Cap 2 Defendiendo El Valor Publico

DEFINDENDO EL VALOR PIbLICO

El día de su nombramiento, el concejal de sanidad conducla por la ciudad.' En cada esquina vela signvde desidia privada y pública. Contenedores de basura. que no se hablan vaciado, r h s a b a n restos de comida, caiiej'anes ospmx ~ e n o n n eji rkpletas s papeleras de las que naxe seocupaba, y ks w habíanaraciado estaban d e adas de venido$ alimenticios. los bamos más pobres de la ciudad, Iás ratas se deslKaban en* las latas. QuizAporque qxbaban de nombrarle. d concejal tenía una notable conciencia de su responsabilidad pública. La ciudad gastaba unos recursos considerables en Nevar a cabo las actividades de su depanamento. Cientos de empleados percibían su salario y hacían carrera en su organización, mientras colas de camiones se aparcaban. mantc nfan y utilizaban bajo su supervisión. Y lo m8s importante. millones de ciudadanos confiaban en que su departamento mantuviera la ciudad limpia y en peifectas condiciones sanitarias. Reconfortado, mientras seguía conduciendo, observó signos de que su organización funcionaba: disponía de enormes camiones pintados con colores distintivos. conducidospor habajadores que venían contenedores de banva en su interior, etc Maquinas de limpieza viana rodaban midosamente por ks cunetas. siempre d e t h de ks grúas municiOQsionahnente aparecla pales. que retvaban los coches mal a@os. un barrendero, con escoba y cubo de basura. vaciando las papeleras A pesar de ello, no podía dejar de pensar en que su orpanización podía hacer más. Como nuevo concejal, quería demostrar su compromiso y capacidad de mejora. Quería que su organuación incidiera positivamente en todo lo que veía a su alrededor. Quería crear valor para los ciudadanos. Pero jcómo? La cuestión era particularmente urgente, porque el nuevo alcalde le había pedido establecer los objetivos de gesti6n del depanamento de la vía pública. Como parte de su plan estrategico. el alcalde quería saber si era aconsejable privatizar algunas de las operaciones del departamento.

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Visiones del valor público

El concejal de la vía pública es un directivo. La cuestión es: ¿cuál . es su trabajo?, jcuál es el objeto de sus eskerzos? Sabemos que el propósito del trabajo directivo en el sector privado es ganar dinero para los propietarios de la e m p r e ~ aTambién .~ sabemos cómo se puede conseguir dicho objetivo: produciendo bienes (incluyendo los servicios) que se puedan vender a los clientes a precios que generen un nivel de ingresos por encima del coste de producción.' Y sabemos cómo se pueden llevar a cabo estas tareas directivas: con medidas financieras de beneficios y pkrdidas, y cambios en la cotización de la empresa.' Si los directivos privados pueden diseñar productos que generen beneficios de manera continuada, entonces se presupone que han creado yalor.' En el sector público, el propósito general del trabajo directivo no parece tan claro, fa que lo que los directivos han de producir para generar valor es más ambiguo. Y medir si se ha creado dicho valor es aún más dificil. Con todo, para desamllar.una teoría sobre el modo en que lo? djrectivos públicos deben actuar es necesario sentar tres puntos previos. Sin conocer el sentido del trabajo directivo, no podemos determinar si una acción directiva particular es buena o mala. La gestión-pliblicaes, después de todo, una tarea tan normativa como técnica. Como punto de partida, déjenme proponer una idea muy simple:^ 1 objeto del trabajo directivo en el sector público es crear valor público, del mismo modo en que el del trabajo directivo del sector privado es ~ r e i valor r privado. A menudo, esta idea tan simple se recibe no ya con indignación, sino con rabia. Una sociedad liberal* como la nuestra tiende a concebir el gobierno Corno un sector improductivo. En dicha concepción, el gobierno no puede credr valor. Como mucho, es un mal necesario: una especie de árbitro que dispone las reglas según las cuales la sociedad civil y la economía de mercado operan con éxito, o una institución que llena los huecos que deja el capitalismo de libre mercado. Aunque estas actividades se pueden considerar necesarias, difícilmente se pueden contemplar como generadoras de valor.

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" El a y i o r _ s e c c f i W d~a n ~ ~ n 7 ~ c ü a T e T t C r m liberal i n o se

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identifica con la defensa de las libertades. y no con un determinado posicionamiento ideológico conservador como en Europa. (N. del t.)

Definiendo el valor pública

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Eigobierno corno tin secror que crea valor

Pero esa concepción niega la realidad que los directivos públicos experimentan diariamente. Desde su perspectiva, es el gobiemo el que. a través de sus directivos. protege al país de sus enemigos, mantiene limpias y seguras las calles. educa a los niíios y aísla a los ciudadanos de los innumerables desastres, tanto de origen humano como natural, 2 que tanto empobrecieron las vidas de las generacionesanteriores. Desde su punto de vista, es evidente que el gobierno crea valor para la sociedad, y que ésta es la razón de su trabajo. Como es lógico, esta descripción no es del todo satisfactoria, ya que 610 tiene en cuenta los beneñcios de la actividad pública, pero no los costes. En realidad. los directivos públicos no pueden conseguir los resultados deseados sin utilizar recursos de usos alternativos.'Mantener las calles limpias. proteger a los marginados de la pobreza, la i g n o ~ n c i ay el paro. e incluso recaudar los impuestos que la sociedad ha acordado. Los directivos públicos necesitan dinero para comprar equipo. pagar a sus trabajadores y prestar los servicios que han sido legislados. El dine- & ro se recauda a través del poder coercitivo de la hibutación, y d e m e j 2f destinarse a otros usos, principalmente el consumo privado. Este coste ! de oportunidad se debe comparar con los benetiaos de la actividad pública f Además. para conseguir sus objet6os. los direciivos públicos suelen utilizar otro recurso no monetario: la autoridad del Estado, q e obliga a los ciudadanos a colaborar diktamentepara la consecuci6n '''S L de los objetivos públicos." A los que tiran objetos al suelo se les multa para mantenerlas ciudades limpias, a los beneficiarios del subsidio de paro se les obliga a encontrar trabajo, y cada ciudadano tiene la obligación de pagar sus impuestos para contribuir a la consecución de los fines colectivos de la sociedad! Una sociedad que \,alora más el consumo privado que la consecución de losfines colectivos tiene un gran concepto de la libertad y considera al empresario privado como un motor del desarrollo económico y social mas poderoso que el esfuerzo del gobiemo. Los recursos que solicitan los directivos públicos se les conceden, si. aunque de mala gana. En consecuencia, no basta con decii que los directivos púbii-\\

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Vsiones del valor público

E! n ~ n d politicu: o "nosotros, l&sciudndanos~, como consuiiridor colectivo

Pero ja quien hay que hacer esa demostración? y, jcómo se puede saber si dicha demostración es convincente?

En el sector privado, estas preguntas se contestan cuando los consumidores. de manen individual. destinan el sueldo para comprar un producto y cuando el precio pagado excede el coste de producción. Todo eso establece la presunción del valor de la 'empresa privada. Si los individuos no valoran lo bastante los productos o senicios como para pagar por dos, no los c o m p b . Y si no los compran. los bienes no se producirán." En el &or públiw, &nembargo. el dinero usado para Financiar las actividades de creación de valor no deriva de la elección voluntaria de cada consumidor.sino del wdacomitivo de la uibutación Eso es. re\l --usamente, lo que crea el problema de la valoración de actividades al menos desde un dehminado punto de vista.' del El problema. desde esteipunto de vista. consiste en que el uso del poder d t i v o cuestionala soberanla del consumidor, el vínculo aucial entre la valoración individual, por un lado. y el control sobre lo que se debe producu, por o-, F e proporQom la justificación normativa para las empresas del sElorprivado.' La coerción elimina la oportunidad de los individuosde exp-sus preferenciasindividualesy deja que dichas preferencias gobiernen la producción. Dado que los individGos no deciden. individualmente, comprar o wnaibuir a determinadas achnaaaes puoiicas, no p e r n o s esrar seguros de que quieran lo que el gobierno produce. Y si no podemos estar segurosde que los indi-' viduos quieran lo que el gobiano produce, entonces tampoco wdernos estar seguros de que ei gobierno produzca algo de valor. Si embargo, este anáiisis olvida que Los rrcwsos disponibles para los directivos públicos se generan mediante un proceso de elección de elección de un gobierno representativo. Es voluntaria: el pcieno que la elecsi6n individual no controla el sistema. Pero las instituciones y los procesos de una democtacia representativa h n , con la mejor intención del mundo, las condiciones en las que los indivi--duos pueden. vduntariamente. asociarsey decidir colecti%ente que quieren comeguirjunt~s;sin-~miCar susTé?'ndivi&~es. Es la únira m a m que con~ce
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Definiendo el %alar plrblico

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dicha causa. es&, las actividades que constituyen el pmceso de decisi6n y realizaaón política asociados al gobierno. En la práctica. se trata del reconocimiento explicito del poder de la politica para establecer normativamenre los prop6sitos públicos que sitúan los mandatos legislativos v ejecutivos en el centro de la concepción tradicional de la administración pública. Dichos mandatos legislativosguían la producci6n pública. precisamente porque definen las aspiraciones colectivas. A su vez, dichas aspiraciones establecen una presunci6n del valor público tan fuerte como la presunci6n del .valor privado que genera el mecanismo del mercado, por lo menos si se pueden realizar dentro de los tkrminos del mandato. Consecuentemente. deberiamos evaluar losesfuenos del directivo público no en t¿rminos del mercado econ6mico de consumidores individual.% smo del r k d o político dedecisiones vés ae instituciones de representación democrática': Precisamente para demosuarlo. el concejal de la vía pública prepara un plan para someterlo a la decisi6n del nuevo alcalde. Con este acto intenta satisfacera los representantes de la poblaa6n. demoshando que su organizacih satisface las aspiracionescolectivas. Una vez presentado el plan, S& responsable de tomar aquellas medidas que evidencien la wnsecución de los propósitos y objetivos del plan.'" Muchas veces se considera falaz el argumento según el cual sdpue1 de suponer que los directivos públicos aeanvalor público si superan el test del mercado político. Todos somos conscientes de la compcdn que impregna las deliberacones y decisiones de las instituoonesdeme cráticarnentc representativas.'' Sin embargo. los directivos públicos m activo no tienen otra oqci6n que confiar -al menos un poco- en el poder nonnativo de la.$ preferencias que emergen de los procesos representativos. Estas el&&nes establecen la i d c a c i ó n D K la~ acción eeruifial en el sector uúblico. Ya que los directivos públicos gastan recursos públicos en las organizaciones que lideran, deben actuar como si existiese una representación conerenie oei normativo *nosotros.. aunque tengan sus dudas. De otro modo. sus acciones esíarian infundadas.

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DIFERENTESESTANDARES PARA MEDIR EL VAWR WBLlCO

Reconciliar el deseo de que el proceso polltico determine lo que es valioso que el sector público produzca. reconociendo que el juego

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democrático es'wlnerablea diferentes tipos decompción, ha constituido el reto persistente de quienes han querido ofrecer una teoría . de la gestión pública en dem,ocmcia" Con d tiempo, hemos confiado.= difcrenfes concepto5 com.&dares para definirlos ~ r o e 6 .. sitos vos.^ , .,

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y ennuite poubia* U w i s e a i a i m e , d nabap del con@ de la vía ptiblica a limpiar las calks lo más eficaz y eficientementeposible. Es faQl esia~de acuerdo c m dicha concepción. Sin embargo. una retlexi6nmás profunda revela una característica de este es&& que comúnmente se da por supuesta: d i i t a ' en& de los pn>campoUtKos -principaimente legisb * < E ~ ~ & t e t mdei lon m e s vahoso au el sector oúblico pmd-ca Para aquellos que mis-que ia blftíca es u k v i a Para &la voluntad colectiva. y que ven en el sistema democrático la mepr respuesta al problema de reconciliar los intereses individuales y colectivos, no es sorprendente que dejen decidir al propúblicos." ceso político lo que es o no valioso producir con recuNingún otro procedimiento es coherente con los principios de la democracia. Pero para aqudlos que desconfían de la integridad o utilidad de los procesos políticos. La idea de que el valor público se debe definir políticamente es difícil de aceptar. Han visto demasiada corrupción para confiar la determinación del valor público al proceso político. Como minimo. dichos críticos quieren garantías de que el proceso pditico acepta los límites de la acción pública o cumple unos minimos estándares de justicia v competencia en las deliberaciones Que producen los mandatos.'* Alternativamente. preferirán procesos más objetivos para determinar el valor de la actividad pública y alguna platabrma para confrontar los procesos políticos con dicha información objetiua."

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Comperencia poliricamente netitrd

En el último cambio de siglo. Woodrow Wilson ofreció una solución: separar la política de la administración v perfeccionar cada actividad en su propia esfela.mConsiguientemente. los directivos públicos deben imaginar que los mandatos politicos les Uegan de manera coherente en políticas bien definidas. Como productos de internos procesos polfticos. las políticas gozarían de toda la legitimidad moral que el proceso democrático puede otorgarles.

lidades. se asumía que los directivos públrcos disponían del conocimiento sustancial necesario tanto en los campos en que operan como en el arte de la administración." Los directivos públicos se ganan su sueldo conociendo loque se puede producir y c6mo se deben disefiar las organiawones para producir lo que es deseable. . Sin embargo. esta concepción tradicional no consideró lo que podria suceder si la realidad wlitica no obedece al ideal descrito. A menudo los mandatos políticos llegan careados de internes especialessue son difíciles de reconciliar con el deseo de proteger el interés público.:: Otras veces, los directivos reciben mandatos incoherentes: se espera que produzcan diferentes cosas incoherentes entre sí y no se les faci. . . litan instrucci6nes sobre qué objetivoi'son prioritarios'-en el caso de que suj a n contlictos' En otras ocasiones, los mandatos politicos cambian de hanera arbitraria e impredecible, desmiyendo inversiones y frenan80 el empuje adquirido, que se+ necesario otra vez cuando el equilibrio político vuelva a su psición ~ r i g i n a l . ~ Afrontando esta realidad política, incluso los directivos wilsonianos a menudo cansideraron necesano cuestionai la calidad de 16s mandatos políticos. Lo hicieron basándose en su obligación moral de dehnder el interés oúblico v ureservar la continuidad de im~onantes actividades pública~.'~En sus mentes, su conocimiento sustantivo y gerencia1 les otorgaba el derecho de criticar las vaguedades políticas aesorientadoras. En el panteón de los héroes burocráticos. la rmag7n del burócrata que obliga a políticos malintencionados a defender el interéb ~úbticoa lw-o - .dazo es la del servidor responsable. Una vez revelada, esta clase de resatencia Óurocratica a los mandatos políticos no se puede sostener en nuestra democracia. De hecho, uno &e los objetivos de la política-populista es la lucha contra el man-

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'8ar hechai.abrtiaos:enlaslasdeli~newHOcas Sobre el erado en que las iniciativas propuestas eran wabla y el grado en que los cost a del esfua-m g u b e m a m d podían serjustificadospor los baK. . .. . fiaos d a ' .k. . ' : . Se ~ u e d d e i s a i t i r ~ k l i a m e n t wbreel%a.do e m aue dichas téc-

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nicasLatmplidosus&eSdS,ioaatsmUdiomásdeioquepodemos decir aquí. Desdrhpeaqwth desalguien que anaiíza el irnpacu> global en d procesode ekboraci6nde las poiltkas, se pwde afumar .que las técnicasno seutilizan de rna-ria ni son invariable.mente úiilZ=do se -ipkanDA pesar de ello. han conseguido cmbiar el imlitico &-ccmamas . DIiblicos. - Han incrementado el,ameiitad+i ~roces~rwIÍtic0 Dorareumentos basados en datos .

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no son enteramente obvias, dichas técnicas Dancen más útiles estimando el valor de determinados oromamas que el valor global de los esfuenos de una organización. Sospecho que una explicacibn a que, 5ara utilizar dichas técnicas de manera exitosa. los gesfores deben espeiiticar Objetivos y medidas concretos para su consecuci6n. Objetivos yinedidas especificas son precisamente lo que definen ias p'olíficas gubernamentales. Por contra. una organizauón es mnmenfe conceptualizada como un simple @grama. A menudo, las o e u o n e s incorpoxan paquet& de programas. Las dikrentespólíticas se pueden haber combinado para conseguir coherentemente un pmp6sito más amplio, pero su co-ci6n es a menudo muy dificil de medir y aúnmás dificil de aai&ir a la actividad de una sola organización. Puede ser también importante que. como se ha mencionado anteriormente. las organizacionespúblicas tengan una especie de capital basado en las habilidades para adaptarse y definir nuevos retos. En la medida en que dicho capital existe, la evaluaci6n de sus resultados en tareas presentes no capturará el beneficio global para la sociedad. En cualquier caso, el uso de dichas técnicas ha sido más común para evaluar programas que para analizar el valor producido por organizaciones públicas. En segundo l u m , debemos distinguir entre el u* de dichas téc. - para estimar er ante si una iniciativa pública puede ser valiosa o nicas no y el uso ex post para determirar si el proha tenido éxito. E\ análisis de políticas se centra a menudo en el primero. mientras que la evaluaci6n de programas lo hace en el segundo. Dicha distinci6n es particularmenteimportante cuando uno utiliza comparacionescon la gestión en el sector público &n el fin de o& consejospara los gestores del sector público sobre cómo podrían calcularmejor el valor de sus actividades. Tal y como se constatado más arriba,el sector privado parece disfnitarde unamedida más fiable del valor de su producci6n que el sector público. Los ingresos y beneficios de la venta de productos y servicios -es decir, el famoso margen- proveen una medida directa del éxito de la empresa privada. Sin embargo, lo interesante de la rentabilidad es que mide lo que pas6 cn el pasado. Dicha medida se toma muy seriamente en el sector privado, en parte porque se puede utilizar para controlar y estimular a los gestores, pero también porque da a los gestores privados una ventaja para pensar en el luturo. De hecho, se ha recomendado a muchos gestores privados reducir su confianza

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en la planificación esuategica disefiada par¿ producir prnii-ones m8sprrdsaJsobrrdfumroy.enniiugarugar&enniWdadpara ,- -duidamente ante las condiciones cambiantesdel m d o . Consid&temente. la lección del mivado r>arecesex aue es &tremadamente dioso desarrollar informaO6n A i s a sobre los resultados d o s en lugar de concentrar iooas ios esmen mi-

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agencias públicas se deben centrar más en la cvaiuac16nae pro-m ñ a aue

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~iem~~,~tam~anaüzarqu~tipodep~ciasb satisfacer las actividades públicas, A menudo, las técnicas analiticas se presentan wmo si fueranUempre haramientasútiles para que el gobierno Kpa si sus esfuenos son Müosos o no. Entre ellas.el análisis com-benefiao se presenta como la técnica supe~ior,la más generaly reiacionada con d valor. La única d n para no udicha técnica a &?bmneaa *s más diEicüa de manejar. Consimientemente. laeval~ndepmgmnasvdanáüsiswst&mwM . . x p-ruan como wib6ptimos mpecto al análisis coste-beneficio. Sin embargo, hago una importante distinción conceptual entre las <&micas y creoque. para la mayoría de los propósitos púb!icos. la evaluaci6n de programas y el análisis coste-etectividad son concep tualmente ian práaicos wmo opdsPdS@~mdoxxs s u p m ~El. análisis costc8cnefiüo. derivado de ios rullmvios de la economla del bienestar. asume que ias actividades del plblico deben evaluarlas los individuos que d i z a n las consecuencias (positivas o negativas) que tienen para ellos wmo tales. cambio, las técnicas de la evaluaci6n de programas y el análisis cmtnfecíividad no fijan su medida del valor en la evaluación individual de las consecuencias de una política pública. sino en los taminos en que la política consigue objetivos particdam fijados por el propio gobierno. Consiguientemente. la evaluaci6n de programas mide el grado en que el programa consigue los objetivos previstos. y dichos objetivos se i&&n de los estatutos b polfticas que los autorizan. El análisis coste-efectividad mide el grado en que el esfuerzopúblico satisfacedeterminadas finalidades que se definieron en relactón a dicho esfuerzo particular. probable-

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mente con la ayuda de los profaonales que pueden ayudar al gobierno a d&nir lo qne mmtiíuyeuna ektividad valiosa. En rrsumui,tanto la evaluafi6nde programascomo el anáüsis a>steekdividaddeone el valor m í b b en relación coa los obiitivod defimdos coiecUMmente que emcrgen del p de decisión colectiva. mieniras que el anáiiiis coote-beneticio define el valor a partir de las pitumcias de los individuos nn rrterrnc~aal pnxeso de decisidn

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m e n t e individuales a.sin lugar a dudas. lo que lo hace concep Na~nentesurmior a los oios de economistasdel bienestar. pero p ~ aqueilos a que creen m la capacidad del proceso pdlricorespecto a enabkm una aspimci6n colectivamente articulada. y que creen que Ata a la mejor guía para laacci6n pública. b e v a i d n de programas y u anaiws oostcetectividad parecen ser mejores técnicas precisamaitevorque van más allá delas preferencias individuales, hacia

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Recientemente. los gestorespúbiicos han elaborado una meta teoría para aumentar el valor de'- acuwdades. Badndasem el sector pllvado. ponen el acento en ei servicio al cliente v se comprometen a Mlom sus esfuerzosen la satisfacción& a t e último.' Esta idea tiene imponantes virtualidades. Es positiva en h medida en questimu-

kalosgestoraapmarenhcaüdaddelasi~~qneksagm cias del gobi-bIecm con sus clientes y a bcer más sakíaaorios dichos encuentros. Ya tenemos bastante de funcionarios rudos y procedimientos butuci-aticosmal diseñados. ! Sin embargo, la idea también mntiene errores. No qucdaclam quiénes son los clientes del gobierno. Como es I6gim, x da por supuesto que ias organizacronespúblicas tienen clientes: los ciudadanos, que están situados al final del proceso y que generan contactos o transacciones individda. En la medida en que el gobierno pmporgona servici6sy beneficios a l& ciudadanos,el modelo ~ a r r c eFuncionar bygnte bien Sin ernbar. io, el gobiano no solo a un proveedor de servicios." sino aue,.rnucbas vges, impone obligaciones sin prestar servicios. Tal es el cae, por ejemplo. de los departamentos de policía. de las agencias de protei ci6n medioambiental. de las comisiones de defensa de los derechos

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Visiones del valor pública

civiles y de las agencias tributanas. entre otrus. Estas organizaciones no se consideran a sí mismas prestadoras de servicios a sus usuarios. sino representantes del Estado. obligando a los clientes a subir una perdida patrimonial en beneficio de la S&& Desde luego,puede ser valioso para las agencias reguladoras pensar en los ciu.&&nos regulados como dientes y diseziar los encuentrÓs obligatorios w n tanto cuidado como ahora se hace con los encuentros de se~cio.'lSinembargo, no es rawnable imaginar que las agencias reguladoras encuentren su justificación en la satisfacción de aquellos a qujenes obligan a wntribuir al interés pfiblico. Es proatractivas para bable que la justificación residgen las ~meaiencias, lajnmensa mayoría, de imponer obligaciones a unos pocos. Por ouu lado, además de los obligados, pueden cxister otros interesados en la manera m& o menos justa en que se imponen esas obligaciones. ya &e en realidad están pmsando en la posibilidad de ser eUos mismos los obhados. La cuestión es imwrtante. . M aue . nos recuerda aue las agencias que prrrtan los servicios son objeto de evduaa6n tanro por pane de

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tamuitos debienestar o servicios sociales. Paraevaluar sus d t a d o s . ricesitamos conocer la opinión de los dientes sobm los servicios que reciben. Pero no podemos cohfiar Únicamente en su aiterio para juzgar el valor que producen esios xrvicios. Los ciudadanos y sus representanter quieren axgurarsede que el wste total del programa se mantiene en niveles-bajos, que nadie se aprovecha del pro(aunque la prevcnuón del robo sea más costosa que el mismo robo), e induso que los clientes experimentan un cierto grado de estigmatización al incorporame a los programassodales,y todo ello para establecer una clara diferencia entre quienes pueden ser independientesy quienes necesitan del Estado.

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quienes deciden lo que merece,ia pena producir en el sector público. y sus valores son los que,en definitiva, atentan a la horade juzgar si un . Droglllma es valioso o no. Al final, ninguno de los conceptos resefiados -competencia politicamente neutral. análisis wlítico. ev-n de omeramas o s e ~ c i o al niente- puede eliminar el papel preeminente de la politica cuando hay que deiinir lo que debe producir el sector público. La politica conunua siendo el auténtico Arbitro del valor ~úblico.al igual que las decisiones de consumo p r i d o arbitran el valor privado. --soL cos s61o pueden intenrar mejorar el proceso político. convirtiéndolo en una guía firme del valor público. Esta es la razdn por la que la ges- ' tión política debe formar parte de nuestra concepción s o h la ~ función de los gestores público^.^ Para examinar el modo en que estas consideracionesgenedes afectan a la percepción y el razonamiento de los directivos públicos, volvamos al problema del concejal de la vía pública expuesto al inicio de este capítulo. ¿Cómo debería enfocar el valor que está creando y para quién?

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El concejal de la vía pública ha heredado un cometido público. Le hansido confiados recursos (en forma de dólares recaudados a través de los impuestos, autoridad pública, edificios, camiones, y la experiencia acumulada de su organización) para cumplir unos propósitck públicos más o menos definidos. Su responsabilidad sobre el uso de dichos recursos públicos lo convierte en un directivo público. En el momento en que toma posesión del cargo, los recursos no son enteramente fungibles (a su disposición), sino que están asignados a determinadas actividades como resultado de la tradición de la organización, las normas de procedimiento estándar y las t e c n ~ l o ~ a s . ~ Las actividades actuales tienen diversas consecuencias. Los colectivos ciudadanos, los medios de comunicación, los concejales municipales y el alcalde observan la organización y ofrecen diferentes consejos sobre el modo en que se debenan utilizar los recursos, recomendando incluso su devolución a la población o que sean utilizados por una empresa privada en lugar de la burocracia ~ ú b l i c a . ~ En parte, porque los propósitos se definen en términos genéricos y no en términos precisos, en parte porque los supervisores de la acti-

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V i ~ n e dd s valor público

vidad p ú b l i c a ' h p a n sobre lo que debe hacer, y en parte porque los mismos directivos se consideran expertos en definir y resolver los problemas a los que se enfrenta la sociedad, el concejal de la vía pública tiene una cierta discrecionalidad tanto en la propuesta corno en la decisión final sobre la utilizaci6n de los recasos." Su problema comiste entonces en juzgar cómo se pueden utilizar para aumentar el valor de la actividad de la que es. temporalmente, responsable."

El producto de la recogida de basums Al principio, de la simple inspección de las operaciones del departamento pante.revekme el valor que se esta produciendo: el departamento hace que las vinendas, las calles y los callejones de la ciudad estén más limpios de lo que estarían en su ausencia. Pero esta observación nos lleva a otra cuesti6n: jaque se debe el valor de estas consecuencias? Cuando se plantea esta cuestión. el análisis se aleja de la obsefvación de acontecimientos físicos y entra en el Ambito del juicio sobre lo que los ciudadanos valoran o deberían valorar. Es evidenteque esta cuesti6n no se plantearía si los s e ~ c i o de s recogida, de basura s e ofertaran y compraran en el mercado. Entofitq el valor que los ciudadanos otorgan a las calles limpias se maniktaría en su voluntad de comprar dicho servicio. El responsable directo de utilizar los recursos debe dar una respuesta genérica y políticamente aceptable a la pregunta de por qué sólo es valioso el servicio cuando los impuestos financian la actividad. La financiación pública de la actividad rompe el vínculo entre los deseos individuales, expresados a ttavés de la voluntad individuai de emplear su propio dinero. y el producto que se entrega. No sólo plantea dudas acerca de los deseos individuales de los ciudadanos respecto al servicio, y. consiguientemente, sobre su valor, sino que tambiin hace necesario explicar el valor de la actividad en términos que satisfagan a la comunidad en N conjunto; y no s610 a los beneficiarios del servicio. La necesidad de dar una respuesra genérica y políticamente aceptable - d e actuar como si existiera un consumidor cokctivo con preferencias perfectamente definidasrespecto a las condiciones s w a les genemdas por las actividades públicas- constituye el problema central en la definici6n del valor de las actividades públicas. A pesar de la dificultad del dilema en el plano teirrico. a nivel práctico. el sis-

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-&ariode las'&Ues limpias. i h a I;? comunidad en conjiinpo. o más exadanknte 2 lob inaividuosen su rol de ciudadanos. .iniembras &una s~cii?dad;~ a& rprsen&~A : las instituciones politi&. Desde luego, m> &falta repetir a diario e+descrip&n. Una vez establecida, se Empondrá la t~dici6n.Sin embargo. la descripasndeb&k&&Úe &lo Xa p a k p e j e re&karla. ~ si Uega la ocasi&,& 0 naUm"zar ac&&,& En d.c%oaeh &de basuras. uni posibiedexri~ónconasteen Ia aFmnaci6h d=que las ciu'dades lim@asi&n estéticamente m8s que'las sucias. Dádo los ciqbdanos.7muestran a Favor de &ciudad& limpias, al hacer más'limpias las.ciudades se genera un valor píblico. . Escii.ía'as~.de un malo tan dicha proposición suena eiia, qke s u g i h q u e el gbbierno &-.a los +dadanos para pro: -&&limpieza Di hecho. a un'& enib;arazoso.pata uxp sociedad ~ínn&etilavirtud+k~~ézaygra~~~los~ amseguüdicho objé&~.~e'&e,pUeS, tentadorb-.&valorpúblico más ?III¡mejordesa+i6nquela mera limpieza para establecer el kdor dela itctividad. " ' '' Una justificacisii más sólida: & la afir&&6n de que los departamentos de,lavfawca p&&en la ralud&íi+'~n ~ . o o n c e p á 6 n . . bgnuas a valiosa porque produce u?~. cadenade efecla mmgida'de . Limp-do los resitos queprotege a los ciudadanos de duos orgánicos de las calles se reduce el ritmo.de reproducción dc las~bacterias,sm'mencionarlasratas, que son est6ticame.nte'negativas y que conllevan elevadob riesgos sanitarios. Esta rutina, a su vez, reduce la kibiilidad de una epidemia. Esta descnpa6n introduce un nuevo problema: la demostración empírica de quela reccgida debasuras previene efectivamentela apari&n de epidemias. W ' p M e n ~ ade que el valor de una actmdad públi. ca seeMUentra.en una cadena causal lar& e i n c i h i n i u a d a por la intervención g u b m e n i a l es común en las actividades públicas. En .la maida enque no estamos s&guros.de la conexión causd.entre los .ouqws públicos (récoger'basuras) y d impacto (buw~).social deseado(reducCZ6n &la mortalidad y la mbrbilidad), el poderde esta segun-

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da desa&i6n se ve red"~do.do%ero a menudo bjmportancia del objetivo justificard la a a i v i d a d h d ~ en.si+ones q las cuales el resultado actuai a i+exw. Estas dos'wWones d i j n t e s de k'-& debesuras -pm ducirui valor estetico o proteger la salud p&lica- establecen contextos.bastante diferentes enla mentede la poblaci6n para d u a r tanm el nivelfomo ladistribuci6n de los serviciospÚMicos. En el casa & la producci6n de:&n espectáculo. la actividad pública parece db&-.cional.Esmenos &gente prestar el seMcio. y, lo que es más importante, d u n a menor pzecxupaci6nporsu distributióe Sin embargo. 6n e1-de la pr$ecci6n de la.saludPública, el esherzo públiw paree e s d . Se +ea& más recursos.para producir la -aria proteCCi6n. porque los i n t e r e en juego son mayores. Tambien existiriuna mayor prcocupaci6n por la distiibución de los s e ~ c i o s . -El-ato puede ser que todo el mupdo tiene el d e ~ h aoserpm tegido de cuaiqula amenaza a su salud decisiones politicas dqdendeeaa d 6 n . Muchas de nues desuna msapa$icukr w m& wmo uqa.&versi& que los mdividu60 pÜedqn w m p ~ a r o &mo un dexecho gpantizado a toda la rOacda¿.D.& este deba&también hay que tener en cuenta hasta qué punto ded d o n e s sociales.se consider+n como una cuesti6n pública l~pai&p&da: estamos hablando de las fronteras del sector pablico. Cuando w establecen detcmUnadobbienes y sernaos como derechos y x Wiculan a las nociones de j d c i a y eq& se amplfa la frontera del Kaor público para incluir laobligaci6n de producir una;cit?ta cantidady distribución de dichos bienes y servia&. c u a n d o & t ~ & e n e - syspviciossewnsidqanwmocmas que la sociedad valora pero que no están vinculadas alas concepcionesdejusticia y equidad, h t a a del sectorpúbliw seesmcha.

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Los costes de la rmgida de basums El valor.de las d e s limpias se convierte en un tema imponante no s610 porque existen formas alternativas de organizar el esfueno. sino porque también se incum en un coste al limpiarlas: recursos que se podrían utilizarpara otros prop6sitos se dedican a la actividad de recogida de basuras. Si no se incurriera en dicho coste, la generaci6n de beneficios mínimos seria suficiente para justificar la actividad. Dado que los costes son sustanciales, la cuesti6n crucial

Definiendoel vaior p ú b b

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consiste en deteminar si el valor que se genera es superior a los costes de la ~roducción. La recogida de basuras presenta básicamente dos tipos de costes. El más obvio es el coste presupuestariode producción del servicio. Se extrae dinero dei consumo privado pata financiar los esfuerzos públicos para mantener las calles limpias. La cantidad total se d e j a en los presupuestos y en el sistema contable. Varía en función del nivel de limpieza de las calles que se quiem y de los metodos para limpiarlas. La segunda fwnte de coste a mencs obvia: a la vez que dinero público, tambien se utiliza autoridad pública Generalmente. asociamos el uso de la autoridad pública S& con la función de policía, inspección o regulación. Pero la recogida de biwras tambien implica el uso de la autoridad pública. Como mínimo. se uiüiza en el hecho de recaudar impuestos para hnanciar dicho s e ~ c i o . Tambih se uriliza en o W sentido importante- Siempre que un servicio valioso se produce públicamente, los esfuerzos privados para comprar o producir el SeMcio tienden a a t r o h . En el caso de la m g i da de basuras cuando el gobierno m e las las,los ciudadanas se ocupan menos de ello. Dejan de connatarscrviciosprivados de recogida de bgsuras. incluso pueden dejar de barmlas acerss & sus tiendas. En la medida en que cesanlos esfuerzos privados. las ciudades atarán menos limpias que si hubieran proseguido. Se puede haber producido un beneficio, un mayor tiempo de ocio o m a mayor renta disponible para aquellos que dedicaban parte de su tiempo y dinero a conttatar servicios privados de recogida Pero la ciudad no estará tan limpia. En casos extremos, los esfuenos privados para mantener limpia la ciudad pueden disminuir hasta tal punto que la ciudad acabe más sucia que antes. Para evitar que esto suwia, el gobiano usa su autoridad moral para crear en los ciudadanos un sentidode obligaci6n formal e informal de connibuir al mantenimiento de las ciudades limpias." inbmialmente, el gobierno podrfa implementar programas públicos para establecer una norma socid que fomentara comportamientos respon~ables.~ Por ejemplo. el departamento de la vía pública puede financiar campañas de fomento para desincentivarel descuido o instalar papeleras en toda la ciudad." Dichos programas pretenden facilitar los esfuerws voluntarios y eliminar cualquier justificacidn de los componamientos ¡mesponsables. Una opción más coercitiva y. consiguientementemás costosa. para sostener los esfuerzos privados de limpieza consiste en dictar orde-

nanras y requiiitos formales que obliguen a los ciudadanos a barrer aceras, complementandoestas obligaciones con multas e inspecciona v i v a s para infundida fuerza d. Generalmente. no pensamos en el uso graduado de la autoridad públtca: o se obtiene o no se obtiene. Pero, como d dinero. la autondad pública se puede utilizar con una mayoro menor intensidad en una actividad. El grado de autoridad se pwie Aejar m el calado de la obligación impuesta a los ciudadanos, en la m a d a i d de la multa por incumplimiento o incluso en la inuusividad de las m e d i i usadas para garantizar el cumplimiento de la noIMrmativa.* También se puede medir por d grado de elaboración de los pnxedimientos requeridos paraestablecer o imponer lauutoridad: cuanto m& sofisticados seanios pmdimientos requeridos. mayor será la autoridad implicada. Prohibir el vertido. u obligar a los ciudadanos a mantener sus aceras limpias, por ejemplo, requiere acciona legislativas o replatotias efectivas. Por lo g e n d . dichas acciones requieren un amplio proceso de deliberaci6n plblica. Además, hacer cumplir estas regulaciones mediante la imposición de multas a los ciudadanos qpe no cumplen sus obligaciones suderequerir una acción judicial. Lo que Ncedem estos procedimientos es que los ciudadanos imüviduaies ceden peite de su libotad m aras de la c o ~ c i ó del n intues púbiico. Así, estos pmcedimientos se pueden considerar como inmumentas para racionar la autoridad pública w n el fin de asegurar que se utiliza de manera comedida y 5610 cuando es apropiado y SUS

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valioso.U

Para produciz plblicamente. el s e ~ c i o de recogida, se utilizan dos tipo; de rec-: el dinero recaudado con la tributación y la obligaci6n moral o la autoridad del Estado para sostenala wlaboraU6n pnd a con el ñnde resolver el problema cokcmn>.En una sociedad demo. udlicaliberal, ambos son rsursoaescasos. L a M a o s de la remgida municipal de basuras deben superar a los costes.

Jusrifuacwnls para la intervención pública Desde la óptica de la filosofía política. la mayoría de los ciudadanos de una sociedad liberal preñerendejar la organización de las actividades p r o d u c t h a los mercados y las instituciones privadas en lugar de a los mandatos y las b m a a s públicos. Consiguientemente, para juzgar valiosa una actividad pública, debe superar un test que va

Definiendo el valor público

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más allá de la mera demostración de que el valor de sus productos excede del valor de los recursos que rni'iza para producirlos. En efecto. tiene que explicar por qué la actividad debe de ser pública en lugar de privada.* Esta preferencia se deriva de tres pilares id&lógicos que definen un orden institucional en una sociedad liberal: primero. un profundo respeto por la capacidad de losmercados para asegurar que las actividades productivas responden a los deseos individual&; segundo, la creencia de que las instituciones privadas son más capaces de aprovechar y explotar la iniciativa individual y, por consiguiente, más adaptable~y'eficientes que las burocracias públicas; y tercero. la confianza en que las instituciows privadas son un importante baluarte de la libertad frente al poder del gobierno. Hasta ciei-to punto. el concejal de la vía públiqpuede tratar estas ideas como meras abstracciones que tienen poco que ver con la actividad diaria de la organización que lidera. Alternativamente, las puede considerar como importantes principios filos6ficos que comparte e intenta respetar en las operacionesde su organización, o puede reconocer que. aunque estos principios no sean importantes para 61. pueden serlo paralos ciudadanosy los representantes que supervisan su organi+ación, y que sus preompacio'wssobre estas cuestiones se deben tener en cuenta. De hecho. esta última perspectiva se impondria de foxma natural en la medida en que estas ideas ganaran fuerza política en el debate político de la ciudad o en la medida en que las ciudades del país unpez m a privatizar los departamentos de vía pública. Para satisfacer a los interesados en asegurar las relaciones institucionales apropiadas en &a sociedad liberal. el d i t i v o de una organización pública debe mostrar que existe alguna razón especial +a que el gobierno y su autoridad se utilicen en la financiación y producción del servicio. En general, se aceptan dos tipos de justificaciones para Ia intervención pública. Según la primera. existe un problema técnico en la organización del mercado para proveer el bien en cuestión. Por alguna razón, el libre intercambio entre productores y consumidores no proporcionaría el nivel necesario de producción." El gobierno debe intervenir para corregir el fallo del mercado. La segunda se funda en la existencia de una cuestión de justicia o de equidad en la provisión del seMcio o derecho de un individuo a la sociedad cuya satisfacción está comúnmente aceptada." En e s z caso. el gobierno debe intervenir para asegurar que el derecho ser5

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v i u del valor público

respetado, no s61o para el individuo en cuesti6n sino para todos en general. La primera justificación no altera la primacía de las preferencias individuales como árbitro del valor social. En realidad, d o las preferencias individuales determinarán la cantidad y la distribución del bien en ~ e s t i 6 n . La segunda justificaci6n. en cambio. introduce un nuwo estándar para daerminar el valor social Se hace un juicio colectivo sobre el valor de la actiiridad pública. Los ciudadanos, actuando a través del prpolitico, en lugar de los consumidores a través de los mercados, establecen tanto la cantitidadcomo la distribución de la producci6n. Son las preferencias & los Ciudadanos combinadas en una Funci6n social agregada las que sedeben s a&. ES& &ferenta justificaciones comsponden más o menos a dos formas diferentes de establecer el valor de la recogida de basuras: la producci6n de limpieza y la producci6n d e salud pública. En k primera, la recogida pública provee una mejora de k calidadde vida como cualquiir otro bien de consumo, un entorno urbano limpio. La justificaci6n para la i a t d 6 n pública se hace principalmente en relaci6n a los problemas && de la oiganizaci6n de los mercados. En la segunda.la recogida pública produce algo más huidamental: la protección de la dud&blica. Se está pensando en garantizar una condici6n s o c i h t e valiosa dimibuir equitativamente sus benefi"y aceptar alguna obligación social para ayudar a conseguir dicha condia6n. Estas distintas formas expresan el diferente estatuto que los dos val-ümpKza y salud- tienen en nuestra política. La limpieza es más una mejora de la calidadde vida que una necesidad y, por consiguiente, de su producción y distribuci6n se puede encargar pafodamente el mercado si no existe agún problema técnico que lo impida. La salud constituye un bien primario ligado a las aspiraciones generales, y de ahf que su producción y distiibuci6n se conviertan en un importante foco de la sociedad que actúa a través del gobierno para que x haga con justiciaH Duitro'del marco de la producci6ny dirtribucidn eficiente de calidad de vida para quienes realmente la valom, la intu-vencibn pública sejustüica en base a tres argumentos. Rimero, la existencia de economías de escala en la recogida de basutas.* Eso ocurre. bien porque la tecnología de larecogida de basuras muesaa costes decrecientes mpecto a la produm6n o porque d valor asociado a la rrcogida de basu-

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Definiendo el valor piiblico

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ras se concentra en los úiumos incrementosde la producción. cuando el entorno municipal se pasa de sucio a limpio o de bastante seguro a totalmwte sepuro. Para sacar partido de estas economías de escala sin dejar a los ciudadanos expuestos a la explotación de un monopolio privado. la sociedad tiene dos opciones: establecer una agencia reguhdora para supervisarel monopolio natural queS&.I% m el sector privado O producir el servicio dhcmmnte. En el caso & h recogida de b a s ~ la. sociedad a menudo ha decidido que sea el gob~ernoel que produzca el servicio directamente. Segundo,aunque& calles limpias. el airr fmgante y la ausencia de basura son cosas que los ciudadanos aprecian. actualmente no tienen ni propietario ni precio?' Fmto de d o , los ciudadanos carecen de incentivos para .producir. estos bienes depositando la basura en un sitio distinto de las d e s . Para tratareste problema. h sociedad puede decidir proclamarse propietariacomún de estos espacios públicos. Unavez establecida la propiedad de éstos, podría desear un mercado para su propio uso. cobrando alos ciudadanos por el privilegio de dejar basuras,o, basándose en suautoridad, obiigar a los ciudadanos a mantener esas áreas limpias, bajo pena de multa y condena en el caso de infringir las o& nanzas públicasQAlternativamente. se puede decantar por o k e r el servicio a través de una agencia pública, haciendo innque los ciudadanos produzcan basura En el caso de la recogida de basuras. la sociedad ha conüado a menudo en una combinación de estas opcie nes, con una ciata tendencia hacia la pmduaión póblica Tenem,dado que los benefiaos estéticos y sanitariosde h recogida de basuras revierten genwlmente en todos los &dadams, es @u1 ' excluirles del disfrute de dichos bmeñcios. incluso a Los que se niegan a pagar..uEs evidente que todos los ciudadanos tienen un incentivo para esconder sus verdadaos intereses sobre d grado limpieza de las calles. Si no contribuyena lalimpieza. es posible que otro lo haga,y se podrán beneficiar de ello sin tener que hacer el nabajo. 0, aunque esten dispuestos a contribuir adecuadamente. se pueden mostrar reticentes a hacerlo por miedo a ser apiotadcs y considaados ingenuos por sus conciudadanos más dnicm. En cualquiera de los casos, la ciudad acabará atandomás sucia de lo que Los ciudadanos des-. porque todos dejarían de contribuir a su limpieza. Pata evitarlo. la sociedad puede obligarles a rralizar aportaciones financieras y de o m tipo p a n resolver lo que es. al fin y al cabo, un problema colectivo.

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Viiones del vais piiblico Todas estas~ustificacionespancn del supuesto de que ks preferencias individuales determinan el valor de dichos esfuenos, pero alguw ~ +kmas s técnicos de horganización del mercado justifiqn la inteMna6n pública. Pese a ello, tal y como hemos coistata.do anteriormente, se puede analizar la recogidade basuras d d e una perspectiva totalmehtedistinta.En lugar de definir el pioblema como de organizxi6n &ente de la satisfacci6nde los deseas individualespara disponer de d e s limpias, se puede concebir corno un &de distrib;ción equitativa de los benefiaoa y los'c& gekados por la satisfacciónde una n e d d e d d a d pública reconocida por loa rniem: bros de la sociedad como una aspiración y una responsabilidad eoleúiw. EsuEenguaje. y el marro analítico que.10 invq&. alten k c i a l mente nuestra concepdón del valorpúblico de la k&ida de besui;u. , En lugar de conthplard h r ' d e l esfueno en tEnhin& de su impacto en eldeseode los ConsumídozkS~dividuaIesrspgto a una mayor limpieza y mayor higiene. d valor parece establecerse excígenarnente por un iniperativo de sanidad pública. Disponer.de d e s salubres es una necesidadpíblica. Los ciudadanos tienen derecho a que se les proteja. Dichos pronunciamientoí.mmpla~n-inklwo,proclaman- preferniQasÚIpMduaies al edabkfxel valor de la saMdadY A meñird~.da la sensacidnde que dichas afirmaciones se deteriñinanex6gmamente: Roceden del exteriorde k maquinaria ordinaria clel percado o de h política. Un prestigioso medico alarma a la una inminente epidemia, o un defciisor de los población augud~~do po&ama& sobre la igquidid lbt te de la actual distribución de los savicid sanitarios, a partir &? unasfotografías de'iiviendas infestadas deratas. Es como si una d i d a d objetiva o alguna aspiraci6" moral compartida colectivamentellevara a toda la sociedad a estar de acuerdo con.elhecho de que la rkoglda de basuras es una necesidad pública..En e k t o , estas afirmaciones sacan a los ciudadanos de ni íunción como consumidores individuales y les interpelan comomiembros de una,comunidad que hace frente a un problema común o que está obligada por una aspinci6n moral colectiva. Desde un punto de vista práctico. estas afirmaciones no se pueden considerar definitivas o concluyentes. pues son s61o meras afirma=iones.Para ser aceptadas por kcomunidad, para tener poder para establecer, mantener y conducir la actividad pública de la recogida debasuras, d$ben superar un test político. Estas añrmaciones deben '-.obtewel apoyo y el con=ntimiento de los ciudadanos y la autoriza-

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Definiendoel valor público

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ción de las instituciones rep-ntativas. Sólo entonces pueden funcionar realmente como sustitutos de la expresión de las preferencias individuales. Cuando se ha producido una afirmación colectiva sobre el valor de la rec&ida de basuras, la cuestión de la producción y distribución se centra en la equidad de la distribución de los beneficios y los costes en Tal y como he seíiaiado anteriormente, la cueslugar de la efi~iencia.~ tión sobre la equidad deriva del uso de la autoridad pública. En una democracia liberal, la autoridad se posee colectivamente.' Como principio normativo. no se debería utilizar nunca sin que un órgano representativo hubiese aprobado su u s e Más aún, se debe utiliza^ de manera general y para beneficio de todos.* Estos principios políticos que rigen ei funcionamiento de las instituciones públicas son tan fundamentales para nuestra comprensión de la sociedad como la preferencia por el mercado y la empresa privada. En el caso de la recogida de b a s m , estos principios implican que quienes poseen la autoridad, es decir, los u&os y aquellos que los representan, deben ser convencidos de que la autoridad pública se utiliza correctamente y en su beneficio. El uso adecuado de la autoridad.significa que la organización opera justamente. en el sectido de que personas en la misma situación son tratadas de igual manera.'s y que quienes están sometidos al ejercicio de la autoridad son capaces de demostrar que su uso está justificado caso por caso.- Hay que destacar que la equidad es una cualidad diferente de la actividad social, no necesariamente relacionada con la eficiencia y no necesariamente compensada o reemplazable por la eficacia Aunque una izamacci6n individual puede ser más o menos justa, la justicia tambien es. y probabliente de un modo más esencial. una caracferlrtica de la actuación giow de una organizaci6nplblica.Además, es una cualidad que tiene valor para los ciudadanos como tala, que autorizan una actuación colectiva, y no como clientes y beneficiarios indviduales. que se También p e d e ser una parte imporbenefician de un savicio parti&. tante de la experiencia de los clientes que tienen una obligación en lugar de recibir un seMcio y, en consecuencia, una pane importante de 10 que determina su disponibilidad paracumplirla. Al fin y al cabo. la justicia puede influir en la eficiencia económica de las organizaciones que obligan. Visto desde esta perspectiva. la recogida pública de basuras está justificada por una aspiración social compartida a favor de un entorno saludable -y limpio- y por la necesidad de distribuirequitatimlente

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visiones del valor público ?

las ventajas y los costes de prcduCir dicho resultado a través de la administración pública. Su valor se registra, en parte, mediante satisfacción de los individuosque se benefician de unas calles limpias, compensada por la molestia de tener que pagar impuestos y aceptar la obligación de colaborar en la recogida de basuras. y enparte mediante la satisfacción de los ciudadanos que han percibido una necesidad colectiva, proponen una respuesta pública a dicha necesidad y, por ende, participan en la constmcción de la comunidad, compensada por las dudas de una posible alteración del orden social al haber convertido en público algo que poiria ser más útil si continuara siendo privado. A menudo, estos puntos de oista Se consideran incoherentes. La cuestión se interpreta desde la perspectiva de la producción y la distribución eficiente, o de la justicia y la distribución equitativa de las ventajas y los costes. En mi opini6n. sin embargo, los directivos públicos siempre deben de considerar las actividades públicas desde ambas perspectivas. No pueden eludirla cuestión de la producción y prestación eficiente del seivicio, ni tampoco pueden ignorar el tema de la d i s tribución equitativa de los privilegios y los costes: Desde el momento en el que se utiliza la autoridad pública, está presente la cuestión de la equidad. La-autoridad pública siempre se utiliza cuando se utilizan ingresostributarios. . ,

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El vabr del pnxeco & autorización El hecho de que las actividades del sector público impliquen el uso de la autoridad pública altera el destinatario de la actuación de la organización y los atributos de unos resultados satisfactorios. Dado que se utiliza la autondad pública, y s610 los ciudadanos y sus representantes pueden emplear la autoridad, su uso se debe de ceñir a acuerdos políticos. en lugar de transacciones individuales de carácter mercantil. Los ciudadanos, cuando piensan individualmenteen lo que es bueno para la sociedad - e n lugar de lo que es bueno para ellos como clientes-, deben sentirse satisfechos de la conducta de la organización pública. así como de los clientes que se ven aFectados por la organización y quienes autorizan la actividad desde las instituciones representativas. Raramente se logra el consenso en discusiones políticas sobre el valor de las actividades públicas. sino que, con frecuencia, el debate se centra en si la actividad se debería llevar a cabo y de que modo. De

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alguna forma. q=,diálogopúblifo :ep&ta -)as ac@vidadespúbli; ., caslo que el.rpercadoes para los esfuwzosprimdos el lugar donde los ' cons$.midpr~bnidiFero para gastar decid+lo que quieren comprar. Sin,emb+, e~istentres diferencias: a) dichos coqsumidw estan eni@Ieando@libertad al mismo tiempo que su * w , c p a n d o autoo prorizan iobiemoa actuar,en.sunombre; b) e t a n . q ~ q p p d el ducto para d,lxneficiode todo's segiin una q~ncePQ5npolíticasobre Io deseable para la s?ci@ad ensuconjunto; yc) est6n compendo orga~zacioneienterasienlugar de productos individuales de , , ,, una organizaci6n. Resumiendo, lo que quieren los ciudadanos -no los clientei-.es ver realizada e n b práctica su concepción sobre la r6cogi&+G"ifativa y &cazde +qas. . .,,, Eitost~.~~ abstractos seconvierten en cuestiones co"+taS eóel debate político en,tomqal cual gira el d;paitamento de la d a $úbIi@. Eltema más común es la dishibución equitativa de los sei-vicios'dispo&blesen términos geo@fi=os, raciales, sociales y políticos.brLa d&tribu$ón un debate plítico, no s610 por la .. ... existencia de intereses contrapuestos, sino porquetambién existen principios .bastante diversos cuya aplicación podría decidir la mejor manera distribuir 16s servicios. do se piensa en la distribución del servicio,en términos de eficacia de mercado o maximizaci'6n del bienes*, se e s e tentado de seguir el principio que prioriza los esfuenos de recogida de basuras en las áreas en las,queprevisiblementese obtendrá un mayorbienestar. es decit, en aqueiios sitios en los que se produurán los mayores beneficios en i h i n o s estétiws y sanitarios.por unidad deesfuer20." Una opciónaltemaüva consistiría enasigma IQS seniuos públicos a aquellas áreas cluedisponenya de.ampliosseivicios privados, en partécomo in&tivo para mantener los esfuenos privados y.en parte, porque el elevado esfuerzo privado indica un mayor deseo de limpie+% por lo tanto, un lugar más valioso donde emplear recursos públicos de limpieza." Cuando se piensa en la diskbuci6n de las ventajas de la actividad en función de la satisfacción de necesidades sociales, surgen dos principios relevantes. Uno de ellos tiende a asignar los esfuems de recogida en aquellas áreas que más lo necesitan.*.Este enfoque conllevaría el estableúmientode un nivel mínimo de limpieza & toda la ciudad. Otro principio, relacionado con el concepto de equidad, consiste en realizar el mismo esíuerzo público en todas las áreas de la ciudad. dejando que las diferenciaien el nivel real.de limpieza reflejen las di$'

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f ~ o n del a valor púbüco

rencias en las dessos y capacidades privadas p a n mantener los barrios limpios.* Al lid,ninguno de estosdos principios se puede wnsiderar a d e cuado para asignar los xrvicios. aunque ambos gozan de sus propios defewores. En su lugar, y desde un punto de vista práctico. la cuestidn ditributiva se resuelve a travb de un proceso político y administrativo que mantiene dichos principios wnaadKtorios en tensión y se a h t a a los cambios en las demandas pdfticas. Generalmente, las cuestiones sobre la eficacia administrativa y la se debaten en ténninos de eficacia y eficieneficiencia del p-ma cia en lugar deequidad y justicia. Estos conceptos casi nunca aparecen en las inhmes de las agenciaspúblicas. revelando Fracasosen los resultados, sino que,por el contrario, suden proceder de fuentes externas: algún errorcatastidñw, aunque temporal. m d hincionamiento, wmo por ejemplo la incapacidad de limpiar las d e s a causa de una n d inespera*, o un arMculo peridstiw sobre wmpción, dispendio e ineficiencia en el &e&ento de la vía pública: o el inicio de un amplio esfuerzo para aumentar la productividad hecho por un nuevo equipo de gobierno; o el M e n t o de un nuevo proyecto por el concejal (por ejemplo, un progxama de extenninio de ratas en las VMendas +ocupadas); o el estímtlmulo para limpiar d veandano.*Estos deb-&re el funcionamiento de una e ó n se suelen resolver a uavés de informes, estudiosy d cstabiecimkntode nuevas políticas y procedimientos diseriados para rectificar d problema Los debates políticos que se generan en torno a las cuestiones de equidad y eficacia de la recogida de basuras son importantes. como mínimo, por dos mzones: primera, porque implican k renovación de la autorización a la organización, que mantiene el Bujo de recursos que utiüza para limpiar las &; y 4egunda.porqw plantean una opornid dad para que la sociedad rewnsidere la cuenión de si los recursos asignados a la organización se utilizan adecuadamente Al igual que las juntas anuales de accionistas en el sector privado, las reuniones irregularespero frecuentes del concejal de vfa pública w n los grupos de inte*, los medios de comunicación y los representantes elegidos por la población. ofrecen al wncejal la oportunidad de explicar el objeto de su organizaci6n y de utilizar dicha explicación para.mantener el Bujo de retursos y atraer o m s nuevos. Este proceso político, que autoriza que los esfuenos de recogida de basuras sigan adelante. quizá con algunos cambios, puede tener diferentes atributos. Puede ser más o menos abiato; más o menos justo;

Definiendoel valor público

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puede tener en cuenta en mayor o menor medida la infamación $abre el funcionamiento en el pasado y las oportunidades futuras: las decisiones que adopte pueden ser más o menos razonables. etc. Las características particulares de este proceso de autorización son muy importantes, ya que es este proceso el que vincula la actividad de recogida de basuras a quienes utilizan la organización como una institución de una sociedad justa y bien o~denada.~' Dado que el proceso puede satisfacer o d e h u d a r a los ciudadanos que desean un esfueno de limpieza equitativo, eficiente y eficaz. y dado también que su satisfacción es un componente fundamental de la satisfacción o fracasode la actividad pública. debemos considerar este proceso político como creador de cierto tipo de valor. Si d proceso de autorización se gestiona adecuadamente. si los ciudadanos perciben que N aspiracionescolectivas se satisfacen a través de un proceso de consulta y revisi6n. la organización será más valiosa. Y este aspecto del valor público existe independientementede la diferencia entre el valor de la limpieza y el coste de los recursos utilizados para producirlo.

El valor cupitaide h institución Hay una úitima cosa que debemos destacar respecto de la recogida de basuras. Generalmente. una organización detenninada. como por ejemplo. un departamento municipal de k.vía púbiica, realiza una cierta actividad. Con d tiempo, esta organización adquiere un dlido conocimiento técnico en materia de recogida de basuras:* dispone de procedimientos operativos que permiten la extraordinaria tarea de combinar uabajadores y equipamiento detoda la ciudad y mandarlos a recoger basuia: mktiene un equipo de trabajadores que saben dónde deben ir y lo que deben hacer; utiliza sistemas contables para mostrar a los directivos y supervisorescuánto cuesta recoger basura y qué parte del presupuesto se ha consumido ya; y emplea algunos directivos que aseguran que todo el mundo en la organización lleva a cabo su tarea. Todas estas capacidades operativas representan la inversión que ha realizado la sociedad en el departamento municipal de la vía pública. Muchos dirían que la experiencia acumulada y la capacidad operativa es un importante activo que x debería proteger o. al menos. no abandonarse de manera irreflexiva. Quienes expresan esta concepción sobre la capacidad de las organizaciones públicas tienen una pers-

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viones del valor público

pecóva a largo plazo que,- útf3para contrarrestar la perspecüva limitada y a CORO plazo de los representantes políticos? Hasta cierto punto. esta concepción tiene \dar. Existe valor en la experiencia acumulada de la organización. Sería muy costoso reemplazarla. Y aunque los directivos probablemente se hayan apropiado de una gran parte de las ganancias de la productividad. asociadas con la expaiencia animdada en bma de organizaci6n que d u c e la incertidumbre y aum,enta su habilidad para responder a las crisis -y para sus uabajadores'en forma de una menor presión en el uabajo-, la organizaci6n es probablemente muchomás productiva en sus actividades comentes que en cualquier otra" El problema consiste a que el respeto por la continuidad institucional se puede convertir en una excusa para resistirse al cambio. Induso algo tan aparmtemente rutinario como la recogida de basuras no es estático. El mundo cambia, los basrios ganan o pierden popularidad, d nivel de esfuerzo privado sube y baja, aparecen nuevas teenologías para recoger las basuras, aparecen nuevos problemas (por ejemplo, los residuos tóxicos) que reclaman nucapacidades de -d6n y depbsito. y ni+ formas conpactuaes alteran 10s patm nes laborales. Todos estos cambios afectan a la operatMdad U c a de ld recogida de basuras. dem más, .h demambs~lfticas en el departamentode la vla pública pueden cambiar. Un escándalo puede obligar a realizar importantes modificaciones en la asigMa6n geográfica de los saviúos o en el nivel de supervisión. El-depanamento también se puede w obligado a convertirseen un empresario para favorecer la moviüdadascendente de los jbvais de los guetos. en higar de una simple agencia que recoge basura Altematimente, el concejal de la vía p6bLica puede considerar una oportunidad la utilizaa6n de su plan& de como una herramienta para Fomentar el desarmllo de grupos de bloques de viviendas que recupurn el orgullo vecinal y estimulen la invmi6n en 16s barrios marginales. La cuestión es que el valor de la organización no se limita al valor operativo de la misi6n actual. La habiiidad para adaptar sus métodos especfficosa nuevos aspectos de la recogida de basuras y para producir nuevos servicios potencialmente miiosos pata la sociedad mmporta un cierto tipo de capital o activo. En la medida en que la organizaa6n puede apmechar las oporiunidades para desprroIlar su misión tradicional de manera más eficiente o equitativa, en la medida en que se puede adaptar a cirrunstancias cambiantes. y en la medida

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I vator público

87

en que la organización puede aprovechar sus competencias distintivas p a n producir nuevas cosas que sean valiosas para los ciudadanos. la organización será más d i o s a de lo que se deduce de la mera observación de la presente actuación. De hecho, es precisamente la adaptabilidad de las organizaciones lo que determina el valor a largo plazo de las empresas privadas." A lo mejor esto mismo se podría aplicar a las organizaciones públicas."

HACIA UNA ~ 1 ~ GERENU*L 1 6 ~ DEL VALDR POBUCO

jOu4 nos aporta en ténninos m& generales esta expaición sobre el valor públi& de la recogida .de banuas y sobre el modo en que los direaivos públicos y el res. de los ciudadanos que confiarnos en ellos deberfam? anaüzarel valor de las actividades públicas? Creo que existen seis cuestiones básicas. A/ Piimero, un axioma: el valor se encuentra en los deseos y las per- $ 'cepáonFGde los individuos, no naiaariamente en las ttansformaciones tísicas, m tampoco m la sociedad como abstracción. Por consiguiente. los directivos públicos deben satishcer diferentes tipos de 1 deseos y actuar de a c u d o con determinadas percepciones. , ndo, existen diterentes tipos de deseos a satistacer. Unos se q r c f i z a los bienes o servicios que puede producir y distribuir el mercado. De éstos se m p a la pn'vada; no requieren nuestra atención. Otros se refieren a lo que producen las organizaciones públicas y que wnstimyen, de manera más o menos irnperfeaa, el reflejo de los deseos que los ciudadanos expresan a través de las instituciones del gobierno r e p m t a t i v o . Las aspiraciones ciudadanas. expresadas a través del sistema representativo. wnstituven la preocupación central de= directivos p w s . ~ v i s f a . k s a o n delos a ciudadanos parecen ser de dos a bienes cdecmros que los ciudadanos desean tipos. El paimen,se y consumen individuaimexite, pem que no puede proporcionar el mercado porque el bien es indivisible y no se puede vender al consumidor iixunduai;y el segundo a W t e en las aspiraciones poiíticas que reúnen condiciones sociales adicionales. como por ejemplo. una distribución equitativa de los d&os y las responsabilidades enm las organizacicn~públicasy primaas, una distribución equitativa de las opominidades e ~ cen el gasto ae 10s impuestos que hacen las organizaciones públicas.

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: 8 Vuiones del vaior piiblico "

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En la prhcti&a,estos dos tipos diferentesde deseos convergen en no solo por una razón muy importante: siempre que se invoca a la autoridad pública para resolver problemas técnicos en el mercado. laactividad adquke un carácm público. Siempreque la organwi6n emplee h autotidad pútüca d i m e n t e para obügar a los ciudadanos a contribuir al bien piiblico o utilice dinero recaudado mediante el uso del poder coerritivo de la Mbutaci6n para conseguir un propósito que ha sido autorizado por losciudadanos y el gobierno representativo. el valor de la actividad se debe juzgar en relación a las expectativas ciudadanas en términos de justicia y equidad, así como de eñcaciay &&&a. Cuando la adminismci6nempieza a poduw algo cortreamos'públims caiseguidoa -fiar a la autoridad dei Estado, m>sepucdewguircomuieranao~n~entementedelasprehrrneias políticas y de los deseas de los ciudadanos. Por lo tanto. la capacidad de una actividad pública para satisfam estas pretercnciases una mte imnoxtante & su caoacidad Dara generar valor.

Id o s &

disthx. ia Forma más obvia consiste en utiiizarel dine-

para -pad dienla y beneficiarios: pueden crear parques cui&dos ~ara1a.sfadias; ~ u e d e n x tratamiento r para los heminómanos; pueden cormmkuna Fuerza militar para que los ciudadanos

sesien~nmbs~yconñad~~enelfuturo.Podanmconsidaarp estas actividades producidas por el sector piiblico vean valor, incluso

cuando lo que se produzca y valore no sea siempre un produao Físico o un servicio que consuman beneñciarim individuales Los direstivos míblicos tambitn ~ u e d e ncrea^ valor oreanizando y gestionando una InStituCiQnque saristaga Los deseos de los ciudadanos y. SUS representantes en lo =terente a aisponer de instihiciones ptiblicas respetuosas y productivas. Satisfacen a t o s deseos -do p-ntan tos r a v l a previsión hmra de sus organizaciones a los ciudadanos y sus repcesnitantes para obtener los fondos presupuestarios a través de los mecanismos establecidos rendiciói de cuentas. Podemos considerar que esta actividad ayuda a definir más que a crear el valor público. Pero esta actividad iambitn uea vaior dede el momento en que satisface el deseo ciudadano de dishutar de una sociedad en orden. eo la cual existen o m n i &iones públicas equitativas, eficientes y reqasabks..De esta manea

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Mniendo el valor público

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las demandas de los ciudadanos. no las de los cfi& . ; beneSUanos. , ~ Esta natural- dual del proceso de cMc96nde yabr mibiiico pu.+ d e parecer un tanto extrah. Pero en el wctor privado existe una analcgía Los directivos privados deben satisfacer a dos deaiva: d* producir un producto para el cual las compradores estbn dispuests a pagar un precio que financie los costes de producci6n. y d e h n vender su capacidad continuadade producirvaii~ mnbctos para sus accionistas y creditorrs. Lm directiva pStblicos w enfrentan a una situación simikr: deben producir algo kneficios para dctenmnados d i e p tesaiplreioscostesoeproaucQón.ydebui~odeunamaneraque aseam a loa ciudadanos v su. rriursaitantes aue w ha d u c i d o alzo va~-oso.~n rrnunen. en &ws pietarios & e n estar satisfechos con lo que el directivo hace. Cuarto, dado que la actividad pública implica siempre el usode autoridad . poiítica, a nnportancia relativa de estasdos diEerentespartes de la gestión sevealterada Dado que esta inpiicado iitoridaci, el hecho de afos propiemias que sus uoltzan correcxamente cobamavor imwrianciaQuela satisfacci6n de los dientes o los beneñciarios del pm~ramaTambién es importante * arrseguir de los aspect& p r o d u c ~ ~ ~ t i v i algunafcualidad dáds&tes de la magma sa
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de.luego, que esknga~osoconcebirim acuerdos polícorno reflejo preciwdela voluntad popular o del interés públiEl proceso de decisidn pol'ltico es'vulnerable a muchos tipos de mipci6n. El más importante a el triunfo ,de los intereses particulasobre ei eeneral." ~am6iCna vulnerable ante numerosos tiws de irracionalidades, incluyendo la miopía, la falta de vo1;ntad ocoraje para conseguir compromi~~~,doIoi.O~~, y la incapacidad para gatiw naradecuadaitxnrg el riesg0.r Estas dificultades,sobradamente con& .'jdas.pu@en afecfec&, y de h&ho afectan, a l&'exigericias morales d$, praoesopoKticá de deciu6nen la conducta del gobiano a los ojos de loaciudadamosy los díreciivo6. Pm los acuenlos pqlíticos ¡mp&fe~CSoss6lopermiten d l o s U u b a s y los directivos deitiorrar su no igno* +XI irnpftante pesa m o d &&d, . Si ios di+ctivospúbkicos deben &n&valar a largo plaw. enton: c + una faaQ6n i q a t a n t e &su trabpPcOnsisteen fortalecalas polit i a que vuiden a sus autonza
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l & ~ & de programas. eiaxklisis &?te-eficacia y el análisis coste~ & m o Mútiiek" De otra mMcra no x.apmve&+n las ven. . tajas dd ~ p o l í t i c o , . d &nocimiento y la expkncia de los directiv& operativ~no5é-utilizará,y no x cuestiónaián los puntos dCbi. . l¿s d- -d- aroceso. ' ~ . %p. d m'undo en el cual operad directivo público cambiade a s p n a o n q i e los ciudadanos cambiarh. así como los mCtodos para 0 e w a cabo tarcasde antaiio. También puede cambiar el entorno operativo de la omnización: meden sumir - nuevos roblem mas ante los .&es k orgwizaci6n proponga una soluci6n adecuada,como el a n e t6 a las bibliotecas públicas de los iilios cuyas blerna que x le s madies 'trabajan. No basta. pues. con que los directivos 5610 se preo: ! 6 e mantener las tutinas-organizatiias, ni tampocoque mten de ser más efloentes en las tareas tutinarias. TambiCn a necesario que la oreanizaa6n esté preparada para adaptarse a nuevas demandas.y quesea innovadora y este abiena a la orperimentaci6n

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Definiendod valor público &te

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es el objeto del trabajo directivo en el sector público. Comolos

dVcnivosprivados, 105d i d y o b públicos se deben esforzaren la tarea de

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definir propósitos valiosos para la colectividad y produdos. Además de asegurar su continuidad,deben estar preparad% para adaptar y reposicionar sus organizaciones en el entorno político y operativo. Desgraciadamente. esta recomendación es demasiado general y abstracta para que sea útil a los dkctivos públicos. Los orienta hacia una concepción gerencia1 del sector público. y les indica algunos problemas genéricos que deben resolver, pero no les ofrece recomendaciones concretas sobre cómo desamouar una definición lo suficientemente concreta respecto al valor público como para guiar su propio esfuerzo y el de sus organhciones; tampoco les indica cómo pueden implicar a los actores de su entorno político y organizativopara definir y producir valor público. Desan-ollq técnicas más específicas para concebir el valor público. movilizar y aprender de la política, y reinventar ias organizaciones constituye el principal cometido de lo que queda del libro. En el capítulo 3, he incluido los casos reales de algunos MVOS públicos que hace tiempo percibieron y respondieron a estas necesidades utilizando W c a s especificas p.concebir el valor público, y estableciendo así un referente para los directivos públicos actuales. En los cap
l . Este aso.a m o el de h dircctm de la biblioteca. a u n aso hipothico bamdo a una hinMia común a h aoamOide loa diadMims ~ oem . .rui es nineún caso particular Ln uiiliui aqui p& il-r losdGntm. tipor de pmbkmas quede& s b n .

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u r los dimivos y nno puedm Aexionar oobrr ellos. 2. Richard A Bmley y S t e w n C. MF. Pnrrciplr< orCorpomre F h n n . 4'ed.. N v m York. Mffiraw-Hill. 1991. &. 22. 3. Puede que no su totalrnente cienoque los* del satw pnvdo son w n a b l a de la corirrpn'6ii de los pmduclos o seMciod t más m ú n eonriderarbr como rspomablls de pmducir los productos que han sido a M b i d o r por otros. h a l u dimccidn de b cmy d departamento dc markaing. Sin embargo. U pensamos que la alta dmrci6n y d p ~ s o mde l markning umbién son *diitctivos.. entonces a l 6 claro aue los.direítivos de uluemwea w>n r s m n s a b l a unto de concebir como de oroducir los omducios. aivadas re , ~- MASabn cada ~ - -vez -. a . m6. ~ ~ común ~~ - - -m e - lar -~emnr-r otructuren con el fin dejomentir I i capcidad dc decisión de l a dirmi%wdc niwl medio. \'&are. por ejemplo. Roaibeih Morr ffinier. The Chotrp M<wcn! b i 8 m ~ i i o oiul ~~ Enrrepmrrursltip rhe Anmim,, Corpmrion. NYork. Simon rnd Schurtrr. 1983. ~~~

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Viona

del valor público

&S 129-179. Parccc q u e a o también empieza a onirrir en el sector público. V h e anircd Siatca Depanmeniof Agrialtum. F o n u Srivice. .The Ewluuon of Middle Mn~ngemcnti n the F o w Servicc., Ncw Thiitkiltp /or h o g i n g in Covcrnnim~t, wa\himon. D.C.. USDA P-t Snvice. rf. El )Kho de que a menudo qummos la concepció? de un pmdino (que podria cnlmderre como la in-l(n de &o que xrú dioso pmduor) & la produccien de dicho producio (que a menudo w considera como un p d e m a tecnico). y -iar la concepci6n de Im pmdunor con d =lidau(lo.y d .arMer emprendedor~.reflejala d i i i 6 n & hmia 9 del ~ ~ P r l u-.1i o amciamw d IL*iYgaydEarkterempmnkdoccondwodeh~pu.hUar~& d w . y ladirrcó6sylardminid6nmnel~dewdimrcniicoJpan-ir d ser Rn más arue. n r lo m e nuerm imadnaciónmr d aue ~ o d í a de la actualida;& eus diuinci6n. vcYc'lohn Komc A Ffor Chonp. bar Hmv Lmdmhip Diffrnfmm U ~ r . N u c vYork. i F e Re.iL o h . Collier Macmillan. 1990. &. 1-10. P a n UN ;nierpmaci6n inuraonte de d m o la dátin-

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ciónnitrrlidenrgoydi~rcwr~menla&mah~cr&kdiraci6n. v t w Jamer K M e y Thomu N. Cilmore. sihe Splitting ofLeu*rrhip and MaMpmailaraSocidDdell~e., Hw~nRrhriair.d.43.n"2.febmde 1990.p@. .. 4. &tos son Ior critcrics que ThanuJ. Petm y Roben H.Watcrmui utiiinn p r a i d a t i h r ks emDmas .Mknta.: v consideran aue I a d n de orniniuciona de ~ ( ~ t ehkmiubilidid r a &o plazoa d furd.moitai de & gesi6n piM&. VeasePete~~ Y Wamman. In Scnirh ofErc9pur- Luoiir from Ammms &S-I mi C o n t h u r . NuenYork. W m , 1982121-125. 5. ~vid;n&re, no a totalmente cienoque la rentabilidadde iun m-. unmacoru,mmoalargoplauo.-wupnvbaddiniti~desuh.biWpu.cxarnlor. Mientras que la empresa u t i l i u rrcvnm que no pasee y qw no tienen precio y que son v a l i i p otrm a pu9 mividada p d u n i ~mmodaUC . y el agua, o asume riegos no identificadospu.1m tnbajadorrs. su áriio finuicicmpuede +una imagen distorsionada de su mividad en conjunto. MaiiLr. como primera aproximaci6n. los w l t a d m financkms de una empresadan poraipurto que u ha credo Unmvrlar para lor Gosumidorrr. y por mnsisuimie, pu.tod. la sociedad. 6. JW. K r l a v Donald E Kml también mnUdrm haulolidd como un mursoda; pan bs& sd iR d ic t plbliooaa 7ñ MIU offhcAdmi&wiw Cbhm. N Chathim I. HM. 1991. pAg. 9. Tmy M. Moe considm que d mntml estatal del USO de In iuioridad piiblb, a una de la cosas que induce a br individuos 8 utilizar el gobierno pon w pmpioa inlo para imuv i s i ~ e ridioaindsicu &l inccrh pdblico en la dabonci6n de las p d i t i u r pbblicas. VCaw Moe. .Political Insciiuiionr: ihe N e g l ~ t c dSide of ihe Siory.. l o u m l of lmw. Ecmtom>cs.and ~ r i i ; 1 ~ ¡ 0 1 ! s , MI. 6 (1990). pág.221. 7. Para una dirsusi6n de c6mo conseguir el cumplimiauo de h -0bIigaci6n uibuiari*. vease Msrk H. M-. .On the Office of Taxpyer'ind thc S a i a l P m w r of Tu.pa)inp.. en Philip SI.wicki (comp.), himm Tu CompüOmr. Reswn. Va..,Ameriun Bar Asociitiw. 1983. págs. 275-291. 8. ver oue los omfaionaler de la ~eonomia, M no -en wnlir Ir . EÍ -~in-le .-idddekndcr filodScarnenie d m c d o . como la f o m mtapmpiada para di¡. mbuir i m bienes en la locicdnd. TN la leccurade anos iexim & mi-nomtn m &a de una defensa filodfica mnrundenie sobre los meanimm de mercado. no enconir4 d a . Pan encontrar una ju~tificaci6nfilos6fila. hay que re mi ti^ a las prime- crcritom quecreian producir UN reoda politica nomtiva. al mismo tiempo que una dirusi6n Iécnia de c6mo funcionaba laemnomln. VCare John S l w Mill. L t i l i f ~ 8 u i i t a t i d O Wtiriizgs t (comp.1. en Mav Wmack Ulia. N.Y. M&. 1974. p4p. 21-30. Se pledc encontrar una defensa más contempotá~adel d o r raid del m d o F asignar -, en libmsque inlcrprrian lasoromfapara mi-

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Definiendo d valor público

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h h ihr Emiionzisti Yinuortlir W: Covun~#r#zr. M&$+ WC f+y. Cambndp. Cambndp Univenity Reu. 1985. p86x 62-61. 9. El punto de visla d wl me rrficro aquí -16 rr*cio& con .la aonomhhW . bieriamr=.Paraunbuen compndio de e s l u i k y deru dn(ncon loa pmcsm de :; W n 4, véame Edith Slokey y RichardZediha-r. ARimrfor P d i - Aitol<.rir. NYo*. N ~ M R19%. pBgr 257-290. La idea fundammul de la en>nomiadel La, "&ares queel volorgmralde b anirid.da de w. sociedad pwde -1a vCs& la .atirhcu6nque &km la ciudadamsdek. actividadesde dicha s m k g ObvYmente. en principio. di& u < u k i 6 n podña englobar la uiisfacci6n pmc* dmtc lanto del hecho de vivir en una rocicded ownirada pn p d u c i r lo que cvdr individuomnridmromojunto y squiutiw>mmode hpmduni6n eficiente de los bienade konwmo. Sin mi-. en la prPnisr la ecommia del bicnaar -mente sa centra en lamisfacci6n davada de u m pmducci6n eficiente deba b(eaer y miciorque lar individua pucho cowumir. Es d e r . dedica n e n atención ~ a la satir-

~#te&vivircnu~aoaeddEUP.y&muiorah.pDlfncEi6ndmvidade la panicipui6nci*.enlor

pditieoaquep m i i e a loa individua u n d - a una idea mmvinuma o justa'ode lo q t i la roci& =lep d d e loque coiISliNYeuN gid. ham m una dcuminida polltica aectonal. Pero. lo que la m o m Y del bienur @-ara po1mmpkmacllalquiermci6n . m k c t i v i s u . . ~ hpul h aiisfacción prde cnmntnra más d u d e la exprienciaindividwl. Lor individ- -gusta. pnfemcias y saiirhccbns. a i e m p ron la única unidd de anilisu, las hmilias, g a p .

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&liberar a m ellar v h. - a rmráde las insiNcinier d ~~

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ulsroicliude Iinuvrnlev human. y Ir smi&.ysa di- s hde John Snvn Mill. Para u n a h i 6 n robree6mo Im individaa nodcberianwrtrntadosde maneradaconrerdinda de tart.miairsr de mediación. y & como bprefsniOas individuaen d marco & &rn. atmcturns inlemudiasron hr qved vclor públiles ex-da. co desatisfacer.vCaw Yichad Sandel. .The Politicd Theoryof che Rocedural Rewblii.. en Roben Reich (como.). The Powr ofPicblic Id-. Cambridge. Mur.. ~ h i n ~ e1988. r . págs. 109-17.2. . 10. Rhcedr. J7teh,nnrtirrk Vinvdihc World. págs. 62-63. Il.Al pmponer la airtcncia de un .nosmma mhscnte. me alejo dd pnramicn10 dominante bpsadocnhRlwfla wn6mica y politica .liberal. quesanmía h impor&a d e l a individuos. y la difintlud o Is imposibilidad deongiobarlor individuaen

bueaao~yam~deunpmax>pditimasndlarvnsirpi~mlec tia. Con aiar palabras. aioy mtnndo en d mino de la filoaofia .n>muni&. que pane de un pmto de virts más optimiru acem de la poxibilidsd í~dam)de forjar a lor individwscomociudrdanaadecomunidadaque pioden t c n e r q i r a o n i a c o k tim. Pmalguna ejemplos rqmsentativmdela litnatvra mmunitwm. vCrre Micha4 Suidd. Lü>amfkni&iiur dispara. una ~ n n c ~ i O companida n de la juiticia ewablece los vinculo* de una amistad civica: el de*- gcneial de la justicia limiu b búsqueda de otrpi finalidad-.: Karr Rau.ls.A ninin.d'Jctsi;ce.Gmbridge. Mass.. Harvard Univrnity Preu. 1971. Pág. 5. Para un aguinrnlo regúnel cual el gobierno americano puc
14

1:- ;... V í n e s del valor público

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tjtarirta. v&se Steven Kelmrn.

iamtmit.Nuewi

Y&.

&4&kgPublic Poliqvi A HoirfuI.~WirivofA8t#ericnir

BasicBooks. 1987. .

N6tese que adopto una visión camunitariw de d i e m o . en pine pmque la prel e r o m o pormn fiiadfm. Sin arhrgo.y quid más i m p n i n u . Icsdirrnivm plblimr deben adoptar una p o n u n comuniuriua simplemente paque no pwdaidar ren-

iidoawWsinMo.duiesla~~raquek~idoNandakpdimo.

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que u t i h lo. rrnnu>r públicos en beneficiode toda h sociedad y, P t m d de psor pdltimr impcrfmos. k d a m m innnrciona (&unte itn&mas)dedonderrride el &r público. 12. Lo que a c mercado pa&, y lo que re intenta adquirir a rnds de 61. es. en thminospc&ti.io*¿l ainm,deatuic!& de la ciencia pdítia. En ténninn nonnntivm,a alp que deberla pmxupar r tDdDD !aciudada~~~, q m u t i ~ odeuos l ydimivm plblicor. P a n uni visiá, .optimUu* de c6mo este merudo funciona ac~urlmente.v&se Kclaui. W n g F u b l i c ~ ,Rn . un argumnw que inslvw la instituci6n m b vilioendiada. d Coneres de lm Easdor Unidm. umbiCn tienem m o ~ i v sero

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virdin&p6blim.&~hur~,~on~mdrhe~~n>m~.&~or~.

niiiIrJ m(íticar de .~ ~ ~ . - ~ - ~ &i6n. vbre Jimes O. Wlron. .'&Pditle.of Replrrion. m lama O. Wlron. (comp.). na Pdiitcs of ILgiW la i m m a de hciliurinformación detallada +&o los .dmini.uadwa plblimr llmambo loa phw:.la voluntad popular no wede b n n u h o -mane intsliymernmr a mmor qued pública -loa medioradecuadorpara c~oaracwlmmtec6more gestionaron lo. asuntos p6blicb m d pasado.,Mesmnlas condicionesactuales. y qud pmwamrs detnb.ppndfummssiin.xviUoi9d>bTh.Momiriltforkt&I~ P.e/Ó& i" IluSiaIe, Nueva Y&=&h te Inniuir brGovmmatRevarch. 1918;hy M.ShPfriuyALbenCHydc(ompr).CkuVI inR<Mis.4d+iamriot.Ied.. Chic.gaDorsyRp+ 1981..timp-60dd~o&Wl~Eraopi~reaiarrr rn tambiCnm la k d e la mnccpci6n id6ncn dela relici6n entre lor adingento de Im ciuda&nos. y sur -!ea. es deciclar l+lrdaer y loa funcionarh. VeiVlohn W. Pnn y Richrd W h a u n r . R'm'& a d & m s : Ihe Ymcmm ~ B u rBmton. ~ . Hannrd Business S c b l P*. 1985. págs 1-24. 14. m n a h A Shcmle. . P o a i t i K ~ a of Con&onal Insimtiom.. aeriMi-

bit B m k 1983. d a 412. Y rara uni viaidn del a-oue ~~.~ 7 ~

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m d d 9 2 - 1 8 . ~ e n & ~ ~ ~ d i r i c l l S t u d i a . ~ . m1&.hra rd~~ty una crft e & b de bs me=esos mlltidase Willim Nirkana. a - osid

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00.Nueva H .-. Conn. Yale Unl-iy RCP. 1961. 15. John Chbb y Paul Petmon resumen este punto de la dguimte rmnrri: .El pmh a del gobimio en )O ENdoD U n h a b i o a m n i c e la -i6n de inrtitunons oamgloi plblicor gue -¡tan I b a mbopditicascon hc o W ú . mnllrtacia. pmisión y estabilidadnrñcienta pam que m s w a i f i q v e d b k m r nacionalen inu de umsbatFviorducidos y temponb.. VbnocChubby Pncrpm (comp.%). C m rhr Covanrirr C o v n ~ ? , ~ i l y o D n..C.Bmoüngrlnrtitution. 1939. pOg 4. üddera ',esta idea, i n c l u i con mayor vchemacia vi en primer luprr & v i m seguro de que ci ; ~ o n a p ode .lnnituciona y amglor públicw. imluye una e t i n que p i e el tnbija

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r b . ~ d d ~ p l M ' ~ a y . e n ~ I ~ e y . a i ~ ~ ~ ~

'.';.MdeRnioih del .bienestar nwiond. es14fuelrmimtc influenciadap r hpolitica : ' ,Y W,-blar con el t b m p coniolo han k h o l h aspineioner colectivisy lar OF ,;..., . ah=nck*(wii. ,' .,., , .r6:vCrPcspltulo 1. ""9. 'J 17. Rn w ' d d de esa posición. W c Kclmin. M d i » gPiiblic Pdic. ' H).Woodmw Wilron. p r e a m p b . wnr6 que h euesli6n g n c h l que la polltin d6Xa d ~ compmmncr i I al gDbiaoa la acci6n era -dacubir. pimero, loque cl

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Definiendo el valor piiblico

95

g o b i a m p l a d e ~ m r o o m r t l m n e y c o nhito. Wlson. .TheStudydMmininnum.. P d i t M S c i m m Oitutcrli.. 2. junio de 1887. mimpre?o en Shofritz y H.&. Clors#cr. p@ 10. Las economism m o d m w umbiCn prefieren que lor p m a o s que implican b i n t e ~ n c i 6 ~ p Ú b cumplan lia con estas condiciones. VCanx. por ejemplo. Siokey y Zeckhaiaer. Pnm.págs. 283-285.292-293.310-319. 19. Rtchad y D m k LDebaen ob-n: .Nuatn a t m c l u n gubemamal&quiereque *rcmncisJ y l c s ~ l o mw s crpa m*del pmeroelectonl. aunaue indeomdimtcmente deoue sias c r s n c i ~ esten s bien o mal.inlnrrna-.

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nici6n ha llevado a a b o br minimas acciones. excepto a ira& del ipqm a 13 dura. ciái pública. pan h un multado m& informado dd pmau> politim. Ademb. lor Enrdos Unidos han ~cchuadomntundmtmnte Ir noci6nde pomr las nccaidada educatia armgio. así mmo dcnitus & nuarmds~ema-ntatiw de gob~ano pnobIens m l u d o . politicos m8s ncionalm. Pwd m t n r i o . pared acepiodo g a e d m m t e que lu decisiones mbre Inr políticas hechas por el gobierno. npeciilmente lu del cjemtivo. deben buara m en rnumimienta dlidor y dli donde fuera rrcsnrio. aen un anllifir racional. No es niidate encontrar d origen de esta nonni. Por suoucno. no amede de Ir CMatituci6n. Si nuatmr ~ a d r efundadores i yíwbicnn p&o Ii de la f o A moderna de nuGm A i c m o . tan intrln&camate rdlcionada can untar spectm dc la vida de I m ciu&danor. quizás huubieMQUlblccdO unas reglasde pmrrdimiento p a n las decirionagubemamnialcs. Sin embargo. no nos legamn tala instniccionnl. Zeckhauser y Lcebaen. Uihnr Rvlr for GoimtnmI:Lruo#is fmn Pdicy kvexch.D u h m . N.C.. Duke Univusily Res. 1983. ,&s. 10-11. M. Wocdrow W i h . dSNdyofMmi&intion~. Fanlu idganade p f m i 6 n de cada a f e n . vCav Frank J. Coodnow. Pdi~icrand Mnziriiwremmmi. Nueva Yo*. R-ll and Ruswll. 1900. reimpresoen Shafritz y Hyde. C4csier. 26-29. 21.Edwird Banñeldhaceuna dlainci6n enve el conocimientorustantivay el admininrativo. VtaseBanfidd, ;T>KTialning of thefiecurlve., PuMic Poliq: A 1arbsdof the CmduateSchml ofPuMic Amnirrk>nirion. d.10.1960. @pM"'3. 22. E.P s d h Heninp inrirreaesle -0. Vbre Hening,RrMic Adntinirrmliar andlk RdbUc Iirrna. NYM Y&, Mffinw-KIII. 1936. 23. b e pmble- todavli pmiae. y W i t u y c una de Ii. rvwr por las cual= la g a i 6 n públia a un dlficcil. Vtpre Envin C. Hay lohn C. C l i d n ~ l(comps.). l InqwsibL 106s P ' c Mnnamumr. LPwrrnce. Univcrsitr ol U n i u P-. 1990. 24. A c c m del pmbkma dilos .mandatos inepnrun&m.vCav Manha Dcnhick. A g m e tmdcr Stress: The S a i . 1 Securiry Mntinirrmiioiz i r i Arricriwit Covenr!itrilr. Washington. D.C.. Bmokingr Innitution. 1990. p4g. 4. Vbre tambih Marlt H. Moore. .Wl Sale Sa lA Complion of h b l i c Ma~gments.Pdiriqi,urr Ah#r%r#lwtr RiMic. d. 7, n" 2. jonio de 1989. p á p 273.287, 25. Dwight Waldo: 'Puede ngumencarw con un cieno grado dc pcmuaPi6n que el p p e l rdmiado de Ir bumcncia er ictiur como fuerrn ertabilizadora en medio del cambio wniginmo. y que a o r lo que hKc mando parece inactiyay wúpi&. Dnde a t a p e e ~actúa . como nrda de equilibrio o d-pi. una funci6n 8imw6pica-. Sin cmbaipo. a muy signiRcativoqueWaklo mhaccwa risi6n. en bmr dc una mayor responsabilidado liderargo de lor directiw públicos. Vfarc. Waldo. .hblic Adminiuration i n a i i m c of Revolution.. Pgiblic Mittinisrrarioi>Rmiriv. 28. julio-rgmto. 1968. mim-ienShahiuyHy&.CImsier. Ng.367.Riifus Milcs rcflexiond aocm dd endo en &e los hhincianarim decamra k*dcnwn~ debian ~ adaaarra ~ das de 1 0 1 ejecutivos poiiticm al tomar poresi6n de su cargo, en .Adminirirative Adapubility tu Politial Chanp.. PuMic Mn~iiaisrmiionRo.imv. vol. 25. n" 3. wiemh. 1%5. ,&s. 221-225. Pan una x r i c de -que -en las reacciones de l m funCiOnikde caa cambios politicos imponantr v4u .Suriivinga~the EPA: David

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Viiones del valor p i b l i c o

Tundcmuns. &Caso K16-84-588.0: .Surviving al rhe EPA: Mike WaIsh.. KSG Caso lC16-M-589.0: .Su~vivingP the EPA: Mike Cock.. KSG Cwo lClb84-590.0: .Surviving at rhc EPA Blll Hedcman.. KSG Clro UC16-84-591.03 .Surviving iithe EPA: Gary Dietrich.. KSG Cw LCl6-84-592.0: .Nore on the EPA u n d a Adminhtator Anne Go-h. KSG Cwo IN16.84587.0ítod01m Cambndge. Mas.. Kennedy S c b l af Cwemmait Cue Rognm. ¡ N ) . 26. Aaualmnte.uiaeuna~~liaokrta l i d a aw d a r n k Iw técnicas. da eirm. p b r repraaIai-de w iplCui6n. e n l k N impacto en la p o c poliiko* ~ ~ Iantodenrm romo hicn dc Ipi organnzactones. y o h e e ediicu dowi utilidad o &uci6n Pamcpnpka & lor p d m eamitaraubkciendo d po<mcial& atas iCcnicas. vCase Rohrd McKean. 4fichrjin CowmmmirhmughSystmrrhd~sL.NUCM Yod. John Wilq. 191958:y ES. Ouade. AnolysL í o r h b l i c Cod9ions. Nueva Yo*. Am-an M c 1915. P u i ua75. .Por ensimade todo lo &mis. I w ideas del análisis de pditicas p e cen haber semido m& o menos panalgo m el ejercicio cotidiano del ane de gokr. m,sea de p d i t h d i n a I i a mmo de utmrdinarim.. P a n d t i a n mi$ radicales d d anSisLU;& pditicas. \Canse Peter Self, En!osmrr oizdfhePoliq Rourr:Thr Politics ami Philmfiy dCorr-Bnrrfit Andyrir. Bouldn: Colo.. W n a i w , 1975: John Forritcr. Ploiziiing ira Lhr Fnec ofPower, krkcley. Univcrsity of Calibmia P w . 1989: y Chader E. Lindblom.b q t i r y m u l C l > n #lhe ~ T m u W Ann»tptloU ~ i d e r s ~ 1 1 i d < u l d Y , p S o c ~ . Neui niven. Conn.. Y& University Prerr. 1990. Para una dea sobm c6mo ei an6liaide pditicas plederavirdeipoyoa un gobiimi, d d i t i m . v€ae Giindomenico Majone. .Policy Analyris and Public Delibention.. en Rrid. Tke Powr of Pi~blicIdeas. pdSr.157-178. . 27. VePre la nou precedente. especialmente L p n . Melunw. Wildavrky. F o ~ t wy. Lindblom. 28. L.l i m i u n acerade Ir uiilidd de Irr iknicsr de anllirk de politicasy mluaci6n de programas a me- abundante que la literatura acerca de sus triunfos. Consisa. en $u nuvoria. en ejemplos de buenos ~ n j l i r i dc s politicas o de rvaluaciones de programas. p m no una drmostnci6n de que ese trabajo tuvo un gran i m p x to en d pde elabonci6n de pditicas. Pan uno de los pimero* ejcrnplas. v h re John P. Crecine (comp.). llercareh irr Piiblic Policy Atta(vrir oud Mo,iogrntrrit. Cmnwich. Conn.. l A l P w . 1981. P a n una diuusi6n acerca de lar distintas i d n r que ndquiriemn imporuncin en laelaboraci6nh politicas.y decómo las ttcnicasdc aniliais de pditinu tcndrian que a&pIarse pn generar mejores ideas. vr'ase Ma* H. M-. ~ W h aSow i of ideas &come Publie Ideas?. en Rcich. nir Poiivrol'Ptiblic ldcnr. pags. 55-84. 29. Vianw David Osborne y Ted Gaeblcr. R
. , ,. ,, :. , 30. MdcdrnSprmw, lnrpming Didtiu: CowAneerilS

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!!?y?5a..Conn..ePG 1994. -3r:~et~deUM~ónpMh+&iY1Abend,~&~: .Ilap&d-Johri.I kpid,.M+d R S d p + q y c a # ~ . ~ ~ ( - & . j . ;* :; ~ s i n i o r s & & m c x ~E$ ~ ~ ~ ~ . I

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:W. ~Ham.S@Ice k ~ h r : ' B n < r k i n g i + k .f#k Reu. 1990.. ~ . ' ~ a n ~ m ~ 6 a & h ~ , i ',.:& . & & h ~ . p o i ~ ~ , v ~ a n r e ~ 4 y S d i e a t e l i * . ' . 33.Gt-dkn rhüisw añimh~ & ~ & . i i g a m + & & . @ -wi. .... . ... <, ..

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psgumiromampua~litvacad.adduio&&&arcaa&conduc¡r.mmM(n p v d e & d i r w r m h o memadumm bque respecta 8 h imposid6n& las leye que oblipn a I i obienci6n de dicho urner Asimismo. como w menciona m6rdelinte. pueden haber q b s distintas pn la diri,ibuei6n de d i h r rwicio4 flicoa por ej-mplo. dordc mlocar lor bwona. donde áwr lor w m r & rehlcubay~.ntasvaesrecogerhbnymquClugua. lo que pd&iemente se quiac m n i h con rnos ejemplo& a puplcde hpber u n n k l mhtiurmmtc elevado de col>ra>oo Iobre bque ripnifim un remcio daz en cna ~mbitos.y que!& d i m i t í 6 ti*" a aid+asiii6n m&&& mcpriirsu frahja mmdor !&u r i b i n ~ : ~ d e + t W í ni n , c l u ~ . E . & t Co$am ~~ esroy muy de o*YndaSinembam. r mmudo !& directimisDClbliFoJ. il~111i0 lmconeeialr de la vi= .~~-

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pibücafmna p y r e de la sspairabilidaddcl mncejd &n. ptiblii:~uirdle Atorgo. irnplUrhente. mayor responsabilidade iniciitiva de la que penedmcnle u da en el wna En &aspto; &y por aiplato intcnl&&mostrar. ~ p M ; w ~ p & minnj&$feaiwnmic. e piensan que J ~ F :. ei-&&+ie

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Visiones del valor público

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-la pmduceibn de d o r motiMndOa Iostnbaiadm pnrp q w urb.j, dum" bim. forma parrc del rrsbojodd d i m i w . o incluso invmur nuewr métodos pan conquir k o b j e t i w .cniaks de fomu máseFvar Sin embargo. empiezan i pmmupamecuindo los directivo.rob-n los Ilmita de Iismisiones que la han sidoasignadas hle non d aso aqul. evidentemente. Foma p n e dc la prraupici6n dc la directora de la biblloisa del capimlo l. 37. B t o y en deuda con mi colega Williarn Hagan quien identific-5 el papel centnl de una .hinmia. para j d b r una pdiiiapYblica Al rcfdmx a una historia, noquiem dsir con dlo que s e fabao i n v a r d . sin otm pmp6rit.a que d de ncionalinr au mividad. Lo que wíem decira que hay que hacer un Ilamamiam a lo.úud.daw y a ais rrmraunta mmmidorrr mlectlvos de rroincionescolstivrr 38. %ara referencias h i s s r i n r acerca de Iin-&d de los pmgrnma de a l u d pública. vhe Sturn Gilishoff. Safrguanlii~gtltr Publtc Wth: Nnn><~nC. 189S1918. W~npon.Caui..Grruiwood Rea. lW5. 39. Psul Bamnn, .nie Sludyof M-& Mi-Implemnitation., PciMic Itrliq. vol. 26. n.2, primavende 1978. pi&E 157-184. 40. k teoñ.polltica normativa nm& anm niatmci6n en aquello que d e k pa. cotpbkar-o .dmchoa. m unarocidad libenl. V h . por ejemplo. ñads. Th~?yofJunke, y Rondd M. hvorkin, iaking W t s Sc~ously.CPmbridge. Masa.. IIlrvnrd UnivenityM. 1978. 41. Rn un catilogo inteiaante de inarurnentos de politica pdblica que incluye aqud!usqueut&zui m san medidr.tamo autorid4 como di-. vhre Mi&
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VhmeThormr C Schelling. NRigotii. Miehiel S i o m y M i r k Kleiman. Intplr~ m f a l ~ d a ~ S ~ d ~ n l a a n g 8 i ~ u M i c P h O L Iñr Eqcrkncc ofCambn&, MassMhuwfrs. Cambridge. Maa.. Hamrd Univenity. con el consumo de alcohol y su rrpulacl6n gubeniammul. dare MariKMmeyDaaRCaadnícpnp*).Abddd>idRc w. NUNIYaki F m Ren. 1989. Para uni.dlrnii6n sobra Ir efKaPi de dichas técniolr. vanse Jan& A. WeLs y Muy Tschirhan. SPublic Infnmition Carnpaigns as Pollcy Inmumenu., Joum
da r ~ - 82-1 - ~ 19.

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44. Pan mdi-.& pcnnl oDbre.4 ininuirmode las l y a d d dnrchoeriminal. vhe H & L. Pocker. n>e tintirr ofC~mi,mlSoncrio». Sunford Glif.. Stanford

UnivedtyPrur, 1968. 45. Dode esta perspectiva. lor uiauiata podrlan ser considendos como el cqui&tede !a Oficina de W 6 n y R a u p ~ ocensa. a la emdicui6n del fraude. el W f u my d abuso en el uso de ta auioridadpítblia. 46.A l ~ ~ f i u c i o impo~untade n a !a interved6n p 6 M i a x ennientran en &doy y Zcekhaunr. ñiina.pigr 291-319. 47. I b a 48. ibld. 49.R.wIo disinme ios = a m a nrimirios.. m e deben constituir la m ~ o a ~c i h - - ncenml de la jurticia. dc !os bienes niiunles en Iñm~afJurIice.p6g. 62. Tambitn p m i a e conin loque "o ha* en .su recci6n: utilixaruir ideas cxplicindo como ddinirlajuticia al nivelsccial másamplio pan ddinirla umbitn uicontextos de pdi.

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+l:f~d..,',. :. . . ., 54 R o , h ~.I?vinrbadaarroilad&.est~s ideas de forma niuyextCnra m el #.mato ' de la polhica medioambiental. V h s e Suuins, Pmjc6188;:&rPrmi~:Mar*er Fo-% , . P ~ w $ , O u r E n v h o ~Washington. t, D.C.. U.S. Senate, I W . : ' .,.. , - . ,.Qy¿niiautf. .. 53. ,+ta i w .fa+ién.apancc en laobrs d e 2xkhauset.y. Eeebaen. Role f& pQgr.3-15.- , . , .~ , 54. uworirjn. T@g Riglur smousI!u. &s. S-100. , : ' 55:EI canceptqdeequidad es~rucial en Rawls.nimiy ofJwicc. Es pane impor'tafite C . " d e l m n 9 . m de =@ck5noriginrlnrl q u c R a ~ ~ c o 1 n o c o n d i i i 6 bajo n la cual ~ p p c d e . a p m r q ulosciudodanos e imagioen lopacreq&zeunarotledad justa. Y, en cieno punto.$? el objetivo m8aimportonte:del.mncepmdejusticia que m que emnV&nw &.e.,iT-22.60.75. . . &4 de la .posic&6n mi#+r '56.John Tic6 ~ i u s - $ G o v e ~ m Nueva t, Yo&, Nnv Amencan Library: ' , l.%. wgUnda.IhI?do. aeceionee87-88, pBg4~36SW. , . ., ' . $7.Ibíd;,+cci6n 131. ., . . . . 5X:lbid.. J-myBentham qmbiCn.&.deacucrdo con rota pmporici6n. EL . . , ~ $ d q u ~ d c r a r r n O d a i r i d a u + d . ~ l i ~ x ü b l l a n e ~ 4 .El bien p ú b t i ~ d e h s a e objeto l del legislador.. Luego, , S";ppmeq.*,di~psl: pmigue con laapliaci6n deporqué la l l u u i m i ~ i 6 ~ d e ~ ~ ~ t indM ilidad ,. QknFbrn , , &al ,., riéne Rue serel o b i e t i ~principal ae la.ac~i6nlegiuativs,VCasene Thcorj.of ~ ~ Q I Dobbs I , F&, N.Y. Oceana, 1975. .-, ..'. ; 59, Ken Winston. *,O? l k a r i n g f i k t a w r A¡ikes. Colifonzin íaw Re&?",, vol. 62. . - .aoi.(1974), &gr. 1-39., , ' ' 6a &'la im,p&n~&d~l.~pmceso convaiaite., comoserae&ica de'las ' o&aon,en p u ~ e y6atxJcn-y n ~ i..~srhaw,BunnucmirJu«VeMnn@g . .' $~inl,&curilyDisabiiily Claims, New Haven, Con", Yale Unirrersity Press. 1983. , ~ . . ,, ..págs.21-34. 61. Dovg Yates. 7he Ungwemabk Cily:-Re P0liricrofUrbm:PmM~rr nnd Policy . . , j .: Makilrg,&mbrldge. h . h4iTRrrs. 1977. ~. .,

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62: p a n unamaisadisacj6n de m e w o d e ~ , v & k e y r . ~ w r . .,.;. pfiher. &.e. 155-158. .. . 63. Ibid.. dns. 312-315. 6d.&ta uno idea nstunl acero de la justicia diraibuti=. Para una dkcud6n del '

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concepto de necesidad. w papel en la ta,hde la y de c6mo w relaciona con iss i n n t i t u c i o ~gubernamentales. vCav h w l s . nim>yoflurric..págs. i74284. Pua una inlrrcsinu apbraci6n emplrica de lar concepoarrrquc timm lordudadanmde la jwnicia en la Aménu contemporhnea. vClre Jmnifer L Hachwhild. WhorS Fair Anwricc~rBcMs oboui Dirmburivrlunicr. Clmbndge. h. Harvnd . U n i ~ i t Rm y 1981. 65. &e er un principio de la .equidad horizomaln: rodo d mundo raibe d m i s m0 trato. rea cual seasu esta=. Para urudsmsí6n de esu ~ r i n c i ~en i od m n w o uibutario. v& R i d w d A. Mussnvev Peew B. ~userave:~ u b l L Fi~~arrce in %onn oird ~ m i i %d. ~ NY&. McCraw-Hill, 1989, &s. 218-219.223-228. Para uni discuu6nIobm las leyes y la junicin, vCasr Win~on.=Onh t i n g Likc Cases Alike.. 66 Para mucha gente,a un poco ikewionanteque los damiascontables de las orgm~zacimenpúblicas mgdisuisi-politiesde la ~ l a á 6 corte-efin c a M dedichas organizaciones como~~urreen le aaorprivpdc. O v i &a diferenM existe porque los sistemas demmml de kr organizadonen del senor público son menoseficaces a la hora de revelar h capacidadde pmducir ~ l ode r dicha organiza. cienes- Pem umbien ouedertenificarauc el m-do ~ollrico~a- menosinteesado en los .númm>s.aueen Iss .histona$n aucsuouenumente mueaan la immnanclade la oganización. Evidentemente. este sesgo demuestra que la pbticidad y la mbmura mediitia tienden a wr sislemss de rendiei6n de eucntas más eficaco que Im pmcc SS iuiinarior de superrisi6n: ademds. lar .historiar- son mis prcipnsas n captar la ~

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DnvmmtdHdh~dRchabilitsti
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67.Pa.ulud~ai~~&rlglwdelíspuodadadoei8>k&"npmcaopd(om dcliben.MahrR
..-

68 A U h . E a e n a a f D o n a a . p 8 g r . 6 7 - t M ) . P a m ~ p l m d e ~ g n c r c u y a conhuidad ha idomble e impauntc pu. ru dicrcir geia.l (iY sir dificufrada!). iéase íIc*n Ko*ifman.ikF m t ñmgw Baltimore, Johnr HaplUns Un¡-~n N- Yoik Daüapa k, 1574.

69.~ughyaclohkmmernr.RndE>iicamcntcbrñrdmrio.padurprop a n o n i r u n o d e b s M v i a m m 6 s ~ ~ b s ~ p o n ~ i e cambio]. ~sktiendosea 4 . . Heclo. A Cownmt ofr>lmngar: Extuliw Politia in w
dividiim amichmdmente. en gnn pne b m c i d o s los u n a de lm &,y

apoyadorpwun~t~dcpwindorrrydchrtraa[-ISondemiridopomryrumuidato W i a d o cwu> pan tomar d m m t e d cqtml y doniinuhmuluinui. guber-

~menpL~eaclloro~.lordcmPi~.un~&burócnus&dtompL..la mr(s delar cua&r I m directivos deba dirigir I ñ ~ h c i i ó [...] n Eao.funcioilanos M eRPn d ir ser torilmente-al misinno de turno C.]. sino mdo lo m i r a no. loo burhaías de alw r a w obtienen más m i t a s i r rnciaM en au despchm y dcwd*n aliuilarcon l m cmma u f a n m d e poder. 242-243). .70.~R~bniibannenudh~.pd&br.rrcurro.i&~01dek-niraci6n. al fmantar 11 flexibilidad de las ?rganizacione. en Dcs&ing CompIU Cmzniuuio~1. Radine. M u r . MdisncWakv. 1973. " 71.~e<en~~n<e&an.1nkdlrcdl;;ucr.pig 121-125. * 72. VClw la dirusi6n de lo que c & w t i t y el Wm dirrcrivo en la introduccidn de ~

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73. hnun tnianiicnloclhico~ emp[n& de k vulnmbilidd d d &irno frente a I m p p o a de i n i a i s b&vid T m m . 77u h.~am>mmrdRom; Fd&d Inmarir ond P u M v Op;n*tmr. N e v Haven. Conn.. Yde Univmiiy P-. 1977.

Los directivos públicos crean valor público. El problema es saber exactamente lo que esto significa.' Aunque hoy estuvieran seguros, dudarían mañana, ya que las aspiraciones &ticas y necesidades públicas que justifican sus esfuaos pueden haber cambiado.' A pesar de esta ambigiiedad, los directivos necesitan medir el valor que producen sus organizaciones. Las actividades de sus organizaciones consumen diariamente recursos públicos. Y, cada día, dichas operaciones producen efectos redes en la sociedad, intencionados o no. Si los directivos nopueden dar cuenta del valor de sps esfuerzos a traves de un balance d e sus logros, la legitimidad desu tarea queda mermada y, con ella. sti capacidad para liderar.' Sus respbnsabilidades no se limitan a las actividadespresentas. El uso de algunos recursos que se utilizan hoy en día no se p 4 - á ~ l o r a r hasta más adelante. Se necesitan nuevasinversiones en equipamiento, conocimiento y recursos humanos para prepararse ante posibles cambias futuros, y se justifican por la creencia de que mejorar6n la actuaci6n fuhua Aunque no se realicen inversiones de manera explícita, las actividades presentes afectaiiin a los resultados futuros, dado que las experiencias de hoy moldean la cultura y las capacidades organizativas de mañana. Así pues. Iw directivos públicos están obligados a tener una visi6n del valor público que generan, para el presente y el futuro. Para analizar este problema abstracto en t6rrninos concretos, considérese la situación de William Ruckelshaus, al ser nombrado administrador de la eU.S. Environmental Protection Agency. (EPA) [%encia de protección medioambiental de Estados Unidos] y de Jerome Miller, nombrado titular del ~MassachusettsDepartment of Youth Servicen (DYS)[departamento de servicios juveniles de Massadiusetts].

A finales de los años sesenta, emergió en el panorama político amencano un movimiento ecológico muy potente.' Las manchas de petmleo