Chamorro (1997) Balance Regiones En Colombia Dnp.pdf

Balance del proceso de conformación de regiones en Colombia Luz Helena Chamorro*

Que Colombia es un país de regiones es una realidad que no admite controversias. Sin embargo, apenas en 1985 se crearon, por ley, las pri meras regiones de planificación, conocidas como Corpes. Este artículo estudia la conformación de las regiones en el país, a partir de los depar tamentos y de las propuestas legislativas recientes que buscan crear las regiones administrativas y de planificación. Con estefin se resume, en primer lugar, los principales modelos de regionalización propuestos antes de la ley 76 de 1985 -que creó los Consejos Regionales de Planificación, Corpes-. A continuación se expone la crea ción de las regiones de planificación, conocidas como Corpes, explicando su origen, naturaleza yfunciones, y los cambios que han tenido a lo largo de estos años. En tercer lugar, se ilustra ampliamente acerca de la posi bilidad de conformar regiones administrativas y de planificación de acuer do con los artículos 306y 307 de la constitución política y se presenta un cuadro comparativo de los diferentes proyectos de ley para la creación de dichas regiones, así como el análisis comparativo de los mismos. Por

último, se aborda la promoción de las regiones administrativas y de pla nificación desde los Corpes y los elementos que deben tenerse en cuen ta para su conformación.

Jefe de la División de Inversión y Desarrollo Territorial, de la UPRU del Departamento Nacional de Planeación.

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Balance del proceso de conformación de regiones en Colombia

Introducción

tuales regiones de planificación, Corpes, a

partir de la ley 76 de 1985.

Teniendo en cuenta que el concep to de región es amplio y puede referirse a espacios territoriales

de diferente escala: municipal, departamen

La experiencia de regionalización a través de los Corpes puede considerarse favora ble para la nación y para los departamen tos, en la medida que esta instancia regio

tal, nacional e incluso continental, es ne cesario aclarar que este artículo se centra en la conformación de regiones a partir de departamentos.

nal, bajo distintas formas y grado de

efectividad, ha contribuido a la integración de los departamentos para efectos de la pla

nificación y desarrollo, a su fortalecimien

El proceso de regionalización en Colombia

ha sido utilizado como instrumento de de sarrollo, y tiene como elemento común el propósito de contribuir a la integración eco

to institucional, a la descentralización sec torial o a la ejecución de la política social y, en general, a la articulación de la planea ción nacional con la de las entidades terri

toriales. Su gestión y desempeño han sido

nómica y social, la disminución de los des equilibrios territoriales, el fortalecimiento de la planificación y la articulación de los distintos niveles de gobierno y, en gene ral, promover el desarrollo económico y social del respectivo territorio.

evaluados con alguna frecuencia, y sus re sultados están consignados en varias pu blicaciones que recogen la visión de con junto y la experiencia de cada uno de los Corpes durante su trayectoria1. Este artículo presenta una síntesis del pro

Con anterioridad a la creación por ley de

ceso que dio origen a los Corpes, su natu

divisiones territoriales supradepartamen-

raleza, funciones y desempeño general, así

tales, en el país hubo diferentes intentos

como las características que enmarcan la

de regionalización. Sin embargo, los mo

conformación de las nuevas regiones que

delos diseñados se caracterizaron por ser

contempla la constitución política de 1991,

ejercicios técnicos de planeación, en bue

en sus artículos 306 y 307, en los cuales se

na medida propuestos por el nivel central,

abre la posibilidad de generar una nueva di

poco útiles para el diseño de políticas de

visión del territorio mediante la creación de

desarrollo regional, pero que, sin duda, fue

regiones administrativas y de planificación

ron la base para la conformación de las ac

o regiones como entidad territorial.

1

Estudio de evaluación expost de los Corpes, contratado por el Departamento Nacional de Planeación con el Cide, 1994. "Experiencia institucional y operativa de los Corpes", DNP, 1996.

116

PLANEACIÓN & DESARROLLO Vol. XXVIII, No. 4, octubre - diciembre 1997

Así mismo, se presenta un cuadro compa

Modelo de regionalización, 1969 (Depar

rativo de los diferentes proyectos de ley

tamento Nacional de Planeación). El ob

sobre regiones administrativas y de plani

jetivo de este modelo era la jerarquiza-

ficación, en el cual se destacan los rasgos

ción de los centros urbanos, a partir de

generales que estos contemplan en cuanto

la teoría de los polos de desarrollo, se

a naturaleza, objeto, funciones, órganos

gún la cual el crecimiento no surge en

administrativos y recursos, así como un

todas partes al mismo tiempo, sino que

panorama general sobre el estado actual del

se manifiesta en algunos puntos o polos

proceso de desarrollo legislativo de los ar

de desarrollo y desde allí se difunde ha

tículos 306 y 307 de la constitución, inclu

cia el resto de la economía, permitién

yendo unas recomendaciones generales

dole al Estado orientar su acción hacia

para la conformación de las futuras regio

el desarrollo integral y armónico de di

nes administrativas y de planificación.

chas regiones polarizadas.

Regionalización antes de

Modelo de regionalización nodal, 1976

la ley 76 de 1985

(Departamento Nacional de Planeación). Su objetivo era la configuración de la red urbana a partir de la delimitación de

Los modelos de regionalización propues tos en Colombia antes de expedirse la ley

76 de 1985, que creó la región de planifica

áreas y centros administrativos con ca pacidad de servir de canal para la difu sión del desarrollo. Estas áreas o nodos

ción de la costa atlántica y facultó al presi

serían la base para la definición de re

dente de la república para crear otras divi siones del territorio, se caracterizaron por

giones político administrativas.

ser ejercicios técnicos de planeación dise ñados por el Departamento Nacional de

Regiones para la descentralización admi

Planeación, que aunque no se concretaron

nistrativa, 1976 (Departamento Nacional

en políticas, de alguna manera sirvieron de

de Planeación). El principal objetivo era

base para la conformación de las actuales

la creación de unidades geográficas ma

regiones de planificación, Corpes.

yores que los departamentos, hacia las cuales se orientara, en primer termino,

Entre los principales modelos se destacan

la descentralización administrativa. Es

los siguientes:

tas regiones deberían ser equiparables en

117

Balance del proceso de conformación de regiones en Colombia

términos de población y área, además de

de descentralización en el país, marcado

estar ajustadas a los limites departamen

por una tendencia a fortalecer el nivel mu

tales y a las divisiones utilizadas por las

nicipal como la célula básica del ordena

entidades que operaban regionalmente.

miento territorial y ejecutor por excelen

cia de la política social. En lo regional, se I Modelo de regionalización nodal actuali

considera que la división del territorio en

zado, 1980. La delimitación de regiones

espacios geográficos con algunas caracte

se da mediante la selección de áreas de

rísticas de homogeneidad en lo cultural,

cierta importancia de acuerdo con los flu

económico y social puede ser un mecanis

jos de bienes y con los centros o polos

mo apropiado para la planificación de di

de desarrollo a su interior. Se buscaba

chos territorios y la articulación con los

una estructura regional equilibrada en

demás niveles de gobierno, especialmen

número y tamaño, que garantizara la

te los departamentos.

efectiva administración y ejecución de los planes.

El proceso de creación de estas regiones,

conocidas hoy mas comúnmente como Cor-

I Regionalización por niveles de desarrollo departamental, 1984. El objetivo era pro

pes, sigla derivada del máximo organismo de dirección definido en su estructura adminis trativa -Consejo Regional de Planificación-,

poner alternativas de agrupación de de

fue promovido en buena parte por la costa

partamentos con criterios de contigüi dad geográfica y cuyas características

físicas, económicas, sociales, etcétera, permitieran configurar niveles similares de desarrollo.

atlántica, en la búsqueda del interés común de sus dirigentes por construir una región con capacidad de autogestión, interlocución

y negociación con el nivel nacional. La creación de las regiones se materializó

Creación de las regiones

con la promulgación de la ley 76 de 1985 y

de planificación

los decretos 3083, 3084, 3085 y 3086 de 1986, mediante los cuales el país se divi

Origen, naturaleza y funciones

dió en cinco grandes regiones para efectos de planificación, que no constituyen enti

La creación de las regiones de planifica

dades territoriales y son: occidente colom

ción se originó en la ley 76 de 1985, y se

biano, centro oriente, costa atlántica,

inscribe dentro de una etapa del proceso

orinoquia y amazonia (Cuadro 1).

118

PLANEACION & DESARROLLO

Vol. XXVIII, No. 4, octubre - diciembre 1997

Cuadro 1 Datos generales y departamentos que integran las regiones de planificación -Corpes-

Decreto 3083

Caquetá, Putumayo,

de 1986

Amazonas

Centro

Decreto 3086

Boyacá, Cundinamarca,

oriente

de 1986

Amazonia

30

447

19.58%

688 588

1 722.8

2.14%

4.6%

8 295 007

10 027.4

25.77%

26.7%

7 965 695

5 319.0

24.75%

14.2%

14 002 715

8 301.4

43.52%

22.0%

1 228 462

12 197.2

3.82%

32.5%

1141748

32 180 467

37 567.8

100.0%

100.0%

100.0%

12.53%

Huila, Norte de Santander,

Santander del Sur, Tolima Costa

Ley 76

Atlántico, Bolívar,

atlántica

de 1985

Córdoba, La Guajira,

162

11.59%

Cesar, Magdalena,

San Andrés y Providencia, Sucre. Occidente

Decreto 3085

Antioquia, Caldas,

de 1986

Cauca, Chocó, Quindío,

338

18.28%

Nariño, Risaralda,

Valle del Cauca. Orinoquia

Decreto 3084

Arauca, Casanare,

de 1986

Guainía, Guaviare, Meta,

62

38.03%

Vaupés, Vichada Total

32 departamentos

1039

Fuentes: Departamento Nacional de Planeación, Modelo de ¡erarquización y categorización de entidades territoriales, enero de 1995.

Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Atlas de Colombia. Departamento Administrativo Nacional de Estadística, XV censo nacional de población, 1993, con ajustes. El total de población (32.180.467 habitantes) no incluye el dato censado para Bogotá, correspondiente a 5.484.244. habitantes.

119

Balance del proceso de conformación de regiones en Colombia

I Promover y preparar planes y progra

El objetivo principal de esta regionalización es contribuir al desarrollo equilibrado y a

mas de interés mutuo de la nación y de

la mayor integración económica y social de

los departamentos.

las entidades territoriales que conforman

I Asesorar técnica y administrativamen

cada región. Para ello se les definen como

te a las oficinas de planeación departa

funciones básicas: garantizar una planifica

mentales y apoyar los procesos de des

ción equilibrada; propiciar y fortalecer la

centralización (artículo 47).

integración económica y social; dotar a las

regiones de instrumentos suficientes y efi

I Participar en el consejo nacional de pla

caces a fin de que cuenten con mayor ca

neación (artículo 9o).

pacidad y autonomía para la administración de su propio desarrollo; establecer lazos

A todas las regiones se les dotó de una

permanentes de coordinación interinstitu

misma estructura administrativa y de unas

cional entre los diferentes niveles adminis

rentas básicas que constituyen fondos de

trativos; asegurar la participación de las

inversión para el desarrollo regional, los

regiones en la preparación de los planes

cuales fueron creados como una cuenta

regionales que deben incluirse como parte

especial en el Banco de la República, hoy

del plan nacional de desarrollo y permitir

en Findeter, y son administrados directa

la participación de las regiones en la elabo

mente mediante contrato de fiducia cele

ración del presupuesto de inversión anual

brado con la nación, o con otra entidad fi

de la nación y en las actividades de evalua

duciaria, en caso de que Findeter no asuma

ción de su ejecución.

directamente la administración.

Adicionalmente, la ley 152 de 1994 les de

Posteriormente, mediante los decretos

fine como funciones explícitas:

2411 de 1987 y 1113 de 1992, se reglamen

tó lo relativo a la organización y ejecución I Participar, bajo la coordinación del De

de los recursos para el desarrollo regional,

partamento Nacional de Planeación,

los cuales provienen del 5% de las regalías

en la formulación del plan nacional de

departamentales por la explotación de los

desarrollo y garantizar la participación

recursos naturales no renovables realiza

de las entidades territoriales en el

das en su área de su jurisdicción; el 10%

proceso de elaboración de dicho plan

de los gravámenes de valorización de las

(artículos 15 y 16).

obras ejecutadas por la nación en la región,

120

PLANEACIÓN & DESARROLLO Vol. XXVIII, No. 4, octubre - diciembre 1997

y del 10% del producido en cada departa

de bancos de proyectos de inversión,

mento por concepto del impuesto de tim

etcétera.

bre nacional sobre vehículos automotores.

I Preinversión y apoyo a proyectos especia

Áreas de actuación de los

les: coordinación y apoyo al programa na

Consejos Regionales de

cional de agua potable y saneamiento bá

Planificación y desempeño general

sico, preinversión en infraestructura vial y de transporte, e inversión en infraes

tructura, en el caso de la orinoquia. Los programas y proyectos impulsados por

los Corpes pueden clasificarse de la si

I Programas especiales: apoyo a proyectos

de interés de tipo coyuntural, turismo,

guiente manera:

atención de desastres, cooperación téc I Desarrollo institucional: dotación de

nica internacional, etcétera.

equipos, sistemas de información, apo yo a la descentralización de la salud y la

No obstante que las áreas o programas que

educación, capacitación, reformas admi

impulsan han sido básicamente las mismas,

nistrativas departamentales, apoyo a la

el énfasis en estos y los modelos de gestión

formulación de planes de desarrollo, et

desarrollados por cada uno de los Corpes

cétera.

durante su trayectoria, han sido diferentes a lo largo del tiempo, no sólo por los efectos

I Planificación regional-territorial: estu

de las reformas institucionales en el país,

dios para identificar la problemática de

sino también, dentro de ellos, por factores

las regiones y sustentar los programas

como: el grado de integración; el tipo de

y proyectos de mayor interés; apoyo a

articulación y de relaciones establecidas con

los departamentos para el fortalecimien

la nación y los departamentos; el desarrollo

to del ejercicio de la planeación, estu

institucional de las entidades que los confor

dios sectoriales, etcétera.

man; el papel cumplido por las fuerzas po líticas de cada región; y la magnitud de los

I Gestión de la inversión: capacitación para

recursos que maneja cada uno.

la formulación de proyectos, apoyo a la

formulación de propuestas de inversión

De acuerdo con lo anterior, pueden dife

que aspiran a obtener recursos de la na

renciarse tres momentos en la actuación

ción, apoyo al montaje y consolidación

de los Corpes, así:

121

Balance del proceso de conformación de regiones en Colombia

El primero, que se ubica desde su creación

titución política de 1991, cuyo artículo 306

hasta la expedición de la constitución de

contempla que dos o más departamentos

1991. En este periodo de implementación

podrán constituirse en regiones administra

del proceso de descentralización de la déca

tivas y de planificación, con personería jurídi

da del ochenta, las actividades de los Corpes

ca, autonomía y patrimonio propio, y el artí

se centraron en la necesidad de adecuar su

culo 307, señala que para la conversión de la

organización institucional, fortalecer las

región en entidad territorial, la ley orgánica de

unidades técnicas, como apoyo a los direc

ordenamiento territorial deberá establecer

tores de los Corpes para llevar a cabo las

las condiciones para el efecto.

tareas acordadas por los organismos admi

nistrativos de cada región, es decir por los

En ambos casos, queda expreso el espíritu

comités técnicos y consejos regionales.

de conformar regiones, lo cual sumado a la

Simultáneamente, se canalizaron esfuerzos

metidos con sus programas de gobierno,

para dotar a las regiones de instrumentos

genera en los Corpes la necesidad de re

para la planificación en pro de lograr la in

flexionar sobre el ordenamiento territorial

elección popular de gobernadores, compro

tegración regional, la identificación de in

y, concretamente, sobre la pertinencia del

tereses comunes y la concertación de pro

nivel regional, así como de atender las

puestas sobre programas y proyectos

amplias demandas de apoyo que le plantean

regionales que debían ser incluidos en el

los gobernadores, en el sentido de orien

presupuesto de inversión nacional. A pe

tar buena parte de la acción de los Corpes

sar de que la normatividad favorecía la par

a inversiones con impacto departamental,

ticipación de los Corpes en la formulación

que contribuyan al cumplimiento de los

del plan nacional de desarrollo y en la pre

compromisos adquiridos en sus programas

paración del presupuesto nacional -ley 76

de gobierno y, en general, de las compe

de 1985, artículo 2o y ley 38 de 1989, artí

tencias del departamento.

culo 27- en la práctica, por parte de la na ción no se crearon condiciones propicias

Promover el debate sobre la pertinencia de

para el efecto, y los resultados de involu

crear nuevas regiones, sus ventajas y des

crar las aspiraciones regionales en las de

ventajas, etcétera, se convierte en una ta

cisiones nacionales, a través de este me

rea complementaria al apoyo que deben

canismo, fueron marginales.

prestar a los gobernadores en la definición

de los términos de transición a región ad

El segundo momento de referencia puede

ministrativa y de planificación, tal como se

situarse a partir de la expedición de la cons

estipula en el artículo 51 de la ley 152 de 122

PLANEACIÓN & DESARROLLO Vol. XXVIII, No. 4, octubre - diciembre 1997

1994 sobre el plan de desarrollo, en la cual

El tercer momento de acción de los Cor

se establece, además, la vigencia de los

pes se genera con la expedición de la ley

Corpes hasta julio de 1996; situación mo

290 de julio de 1996, por medio de la cual

dificada posteriormente, mediante la ley

se amplía la vigencia de la instancia regio nal hasta el 1Q de enero del año 2000. Las

290 de 1996.

regiones -Corpes-, continúan desarrollan En esa época, todos los Corpes partici

do sus actividades dentro del marco legal

paron en los debates organizados en el

en el que fueron creadas, el cual no sufre

país sobre ordenamiento territorial y

ninguna modificación.

creación de regiones y, casi que exclusi vamente en el Corpes de la costa atlánti

Sin embargo, es imperativa una revisión de

ca, se mantiene un proceso sistemático

este marco legal, debido a que con la expe

de análisis y formulación de propuestas

dición de normas posteriores a su creación,

de desarrollos legislativos que aspiran

tales como la ley 80 de 1993, que regula en

ser incorporadas en los proyectos de ley

tre otras materias contractuales, el contra

que regulen las regiones administrativas

to de fiducia pública, la ley 179 de 1994, y el

y de planificación.

decreto 111 de 1996 normativas del presu puesto, se generaron diferentes interpre

En cuanto a la participación en la formulación

taciones respecto a si estas debían ser apli

del plan nacional de desarrollo para el

cadas o no a los Corpes, agudizándose por

cuatrienio 1994-1998-, la nación se apoyó en

lo tanto la necesidad de dar respuesta a este

los Corpes como mecanismo de consulta

tipo de interrogantes generados por los va

regional. Este ejercicio fortaleció su papel

cíos de tipo jurídico-administrativo con los

como instancia válida para lograr la interme

que han estado operando, al no poseer

diación nación-departamentos en la búsque

personería jurídica, autonomía, ni patrimo

da de propósitos de desarrollo, a partir de una

nio propio.

política con marcado acento social.

Las normas indicadas generaron diferen En síntesis, este periodo de actuación de

tes interpretaciones relacionadas con la na

los Corpes se caracteriza por una acción

turaleza de los fondos de inversión regio

más orientada a atender las demandas de

nal. Se planteaba por ejemplo, si estos

apoyo de los gobernadores para cumplir sus

pertenecen o no a la nación, si constituyen

programas de gobierno y a su consolida

patrimonios autónomos y cuál sería el ré

ción como instancias para la articulación de

gimen presupuestal y contractual aplicable

los distintos niveles de gobierno.

a dichos fondos. 123

Balance del proceso de conformación

de regiones en Colombia

Teniendo en cuenta el concepto del Con

Se reactiva el interés por realizar un tra

sejo del Estado, en el cual se reitera que

bajo conjunto de los cinco Corpes, orienta

los fondos de inversión regional son fon

do a identificar e impulsar acciones de in

dos pertenecientes a la nación y, por lo tan

terés común y, específicamente, a

to, sujetos de aplicación de la normativi-

promover de nuevo el debate sobre el or

dad que a esta rige, se expidió el decreto

denamiento territorial y la creación de re

162 del 22 de enero de 1997, mediante el

giones administrativas y de planificación.

cual se delega en los directores de los

Corpes la facultad de contratar, radicada en

Este nuevo periodo reviste especial im

cabeza del presidente de la república, con

portancia para consolidar su papel como

lo cual se resuelve no sólo un vacío jurídi

instancia de articulación de la planeación

co, sino que se les atribuyen mayores res

nacional-departamental y para el mejora

ponsabilidades a los directores regionales

miento de su capacidad de incidencia en la

al suscribir los contratos, abriendo así la

asignación de recursos de inversión na

posibilidad de consolidar instrumentos y

cional, con criterio territorial.

procedimientos para mejorar el desempe ño administrativo y operativo, en perspec

Por parte del gobierno nacional, existe la

tiva de un desempeño eficiente de las fu

voluntad de dejar institucionalizado un sis

turas regiones administrativas y de

tema de evaluación y seguimiento a la ges

planificación que se creen.

tión pública, el cual viene siendo coordina do por presidencia de la república y el

Las características que plantea este nuevo

Departamento Nacional de Planeación, en

periodo para los Corpes no difieren mucho

aras de suministrar instrumentos adecua

de lo anterior en lo que tiene que ver con

dos para la formulación de una política regio

el tipo de acciones que estos impulsan; más

nal a mediano plazo. En este proceso, los

bien se observa una tendencia general a

Corpes han desarrollado tareas de secreta

ampliar su campo de acción, queriendo cu

ría técnica y acompañan a los departamen

brir todos los campos del desarrollo, en

tos en las fases de programación, coordina

parte para atender las demandas de apoyo

ción y seguimiento a la inversión pública,

del departamento en todos los sectores y

por lo cual son considerados actores claves,

como instancia de intermediación entre los

no sólo como apoyo a la instrumentación del

departamentos y el nivel nacional, para fa

proceso, sino como actores que deben for

cilitar la ejecución de la política social.

talecer su capacidad para imprimirle la diná-

124

PLANEACION & DESARROLLO

Vol. XXVIII, No. 4, octubre - diciembre 1997

mica y los ajustes que se consideren nece

total del respectivo FIR; sin embargo, en

sarios para el logro de dicho propósito.

cuanto a la magnitud, la orinoquia maneja el mayor volumen de recursos de todos los

Los Corpes, junto con las consejerías te

Corpes y la amazonia se caracteriza por ser

rritoriales, están coordinando la formula

el Corpes con más bajos recursos.

ción de propuestas de los distintos gober nadores y de la región, para ser discutidas

En el caso de occidente y centro oriente,

en un nuevo espacio creado por la nación

las regalías y el impuesto de timbre son

para la consulta regional y la concertación,

importantes, siendo este último la princi

en el cual la interlocución directa se hace

pal fuente para el caso de occidente. En la

con el presidente de la república.

costa atlántica, los recursos, provenientes

de la participación por las explotaciones de

Ingresos y gastos de los

carbón, que eran su principal fuente, se vie

Consejos Regionales de Planificación

ron afectados por la modificación introdu

Las rentas básicas que constituyen los fon

ha incidido para que la región gestione ante

dos de inversión regional -FIR-, son las

el nivel nacional recursos del presupuesto

mismas en cuanto al tipo de fuente y por

nacional de inversión, los cuales durante

centaje de participación: regalías departa

las vigencias 1995 y 1996 llegaron a ser una

mentales por la explotación de recursos

de las rentas más importantes dentro de la

naturales no renovables; gravámenes de

composición total del FIR.

cida por la ley 141 de 1994, con la creación

del fondo nacional de regalías, factor que

valorización de obras ejecutadas por la na ción en la región e impuesto de timbre na

A precios de 1994, la magnitud de ingresos

cional sobre vehículos automotores; sin

de los cinco Corpes -de acuerdo con los

embargo, el volumen de ingresos de cada

presupuestos de ingresos y gastos anuales

FIR, es diferente, de acuerdo con el com

aprobados durante el periodo 1989-1996-,

portamiento de cada una de las rentas en

ascienden a $342.435 millones, lo cual equi

las diferentes regiones.

valdría a un promedio anual de $42.804.3 millones para el conjunto de Corpes; sin

Es así como en la orinoquia y la amazonia

embargo el recaudo en el periodo corres

los ingresos por concepto de regalías son

ponde al 79%, $ 269.938 millones, es decir

la principal fuente de recursos dentro del

un promedio anual de $33.742 millones.

125

Balance del proceso de conformación de regiones en Colombia

Confrontado este promedio anual del perio

radica en la extemporaneidad para efectuar

do con los presupuestos de ingresos y gas

las transferencias correspondientes al 10%

tos aprobados por los respectivos consejos

de lo recaudado por impuesto de timbre,

regionales para la vigencia de 1997, se ten

generando la acumulación de deudas en

dría un volumen total de recursos para el

favor de los FIR, que siguen siendo objeto

conjunto de los Corpes de $37.568 millones,

de concertación de planes de pago defini

equivalentes a $23.104 millones a precios de

dos en el tiempo, con el fin de asegurar el

1994 (Cuadro 2). Si se asume el mismo ni

cumplimiento de los propósitos y compro

vel de recaudo del periodo ($23.104 millo

misos acordados en cada región.

nes, 79%), la disponibilidad real de recursos para atender funcionamiento e inversión

Desde el punto de vista del gasto, la ejecu

para 1997, sería de $18.252 millones.

ción también resulta afectada, al no dispo ner oportunamente de la totalidad de los

Desde el punto de vista de los ingresos, la

recursos programados de acuerdo con la

ejecución real de los presupuestos anuales

ley y, además, porque debido a la naturale

resulta afectada, por los bajos recaudos que

za de los FIR, los Corpes no son ejecutores

obtienen principalmente aquellos Corpes

directos, es decir que los programas y pro

donde el impuesto de timbre es una de sus

yectos que se impulsan con sus recursos

rentas básicas. Esto debido a las restriccio

son ejecutados mediante convenios con

nes financieras de los departamentos, que

entidades nacionales, departamentales o municipales, o por contrato a través de

Cuadro 2 Recursos de los Corpes, 1997

fiducia con personas naturales o jurídicas, lo cual no alcanza a reflejarse en las ejecu ciones presupuéstales anuales de los pla nes de acción de los Corpes. No obstante lo anterior, los recursos ma

Amazonia

1 722.8

4.6%

10 027.4

26.7%

Costa atlántica

5 319.0

14.2%

Occidente

8 301.4

22.0%

Orinoquia

12197.2

32.5%

Total

37 567.8

100.0%

Centro oriente

nejados por los Corpes son significativos si se tiene en cuenta que por ley práctica

mente la totalidad de estos, como mínimo 82%, debe destinarse a financiar progra mas y proyectos regionales y/o preinver-

Fuente: Acuerdos de ingresos y gastos de cada

Corpes.

126

sión -sólo en el caso de orinoquia, también a la financiación de infraestructura-. Para

PLANEACION & DESARROLLO

Vol. XXVIII, No. 4, octubre - diciembre 1997

atender gastos de funcionamiento, está

establecido como tope máximo de los in gresos ordinarios, 18%, excepto en el caso

Gráfico 1 Participación de los ingresos en el total Corpes, 1989-1996

de la costa atlántica, que sólo podía desti nar 5%, situación que se modificó para homologarlo con los demás Corpes.

Orinoquia 49.8%

Para ilustrar la magnitud de la ejecución

.Amazonia 4.1%

del gasto de inversión, se presenta un con

solidado de los cinco Corpes, de acuerdo con las principales áreas en las que pue den clasificarse los programas y proyectos

Occidente 10.4%

Costa atlántica 15.4%

Centro oriente 20.3%

impulsados durante el periodo 1989-1996 (Cuadros 3 y 4 y Gráfico 1).

Conformación de regiones de acuerdo con los artículos 306 y 307 de la constitución política

Las condiciones para la conversión de es tas regiones en entidades territoriales que daron plasmadas en el artículo 307, en el cual se sujeta esta posibilidad a los reque rimientos que establezca la ley orgánica, previo concepto de la comisión de ordena

Estado actual del proceso

miento territorial; una vez aprobada por el

La constitución política de 1991, en su ar

Congreso, deberá ser sometida en cada

tículo 306, plantea la posibilidad de confor

caso a referendo de los ciudadanos de los

mar regiones administrativas y de planifi

departamentos interesados.

cación, a partir de la voluntad de dos o más departamentos, con personería jurídica,

A seis años de expedida la carta constitu

autonomía administrativa y patrimonio pro

cional no se ha concretado la ley orgánica

pio, características que no tienen las regio

de ordenamiento territorial, tramitándose

nes Corpes y que les ha generado algunos

de manera independiente mas de cincuen

de los problemas que se señalaron, produc

ta leyes relacionadas con la materia. El pro

to de la ambigüedad de su naturaleza. No

yecto aún no ha hecho transito en la legis

se contempla ningún otro incentivo para

latura, pese a las tres veces que ha sido

estimular su creación.

presentado y radicado por el gobierno.

127

Balance del proceso de conformación

de regiones en Colombia

Los desarrollos legislativos que permitan

alguna medida de carácter técnico, en tan

configurar una nueva organización del te

to existen enfoques, objetivos y alcances

rritorio se han visto frenados por aspectos

diferentes cuando se aborda el tema del

de carácter político básicamente, pero en

ordenamiento territorial.

Cuadro 3 Consolidado de ingresos y gastos, 1989-1996 Gastos de Inversión

Ingresos

Presupuesto

Carpes

Ejecución

Ejecución

Presupuesto

Gastos de funcionamiento Presupuesto

Ejecución

9 748.82

10 955.77

7 912.73

5 444.42

1421.79

1281.77

Centro oriente

62 469.72

54 895.99

52 887.52

37 566.89

3 801.90

3 391.44

Costa atlántica

64 667.53

41608.18

53 593.03

31 861.72

3 419.68

3 003.55

Occidente

65 013.90

28 047.12

47 415.74

18 081.70

4 457.69

3 523.26

Orinoquia

140 535.08

134 431.81

90 591.44

86 739.11

6 981.78

6160.51

342 435.04

269 938.88

252 400.46

179 693.85

20 082.85

17 360.54

Amazonia

Total Corpes

Continuación Ingresos por sproptar

Gasto total

Corpes

Presupuesto

Ejecución

o ejecutar(*)

% de Ingresos por apropiar

raspéete 8 raosudos

9 334.52

6 726.19

4 229.58

39%

Centro oriente

56 689.42

40 958.33

13 937.65

25%

Costa atlántica

57 012.71

34 865.27

6 742.91

16%

Occidente

51 873.43

21 604.96

6 442.15

23%

Amazonia

Orinoquia Total Corpes

97 573.22

92 899.62

41 532.19

31%

272 483.31

197 054.39

72 884.49

27%

(*) Ingresos recaudados menos gasto total ejecutado Ejecución de ingresos=Recaudo

Ejecución de gastos=Giros + Reservas

Fuente: Cálculos del Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con la información Corpes presen tada para estudio del Cide 1989-1994 y para el Departamento, 1995-1996.

128

PLANEACION & DESARROLLO

Vol. XXVIII, No. 4, octubre - diciembre 1997

Cuadro 4

cias jurídicas implica?; ¿pueden o no cons

Participación de los ingresos

tituirse regiones administrativas y de pla

en el total de Corpes,

nificación sin continuidad territorial?; ¿po

1989-1996

drá un departamento pertenecer a varias

(Cifras en millones de pesos de 1994)

regiones?; ¿podrán las regiones adminis trativas y de planificación recibir donacio

Carpes

Amazonia

Ingresos

Participación en

nes, legados o suministros de cualquier

recaudados

el recaudo total

índole?; ¿las regiones administrativas y de planificación nacen por potestad de los de

10 955.77

4%

Centro oriente

54 895.99

20%

partamentos pero desempeñan funciones

Costa atlántica

41 608.18

15%

de competencia nacional, podrán entonces

Occidente

28 047.12

10%

sujetarse exclusivamente a la voluntad de

Orinoquia

134 431.81

50%

los departamentos?, etcétera.

Respecto a región administrativa y de pla

Sobre este tipo de interrogantes no existe

nificación, se considera un paso interme

un criterio unívoco y esta situación es la

dio e indispensable para llegar a región te

que plantea la necesidad de estudiar el

rritorial y, aunque han surgido varias

asunto y llegar a consensos, con el fin de

iniciativas parlamentarias y una del ejecu

evitar la creación de instancias que adolez

tivo, las cuales intentan definir un perfil

can de claridad en cuanto a su forma de

para esta instancia2, el debate también se

organización y funcionamiento.

ha frenado por cuestiones, inquietudes e interrogantes de tipo jurídico, tales como

Con el fin de darle continuidad al debate

si las regiones administrativas y de planifi

sobre el ordenamiento territorial, el Se

cación deben o no estar contenidas dentro

nado y la Cámara conformaron grupos de

de la ley de ordenamiento territorial: ¿re

trabajo para el estudio del proyecto de re

quieren de una ley ordinaria o basta con la

giones administrativas y de planificación,

suscripción de convenios entre los gober

84 de 1996, presentado por el senador

nadores interesados?; ¿cuál debe ser la

Carlos Espinosa Faciolince. Sin embargo,

naturaleza de la región y qué consecuen

el proyecto que estaría vigente para estu-

Proyecto 71 de 1995, del senador Amilkar Acosta y pliego modificatorio del senador Carlos Espinosa Faciolince; proyecto 195 de 1995, del senador Juan Camilo Restrepo; proyecto Quirama-Intercorpes/95 y el proyecto del gobierno 130 de 1995, incluido en el proyecto de ley de ordenamiento territorial, proyecto No. 84 de 1996, presentado por el senador Carlos Espinosa y proyecto de ley 021 de 1997, radicado en el mes de julio, como iniciativa del senador Amilkar Acosta.

129

Balance del proceso de conformación de regiones en Colombia

dio sería el proyecto 021 de 1997 presen

proyecto, sino ilustrar en forma resumi

tado por el senador Amilkar Acosta en

da el contenido de los mismos, los pun

julio de 1997. Por parte de la presidencia

tos comunes o las principales diferencias,

de la república, también se está estudian

con el fin contribuir a una mayor difusión

do la propuesta de conformar una nueva

del asunto y motivar el interés de partici

comisión de ordenamiento territorial,

par en el estudio y formulación de pro

integrada por representantes de entida

puestas de modificación o complementa-

des de los ámbitos nacional, departamen

ción del proyecto que se someta a

tal y municipal.

aprobación del Congreso.

Proyectos de ley sobre

En el cuadro no se incluye el proyecto de ley

región administrativa y de planificación

021 de 1997 por lo reciente de su radicación; sin embargo, este coincide, en buena par te, con el contenido del proyecto 084 de

El Cuadro que se presenta a continua

1996, presentando los mismos vacíos de

ción sintetiza los aspectos generales re

este último en cuanto a la claridad de la

lacionados con la naturaleza, creación,

naturaleza jurídica que se le define a las re

objeto, funciones, órganos de adminis

giones administrativas y de planificación, la

tración y los recursos o rentas propues

multiplicidad de funciones y órganos admi

tos en los proyectos de ley sobre región

nistrativos, así como la imprecisión de los

administrativa y de planificación. Con

recursos, en el sentido de que se proponen

este acápite ni con el siguiente se pre

fuentes de financiamiento cuya viabilidad

tende hacer un análisis de las implica

jurídica y práctica, hasta el momento no ha

ciones jurídicas o alcances que tiene cada

sido evaluada detenidamente.

130

les existen vínculos y rela propio.

personería jurídica, auto

región.

patrimonio propio.

nomía administrativa y

co, social y cultural, con

podrán pertenecer a una

ciones de orden económi

nistrativa y patrimonio

y patrimonio propio. Se

asociarán como entidad

mía y patrimonio propio.

trofes unos de otros, que

contiguos entre sí y limí

territorial completa y sólo

monio propio.

nería jurídica, autonomía

sí y limítrofes unos de

sonería jurídica, autono

pecial conformadas por

dos o más departamentos

presentan características

rídica, autonomía y patri

tinuidad territorial, perso

mentos contiguos entre

mentos contiguos, per

por dos o más departa

especial conformadas

similares y entre los cua

contiguos, personería ju

departamentos con con

por dos o más departa

públicas de naturaleza es

Las RAP, son entidades

Carlos Espinosa

y pliego de modificación

Proyecto de ley 84/96

rídica, autonomía admi

o más departamentos

madas por dos o más

público, conformadas

públicas de naturaleza

Las RAP son entidades

Carlos Espinosa

al proyecto de ley 71/95

Pliego de modificación

otros con personería ju

les conformadas por dos

derecho público confor

especiales de derecho

Las RAP, son entidades

Las RAP, son entidades

administrativas especia

deLOOT)

delOOT)

Las RAP, son estableci

(Incluido en proyecto

(Incluido en proyecto

mientos especiales de

(Ejecutivo -M. Interior)

J.C. Restrepo

1995

Proyecto de ley 130/95

Proyecto de ley 195/95

Proyecto Intercoipes

NATURALEZA

Cuadro comparativo de los proyectos de ley sobre regiones administrativas y de planificación

cr

cd'

n'

o.

o

a

o

m

7O

O

m

O

n

O-

to por los gobernadores de los departamentos que

participan en su creación, previa autorización por parte de las asambleas departamentales.

crito por. los gobernado res de los departamentos que participan en su

creación, previa autoriza ción por parte de las asambleas departamen

crito por los gobernado res de los departamentos interesados. Luego el

convenio deberá some

terse a la aprobación de las asambleas departa mentales.

convenio suscrito por los

gobernadores de los de partamentos interesa

dos. El convenio deberá someterse a la aproba ción de las asambleas departamentales.

crito por los gobernado

res interesados, previa

autorización de las asam

bleas departamentales,

quienes autorizarán a los

respectivos gobernado

res para la adopción de

los estatutos.

Q

mediante convenio suscri

mediante convenio sus

mediante convenio sus

como tales mediante

mediante convenio sus

tales.

q'

cr

3

0

o

O

3

Las RAP se conformarán

Las RAP se conformarán

Las RAP se constituirán

Las RAP se constituirán

Las RAP se constituirán

Carlos Espinosa

Carlos Espinosa

D

n

3

c

0

n

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a.

O

(B

n

0

tB

D-

(B

O

Q 3

Amilkar Acosta

Q_ (B

y pliego de modificación

al proyecto de ley 71/95

(EJecutivo-M. Interior)

J.C. Restrepo

1996

O3 Q

Proyecto de ley 84/96

Pliego de modificación

Proyecto de ley 130/95

Proyecto de ley 195/95

Proyecto Intercorpes

CREACIÓN

Proyecto de ley 84/96

ción de los procesos

de planeación entre la nación y las entidades territoriales.

2. Articulación y coordina ción de los procesos

de planeación entre la nación y las entidades territoriales.

rrollo económico y so cial, la asistencia a los dptos. y municipios en

elaboración de planes y proyectos.

rrollo económico social de la RAP, asistencia a los departamentos y

municipios en planes, programas y proyec

nómico y ambiental del

territorio de jurisdicción,

mediante:

1. Planeación Integral del

desarrollo de la región.

llo económico y social del territorio.

dientes al desarrollo

económico y social de la RAP.

3. Administración y ejecu

ción de las políticas,

programas y proyectos

nal.

delegados.

mentales que le sean

6. Cumplimiento de otras

funciones y servicios nales, y deptales. que

le sean delegadas.

funciones y servicios nales, y deptales. que le sean delegadas.

y municipios. sean delegadas.

6. Cumplimiento de otras

de los dptos.- distritos y municipios.

de los dptos.- distritos partamentales que le

que le sean delegadas.

en esta ley y de otras

funciones y servicios

nacionales y departa

cimiento institucional cimiento institucional

vicios nacionales y de

funciones y servicios

funciones señaladas

les. 5. El desarrollo y fortale

les.

las entidades territoria las entidades territoria

5. El desarrollo y fortale

4. El cumplimiento de

técnica y financiera a

técnica y financiera a

otras funciones y ser

nal de la RAP.

4. Asesoría y asistencia 4. Asesoría y asistencia

4. Cumplimiento de otras

4. El cumplimiento de las

3. El desarrollo institucio

gional.

tendientes al desarro

nes y proyectos ten

integran.

regionales.

yectos del desarrollo yectos de desarrollo re

3. El desarrollo institucio

ción de políticas y pro ción de políticas y pro

programas y proyectos

ción de políticas, pla

des territoriales que la

regional.

3. La formulación y ejecu

3. La formulación y ejecu

cución de políticas,

2. Administración y ejecu

nanciera de las entida

2. La administración y eje

desarrollo regional. 2. Articulación y coordina

desarrollo regional.

tos.

1. Planeación integral del

1. Planeación integral del

1. Planeación del desa

1. Planeación del desa

El desarrollo social, eco

2. Asesoría técnica y fi

Las RAP tienen por obje to:

Las RAP tienen por obje to:

Las RAP tienen por obje to:

Las RAP tienen por obje

Carlos Espinosa

to:

Carlos Espinosa

Amllkar Acosta

al proyecto de ley 71/95 y pliego de modificación

Pliego de modificadoras

Las RAP tienen por obje

(Ejecutlvo-M. Interior)

J.C. Restrepo

1996

to:

Proyecto de ley 130/95

Proyecto de ley 195/95

Proyecto Intercorpes

OBJETO

n'

i

c

a

0

-t>.

o

7O

o

1—

O

7O

C/)

rn

o

z

O-

n

^.

rn

-o

.u

00

ficas.

3. Desarrollo institucional.

parar planes y progra

sarrollo económico y

Carlos Espinosa

■„

nes, programas y pro

yectos regionales.

procesos de planea

ción y asignación de recursos de la nación y

cional de Planeación,

en el FNR.

en el respectivo terri de articulación de los

4. De ejecución de pla

torio.

5. Servir como instancia

cial, en el Consejo Na

del Estado que operan

acción de las agencias

3. De coordinación de la

gión.

hacen parte de la re

dades territoriales que

lecimiento de las enti

institucional y al forta

2. De apoyo al desarrollo

niveles.

ción de los diferentes

cluyendo la articula

presupuestaclón, in

1.De planeación y de

en 4 categorías:

yecto anterior, agrupadas

nes especificas del pro

Contempla las 30 funcio

••

Proyecto dé ley §4/96

pes, en el Conpes so

ración de este.

participar en la elabo

nes.

4. Participar en el Con-

hará parte del PND y

tivo anual de inversio

legadas.

cación que le sean de

nacionales de planifi

3. Asumir las funciones

nal. de regaifas.

neación y comisión

Consejo Nal. de Pla

pes - Conpes social,

2. Formar parte del Con

social.

4. Formular el PDR que

cional.

3. De desarrollo institu

2. De administración.

RAP.

1. De planeación de la

1. Planificación del de

especificas, entre ellas:

Contempla 28 funciones

Carlos Espinosa

Amllkar Acoata

al proyecto de ley 71/95

Pliego de modificación

nanciero y plan opera

ración PGN - plan fi

3. Participar en la elabo

nal de desarrollo.

ración del plan nacio

2. Participar en la elabo

nación - dptos.

mas de interés mutuo

2. De administración

como promover y pre

rio.

1. Planeación del territo

tidades territoriales, así

nacional y I a de las en

agrupadas en 13 especi

13 especificas:

1. Articular la planeación

Contempla 3 grandes

funciones integrales,

Contiene 3 funciones in tegrales conformadas por

Contempla 28 funciones

(Ejecutivo -M. Interior)

Proyecto de ley 13095

especificas, entre ellas:

J.C. Reatrepo

Proyecto de ley 195/95

1996

FUNCIONES

a

d'

cr

3

o

o

n

CD

3 CD

o'

3

O-'

n

O

o1

3

o

n

Q_ CD

0

CI>

n

O

T3

CD

CD

s CD

Q_ CD

a

Pliego de modificación

bre el endeudamiento.

tidades territoriales so

tencia técnica a las en

8. Asesorar y prestar asis

tos.

programas y proyec

ejecución de políticas,

regionales el diseño y

poraciones autónomas

7. Coordinar con las cor

de presupuesto.

en el estatuto orgánico

según plazos previstos

-o o

Q_

i


a

o

.N

z o

<

propio presupuesto

Continúa

Carlos Espinosa

cional y elaborar su

yectos.

Proyecto de ley 84,96 y pliego de me

c cr

hará parte del plan na

nal de desarrollo que

6. Elaborar el plan regio

banco regional de pro

funcionamiento del

miento territorial.

6. Organizar y atender el

RAP.

no de consulta y apoyo

técnico a la comisión le-

que forman parte de la

interior y servir de órga

gislatíva de ordena

de cada una de las en

Carlos Espinosa

AmlIkerAcosta

al proyecto de ley 71/95

tidades territoriales

(Ejecutivo -M. Interior)

Proyecto da ley 13005

ma administrativo del

J.C. I

Proyecto de ley 195/95

5. Formar parte del siste

1996

FUNCIONES (Continuación)

o

p

70 70

OO

m

o

P»

z

O

n

m

Z

-o

o-

00

Amilkar Acosta

de proyectos.

12.Crear el banco regional

región.

zonas de frontera de la

des territoriales en las

11. Asesorar a las entida

de información.

plementar un sistema

la región y diseñar e ¡m-

y el recurso humano de

para la gestión publica

gional de capacitación

10. Diseñar un sistema re

yectos.

tro técnico de los pro

bución y realizar el fil

mecanismo de distri

d'

cr

3

o

o

O

3

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3

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co

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fD

n

financiacíón, definir el

3

o Q.

sos del sistema de co-

ro D

sión; administrar recur

9. Apoyo a la preinver-

Carlos Espinosa

al proyecto de ley 71/95

(Ejecutivo -M. Interior)

J.C. Restrepo

1996

Carlos Espinosa

Proyecto de ley 84/96

y pliego de modificación

Pliego de modificación

Proyecto de ley 130/95

Proyecto de ley 195/95

Proyecto Intercorpes

FUNCIONES (Continuación)

1. Consejo regional de

1. Consejo regional

de concertación.

5. Comités sectoriales y

regional.

4. Unidad técnica

regional. regional.

4. Unidad técnica regional.

4. Unidad técnica

regional.

3. Comité técnico

3. Comité técnico

3. Comité técnico regional.

2. Director ejecutivo.

2. Director ejecutivo.

planeación.

planificación.

regional.

2. Director ejecutivo.

administración y

administrativo y de

vo y de planificación

1. Consejo administrati

7. Comités especiales:

* Ciencia y

* Estadísticas y SIR.

desarrollo.

* Financiamiento

torial.

* Ordenamiento terri

nación.

ción política con la

plan, para la negocia

8. Comisión regional del

* Estadísticas y SIR.

desarrollo.

* Financiamiento

territorial.

* Ordenamiento

desastres.

* Prevención y aten,

* Cultura.

tecnología.

* Ciencia y

* Prevención y aten, desastres.

* Ambiental.

* Cultura.

tecnología.

6. Comités sectoriales.

* Ambiental.

* Concertación.

5. Comité técnico.

regional.

4. Unidad técnica

regional.

3. Director ejecutivo

de planificación.

2. Consejos adtivos. y

planificación.

administración y

1. Consejo regional de

* Concertación.

6. Comités especiales:

5. Comités sectoriales.

4. Comité técnico.

regional.

3. Unidad técnica

regional.

2. Director ejecutivo

planificación.

1. Consejo adtivos. y de

Carlos Espinosa

Carlos Espinosa

(Ejecutivo -M. Interior)

J.C. Restrepo

1996

Amltkar Acosta

Proyecto de ley 84/96

y pliego de modificación

Pliego de modificación al proyecto de ley 71/95

Proyecto de ley 130/95

Proyecto de ley 195/95

Proyecto Intercorpes

ÓRGANOS DE ADMINISTRACIÓN

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n

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n

o

-

Z o

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o

70 7V

O

rr

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o

n

m

Z

-o

00

dos o suministros que

le hagan instituciones

rifas de sus servicios y de las sobretasas que

nación. Las donaciones lega

dos o suministros que le hagan instituciones privadas.

El producido de las ta rifas de sus servicios y de las sobretasas que autoricen de acuerdo con la ley.

Los ingresos previstos para FIR.

% regaifas por explota

ción recursos naturales

renovables

dptos. cedidos RAP.

Aportes PGN que le

asigne la ley anual.

Transferencias prove

nientes entidades des

centralizada de los di

ferentes niveles.

10% de los excedentes

financieros que hagan

mientos que tenga por cualquier otro

Donaciones.

Tarifas por sus servi

cios. concepto.

El producto de los in gresos o aprovecha

Recursos de crédito.

Los recursos del crédi to.

parte de los recursos

de K del PGN.

los

parcial o totalmente la

carbón.

de

nes que ceda o aporte

monetarias por expl.

cepto.

miento por otro con

gresos o aprovecha

El producto de los in

to.

Los recursos del crédi

para los FIR.

Los ingresos previstos

le sean autorizadas.

El producido de las ta

privadas o particulares.

Las donaciones, lega

ción.

nes que le ceda la na

paciones y contribucio

Bienes rentas partici

descentralizadas.

Bienes, rentas, partici

paciones y contribucio

13%compensaciones

dptos. y las entidades

RAP.

dptos.

das por la nación en la

o parcialmente los

nes que le cedan total

nes que le cedan par cial o totalmente los

10% gravámenes valo

rización obras ejecuta

paciones y contribucio

Bienes, rentas, partici

Bienes, rentas, partici paciones y contribucio

(Ejecutivo -M. Interior)

Proyecto de ley 130/95

10% de lo recaudado

J.C.I

Proyecto de ley 195/95

dpto. timbre.

1996

Proyecto Intercorpes

nación en la RAP.

obras ejecutadas por la

nes de valorización de

El 50% de los graváme

tro de la RAP.

tación del carbón den

derivadas de la explo

saciones monetarias

El 10% de las compen

ros.

tación de hidrocarbu

derivadas de la explo

saciones monetarias

El 13% de las compen

timbre nal.

do en cada dpto. de

El 10% de lo recauda

Carlos Espinosa

Amllkar Acorte

al proyecto de ley 71/95

Pliego de modificación

RECURSOS, RENTAS Y PATRIMONIO Proyecto de ley 84/96

•

•

•

•

-

■

según la ley.

Tributos o impuestos

los dptos.

Aporte de la nación o

nación en la RAP.

obras ejecutadas por la

nes de valorización de

El 50% de los graváme

tro de la RAP.

tación del carbón den

derivadas de la explo

saciones monetarias

El 10% de las compen

ros.

tación de hidrocarbu

derivadas de la explo

saciones monetarias

El 13% de las compen

timbre nal.

do en cada dpto. de

El 10% de lo recauda

siguientes conceptos:

do por uno o varios de los

patrimonio estará integra

estatutos de cada RAP, el

De conformidad con los

Carlos Espinosa

y pliego de modificación

o'

O" '

3

o

o

n

cd

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o'

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8

Q

D

J.C. Reetrepo

1996 Amllkar Acorta

El producto de la explo

Corpes.

sos de los actuales

Bienes, rentas e ingre

Recursos de crédito.

neral de la nación).

K del presupuesto ge

nancieros (recursos de

100% de excedentes fi

gión en FNR.

Participación de la re

Fuentes: Corpes costa atlántica, Corpes occidente, Corpes centro oriente y DNP.

pes por ley 76/85.

■ % asignado a los Cor

mentos.

que hagan los departa

cesión total o parcial

previstos en la respec tiva ley.

azar, en los eventos de

- Los aportes del PGN

de licores y juegos de

-

•

•

•

•

Cario» Espinóla

tación de monopolios

Carlos Espinosa

Proyecto de ley 84/96 y pliego de modificación

no renovables

por la explotación de

Pliego de modificación al proyecto de ley 71/9S

los recursos naturales

paciones regionales

El % que por ley le es

lios de licores y juegos

La participación en los

entidades.

plotación de monopo

recursos del FNR.

o contribuciones de

El producido de la ex

tablezca como partici

tos y participaciones y/

constituyan en RAP.

-

ción, los departamen

Corpes cuando se

de azar.

o parcialmente la na

monio de los actuales

Bienes, rentas, que aporten o cedan total

•

(Ejecutivo -M. Interior)

Proyecto de toy 130/95

de los Corpes; el patri

Liquidación de activos

Proyecto de ley 195/95

Proyecto Intercorpes

RECURSOS, RENTAS Y PATRIMONIO (Continuación)

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Balance del proceso de conformación

de regiones en Colombia

Aspectos comunes y diferencias

precisión sus límites y su ubicación den

de los proyectos de ley

tro de la estructura estatal, etcétera, en

procura de llenar los vacíos jurídicos exis

Naturaleza

tentes con las actuales regiones de planificación-Corpes. Si el objetivo es crear un

En cuanto a la naturaleza jurídica que puedan

nuevo tipo de organización estatal dife

tener las regiones administrativas de planifi

rente, "especial", esto implicaría no sólo

cación, es preciso señalar que no existe un

el tramite de una ley sobre el particular,

concepto claro sobre el alcance de las defini

sino una modificación coyuntural de la

ciones establecidas en los proyectos de ley,

constitución y, por ende, la utilización y

en los cuales se les clasifica como: "estable

puesta en marcha de cualquiera de los me

cimientos especiales de derecho público",

canismos que para ello se prevén en la

"entidades administrativas especiales", "en

constitución.

tidades de derecho público", y "entidades

públicas de naturaleza especial".

Creación

En cuanto a los establecimientos públicos, se

Por el hecho de que se les haya dado un ca

entendería dentro de la estructura de la ad

rácter asociativo las regiones que se creen no

ministración pública colombiana, que las re

dejan de ser divisiones del territorio y, por lo

giones administrativas de planificación son

tanto, requieren ser creadas por ley.

órganos adscritos, descentralizados de la administración, encargados de realizar fun

Los proyectos coinciden en proponer que

ciones administrativas de manera autónoma

la creación se hará mediante convenio sus

frente a la administración central, pero bajo

crito por los gobernadores de los departa

un control de tutela y sujetas en todo a las

mentos interesados. La diferencia se cen

normas del derecho administrativo.

tra en que algunos de los proyectos

consideran que el convenio debe ser auto

En cuanto al concepto de "especialidad"

rizado previamente por las asambleas, y

que le atribuyen los proyectos de ley, este

otros, que celebrado el convenio, debe ser

no tiene en la actualidad una definición de

sometido a la aprobación de las respecti

orden constitucional o legal.

vas asambleas.

Es necesario determinar claramente la na

Los artículos 259 y 260 del decreto 1222

turaleza jurídica de las regiones adminis

de 1986, disponen que la celebración de

trativas de planificación, para definir con

convenios interdepartamentales, así como

140

PLANEACIÓN & DESARROLLO Vol. XXVIII, No. 4, octubre - diciembre 1997

las asociaciones entre departamentos, re

des territoriales; la formulación y adminis

quieren de la autorización previa y expre

tración de políticas, planes y proyectos de

sa por parte de las asambleas.

desarrollo; la asesoría y asistencia técnica y financiera a las entidades territoriales y

La propuesta de aprobación posterior de las

el cumplimiento de las funciones y servi

asambleas respectivas, carecería de sentido,

cios que les deleguen la nación y los de

dado que existe la exigencia legal de obtener

partamentos.

autorización previa; por lo tanto, se estaría

Respecto de este último punto, la discu

sometiendo a un tramite adicional inútil, con

sión jurídica y conceptual debe orientarse

el desgaste estatal que ello implica.

a determinar qué es lo que se busca real

mente: ¿delegación o descentralización de

Objeto

funciones? En el primer caso, la ley que

La constitución les define como objeto prin

cree las regiones administrativas y de pla

cipal el desarrollo económico y social del

nificación tendría que establecer la dele

respectivo territorio. Esta definición tan

gación de funciones, entendiéndose que el

amplia induce a pensar en la duplicidad de

delegante conserva la autonomía para re

funciones y competencias con los departa

vocar la decisión y reasumir la competen

mentos, dado que faculta a las regiones para

cia. En cuanto a la descentralización, se

actuar en todos los campos. La ley de crea

rían atribuciones de carácter técnico con

ción de las regiones administrativas y de

base en la constitución o la ley y represen

planificación, debe definir, de ser posible

taría un alto nivel de independencia en las

taxativa y específicamente, las tareas y

funciones administrativas y de planificación

competencias de las mismas, de acuerdo

que se consideren susceptibles de llevar

con las características particulares y pro

se a cabo en el nivel regional.

pósitos definidos por cada región. Funciones

Dentro del objeto general de desarrollo económico y social, los proyectos de ley,

Los proyectos de ley consagran en su tex

de manera errada, incluyen y destacan al

to las funciones generales de las regiones

gunos tópicos, que más que objetos, se tra

administrativas y de planificación, que lle

ducen en funciones de las regiones admi

gan a desagregarse en algunos casos hasta

nistrativas y de planificación, tales como la

en treinta funciones especificas, algunas de

planeación de la región; la articulación de

ellas definidas de antemano en el objeto de

la planeación nacional con la de las entida

las regiones administrativas y de planifica141

Balance del proceso de conformación

de regiones en Colombia

ción, que no tendrían el carácter de funcio

la nación. Así mismo, en los proyectos de

nes, sino más bien de petición formal de

modificación presentados por el senador

hacer parte de instancias nacionales como

Carlos Espinosa se propone la creación de

el Conpes, el Conpes social, el consejo na

aproximadamente ocho comités sectoria

cional de planeación, la comisión nacional

les de carácter consultivo y de comités de

de regalías. La viabilidad de dicha partici

carácter especial que sirvan de órganos

pación debe sujetarse al trámite de refor

asesores en los asuntos específicos que

ma a las leyes respectivas en las que la

para cada caso se definan.

nación autónomamente decide quiénes deben ser los representantes en cada una

Las diferencias con los órganos existentes se

de dichas instancias. A nuestro juicio, este

centran en la composición, ya que en algunos

tipo de solicitudes no deben formar parte

casos se considera que en el consejo regional

de la ley de creación, sino que deben

sólo deben deliberar los gobernadores, mien

tramitarse en forma separada ante las ins

tras que otros proyectos, en cambio, conside

tancias competentes y de acuerdo con el

ran que deben permanecer representantes

trámite previsto para ello en la ley. En ge

del nivel nacional y municipal.

neral, las funciones asignadas a las regio nes administrativas y de planificación, bien

En cuanto al comité técnico, en todos los

sean propias o delegadas, tienen un perfil

proyectos de ley se mantiene la represen

de enlace entre lo nacional y lo territorial,

tación de los directores de las oficinas de

fundamentalmente en la planeación y en la

planeación departamental; algunos reducen

asignación de recursos.

la participación de las corporaciones regio nales de desarrollo a un representante y

Órganos de administración

en dos de los proyectos se propone ampliar

el comité técnico con representantes de los Además de los órganos administrativos con

comités sectoriales consultivos.

que cuentan las actuales regiones de pla nificación: consejo regional, director, comi

La sola enumeración de tal cantidad de co

té técnico, unidad técnica, comité de con-

mités plantea la inquietud práctica de

certación, en el proyecto de ley 84 de 1996

operatividad de los mismos y de si esta

se propone la creación de una comisión

podría ser una necesidad en todas las regio

regional del plan, que servirá como órgano

nes. La ley que cree las regiones adminis

de representación de los intereses regio

trativas y de planificación no debería entrar

nales para la negociación de la política con

en el grado de detalle de determinar el tipo

142

PLANEACION & DESARROLLO

Vol. XXVIII, No. 4, octubre - diciembre 1997

de órganos consultivos y de concertación.

Teniendo en cuenta que la situación de

La práctica de las actuales regiones de pla

déficit fiscal de la nación y de deterioro de

nificación ha demostrado que de acuerdo

las finanzas departamentales sigue siendo

con el proceso de gestión, capacidad de con

crítica, se prevé que las regiones adminis

certación dentro de la región y con el nivel

trativas y de planificación continuarán con

nacional, cada Corpes ha sentido en mayor

las dificultades de las actuales regiones

o menor grado la necesidad de fortalecer la

para hacer efectivos los recursos que la ley

relación con otras instancias u organismos

les defina. Esto plantea la necesidad de

de diferentes niveles, para lo cual se convo

ajustar las fuentes de financiación a la rea

can y operan de hecho, sin que exista el

lidad fiscal y financiera del país y, así mis

requisito de orden legal.

mo, la de estudiar otras fuentes que no han sido consideradas y que potencialmente

En este punto es importante destacar que

pueden representar alternativas importan

lo importante no es la cantidad de órganos

tes de financiación para las las regiones

existentes sino la eficiencia e idoneidad de

administrativas y de planificación: coope

los mismos.

ración técnica internacional, recursos pro

venientes del fondo nacional de regalías Recursos y rentas

para la inversión en proyectos regionales,

Todos los proyectos de ley coinciden en

beza de las entidades territoriales.

a los cuales se accede actualmente en ca incluir los ingresos previstos para los FIR, como una de las fuentes para financiar las

Conclusiones

actividades de las regiones administrativas

y de planificación. Adicionalmente, se pro

En términos generales, puede decirse que

ponen otras fuentes, especificando en al

las propuestas de conformación de regiones

gunos casos, el porcentaje que se espera

administrativas y de planificación, aunque

ría sea asignado a la región. En todos por

están sustentadas en la necesidad de ade

igual se considera la participación de la

cuar los marcos institucionales y los proce

nación en la financiación de las regiones

dimientos de gestión a la realidad cultural,

administrativas y de planificación, bien sea

económica y social del país, no han presen

como aportes en el presupuesto general,

tado hasta el momento signos de cambios

definidos en la ley anual, o como bienes,

radicales respecto a las regiones actuales-

rentas, participaciones y contribuciones

Corpes, ni en cuanto a la división territorial,

que les ceda la nación total o parcialmente.

ni en el perfil o alcance de las funciones.

143

Balance del proceso de conformación

de regiones en Colombia

Es obvio que el tipo de gestión y desem

no es otra cosa que la superposición de

peño de los Corpes no dejará de tener in

estructuras con tendencia a la desaparición

fluencia, por lo menos a corto plazo, en el

de los departamentos, dado que en la prác

desarrollo de las futuras regiones adminis

tica el papel de los Corpes ha estado orien

trativas y de planificación que se confor

tado, en buena medida, a contribuir como

men, mucho más si se tiene en cuenta que

instancia de apoyo para la ejecución de po

los órganos administrativos, las funciones

líticas y programas de competencia nacio

generales y los recursos posibles, dadas

nal y de las entidades territoriales, respe

las restricciones para hacer viable la finan

tando la autonomía de ambos niveles.

ciación, poco difieren de la situación exis tente. No obstante, las características que

De otro lado, se considera que la autono

le otorga la constitución política a las re

mía de las nuevas regiones quedaría refor

giones administrativas y de planificación

zada por el cambio en la elección de los di

tales como personería jurídica, autonomía

rectores regionales, directamente por parte

y patrimonio propio, implican un mayor

de los gobernadores, con lo cual dejarán de

grado de libertad en el ejercicio de la fun

pertenecer a la nómina del Departamento

ción ejecutiva y en el desarrollo de la ca

Nacional de Planeación. Sin embargo, di

pacidad administrativa y de gestión, pero

cha autonomía no será real si no se garan

estas cualidades o características no con

tiza que pese a su nombramiento por parte

tribuyen por sí mismas a llenar los vacíos

de los gobernadores, su actuación se

de índole jurídico tan importantes como la

enmarca dentro de parámetros y criterios

precisión acerca de su naturaleza jurídica.

que deberá definir concertadamente el con

El hecho de que las regiones administrati

tancia de las regiones administrativas y de

vas y de planificación se perfilen con un

planificación. La gran diferencia radica en

alcance similar al de las actuales regiones en

que al tener personería jurídica, los direc

términos de funciones, estructura adminis

tores serán los representantes legales de

trativa y recursos posibles, constituye una

la instancia regional para todos los efectos

limitación en el sentido de no innovar hacia

que así lo requieran, podrán contratar y

esquemas de organización que puedan ser

administrar directamente sus recursos y

más eficaces para el cumplimiento de su

no a través de fiducias, y podrán desempe

objeto. La única ventaja sería el hecho de

ñar funciones que la nación y los departa

que desaparece la inquietud que ha existi

mentos consideren puedan ser mejor de

do, en el sentido de pensar que lo regional

sarrolladas en forma idónea a este nivel.

sejo regional, como órgano de máxima ins

144

PLANEACIÓN & DESARROLLO Vol. XXVIII, No. 4, octubre - diciembre 1997

Promoción de las regiones

de 1995. Esta acta de intención ratifica

administrativas y de planificación desde los

gobernadores antecesores, en noviem

el acta de compromiso, firmada por los

bre de 1994, para mantener la composi

Corpes

ción actual del Corpes de occidente y avanzar en la transición hacia región ad

La ley orgánica del plan de desarrollo -152 de 1994- establece, en su artículo 51, que

los consejos regionales de planificación

ministrativa y de planificación. I Declaración de los gobernadores del Cor

deben promover la organización de las re

giones administrativas y de planificación de que trata el artículo 306 de la constitución

pes de la amazonia. Fue firmada por los tres gobernadores del Corpes de la amazonia el 18 de abril de 1996, y en ella

política, y que los gobernadores deben de

se expresa la voluntad política de cons

finir los términos de la transición de Cor

tituir las regiones administrativas y de

pes a región.

planificación, y se invita a los goberna

Sobre este antecedente legal, no existen desarrollos. El proceso se inició con decla raciones de voluntad o cartas de intención suscritas por los gobernadores, entre las cuales pueden destacarse las siguientes: I Acta de compromiso para la transición del

Corpes de occidente a región administra

dores de Guainía, Guaviare y Vaupés

para unir esfuerzos en la conservación y desarrollo y en la constitución de la "gran región administrativa y de planifi cación de la amazonia colombiana". Como ya se dijo, la participación de los Corpes en el debate sobre las regiones ad ministrativas y de planificación, a excep

tiva y de planificación del pacífico colom

ción del de la costa atlántica, si bien se ha

biano. Firmada en Cali, el Io de noviem bre de 1994, por los gobernadores de la

región de occidente, el presidente de la república, el ministro del Transporte y director del Departamento Nacional de

Planeación.

dado dentro de los escenarios de discusión abiertos para el efecto, no ha sido protagónica en cuanto a la generación de espacios que permitan tener una percepción clara

dentro de cada región, de los intereses de la comunidad en materia ordenamiento te

rritorial y, concretamente, sobre opciones

I Declaración de Armenia. Firmada por los gobernadores de la región de occidente,

para la conformación de las regiones admi

en la ciudad de Armenia el 23 de agosto

nistrativas y de planificación.

145

Balance del proceso de conformación de regiones en Colombia

Dentro del mismo consejo regional, el asun

En términos generales, puede decirse que

to de lo que deben ser las futuras regiones

la conformación de las regiones adminis

tampoco se ha tratado a profundidad; se

trativas y de planificación, al igual que el

reconoce su importancia y la necesidad de

proceso de regionalización anterior, está

seguimiento a los desarrollos legislativos,

bajo el liderazgo de la costa atlántica, la cual

se discuten y aprueban dentro de los pla

no ha declinado en su aspiración de con

nes de acción y presupuestos tareas rela

vertirse en una región autónoma para la

cionadas con el asunto -como por ejemplo

gestión de sus intereses, dentro del marco

foros para la identificación de proyectos

constitucional establecido de ser región

comunes; difusión y seguimiento a los pro

administrativa y de planificación como paso

yectos de ley y normas con impacto en los

previo a la región territorial.

Corpes y en las futuras regiones; consultorías para profundizar en el conocimiento de

La costa atlántica ha promovido el debate

la región y en la evaluación de ventajas y

y la búsqueda de consensos, no sólo den

desventajas en la conformación de regiones,

tro de los órganos administrativos, sino

y otras acciones puntuales- pero no se han

mediante la consolidación de mecanismos

diseñado estrategias concretas para definir

como los denominados foros del caribe, a

los términos de transición de que habla la

través de los cuales se ha ampliado cada

ley 152 de 1994.

vez más la convocatoria a todos los estamentos y a la ciudadanía, para decidir

En cierto sentido, la oportunidad de for

las prioridades y acciones estratégicas de

mular unos lineamientos conjuntos claros

la región, las cuales sirven de guía para la

de lo que se esperaría fueran las regiones

gestión ante las diferentes entidades y para

administrativas y de planificación se ha

la formulación de propuestas que se aspira

desaprovechado. Esto, no obstante la au

queden en los desarrollos legislativos con

toridad que tienen por la experiencia obte

impacto en la región.

nida durante su trayectoria como Consejo regional, organismo de máxima jerarquía

En cuanto a las demás regiones, aunque

dentro de la estructura administrativa ac

existe el precedente de las citadas decla

tual y, principalmente, porque como gober

raciones de intención, no se conocen pro

nadores, es a ellos a quienes les otorga la

puestas oficiales ni acciones estratégicas

constitución la potestad para decidir si con

para identificar la voluntad y las opciones

forman o no las regiones de que habla el

planteadas por los gobernadores de con

artículo 306.

formar regiones administrativas y de pla-

146

PLANEACIÓN & DESARROLLO Vol. XXVIII, No. 4, octubre - diciembre 1997

nificación. Esto hace pensar en la posibili

Elementos a tener en

dad de que se desencadene un proceso si

cuenta en el proceso de conformación de las

milar al que se originó con la expedición de la ley 76 de 1985, en el sentido de que creada la región de la costa atlántica se

motive la conformación rápida e improvi

regiones administrativas y de planificación

sada de las demás regiones, con la dife

rencia, en este caso, de que no estarían

A pesar de que las regiones administrati

como en el pasado respondiendo funda

vas y de planificación que se creen en de

mentalmente a criterios del nivel central

sarrollo del artículo 306 de la constitución

sino más bien al criterio regional, de vali

política tienen un carácter asociativo, no

dar un camino recorrido en la búsqueda de

pierden la característica de ser divisiones

propósitos de integración y fortalecimien

del territorio. Por lo tanto, deben crearse

to de la capacidad de gestión y negocia

mediante una ley en la cual se definan, en

ción con el nivel central.

tre otros, su naturaleza, funciones genera

les, órganos administrativos básicos de Todos los planes de acción de los Corpes

control, etcétera. De otro lado, de acuerdo

para 1997, contemplaban acciones orien

con los artículos 259 y 260 del decreto 1222

tadas a revivir el asunto del ordenamiento

de 1986, los convenios interdepartamen

territorial. Además, se preveía una acción

tales o asociaciones entre departamentos,

más decidida y de conjunto entre los cinco

requieren de la autorización previa de las

Corpes, con el fin de avanzar en la discu

asambleas respectivas. En cuanto a la ini

sión sobre las regiones administrativas y

ciativa para la presentación del proyecto de

de planificación y en la formulación de pro

ley, se considera que este puede ser de

puestas de consenso para ser incorpora

origen del ejecutivo o del legislativo.

das en el proyecto de ley que debe estu

diar el Congreso. Surge la inquietud de la

Con el fin de garantizar igualdad de opor

oportunidad que puedan tener dichas pro

tunidades en el desarrollo económico y

puestas, si se considera que ya está en

social de las regiones que se conformen,

estudio por parte del Senado y de la Cá

de acuerdo con lo planteado en la constitu

mara el último proyecto de ley sobre las

ción, sería conveniente que la ley que re

regiones.

gule las regiones administrativas y de pla

nificación sea una ley marco orientadora del proceso de conformación, de acuerdo con

147

Balance del proceso de conformación de regiones en Colombia

papel importante, creando condiciones favo

las posibilidades y características propias del territorio que se delimite para ejercer

rables dentro de la región para comenzary or

dicha competencia.

ganizar el debate sobre dicho asunto, bien sea por departamentos o por subregiones. En di

De acuerdo con lo anterior, dicha ley no

chos debates, debe asegurarse la participa

debe regular aspectos procedimentales

ción de los gobernadores, los alcaldes, las

sino, más bien, establecer criterios y pará

asambleas, los consejos, los parlamentarios,

metros para determinar la delimitación te

los organismos gubernamentales y no guber

rritorial, así como los principios generales

namentales, el sector privado y académico y

que deben regir la actuación de la región y

las comunidades organizadas en general.

su relación con los demás niveles de gobier no y su ubicación dentro de los mismos.

Por cuestiones de orden práctico, y consi

Aceptando que los procesos de desarrollo

derando que ya está en estudio el proyecto

regional son desiguales y que por lo tanto

de ley 021 de 1997, sobre región adminis

existen diferencias sustanciales en la capa

trativa y de planificación, los debates de

cidad de generar consensos políticos, en el

berían orientarse a formular inquietudes

desarrollo institucional de las entidades que

respecto a este, para asegurar la efectivi

integren la región y en la capacidad de reci

dad y el carácter práctico que debe tener la

bir funciones de la nación o de los departa

ley que regule el proceso de conformación

mentos, correspondería a cada una de las

de regiones. La identificación de opciones

regiones que se conformen, ya sea a través

sobre las expectativas de las diferentes

de los estatutos o de leyes específicas si es

regiones frente a este nuevo proceso, en

el caso, precisar las funciones y servicios

cuanto a composición, propósitos comunes,

que prestaría, la estructura administrativa

funciones específicas y recursos, no sólo

adecuada y el esquema de financiación acor

es válida y oportuna, sino, además, nece

de con los propósitos comunes que motiven

saria para tomar decisiones sustentadas y

el origen de su constitución.

de consenso.

El proyecto de ley sobre regiones admi

Las propuestas que surjan de estos debates

nistrativas y de planificación que se some

regionales podrían ser consolidadas por

ta a estudio del Congreso debe ser el re

cada uno de los Corpes para hacer posible su

sultado del mayor consenso posible entre

discusión en otros escenarios abiertos o que

los diferentes estamentos y la comunidad

se creen para el efecto: Senado, Cámara,

en general. Los Corpes podrían cumplir un

conferencias de gobernadores, Federación

148

PLANEACION & DESARROLLO

Vol. XXVIII, No. 4, octubre - diciembre 1997

Colombiana de Municipios, etcétera, y po

lización surge la inquietud de la pertinen

drían ser complementadas con una revisión

cia de crear diferentes niveles o instancias

de la normatividad que directa o indirecta

para desarrollar iguales competencias.

mente afecta la actuación de la instancia regional, de modo que se contribuya a pre

No puede perderse de vista que con o sin

cisar sus alcances y su articulación con las

regiones, los departamentos aún tienen la

demás entidades y niveles de gobierno.

posibilidad de libre asociación para desa

rrollar proyectos específicos o prestar ser Lo anterior, teniendo en cuenta que en los

vicios en forma conjunta, los cuales pue

desarrollos legislativos a partir de la cons

den concretarse mediante convenios que

titución política de 1991 la perspectiva re

no requieren de la modificación o creación

gional presenta debilidades y omisiones en

de estructuras, sino de compromisos defi

normas como las que regulan la planeación,

nidos en términos de tiempo y recursos.

la descentralización sectorial, la participa

De allí que la creación de regiones admi

ción ciudadana, etcétera, en las cuales no

nistrativas y de planificación debe trascen

se tiene en cuenta o se desdibuja el papel

der este margen de acción, precisando su

que deben cumplir dentro de la adminis

propia visión del desarrollo de la región, y

tración del Estado.

a partir de esta, definir propósitos y estra

tegias a mediano y largo plazo, que permi La creación de las regiones administrati

tan impulsar el desarrollo social y produc

vas y de planificación debe obedecer a la

tivo y sirvan para orientar la formulación

definición de propósitos claros para desa

de políticas y asignación de recursos na

rrollar una acción conjunta, que no descar

cionales con criterio territorial.

ta el fortalecimiento de los departamentos individualmente, pero que, ante todo, be

Es claro que las regiones deberán mejorar

neficie la acción orientada a crear condi

la capacidad de negociación y concertación

ciones favorables para el desarrollo de la

con la nación, pero esta no puede ser la

región como un todo, de acuerdo con sus

motivación principal y única de su creación.

necesidades y potencialidades. Si bien es

Las regiones tienen el reto de constituirse

cierto que algunas regiones actuales re

en espacios favorables para generar y apro

quieren un apoyo decisivo para el fortale

vechar las oportunidades de desarrollo que

cimiento institucional y la capacidad de

ofrece cada una, de acuerdo con sus carac

gestión de los departamentos que las inte

terísticas productivas, sociales, culturales,

gran, desde la perspectiva de la descentra

ambientales y con sus propias necesidades.

149

Balance del proceso de conformación de regiones en Colombia

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