiento educativo. Los establecimientos educacionales que a contar del año 2005 impetren por primera vez la subvención educacional, por todos sus niveles o por un nuevo nivel o modalidad de enseñanza, para tener derecho a ella, deberán funcionar en el régimen de jornada escolar completa diurna por los alumnos correspondientes a los niveles de enseñanza de 3º hasta 8º año de educación general básica y de 1º hasta 4º año de educación media. En todo caso, los alumnos atendidos en jornada escolar completa diurna no podrán ser atendidos con posterioridad en un régimen distinto. Excepcionalmente, por resolución fundada del respectivo Secretario Regional Ministerial de Educación, se podrá eximir a un establecimiento educacional del cumplimiento de lo señalado en el inciso precedente, cuando por aplicación de dichas normas se impida de manera insalvable el acceso a la educación de alumnos que carezcan de cobertura escolar. Los aspectos fundamentales de ese marco regulatorio –en los que quizá convendría detenerse- son los que siguen. Se incluyen sólo aquellos aspectos que indudablemente (de acuerdo a la práctica jurisprudencial del Tribunal Constitucional) son materia de ley orgánica.

Requisitos de las instituciones para su reconocimiento oficial (LOCE):

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Parece haber una opinión generalizada en el sentido que las barreras de entrada al sistema educacional son muy laxas. Por consiguiente, se ha subrayado la necesidad de fortalecerlas asegurando así que quienes se incorporen al sistema posean mayores calificaciones. Las reglas en actual vigencia respecto de algunas de estas materias son las que siguen: Art. 23. El Ministerio de Educación reconocerá oficialmente a los establecimientos educacionales que impartan enseñanza en los niveles básico y medio, cuando así lo soliciten y cumplan con los siguientes requisitos: LEY 18.962 Art. 21° D.O. 10.03.1990 a) Tener un sostenedor, que podrá ser una persona natural o jurídica, que será responsable del funcionamiento del establecimiento educacional. Dicho sostenedor o representante legal, en su caso, deberá a lo menos, contar con licencia de educación media; b) Ceñirse a planes y programas de estudio, sean propios del establecimiento o los generales elaborados por el Ministerio de Educación, de acuerdo a lo señalado en el artículo 20 de esta ley; LEY 18.956 Art. 20º D.O. 08.03.1990 c) Poseer el personal docente idóneo que sea necesario y el personal administrativo y auxiliar suficiente que les permita cumplir con las funciones que les corresponden, atendido el nivel y modalidad de la enseñanza que impartan y la cantidad de alumnos que atiendan. Se entenderá por docente idóneo al que cuente con el título de profesor del respectivo nivel y especialidad cuando corresponda, o esté habilitado para ejercer la función docente según las normas legales vigentes; d) Funcionar en un local que cumpla con las normas de general aplicación previamente establecidas, y e) Disponer de mobiliario, elementos de enseñanza y material didáctico mínimo adecuado al nivel y modalidad de la educación que pretenda impartir, conforme a normas de general aplicación, establecidas por ley. Asimismo, dicho Ministerio reconocerá oficialmente a los establecimientos educacionales que impartan enseñanza parvularia en cualquiera de sus niveles, a solicitud de los mismos y siempre que reúnan los requisitos contemplados en el artículo 24 siguiente. El Ministerio de Educación podrá encomendar a la Junta Nacional de Jardines Infantiles la certificación del cumplimiento de dichos requisitos. LEY 19.864 Art. 1º Nº 2 D.O. 08.04.2003 Art. 24. Los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos que impartan enseñanza parvularia, serán los siguientes: LEY 19.864 Art. 1º Nº 3 D.O. 08.04.2003 a) Tener un sostenedor que cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 23 precedente y que no haya sido condenado a pena aflictiva; b) Tener un proyecto educativo que tenga como referente las Bases Curriculares de la Educación Parvularia elaboradas por el Ministerio de Educación;

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c) Contar con el personal idóneo y calificado; d) Disponer del mobiliario, equipamiento y material didáctico necesario, de acuerdo con los niveles de atención respecto de los cuales solicite reconocimiento, y e) Acreditar que el local en el cual funciona el establecimiento, cumple con las normas de general aplicación previamente establecidas. Los requisitos contemplados en las letras c) y d), serán reglamentados mediante decreto supremo del Ministerio de Educación. Art. 25. El establecimiento educacional que opte al reconocimiento oficial deberá presentar al Secretario Regional Ministerial de Educación correspondiente, una solicitud acompañada de los antecedentes que acrediten el cumplimiento de los requisitos a que se refieren los artículos anteriores. LEY 19.979 Art. 10 3) D.O. 06.11.2004 Si dicha solicitud no se resolviera dentro de los noventa días posteriores a su entrega, se tendrá por aprobada. LEY 18.962 Art. 22° D.O. 10.03.1990 Si la solicitud fuere rechazada, se podrá reclamar ante el Ministro de Educación en un plazo de quince días contado desde la notificación del rechazo, el que resolverá dentro de los quince días siguientes. LEY 18.956 Art. 20º D.O. 08.03.1990 Art. 26. El reconocimiento oficial se hará por resolución del Secretario Regional Ministerial de Educación que corresponda, en la que se indicará, a lo menos, el nombre y dirección del establecimiento, la identificación del sostenedor o del representante legal, en su caso, y el nivel de enseñanza que imparta. LEY 18.962 Art. 23° D.O. 10.03.1990 Obtenido el reconocimiento oficial, un establecimiento educacional sólo requerirá nueva autorización de acuerdo con los procedimientos descritos en los artículos 23 y 24, para crear un nivel o una modalidad educativa diferente. LEY 19.979 Art. 10 4) D.O. 06.11.2004

Posibilidades de seleccionar estudiantes: Cabría señalar que el Tribunal Constitucional (Rol 410/2004) declaró que las reglas relativas a la selección de alumnos eran reglas de índole orgánica constitucional. Por lo mismo, cualquier regla relativa a los criterios de selección (o la prohibición de seleccionar alumnos) supondría modificar la LOCE conforme a ese criterio. Art. 11. Los procesos de selección de alumnos deberán ser objetivos y transparentes, asegurando el respeto a la dignidad de los alumnos, alumnas y sus familias, de conformidad con las garantías establecidas en la Constitución y en los tratados suscritos y ratificados por Chile. LEY 19.979 Art. 10º 2) D.O. 06.11.2004 Al momento de la convocatoria, el sostenedor del establecimiento deberá informar:

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a) Número de vacantes ofrecidas en cada nivel; b) Criterios generales de selección; c) Plazo de postulación y fecha de publicación de los resultados; d) Requisitos de los postulantes, antecedentes y documentación a presentar; e) Tipos de pruebas a las que serán sometidos los postulantes, y f) Monto y condiciones del cobro por participar en el proceso. Una vez realizada la selección, el establecimiento publicará en un lugar visible la lista de los seleccionados. A quienes no resulten seleccionados o a sus apoderados, cuando lo soliciten, deberá entregárseles un informe con los resultados de sus pruebas firmado por el encargado del proceso de selección del establecimiento.

Contenidos curriculares mínimos, objetivos y evaluación de logros: Art. 20. Corresponderá al Presidente de la República, por decreto supremo, dictado a través del Ministerio de Educación, previo informe favorable del Consejo Superior de Educación a que se refiere el artículo 36, establecer los objetivos fundamentales para cada uno de los años de estudio de las enseñanzas básica y media, como asimismo de los contenidos mínimos obligatorios que facilitarán el logro de los objetivos formulados, los que deberán publicarse íntegramente en el Diario Oficial. LEY 18.956 Art. 20º D.O. 08.03.1990 LEY 18.962 Art. 18° D.O. 10.03.1990 Los establecimientos educacionales tendrán libertad para fijar planes y programas de estudios que consideren adecuados para el cumplimiento de los referidos objetivos y contenidos mínimos obligatorios por año y los complementarios que cada uno de ellos fije. Los establecimientos educacionales harán entrega a la autoridad regional de educación correspondiente, de los planes y programas que libremente elaboren, debiendo dicha autoridad certificar la fecha de entrega. Los planes y programas se entenderán aceptados por el Ministerio de Educación transcurridos noventa días, contados desde la fecha de su entrega, fecha a partir de la cual se incorporarán al registro de planes y programas que el Ministerio llevará al efecto. LEY 18.956 Art. 20º D.O. 08.03.1990 No obstante, dicho Ministerio podrá objetar los respectivos planes y programas que se presenten para su aprobación, dentro del mismo plazo a que se refiere el inciso anterior, si éstos no se ajustan a los objetivos fundamentales y contenidos mínimos que se establezcan de acuerdo a esta ley. Esta objeción deberá notificarse por escrito en ese plazo mediante carta certificada dirigida al domicilio del respectivo establecimiento. En todo caso, procederá el reclamo de los afectados por la decisión del Ministerio de Educación, en única instancia, ante el Consejo Superior de Educación, en el plazo de quince días, contado desde la fecha de la notificación del rechazo, disponiendo dicho Consejo de igual plazo para pronunciarse sobre el reclamo. LEY 18.956

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Art. 20º D.O. 08.03.1990 El Ministerio de Educación deberá elaborar planes y programas de estudios para los niveles de enseñanza básica y media, los cuales deberán ser aprobados previamente por el Consejo Superior de Educación. Dichos planes y programas serán obligatorios para los establecimientos que carezcan de ellos. LEY 18.956 Art. 20º D.O. 08.03.1990 Art. 21. Corresponderá al Ministerio de Educación diseñar los instrumentos que permitan el establecimiento de un sistema para la evaluación periódica, tanto en la enseñanza básica como de la media, del cumplimiento de los objetivos fundamentales y de los contenidos mínimos de esos niveles. LEY 18.956 Art. 20º D.O. 08.03.1990 LEY 18.962 Art. 19° D.O. 10.03.1990 Previa aprobación del Consejo Superior de Educación dicho Ministerio procederá a establecer la aplicación periódica del sistema de evaluación a que se refiere el inciso anterior, debiendo en todo caso, efectuar pruebas de evaluación, a lo menos, al término de la educación básica y de la educación media. El Ministerio de Educación deberá elaborar estadísticas de sus resultados, por región y por establecimientos educacionales, los que deberán publicarse en alguno de los diarios de circulación nacional o regional y además fijarse en lugares visibles en cada establecimiento evaluado. En caso alguno la publicación incluirá la individualización de los alumnos. (IV)

Propuestas de reforma existentes. En trámite algunas veces, y de manera más o menos informal en otras, existen en la actualidad varias propuestas o proyectos de reforma. A continuación se incluyen algunas de las más atingentes al tema que nos ocupa. Propuesta de los diputados Gabriel Silber, Carlos Montes y Carolina Tohá, esta última presidenta de la instancia parlamentaria, es la siguiente: I) REFORMA A LA CONSTITUCION DE LA REPUBLICA. En la Constitución el derecho a la Educación está subordinado a la Libertad de Enseñanza (y a la libertad de empresa). La desigualdad y segmentación de la educación se explica en gran medida porestas normas. Es necesario entonces fortalecer el derecho a la educación. En la Reforma Constitucional del año 2005 se debatió el tema y se presentó el recurso de protección por el Derecho a la Educación. Esto fue rechazado en la Cámara de Diputados por la oposición. REFORMA A LOCE: Reformas a la institucionalidad

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1.- Que sólo existan establecimientos subvencionados sin fines de lucro. 2.- Que las municipalidades que no sean capaces o no se sientan capaces de hacerse cargo de la educación entreguen los establecimientos al Gobierno Regional. 3.- Que se creen Corporaciones Regionales de Derecho Público para administrar los establecimientos educacionales entregados a los gobiernos regionales. 4.- Que se fortalezca la educación Técnica de los trabajadores, de los colegiosdel Decreto 3166, y de la Educación Superior. Para estos efectos, entre otras cosas, debería modificarse por ley el directorio de INACAP para ponerlo al servicio de toda la Educación Técnica. Reformas al Sistema de Financiamiento 5.- Que el Ministerio de Educación pague a los establecimientos educacionales la asignación de experiencia o bienio con subvención especial y adicional. 6.- Que el Financiamiento Compartido se termine o reforme profundamente, a lo menos se debe bajar el máximo de cobro mensual por alumno y se debe contemplar que una parte de los recursos beneficien a toda la educacióncomunal. En el 2006 se estiman ingresos por 204.000.000.000. 7.- Que se apruebe cuanto antes una Ley de Subvención Preferencial que supere el Proyecto del Ejecutivo. La mayor parte de los recursos debe destinarse a los colegios municipales que atienden a más alumnos vulnerables, considerando toda la educación básica y con un contrato que asegure una efectiva "Accountability". Reformas al Ministerio de Educación 8.- Que se den facultades al Ministerio de Educación para exigir calidad y buen funcionamiento académico y administrativo de todos los colegios municipales y particulares subvencionados. 9.- Que se reforme profundamente los Departamentos Provinciales deEducación:Aumentándolos- Dotándolos de capacidades para apoyar a los municipios y a los directoresde Colegio- Y permitiéndoles impulsar programas de perfeccionamiento de los docentes en los propios colegios. 10- Que el ministerio de Educación tenga facultades para solicitar al Consejo Superior de Educación el cierre de carreras o programas de mala calidad en universidades, institutos o centros de formación Técnica. Esto está en comisión mixta en el Parlamento Reformas a la Selección, Evaluación y Participación 11.- Que se elimine toda forma de selección de alumnos en colegios municipales y Colegios particulares subvencionados. Realizar sorteo de los cupos cuando estos sean menores a los inscritos 12.- Que se abra y se consolide la participación en la educación. Que se elimine el artículo que prohíbe la participación estudiantil en la educación superior privada.Que se modifique la composición del Consejo Superior de Educación, incorporando a representantes de los profesores, municipios y estudiantes. Que se den facultades decisorias en algunas materias a los Consejos Escolares. 13.- Que los sistemas de evaluación de la calidad de la educación tipo SIMCE no puedan tener una ponderación mayor al 50 o 60 por ciento. Es necesario incorporar

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también la evaluación de la formación más integral de los estudiantes Reformas a las Condiciones de los Profesores 14.- Que los profesores dispongan de tiempo efectivo y de condiciones parapreparar en el establecimiento sus clases y actividades. 15.- Que los profesores que, de manera reiterada, no cumplan con sus obligaciones básicas puedan ser propuestos por el director del Colegio, Daemo Corporación al Concejo Municipal para ser exonerados por dos tercios desus miembros y con el pago de todos sus derechos. Propuesta gubernamental. I.CONTENIDO DE LA REFORMA. La reforma constitucional que sometemos a vuestra consideración tiene los siguientes propósitos. 1.Nuevos deberes del Estado. El derecho a la educación implica ciertos deberes para el Estado. Estosdeberes no son iguales. En unos, el Estado debe “proteger”; en otros debe“promover”, “fomentar”, “financiar”, “estimular”, “incrementar”.Específicamente, se le asigna, en primer lugar,el de proteger especialmente el derecho preferente que tienen los padres de educar a sushijos. En segundo lugar, tiene el deber de promover la educación parvularia. En tercer lugar, tiene el deber de financiar un sistema gratuito para la educaciónbásica y media obligatoria. En cuarto lugar, al Estado le corresponde fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles. Enseguida, le corresponde estimular la investigación científica y tecnológica y la creación artística. Finalmente, al Estado le corresponde proteger e incrementar el patrimonio cultural de la nación. En ninguno de estos deberes, sin embargo, se establece que el Estado deba velar por la calidad de la educación. De ahí que la reforma proponga incorporar dos nuevos deberes para el Estado, a propósito del derecho a la educación. Por una parte, el de resguardar este derecho. Esto implica que el Estado asume un deber cautelar o de precaución, a fin de que este derecho pueda materializarse. No se trata, por tanto, de un deber de protagonismo,sino de una facultad de regulación. Por la otra, se establece el deber del Estado de velar por la calidad de la educación. Este deber se traduce en la obligación del Estado de observar y cuidar atentamente que la educación que se imparta en cualquier nivel cumpla ciertos estándares mínimos, que permitan obtener superioridad o excelencia. Ambos nuevos deberes permitirán que el Estado pueda establecer a través de normas jurídicas, de convenios, de la fiscalización, que el derecho a la educación se cumpla en óptimos niveles. Consecuente con ello, la reforma agrega, en el artículo 19 Nº 11 que la ley determine los mecanismos básicos para asegurar la calidad de laeducación. Se trata de una convocatoria al legislador común, no al legisladororgánico. Este debe abordar sólo algunos aspectos. Además, la ley de subvenciones, que es una ley común, es aquella en que deberían establecerseestos mecanismos, en su gran mayoría. Dicha convocatoria es para que la ley establezca los “mecanismos básicos”. Será el legislador el que los diseñe, libremente. Pero deben apuntar al establecimiento de instrumentos objetivos de medición. A fin de evitar una petrificación o una obsolescencia normativa, lareforma establece que la ley sólo disponga la consagración de aquellos instrumentos “básicos”, o sea, sólo los más fundamentales o esenciales, que puedan permanecer en el tiempo.

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El objetivo de estos mecanismos es “asegurar” la calidad de laeducación. Es decir, preservar o resguardar que ello se logre. 2.Regulación de la libertad de enseñanza. En la actualidad la Constitución establece la posibilidad de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales.Para el Tribunal Constitucional el derecho de “abrir” establecimientos equivale a “crear o formar establecimientos educacionales de cualquier nivel, de acuerdo con el ideario del proyecto educativo de los fundadores respectivos”. El derecho de organizarlos, por su parte, equivale a “determinar,los fundadores o quienes les sigan, las características del establecimiento en nexo con sus finalidades u objetivos y métodos para lograrlos; rasgos típicos de la docencia y de los profesionales que la lleven a cabo; régimen dedirección, administración y responsabilidad; reglas pertinentes al orden ydisciplina en la convivencia interna; sistema financiero o vínculos con otrasinstituciones”. Por último, la libertad de enseñanza incluye la facultad de“mantener, esto es, conservar o sostener el establecimiento en el tiempo,modificando su organización o, en última instancia, cerrarlo o transferirlo a terceros”. Sin embargo, el Tribunal ha entendido que la libertad de enseñanza equivale a autonomía. Para el Tribunal, “la libertad de enseñanza supone el respeto y protección de la plena autonomía, garantizada por la Constitución en favor delfundador o sostenedor del establecimiento respectivo, para la consecución de suproyecto educativo, en los ámbitos docente, administrativo y económico, porque sin gozar de certeza jurídica en el cumplimiento de tales supuestos esencialestampoco es realmente posible afirmar que existe aquella libertad”. “Obviamente, es derecho del titular ejercer libremente las tres facultades descritas, estoes, hacerlo sin injerencias o intromisiones lesivas para el núcleo esencial detal atributo fundamental asegurado por el Código Político”. “Tal principio, de autonomía de la asociación correlativo a la subsidiariedad estatal, es deaplicación amplia, cubriendo, entre muchos otros, a los establecimientos privados o particulares de enseñanza, sean o no subvencionados. Con dicha capacidad de regirse por sí mismos en lo docente o pedagógico, administrativo y económico, los establecimientos aludidos quedan habilitados por la Constitución para ejercer plenamente la libertad de enseñanza, sin intervención o injerencia indebida del Estado ni de terceros, los cuales son, en tal sentido, ajenos a ellos”. Sin embargo, el Tribunal ha agregado que “la libertad de enseñanza que el Poder Constituyente consagra, asegura y propugna es vulnerada cuando se la subordina, directa o indirectamente, al reconocimiento oficial por el Estado o al otorgamiento de aquel beneficio pecuniario al que tienen derecho los establecimientos particulares correspondientes”.De ahí que haya objetado, por ejemplo, la acreditación de directores. Ahí consideró que “las dos normas referidas y en trámite de formación pugnan sustantivamente con el derecho reconocido a los establecimientos municipales deenseñanza, porque les exigen someterse al proceso de acreditación, imperativocuyo acatamiento impide, en la forma concebida en el proyecto, elegir ydesignar a quienes se consideren profesionales idóneos para servir la direcciónde esos establecimientos, aunque no se hayan sometido al proceso referido”. La misma visión de la libertad de enseñanza, como una autonomía que no admite regulación, la sostuvo el Tribunal con ocasión de una regulación reglamentaria, impugnada ante el Tribunal, en que el SEREMI de Educación teníaque verificar el cumplimiento de ciertos requisitos antes de otorgar elreconocimiento oficial para establecimientos de enseñanza parvularia. Ahísostuvo que “la obtención del reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel, que cumplan los requisitos establecidos en la Ley OrgánicaConstitucional respectiva, es un

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derecho garantizado por laConstitución, del que son titulares todos los establecimientos educacionales, sin distinción, y el cual debe ser siempre respetado y amparado”.La Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, no obstante, establece una serie de regulaciones para el ejercicio de esta libertad.En primer lugar, las regulaciones se centran en el derecho a abrir establecimientos educacionales. Por mandato de la Constitución, esta LOC debe“establecer los requisitos para el reconocimiento oficialdelosestablecimientos educacionales de todo nivel”.Pues bien, la LOCE regula dicho reconocimiento. En lo que aquí interesa,por una parte, regula a los establecimientos que impartan enseñanza en losniveles parvularios, básico y medio. Para tal efecto, exige una serie de condiciones que lista. Entre otras, la de tener un sostenedor, ceñirse a planes y programas de estudio, poseer personal docente idóneo, funcionar en un local adecuado y disponer de mobiliario, elementos de enseñanza y material didáctico.El reconocimiento oficial se realiza por una resolución del Secretario RegionalMinisterial de Educación. Por la otra, la LOCE regula el reconocimiento oficialpara las universidades. Estas deben constituirse por escritura pública o porinstrumento privado reducido a escriturapública; debenhacerlocomocorporaciones de derecho privado, sin fines de lucro; también deben registrarseante el Ministerio de Educación, lo que les da su personalidad jurídica yacreditarse. Esta comprende la aprobación del proyecto institucional y elproceso que permite evaluar el avance y concreción de los objetivos de la nuevaentidad. De este modo, no basta la sola intención de los interesados para operarimpartiendo educación en cualquiera de los niveles, pues se exige unreconocimiento oficial.En segundo lugar, las regulaciones se centran en la organización de losestablecimientos. Entre otros aspectos, la LOCE regula la revocación delreconocimiento oficial si se pierden los requisitos para ello. También exige,como ya señalamos, el que las universidades se organicen bajo la modalidad decorporaciones de derecho privado sin fines de lucro.En tercer lugar, las regulaciones se centran en el funcionamiento omantención delestablecimiento.Respecto delos establecimientos nouniversitarios, la LOCE exige contenidos mínimos obligatorios e instrumentos deevaluación definidospor elMinisterio de Educación. Inclusolos establecimientos de enseñanza media no pueden otorgar licencias de este niveleducacional, pues eso corresponde al Ministerio de Educación.De este modo, la libertad de enseñanza no está ajena a la configuración ylimitación legal. Ella es concebida por el constituyente y el legisladororgánico como estructuralmente limitada. En todo su ciclo de desarrollo –al abrir, al organizar y al mantener un establecimientodebe cumplir condiciones,requisitos, cargas, etc.Ello no tiene otra explicación que no sea ser la contraparte del derechoa la educación.De ahí que la reforma que proponemos establezca que la libertad de abrir,organizar, y mantener establecimientos educacionales se haga “en conformidad ala ley”. Consideramos que la libertad de enseñanza no puede quedar al margen de laconfiguración legal. En un Estado democrático, al legislador le corresponde configurar los derechosfundamentales. El principio derepresentacióndemocrática de los ciudadanos en el Parlamento, habilita a éstos a que normenel ejercicio de los derechos fundamentales.Dicha convocatoria al legislador no es una excepción en nuestro sistema.Por ejemplo, sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella; el derecho de desarrollar una actividadeconómica debe efectuarse “respetando las normas legales que la regulan”. Por lo mismo, no estamos tratando de modo diferenciado a la libertad de enseñanza respecto de los demás derechos, ni siendo innovativos en relación a la forma enque la Constitución convoca al legislador.3.Ampliación del recurso de protección. El tercer propósito de la reforma es establecer la procedencia del recurso de protección para el derecho a la educación. Como se sabe, el recurso de protección es un mecanismo que se

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haceefectivo ante las cortes de apelaciones. A través de él se busca que estetribunal restablezca el imperio del derecho y de una protección a aquella persona que ha sido amenazada, privada o perturbada en el ejercicio legítimo deciertos derechos constitucionales.La Constitución no establece este mecanismo de amparo jurisdiccional para todos los derechos que consagran el artículo 19. Quedan fuera de su órbitaaquellos derechos que podríamos denominar sociales, en contraposición a los derechos de libertad. En estos últimos hay una delimitación negativa del ámbitode actuación de un individuo, pues impone una actitud de abstención por partede otro sujeto, que generalmente es el Estado o el poder público. En estacategoría se encuentra la inviolabilidad del domicilio, la libertad de expresión el derecho de reunión, de asociación, etc.Los derechos sociales, en cambio, son aquellos que se traducen en una prestación. Implican una actitud activa del poder público que debe llevar a cabo las acciones oportunas para hacerlos efectivos.La Constitución excluye del recurso de protección al derecho a laprotección de la salud, el derecho a la seguridad social, el derecho a laeducación. Con la presente reforma incorporamos entre los derechos que pueden ser amparados por el recurso de protección al derecho a la educación.Pero lo hacemos siguiendo las estrictas condiciones que se establecen para el derecho a vivir en un medio libre de contaminación. Este derecho se asemeja al derecho a la educación porque tiene una doblecara. Por una parte, es un derecho; y por lo mismo hay titulares que pueden demandarlo. Por la otra, hay deberes que cumplir por parte del Estado.Tratándose de vivir en un medio libre de contaminación, la Constituciónestablece que “es deber del Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza”.En tal sentido, se aparta de los requisitos comunes al resto de losderechos. Para estos se exige una acción u omisión, arbitrariedad o ilegalidad,y amenaza, privación o perturbación del derecho.Para la procedencia del recurso en el derecho a la educación, semantiene la exigencia de acción u omisión y la vulneración del derecho. Pero se restringe en los siguientes sentidos. En primer lugar, es necesario que exista “un” acto u omisión. Con ellose busca, por una parte, subrayar que se reclama por actividad o inactividadespecífica o singularizada. Así, si se reclama por falta de fomento o deestímulo, esas conductas omisivas no tienen la particularidad que se exige.Por la otra, que este acto u omisión sea propio del órgano o personarecurrida. Ello es particularmente sensible con ocasión del derecho a laeducación, pues consagra deberes para el Estado. Pero la mayoría de ellos sonatribuibles a decisiones que no son administrativas, sino que legislativas. Yestas no son amparables por el recurso de protección. En segundo lugar, es necesario que exista siempre ilegalidad. Es decir,una contravención expresa al ordenamiento jurídico. Se excluye laarbitrariedad como causal que lo hace procedente. Debe existir siempre una conducta antinormativa del Estado, de sus organismos o de un particular. En tercer lugar, se restringe porque es necesario que exista unarelación de causalidad clara entre la acción u omisión y la vulneración delderecho. En este sentido va el uso de la expresión “imputable”, que lareforma emplea. Ello implica que en el análisis de la Corte se debenconsiderar todas aquellas circunstancias de la víctima, terceros o de lanaturaleza que puedan afectar la responsabilidad por la ilegalidad que sesostiene. Para el Estado ello implica, además, que la acción u omisión debe estar dentro de la competencia que la ley asigna al órgano respectivo paraque ésta le sea imputable. En cuarto lugar, es necesario que la acción u omisión sea imputable “auna autoridad o persona determinada”. Con ello se busca evitar reclamacionesgenéricas, que atribuyan conductas antinormativas al “Estado”, a la“administración”, a los “particulares”. El acto que agravia los derechos debeser

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imputado a un sujeto específico. Estamos conscientes que con esta reforma estamos dando un paso giganteen protección de derechos. Queremos partir por el derecho a la educación, yno por los demás derechos sociales que la Constitución establece, porque hayaquí una demanda ciudadana, que es necesario atender. Creemos que una serie de recursos que hoy día se fundan en lavulneración de otros derechos constitucionales, pasarán a invocar el derechode la educación. Hoy, por ejemplo, si un niño es expulsado de un colegio, se alega vulneración del derecho de propiedad o desigualdad de trato. Con lareforma, bastará que alegue la vulneración de su derecho a la educación. También consideramos que no se podrá reclamar de ciertas omisiones delEstado. Si el Estado no ha dictado una ley, o no ha establecido los fondos suficientes para cubrir ciertas prestaciones, o para estimular ciertas actividades, eso no es propio de corregirse por medio del recurso deprotección. También confiamos en que las cortes administrarán con prudencia estanueva facultad. No creemos que estemos dando atribuciones para que se instaleel “gobierno de los jueces”, o que los tribunales adquieran el poder deestablecer políticas públicas, pues eso le corresponde definirlo, en nuestrosistema, al Gobierno de turno o al legislador. Estamos dando atribuciones para que los jueces resuelvan vulneracionesespecíficas a un derecho, realizadas por una determinada acción u omisión proveniente de una autoridad o particular singular. II.PALABRAS FINALES. Con la presente reforma, mi Gobierno está dando cumplimiento a uncompromiso adquirido ante el país y los estudiantes secundarios. Dicha reformase enmarca en uno de los cuatro ejes del Gobierno definidos el pasado 21 demayo. Esta reforma busca insertarse en todas aquellas que la precedieron y queconstituyeron un hito para mejorar la educación de nuestros niños. Estasbuscaron aumentar la cobertura de la educación. Hoy queremos dar un paso más y establecer como objetivo mejorar la calidad de la educación. En consecuencia, tengo el honor de someter a vuestra consideración, elsiguiente PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL: Artículo único.- Modifícase la Constitución Política de la República en elsiguiente sentido. 1)Reemplázase el inciso cuarto del artículo 19 Nº 10, por el siguiente: “Corresponderá al Estado, asimismo, resguardar elderecho a la educación, fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles; velar por la calidad de ésta; estimular la investigación científicay tecnológica, la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación.”. 2) Modifícase el artículo 19 Nº 11 de la siguientemanera: a) Agrégase en el inciso primero del artículo19 Nº 11, después de la expresión “establecimientos educacionales”, precedidade una coma (,), la expresión “en conformidad a la ley”. b) Agrégase el siguiente inciso final: “La ley determinará los mecanismos básicos paraasegurar la calidad de la educación.”. 3) Reemplázase el inciso segundo del artículo 20,por el siguiente: “Procederá, también, el recurso de protección en el caso del Nº 8º y del número 10 del artículo 19, cuando el derecho a viviren un medio ambiente libre de contaminación o el derecho a la educación seaafectado por un acto u omisión ilegal imputable a una autoridad o personadeterminada.”.

COMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS,

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SOCIALES Y CULTURALES 21º período de sesiones 15 de noviembre a 3 de diciembre de 1999

APLICACIÓN DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES Observaciones generales 13 El derecho a la educación (artículo 13 del Pacto)

(21º período de sesiones, 1999) * El derecho a la educación (artículo 13 del Pacto) 1. La educación es un derecho humano intrínseco y un medio indispensable de realizar otros derechos humanos. Como derecho del ámbito de la autonomía de la persona, la educación es el principal medio que permite a adultos y menores marginados económica y socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades. La educación desempeña un papel decisivo en la emancipación de la mujer, la protección de los niños contra la explotación laboral, el trabajo peligroso y la explotación sexual, la promoción de los derechos humanos y la democracia, la protección del medio ambiente y el control del crecimiento demográfico. Está cada vez más aceptada la idea de que la educación es una de las mejores inversiones financieras que los Estados pueden hacer, pero su importancia no es únicamente práctica pues dispone de una mente instruida, inteligente y activa, con libertad y amplitud de pensamiento, es uno de los placeres y recompensas de la existencia humana. 2. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dedica dos artículos al derecho a la educación, los artículos 13 y 14. El artículo 13, la disposición más extensa del Pacto, es el artículo de alcance más amplio y más exhaustivo sobre el derecho a la educación de toda la litigación internacional sobre los derechos humanos. El Comité ya ha aprobado la Observación general Nº 11 sobre el artículo 14 (planes de acción para la enseñanza primaria); la Observación general Nº 11 y la presente son complementarias y deben examinarse conjuntamente. El Comité sabe que, para millones de personas de todo el mundo, el disfrute del derecho a la educación sigue siendo un objetivo lejano. Más aún, en muchos casos, este objetivo se aleja cada vez más. El Comité también tiene conciencia de los extraordinarios obstáculos estructurales y de otro tipo que impiden la aplicación plena del artículo 13 en muchos Estados Partes. 3. Con miras a ayudar a los Estados Partes a aplicar el Pacto y cumplir sus obligaciones en materia de prestación de informes, esta Observación general está consagrada al contenido normativo del artículo 13 (parte I, párrs. 4 a 42), a algunas de las obligaciones que de él se desprenden (parte II, párrs. 43 a 57) y a algunas violaciones caracterizadas (parte II, párrs. 58 y 59). En la parte III se recogen breves observaciones acerca de las obligaciones de otros agentes que los Estados Partes. Se basa en la amplia experiencia adquirida por el Comité en el examen de los informes de los Estados Partes a lo largo de muchos años.

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I. CONTENIDO NORMATIVO DEL ARTÍCULO 13 Párrafo 1 del artículo 13 - Propósitos y objetivos de la educación 4. Los Estados Partes convienen en que toda la enseñanza, ya sea pública o privada, escolar o extraescolar, debe orientarse hacia los propósitos y objetivos que se definen en el párrafo 1 del artículo 13. El Comité observa que estos objetivos de la educación reflejan los propósitos y principios fundamentales de las Naciones Unidas, consagrados en los Artículos 1 y 2 de la Carta. Se encuentran asimismo, en su mayor parte, en el párrafo 2 del artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, si bien el párrafo 1 del artículo 13 amplía la Declaración desde tres puntos de vista: la educación debe orientarse al desarrollo del sentido de la dignidad de la personalidad humana, debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre y debe favorecer la comprensión entre todos los grupos étnicos, y entre las naciones y los grupos raciales y religiosos. De todos esos objetivos de la educación que son comunes al párrafo 2 del artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y al párrafo 1 del artículo 13 del Pacto, acaso el fundamental sea el que afirma que "la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana". 5. El Comité toma nota de que, desde que la Asamblea General aprobó el Pacto en 1966, otros instrumentos internacionales han seguido desarrollando los objetivos a los que debe dirigirse la educación y, por consiguiente, considera que los Estados Partes tienen la obligación de velar por que la educación se adecue a los propósitos y objetivos expuestos en el párrafo 1 del artículo 13, interpretados a la luz de la Declaración Mundial sobre Educación para Todos (Jomtien (Tailandia), 1990) (art. 1), la Convención sobre los Derechos del Niño (párrafo 1 del artículo 29), la Declaración y Plan de Acción de Viena (parte I, párr. 33, y parte II, párr. 80), y el Plan de Acción para el Decenio de las Naciones Unidas para la educación en la esfera de los derechos humanos (párr. 2). Todos estos textos tienen grandes coincidencias con el párrafo 1 del artículo 13 del Pacto, pero también incluyen elementos que no están contemplados expresamente en él, por ejemplo, referencias concretas a la igualdad entre los sexos y el respeto del medio ambiente. Estos nuevos elementos están implícitos y reflejan una interpretación contemporánea del párrafo 1 del artículo 13. La opinión del Comité se sustenta en el amplio apoyo que los textos que se acaba de mencionar han recibido en todas las regiones del mundo (1) Párrafo 2 del artículo 13 - El derecho a recibir educación, observaciones generales 6. Si bien la aplicación precisa y pertinente de los requisitos dependerá de las condiciones que imperen en un determinado Estado Parte, la educación en todas sus formas y en todos los niveles debe tener las siguientes cuatro características interrelacionadas (2): a) Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores, entre otros, el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los programas probablemente necesiten edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.;

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algunos necesitarán además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información, etc. b) Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos, sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte. La accesibilidad consta de tres dimensiones que coinciden parcialmente: i) No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos mas vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno de los motivos prohibidos (véanse los párrafos 31 a 37 sobre la no discriminación); ii) Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia); iii) Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada por las diferencias de redacción del párrafo 2 del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y superior: mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita. c) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en materia de enseñanza (véanse los párrafos 3 y 4 del artículo 13). d) Adaptabilidad. La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados. 7. Al considerar la correcta aplicación de estas "características interrelacionadas y fundamentales", se habrán de tener en cuenta ante todo los superiores intereses de los alumnos. Apartado a) del párrafo 2 del artículo 13 - El derecho a la enseñanza primaria 8. La enseñanza primaria comprende los elementos de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad que son comunes a la educación en todas sus formas y en todos los niveles (3). 9. Para la interpretación correcta de "enseñanza primaria", el Comité se guía por la Declaración Mundial sobre Educación para Todos, donde se afirma: "El principal sistema para impartir la educación básica fuera de la familia es la escuela primaria. La educación primaria debe ser universal, garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de todos los niños y tener en cuenta la cultura, las necesidades y las posibilidades de la comunidad" (art. 5). La Declaración define "las necesidades básicas de aprendizaje" en su artículo 1 (4). Si bien enseñanza primaria no es sinónimo

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de educación básica, hay una estrecha correlación entre ambas. A este respecto, el Comité suscribe la posición del UNICEF: "la enseñanza primaria es el componente más importante de la educación básica" (5) 10. Según la formulación del apartado a) del párrafo 2 del artículo 13, la enseñanza primaria tiene dos rasgos distintivos: es "obligatoria" y "asequible a todos gratuitamente". Véanse las observaciones del Comité sobre ambas expresiones en los párrafos 6 y 7 de la Observación general Nº 11 sobre el artículo 14 del Pacto. Apartado b) del párrafo 2 del artículo 13 - El derecho a la enseñanza secundaria 11. La enseñanza secundaria comprende los elementos de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad que son comunes a la enseñanza en todas sus formas y en todos los niveles (6). 12. Aunque el contenido de la enseñanza secundaria varía entre los Estados Partes y con el correr del tiempo, implica la conclusión de la educación básica y la consolidación de los fundamentos del desarrollo humano y del aprendizaje a lo largo de toda la vida. Prepara a los estudiantes para la enseñanza superior y profesional (7). El apartado b) del párrafo 2 del artículo 13 se aplica a la enseñanza secundaria "en sus diferentes formas", reconociéndose con ello que la enseñanza secundaria exige planes de estudio flexibles y sistemas de instrucción variados que se adapten a las necesidades de los alumnos en distintos contextos sociales y culturales. El Comité estimula la elaboración y la aplicación de programas "alternativos" en paralelo con los sistemas de las escuelas secundarias normales. 13. De conformidad con el apartado b) del párrafo 2 del artículo 13, la enseñanza secundaria debe "ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita". La expresión "generalizada" significa, en primer lugar, que la enseñanza secundaria no depende de la aptitud o idoneidad aparentes de un alumno y en segundo lugar, que se impartirá en todo el Estado de forma tal que todos puedan acceder a ella en igualdad de condiciones. Véase en el párrafo 10 supra la interpretación que el Comité hace de "accesible". Para la interpretación de "accesible" por el Comité, véase el párrafo 6 supra. La expresión "por cuantos medios sean apropiados" refuerza el argumento de que los Estados Partes deben adoptar criterios variados e innovadores en lo que respecta a la enseñanza secundaria en distintos contextos sociales y culturales. 14. "La implantación progresiva de la enseñanza gratuita" significa que, si bien los Estados deben atender prioritariamente a la enseñanza primaria gratuita, también tienen la obligación de adoptar medidas concretas para implantar la enseñanza secundaria y superior gratuitas. Véase el párrafo 7 de la Observación general Nº 11 sobre el artículo 14 en lo que respecta a las observaciones generales del Comité sobre el significado de "gratuito". Enseñanza técnica y profesional 15. La enseñanza técnica y profesional forma parte del derecho a la educación y del derecho al trabajo (párrafo 2 del artículo 6). El apartado b) del párrafo 2 del artículo 13 presenta la enseñanza técnica y profesional como parte de la enseñanza secundaria, lo

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que refleja su importancia especial en ese nivel de la enseñanza. El párrafo 2 del artículo 6, en cambio, no menciona la enseñanza técnica y profesional en relación con un nivel específico de educación, por entender que tiene un papel más amplio, ya que permite "conseguir un desarrollo económico, social y cultural constante y la ocupación plena y productiva". Asimismo, en la Declaración Universal de Derechos Humanos se afirma que "la instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada" (párrafo 1 del artículo 26). En consecuencia, el Comité considera que la enseñanza técnica y profesional constituye un elemento integral de todos los niveles de la enseñanza (8). 16. La iniciación al mundo del trabajo y la tecnología no debería limitarse a programas de enseñanza técnica y profesional concretos, sino entenderse como componente de la enseñanza general. Con arreglo a la Convención de la UNESCO sobre la Enseñanza Técnica y Profesional (1989), esa enseñanza se refiere a "todas las formas y niveles del proceso de educación que incluye, además de los conocimientos generales, el estudio de las técnicas y de las disciplinas afines, la adquisición de habilidades prácticas, de conocimientos prácticos y de aptitudes, y la comprensión de los diferentes oficios en los diversos sectores de la vida económica y social" (párrafo a) del artículo 1) Entendido de esta forma, perspectiva adaptada igualmente en determinados Convenios de la OIT (9), el derecho a la enseñanza técnica y profesional abarca los siguientes aspectos: a) Capacita a los estudiantes para adquirir conocimientos y competencias que contribuyan a su desarrollo personal, su posibilidad de valerse por sí mismos y acrecienta la productividad de sus familias y comunidades, comprendido el desarrollo social y económico del Estado Parte; b) Tiene en cuenta las circunstancias sociales, culturales y educativas de la población en cuestión; las competencias, los conocimientos y los niveles de calificación necesarios en los diversos sectores de la economía; y el bienestar, la higiene y la seguridad laborales; c) Se ocupa de reciclar a los adultos cuyos conocimientos y competencias hayan quedado atrasados a causa de las transformaciones tecnológicas, económicas, laborales, sociales, etc.; d) Consiste en programas que den a los estudiantes, especialmente a los de los países en desarrollo, la posibilidad de recibir enseñanza técnica y profesional en otros Estados, con vistas a una transferencia y una adaptación de tecnología correctas; e) En el contexto de las disposiciones del Pacto relativas a la no discriminación y la igualdad, consiste en programas encaminados a promover la enseñanza destinada a las mujeres, las niñas, los jóvenes no escolarizados, los jóvenes sin empleo, los hijos de trabajadores migrantes, los refugiados, las personas con discapacidad y otros grupos desfavorecidos. Apartado c) del párrafo 2 del artículo 13 - El derecho a la enseñanza superior 17. La enseñanza superior comprende los elementos de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad, que son comunes a la enseñanza en todas sus formas y en todos los niveles (10).

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18. Si bien el apartado c) del párrafo 2 del artículo 13 sigue la misma tónica del apartado b) del párrafo 2 del artículo 13, no hace referencia ni a la educación "en sus diferentes formas" ni concretamente a la enseñanza técnica y profesional, omisiones que reflejan sólo una diferencia entre el apartado b) y el c) del párrafo 2 del artículo 13 en relación con la prioridad atribuida. Para que la enseñanza superior responda a las necesidades de los alumnos en distintos contextos sociales y culturales, es preciso que los planes de estudio sean flexibles y los sistemas de instrucción variados, con utilización incluso de la enseñanza a distancia; por consiguiente, en la práctica, tanto la enseñanza secundaria como superior han de estar disponibles "en diferentes formas". En cuanto a la inexistencia en el apartado c) del párrafo 2 del artículo 13, de referencia a la enseñanza técnica y profesional, el párrafo 2 del artículo 6 del Pacto y el párrafo 1 del artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos significan que la enseñanza técnica y profesional forma parte integral de todos los niveles de enseñanza, comprendida la superior (11). 19. La tercera diferencia, y la más significativa, entre los apartados b) y c) del párrafo 2 del artículo 13 estriba en que, si bien la enseñanza secundaria "debe ser generalizada y hacerse accesible a todos", la enseñanza superior "debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno". Según el apartado c) del párrafo 2 del artículo 13, la enseñanza superior no "debe ser generalizada", sino sólo disponible "sobre la base de la capacidad", capacidad que habrá de valorarse con respecto a los conocimientos especializados y la experiencia de cada cual. 20. Teniendo en cuenta que la redacción de los apartados b) y c) del párrafo 2 del artículo 13 es la misma (por ejemplo "la implantación progresiva en la enseñanza gratuita"), véanse las observaciones anteriores sobre el apartado b) del párrafo 2 del artículo 13. Apartado d) del párrafo 2 del artículo 13 - El derecho a la educación fundamental 21. La educación fundamental comprende los elementos de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad que son comunes a la enseñanza en todas sus formas y en todos los niveles (12). 22. En términos generales, la educación fundamental corresponde a la enseñanza básica, según lo expuesto en la Declaración Mundial sobre Educación para Todos (13). Con arreglo al apartado d) del párrafo 2 del artículo 13, las personas "que no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria" tienen derecho a la educación fundamental, o a la enseñanza básica, conforme a la definición que figura en la Declaración Mundial sobre Educación para Todos. 23. Puesto que todos tienen el derecho de satisfacer sus "necesidades básicas de aprendizaje", con arreglo a la Declaración Mundial, el derecho a la educación fundamental no se limita a los que "no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria". El derecho a la educación fundamental se aplica a todos los que todavía no han satisfecho sus "necesidades básicas de aprendizaje". 24. Debe hacerse hincapié en que el goce del derecho a la educación fundamental no está limitado por la edad ni el sexo; se aplica a niños, jóvenes y adultos, incluidas las personas mayores. La educación fundamental, por consiguiente, es un componente

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integral de la educación de adultos y de la educación permanente. Habida cuenta de que la educación fundamental es un derecho de todos los grupos de edad, deben formularse planes de estudio y los correspondientes sistemas que sean idóneos para alumnos de todas las edades. Apartado e) del párrafo 2 del artículo 13 - El sistema escolar; sistema adecuado de becas; condiciones materiales del cuerpo docente 25. La exigencia de "proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la enseñanza" significa que el Estado Parte tiene la obligación de formular una estrategia global de desarrollo de su sistema escolar, la cual debe abarcar la escolarización en todos los niveles, pero el Pacto exige que los Estados Partes den prioridad a la enseñanza primaria (véase el párrafo 51). "Proseguir activamente" indica que, en cierta medida, la estrategia global ha de ser objeto de prioridad gubernamental y, en cualquier caso, ha de aplicarse con empeño. 26. La exigencia de "implantar un sistema adecuado de becas" debe leerse conjuntamente con las disposiciones del Pacto relativas a la igualdad y la no discriminación; el sistema de becas debe fomentar la igualdad de acceso a la educación de las personas procedentes de grupos desfavorecidos. 27. Aunque el Pacto exige "mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente", en la práctica las condiciones generales de trabajo de los docentes han empeorado y en muchos Estados Partes han llegado en los últimos años a niveles inaceptablemente bajos. Esta situación no sólo no se corresponde con el apartado e) del párrafo 2 del artículo 13, sino que es un grave obstáculo para la plena realización del derecho de los alumnos a la educación. El Comité observa también la relación que existe entre el apartado e) del párrafo 2 del artículo 13, el párrafo 2 del artículo 2 y los artículos 3 y 6 a 8 del Pacto, que tratan del derecho de los docentes a organizarse y negociar colectivamente, y señala a la atención de los Estados Partes la Recomendación relativa a la Situación del Personal Docente (1966) hecha conjuntamente por la UNESCO y la OIT y la Recomendación relativa a la condición del personal docente de la enseñanza superior, de la UNESCO (1997), y los insta a informar sobre las medidas que adopten para velar por que todo el personal docente goce de unas condiciones y una situación acordes con su función. Párrafos 3 y 4 del artículo 13 - El derecho a la libertad de enseñanza 28. El párrafo 3 del artículo 13 contiene dos elementos, uno de los cuales es que los Estados Partes se comprometen a respetar la libertad de los padres y tutores legales para que sus hijos o pupilos reciban una educación religiosa o moral conforme a sus propias convicciones (14). En opinión del Comité, este elemento del párrafo 3 del artículo 13 permite la enseñanza de temas como la historia general de las religiones y la ética en las escuelas públicas, siempre que se impartan de forma imparcial y objetiva, que respete la libertad de opinión, de conciencia y de expresión. Observa que la enseñanza pública que incluya instrucción en una determinada religión o creencia no se atiene al párrafo 3 del artículo 13, salvo que se estipulen exenciones no discriminatorias o alternativas que se adapten a los deseos de los padres y tutores.

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29. El segundo elemento del párrafo 3 del artículo 13 es la libertad de los padres y tutores legales de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las públicas, "siempre que aquéllas satisfagan las normas mínimas que el Estado prescriba o apruebe". Esa disposición se complementa con el párrafo 4 del artículo 13, que afirma "la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza", siempre que satisfagan los objetivos educativos expuestos en el párrafo 1 del artículo 13 y determinadas normas mínimas. Estas normas mínimas pueden referirse a cuestiones como la admisión, los planes de estudio y el reconocimiento de certificados. Las normas mínimas, a su vez, han de respetar los objetivos educativos expuestos en el párrafo 1 del artículo 13. 30. Con arreglo al párrafo 4 del artículo 13, todos, incluso los no nacionales, tienen la libertad de establecer y dirigir instituciones de enseñanza. La libertad se aplica también a las "entidades", es decir personas jurídicas o instituciones, y comprende el derecho a establecer y dirigir todo tipo de instituciones de enseñanza, incluidas guarderías, universidades e instituciones de educación de adultos. En aplicación de los principios de no discriminación, igualdad de oportunidades y participación real de todos en la sociedad, el Estado tienen la obligación de velar por que la libertad consagrada en el párrafo 4 del artículo 13 no provoque disparidades extremadas de posibilidades en materia de instrucción para algunos grupos de la sociedad. Artículo 13 - Temas especiales de amplia aplicación No discriminación e igualdad de trato 31. La prohibición de la discriminación, consagrada en el párrafo 2 del artículo 2 del Pacto, no está supeditada ni a una implantación gradual ni a la disponibilidad de recursos; se aplica plena e inmediatamente a todos los aspectos de la educación y abarca todos los motivos de discriminación rechazados internacionalmente. El Comité interpreta el párrafo 2 del artículo 2 y el artículo 3 a la luz de la Convención de la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza y de las disposiciones pertinentes de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención sobre los Derechos del Niño y el Convenio de la OIT sobre poblaciones indígenas y tribales (Convenio Nº 169) y desea recalcar las cuestiones que a continuación se exponen. 32. La adopción de medidas especiales provisionales destinadas a lograr la igualdad de hecho entre hombres y mujeres y de los grupos desfavorecidos no es una violación del derecho de no discriminación en lo que respecta a la educación, siempre y cuando esas medidas no den lugar al mantenimiento de normas no equitativas o distintas para los diferentes grupos, y a condición de que no se mantengan una vez alcanzados los objetivos a cuyo logro estaban destinadas. 33. En algunas circunstancias, se considerará que la existencia de sistemas o instituciones de enseñanza separados para los grupos definidos por las categorías a que se refiere el párrafo 2 del artículo 2 no constituyen una violación del Pacto. A este respecto, el Comité ratifica el artículo 2 de la Convención de la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza (1960) (15).

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34. El Comité toma nota del artículo 2 de la Convención sobre los Derechos del Niño, y del apartado e) del artículo 3 de la Convención de la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza y confirma que el principio de la no discriminación se aplica a todas las personas en edad escolar que residan en el territorio de un Estado Parte, comprendidos los no nacionales y con independencia de su situación jurídica. 35. Las agudas disparidades de las políticas de gastos que tengan como resultado que la calidad de la educación sea distinta para las personas que residen en diferentes lugares pueden constituir una discriminación con arreglo al Pacto. 36. El Comité ratifica el párrafo 35 de la Observación general Nº 5, que se refiere a la cuestión de las personas con discapacidad en el marco del derecho a la educación, y los párrafos 36 a 42 de la Observación general Nº 6, relativos a la cuestión de las personas mayores en relación con los artículos 13 a 15 del Pacto. 37. Los Estados Partes deben supervisar cuidadosamente la enseñanza, comprendidas las correspondientes políticas, instituciones, programas, pautas de gastos y demás prácticas, a fin de poner de manifiesto cualquier discriminación de hecho y adoptar las medidas para subsanarla. Los datos relativos a la educación deben desglosarse según los motivos de discriminación prohibidos. Libertad académica y autonomía de las instituciones (16) 38. A la luz de los numerosos informes de los Estados Partes examinados por el Comité, la opinión de éste es que sólo se puede disfrutar del derecho a la educación si va acompañado de la libertad académica del cuerpo docente y de los alumnos. En consecuencia, aunque la cuestión no se menciona expresamente en el artículo 13, es conveniente y necesario que el Comité formule algunas observaciones preliminares sobre la libertad académica. Como, según la experiencia del Comité, el cuerpo docente y los alumnos de enseñanza superior son especialmente vulnerables a las presiones políticas y de otro tipo que ponen en peligro la libertad académica, en las observaciones siguientes se presta especial atención a las instituciones de la enseñanza superior, pero el Comité desea hacer hincapié en que el cuerpo docente y los alumnos de todo el sector de la educación tienen derecho a la libertad académica y muchas de las siguientes observaciones son, pues, de aplicación general. 39. Los miembros de la comunidad académica son libres, individual o colectivamente, de buscar, desarrollar y transmitir el conocimiento y las ideas mediante la investigación, la docencia, el estudio, el debate, la documentación, la producción, la creación o los escritos. La libertad académica comprende la libertad del individuo para expresar libremente sus opiniones sobre la institución o el sistema en el que trabaja, para desempeñar sus funciones sin discriminación ni miedo a la represión del Estado o cualquier otra institución, de participar en organismos académicos profesionales o representativos y de disfrutar de todos los derechos humanos reconocidos internacionalmente que se apliquen a los demás habitantes del mismo territorio. El disfrute de la libertad académica conlleva obligaciones, como el deber de respetar la libertad académica de los demás, velar por la discusión ecuánime de las opiniones contrarias y tratar a todos sin discriminación por ninguno de los motivos prohibidos.

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40. Para el disfrute de la libertad académica es imprescindible la autonomía de las instituciones de enseñanza superior. La autonomía es el grado de autogobierno necesario para que sean eficaces las decisiones adoptadas por las instituciones de enseñanza superior con respecto a su labor académica, normas, gestión y actividades conexas. Ahora bien, el autogobierno debe ser compatible con los sistemas de fiscalización pública, especialmente en lo que respecta a la financiación estatal. Habida cuenta de las considerables inversiones públicas destinadas a la enseñanza superior, es preciso llegar a un equilibrio correcto entre la autonomía institucional y la obligación de rendir cuentas. Si bien no hay un único modelo, las disposiciones institucionales han de ser razonables, justas y equitativas y, en la medida de lo posible, transparentes y participativas. Disciplina en las escuelas (17) 41. En opinión del Comité, los castigos físicos son incompatibles con el principio rector esencial de la legislación internacional en materia de derechos humanos, consagrado en los Preámbulos de la Declaración Universal de Derechos Humanos y de ambos Pactos: la dignidad humana (18). Otros aspectos de la disciplina en la escuela también pueden ser incompatibles con la dignidad humana, por ejemplo la humillación pública. Tampoco es admisible que ningún tipo de disciplina infrinja los derechos consagrados por el Pacto, por ejemplo, el derecho a la alimentación. Los Estados Partes han de adoptar las medidas necesarias para que en ninguna institución de enseñanza, pública o privada, en el ámbito de su jurisdicción, se apliquen formas de disciplina incompatibles con el Pacto. El Comité acoge con satisfacción las iniciativas emprendidas por algunos Estados Partes que alientan activamente a las escuelas a introducir métodos "positivos", no violentos, de disciplina escolar. Limitaciones al artículo 13 42. El Comité desea hacer hincapié en que el artículo 4 del Pacto, relativo a las limitaciones legalmente permisibles, tiene por objeto fundamental proteger los derechos individuales, no la indulgencia ante la imposición de limitaciones por parte del Estado. Así pues, un Estado Parte que cierre una universidad u otra institución de enseñanza por motivos como la seguridad nacional o el mantenimiento del orden público tiene la obligación de justificar esa grave medida respecto de cada uno de los elementos definidos en el artículo 4. II. LAS OBLIGACIONES Y VIOLACIONES DE LOS ESTADOS PARTES Obligaciones jurídicas generales 43. Si bien el Pacto dispone su puesta en práctica gradual y reconoce las restricciones debidas a las limitaciones de los recursos disponibles, impone también a los Estados Partes diversas obligaciones con efecto inmediato (19). Los Estados Partes tienen obligaciones inmediatas respecto del derecho a la educación, como la "garantía" del "ejercicio de los derechos... sin discriminación alguna" (párrafo 2 del artículo 2) y la obligación de "adoptar medidas" (párrafo 1 del artículo 2) para lograr la plena aplicación del artículo 13 (20). Estas medidas han de ser "deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible" hacia el pleno ejercicio del derecho a la educación.

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44. El ejercicio del derecho a la educación a lo largo del tiempo, es decir, "gradualmente", no debe interpretarse como una pérdida del sentido de las obligaciones de los Estados Partes. Realización gradual quiere decir que los Estados Partes tienen la obligación concreta y permanente "de proceder lo más expedita y eficazmente posible" para la plena aplicación del artículo 13 (21). 45. La admisión de medidas regresivas adoptadas en relación con el derecho a la educación, y otros derechos enunciados en el Pacto, es objeto de grandes prevenciones. Si deliberadamente adopta alguna medida regresiva, el Estado Parte tiene la obligación de demostrar que fue implantada tras la consideración más cuidadosa de todas las alternativas y que se justifica plenamente en relación con la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga el Estado Parte (22). 46. El derecho a la educación, como todos los derechos humanos, impone tres tipos o niveles de obligaciones a los Estados Partes: las obligaciones de respetar, de proteger y de cumplir. A su vez, la obligación de cumplir consta de la obligación de facilitar y la obligación de proveer. 47. La obligación de respetar exige que los Estados Partes eviten las medidas que obstaculicen o impidan el disfrute del derecho a la educación. La obligación de proteger impone a los Estados Partes adoptar medidas que eviten que el derecho a la educación sea obstaculizado por terceros. La de dar cumplimiento (facilitar) exige que los Estados adopten medidas positivas que permitan a individuos y comunidades disfrutar del derecho a la educación y les presten asistencia. Por último, los Estados Partes tienen la obligación de dar cumplimiento (facilitar el) al derecho a la educación. Como norma general, los Estados Partes están obligados a dar cumplimiento a (facilitar) un derecho concreto del Pacto cada vez que un individuo o grupo no puede, por razones ajenas a su voluntad, poner en práctica el derecho por sí mismo con los recursos a su disposición. No obstante, el alcance de esta obligación está supeditado siempre al texto del Pacto. 48. A este respecto, es preciso insistir en dos elementos del artículo 13. En primer lugar, está claro que en el artículo 13 se considera que los Estados tienen la principal responsabilidad de la prestación directa de la educación en la mayor parte de las circunstancias; los Estados Partes reconocen, por ejemplo, que "se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la enseñanza" (apartado e) del párrafo 2 del artículo 13). En segundo lugar, habida cuenta de las diferencias de redacción del párrafo 2 del artículo 13 en lo que respecta a la enseñanza primaria, secundaria, superior y fundamental, los parámetros por los que se mide la obligación del Estado Parte de cumplir (facilitar) no son los mismos para todos los niveles de la enseñanza. En consecuencia, a la luz del texto del Pacto, la obligación de los Estados Partes de cumplir (facilitar) se acrecienta en relación con el derecho a la educación, pero el alcance de esta obligación no es el mismo respecto de todos los niveles de educación. El Comité observa que esta interpretación de la obligación de cumplir (facilitar) respecto del artículo 13 coincide con el derecho y la práctica de numerosos Estados Partes. Obligaciones jurídicas concretas

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49. Los Estados Partes han de velar por que los planes de estudio, en todos los niveles del sistema educativo, estén orientados a los objetivos definidos en el párrafo 1 del artículo 13 (23). Asimismo, tienen la obligación de establecer y mantener un sistema transparente y eficaz para comprobar si la educación se orienta o no realmente a los objetivos educativos que se exponen en el párrafo 1 del artículo 13. 50. En lo que respecta al párrafo 2 del artículo 13, los Estados tienen las obligaciones de respetar, proteger y llevar a efecto cada una de las "características fundamentales" (disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad) del derecho a la educación. Por ejemplo, la obligación del Estado de respetar la disponibilidad de la educación se demuestra no cerrando escuelas privadas; la de proteger la accesibilidad de la educación, velando por que terceros, incluidos padres y empleadores, no impidan que las niñas asistan a la escuela; la de llevar a efecto (facilitar) la aceptabilidad de la educación, adoptando medidas positivas para que la educación sea culturalmente aceptable para las minorías y las poblaciones indígenas, y de buena calidad para todos; la obligación de llevar a efecto (facilitar) la adaptabilidad de la educación, formulando planes de estudio y dotándolos de recursos que reflejen las necesidades contemporáneas de los estudiantes en un mundo en transformación; y la de llevar a efecto (facilitar) la disponibilidad de la educación, implantando un sistema de escuelas, entre otras cosas construyendo aulas, estableciendo programas, suministrando materiales de estudio, formando maestros y abonándoles sueldos competitivos a nivel nacional. 51. Como ya se ha observado, las obligaciones de los Estados Partes respecto de la enseñanza primaria, secundaria, superior y fundamental no son idénticas. Habida cuenta de la redacción del párrafo 2 del artículo 13, los Estados Partes están obligados a dar prioridad a la implantación de la enseñanza primaria, gratuita y obligatoria (24). Refuerza esta interpretación del párrafo 2 del artículo 13 la prioridad que se da a la enseñanza primaria en el artículo 14. La obligación de proporcionar instrucción primaria a todos es un deber inmediato de todos los Estados Partes. 52. En cuanto a los apartados b) a d) del párrafo 2 del artículo 13, los Estados Partes tienen la obligación inmediata de "adoptar medidas" (párrafo 1 del artículo 2) para implantar la enseñanza secundaria, superior y fundamental para todos en su jurisdicción. Como mínimo, el Estado Parte debe adoptar y aplicar una estrategia nacional de educación que establezca la enseñanza secundaria, superior y fundamental, de conformidad con el Pacto. Esta estrategia debe contar con mecanismos, como indicadores y criterios de referencia, relativos al derecho a la educación que permitan una supervisión estricta de los progresos realizados. 53. Con arreglo al apartado e) del párrafo 2 del artículo 13, los Estados Partes tienen la obligación de velar por que exista un sistema de becas de enseñanza que ayude a los grupos desfavorecidos (25). La obligación de "proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la enseñanza" subraya la responsabilidad primordial de los Estados Partes de garantizar directamente el derecho a la educación en la mayoría de las circunstancias (26). 54. Los Estados Partes tienen la obligación de establecer "las normas mínimas... en materia de enseñanza" que deben cumplir todas las instituciones de enseñanza privadas establecidas con arreglo a los párrafos 3 y 4 del artículo 13. Deben mantener, asimismo,

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un sistema transparente y eficaz de supervisión del cumplimiento de esas normas. Ningún Estado Parte tiene la obligación de financiar las instituciones establecidas de conformidad con los párrafos 3 y 4 del artículo 13, pero si un Estado decide hacer contribuciones financieras a instituciones de enseñanza privada, debe hacerlo sin discriminación basada en alguno de los motivos prohibidos. 55. Los Estados Partes tienen la obligación de velar por que ni las comunidades ni las familias dependan del trabajo infantil. El Comité reafirma en particular la importancia de la educación para erradicar el trabajo infantil y de las obligaciones establecidas en el párrafo 2) del artículo 7 del Convenio de la OIT sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (Convenio Nº 182) (27). Además, habida cuenta de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 2, los Estados Partes tienen la obligación de suprimir los estereotipos sexuales y de otro tipo que impiden acceder a la instrucción a las niñas, las mujeres y otros grupos desfavorecidos. 56. En su Observación general Nº 3, el Comité señaló la obligación de todos los Estados Partes de "adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas", para el pleno ejercicio de los derechos reconocidos en el Pacto, como el derecho a la educación (28). El párrafo 1 del artículo 2 y el artículo 23 del Pacto, el Artículo 56 de la Carta de las Naciones Unidas, el artículo 10 de la Declaración Mundial sobre Educación para Todos y el párrafo 34 de la parte I de la Declaración y Programa de Acción de Viena destacan la obligación de los Estados Partes en lo referente a la prestación de la asistencia y cooperación internacionales para el pleno ejercicio del derecho a la educación. Respecto de la negociación y la ratificación de acuerdos internacionales, los Estados Partes deben adoptar medidas para que estos instrumentos no afecten negativamente al derecho a la educación. Del mismo modo, tienen la obligación de que sus acciones como miembros de las organizaciones internacionales, comprendidas las instituciones financieras internacionales, tengan debidamente en cuenta el derecho a la educación. 57. En su Observación general Nº 3, el Comité confirmó que los Estados Partes tienen "una obligación mínima de asegurar la satisfacción de, por lo menos, niveles esenciales de cada uno de los derechos" enunciados en el Pacto, incluidas las "formas más básicas de enseñanza". En el contexto del artículo 13, esta obligación mínima comprende: el velar por el derecho de acceso a las instituciones y programas de enseñanza públicos sin discriminación alguna; por que la enseñanza corresponda a los objetivos expuestos en el párrafo 1 del artículo 13; proporcionar enseñanza primaria a todos, de conformidad con el apartado a) del párrafo 2 del artículo 13; adoptar y aplicar una estrategia nacional de educación que abarque la enseñanza secundaria, superior y fundamental; y velar por la libre elección de la educación sin la intervención del Estado ni de terceros, a reserva de la conformidad con las normas mínimas en materia de enseñanza (párrafos 3 y 4 del artículo 13). Violaciones 58. Cuando se aplica el contenido normativo del artículo 13 (parte I) a las obligaciones generales y concretas de los Estados Partes (parte II), se pone en marcha un proceso dinámico que facilita la averiguación de las violaciones del derecho a la educación, las cuales pueden producirse mediante la acción directa de los Estados Partes (por obra) o porque no adopten las medidas que exige el Pacto (por omisión).

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59. Ejemplos de violaciones del artículo 13 son: la adopción de leyes, o la omisión de revocar leyes que discriminan a individuos o grupos, por cualquiera de los motivos prohibidos, en la esfera de la educación; el no adoptar medidas que hagan frente a una discriminación de hecho en la educación; la aplicación de planes de estudio incompatibles con los objetivos de la educación expuestos en el párrafo 1 del artículo 13; el no mantener un sistema transparente y eficaz de supervisión del cumplimiento del párrafo 1 del artículo 13; el no implantar, con carácter prioritario, la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos; el no adoptar "medidas deliberadas, concretas y orientadas" hacia la implantación gradual de la enseñanza secundaria, superior y fundamental, de conformidad con los apartados b) a d) del párrafo 2 del artículo 13; la prohibición de instituciones de enseñanza privadas; el no velar por que las instituciones de enseñanza privadas cumplan con las "normas mínimas" de educación que disponen los párrafos 3 y 4 del artículo 13; la negación de la libertad académica del cuerpo docente y de los alumnos; el cierre de instituciones de enseñanza en épocas de tensión política sin ajustarse a lo dispuesto por el artículo 4.

III. LAS OBLIGACIONES DE AGENTES DISTINTOS DE LOS ESTADOS PARTES

60. Habida cuenta del artículo 22 del Pacto para la aplicación del artículo 13, tiene especial importancia el papel de los organismos especializados de las Naciones Unidas, incluso por conducto del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo a nivel nacional. Se deben mantener esfuerzos coordinados para lograr el ejercicio del derecho a la educación, a fin de intensificar la coherencia y la interacción entre todos los participantes, incluidos los diversos componentes de la sociedad civil. La UNESCO, el PNUD, el UNICEF, la OIT, el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo, el Fondo Monetario Internacional y otros organismos pertinentes del sistema de las Naciones Unidas han de aumentar su cooperación respecto de la aplicación del derecho a la educación a nivel nacional, respetando sus respectivos mandatos específicos y aprovechando las competencias de cada uno. En particular, las instituciones financieras internacionales, sobre todo el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, deberían prestar más atención a la protección del derecho a la educación en sus políticas de préstamos, de acuerdos de crédito, programas de ajuste estructural y medidas adoptadas para hacer frente a la crisis de la deuda (29). Cuando examine los informes de los Estados Partes, el Comité analizará las consecuencias de la asistencia prestada por otros agentes que los Estados Partes en la capacidad de los Estados Partes de cumplir las obligaciones dimanantes del artículo 13. La adopción de un planteamiento fundado en los derechos humanos por los organismos especializados, los programas y los órganos de las Naciones Unidas facilitará enormemente la puesta en práctica del derecho a la educación. * Figura en el documento E/C.12/1999/10.

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Notas

1/ La Declaración Mundial sobre Educación para Todos fue aprobada por 155 delegaciones gubernamentales; la Declaración y Plan de Acción de Viena fue aprobada por 171 delegaciones gubernamentales; la Convención sobre los Derechos del Niño ha sido ratificada o suscrita por 191 Estados Partes; el Plan de Acción para el Decenio de las Naciones Unidas para la Educación en la esfera de los derechos humanos fue aprobado por consenso en una resolución de la Asamblea General. 2/ Este planteamiento corresponde al marco analítico general seguido a propósito de los derechos a una vivienda y una alimentación adecuadas y a la labor de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educación. En su Observación general Nº 4, el Comité se refiere a varios factores que influyen en el derecho a una vivienda de esas características: la "disponibilidad", la "asequibilidad", la "accesibilidad" y la "adecuación cultural". En su Observación general Nº 12, el Comité se refiere a varios elementos del derecho a una alimentación adecuada como la "disponibilidad", la "aceptabilidad" y la "accesibilidad". En su informe preliminar a la Comisión de Derechos Humanos, la Relatora Especial sobre el derecho a la educación menciona "cuatro características fundamentales que deben tener las escuelas primarias: la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la adaptabilidad" (E/CN.4/1999/49, párr. 50). 3/ Véase el párrafo 6. 4/ La Declaración define "las necesidades básicas de aprendizaje" como "herramientas esenciales para el aprendizaje (como la lectura y la escritura, la expresión oral, el cálculo, la solución de problemas) y los contenidos básicos del aprendizaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores y aptitudes) necesarios para que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo" (art. 1). 5/ Advocacy kit, Basic Education 1999 (UNICEF), Sec.1 pág.1. 6/ Véase el párrafo 6. 7/ Véase la Clasificación internacional normalizada de la educación, 1997, UNESCO, párr. 52. 8/ Perspectiva recogida asimismo en los Convenios de la OIT sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (Nº 142), y sobre política social (normas y objetivos básicos), 1962 (Nº 117). 9/ Véase la nota anterior. 10/ Véase el párrafo 6. 11/ Véase el párrafo 15.

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12/ Véase el párrafo 6. 13/ Véase el párrafo 9. 14/ Lo cual reproduce lo dicho en el párrafo 4 del artículo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. (Véase la Observación general Nº 22 del Comité de Derechos Humanos acerca del artículo 18, 48º período de sesiones, 1993). El Comité de Derechos Humanos observa que el carácter esencial del mencionado artículo se refleja en el hecho de que no se puede derogar esta disposición, ni siquiera en épocas de emergencia pública, como se dice en el párrafo 2 del artículo 4 del Pacto. 15/ Con arreglo al artículo 2: "En el caso de que el Estado las admita, las situaciones siguientes no serán consideradas como constitutivas de discriminación en el sentido del artículo 1 de la presente Convención: a) La creación o el mantenimiento de sistemas o establecimientos de enseñanza separados para los alumnos de sexo masculino y para los de sexo femenino, siempre que esos sistemas o establecimientos ofrezcan facilidades equivalentes de acceso a la enseñanza, dispongan de un personal docente igualmente calificado, así como de locales escolares y de un equipo de igual calidad y permitan seguir los mismos programas de estudio o programas equivalentes; b) La creación o el mantenimiento, por motivos de orden religioso o lingüístico, de sistemas o establecimientos separados que proporcionen una enseñanza conforme a los deseos de los padres o tutores legales de los alumnos, si la participación en esos sistemas o la asistencia a estos establecimientos es facultativa y si la enseñanza en ellos proporcionada se ajusta a las normas que las autoridades competentes puedan haber fijado o aprobado, particularmente para la enseñanza del mismo grado; c) La creación o el mantenimiento de establecimientos de enseñanza privados, siempre que la finalidad de esos establecimientos no sea la de lograr la exclusión de cualquier grupo, sino la de añadir nuevas posibilidades de enseñanza a las que proporciona el poder público, y siempre que funcionen de conformidad con esa finalidad, y que la enseñanza dada corresponda a las normas que hayan podido prescribir o aprobar las autoridades competentes, particularmente para la enseñanza del mismo grado". 16/ Véase la Recomendación de la UNESCO relativa a la condición del personal docente de la enseñanza superior (1997). 17/ Al redactar este párrafo, el Comité ha tomado nota de la evolución de la práctica seguida en todo el sistema de defensa de los derechos humanos, por ejemplo la interpretación que hace el Comité de los Derechos del Niño del párrafo 2 del artículo 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño y la interpretación que el Comité de Derechos Humanos hace del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 18/ El Comité observa que, si bien no figura en el párrafo 2 del artículo 26 de la Declaración, los redactores del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales incluyeron expresamente la dignidad de la persona humana entre los

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objetivos que debe perseguir obligatoriamente toda educación (párrafo 1 del artículo 13). 19/ Véase la Observación general Nº 3, párrafo 1, del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 20/ Véase la Observación general Nº 3, párrafo 2, del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. 21/ Véase la Observación general Nº 3, párrafo 9, del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. 22/ Véase la Observación general Nº 3, párrafo 9, del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. 23/ Existen numerosos recursos para prestar ayuda a los Estados Partes a este respecto, como la obra de la UNESCO Guidelines for Curriculum and Textbook Development in International Education (ED/ECS/HCI). Uno de los objetivos del párrafo 1 del artículo 13 es "fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales"; en este contexto, los Estados Partes deben examinar las iniciativas puestas en práctica en el marco del Decenio de las Naciones Unidas para la Educación en la esfera de los Derechos Humanos son especialmente instructivos el Plan de Acción para el Decenio, aprobado por la Asamblea General en 1996 y las directrices para los planes nacionales de acción en materia de educación en la esfera de los derechos humanos, establecidos por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos a efectos de prestar asistencia a los Estados en la adopción de medidas en el marco del Decenio. 24/ Para el significado de "obligatoria" y "gratuita", véanse los párrafos 6 y 7 de la Observación general Nº 11 sobre el artículo 14. 25/ Este sistema, en los casos oportunos, sería un objetivo particularmente apropiado de la asistencia y la cooperación internacionales previstas en el párrafo 1 del artículo 2. 26/ En el marco de la enseñanza básica, el UNICEF ha observado lo siguiente: "sólo el Estado puede reunir todos los componentes en un sistema educativo coherente, pero flexible" (UNICEF, Estado mundial de la infancia, 1999, "La revolución educativa", pág. 77). 27/ Según el párrafo 2 del artículo 7, "todo Miembro deberá adoptar, teniendo en cuenta la importancia de la educación para la eliminación del trabajo infantil, medidas efectivas y en un plazo determinado con el fin de: c) asegurar a todos los niños que hayan sido liberados de las peores formas de trabajo infantil el acceso a la enseñanza básica gratuita y, cuando sea posible y adecuado, a la formación profesional" (Convenio de la OIT sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999, Nº 182). 28/ Observación general Nº 3, párrs. 13 y 14. 29/ Observación general Nº 2, párr. 9.