Cap 4 El Problema

Ministerio de Salud de Colombia Universidad de Antioquia - Facultad Nacional de Salud Pública Curso Gestión de Proyectos de Salud Pública y Seguridad Social ______________________________________________________________________________________________________

GESTION DE PROYECTOS

EL PROBLEMA

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CAPITULO 4. CARACTERIZACION DEL PROBLEMA

4.1. INTRODUCCIÓN En módulos anteriores hemos aprendido que los proyectos son esquemas de decisiones dirigidos a alcanzar con éxito una intencionalidad. Como veremos a continuación, estas decisiones pueden plantearse de maneras diferentes y pretenden responder a las siguientes inquietudes del proyectista:

Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

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ASPECTO A PRECISAR

PRESENTACION FORMAL DE LA DECISION

¿Qué intereses nos mueven?

Aspectos generales de la intencionalidad: Definición de la empresa. Razón social. Competencias. Visión. Misión.

¿Cuál es el problema?

Análisis de la situación, diagnóstico, línea de base, formulación del problema.

¿Para quiénes es problema?

Análisis de involucrados identificación y definición de grupos blanco (grupos prioritarios o población “target”)

¿Qué se quiere lograr?

Aspectos específicos de la intencionalidad: resultados esperados (productos), objetivos, propósitos y metas.

¿Quién quiere lograrlo?

Identificación de actores involucrados en el proyecto y determinación de su grado de interés, compromiso y resistencia al proyecto

¿Por qué hacerlo?

Justificación

¿Cuánto?

Metas

¿Cómo lograrlo?

Estrategias, metodología, actividades

¿Con qué lograrlo?

Inventario de recursos

¿Cuándo?

Definición del momento de inicio y fin. Cronograma de actividades.

¿Dónde?

Ubicación en el espacio – población

¿Quiénes deben lograrlo?

Responsables

¿Cómo garantizar que las decisiones se cumplan?

Sistema de evaluación y control

La primera columna se refiere a las decisiones esenciales que debe precisar un buen proyecto; la segunda a los aspectos formales de la decisión, cuyo planteamiento puede cambiar de un autor a otro o de una agencia a otra. La importancia comparativa que se dé a estas columnas puede dar origen a dos errores opuestos: Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

Ø Algunas personas conceden más importancia a los aspectos formales que a las decisiones esenciales y, para ellos, la formulación de proyectos se limita a llenar formularios y aplicaciones. La dinámica de los problemas suele dar al traste con sus aspiraciones, con la circuns47

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tancia agravante de que sus autores no se darán cuenta del fracaso. Ø Otros proyectistas dan muy poca mi portancia a los aspectos formales, y sus decisiones pueden ser incoherentes, incomprensibles para otros y difíc iles de manejar. Lo más sabio sería considerar los aspectos formales del proyecto como un recurso supremamente valioso para que la decisión pueda llevarse a la práctica y asumirlos, paso a paso, como condiciones para el éxito, más que como fines en sí mismos. Esta unidad se centra en resolver un aspecto que constituye el punto de partida de nuestro proyecto: A la luz de los intereses que nos mueven, ¿cuál es el problema que vamos a resolver? Al terminar el módulo nuestro producto será un documento técnicamente elaborado donde hayamos precisado los siguientes aspectos: 1. Las intencionalidades que inspiran el proyecto. 2. La problemática global que choca con estos intereses. Más adelante nos vamos a referir a este aspecto como diagnóstico contextual. 3. El problema concreto que, en el marco de esta problemática, se va a resolver en el período. Para ello nos veremos en la obligación de hacer un “cierre de campo del proyecto” donde escojamos un problema central para el proyecto y precisemos sus causas y consecuencias. 4. Los actores, actual o potencialmente involucrados en el proyecto, incluyendo los beneficiarios o clientes directos. Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

Para resolver estos aspectos trabajaremos entonces conceptos y técnicas que nos ayuden a dar forma a las decisiones (formalizar el qué). Ello implica acercarnos a la realidad que nos rodea, confrontándola con nuestros intereses, y seleccionar entre la complejidad que la compone aquel problema prioritario a cuya solución dedicaremos nuestros recursos durante el período. 4.2. ¿QUÉ SE ENTIENDE POR “PROBLEMA”? En el lenguaje corriente se usa la expresión problema (problem) para referirnos a una situación molesta y perturbadora, valorada desfavorablemente por las personas. Como planteó Mario Bunge, un problema designa una dificultad que no puede resolverse automáticamente, surgiendo de la insatisfacción de un sujeto en relación con la situación específica manifiesta en el objeto (Alvarez y González, 1998), Los problemas pueden expresarse como dificultades, tensiones, preguntas, obstáculos y necesidades. Técnicamente la expresión del problema tiene un sentido más amplio que pasa del carácter desfavorable de la situación al interés particular del sujeto: Un problema se define siempre en función de un interés particular de una persona o un grupo. Desde este enfoque las situaciones que enfrentamos no son problemas en sí mismas; son problema cuando chocan con nuestros intereses. Si alguien está interesado en el dinero, conservarlo o adquirirlo puede ser un problema para él; para otra persona a quien no le interese el dinero éste no será problema. En éste, como en otros casos, la importancia del problema se medirá en función del interés del sujeto: Mientras mayor sea mi interés por el dinero, más intenso será para mí el problema de adquirirlo o conservarlo. 48

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Los intereses de las personas pueden derivar en intencionalidades o propósitos. Un propósito (purpose) es una representación mental cargada de afecto sobre algo que se quiere ser, tener o hacer en un futuro. El propósito es una intencionalidad con dos componentes básicos: la imagen o representación del futuro esperado y la fuerza que impulsa al sujeto a conseguir ese futuro. Mientras no hayamos aclarado nuestras intencionalidades y tengamos de ellas una imagen borrosa, tendremos dificultad para valorar las situaciones como favorables o desfavorables. Por otra parte, una imagen clara de la situación deseada no basta para que el propósito se cumpla, si no se apoya en una fuerza interior que nos impulse a buscarla y alcanzarla. Los seres humanos conformamos nuestros propósitos partiendo de nuestras necesidades orgánicas, psíquicas y sociales, y de la experiencia que adquirimos a lo largo de la vida (los propósitos e intereses tanto individuales como colectivos son históricamente determinados).

que conlleva también una dimensión ética y política.

Una situación (situation) es una circunstancia o un hecho que se presenta al analista en un momento particular. Por sí misma, las situaciones no son buenas ni malas. Las situaciones pueden ser valoradas desfavorablemente por un sujeto cuando no coinciden con sus intereses e intencionalidades. Decimos entonces que tal situación, considerada desfavorablemente, es un problema para ese sujeto. Por ejemplo, una prueba de embarazo positiva puede ser un hecho feliz para algunas mujeres, mientras otras pueden considerarlo como un serio problema. En el mismo sentido, si dos personas tienen intereses contrarios, la situación que es problema para una de ellas puede ser solución para la otra. Por esta razón se considera que la valoración de problemas no es solo un procedimiento técnico, dado

Para las ciencias sociales, los problemas se caracterizan por tres rasgos:

Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

Problema es entonces aquello que nos preocupa. Los problemas son el producto de nuestra valoración. La historia y la actitud de las personas también influyen en su valoración de los problemas. Algunas personas tienen la tendencia a valorar todo lo que les ocurre como amenazador y peligroso; otras perciben los cambios como oportunidades y procuran sacar de ellos el mejor partido. A los pesimistas habría que recordarles que la mayoría de las situaciones que enfrentamos a diario no son problemas por sí mismas, y aquellas que valoramos como tales son tanto más importantes (prioritarias) cuanto más fuerte sea el interés contra el cual chocan. No todas las personas tienen la misma capacidad para valorar una situación como problema. Hacerlo implica que el sujeto tiene un grado de conocimiento que le permite relacionar la situación con ciertos eventos que él considera desfavorables.

• • •

Son usualmente mal definidos desde el punto de vista teórico. Las soluciones conllevan necesariamente opciones subjetivas de valor. El hecho de que se consideren o no problemas depende del grado y fuente de información que se posea.

En el campo social, definir un problema suele dificultarse por el hecho de que las situaciones que intervienen en su aparición son inespecíficas y poco concretas, y a menudo se desconoce el grado diferencial de determinación entre ellas. Un buen análisis exige hacer una identificación específica de los factores relacionados con la aparición del problema, diferenciándolos de otros de 49

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menor relevancia, identificar las relaciones entre ellos y valorar su grado de influencia sobre el fenómeno en estudio. Por otro lado, existen grandes dificultades para comprobar experimentalmente la validez y eficacia de las soluciones propuestas a problemas tan dinámicos como los que ocurren al nivel social (Domínguez, 1993).

Aún entre analistas expertos, a menudo puede costar dificultad coincidir en la forma de definir y valorar las situaciones como problemas, pues los intereses y propósitos figuran entre las condiciones que más diferencian a una persona de otra y explican, en muchas ocasiones, la infinita variabilidad de los seres humanos.

Otra característica de los problemas sociales es que las soluciones planteadas difícilmente son neutras desde la perspectiva ideológica. Si bien esta característica se presenta también en las demás manifestaciones de producción de conocimiento, adquiere mayor relevancia en el abordaje de las situaciones humanas y sociales, generando dos grandes consecuencias sobre los problemas analizados: la primera es que no existen soluciones correctas “únicas” y la segunda que la solución a muchos problemas necesariamente implica tener en cuenta otros puntos de vista, diferentes al del propio analista. Por lo tanto siempre existirán mejores y peores soluciones a un problema desde los diferentes criterios, técnicos como ideológicos o moralistas.

4.3. ACTIVIDADES PARA LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

El tercer rasgo de los problemas sociales toca con la importancia que juegan las fuentes de información como mediadores entre el dato y el conocimiento. Se puede afirmar con algunas excepciones (geografía, historia del arte), que los datos empír icos de la realidad social se ofrecen a nuestro conocimiento ya codificados en diferentes formas: textos escritos u orales, fotografías, imágenes, objetos, mapas, tablas, gráficos, estadísticas, etc. (Domínguez, 1993). La diferenciación entre datos perceptibles y codificados no debe tener una consideración positivista, que asigne a los primeros mayor grado de objetividad, ya que se parte de reconocer que los datos de la realidad empírica, no están exentos de la propia mirada de quien investiga. Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

Para definir el problema deberemos realizar algunas actividades que no son secuenciales sino interactivas, pues con frecuencia una decisión posterior nos exigirá replantear decisiones anteriores. Estas actividades son: 1.

Definición y delimitación de la intencionalidad general que inspira el proyecto (Plataforma de gestión del proyecto)

2.

Preselección de la problemática.

3.

Análisis y caracterización de los involucrados.

4.

Revisión de los diagnósticos sobre el tema

5.

Elaboración del diagnóstico general o problemática general: Comprende la elaboración de un inventario de problemas

6.

Elaboración del diagnóstico contextual: este paso se refiere a la localización del problema en su contexto, e implica dos tareas: • Preselección de problemas • Priorización de problemas

7.

Elaboración del diagnóstico etiológico que explique por qué se está produciendo el problema seleccionado. • •

8.

Identificación de causas Priorización de causas a intervenir

Formulación técnica del problema.

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4.4. ¿QUIÉNES SON “LOS INVOLUCRADOS?”

en la solución, y por último las implicaciones de su papel para el proyecto.

No existe problema sin doliente pero no todos los que tienen interés en el problema están interesados en resolverlo.

Es importante recordar que los involucrados pueden ser personas, grupos u organizaciones que de alguna manera están relacionadas con el proyecto.

Esta frase, aparentemente paradójica, refleja, como ya lo hemos visto, la diversidad de condiciones e intereses de las personas. Si bien la variabilidad es una potencialidad de la especie humana, que con mucha frecuencia es el origen de iniciativas y soluciones muy creativas y efectivas, en ocasiones puede dar origen a conflictos y contradicciones alrededor de situaciones específicas que algunos perciben con malestar y otros consideran benéficas. Para el proyectista sería relativamente fácil diseñar el proyecto si todas las personas afectadas directa o indirectamente por su ejecución tuvieran el mismo interés en los resultados. Esta situación no ocurre en la realidad, y el gestor de proyectos deberá no solo esforzarse desde el comienzo por identificar los intereses de las personas potencialmente interesadas en mantener o en cambiar las condiciones, sino también, por explorar y generar los acuerdos y consensos del caso cuando se presenten contradicciones de fondo. Omitir esta fase es, con demasiada frecuencia, causa del fracaso de los proyectos. En el campo de la gestión por proyectos, la expresión “análisis de involucrados” se refiere a la identificación temprana y permanente de los intereses que se entrecruzan en relación con el problema y con las posibles soluciones, y a la valoración de las fuerzas resultantes de esta interacción. Para ello es fundamental tener en cuenta a cada uno de los involucrados tanto en el problema como en las posibles soluciones, caracterizando la función o actividad que asume dicho actor, sus intereses, sus potencialidades y las limitaciones Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

4.5. EL ANÁLISIS DE LOS INVOLUCRADOS Definición del escenario y los actores: Durante esta fase se pretende establecer el panorama de las relaciones entre los posibles actores involucrados en el problema y en su solución (personas afectadas, técnicos y directivos de la agencia, organismos de control, agencias de cooperación). Se considera que la participación activa, libre y consciente de los diferentes actores, en los análisis y decisiones fundamentales del proyecto, desde sus comienzos, aumenta las posibilidades de éxito. En varias ocasiones nos hemos referido también a la importancia de incluir entre los actores interesados, a los clientes directos del proyecto. La participación y el consenso deben convertirse en principios estratégicos del proyectista, de los cuales podrían depender la viabilidad, la eficiencia y la eficacia de la gestión. Para lograr el éxito, en el Enfoque de Marco Lógico se considera fundamental desarrollar una imagen global de los grupos de interés, los individuos y las entidades con algún interés en el problema o en la solución, confrontando sus intereses y expectativas desde el diseño del proyecto. Los proyectos de desarrollo exigen que los objetivos reflejen las necesidades de la sociedad y de los grupos de interés y no solo las necesidades internas del proyectista o su agencia. Realizar un análisis de involucrados implica: 51

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•

Identificar los grupos e instituciones afectadas por el problema: grupos de interés, organizaciones comunitarias y de la sociedad civil, organizaciones estatales, organizaciones privadas, organismos no gubernamentales, agencias de cooperación, y agencias financiadoras, entre otras.

•

Seleccionar tantes.

•

Hacer un análisis detallado de estos grupos en términos de: Problemas que afectan al grupo, intereses, necesidades, potencialidades, dependencias y conflictos de intereses. Identificar y precisar los intereses y puntos de vista de cada grupo de involucrados.

puede ser importante considerar los siguientes aspectos: •

No solo el proyectista tiene interés en el proyecto. Muchas otras personas pueden estar especialmente interesadas en mantener o en cambiar la situación. Por eso muchos autores consideran que el análisis de involucrados es un componente esencial de la definición del problema y que ningún problema puede considerarse adecuadamente formulado si no ha contemplado los intereses de los involucrados. Para el enfoque ZOPP, la participación de los involucrados se considera un requisito esencial para la buena definición y formulación del problema. Dicha participación se puede potenciar por medio de las técnicas de moderación y visualización por tarjetas que, además de la documentación, integran el ZOPP.

•

La percepción y valoración de una situación como problema puede demandar tiempo y esfuerzos. Es posible que las personas no hayan percibido un peligro potencial en determinadas situaciones, y que solo puedan hacerlo gracias a la interacción con otros individuos que comparten sus intereses o que, por el contrario, se vean obligadas a valorar el caso y a tomar partido al comprender que existen posiciones contrarias.

•

Los intereses deben formalizarse en términos que sean comprensibles para otros. Formalmente suelen expresarse como juicios de valor frente a situaciones específicas.

•

Las instituciones y demás organizaciones sociales también tienen sus intereses. En la actualidad, la mayoría de las agencias e instituciones está familiarizada con términos como: Razón social, visión, misión y principios corporativos,

los grupos más impor-

El análisis de involucrados no se limita a la descripción pasiva de intereses y conflictos, sino que promueve la confrontación, la negociación y los consensos alrededor del problema y las soluciones.

4.6. ETAPAS PARA LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

Resolver un problema significa transformar una situación desfavorable en una situación favorable. Este proceso es producto de valoraciones inevitablemente subjetivas y consta de las siguientes etapas: 4.6.1. Definición de la intencionalidad El analista deberá comenzar por definir sus intereses, pues éstos constituirán el núcleo de su proyecto. Sin definir esta condición no podrá valorar apropiadamente las demás situaciones que se le presenten. En relación con la definición de intereses, Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

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donde dan cuenta de sus intereses organizacionales. En relación con este aspecto, los textos de administración y gerencia presentan una amplia gama de instrumentos para formular las n itencionalidades en una empresa moderna. •

•

No es conveniente asumir simultáneamente muchas intencionalidades. Un antiguo refrán reza que quien mucho abarca poco aprieta. En nuestro caso, el refrán nos alerta sobre los peligros de pretender grandes cambios sin recursos ni capacidad para ello. De acuerdo con este principio, el analista deberá definir sus intencionalidades con un criterio operativo, es decir, en términos que correspondan a su capacidad de acción y al manejo práctico que puede dar a las situaciones seleccionadas. Este “cierre de campo” bas ado en la capacidad de operación, delimita el interés del analista a ciertas áreas donde él considera que puede dar respuestas. Por ejemplo, una agencia cuya razón de ser es la salud mental, y cuya experiencia y capacidad instalada se han limitado al área de la promoción, no deberá formularse intencionalidades en campos como el tratamiento y la rehabilitación, a menos que haya previsto ampliar su razón social a estas áreas y fortalecerlas institucionalmente, con recursos propios o mediante alianzas con otras agencias. La definición de la intencionalidad puede incluIr dos pasos: a) la formulación de los principios que orientan la gestión del proyectista o de su empresa (razón social, visión, misión, valores institucionales) y b) la formulación de esta intencionalidad en términos operativos, susceptibles de llevar a la práctica.

Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

4.6.2. Definición del problema La definición del problema es un requisito para resolver problemas. Este enunciado suena como una perogrullada; sin embargo muchas de las “soluciones” que fracasan lo hacen porque parten de errores, confusiones o visiones superficiales del problema que pretendían resolver. La práctica nos obliga a aceptar que un mal planteamiento del problema conduce con frecuencia al fracaso. Formalmente, un problema se expresa como una situación desfavorable que demanda intervención y que se expresa como una oración con sentido completo, donde se da clara cuenta del hecho identificado y de su consecuencia desfavorable; este último aspecto es esencial para que los demás puedan comprender por qué el evento es realmente considerado como problema. Un problema está bien formulado cuando los demás pueden identificar claramente por qué es desfavorable. Los problemas no deben expresarse como la falta de una solución; esta forma de plantear problemas es un error muy común que genera visiones simplistas de la situación, perpetúa soluciones cuya utilidad puede haber desaparecido, y bloquea la búsqueda creativa de otras opciones. Ante todo, recuerda que un problema no se formula como la ausencia de una solución, sino como un estado negativo existente. Ej:

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En la constelación de situaciones afines que tocan con su razón social, el analista deberá identificar aquellos problemas a los que su proyecto dará respuesta. INCORRECTO

Falta capacitación en Gestión de proyectos

Los responsables de los proyectos aplican recursos de manera ineficiente

Definir situaciones problemas consiste, formalmente, en relacionarlas, ubicarlas en su contexto global, delimitarlas de situaciones similares que puedan manejarse de otra forma y relacionarlas entre sí. Lo anterior implica elaborar lo que algunos denominan diagnósticos contextuales, o líneas de base o análisis de la situación, y donde el gestor de proyectos debe adelantar cuatro procedimientos fundamentales:

CORRECTO a) Realizar un inventario ordenado de problemas. (Diagnóstico general) Otro ejemplo sería: El problema no es que “no exista un puente”. El problema es: “queremos pasar el río y no podemos”. El puente no es más que una de las posibles soluciones y no necesariamente la mejor. La definición de problemas es un proceso interactivo con la definición de los intereses de los involucrados. Es decir, ninguno de los dos procesos puede abordarse sin considerar el otro, pues se determinan mutuamente. 4.6.3. Análisis de problemáticas Los problemas rara vez se presentan solos. Casi siempre conforman “pandillas” que técnicamente denominamos “problemáticas” y cuyo abordaje será tanto más difícil cuanto más compleja sea la confluencia de problemas que las conforman. Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

La elaboración de diagnósticos generales que den cuenta de la problemática. En estos diagnósticos, el analista hace un inventario de las situaciones desfavorables identificadas, diferenciadas y reagrupadas con criterios operativos. El producto del análisis es una relación de problemas de interés para la organización, agrupados por categorías. El analista identifica, desde las intencionalidades que ha definido previamente, aquellas situaciones que se oponen a sus intereses (valoración de las situaciones como problemas). El proceso implica recoger información sobre la situación que le interesa, valorarla frente a sus intencionalidades y realizar un inventario de condiciones que se opongan a ellas o las favorezcan. El producto de esta fase es una relación o listado de los problemas identificados. Para optimizar su gestión, el analista puede diferenciar o juntar problemas con un criterio operativo. Un criterio de diferenciación es “operativo” cuando refleja una condición de tipo práctico para el analista quien, por ejemplo, podría juntar varias enfermedades como “pro54

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blemas respiratorios”, si considera que este criterio le permite manejarlos más fácilmente que por separado. Desde otro punto de vista, el analista podría considerar que el asma es tan particular que debe diferenciarla de los demás problemas para enfrentarla más fácilmente. Agrupar o separar. He ahí el dilema. La solución más que un principio técnico, depende de los intereses y forma de trabajar del proyectista. La obtención de un buen inventario de problemas depende de los siguientes factores: •

El grado de definición de la intencionalidad; si ésta no ha sido precisada de manera adecuada, la identificación y clasificación de las situaciones problema serán procesos más arduos y confusos.

•

La disponibilidad y la calidad de la información relacionada con sus intereses. La calidad de la información depende de los esfuerzos que se hagan para procesarla y esto suele costar dinero; si tú quieres más prec isión en tus conclusiones puede ser que requieras una mayor inversión. Por esta razón, el analista tendrá que sopesar previamente, cuánto está dispuesto a invertir en su diagnóstico, y hasta donde se justifica hacerlo.

b) Priorizar los problemas encontrados. (Diagnóstico contextual) La elaboración de diagnósticos contextuales que prioricen un problema al interior de la problemática y precisen sus relaciones con los demás componentes de la misma. Este proceso implica ordenar jerárquicamente las diferentes categorías de problemas, según su importancia, de acuerdo con criterios que reflejan los valores del analista. Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

Priorizar significa organizar los elementos de una serie, de acuerdo con la importancia o valor que se les asigna. En otras palabras, priorizar es valorar. La priorización de los problemas se hace indispensable cuando no se dispone de recursos para atender todos los que se identifiquen. La gran dificultad de priorizar no es escoger, sino renunciar. Obligado a priorizar, el analista deberá limitar su propuesta de intervención a los problemas que considera más importantes. A lo largo del curso se ha visto que esta necesidad de cerrar el campo y renunciar a múltiples frentes, por lo menos temporalmente, es, para los participantes uno de los procesos más dolorosos y por lo mismo, más difíciles del aprendizaje Existen diferentes técnicas y criterios de priorización. En el campo de la salud pública suelen ser de especial importancia los criterios de vulnerabilidad, riesgo, frecuencia, magnitud (gravedad) del daño, y la valoración social del problema expresada en los consensos sociales, las políticas y la normatividad vigente. El producto de los análisis de priorización es un listado de algunos problemas, seleccionados como los principales, y listados en orden de importancia, de acuerdo con los criterios del analista. c) Integrar los análisis. (Elaboración del diagnóstico etiológico) La elaboración de diagnósticos etiológicos que identifiquen y prioricen las causas del problema seleccionado. Este procedimiento consiste en relacionar el problema seleccionado con otros hechos, tratando de encontrar relaciones que faciliten su control. Existen varias técnicas que pueden contribuír a la comprensión integral del problema. Entre las técnicas aplicables en el campo de la salud pública se destacan 55

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los siguientes análisis, a los cuales nos referiremos en los talleres: • • • • • •

Análisis epidemiológicos de riesgo Análisis de causa efecto (árboles de problemas y análisis del por qué – por qué- cómo – cómo), Pensamiento hipotético Análisis contingenciales Análisis estructurales Análisis creativos.

Al terminar sus análisis, el proyectista deberá disponer de una muy buena imagen del problema en su integralidad, sus consecuencias y sus causas. La realización de estos razonamientos se justifica, si existe la firme convicción de utilizar la información obtenida para controlar el problema. d) Definir operativamente el problema. Este procedimiento consiste en definir las situaciones priorizadas, en términos que permitan claramente diferenciarlas de otros problemas afines o semejantes, aplicando para ello criterios de tipo práctico que permitan someterlos a un mismo manejo o a una intervención separada, según se considere más conveniente. La tecnología disponible para enfrentar los problemas puede ser un criterio muy útil al momento de decidir si estos se agrupan o se desagregan. En relación con los proyectos de inversión social, la definición operativa del problema implica también precisar algunos aspectos específicos, imprescindibles para formular la solución, entre los cuales se destacan aquellas características de la población afectada que sean pertinentes: sexo, edad, lugar de residencia, necesidades (carencias y potencialidades), expectativas y recursos...

Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

PROBLEMA PRINCIPAL. Aunque los problemas son siempre componentes de situaciones más complejas que los engloban (problemáticas) su definición debe hacerse en términos operativos, es decir, con un suficiente nivel de especificidad que haga pensar en una solución, a la vez integral y definida, y sugiera un tipo particular de intervención. Recordar que este no el la ausencia de las solución, sino un estado negativo existente. Se deben identificar los problemas existentes y no los posibles, imaginados o futuros. Más adelante, la matriz de marco lógico te propondrá relacionar las principales causas o situaciones que contribuyen a la aparición o mantenimiento de este problema. Anteriormente se había definido un problema como una situación que, por sí misma o por sus consecuencias, se opone a los intereses o valores de un sujeto. Definir el problema en términos operativos consiste en describir las características esenciales de la situación que el analista ha considerado desfavorable, utilizando expresiones que hagan pensar en un tipo particular de manejo, diferente al que se suele dar a otras situaciones. Una definición operativa describe el problema en términos prácticos que evocan la intervención. Frecuentemente la clave para formular el problema en términos operativos radica en el conocimiento de las causas y las consecuencias del evento desfavorable. Para definir un evento en términos operativos, el analista no solo debe conocer los aspectos propios de la situación 56

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analizada, sino también de la tecnología que se utiliza para intervenirla.

1er Paso: Llegar a un acuerdo sobre el problema central de la situación que se está analizando. 2do Paso. Anotar las causas del problema central en tarjetas.

4.6.4. El árbol de problemas 3er Paso: Anotar en tarjetas los efectos provocados por el problema central Es una técnica visual de análisis que permite identificar las relaciones existentes entre diferentes aspectos desfavorables. Los analistas escriben en tarjetas las situaciones desfavorables que consideran objeto de interés y establecen entre ellas relaciones de antecedencia y consecuencia. En relación con la técnica es conveniente tener en cuenta las siguientes recomendaciones: •

Formular el problema como un estado existente, real y desfavorable, y no como ausencia de la solución (El problema tiene sujeto, verbo y predicado)

•

Escribir un solo problema por tarjeta

•

Identificar solo los problemas existentes (no los posibles, ficticios o futuros).

•

Tener en cuenta que la importancia de un problema no está determinada por su ubicación en el árbol de problemas.

4to Paso: Elaborar un esquema que muestre las relaciones de causa- efecto, entre las situaciones representadas en las tarjetas, configurando un árbol de problemas. 5to Paso: Revisar el esquema completo y verificar su validez e integridad. Al utilizar el árbol de problemas como herramienta para el análisis, es conveniente considerar dos de sus limitaciones: •

Los árboles de problemas por sí mismos no aportan información sobre la importancia relativa de las causas.

•

En ocasiones suelen darse entre dos o más situaciones del árbol, círculos viciosos que dificultan el análisis.

La utilización de la técnica del Árbol delProblema implica las siguientes etapas:

Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

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4.7. ELEMENTOS BÁSICOS PARA LA PRIORIZACIÓN DE PROBLEMAS 4.7.1. Priorización del problema que debe ser intervenido Los problemas no tienen la misma importancia. Al obtener y procesar la información disponible, el analista suele encontrar una mezcla de problemas diferentes. Algunas corrientes de pensamiento, consideran que, mientras no existan recursos suficientes, los recursos deben orientarse al control de los problemas prioritarios. Se denomina priorización al proceso de análisis dirigido a organizar los elementos de una serie de acuerdo con la importancia o valor que les asigna el analista. Con el término prioritario se designa al elemento más importante de un conjunto. A los problemas prioritarios se les debe asignar más recursos que a los no prioritarios. Durante la fase de priorización, el analista debe obtener un listado de los problemas que lo afectan o afectan a su población de interés, ordenado según su importancia. Tanto al nivel de la salud pública como al nivel de la administración, existen diferentes criterios para priorizar. En el curso se revisarán dos de ellos: el enfoque de riesgo y el análisis estructural. 4.7.2. Priorización de problemas de salud con Enfoque de Riesgo. El Enfoque de Riesgo es un conjunto de principios éticos, conceptuales y procedimentales, propuestos por la epidemiología para facilitar la administración de los problemas de salud. El enfoque de riesgo propone que, aún existiendo suficientes recursos, el analista debe valorar los problemas Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

a intervenir y atender inicialmente los de mayor importancia. De acuerdo con el Enfoque de Riesgo, la priorización de problemas implica las siguientes actividades: •

Identificar los problemas que afectan al grupo. Este procedimiento puede apoyarse en las siguientes fuentes de información: Ø La revisión y análisis de los registros disponibles y de estudios previos si estos existen. Ø La realización de estudios propios para sustentar el proyecto (Visitas de campo, entrevistas a sujetos seleccionados, encuestas) Ø El concepto de los expertos usando la Técnica Delphi o la lluvia de ideas (Brain storming) Ø La revisión de experiencias locales

El producto de este análisis es un listado de los diferentes problemas que afectan al grupo. La complejidad y utilidad de este procedimiento depende de la calidad de la información disponible para el análisis y de la escala de valores de los analistas, es decir, de la solidez de sus criterios para valorar un evento como desfavorable o como “daño”. Este último criterio no es tan obvio como algunos pudieran pensar; bastaría con preguntar a diferentes expertos si el envejecimiento, la agresión, la calvicie, el consumo de bebidas alcohólicas, la eutanasia o el aborto son “daños” y por qué se los califica como tales. Las discusiones que surjan pueden poner en evidencia la fragilidad de algunos criterios de valoración y su trasfondo ético y político. La priorización suele ser aún más importante cuando escasean los recursos para atenderlos. Para valorar la importancia de los 58

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problemas, el analista puede apoyarse en los siguientes criterios:

factibilidad. Especial interés revisten para el análisis de viabilidad los valores e intereses predominantes en la población, las presiones de los diferentes grupos sociales, las normas sociales y las políticas públicas.

a) La vulnerabilidad del problema. El término vulnerabilidad se aplica en epidemiología a las personas y a los problemas, con sentidos diferentes. Cuando se aplica a las personas, la vulnerabilidad designa la susceptibilidad o capacidad de los individuos de sufrir un daño particular; cuando se aplica a los problemas el término se refiere a la capacidad del problema para responder a la intervención. Al respecto, el enfoque de riesgo afirma que no se deben desencadenar acciones de control cuando el problema es invulnerable. Sin embargo debe tenerse en cuenta que la vulnerabilidad, más que una característica intrínseca del problema, es la expresión de nuestra capacidad para controlarlo y puede examinarse desde los siguientes criterios: •

•

La viabilidad técnica. La solución de un problema es técnicamente factible cuando las tecnologías efectivas para controlar el problema están a disposición de quien realiza la intervención. Un analista puede calificar un problema como invulnerable cuando no cuenta con la tecnología para resolverlo. La factibilidad técnica puede variar de una región a otra: Un sufrimiento fetal agudo puede ser invulnerable para una promotora rural y vulnerable en un servicio obstétrico de alto riesgo. La viabilidad ética y política. Una intervención es viable si las acciones de control cuentan con el apoyo de las fuerzas sociales predominantes en el grupo; de otra manera, los esfuerzos pueden diluirse en una lucha contra los poderes vigentes. Puede ocurrir que la falta de viabilidad lleve a que no exista Capitulo Cuatro – Caracterización del Problema

•

La viabilidad Legal: El proyectista debe tener presente que su proyecto este enmarcado dentro de la legislación vigente.

•

Factibilidad Administrativa: Se deben revisar las condiciones de dotación de los recursos suficientes para poner a operar el proyecto.

•

La factibilidad financiera. La solución de un problema es financieramente factible si los recursos financieros para cubrir los gastos de las actividades de control están al alcance. En relación con los análisis de vulnerabilidad deben considerarse los siguientes aspectos:

§ § §

La vulnerabilidad es relativa. Puede ocurrir que un problema sea vulnerable en una localidad e invulnerable en otra. La vulnerabilidad es variable. Un problema vulnerable hoy podría dejar de serlo en el futuro y viceversa. La vulnerabilidad es, en ocasiones, una característica virtual. Un problema invulnerable podría hacerse vulnerable si se adelantan las gestiones requeridas para viabilizar la solución y acceder a los recursos neces arios.

b) La magnitud del problema Los problemas graves deben considerarse más importantes que los leves. En el caso de la salud pública, la magnitud o gravedad se establece a su vez con base en los siguientes criterios: 59

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La virulencia o grado de patogenicidad del agente: Se refiere a la capacidad del agente para producir daño. La letalidad del problema: los problemas que conducen a la muerte son más importantes que los demás. El grado de incapacidad que genera el daño: La gravedad de los problemas está relacionada con el tiempo de incapacidad que se deriva del daño. El grado de discapacidad e invalidez: la gravedad de un problema de salud se relaciona con la incapacidad temporal o definitiva de la persona afectada para desempeñarse por sí misma. La carga de morbilidad: Existen técnicas epidemiológicas que permiten estimar el efecto desfavorable de cada enfermedad sobre la calidad de vida de las personas. La estimación de la carga de la enfermedad propuesta por Murray tiene en cuenta el tiempo perdido por muerte prematura, el tiempo de incapacidad generado por la enfermedad y la valoración social de la persona afectada. En última instancia, estas técnicas permiten estimar en qué proporción afecta el problema la calidad de vida de las personas y qué proporción de la inversión financiera se destina a su atención.

c) La frecuencia Los problemas pueden valorarse de acuerdo con su frecuencia. Se recomienda seleccionar como prioritarios aquellos daños que presenten: •

Prevalencia elevada: los problemas más frecuentes se consideran de maCapitulo Cuatro – Caracterización del Problema

yor importancia que los problemas raros en la población. •

Incidencia creciente: problemas que tienden a expandirse en la población pueden requerir una atención prioritaria antes de que su comportamiento se vuelva inmanejable.

La priorización de los problemas de salud no es un proceso sencillo, pues los criterios que conducen a su valoración son independientes entre sí y se combinan de manera diversa. Un problema puede ser muy frecuente, pero leve y poco vulnerable; por ejemplo el catarro común; otro puede ser raro, pero muy grave y vulnerable, como la enfermedad meningocóccica. Otro puede ser frecuente y grave pero poco vulnerable a medidas del sector, como el homicidio en algunas regiones del país. Para ordenar este análisis se han propuesto diferentes instrumentos que pretenden ponderar el peso de los distintos criterios y considerarlos integralmente. 4.7.3. Priorización cualitativa: fundamentos de análisis estructural La priorización no es solamente un procedimiento epidemiológico. En el campo administrativo suele ser de vital importancia seleccionar áreas de intervención y para ello se han desarrollado técnicas de análisis que pueden ser de gran utilidad para el proyectista. El Análisis estructural es un conjunto de técnicas dirigidas a identificar los componentes de un problema y a establecer sus interacciones, especialmente sus relaciones de influencia mutua. Por su parte, los análisis de impacto cruzado, son técnicas cuantitativas y semi -cuantitativas propuestas pa60

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ra valorar y priorizar los diferentes aspectos de una situación problema. Ambas técnicas, estrechamente relacionadas entre sí, son aplicaciones del enfoque sistémico que consideran la situación problema como una totalidad integrada por diferentes factores, los cuales se influencian entre sí con diferente fuerza. La aplicación del análisis estructural facilita la delimitación, asociación y valoración de los factores que componen la situación problema y sus análisis permiten clasificar estos factores en cuatro categorías operativas que se manejan de forma diferente. En los talleres analizaremos algunas técnicas cualitativas de priorización. RECOPILANDO La formulación de cada problema específ ico debe cumplir con los siguientes requisitos formales: Ø Debe expresar una situación existente Ø Debe formularse en una oración corta con sujeto, verbo y predicado Ø Debe ser claramente comprensible Ø Debe contribuir de manera importante a la aparición del problema principal Ø Debe estar expresada en términos operativos.

BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA 1.

Curso de gestión de proyectos (Presentación en en Power Point). Oficina de Planeación. Universidad de Antioquia. 1998 2. Cerda Gutiérrez, Hugo. Cómo elaborar proyectos: Diseño, ejecución y evaluaCapitulo Cuatro – Caracterización del Problema

ción de proyectos sociales y de educación. Colección Mesa Redonda. Cooperativa Editorial Magisterio. Santafé de Bogotá, 120p. 3. Martínez, Orfilia y Vargas, Gilma Stella. Gestión de Proyectos. Módulo de autoinstrucción. FUNDAPS. 1999. 124p. documento incluye además otras referencias para quienes quieran profundizar en el tema. 4. RUIZ G., Santiago. Gerencia de Proyectos. ICAP. San José, Costa Rica. 1989 174p (FNSP HF5500 R8 88) 5. Córdoba, Julio et al. Información y control en la administración de Proyectos. ICAP San José, Costa Rica. 1988 120p (FNSP HF5500 I5 88) 6. Seminario Internacional sobre Administración de Proyectos de desarrollo en salud con cooperación externa (San José, Costa Rica). Memorias. I Seminario Internacional sobre Administración de Proyectos de Desarrollo en Salud con cooperación externa. San José, Costa Rica.: El Seminario, 1983 217p (FNSP WA540 54 83) 7. Leñero, José. Teoría de sistemas y administración de Proyectos. San José, Costa Rica: ICAP, 1988 126p (FNSP HF5500 L4 88). 8. Castro, Francisco, Figueroa, Hugo; Marín, José María y Alonso, Carlos. Evaluación de Proyectos 9. Gómez RD y Velásquez W. Fundamentos de análisis estructural. Notas de clase. Curso gestión de proyectos de salud pública y Seguridad social. Facultad nacional de salud Pública. Medellín. Marzo del 2000. 5p 10. Mojica S, Francisco. Capítulo 4: El método del análisis estructural, sus alcances y su utilización. La prospectiva: Técnicas para visualizar el futuro. Legis Editorial. Bogotá. 1991 p 35-67. 11. Mojica S, Francisco. Capítulo 6: El sistema de matriz de impacto cruzado y la 61

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construcción de los escenarios. Op. cit. p89-127 12. Murray CJL. Cuantificación de la carga de enfermedad: la base técnica del cálculo de los años de vida ajustados en función de la discapacidad. Bol Oficina Sanitaria Panamericana. Washington, 118 (3): 221-242, 1995

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