Clase 9

Clase Nº 9 La presente clase ha sido elaborada por Pablo Imen exclusivamente para ser dictada en el Programa Latinoamericano de Educación a Distancia en Ciencias Sociales (PLED), en la Clase 9: “La crisis educativa en Argentina . Ley de educación superior y otras regulaciones convergentes. El neoliberalismo en su expresión jurídica.” del curso: “La crisis educativa en la Argentina”, Abril 2009. Av. Corrientes 1543 (C1042AAB), Ciudad de Buenos Aires, Argentina Informes: (54-11) 5077-8024 [email protected]

Cómo citar: Imen, Pablo: “La crisis educativa en Argentina . Ley de educación superior y otras regulaciones convergentes. El neoliberalismo en su expresión jurídica” (CLASE), en el curso: “La crisis educativa en la Argentina”. (Programa Latinoamericano de Educación a Distancia, Centro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini, Buenos Aires, Abril 2009).

La crisis educativa en Argentina . Ley de educación superior y otras regulaciones convergentes. El neoliberalismo en su expresión jurídica

En la clase pasada trabajamos sobre las propuestas neoliberales para la Universidad tomando dos fuentes privilegiadas: las de producciones del Banco Mundial; y publicaciones de funcionarios públicos del período de Menem, en que se diseñó y comenzó a aplicar la Ley de Educación Superior. En esta clase, trabajaremos en el análisis puntual de la normativa que sigue vigente y que está en proceso de reemplazo, que abarca y trasciende a la LES, pues

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decretos del Poder Ejecutivo fueron completando y delineando jurídicamente el conjunto de esta política educativa. 1 Desde los inicios del gobierno del PJ a fines de los ochenta , se fueron desarrollando una serie de normas orientadas a la reconfiguración de las universidades. Estas regulaciones dan cuenta de las direccionalidades y prioridades planteadas en la clase anterior. En ese marco, la sanción de la Ley de Educación Superior constituye un punto de inflexión concluyendo una etapa conducida por el Licenciado Juan Carlos Del Bello, otrora combativo militante de la izquierda peronista,

que daría un nuevo

impulso a las políticas que aspiran a convertir la educación superior en un modelo competitivo y diversificado; luego de haber desarrollado estrategias clientelísticas (durante la gestión Salonia) en que florecieron multitud de Universidades tanto privadas como públicas. Son tópicos centrales sobre los que la batería regulatoria operó en el curso de este período: -

La reformulación del sentido y la misión de la institución universitaria

-

las modificaciones a nivel del gobierno - del sistema y de las propias instituciones educativas (donde entran a tallar organismos de contralor, y se ponen en juego dimensiones complejas como la relación de la Universidad con el Estado, la sociedad y la economía) ;

-

los cambios en las condiciones laborales docentes;

-

las transformaciones en los criterios de financiamiento de las Universidades;

-

y modificaciones de orden académico;

Veamos estos aspectos, y el modo en que se fueron desarrollando a lo largo del tiempo a través de las distintas regulaciones.

1

Aunque algunos de los decretos señalados hayan sido derogados, son útiles de exponer en la medida en que dan cuenta de una descripción más completa de los aspectos jurídicos de la política educativa neoliberal/neoconservadora para el nivel superior.

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La reformulación del sentido y la misión de la institución universitaria Los discursos oficiales, como vimos hasta aquí, están en línea con el diseño neoliberal pensado para la universidad. En el caso de la Ley de Educación Superior, es preciso señalar como estas el sentido y la misión universitarios se ven redefinidas a partir de enunciados que encierran tensiones e incompatibilidades. Esta norma legisla para todo el "sistema de educación superior" 2 , e incluye en el artículo 1º - poniendo aquí en un "pie de igualdad" 3 al sector público y privado. Previsiblemente como efecto de los debates parlamentarios – y de las negociaciones que el proceso de sanción de toda ley presupone- en el artículo 2º se establece que “al Estado le cabe la responsabilidad indelegable en la prestación del servicio de carácter público, reconoce y garantiza el derecho a cumplir con ese nivel de la enseñanza a todos aquellos que quieran hacerlo y que cuenten con la formación y la capacidad adquirida”. Esta formulación será contradicha luego con la “sugerencia” de arancelar la universidad pública. De todas formas, este artículo es un recurso que debería esgrimirse contra otras disposiciones de esta misma norma. 4 En su artículo 4º, donde constan los objetivos de la educación superior, aparecen notables contradicciones. Así, en su inciso a) indica la misión de “Formar científicos, profesionales y técnicos, que se caractericen por la solidez de su formación y por su compromiso con la sociedad de la que forman parte”, complementado en el

2

Aquí recuperamos la existencia de los debates sobre que la Educación Superior sea equivalente a la Universidad, y que todo esto, por su parte, sea un sistema o, como se formula en ocasiones, un "subsistema". 3 El entrecomillado sobre la igualdad de público y privado se enuncia al inicio de la norma, y luego es sucesivamente desmentido en diversos artículos del cuerpo normativo. Esta estrategia se reitera en varias formulaciones. Veamos un ejemplo. La LES establece algunas distinciones entre las universidades públicas y privadas, si bien regula para ambos tipos de instituciones. Algunas de estas diferencias presuponen privilegios particulares pero tienen incidencia en la propuesta pedagógica y en la formación de determinados profesionales. Así, a las universidades públicas se le exige, con buen criterio, “convivencia pluralista de corrientes”. Sin embargo, en el mismo artículo 33 establece para las universidades privadas que “dicho pluralismo se entenderá en un contexto de respeto a las cosmovisiones y valores expresamente aclarados en sus estatutos.” La diferencia es clara: a la privada se le exige sólo coherencia con sus estatutos fundacionales o sus valores (algo que, por cierto, está bien lejos del pluralismo). Otra prerrogativa largamente reclamada por los privados se vincula al financiamiento del sector. La LES da un paso en esa dirección. En su artículo 66 - de la sección que regula a las universidades privadas- se prevé la posibilidad de “apoyo económico para el desarrollo de proyectos de investigación que se generen en las mismas, sujeto ello a los mecanismos de evaluación y a los criterios de elegibilidad que rijan para todo el sistema”. 4 Este es un nuevo ejemplo sobre una modalidad que formula aseveraciones en un artículo que luego son desvirtuadas, recortadas o lisa y llanamente suprimidas, como ocurre claramente con el concepto de “autonomía”.

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e) al requerir “profundizar los procesos de democratización en la Educación Superior, contribuir a la distribución equitativa del conocimiento y asegurar la igualdad de oportunidades”. 5 En su inciso e) ordena “garantizar crecientes niveles de calidad y excelencia en todas las opciones institucionales del sistema”. 6 Por otra parte, tal formulación debería relacionarse con otros dos incisos: el f) “articular la oferta educativa de los diferentes tipos de instituciones que la integran” y el g) “promover una adecuada diversificación de los estudios de nivel superior, que atienda tanto a las expectativas y demandas de la población como a los requerimientos del sistema cultural y de la estructura productiva”. En otras palabras, y en consonancia con documentos emitidos por el Banco Mundial, se trata de avanzar en un sistema diferenciador y competitivo que, al modo de un mercado, genere las “ofertas” que van a ser adquiridas por los consumidores. En una misma dirección propone en su inciso

i)

“incrementar

y

diversificar

las

oportunidades

de

actualización,

perfeccionamiento y reconversión para los integrantes del sistema y para sus egresados.” Las Universidades serían reconvertidas como verdaderas “empresas del conocimiento”,

y

también

hay

indicaciones

expresas

hacia

el

gobierno,

administración y gestión de la institución al referir en su inciso h) “propender a un aprovechamiento integral de los recursos humanos y materiales asignados”. Es preciso adelantar que no se trata de negar la necesidad de cuidar los recursos existentes, sino de tener muy claro que este objetivo no puede ser un fin en si mismo, sino un medio para asegurar que se cumpla el sentido y las metas de la institución universitaria. El artículo 6º, reforzando una concepción diferenciada y competitiva, propone “una estructura organizativa abierta y flexible”. Como en otras formulaciones, estas afirmaciones deben leerse en el contexto de la cosmovisión neoliberal que aquél

5

Aquí merecería agregarse que la “distribución equitativa del conocimiento” podría en cierto punto contradecir la propuesta de democratización, pues en el idioma de los Organismos financieros internacionales la equidad implica “darle a cada uno lo que le corresponde” generando potenciales brechas en la apropiación de los recursos y reforzando - desde un discurso autolegitimante - los niveles crecientes de desigualdad 6 El hecho de que permanezcan indefinidos los conceptos de “calidad” y “excelencia”, términos que integran el código lingüístico empresarial - hace difícil su verificación.

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Poder Ejecutivo sostuvo, y que le dio sentido a las referencias sobre "flexibilidad", "diversificación", "reconversión" y otros términos del discurso oficial. En cuanto al artículo 13, abre la posibilidad de que los estudiantes obtengan “becas, créditos y otras formas de apoyo económico y social”, lo cual no sólo anticipa ya el arancel del grado, sino la imposición de mecanismos mercantiles

que se

refuerzan en el inciso d) donde se propone recibir información para el adecuado uso de la oferta de servicios de educación superior. Así planteado, la educación superior se convierte entonces en una mercancía, cuya “calidad” merece ser “informada” al “consumidor” que de tal manera comprará y venderá la que mejor quiera o pueda. Introducen también en este artículo la lógica mercantil al pautar la estructuración de “los estudios sobre la base de una organización curricular flexible y facilitar a sus egresados una salida laboral” (inc. a); “articular las carreras afines estableciendo en lo posible núcleos básicos comunes y regímenes flexibles de equivalencia y reconversión” (inc. b) y “Prever como parte de la formación la realización de residencias programadas , sistemas de alternancias u otras formas de prácticas supervisadas, que podrán desarrollarse en las mismas instituciones o en entidades o empresas públicas y privadas” (inc. c) Se retoma la idea de "autonomía institucional", pero en el contexto de las políticas aplicadas cabe preguntarse cuál es el grado de autonomía efectiva de las instituciones, y si, como ocurre con la conformación de la CONEAU, se disponen mecanismos de recentralización del poder. Así en su inciso d) propone “ampliar gradualmente el margen de autonomía de gestión de las instituciones respectivas”.

7

Contradiciendo la direccionalidad de lo planteado hasta aquí, aparece la indicación de “establecer mecanismos de cooperación interinstitucional y de recíproca asistencia técnica y académica.”

Luego induce la realización de modalidades

regulares y sistemáticas de evaluación institucional (inc. g). El artículo 25 desarrolla el tema de la evaluación institucional

7

La idea de avanzar en la fragmentación del sistema se opera por vía de la “autonomía institucional” para los institutos de formación docente, una idea valiosa “en abstracto” pero previsiblemente regresiva en una sociedad dividida y desigual como la nuestra.

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Gobierno y Poder En 1993 se crea la Secretaría de Políticas Universitarias

8,

y se forman

equipos técnicos que irán desarrollando el camino de transformación universitaria en un sentido clientelar y mercantilista simultáneamente. Su proyecto original se expresa en el documento Política Presupuestaria Para El Sector Universitario, en que el Poder Ejecutivo fija medidas a aplicarse el sector: modificaciones de orden institucional; modificaciones al régimen laboral; modificaciones en el financiamiento y gestión económico-financiera; modificaciones de orden académico.

9

En el plano institucional 10 , la creación de la Secretaría de Políticas Universitarias, que según la norma de creación de dicho organismo tendría como funciones “definir lineamientos de política

y estrategias referidas a la enseñanza

universitaria, supervisar el cumplimiento de la legislación vigente y diseñar políticas para el análisis, evaluación y seguimiento del sistema educativo universitario. Estas funciones se desarrollan a través de programas operativos: la planificación y evaluación universitaria; la reconversión y jerarquización del personal docentes; el fortalecimiento de la investigación universitaria y la vinculación con el medio social y productivo de acreditación y promoción de posgrados y el crédito educativo y programación y gestión presupuestaria.” 11 La resolución

1618/93

crea los Consejos de Planificación Universitaria

Regional , a los fines de coordinar a las universidades públicas y privadas con el Gobierno y el contexto regional y social; que tiene como funciones examinar ofertas de formación superior, analizar los requerimientos regionales de formación de recursos humanos terciarios y universitarios; identificar y coordinar actividades de 8

Decreto 503- Febrero 1993. Para estos puntos nos basamos en el artìculo “La Política Universitaria Implementada Por El Gobierno Nacional Posterior A La Sanción De La Ley Federal De Educación”; elaborado por María Catalina Nosiglia y Mónica Marquina publicado en “Recomposición Neoconservadora. Lugar afectado: La Universidad”. Norma Paviglianiti, María Catalina Nosiglia y Mónica Marquina. Miño Y Dàvila Editores- Instituto de Investigación en Ciencias de la Educación - UBA. Bs. As., marzo de 1996. 10 Podrá verse como a pesar de una retórica que denuncia a la burocracia como un problema, proliferan nuevas estructuras organizativas para procesos de implementación de las decisiones políticas para el subsistema. 11 Paviglianiti, N.; Nosigilia, M.C. y Marquina, M. Ob. Cit. 9

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investigación científica, transferencia de tecnología y extensión; analizar y sugerir políticas de articulación entre los distintos niveles del sistema educativo. Se expresan a través de “recomendaciones” de mayoría y minoría, y se organizan por regiones. Se crea por los Decretos 506/93 y 1075/93 y la Resolución 1228/93 el Consejo Nacional de Educación Superior

- dentro de la estructura orgánica del

Ministerio de Cultura y Educación, que tiene como objetivo asesorar al Ministro en la determinación de las orientaciones para el desarrollo de los “niveles de excelencia” en la educación superior. El decreto 1075/93 desagrega y especifica la organización y las funciones de este nuevo organismo: estará integrado por personas destacadas en áreas científicas, académicas, culturales, productivas, designados por el Ministro del ramo. Se propone que aborde el análisis de la evaluación, acreditación y habilitación académica y profesional; acceso a la educación superior y articulación con la escuela media; análisis de la oferta educativa, de la ciencia y la tecnología; organización y gestión de las instituciones universitarias y el sistema de posgrados. Este Consejo se expide a través de dictámenes. Puede verse, pues, como se desarrolla una red de organismos que por encima de las instituciones universitarias operan como mecanismos de regulación y control a la vez que son convocados para "consensuar" decisiones que vayan en la línea de la política universitaria. Otra medida dispuesta fue la limitación a las universidades nacionales para la creación de nuevas sedes o unidades académicas (Decreto 2282/93). Mediante esta medida, para hacerlo deberán contar con autorización del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN).

El Decreto 2330/93 pone un límite a la creación de universidades

privadas, luego del importante número de autorizaciones para nuevas instituciones privadas durante la gestión del ministro Salonia 12 .

12

Se crean: Universidad Maimónides (1990); Universidad San Andrés (1990); Universidad Adventista del Plata(1990); Universidad de Palermo (1990); Universidad Blas Pascal (1990); Universidad Austral (1990); Universidad Torcuato Di Tella (1991); Universidad de las Fraternidades y Agrupaciones Santo Tomás de Aquino (1991); Universidad Champagnat (1991); Universidad de Ciencias Sociales y Empresariales (1991); Instituto Universitario de Ciencias de la Salud Fundación Barceló (1992) ; Instituto Universitario de Ciencias Biomédicas Fundación Favaloro (1992); Universidad del Centro Latinoamericano (1992), Universidad del Cine (1994); Universidad Hebrea Argentina Bar Ilan (1994); Universidad

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Este mismo proceso expansivo se expresa en el ámbito político, al aprobarse la sanción de leyes que creaban universidades nacionales que fueron atadas más a decisiones político-clientelares que una evaluación racional para su instalación.

13

Dispositivos de Regulación y Control desde el Estado: nuevos límites a la autonomía universitaria Un aspecto clave de esta política es la pretensión de acotamiento de la autonomía, transfiriendo más poder a un Estado que asume el papel del Estado Evaluador 14 . Por un lado, lo hace a través de los organismos suprauniversitarios. Una segunda vía es la del financiamiento. Y en tercer lugar a través de la creación de dispositivos que involucran organismos (como es claramente el caso de la CONEAU) así como la definición estatal en aspectos curriculares curriculares que establece la propia LES. Este último punto lo retomaremos en el acápite referido a los cambios de orden académico. Además de las mencionadas superestructuras organizativas creadas a nivel del gobierno del subsistema, la regulación que atraviesa la LES y se continúa en decretos reglamentarios actúa directamente sobre las relaciones (de subordinación) entre la institución universitaria y el Estado nacional. Veamos algunas cuestiones en este sentido, comenzando por la LES y siguiendo por decretos reglamentarios de la misma. En el artículo 26 la Ley 24521 incluye a todas las universidades (públicas y privadas) en el Sistema Universitario Nacional. Comienza señalando que las Universidades tendrán “autonomía académica e institucional” que incluye el dictado y reforma de los estatutos ... que “serán Atlántica Argentina (1994); Universidad Cuenca del Plata (1994); Universidad de Flores (1994); Universidad del Congreso (1994); Instituto Universitario Macroeconomía (1995) y Universidad Empresarial Siglo XXI (1995) 13 Así se crea en 1988 la Universidad Nacional de Formosa; en 1989 las Universidades Nacionales de Quilmes y La Matanza; en 1992 las Universidades Nacionales de General Sarmiento y de General San Martín; en 1993 la Universidad de La Rioja, creada en 1972 como Universidad provincial, es convertida en Universidad Nacional; en 1994 se nacionaliza también la Universidad Nacional de la Patagonia Austral y, finalmente, se crean en 1995 las Universidades Nacionales de Villa María, Tres de Febrero y Lanús. 14 No estamos aquí abriendo un juicio de valor, en el sentido de avalar o cuestionar la autonomía universitaria (en su relación con el Estado y la Sociedad), sino enfocando la perspectiva de un Estado (neoliberal) Evaluador que pretende regular , comandando a distancia, la actividad de las instituciones universitarias. El tema es, en cualquier caso, problemático y amerita un abordaje mucho más profundo.

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comunicados al Ministerio de Educación” (art. 29º) (...) que verificará “su adecuación a la presente ley” (art. 34) y que podrán ser observados y denunciados a la Cámara Federal de Apelaciones. En el inciso b) del artículo 29 indica que la Universidad podrá “Definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus autoridades de acuerdo a lo que prescribe la presente ley.”¿Y qué prescribe a este respecto la ley? En su artículo 52 propone la existencia de órganos tanto “colegiados” - que tendrán la función de normativas generales, de definición de políticas y de control de sus respectivos ámbitos; como “unipersonales” que tendrán funciones ejecutivas. Tal esquema, es oportuno señalarlo aquí , rompe la concepción de co-gobierno como ámbito democrático, colectivo y colegiado para la toma de decisiones, implementación y evaluación en el seno de las instituciones universitarias. En su artículo 53 pone condiciones a la composición del co-gobierno, que deberá contar con al menos un 50% de docentes. 15 En este mismo artículo exige las condiciones de integración del claustro estudiantil (30% materias aprobadas). En el artículo 50, exige hasta la cantidad de materias anuales que los alumnos deben aprobar (cayendo aquí - como ocurre luego en otras partes de la normaexceso hiperreglamentarista).

en un

En la última parte de este artículo , asigna a las

facultades - para universidades con más de 50.000 estudiantes - resolver sobre la admisión, permanencia y promoción de estudiantes; hecho que implica el desconocimiento de las atribuciones de la Universidad para definir estas cuestiones, y que de hecho implica una intromisión en el conflicto entre el rectorado de la UBA y el ex decano de Medicina. En relación a este último punto, en el artículo 29 inciso j) había establecido como atribución de la universidad la admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, entrando en conflicto entonces con lo mencionado en el posterior artículo 50. En cuanto a la participación de los graduados, en el mismo

15

Es notable el contraste con la propuesta de los reformistas del 18, quienes sostenían la necesidad de un cogobierno en partes iguales para evitar que cualquier claustro tuviera la posibilidad de inducir medidas en función de sus intereses particulares. Distintos pensadores han señalado las tendencias corporativas del claustro docente, y la necesidad de ponerle límites a la defensa de sus intereses en detrimento de la enseñanza. Desde la “derecha”, otorgando potestades al Poder Ejecutivo; desde la “izquierda”, exigiendo igual participación a todas las partes en la definición de la “cosa pública universitaria”, llamando a una verdadera “república universitaria”.

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artículo, sostiene como condición que no tengan relación de dependencia de la facultad 16 . En el art. 54 pone la duración de las funciones del rector o presidente. A diferencia de otras cuestiones que aparecen recentralizadas (como el financiamiento y la evaluación), esta ley descentraliza cuestiones ciertamente conflictivas: en el inciso b) del art. 59 le da a las universidades la atribución de fijar su régimen salarial y su administración de personal. Dos consecuencias pueden producirse como efecto de esta decisión: el desplazamiento del conflicto al ámbito de cada universidad; y la posibilidad de fragmentar los salarios docentes. Relaciones entre Universidad y "Empresas" Hemos visto hasta aquí que la política educativa neoliberal redefinió sustantivamente

el

sentido

de

la

educación

estatal,

ahora

orientada

fundamentalmente a la gestión del empleo y de la pobreza. En este nuevo rol nos centraremos en la cuestión de las relaciones educación-empresas. Reiteramos un concepto volcado al final de la clase octava: en el marco del capitalismo, y particularmente en esta etapa, tres son los modos de subordinación que demanda la lógica del capital sobre el sistema educativo, sus instituciones, discursos y prácticas. En primer término, reformulándose la institución y contribuyendo a la conformación de un mercado educativo. En segundo lugar, adecuando los procesos y resultados de la formación universitaria a los requerimientos de las empresas. En tercer lugar, adoptando las mismas instituciones una lógica, un ordenamiento y una dinámica análogo al de la empresa. En contextos de las transformaciones neoliberales, las relaciones entre educación y empresas han reconocido algunas continuidades pero también rupturas

16

Este es un tema ciertamente delicado, por cuanto la idea original de incluir a graduados en el gobierno estaba asociada a vincular la formación a la evolución de cada disciplina en sus campos concretos de desarrollo. Es menester revisar por qué vías se constituye un co-gobierno que establezca adecuadas relaciones de la institución con el medio social; privilegiando aquellos actores que permitan una permanente actualización de las disciplinas, como los sectores sociales que deben ser beneficiarios de las funciones de extensión universitaria (y con esto nos referimos a los sectores mayoritarios de nuestro pueblo, y no a la incierta categoría de “los requerimientos productivos”).

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con los modos tradicionales de pensar dicha relación. Las relaciones entre educación y producción - que será el aspecto que vamos a privilegiar en adelantepueden leerse en distintos niveles, y por tanto cabe retomar la referencia de Pablo Gentili cuando señala que "… la cuestión no radica en si la educación debe formar o no parte del trabajo (o la vida, que en el capitalismo suelen querer decir la misma cosa), ya que siempre la educación forma para el trabajo y para la vida. Sería demasiado obvio recordar que la cuestión estriba más bien en para qué trabajo o para qué vida debería educarse a los hombres." 17 En una perspectiva complementaria, Gaudencio Frigotto afirma que "lo que postulamos en nuestro análisis es que, tanto los que buscan un vínculo lineal entre educación y estructura económico-social capitalista, como aquellos que defienden una 'desvinculación total', se contradicen en sus análisis por el hecho de nivelar prácticas sociales de naturaleza distinta y de establecer una unión mecánica entre infraestructura y superestructura, así como una separación estancada entre trabajo productivo e improductivo. Si tomamos la práctica educacional como una práctica que no es de la misma naturaleza que aquella fundamental de las relaciones sociales de producción de la existencia - donde se fundamenta- , sino como una práctica mediadora que en la sociedad de clases se articula con intereses antagónicos, la cuestión del vínculo directo o de la desvinculación carece de pertenencia. Tampoco corresponde reducir esa práctica a lo pedagógico." 18 En otras palabras, siendo una misión imposible separar educación de producción en la medida en que son esferas de una misma totalidad social que reconocen distintas posibilidades de imbricación (divergentes y antagónicas), ahora debemos proceder al análisis acerca de cómo formula esta política educativa ese vínculo. Hubo múltiples modos de contribución de la institución universitaria a la reproducción ampliada del orden, profundizándose de distintos modos procesos de

17

Gentili, Pablo. "Poder Económico, Ideología y Educación." Editorial Miño y Dávila, 1994, Buenos Aires, p. 275 Frigotto, Gaudencio. "La productividad de la escuela improductiva" Editorial Miño y Dávila, 1ª edición, 1998, Madrid. P.26 18

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privatización del conocimiento así como la subordinación a los requerimientos de las empresas en las actividades de extensión universitaria, o de investigación. La formación de profesionales, las actividades de producción de conocimientos o los mecanismos de transferencias de estos conocimientos a la “sociedad” estuvieron signados por profundas reformulaciones de orientación privatista. Acorraladas las instituciones universitarias por la asfixia financiera, la subordinación a los requerimientos mercantiles fue in crescendo, lo cual impactó en toda la vida de las universidades. No sólo reconfigurando el perfil de formación de profesionales (no es lo mismo formar arquitectos para construir barrios populares que barrios cerrados, y podemos seguir con la nómina de ejemplos); ni circunscribiendo a intereses muy claros la producción de conocimiento o su transferencia. Esta política fragmentó el mapa intrainstitucional de las Universidades, que mostró una configuración de “facultades ricas” y “facultades pobres”, en función de los recursos extraordinarios provenientes de la venta de servicios. Retomaremos esta cuestión. Otro aspecto que tuvo redefiniciones importantes fue el referido a las condiciones laborales de los miembros de la comunidad universitaria, señalado como

prioridad

del

Banco

Mundial

y

efectivo

objetivo

de

las

políticas

neoliberal/conservadoras realmente existentes. Demos una mirada a esta última cuestión.. Modificaciones al régimen laboral Con el documento Bases para la discusión del Régimen Laboral Docente se intenta avanzar en el establecimiento de nuevas categorizaciones y dedicaciones del personal docente; se reforman las características de la carrera académica, el nomenclador salarial y el régimen de licencias. Por vía del decreto 1610/93 se establece un criterio de asignación de un “adicional mensual remunerativo no bonificable” aplicable a los cargos de profesores y auxiliares con dedicación

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semiexclusiva y simple. Igualmente, se establece un adicional para el sector no docente. Otra medida política fue la creación del “Programa de incentivos a docentes investigadores”, mediante el decreto 2427/93 con el cual “se crea un sistema de incentivos a los docentes que se dedican a tareas de investigación, previa categorización por parte de las universidades respectivas.” 19 El decreto 529/94 determina la “incompatibilidad del ejercicio de la docencia universitaria con el desempeño de cargos o contratos de prestación de servicios en la Administración

Pública

Nacional,

Provincial

o

Municipal,

centralizada

o

descentralizada, entes autárquicos o empresas públicas y con el desempeño de cargos no docentes o docentes en una misma universidad o distintas universidades nacionales, privadas o provinciales, cuando la acumulación de los mismos no implique una dedicación superior a las cincuenta horas semanales.” 20 Esta medida es rechazada por varias universidades. Así, el Consejo Superior de la UBA decide por unanimidad no aplicar este decreto amparándose en la reforma constitucional de 1994 que reconoce explícitamente la autonomía universitaria. En el Proyecto de Ley de Presupuesto de 1995, se propone la descentralización salarial de las universidades nacionales: las casas de estudios estarían facultadas y obligadas a determinar su régimen personal y de administración de personal y representar a la parte empleadora en las negociaciones colectivas de trabajo.

21

Otra disposición muy cuestionada fue la responsabilización del rector y los restantes miembros del Consejo Superior con su patrimonio personal ante administración negligente o dolosa. Finalmente, se excluye esta propuesta. La LES retoma la direccionalidad precarizadora de la política previa. Las políticas de ajuste estructural y de “flexibilización” (léase “precarización”) del trabajo docente,

se pueden analizar en distintos artículos de la ley: en su artículo 20

19

Paviglianiti, N.; Nosigilia, M.C. y Marquina, M. Ob. Cit. Paviglianiti, N.; Nosigilia, M.C. y Marquina, M. Ob. Cit. 21 Estas particulares nociones de “autonomía” y “descentralización” no implican en los hechos otra cosa que el desplazamiento del eje del conflicto al interior de cada universidad. Las mismas autoridades que son democráticamente electas se convierten de gobierno en patronal ; con el previsible impacto en la dinámica y las relaciones entre los diversos actores universitarios. Esta medida debe analizarse a la luz de la imposición de mecanismos meritocráticos y diferenciadores como, por ejemplo, el programa de incentivos. 20

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sostiene que “la estabilidad estará sujeta a un régimen de evaluación y control de la gestión docente, y cuando sea el caso, a los requerimientos y características de las carreras flexibles y a término”. Además de las orientaciones señaladas hasta aquí, es preciso continuar con algunas de las modificaciones impuestas en relación al financiamiento universitario. Modificaciones en el financiamiento y gestión económico-financiera La política educativa de los noventa expresa de modo inmediato las propuestas del Consenso de Washington, y tiene una manifestación privilegiada en las regulaciones que, al respecto, implementa el Estado Nacional. El PEN remite al Congreso el Proyecto de Ley de Modificación del Régimen económico-financiero de las Universidades Nacionales, previamente a la remisión del Proyecto de Ley de Educación Superior. En el mismo se contempla la posibilidad de arancelar los estudios de grado de las Universidades nacionales; y la determinación de una suma global asignada al Ministerio de Educación y Cultura para ser distribuida entre las Universidades Nacionales , legitimando dicha propuesta en otorgar dichos montos en función de parámetros de calidad y eficiencia establecidos por el propio Ministerio en consulta con el CIN. Se

privilegia

a

su

vez

el

financiamiento

proveniente

de

organismos

multilaterales de crédito; decisión con obvias implicancias tanto en la economía pública como en la propia vida de las universidades. 22 La crisis del Tequila, promediando los noventa, empujó medidas de recorte fiscal, entre las que nos importa destacar la reducción de los montos de las partidas asignadas a educación por vía del decreto 2360/94: las partidas destinadas a la

22

Estas definiciones político - financieras serían fuertemente criticadas incluso por los monetaristas ortodoxos, quienes desaconsejan la utilización de fuentes no genuinas y la lógica de un endeudamiento incremental. Estas medidas refuerzan la dependencia de los organismos de financiamiento, quienes se atribuyen potestades que violentan principios históricamente reconocidos de la autonomía universitaria y de soberanía nacional. Los técnicos de los bancos son quienes aprueban desde los planes económicos de gobierno; hasta la dinámica interna de las universidades. Una mirada a la legislación vigente, a las noticias difundidas en los medios o a los documentos oficiales demuestran de modo transparente la citada subordinación de los organismos multilaterales de crédito.

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educación se ven disminuidas globalmente en 145 millones; y las universidades sufren una quita de 100 millones. El financiamiento refleja otro dispositivo cuyo resultado termina siendo el recorte de la autonomía en paralelo a introducción de mecanismos empresariales capitalistas al interior de la institución universitaria,

dado que se reintroducen

mecanismos de mercado: la distribución del aporte del Estado se efectuará teniendo “especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad”. 23 En el texto de la LES, el artículo 16º introduce la lógica de financiamiento por proyecto al indicar que “El Estado nacional podrá indicar programas de educación superior no universitaria, que se caractericen por la singularidad de su oferta, por su sobresaliente nivel de excelencia, por su carácter experimental y/o por su incidencia local o regional”. En el marco de una tendencia histórica al desfinanciamiento del sistema educativo en su conjunto, debe captarse la gravedad de este modo de asignación de recursos. Si tal modalidad es generalizada (y aunque así no sea), habrá que preguntarse por quien, bajo qué criterios, de qué modos serán determinada la “calidad” y “excelencia” del proyecto. En relación a la educación entendida como derecho, el art. 59 violenta este principio al incluir la posibilidad de arancelar el grado. Por otra parte, se definen mecanismos de financiamiento a ser distribuidos por el Ministerio de Educación sujetos a una serie de cláusulas y compromisos. Este ejemplo es desarrollado en extenso porque grafica los modos en que se expresan las opciones políticas del gobierno: en qué y con qué criterios financia el Estado. Se establece por el Decreto 798/98 la asignación de partidas definidas en la Ley 24.938 para programas específicos, correspondiente al Presupuesto Nacional del mismo año. Es importante detenerse un momento en la referida Ley 24.938, en los artículos 20 y 21 referidos al dinero a aplicarse a las Universidades. Sus contenidos y su lenguaje son ciertamente ilustrativos de la direccionalidad del modelo. El artículo 20 informa que la distribución de esos fondos debe realizarse "conforme a pautas y criterios objetivos". Son 27 millones de pesos, desagregados para distintos 23

Es posible que tengan particulares mecanismos de evaluación al asignar de ese fondo casi el 50% en el año 1996 a la Universidad de La Rioja, entre todas las universidades públicas...

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programas. El Programa de Financiamiento de la Enseñanza Universitaria (PROFIDE) asignará 7 millones para "estimular la eficiencia y equidad". 15 millones serán destinados al Programa de Financiamiento de Inversiones para proyectos de infraestructura y equipamiento. Cinco millones más para el Programa de Apoyo al Desarrollo de Universidades Nuevas. Allí se advierte que previo a la transferencia de los créditos deberá firmarse un convenio entre cada una de ellas y el Ministerio. "La falta de cumplimiento de las obligaciones asumidas en los convenios facultará a la autoridad educativa a reasignar los créditos destinados al sistema universitario, mediante el procedimiento que se establezca por vía reglamentaria." El artículo 21 distribuye algo más de 23 millones de pesos. 14 son para "Apoyo al Crecimiento Institucional"; y 7 para el "Mejoramiento de las Calidad de las Universidades Nacionales". Estos fondos serán distribuidos "mediante procesos de selección y evaluación de conformidad con las normas que a tal efecto dicte la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Cultura y Educación. Los proyectos estarán orientados a: promover experiencias focalizadas de calidad, ya sea en unidades académicas de calidad reconocida como en los casos en que se verifiquen condiciones suficientemente sólidas que permitan estimular la emergencia de nuevos focos; y apoyar las reformas académicas y de gestión derivadas de los procesos de evaluación institucional." Aparece la misma condición del convenio que la referida en el artículo 20°. El decreto 798 que estamos describiendo enuncia la exigencia de respetar los convenios así como las sanciones previstas por incumplimiento de las Universidades Notas críticas sobre evaluación, acreditación y calidad educativa El sentido de la docencia - básicamente- y la investigación son sujetas a nuevos controles a partir de la retórica de la "calidad educativa" propiciada por los Organismos Multilaterales de Crédito. Se disponen nuevos criterios y mecanismos que tendrán incidencia en la formación de los universitarios. La temática de “evaluación de la calidad" ya había sido desarrollada por el Ministerio de Cultura y Educación a partir de la ejecución del Sub proyecto 06 del

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Banco Mundial en 1991. Constituyó la avanzada neoliberal en la búsqueda de caminos de subordinación de la vida de las universidades a la lógica de mercado. En ese momento, la metodología propuesta fue oportunamente criticada por un grupo de

universidades

públicas.

En

los

convenios

firmados,

características de la evaluación interna y externa;

se

acordaron

las

estando a cargo de las

universidades la elaboración de indicadores para la evaluación interna - que sería financiada por las propias instituciones universitarias; mientras que la externa sería financiada con fondos ministeriales. La LES actúa sobre la autonomía académica, que es fuertemente condicionada en sus artículos 42 y 43. En el primer caso, se trata de que el ministerio se atribuye la potestad de fijar la carga horaria mínima. Y, en el siguiente artículo, señala que “Cuando se trate de títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes, requerirá que se respeten, además de la carga horaria a que hace referencia el artículo anterior, (...) los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre intensidad de la información práctica que establezca el Ministerio de Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades”. Las carreras deberían ser acreditadas por la CONEAU o por entidades privadas autorizadas. El poder del Estado sobre las Universidades puede apreciarse a través de la reglamentación de los arts. 42° y 43° de la LES, referidos a la carga horaria mínima para los planes de estudio del grado universitario y a la definición, cuando corresponda, de contenidos mínimos de las carreras reguladas por el Estado cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público. En relación al articulo 42°, se establece un mínimo de 260 horas y de cuatro años de duración. Sobre el artículo 43 y por la Resolución 238/99 se incluye la de Médico. 24 La Comisión Nacional de 24

La consigna que estalló en diciembre de 2001 no parece haber tenido eco en el campo educativo. Allí, los cambios de gobierno sucesivos sostuvieron las orientaciones de dispositivos de contralor de las Universidades, vía control curricular. Así, a partir del 2003 se amplía la nómina de profesiones que son reguladas desde el Ministerio de Educación: Ingeniero Hidráulico e Ingeniero en Recursos Hídricos (Resolución 13/04); Licenciatura en Psicología (Resolución 136/04); Licenciatura en Bioquímica (Resolución 565/04); Licenciatura en Farmacia (Resolución 566/04); título de Ingeniero Bioquímico y Bioingeniero (Resolución 1603/04); en todos ellos con un alto grado de definición de las características de los contenidos, programas, etc.

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Evaluación y Acreditación Universitaria, fue creada a los fines de coordinar la evaluación externa, la acreditación del “proyecto institucional” así como las carreras de grado. (art. 46). La composición de este organismo de 12 miembros otorga siete al poder político: uno del Ministerio y seis a propuesta del Congreso Nacional. Esto marca a las claras un fuerte mecanismo de regulación de la vida de las universidades. Al mismo tiempo, incluye la posibilidad de pingües negocios al habilitar para a “entidades privadas constituidas para ese fin” (evaluación externa) en su artículo 44. Se destaca especialmente la batería de regulaciones posteriores a la sanción de la LES sobre la mencionada Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria. Este ámbito opera como control externo sobre las instituciones universitarias, en un primer nivel de ejercicio de poder del Estado sobre dichas organizaciones. El primer decreto es el 173/96. Entre otras cosas, allí se define la integración de su Consejo Directivo y su funcionamiento; se establecen los requisitos y funciones del Director Ejecutivo, se estructuran las Comisiones Asesoras y los Comité de Pares. Las Comisiones Asesoras se conformarán por "personas de reconocido prestigio y experiencia académica, profesional o en gestión institucional, escogidos en consulta con los organismos universitarios, académicos, científicos, administrativos, profesionales y empresariales pertinentes." (art. 14°). Se formará un "registro de expertos", compuesto de personalidades argentinas y extranjeras. En relación a la Evaluación, se "preparará una agenda escalonada procurando contemplar los requerimientos y propuesta de cada universidad" (art. 20°) El poder asignado a este organismo se deduce de su artículo 23°: "El Ministerio de Cultura y Educación no podrá, sin el dictamen favorable de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, autorizar la marcha de una nueva institución universitaria o

el reconocimiento de una provincial, ni otorgar la autorización

provisoria o el reconocimiento definitivo a una institución universitaria privada." Luego matiza señalando que "el dictamen favorable no obliga al citado Ministerio a otorgar las autorizaciones aludidas cuando

tuviera razones fundadas para apartarse del

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mismo." Dicho de otro modo, la opinión de Coneau es requisito necesario pero no suficiente para habilitar el funcionamiento de una institución universitaria. En su artículo 26 se señala la exigencia de la aprobación de "un Código de Ética para todos los miembros de sus organismos de gobierno, Comisiones Asesoras y Comité de Pares (…) recomendando la abstención cuando su vinculación académica o institucional pudiera comprometer su imparcialidad." La resolución ministerial 1168/97 refiere a los estándares a aplicarse en los procesos de acreditación de las carreras de posgrado, que deberán aplicar la CONEAU y "las entidades privadas que se constituyan con fines de evaluación y acreditación de instituciones universitarias". La resolución 1807/97 remite al "Reconocimiento y Seguimiento de las Actividades de las Entidades Privadas de Acreditación y Evaluación Universitaria." Se trata de entidades sin fines de lucro y cuyos integrantes sean personas "de reconocida responsabilidad moral" (art. 2°). Estas entidades contarán con un Órgano Colegiado, independiente del Consejo de Administración de la Fundación o Asociación

Civil. Esto es: habría un órgano

patronal y un órgano ocupado de la tarea concreta de evaluación. Los miembros del órgano colegiado tendrán una estabilidad no inferior a los tres años (excepto por causas debidamente fundadas); y se insiste en la elaboración de un Código de Ética. El art. 24 refiere a la confección de manuales de operaciones donde se especificarán criterios y procedimientos para la evaluación y acreditación, a partir de la vigencia de patrones y estándares correspondientes. La Resolución 2376/98 define la creación del Registro Nacional de Evaluadores de la Formación Docente en el ámbito de la Secretaría de Programación y Evaluación Educativa. El decreto 576/96 avanza sobre la regulación referida a la creación, seguimiento y

fiscalización de

instituciones universitarias privadas. Otro de los temas incorporados por la normativa posterior a la sanción de la LES tiene que ver con la habilitación de cursar estudios de posgrado entre quienes no son graduados universitarios. El artículo 39 modificado por la Ley 25.754 25 establece 25

qué

instituciones

están

habilitadas

para

promover

posgrados

Sancionada en agosto de 2003, es decir, en el marco del actual gobierno nacional.

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especializaciones, maestrías y doctorados- y el 39 bis (incorporado por la misma 25.754)

refiere a quiénes podrán

Educativas":

incorporarse

a

esas

verdaderas

"ofertas

"Para acceder a la formación de posgrado, el postulante deberá contar

con título universitario de grado o de nivel superior no universitario de cuatro (4) años de duración como mínimo y reunir los prerequisitos que determine el Comité Académico o la autoridad equivalente, a fin de comprobar que su formación resulte compatible con las exigencias del posgrado al que aspira. En casos excepcionales de postulantes que se encuentren fuera de los términos precedentes, podrán ser admitidos siempre que demuestren, a través de las evaluaciones y los requisitos que la respectiva universidad establezca, poseer preparación y experiencia laboral acorde con los estudios de posgrado que se proponen iniciar así como aptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente. En todos los casos la admisión y la obtención del título de posgrado no acredita de manera alguna el título de grado anterior correspondiente al mismo" 26 La Resolución 281/05 viene a regular estas disposiciones, aprobando el Proyecto de "Carreras de Especialización de Posgrado para Directivos y Profesores de Institutos de formación Docente". Las mismas se desarrollarían a través de la presentación de concurso público de proyectos, con distintos títulos y orientaciones ("Didáctica y Currículum"; Pedagogía de la Formación"; "Nuevas Infancias y Juventudes") agregando fundamentaciones y partida presupuestarias para los proyectos que serían presentados por las Universidades 27

26

Muchas universidades encontraron en esta reglamentación la oportunidad de incorporar carreras de postítulo docente, atrayendo a una multitud de trabajadores de la educación acicateados por la necesidad de perfeccionarse a cualquier costo, acreditando los correspondientes certificados de estudios como requisito para conservar su trabajo o acceder a mejores condiciones laborales. 27

En sus artículos 2° al 4° se señala que "podrán participar las universidades nacionales de todo el país" en la oferta de postítulos ; en el 7° remite a las "universidades adjudicatarias" lo cual daría cuenta de un carácter prácticamente exclusivo de las universidades nacionales como oferentes de estas propuestas.

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A modo de breve conclusión En las últimas clases hemos trabajado las principales perspectivas y propuestas de la Nueva Derecha en materia educativa. Analizamos sus supuestos básicos, sus principales conceptualizaciones, sus propuestas y proyectos educativos y político educativos, para todos los niveles del sistema educativo. Recorrimos la legislación que expresó dichas políticas. Sus efectos han sido devastadores. Se amplificó la brecha de la desigualdad educativa; se generó un nuevo sentido común de la “calidad” entendida como absorción acrítica de conocimientos producidos por expertos y condenados a una rápida obsolescencia; el despliegue de mecanismos de privatización educativa y un sostenido retiro del Estado de sus responsabilidades primarias en garantizar la educación, para nosotros un derecho social. Todo esto se hizo con mecanismos de gobierno profundamente autoritarios y verticalistas, que se propusieron evaluar a todos menos a sí mismos. En consonancia con la crisis general del orden que hizo eclosión en nuestro país en el 2001, hay que reconocer tanto la existencia de luchas como la estructuración de un tiempo de tránsito que expresa un fin de ciclo histórico. En las próximas clases trabajaremos sobre estos dos ejes, esto es: el cúmulo de luchas que se desplegaron como resistencia a las imposiciones neoliberales y , segundo, la transición – en clave de lectura legislativa- ocurrida en la política educativa, con sus rupturas y continuidades que expresa este nuevo escenario histórico. ®De los autores Todos los derechos reservados. Esta publicación puede ser reproducida gráficamente hasta 1.000 palabras, citando la fuente. No puede ser reproducida, ni en todo, ni en parte, registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, por fotocopiadora o cualquier otro, sin permiso previo escrito de la editorial y/o autor, autores, derechohabientes, según el caso. Edición electrónica para Campus Virtual CCC: PABLO BALCEDO

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