Bm Riesgo Social 2000

G ESTIÓN D EL R IESGO SOCIAL EN ARGENTINA

10 DE ENERO, 2000

Elaborado por el Grupo de Protección Social del Departamento de Desarrollo Humano Oficina Regional para América Latina y el Caribe Banco Mundial

ÍNDICE Resumen............................................................................................................................................i Cuadro A: Gestión del Riesgo Social en Argentina: Riesgos Principales y Políticas Aplicadas.........................................................................................................................ii 1.

Prólogo...................................................................................................................................1

2.

Marco Conceptual..................................................................................................................5 2.1 El Papel de la PS en el tratamiento de Grupos de Riesgo Fundamentales...................7

3.

Análisis de Programas de la PS vige ntes financiados con Fondos Federales en la Argentina...............................................................................................................................10 3.1 Edades de 0 a 5 Años: Desarrollo Infantil Temprano (DIT).......................................11 3.2 Edades de 6 a 14 y de 15 a 24 Años: Educación Primaria y Secundaria.....................14 3.3 Edades de 25 a 64 Años: Empleos...............................................................................17 3.4 Mayores de 65 años: Ingresos Complementarios para la Tercera Edad......................26 3.5 Población en General: Vivienda, Infraestructura Básica y Salubridad........................32

4.

Asuntos Prioritarios en las Políticas de PS: Conclusiones Fundamentales, Pautas Principales y Opciones.........................................................................................................36 4.1 Argentina: Riesgos Fundamentales y Métodos Principales para su Tratamiento, por Grupo de Edad.......................................................................................................36 4.2 Marco de Referencia General para la PS: Conclusiones y Recomendaciones............39 4.3 Principios Generales a tener en Cuenta en el Diseño de Programas Efectivos en Redes de Protección.....................................................................................................43

Referencias..................................................................................................................................... Cuadros: Cuadro 1: Cantidad de Población por Grupos de Edad y Niveles de Pobreza, 1998......................6 Cuadro 2: Argentina: Riesgos por Grupos de Edad, Indicadores Principales de Riesgo, Valores Actuales y Objetivos de Riesgo, y Medidas Posibles para Cobertura de Riesgos...........8 Cuadro 3: Riesgos más Importantes por Grupo de Edad, Roles Sectoriales y de la PS en el Tratamiento de los Riesgos...........................................................................................10 Apéndices........................................................................................................................................ Anexo 1: Cuadro 1: Comentarios sobre el Método de Cálculo Utilizado para “Cantidad de Pobres sin Cobertura” Anexo 2: Cuadro 2: Programas de Protección Social con Fondos Federales Este informe fue preparado por el equipo que integran Ana Maria Arriagada, (responsable del trabajo) Tarcisio Castañeda, y Gillette Hall (consultores). Agradecemos a las autoridades del Gobierno Argentino por la colaboración prestada para este trabajo así como a los numerosos funcionarios de dicho gobierno que aportaron su punto de vista, tiempo e información. En el Banco Mundial, agradecemos las valiosas contribuciones hechas por Truman Packard y Amit Dar. Myrna Alexander, Zafiris Tzannatos, Margaret Grosh, Anita Schwartz, Ariel Fitzbein, Alexander Abrantes, Sandra Cessillini, Norman Hicks, Luis Guash, Jacob Bregman y Paul Levy quienes también aportaron sus opiniones.

Gestión del Riesgo Social en Argentina Resumen El propósito principal de este trabajo es analizar la estructura de Protección Social (PS) en Argentina, y al mismo tiempo formular una serie de recomendaciones en cuanto a cambios en su diseño. En tal sentido este documento es un complemento de la ultima edición del Análisis de Pobreza elaborado por el Banco Mundial, que incluye una investigación sobre quiénes son los pobres y en qué condiciones viven. Dicho informe ofrece sugerencias con respecto a qué clase de servicios sociales necesitarían los pobres, y qué tipo de políticas y programas los ayudarían a dejar de serlo. Por su parte el presente trabajo se concentra más específicamente en temas de Protección Social (PS), estudiando detalladamente la sección respectiva del análisis precitado, diagnosticando los riesgos sociales más importantes y los grupos más vulnerables en Argentina. También analiza la cobertura de los programas vigentes, las opciones de reforma, y los problemas clave a tener en cuenta para el mejoramiento de las políticas de PS. Su finalidad es contribuir al diálogo actual sobre reforma de la PS en Argentina más que proponer programas o políticas determinadas. No se han incluido aquí aspectos institucionales, ya que los mismos son objeto de otros estudios por parte del Banco Mundial. Este trabajo se ha organizado de la siguiente forma: la Sección 1 describe el marco socioeconómico general dentro del cual se ubican los programas de PS; la Sección 2 desarrolla el marco conceptual utilizado para identificar los riesgos sociales fundamentales y los grupos a los que éstos se dirigen; la Sección 3 analiza la efectividad de los programas vigentes en cuanto a cobertura de dichos grupos, así como la utilidad y eficiencia de los beneficios provistos en relación a los costos. Finalmente, la Sección 4 concluye destacando los problemas prioritarios de la política de PS en la Argentina, a la vez que establece principios orientadores para diseñar programas de PS, apoyándose en otras experiencias internacionales relevantes (particularmente la OCDE). El Contexto. Argentina posee el PBI per cápita más alto de América Latina ($9.000) y algunos de los más altos índices de gastos en el sector social, tanto en términos porcentuales (17,6% del PBI) como en valores absolutos per cápita ($1.594 por año). Sin embargo estos promedios encubren profundos focos de pobreza inducidos por una mala distribución del ingreso nacional y de los recursos públicos. De acuerdo a la última edición del Análisis de Pobreza, elaborado por el Banco Mundial, el 29% de la población es considerada pobre, y el 7% indigente. Las brechas existentes en la provisión de infraestructura básica y en la cobertura de seguridad social son marcadamente mayores a lo que sería de esperar dado los niveles de ingreso y gasto social per cápita del país. Marco Conceptual. El concepto de Gestión del Riesgo Social proviene de la idea de que existen ciertos grupos en la sociedad que son vulnerables a impactos inesperados, los que amenazan su subsistencia. Aún más, otros grupos viven en estado de empobrecimiento crónico, lo que pone su sustento en constante estado de peligro. La Gestión del Riesgo Social consta de políticas orientadas a la reducción de riesgos fundamentales, interrumpiendo el ciclo intergeneracional de pobreza y vulnerabilidad. La Gestión de Riesgo consiste en la selección adecuada de estrategias para la prevención, mitigación y manejo de los riesgos sociales, de

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modo tal que el impacto de los mismos sea mínimo. En general es menos costoso para la sociedad prevenir estos riesgos que lidiar con las consecuencias que los mismos acarrean a posteriori. A menudo, las soluciones ofrecidas a tiempo permiten tanto a personas individuales como a familias enteras protegerse a sí mismos, en lugar de recurrir al gobierno para obtener ayuda. En los hechos, la experiencia recabada por la OCDE muestra que la Seguridad social (SS) juega un papel mucho más importante en la reducción de la pobreza que los programas de Asistencia Social (AS). El desarrollo de una estrategia coherente para aliviar la pobreza depende en buena medida de factores exógenos a la PS. Condiciones macroeconómicas favorables y crecimiento trabajointensivo que no resulte afectado fundamentalmente por impactos externos son condiciones básicas para la reducción de la pobreza. La PS comienza donde el contexto macroeconómico termina, proveyendo programas de SS que permiten diversificar riesgos; dichos programas se complementan con una red de programas de AS, flexibles, específicos, y contra-cíclicos, que se expanden en épocas de recesión y/o crisis, y se contraen a medida que estas condiciones mejoran o cambian.

Cuadro A: Gestión del Riesgo Social en Argentina: Riesgos Principales y Políticas Aplicadas Grupos de edad/ Riesgos Principales

Cobertura de otros programas

Papel de la Protección Social Seguridad Social Asistencia Social

0-5 Atrofias del desarrollo 6-14 Baja calidad de educación 15-24 Bajo índice de secundaria completa 25-64 Bajos ingresos Desempleo/ subempleo Mayores de 65 Bajos ingresos

PHC Servicios de Educación Inicial

--

Mejorar la calidad de las escuelas primarias

--

--

--

--

Becas y/o programas de regreso al colegio

100.000 ind. 400.000 pobres

Seguro de desempleo

Trabajo comunitario Transferencia de ingresos

800.000 ind. 3.750.000 pobres

Seguridad social (programa de pensiones contributivas)

Programa de pensiones no contributivas (transferencias de ingresos)

Población en general Escaso acceso y/o calidad de los sistemas de salud

Provisión de servicios de salud

Incrementar el acceso a las escuelas secundarias y/o mejorar la calidad Crecimiento intensivo y reforma del mercado laboral

--

Programa para el Desarrollo Infantil Temprano (DIT)

Cantidad de Indigentes y Pobres sin cobertura

Seguro médico --

400.000 ind. 1.000.000 pobres

24.000 ind. 200.000 pobres

1.700.000 ind. 6.000.000 pobres

--

Hipotecas, inversión en Viviendas de baja la infraestructura Subsidios para 200.000 h. ind. calidad viviendas 800.000 h. pobres Nota: Este cuadro detalla la síntesis del análisis sobre los riesgos y políticas aplicadas presentadas en el texto, cuadros 2 y 3. Referencias, Ind.: indigentes; y h: hogares.

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Por lo tanto, el desarrollo de un Marco de Referencia ideal para la PS en Argentina requiere como primer paso la elaboración de un Sistema de Seguridad Social más efectivo (seguro de desempleo, jubilaciones y pensiones). Sin embargo, extender la cobertura de la SS a los sectores más pobres de la población es un objetivo de mediano a largo plazo, vinculado con la reforma del mercado laboral y el desarrollo de mecanismos de seguro que otorguen cobertura al sector informal. En la actualidad existen focos masivos de pobreza que necesitan ser corregidos. Esto implica que en el corto plazo la única opción factible es establecer programas de AS cuyo espectro es mucho más amplio del que sería ideal, ya que deben dar solución a brechas muy profundas en el sistema de SS y al mismo tiempo ayudar a ciertos grupos vulnerables expuestos a riesgos por crisis temporales. Habiendo reconocido entonces que esta opción no es la óptima, existen una serie de principios que se deberían seguir para garantizar que dichos programas sean diseñados de manera que maximicen su eficiencia en función de costos. Específicamente estos programas deberían: a) ser entendidos desde el principio como opciones temporales, con mecanismos explícitos de reducción progresiva de su alcance (integrados en los mismos), que se activen a medida que se incremente la cobertura del Sistema de SS. b) incluir la menor cantidad posible de distorsiones que desalienten la productividad, y c) resultar sencillos de administrar tanto en la individualización de los beneficiarios correspondientes como en la transferencia de dichos beneficios. En el cuadro A presentamos la síntesis de nuestro análisis sobre los riesgos sociales en Argentina. Primero dividimos a la población en grupos por edades. Luego individualizamos los riesgos fundamentales que enfrenta cada grupo de edad, comentando las medidas que se pueden tomar para abordarlos, y diferenciando claramente el rol que cumplen las políticas de Protección Social (incluyendo programas de Seguridad Social y de Asistencia Social) en contraste con las de otros sectores. Efectividad de los Programas Vigentes para abordar los Riesgos más Importantes. Los programas de PS vigentes en la actualidad abordan riesgos importantes a los cuales los grupos más vulnerables se hallan expuestos y están, por lo general, bien focalizados. Sin embargo, su cobertura es baja y la eficiencia de costos es muchas veces discutible. En algunos casos el tamaño de la población en riesgo y sin cobertura es grande, lo que conlleva costos muy altos para ampliar la misma. Esto implica la necesidad de establecer prioridades en cuanto a programas y grupos objetivo que se pueden cubrir dadas las restricciones presupuestarias. El siguiente es un cálculo aproximado muy genérico del costo anual de ejecución de programas prioritarios de PS para el tratamiento de los riesgos fundamentales a los que se enfrentan los indigentes y los pobres sin cobertura, para todos los grupos de edad: 1) Programa para el Desarrollo Infantil Temprano (DIT) para todos los indigentes entre 0 y 5 años de edad, $135 millones, (para todos los pobres, $479 millones), 2) becas para todos los indigentes entre 14 y 18 años de edad que al presente no toman clases en la escuela secundaria, $87 millones (para todos los pobres, $400 millones), 3) programa de apoyo a los ingresos para los indigentes entre 25 y 64 años de edad, $270 millones, (para todos los pobres, $1.200 millones) y 4) ampliación del programa de pensiones no contributivas para otorgar cobertura a los ancianos indigentes, $30 millones (para todos los pobres, $2.300 millones). Algunos riesgos adicionales comunes a todos los grupos de edad de la población en pobreza son la carencia de viviendas (incluyendo escaso acceso a

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servicios de infraestructura básica, y viviendas en zonas propensas a inundaciones) y de sistemas de salud. Los riesgos relativos a la vivienda podrían ser cubiertos con los niveles actuales de gasto si los programas estuvieran mejor focalizados. En cuanto a los sistemas de salud, si bien la brecha que se observa en la cobertura del seguro de salud parece grande, las personas no aseguradas tienen acceso a los servicios de salud pública. Las mejoras en este sector dependen fundamentalmente de incrementar la calidad de los servicios que se brindan. Asuntos Prioritarios en Materia de PS para la Argentina. Tanto la ampliación de los programas de PS vigentes como la creación de nuevos programas presenta retos fiscales considerables. El gasto social absorbe ya bastante más de la mitad del gasto público total de la Argentina (65%), colocándolo entre los más altos del mundo, lo cual deja poco espacio para incrementar las asignaciones presupuestarias en el sector . Por otro lado las oportunidades para reasignar recursos dentro del sector social también son limitadas, ya que casi la mitad del gasto social total (47%) es controlado por los gobiernos provinciales y municipales, 32% esta reservado para el sistema estatal de pensiones, y la mayor parte del 20% restante financia programas sectoriales básicos como educación primaria, servicios de salud y otros. Los programas específicos de PS a nivel nacional insumen solamente el 3,5% del gasto total del sector social ($2.000 millones), es decir aproximadamente 0,68% del PBI . La asignación presupuestaria de fondos federales para la SS refuerza el sistema dualista que favorece a los empleados del sector formal, donde se concentra la población que no es pobre. La red de programas focalizados de PS debe entonces cubrir las grandes brechas que este sistema dualista genera, lo que resulta una tarea imposible tanto en términos de los recursos disponibles como en la capacidad administrativa necesaria. Dadas las limitaciones fiscales existentes, los esfuerzos deberían concentrarse en 2 áreas principalmente: •

Racionalizar la compleja gama de más de 60 progra mas existentes, incluyendo la focalización de los programas actuales en riesgos y/o grupos prioritarios, así como el replanteo del diseño de los mecanismos de distribución de beneficios, (por ejemplo, sopesando las ventajas y los costos de distribuir bene ficios como subsidios en dinero en relación a subsidios en especie, como alimentos y otros.)

•

Mejorar la focalización de programas ya existentes, a fin de incrementar la cobertura de grupos vulnerables dentro de los niveles actuales de gasto. Esto requiere concentrar los esfuerzos en programas que en estos momentos involucran subsidios muy voluminosos para los que no son pobres y a la vez tienen bajos índices de cobertura entre los que sí son pobres, tales como los sistemas de pensiones no contributivas y el Fondo Federal de la Vivienda (FONAVI).

De la misma manera, el mejoramiento a mediano plazo en la efectividad de los programas de PS debería incluir: •

elevar los estándares de control y evaluación de los programas,

•

mejorar la recopilación y análisis de datos sobre la pobreza,

iv

•

aumentar la capacidad de los programas sociales para responder a las crisis económicas a través de la inclusión de mecanismos contracíclicos en el presupuesto federal para PS

•

mejorar la coordinación de políticas de PS y distribución de beneficios entre las instancias federal, provincial y municipal,

•

mejorar la coordinación entre las ONG y la sociedad civil en materia de PS.

Finalmente, reformas exitosas de programas de PS tienen en cuenta las siguientes consideraciones de carácter general: •

compatibilidad con la estrategia nacional de mitigación de la pobreza,

•

programas que tienden a ser sostenibles,

•

mecanismos de prestación de servicios y focalización --cobertura de la población beneficiaria , posibles desvíos de beneficios a poblaciones distintas de la objetivo.

•

factibilidad en cuanto a implementación,

•

efecto distributivo neto del programa.

eficientes en función de costos, y

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financieramente

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 1

Gestión del Riesgo Social en Argentina 1.

Prólogo

El propósito principal de este trabajo es analizar la estructura de Protección Social (PS) en Argentina, y al mismo tiempo formular una serie de recomendaciones en cuanto a cambios en su diseño. . En tal sentido este documento es un complemento de la ultima edición del Análisis de Pobreza elaborado por el Banco Mundial, que incluye una investigación sobre quiénes son los pobres y en qué condiciones viven. Dicho informe ofrece sugerencias con respecto a qué clase de servicios sociales necesitarían los pobres, así como sobre políticas y programas que los ayuden a dejar de serlo. Por su parte el presente trabajo se concentra más específicamente en la Protección Social (PS), estudiando más detalladamente dicha sección del análisis precitado . Para dicha finalidad, este informe contiene: (a) un diagnóstico de los riesgos sociales clave y de los grupos más vulnerables en Argentina, (b) un análisis de los programas federales de PS vigentes en el ámbito nacional (contenido, cobertura, y brechas) resaltando especialmente aspectos fundamentales a tener en cuenta por parte del gobierno en el diseño de su estrategia de PS y, (c) examen de diversas opciones para tratar estos temas, junto con principios rectores para el diseño de programas, apoyándose en otras experiencias internacionales relevantes (particularmente en los países de la OCDE). Por lo tanto, su finalidad es contribuir al diálogo actual sobre reforma de la PS en Argentina en lugar de proponer programas o políticas determinadas. Este documento no cubre los aspectos institucionales relacionados con la ejecución de los programas, tales como la división de las responsabilidades administrativas entre diversos organismos gubernamentales y distintos ámbitos de aplicación (nacional, provincial y municipal), ya que los mismos serán tratados en otros estudios del Banco Mundial1 . Finalmente, el presente trabajo se limita específicamente a programas y políticas de protección social del gobierno federal, pudiendo el análisis ser extendido a los ámbitos provincial y municipal. Argentina posee el PIB per cápita más alto de América Latina ($9.000) y algunos de los más altos índices de gastos en el sector social, tanto en porcentajes del PBI (17,6%) como en valores absolutos per capita ($1.594 por año). Basándonos en estas cifras, diríamos que Argentina es más comparable con los países de la OCDE que con muchos de sus vecinos latinoamericanos. Sin embargo estos promedios encubren profundos focos de pobreza inducidos por una mala distribución del ingreso nacional y los recursos públicos, lo que no es una característica de los países integrantes de la OCDE. 2 De acuerdo a la ultima edición de Evaluación de la Pobreza elaborada por el Banco Mundial, el 29% de la población es considerada pobre, y el 7% indigente (Banco Mundial, 1999) mientras que la pobreza en dichos países, se mantiene a niveles 1

La Revisión Institucional del Sector Social de Argentina, que será publicada por el Banco Mundial en breve, centra su atención en los aspectos institucionales de la reforma de programas nutricionales y alimentarios. 2 El PIB per cápita se concentra, principalmente en Buenos Aires, la ciudad capital, (calculado en $25.000). La distribución de los ingresos a través del país en su conjunto, es muy desigual y ha empeorado en los años 90, de un coeficiente Gini de 0.45 en 1990, 0.50 en 1998 (Banco Mundial, 1999). El gasto en el sector social, ha progresado ligeramente apenas, con un 22% del total alcanzando a la quinta parte de la población que es más pobre, y 19% del mismo alcanzando a la quinta parte que es más adinerada (Banco Mundial, 1999) mientras que la infraestructura de servicios públicos (agua, alcantarillados, etc.) se concentran mayoritariamente en Buenos Aires y otras áreas urbanas grandes.

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considerablemente más bajos. 3 En la mayoría de los países de la OCDE, la provisión de servicios básicos de infraestructura y servicios sociales es prácticamente universal, tal como la cobertura del seguridad social para las personas ancianas, desempleados y discapacitados. Por el contrario, en la Argentina existen grandes vacíos en la provisión de servicios de infraestructura básicos, así como en la cobertura de grupos vulnerables por parte del sistema de seguridad social, que son mucho mayores a lo que sería de esperar en un país con éste nivel de ingresos per cápita, al margen de la gran cantidad de recursos que se gastan en programas y servicios sociales. El sistema de PS de Argentina, se compone de una cantidad considerable de programas de asistencia social (más de 60 en el ámbito federal) que por definición procuran resolver las falencias en la seguridad social, el sector de servicios básicos y las necesidades de grupos vulnerables específicos. 1.2 Protección Social en Argentina El desarrollo de una estrategia coherente para aliviar la pobreza, se origina más allá del ámbito de la Protección Social. La prioridad número uno de los pobres de Argentina, cuando ellos mismos explican sus intereses, es la obtención de empleos con salarios que estén por encima del nivel de pobreza (Consultando a los Pobres, 1999). Por ello, condiciones macroeconómicas favorables, tales como el crecimiento con creación intensivo de empleo que no se vea afectado excesivamente por impactos externos, son condiciones básicas para reducir la pobreza. Las Políticas de Protección Social, comienzan donde el contexto macroeconómico termina, proveyendo (a) programas de riesgo compartido para Seguridad Social, complementados con (b) una red de protección compuesta por programas de Asistencia Social claramente definidos y flexibles, que sean capaces de expandirse en momentos de crisis o recesión, y para cubrir necesidades de grupos vulnerables que puedan surgir (familias monoparentales, toxicómanos, etc.) así como de contraerse a medida que estas condiciones mejoran o cambian. En los hechos, la experiencia de los países de la OCDE demuestra que la seguridad social cumple un papel mucho más preponderante en la reducción de la pobreza que los programas de asistencia social. Estos, idealmente, deben dar respuesta a crisis de corto plazo y a grupos vulnerables que al ser emergentes no tengan cobertura por parte de los programas de seguridad social vigentes (familias monoparentales, adolescentes violentos, etc.)4 Por lo tanto, en términos de un marco de referencia ideal para la PS en Argentina, el primer paso debiera ser desarrollar un sistema de seguridad social más efectivo, (seguro de desempleo, pensiones, etc.) Sin embargo, los vacíos que se advierten en la cobertura de estos programas en 3

Pobreza se define como: ingresos mensuales per capita inferiores a $160 mensuales. En Argentina, “pobreza extrema” se define como: ingresos mensuales por debajo de $69 (Banco Mundial, 1999). Debe advertirse que estas cifras se refieren a cálculos de niveles de pobreza urbana solamente, ya que no existen datos disponibles para calcular los niveles de pobreza en áreas rurales (para pases de la OCDE, ver Smeeding y Ross, 1999) . 4 La experiencia recabada por la OCDE, demuestra que los programas de seguridad social juegan un papel mucho más importante en la reducción de la pobreza, que aquellos de asistencia social. Basándose en las conclusiones del Luxembourg Income Study (LIS) que compila datos de sondeos realizados en hogares de 25 países desarrollados (desde 1967 al presente) el análisis de la eficacia que la red de seguridad social tiene contra la pobreza en ocho países ricos demuestra que las transferencias de recursos universales de seguridad social (es decir, comparado con los programas de asistencia social con objetivos específicos) resultan en un 75% a 80 % de reducción total de la pobreza con programas derivados de la inversión en PS. (Smeeding y Ross, 1999)

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Argentina, surgen a causa de que una proporción muy considerable de la fuerza laboral del país (un 35%) se encuentra en condiciones de empleo informales, lo que por definición los descalifica para recibir estos beneficios. Aún más, es mucho más factible que los pobres se encuentren en situación de empleo informal, en lugar de los que no lo son. 5 De esta manera, vemos que al extender la cobertura de los programas de SS a los sectores más pobres de la población, es una tarea de mediano a largo plazo, unida a reformas del mercado laboral y/o al desarrollo de sistemas paralelos de seguro para aquellos que tienen empleo en el sector formal del mercado. Aún así, los profundos focos de pobreza que existen en la Argentina actual, deben ser subsanados. En el corto plazo, la única opción factible es establecer programas de AS cuyo espectro sería mucho más amplio que el ideal, ya que deberían dar solución a brechas muy profundas en el sistema de SS, a la vez que dar respuesta a grupos vulnerables puestos en riesgo por crisis temporales. Reconociendo entonces que esta opción sería la factible, si bien no la ideal, dichos programas podrían ser diseñados con criterios que maximizaran su eficacia en función de costos, a través de: a) crearlos desde el principio, como opciones temporales con mecanismos explícitos de reducción proporcional de su espectro integrados en los mismos, que se activen a medida que se incremente la cobertura del sistema de SS, b) incluir la menor cantidad posible de elementos que desalienten la productividad y, c) que resulten sencillos de administrar tanto en la individualización de los beneficiarios correspondientes como en la transferencia de dichos beneficios. Esto redundaría una optimización de los costos administrativos, así como en minimización de las fugas de beneficios hacia otros grupos distintos de los objetivos del programa. Tanto la ampliación de los programas vigentes de AS como la creación de nuevos progr amas, presentan retos fiscales muy considerables. El gasto social absorbe ya bastante más de la mitad del gasto público total de la Argentina (65%), colocándolo entre los más altos del mundo, dejando poco espacio para incrementar las asignaciones presupuestarias provenientes de recursos públicos, al sector social. 6 Cualquier mejoramiento en la cobertura ofrecida por estos programas, deberá originarse en una reasignación de los gastos del sector social a través de la individualización de brechas no cubiertas y prioritarias en el sistema de PS, y logrando una combinación de programas que pueda tratar más eficazmente estos vacíos. La reasignación de recursos dentro del sector social, se complica aún más, por el hecho de que casi la mitad del gasto social total (47%) es controlado por los gobiernos provinciales y municipales, fuera del control del Gobierno Federal, 32% esta reservado para el sistema estatal de pensiones, y la mayor parte del 20% restante, financia programas sectoriales básicos como educación primaria, servicios de salud, etc. Los programas específicos de PS en el ámbito nacional, insumen solamente el 3,5% del gasto total del sector social ($2.000 millones) es decir 5

46% de los indigentes y 45% de los pobres se encuentran empleados en el sector informal, en contraste con 36% de los que no se consideran pobres (Banco Mundial, 1999). 6 El gasto en el sector social en Argentina, como componente del total del gasto público, supera al de muchos de los países de la OCDE con redes muy desarrolladas de seguridad social y asistencia social, tales como el Reino Unido (52%), los Estados Unidos (53%) y aún Suecia (60%) (Banco Mundial, 1999).

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aproximadamente 0,6% del PIB. Aun con el considerable prepuesto que Argentina asigna para gastos del sector social, la reasignación que se puede practicar de los gastos actuales, a escala federal, es mínima. A la luz de éstas restricciones presupuestarias, la individualización específica de grupos en riesgo y prioritarios, a los que se dirijan las políticas de PS una vez mejoradas, es crucial. Aún más, el gasto en el sector social de Argentina tiende a ser cíclico (Banco Mundial, 1999), expandiéndose en períodos de crecimiento y contrayéndose en períodos recesivos, sin sistemas ni criterios establecidos que permitan proteger los programas y gastos sociales esenciales, aumentando de esta forma la vulnerabilidad de aquellos grupos que ya de por sí se encuentran en alto riesgo. Es importante mencionar tres aclaraciones. Primero, la individualización de categorías de riesgo prioritarias que hacemos en este informe, se basa únicamente en la información disponible a la fecha sobre pobreza y los grupos vulnerables. 7 Segundo, dicha información disponible contiene una limitante importante, y es que la Argentina no dispone de un informe de espectro nacional, que cubra las áreas rurales. 8 Los datos con que trabajamos para calcular los índices de pobreza, individualizar grupos en riesgo y determinar el origen de su vulnerabilidad, no reflejan las condiciones del área rural, donde probablemente se encuentra la mayoría de la población indigente. Tercero, visto que no disponemos de información sobre el gasto en PS que se efectúa en las provincias, con su parte asignada de recursos, nuestros resultados y conclusiones pueden haber omitido una cantidad significativa de acciones de PS llevadas a cabo. Estos comentarios están organizados de la siguiente manera: La Sección 2 desarrolla un marco conceptual para la individualización de riesgos cla ve y grupos objetivos en Argentina. La Sección 3, analiza la eficacia de la red actual de programas para PS, en función del alcance de los programas a los grupos a que se dirigen (hasta donde la información disponible lo permite) y la Sección 4 finaliza el trabajo resaltando los temas prioritarios para la política de PS en Argentina, a la vez que establece una serie de principios rectores para el diseño de programas de Protección Social. El Apéndice 2, es una matriz detallada de programas de PS con fondos del gobierno nacional, en Argentina.

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En este sentido, el presente informe se apoya extensamente en las conclusiones del Banco Mundial, 1999. En realidad, el estudio semestral sobre empleo e ingresos (EPH) en base al cual se efectúan los cálculos de distribución de ingresos y pobreza en el ámbito nacional, cubre 70% de la población urbana. La Encuesta Demográfica y Social (EDS) a su vez, presenta un panorama algo más amplio, cubriendo el 85% de la población nacional, pero también excluye enclaves rurales de menos de 2.000 habitantes. Dicho estudio fue hecho solamente una vez, en 1997 por lo que no se utiliza para calcular los índices de pobreza. Sin embargo, contiene información aún más extensiva, en cuanto a indicadores sociales e incidencia de los programas sociales, que la que nosotros presentamos en este informe. El hecho es que mientras la evidencia sea escasa, la pobreza rural en Argentina (como el resto de América Latina) es probable que sea más severa y causada por distintas fuentes de riesgo, mientras que la cobertura de los programas sociales es probable que sea mucho menor. 8

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2.

Marco Conceptual.

El concepto de Gestión del Riesgo Social, proviene de la idea que ciertos grupos de la sociedad, son vulnerables ante impactos inesperados, los que amenazan su subsistencia y/o supervivencia. Aún así, otros viven en estado de empobrecimiento crónico, lo que hace que su sustento esté en riesgo constante. La Gestión del Riesgo Social consta de políticas orientadas a la reducción de riesgos fundamentales, interrumpiendo el ciclo intergeneraciona l de pobreza y vulnerabilidad. La tendencia reciente hacia la globalización a su vez, nos presenta oportunidades enormes para incrementar los ingresos, por las ventajas comparativas que dicha tendencia implica. Sin embargo, es éste mismo proceso el que incrementa las posibilidades de que existan variaciones en el nivel de ingreso de la sociedad en su conjunto, y aún más para ciertos grupos específicos. En los hechos, las variaciones en los ingresos inducidas por la globalización combinada con la marginalización y exclusión, pueden incrementar la vulnerabilidad de grandes grupos de la población. 9 Existen ciertas estrategias que pueden prevenir, aliviar o atender los efectos de estos riesgos, dependiendo la decisión sobre cuál es la más adecuada, de la valoración de los costosbeneficios respectivos. En términos generales es menos costoso para una sociedad prevenir los riesgos que atender a sus consecuencias una vez que estas se producen. A menudo las soluciones ideales permiten a las personas individuales y a las familias, ejercer una auto-protección10 frente a dichos riesgos, en lugar de tener que acudir a los gobiernos en busca de ayuda. Sin embargo, los mercados pueden fallar en la provisión de cobertura para ciertos grupos vulnerables fundamentales (seguro de salud para enfermos desahuciados, por ejemplo) o fallar a la hora de otorgar fondos para la prevención de riesgos considerados como servicio público, lo que hace que los gobiernos deban a menudo, intervenir. Por lo tanto, la gestión de riesgo consiste en una selección adecuada de estrategias, instrumentos e instituciones, incluyendo personas individuales, familias, comunidades, el mercado y/o el gobierno (bien sea a través de acciones normativas o programas directos) a fin de minimizar el impacto negativo del riesgo social. 9

El concepto de vulnerabilidad como lo utilizamos en éste caso, posee dos elementos: la resistencia de una persona ante un impacto determinado, (a mayor resistencia menor vulnerabilidad) y la intensidad del impacto en cuestión (a mayor intensidad, si el riesgo no se ha manejado adecuadamente, mayor vulnerabilidad). De acuerdo con esta definición los muy pobres son muy vulnerables ya que tienen pocas oportunidades de manejar el riesgo y aún un pequeño decrecimiento de la asistencia pública puede significar una amenaza mortal. Además de quienes viven en la pobreza, en éste grupo de vulnerables se incluyen aquellas personas por encima del nivel de pobreza, pero que están potencialmente expuestos a impactos muy severos y tienen pocas posibilidades para gestionar el riesgo, es decir aquellos que muy probablemente, luego que el impacto se produce, se encontrarán en la pobreza (Holtzmann y Jorgensen, 1999). 10 Las opciones reales para lograr este objetivo, en cada país, dependen de (i) que existan un marco regulatorio e institucional, incluyendo el marco macroeconómico, que permita a las personas individualmente y a las familias, ejercitar medidas de auto-protección a través de educación y entrenamiento, diversificación de cartera (en cuanto a capital humano, físico y financiero), etc., y (ii) que existan mercados de seguros competitivos, para riesgos mayores (ancianidad, sobrevivientes, seguro de salud, seguro de discapacidad, desempleo y activos) y sus correspondientes instituciones, de forma tal que la gente encuentre instrumentos de autoprotección disponibles. Estas actividades aseguradoras deben ser suministradas por el sector privado en lugar de por los gobiernos, a menos que no haya posibilidades de competencia en el mercado o que el mismo presente alguna falla que no fuera aceptable a un costo social razonable.

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Según la teoría, existen tres categorías principales en la gestión del riesgo social, Prevención del Riesgo, Mitigación del Riesgo y Tratamiento del Riesgo. (Holtzmann y Jorgensen, 1999). La Prevención del Riesgo se refiere a un conjunto de medidas que reduzca la probabilidad de que un riesgo determinado vaya a efectivamente ocurrir, tal como quedar desempleado, lo que sería evitable a través de reformas del mercado laboral. La Mitigación del Riesgo a su vez, serían un conjunto de medidas que, si bien se aplican igualmente antes que el riesgo se materialice en hechos, incluye estrategias para disminuir el impacto potencial de los mismos, tales como proveer educación de alta calidad a fin de que los trabajadores estén mejor preparados para cambios estructurales en la demanda laboral. Finalmente, el Tratamiento del Riesgo, que apunta a aliviar la fuerza del impacto una vez que éste ha sucedido, tales como programas de trabajo en servicios comunitarios para aquellos desemp leados que necesitan asistencia pública y se encuentran en condiciones de trabajar. 11 En la práctica, la línea divisoria entre estas tres estrategias, es menos notoria. En su aplicación práctica para el caso de Argentina, hemos considerado más útil el dividir las estrategias en dos categorías, una para la Prevención y Mitigación del Riesgo, y la otra para el Tratamiento del Riesgo, como se advierte en el Cuadro 2. A fin de organizar el análisis sobre la gestión del riesgo social en Argentina, primeramente clasificamos a la población por grupos de edad, desde el nacimiento hasta el fallecimiento, y calculamos la cantidad de pobres e indigentes por cada grupo de edad (Cuadro 1). En segundo término, individualizamos los factores de riesgo primordiales para cada grupo de edad, y los indicadores principales de éstos riesgos. Un indicador clave que ayuda a definir los grupos vulnerables es la pobreza, en este sentido la población en pobreza está más expuesta al riesgo y tiene menos instrumentos a su disposición para enfrentar ése riesgo. Tercero, donde nos fue posible, hemos provisto los valores vigentes de los indicadores de riesgo entre la población pobre de Argentina, y hemos calculado la cantidad de población pobre que no está cubierta por los Cuadro 1: Cantidad de Población, por Grupos de Edad y Niveles de Pobreza, 1998

Grupo de Edad 0-4 5-14 15-24 25-64 Mayores de 65 Total

11

Porcentaje del Total de Población 8,8% 3.168.000 18,4% 6,624,000 18,1% 6.516.000 44,5% 16.020.000 10,2% 3.672.000 100% 36.000.000

Pobres 43,2% 1.368.576 45,3% 3.000.672 30,6% 1.993.896 23,5% 3.764.700 13,2% 484.704 29,4% 10.584.000

Indigentes 12.2% 386,496 13.0% 861,120 7.0% 456,120 5.0% 801,000 1.4%5 51,408 7.1% 2,556,000

A menudo, asistencia social general no relacionada directamente con ninguna conmoción específica debe proveerse a fin de apoyar grupos vulnerables que no están en condiciones de cuidarse a sí mismos, tales como ancianos pobres sin cobertura ni pensión, los discapacitados pobres, madres solteras con muchos niños, niños pobres y mal nutridos, niños de la calle, etc.

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programas vigentes al presente. Finalmente, hemos analizado medidas posibles para salvar las brechas encontradas, efectuando la distinción entre estrategias para la Prevención y Mitigación del Riesgo, y estrategias para el Tratamiento del Riesgo, así como hemos clarificado el papel de los programas de Protección Social en la ejecución de éstas estrategias. El Cuadro 2 sintetiza dicho marco analítico. Estos cálculos se basan en los índices de pobreza urbana y porcentajes poblacionales por edades, tal como se han computado en los datos del estudio EPH (Lee, 1999). No hay disponible ninguna evaluación confiable de pobreza para las áreas rurales, las que representan aproximadamente un 11% del total de la población nacional, es decir unos 3,9 millones de personas. Investigaciones recientes de dos provincias rurales, ubican el porcentaje de pobreza rural en índices del 45% al 75%. Utilizando estos cálculos como límites superior e inferior, el índice nacional de pobreza, corregido, se ubicaría entre el 31% y el 34%. Esto significaría que el número total de pobres, se ubicaría entre 11.2 millones y 12.4 millones en el límite máximo, casi dos millones más que lo indicado en el cuadro anterior.

2.1 El Papel de la PS en el Tratamiento de Grupos de Riesgo Fundamentales Al examinar los grupos de riesgo en Argent ina, resulta claro que el tratamiento de los mismos no es solamente una cuestión de diseño y ejecución de políticas de PS. Además de los problemas estructurales del mercado laboral que redundan en alto desempleo y subempleo, la Argentina tiene brechas considerablemente grandes en la provisión de servicios básicos e infraestructura. Estas debilidades en el marco macroeconómico y en la provisión de servicios afecta más a los pobres (incrementa su vulnerabilidad) y hace que los programas de asistencia social deban cumplir un papel mayor de lo que sería de esperar, dados los ingresos per capita del país y el alto nivel del gasto social. Si bien esto pone en duda la eficacia de dicho gasto en el sector social, también resalta el papel que otros servicios sociales como educación y salud pública tienen en la satisfacción de las necesidades de los grupos en riesgo más importantes. El Cuadro 3 resalta dicha distinción clarificando las estrategias necesaria para cada área o sector específico de acuerdo al grupo de edad respectiva y al papel específico de las políticas y programas de PS.

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Cuadro 2: Argentina: Riesgos por Grupos de Edad, Indicadores Principales de Riesgo, Valores Actuales y Objetivos de Riesgo, y Medidas Posibles para Cobertura de Riesgos Grupos de edad/ Porcentaje de Indigencia y Pobreza 12

0-5 Años14 12% indigentes 43% pobres 6-14 Años15 13% indigentes 45% pobres

15-24 Años 7% indigentes 31% pobres

25-64 Años 16 5% indigentes 23% pobres

12

Riesgos Principales

- Atrofias en el desarrollo

Principales Indicadores de Indicadores de Valores Número de Indigentes Riesgos Seleccionados y pobres no Indigentes Pobres cubiertos13

- desnutrición - preescolar y/o programas cubiertos por el ECD

---

*= quinta parte más pobre -400,000 Indigentes 22%* 1,000,000 Pobres

- Educación deficiente - entrada tardía calidad (bajo desarrollo de - repetición de grado capital humano)

8%* 27%*

- bajo desarrollo de capital - Escuela Secundaria humano (calidad de Inscripción educación y/o resultados) Repetición - desempleo y/o bajos - desempleo ingresos - inacción (violencia, abuso - inactividad de sustancias, etc.)

62%*

-- Bajos ingresos

- desempleo - ingresos debajo de la pobreza (subempleo)

100,000 Indigentes 400,000 Pobres

33%*

36%

23%

800,000 Indigentes 3,700,000 Pobres

Cubriendo la brecha con estrategias de:

Prevención de Riesgos Tratamiento de Riesgos - Reducir la pobreza - Incrementar la cobertura en los programas de ECD - Reducción de la pobreza - reducción de la entrada tardía a las escuelas, repetición e incrementar la calidad - Reducción de la pobreza - incrementar la inscripciones en la escuela secundaria -- Educación sexual Empleo - ver debajo - Crecimiento intensivo del mercado - Mercado de trabajo flexible

- Cuidado del desnutrido

- Educación suplementaria

- Educación suplemental - Becas y/o ingresos suplementarios dependiendo de la asistencia a clase - Programas juveniles

- Trabajo Comunitario - Ingresos Suplementarios -Educación adicional -Entrenamiento orientado-búsqueda de trabajo asistida

Los cálculos de las cifras de Indigencia y Pobreza, se efctuaron en base a la Encuesta Permanente de Hogares de 1998, la que abarca el 70% de la población urbana. Por lo tanto en estos cálculos se han omitido las áreas rurales. Si bien no existen datos fidedignos a nivel nacional,los sondeos efecutados en dos provincias rurales calcularon un índice de indigencia de al menos 30%, y de pobreza alrededor del 75% (Banco Mundial, 1999). 13 Para notas explicativas sobre métodos de calculo utilizados, ver Anexo 1. 14 Los Indices de pobreza e indigencia, son para niños de 0 a 4 años de edad, calculados por el Banco Mundial, 1999. 15 Los Indices de pobreza e indigencia, son para niños de 5 a 14 años de edad, calculados por el Banco Mundial, 1999..

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 9

Grupos de edad/ Riesgos Principales Porcentaje de Indigencia y Pobreza 17 Mayores de 65 - Bajos ingresos Años 1.4% indigentes 13% pobres Población en - Cuidado médico General ineficiente 7% indigentes 29% pobres

16

- Viviendas humildes y/o falta de infraestructura básica

Principales Indicadores de Indicadores de Valores Número de Indigentes Riesgos Seleccionados y pobres no Indigentes Pobres cubiertos18 - Porcentaje de la cobertura de las pensiones

47%

55%

Cubriendo la brecha con estrategias de:

24,000 Indigentes 200,000 Pobres

- Incrementar la cobertura en el sistema de SIJP

- Incrementar la cobertura pensiones no contributivas Sistema de Salud

- Cobertura del seguro medico

35%*

1,700,000 Indigentes 6,000,000 19 Pobres

- Seguro medico

- agua potable

66%*

--alcantarillado

53%*

- en áreas proclives a inundaciones

28%*

200,000 h. Indigentes 800,000 h. Pobres 250,000 h. Indigentes 1,000,000 h. Pobres 150,000 h. Indigentes 600,000 h. Pobres

-ahorros/hipotecas Subsidios de vivienda - inversión en provisión de agua y saneamiento, - titulación de vivienda - reasentamiento

Las tasas de indigencia y pobreza se estiman en el promedio para las categorías de edad 25-39 y 40-64, tal como se calcularon en el Banco Mundial, 1999. Las tasas de desempleo y brechas de cobertura incluyen la fuerza de trabajo total (edades 15-64). 17 Los cálculos de las cifras de Indigencia y Pobreza, se efctuaron en base a la Encuesta Permanente de Hogares de 1998, la que abarca el 70% de la población urbana. Por lo tanto en estos cálculos se han omitido las áreas rurales. Si bien no existen datos fidedignos a nivel nacional,los sondeos efecutados en dos provincias rurales calcularon un índice de indigencia de al menos 30%, y de pobreza alrededor del 75% (Banco Mundial, 1999). 18 Para notas explicativas sobre métodos de calculo utilizados, ver Anexo 1. 19 Notar que esta brecha refleja el número de personas que no tienen cobertura de seguro de salud, muchos de los cuales tienen acceso al sistema de salud pública.

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 10

Cuadro 3: Riesgos más Importantes por Grupo de Edad, Roles Sectoriales y de la PS en el Tratamiento de los Riesgos Grupo de Edad 0-5

6-14

15-24

25-64

Riesgos Principales

Cobertura de Otros Programas

Atrofias en el desarrollo infantil

SEI - Servicios de Educación Inicial

Baja calidad de educación Ingreso tardío a las escuelas Mayores de la edad promedio para el grado Bajo índice de secundaria completa

Mejorar la calidad de la educación primaria Reducir el ingreso tardío y la repetición de curso

Embarazos adolescentes, Enfermedades de transmisión sexual (ETS) Bajos ingresos (desempleo/subempleo)

Promover el acceso y/o calidad de la educación secundaria Cursos de recuperación Programas de salud reproductiva Promover el crecimiento intensivo del mercado laboral (énfasis en las PYMEs) Reformas del mercado laboral

Mayores de 65

Bajos ingresos

Población en general

Escaso acceso y/o calidad de los sistemas de salud

Provisión de servicios de salud

Viviendas de baja calidad

Ahorros y facilidades para la hipoteca; viviendas de valores razonables, inversión en la infraestructura básica (agua, alcantarillado, etc.) Programas de Titulación

Bajo índice de acceso a la infraestructura básica Asentamiento inseguro en áreas propensas a las inundaciones

Papel del la Protección Social Seguridad Social Asistencia Social

--

--

--

Programas para el Desarrollo infantil temprano --

Becas y/o incentivar programas de regreso al colegio

Seguro de desempleo

Trabajo comunitario, transferencia de ingresos, capacitación y/o asistencia en la búsqueda de trabajo

Seguridad social (pensiones contributivas) Seguro médico

Transferencia de ingresos (pensiones no contributivas)

Subsidios para viviendas

Traslado a zonas más seguras

3. Análisis de Programas de la PS Vigentes Financiados con Fondos Federales en la Argentina La presente sección analiza los riesgos más importantes a que se enfrentan los diversos grupos de edad y los programas actualmente en ejecución en el ámbito del gobierno federal, examinando (hasta donde los datos disponibles nos lo permitieron) su eficacia para alcanzar a las poblaciones objetivo de los mismos y presentando algunas opciones posibles en el futuro. Como hemos me ncionado anteriormente, este análisis no cubre programas sociales provinciales ni municipales, ni tampoco aquellos ejecutados por ONGs. Es importante

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señalar que se calcula que los programas con financiación del gobierno nacional representan solamente la mitad de todos los programas de asistencia social para los pobres en Argentina. 3.1 Edades de 0 a 5 Años: Desarrollo Infantil Temprano (DIT) Los niños de entre 0 y 4 años de edad tienen índices muy altos de pobreza (43,2%) y de indigencia (12,2%) en relación al resto de la población. Por lo tanto, los 1,4 millones de niños pobres e indigentes representan un grupo prioritario para acciones de PS que reducen riesgos a corto plazo (por ejemplo, de malnutrición) y que incrementan las posibilidades futuras de salir de la pobreza. La evidencia internacional recabada indica claramente que los programas de Desarrollo Infantil Temprano (DIT - nutrición, cuidados infantiles, desarrollo educacional temprano) otorgan una oportunidad inigualable para interrumpir el ciclo intergeneracional de pobreza, al mejorar de por vida el potencial de ese niño para acumular capital humano, y por lo tanto su productividad e ingresos. 20 Entre los beneficios que se encuentran están el incremento en el desarrollo emocional y cognoscitivo, mejoramiento de los indicadores de salud materno- infantil, mejoramiento en el desempeño educativo , mayor autosuficiencia económica (inicialmente para los padres y más adelante para sus hijos) ingresos más altos y disminución en el uso de programas de asistencia social, y reducción en los niveles de criminalidad cuando estos niños crecen. Sin embargo, comparado con países desarrollados y aún con muchos países de América Latina, Argentina tiene pocos programas de DIT. Entre los niños de 3 a 4 años de edad, solamente el 22% del quintil de poblaciòn màs pobre acude a una guardería u otra clase de centros de puericultura (Siempro, 1999). Los programas vigentes se concentran en la provisión de suplementos alimentarios, cubriendo aproximadamente la mitad (44%) de los niños entre 0 y 2 años de edad de la población con menos recursos, y un 20% de los niños entre 3 y 4 años de edad en el mismo segmento de ingresos (Paqueo y Lee, 1999). No resulta claro què proporción de los niños entre 0 y 5 años de edad está enfrentando un riesgo real de malnutrición, o el papel que los programas actuales pueden cumplir en la eliminación de este riesgo. Los datos disponibles señalan que en este segmento, es decir en el quintil màs pobre, solamente el 9.7% de los bebés nacen con bajo peso, es decir menos de 2,5 Kg. Pero què porcentaje de este índice es resultado de los programas vigentes, y hasta què punto las familias podrían sostener los niveles actuales de nutrición si estos programas no existieran, es desconocido. 21 20

La reputación de los programas de DIT, es que son muy beneficiosos para los niños que la reciben, como lo demuestran las evaluaciones comparativas realizadas. El estudio realizado por Karoly y otros en la Rand Corporation, que comprende nueve programas en los Estados Unidos, (entre ellos el Preescolar Perry, el Early Training Project y el Chicago Child-Parent Center) llegó a la conclusión de que éstos programas otorgan, tanto a los niños como a sus padres, beneficios considerables y a un costo razonable, comparándolos con los obtenidos por niños y padres que también tiene bajos niveles socioeconómicos, pero que no participaron de los mismos. Deutsch, en 1998, también cita beneficios similares, particularmente en el caso de madres que forman parte de la fuerza laboral, en varios países latinoamericanos. 21

La reputación de los programas de DIT, es que son muy beneficiosos para los niños que la reciben, como lo demuestran las evaluaciones comparativas realizadas. El estudio realizado por Karoly y otros en la Rand Corporation, que comprende nueve programas en los Estados Unidos, (entre ellos el Preescolar Perry, el Early

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Programas Nacionales de Desarrollo Infantil Temprano, 22 Cobertura, Objetivos y Costos: Programa de Asistencia Materno Infantil (Atención de la Madre y el niño, PROMIM). Este programa, ejecutado por el Ministerio de Salud, provee servicios de salud, o sea cuidados previos y posteriores al nacimiento, así como suplementos alimenticios en puestos de atención sanitaria y clínicas, y viene recibiendo apoyo del Banco Mundial desde 1993 (PROMIN I y II). La población objetivo de este programa son las mujeres embarazadas, los niños menores de dos años y los niños subalimentados menores de seis años. El total de este objetivo poblacional se calcula en 1,5 millones de madres y niños, (1998) pero la cifra exacta es desconocida. Sin embargo, a juzgar por las cifras globales de incidencia que tienen todos los programas de alimentación y comidas, la cobertura de éste programa para los grupos más pobres es baja, a pesar de que el gasto es alto ($72,5 millones en 1998). Programa Asistencia Nutricional Infantil (PRANI). Este programa, ejecutado por la Secretaría de Asistencia Social, dirige y provee asistencia alimentaria a niños pobres de entre 2 y 14 años de edad. El programa consiste en comidas que se sirven en las escuelas u otros centros de alimentación donde los niños pueden recibirlas. 23 En 1998 el programa cubrió 320.000 niños de entre 2 y 6 años, y aproximadamente 137.000 niños de entre 7 y 14 años, a un costo fiscal total superior a los $35 millones. Al presente, el programa se centra en otorgar soporte nutric ional, pero la intención del gobierno es transformar paulatinamente estos centros hasta convertirlos en centros de cuidados infantiles integrales completos. Programa de Atención a Niños y Adolescentes en Riesgo Social (PROAME). Este programa, también ejecutado por la Secretaría de Acción Social, se focaliza en niños de 0 a 18 años de edad, bajo circunstancias especiales (o sea de “alto riesgo” dada su pobreza extrema) proveyendo asistencia en el desarrollo físico, y servicios de apoyo sociales y psicológicos. La cobertura del segmento de 0 a 5 años es relativamente pequeña, (5.375 de un total de 117.000 beneficiarios). Este programa no es de DIT, si bien se otorga alguna asistencia psicológica y comida a los niños. El presupuesto asignado para éste programa en 1999, fue de $10,7 millones.

Training Project y el Chicago Child-Parent Center) llegó a la conclusión de que éstos programas otorgan, tanto a los niños como a sus padres, beneficios considerables y a un costo razonable, comparándolos con los obtenidos por niños y padres que también tiene bajos niveles socioeconómicos, pero que no participaron de los mismos. Deutsch, en 1998, también cita beneficios similares, particularmente en el caso de madres que forman parte de la fuerza laboral, en varios países latinoamericanos. 22

No hay mucha información con respecto a programas de DIT en el ámbito provincial o municipal, pero estos son, probablemente, pequeños y con presupuestos limitados. Los programas de DIT, generalmente son ejecutados a nivel local o comunitario pero con financiación del gobierno federal, el que muchas veces se efectiviza como descuentos de impuestos por cuidados infantiles. 23 Montos adicionales considerables, para comedores escolares, son financiados por el gobierno nacional, transfiriendo los recursos a las provincias.

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Estrategia de PS para el Grupo de 0 a 5 años: Problemas y Opciones La estrategia actual pone énfasis en forma casi exclusiva en acciones de índole nutricional. Los dos programas nacionales más grandes para niños de entre 0 y 5 años (PROMIN y PRANI) se centran, principalmente, en la provisión de alimentos. El gasto total de estos programas es de $107,4 millones, que equivale a $82,6 por año por cada niño pobre (en el grupo de 0 a 4 años de edad), o de $282,6 por cada niño indigente. Sin embargo, la efectividad de estas acciones de apoyo nutricional entre la población de 0 a 5 años es desconocida. Estos programas necesitan ser evaluados para determinar si la presente asignaciòn de fondos en programas de nutriciò n es realmente prioritaria para la población argentina de 0 a 5 años, o si estos recursos podrìan ser utilizados más eficazmente en apoyo de programas DIT. Como parte de la finalización del primer programa de Cuidados Maternos e Infantiles y Proyecto de Nutrición financiado por el Banco, (PROMIN I) es necesario efectuar una evaluación completa de los costos y beneficios de las acciones desarrolladas bajo el mismo. Aún más, no existen relevamientos nacionales de nutrición (si bien hay algunas iniciativas provinciales para compilar estos datos), por lo que no hay bases reales para individualizar las deficiencias nutritivas entre los pobres, ni siquiera entre la población de Argentina en general. Con independencia de si los programas actuales de apoyo nutric ional continúan o no, la Argentina debería pensar en poner énfasis en los programas de desarrollo cognoscitivo. Hay dos posibilidades que Argentina puede considerar, como acciones de Protección Social en Desarrollo Infantil Temprano: Centro comunitarios de cuidados infantiles, patrocinados por el gobierno: estos son desarrollados y ejecutados por la misma comunidad, y usualmente las que operan los centros son las mismas madres de dicha comunidad, a las que se le ha dado la asistencia técnica y el entrena miento necesario en desarrollo infantil. Estos programas incluyen asistencia nutricional, (alimentos y educación en nutrición para las madres cuidadoras y padres en general), entrenamiento en estimulación sicológica de los niños así como en la aplicación de técnicas de evaluación de estimulación sicomotriz y del crecimiento. Las diversas formas en que el gobierno federal, provincial, local u otros entes gubernamentales y no gubernamentales pueden financiar éstos programas, incluyen efectuar pagos a la comunidad respectiva en función de la cantidad de niños que son atendidos (per cápita), u otros sistemas de pago en función de la demanda y los servicios que se otorgan. Alentar la provisión de servicios por parte de las ONGs y el Sector Privado, en un sistema bajo regulación del gobierno federal. El gobierno es quién determina los estándares de calidad a aplicar, norma y supervisa a los proveedores de servicios de DIT. La financiación o subsidios para estos proveedores también pueden ser asignados per cápita o de acuerdo a otros sistemas basados en la demanda. En ambas opciones, el costo bruto, por niño, usando comparadores internacionales, es de $350, por año. Suponiendo que actualmente no hay ninguna cobertura, el costo para proveer servicios de DIT a todos los niños indigentes de entre 0 y 4 años de edad costaría $135 millones. La provisión del servicio a todos los niños en este grupo de edad podría

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costar $479 millones. Sin embargo, sòlo el 20% de los niños de entre 3 y 4 años de edad en el quintil de ingresos màs pobre concurre a clases preescolares. Por lo tanto, extender la cobertura a todos los niños costaría un 20% menos que las cifras brutas mencionadas. 3.2 Edades de 6 a 14 y de 15 a 24 Años: Educación Primaria y Secundaria La enseñanza primaria para niños de entre 6 y 14 años de edad en Argentina es prácticamente universal. La concurrencia a clases entre este mismo grupo de edad, es del 98,9% en toda la población en general, y del 97,8% en el quintil de poblaciòn màs pobre. La calidad y efectividad de la educación primaria, sin embargo, son deficientes, y esto se agudiza aún más en las escuelas ubicadas en vecindarios pobres y el conourbano (Banco Mundial, 1999, 24 Informe Educacional). Por ejemplo, el 27% de los niños entre 6 y 14 años de edad ha repetido al menos un año de la escuela primaria, contra un 4% del quintil de poblaciòn màs rico (Siempro, 1999). Hay problemas serios que se advierten cuando se analiza la cobertura y calidad de la enseñanza secundaria. Entre el grupo de 14 a 18 años de edad, el 27% no concurre a clase. De los jóvenes en éste grupo de edad, los que abandonan la escuela se concentran en el segmento más pobre, con un 38% en el quintil màs pobre, y solo 5% en el de mayores recursos. El índice por repetición de cursos, sin embargo, abarca a todos los grupos de ingresos. De toda la población entre 15 y 24 años de edad que concurren o concurrieron a clases en la escuela secundaria, el 31% repitió al menos un año (33% en la quinta parte de la población con menos ingresos y 22% en la de mayores ingresos, Siempro, 1999). En general, Argentina tiene un índice de estudios secundarios terminados muy bajo, al 52% del grupo de edad respectivo, comparado con el 80% de los países integrantes de la OCDE (Banco Mundial, Informe Ed ucativo, 1999). Las razones por esta elevada tasa de abandono de estudios secundarios parece ser una combinación compleja de factores de oferta y demanda. Del lado de la oferta, problemas que afectan a toda la población del país (que probablemente se reiteran constantemente) reflejan serias deficiencias en la calidad de las escuelas, entrenamiento docente, y carencia de materiales didácticos, lo que se combina con dificultades para llegar a las escuelas en ciertas áreas pobres y aisladas del conourbano y las zonas rurales. Del lado de la demanda, los bajos salarios que se ofrecen a los graduados secundarios (comparados con los graduados de educación superior) así como los costos directos y de oportunidad de concurrir a la escuela (incluyendo transporte, comidas fuera de la casa, materiales didácticos, etc.) pueden ser muy altos y fuera del alcance de los padres pobres. 25 24

Se sabe poco de la calidad educativa en áreas rurales que no estén reflejadas en los relevamientos disponibles. 25 Una proporción considerable de la juventud en edad de obtener educación secundaria, abandona sus estudios por causas des conocidas o, por lo menos, por causas que no han sido determinadas por las encuestas y otros relevamientos disponibles. Esto podría reflejar problemas de falta de motivación, carencia de desarrollo infantil temprano, y etc. Un estudio realizado en la provincia de Mendoza, por ejemplo, encontró que el 43% de los adolescentes (14 a 19 años de edad) trabajaban, 12% estaban desempleados, y 45% estaban simplemente “inactivos” (Ministerio de Economía, 1999). Éste estudio también evidenció un problema de género, ya que hay más hombres que abandonan sus estudios (35%) que mujeres (25%). Resulta claro que es

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El gasto total en educaciòn en el ámbito nacional ($12.400 millones-- es decir un 3.8% del PIB) es similar al del resto de los países latinoamericanos, pero es algo inferior que el promedio de los países de la OCDE, al 5% del PIB. Los gastos efectuados por alumno varían mucho dependiendo de la provincia que se trate, salvo algunas excepciones, encontrando la asignación más baja per cápita en las provincias más pobres--las que tienen la mayor cantidad de población con necesidad básicas no cubiertas (Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI) (Banco Mundial, 1999, Informe Educativo). La operación y el financiamiento de los sistemas escolares primario y secundario en Argentina son tareas que recaen, mayoritariamente, en el ámbito de las provincias, las que controlan el 76% (es decir unos $9.400 millones) del gasto total del país en educación. 26 El gasto del gobierno federal en educación totaliza $2.700 millones, pero el grueso de estos fondos (71% o sea $2.000 millones) son para apoyar el sistema universitario nacional. Del total de los recursos federales asignados a programas de educación, primaria y secundaria, ($546 millones) aproximadamente la cuarta parte es canalizada a través del Plan Social Educativo, que es un programa compensatorio provisto con dichos fondos federales, orientado a las áreas pobres. Programas Federales: Educación Primaria y Secundaria El Plan Social Educativo fue presentado por el Gobierno Federal en 1993, como un programa orientado a reducir las disparidades en el gasto del sector educación entre las provincias, y como eslabón del proceso de descentralización de la enseñanza secundaria hacia las mismas. El programa provee fondos para invertir en infraestructura, reparaciones e insumos en zonas pobres, así como becas para incrementar la retención de alumnos secundarios. Durante 1998, las mejoras de infraestructura e insumos llegaron a más de 2 millones de niños en escuelas primarias y secundarias, y se otorgaron becas a 102.000 alumnos secundarios. El total presupuestado para este programa en 1998 fue de $133 millones, de los cuales $65 se invirtieron en las precitadas becas para educación secundaria, (aproximadamente $630 por alumno), y el resto para infraestructura e insumos varios, lo que representa un total de 24% del gasto federal total en educación primaria y secundaria. El PRODyMES (Proyecto de Descentralización y Mejoramiento de la Educación Secundaria) ha recibido financiación del Banco Mundial y es otro programa que está dirigido a proveer recursos a escuelas ubicadas en las áreas más pobres. Al presente no se ha obtenido más información sobre el mismo, en cuanto a su presupuesto, beneficiarios, y etc. Finalmente, el Pacto Federal de Educación también financia mejoras para la infraestructura de escuelas (83%) y equipos (17%). Este programa representa necesario investigar más profundamente para hallar las razones por las que los adolescentes abandonan sus estudios. 26

La mayoría de la financiación para educación en las provincias (61%), se efectúa con recursos transferidos desde el gobierno federal como participación conjunta, si bien este tiene poco control sobre como se gastan dichos fondos.

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aproximadamente el 18% del gasto del gobierno federal total, no- universitario (Banco Mundial, Informe Educacional, 1999) pero no resulta claro cuánto de éstos fondos está asignado específicamente a las zonas pobres. Estrategia de PS para Grupos de edad de 6 a 14 y de 15 a 24 años: Problemas y Opciones El riesgo prioritario que ambos grupos enfrentan es la baja acumulación de capital humano. La cobertura de la educación primaria en Argentina es excelente, pero la calidad es desigual.- El índice de cobertura de la educación secundaria es muy bajo y, nuevamente, la calidad es un problema serio, particularmente entre los grupos de más bajos ingresos. El mejor objetivo para la prevención del riesgo es lograr cobertura universal y de alta calidad para la educación básica (es decir primaria y secundaria), y esto se encuentra dentro de la esfera de acción del sistema educativo, no en la de la Previsión Social. Sin embargo, en el corto plazo, programas que integren la red de seguridad pueden ser efectivos para el tratamiento de problemas de concurrencia a clases (dando incentivos a los niños para que continúen yendo a la escuela) el cual, en este caso, es un problema de la educación secundaria solamente. Dichos programas adquieren su máxima efectividad cuando se combinan con políticas educativas orientadas a mejorar la calidad de las escuelas, lo que al presente es un factor que desalienta mucho la concurrencia a clases en la escuela secundaria. Ampliación de los Programas Vigentes de Becas para la Educación Secundaria. El programa vigente recibe fondos parciales del Banco Interamericano de Desarrollo, (BID) y podría ser ampliado para ofrecer becas para alumnos pobres en edad de concurrir a la escuela secundaria, ya sea para comenzar a concurrir o para continuar recibiendo clases. Para recibir estas becas los alumnos deberìan satisfacer ciertas condiciones, como mantener un cierto promedio acadèmico u otro tipo de requisitos Recientemente la Provincia de Buenos Aires ejecutó un proyecto que podría servir de modelo para un programa nacional de becas para la educación secundaria. Este programa, en operación desde principios de 1999, ofrece una beca mensual de $100 a unos 100.000 estudiantes pobres en alto riesgo de abandonar sus estudios Esto ha coincidido con un incremento en la inscripción de alumnos secundarios, del 46%. 27 Tomando este programa como base, se ha estimado que cubrir a toda la población pobre entre 14 y 18 años de edad que al presente no concurre a la escuela secundaria, costaría aproximadamente $400 millones por año, a unos $1.000 por alumno, por año. Una buena alternativa sería becas para que los niños pobres pudieran cubrir el costo de escuelas privadas, cuando se carezca de educación pública, o cuando las instituciones privadas sean de mejor calidad que las públicas pero los niños pobres no puedan asistir a las mismas por razones de costo. Programas de Compensación Educativa para ayudar a los jóvenes a que regresen al sistema educativo formal, o para dar entrenamiento técnico que incremente sus posibilidades en el mercado laboral. Sin embargo, la experiencia recabada por la OECD con programas de ésa naturaleza, especialmente aquellos diseñados para reducir la tasa de 27

Las becas se otorgan en virtud de un proceso de solicitudes y selección de amplio espectro.

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desempleo entre la juventud, no arroja índices que demuestren un gran éxito (ver sección 3.3). Un modelo con mejores posibilidades sobre el que se podría trabajar, sería el de institutos terciarios comunitarios, como los que operan muy exitosamente en los Estados Unidos. Estas instituciones proveen programas y exámenes de equivalencia a nivel secundario, junto con cursos de uno y dos años, al final de los cuales se otorgan certificaciones específicas para trabajos técnicos, tales como computación, enfermería, gerencia de hoteles, etc. 3.3 Edades de 25 a 64 Años: Empleos La década de 1990 ha presenciado una profunda reestructuración económica en Argentina, yendo del profundo intervencionismo y proteccionismo estatal a una economía más abierta, orientada al sector privado. En general, este período ha sido de baja inflación y altas tasas de crecimiento. Sin embargo, el crecimiento no ha logrado generar oportunidades de empleo muy significativas, ni se han incrementado grandemente los ingresos de vastos sectores de la población, especialmente los trabajadores no calificados y los pobres. La tasa de desempleo creció aceleradamente de un promedio de 5% en la década de 1980, a mucho más del 10% en los 90, llegando a un máximo de 18.4% en 1995 (Guasch, 1999). A partir de Marzo de 1999, la tasa de desempleo se estabilizó en un 14.5%, que equivale a 2 millones de personas, pero con una incidencia mucho más alta entre los indigentes (36.5%) y los pobres (22.6%) en relaciòn al resto de la poblaciòn (8.9%) (Banco Mundial, 1999). El incremento en los ingresos anuales promedio se concentra en las categorías laborales profesionales (5.6%) y empleados calificados (3.9%) lo que contrasta con los no calificados (2.2%) con lo cual la distribución de los ingresos ha empeorado en el período precitado (Banco Mundial, 1999). De acuerdo a cálculos realizados sobre el impacto que tienen diversas características de los hogares argentinos, en función de las probabilidades que tienen de ser pobres, (Banco Mundial, 1999) se concluyó que el desempleo es uno de los más determinantes más significativos para la pobreza. Corroborando esta conclusión, los mismos pobres definen a la falta de trabajo como la fuente de riesgo más importante en sus vidas (Cesilini y otros, 1999). El desempleo se concentra mayoritariamente entre adolescentes (24%), y en la población en general es mayor entre las mujeres (15%) que entre los hombres (12%). 28 Aún así, el incremento del desempleo durante la primera mitad de los 90 afectó más a hombres y mujeres en la edad más productiva, (35 a 49 años), siendo que la tasa respectiva creció dos veces y media entre octubre de 1987 y mayo de 1994. Por otra parte, el declive de la tasa de desempleo desde 1995, ha beneficiado a ambos grupos de forma similar (Guasch, 1999).29 Sin embargo, la mayoría de los pobres en Argentina están empleados, y la tasa de empleo es del 63.5% entre los indigentes y del 77.4% entre los pobres. Por lo tanto, para la 28

Las edades de ésta categoría de adolescentes, no están especificadas in Guasch, 1999. Guasch (1999) también hace notar que “tal como la distribución en grupos de edad, la distribución del desempleo por sexos en Argentina es mucho más similar a los de la Comunidad Europea y los Estados Unidos” que a la de otros países en desarrollo. 29

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mayoría de los pobres, la pobreza en sí es un producto del subempleo, y se deriva de los bajos ingresos (productividad) y/o de la cantidad de horas trabajadas, más que del desempleo en sí. Los sectores con bajos ingresos en los que se concentran los pobres que tienen empleo son construcción, servicios y el sector informal. 30 El promedio de horas trabajadas por semana es menor para ambos, los indigentes, (34.9%) y los pobres (41.7%) que para los que no pertenecen a esas categorías (67.3%). Dados los altos índices de desempleo entre los pobres, y que este sector tiene plena conciencia de que el empleo es un factor subyacente primordial en su condición de pobreza, estos índices tan bajos de participación en la fuerza laboral reflejan probablemente los efectos del desaliento que éstos trabajadores experimentan. Varios estudios han investigado las causas para que haya un desempleo tan alto en Argentina, 31 El problema de bajos ingresos entre los pobres con trabajo, sin embargo, ha recibido menos atención. La estrategia del gobierno para enfrentar estas circunstancias, mientras tanto, es una combinación de reformas del mercado laboral a fin de elevar la demanda de trabajadores, junto con una serie de acciones de Protección Social que incluyen seguro de desempleo, trabajo comunitario para quienes reciben asistencia social, y programas activos de entrenamiento de acuerdo a las necesidades del mercado laboral.

Programas de Protección Social en el Mercado Laboral: Cobertura, Orientación y Costos. Seguro de Desempleo. La Atención del Seguro de Desempleo de la ANSES (Administración Nacional de Seguridad Social) provee seguro de desempleo para trabajadores que son despedidos del sector formal de la economía. La cobertura se extiende de 4 a 12 meses, dependiendo de la cantidad de meses trabajados durante los 36 meses anteriores a quedar desempleado, y otorga un máximo de $300 por mes, calculado como porcentaje del salario del último mes trabajado. El programa en la actualidad transfiere 30

Algunos escenarios simulados recientes determinan que si efectivamente Argentina lograra empleo pleno, los índices de pobreza e indigencia bajarían, de 29% a 23% y de 7% a 4% respectivamente, pero estarían aún muy lejos de eliminar estos problemas completamente ya que los trabajadores no calificados ganan salarios muy bajos. Aún más, estos escenarios partieron de la base que el incremento en la necesidad de trabajadores se produciría por un incremento en la demanda. Si los índices de empleo crecieran por efecto de incremento de la oferta de trabajadores (por ejemplo, por mayor flexibilidad del mercado laboral) lo cual reduce los salarios reales, la reducción de la pobreza referida sería aún menor (Banco Mundial, 1999). 31 Entre otras, las causa son la reducción del sector público, privatización de empresas del estado, apertura de la economía a la competencia extranjera y la consecuente reestructuración del sector privado, así como los relativamente altos costos laborales y rigidez del mercado laboral. Por otra parte, el Plan de Convertibilidad, con todo lo importante que ha resultado para estabilizar la inflación, también ha significado que el mercado laboral absorbe la mayoría del impacto ante los choques externos (por ejemplo, la crisis de México en 1995 y la de Asia-Rusia en 1997-1998) lo que redunda en despidos o baja demanda de mano de obra, ya que la inflación no puede erosionar los ingresos reales (Guasch, 1999). Notablemente, tanto Chile como México sufrieron largos períodos de crecimiento lento del empleo después de haber liberalizado sus economías, y antes de volver a absorber trabajadores a tasas más rápidas, haciendo que algunos sugirieran que las altas tasas de desempleo podrían ser resueltas en el mediano plazo, a través de una consolidación de planes de liberalización (Banco Mundial, 1999).

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ingresos a aproximadamente 105.000 personas por mes, cubriendo el 5.2% del total de desempleados que calcula en 2 millones de personas, a un costo de $334 millones por año. Brechas no Cubiertas por los Programas: •

94% de los desempleados no están cubiertos por éste programa. Dada la concentración de pobres en el sector informal, estos son los menos probables a tener cobertura de seguro de desempleo. 32

•

El máximo beneficio posible podría mantener a una familia de 4 personas sobre el límite de la indigencia, ($69 por mes) pero mantendría menos de dos personas sobre el límite de pobreza ($160 por mes). 33

•

La cobertura se extiende por un máximo de doce meses, sin proporcionar alternativas para ayudar a los receptores en el período de transición hasta que se reinserten en la fuerza laboral, o para mantenerlos fuera de la pobreza hasta que consigan empleo. 34

Programas de Trabajo Temporal: Trabajar: “Trabajar” es el programa de empleo temporal más grande de Argentina. Se encuentra en operación desde 1995, con apoyo del Banco Mundial, proveyendo en la actualidad un ingreso mensual de $200 a una cantidad aproximada de 240.000 personas por año. La duración promedio de los empleos por participante en este programa es de 5 meses. 35 La población objetivo a la que este programa se dirige es la de los desempleados pobres, que se calcula en 1.357.995 personas (octubre 1997), de las cuales Trabajar cubre el 17.8%. El programa es autodirigido, en el sentido de que provee salarios bajos para atraer solamente a los desempleados pobres. La evaluación de los resultados obtenidos sugeriría que esta orientación es buena, ya que más de la mitad de los participantes provienen del diez por ciento más pobre de la población y más del 80% del sector pobre (Jalan y Ravallion, 1998). Existen otros tres programas adicionales de empleo. “Servicios Comunitarios” para mujeres, “Proempleo” para trabajadores mayores de 38 años de edad y “Forestar” para las poblaciones rurales. Los tres, en su conjunto, emplean otras 51.000 personas, llevando la cobertura total de la población objetivo a 21.4%. 36 La asignación presupuestaria total para éstos programas en 32

Por definición, nadie en el sector informal (o sea 38% de la fuerza laboral y 45% de los pobres con empleos) tiene acceso a éstos beneficios. 33 Los cuestionamientos que deberían hacerse en éste sentido, serían ¿cuánto es el beneficio mínimo?, ¿Cuánta gente recibe la transferencia de recursos máximo de $300?, ¿Cuánta gente recibe transferencias mensuales inferiores a los $160, es decir menores que el límite de pobreza? y ¿Cuánta gente recibe transferencias mensuales inferiores a $69, es decir menos que el límite de indigencia? 34 Sin embargo, la temporada de trabajo promedio es de 5 meses, y solamente el 7% de los desempleados dicen haber tenido un período de trabajo mayor a 12 meses (Banco Mundial, 1999). 35 No hay límite máximo en tiempo, para participar en el programa. Sin embargo, ser empleado nuevamente en el programa dependería de un nuevo proyecto de “Trabajar” (construcción de infraestructura) en la comunidad del beneficiario. 36 El Ministerio de Trabajo también cita los “Programas Especiales de Trabajo” que se describen como “acciones no cuadrables en otros programas” con transferencias totales a los beneficiarios de $6.538.000 entre enero y agosto de 1999 y PROEMPRI que subsidian empleos en el sector de construcción, con transferencias totales de $591.200 en el mismo período. Calculando la participación por persona en 4 meses y una

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1999, fue de $251.591.000 de los cuales $184.412.500 se han desembolsado a los beneficiarios hasta octubre de 1999. Brechas no Cubiertas en la Cobertura de los Programas: •

78% de la población objetivo (desempleados) no están cubiertos por éstos programas.

•

La cobertura que se le brinda a la población objetivo no es uniforme sino que varía mucho entre las diversas provincias (a nivel departamental y municipal) desde menos del 5% a muy por encima del 100% de los pobres desempleados.

•

El beneficio máximo ($200 por mes) alcanza solamente para mantener a una familia de 2 personas por encima del nivel de indigencia y a una sola persona por encima del nivel de pobreza. 37

•

El programa no brinda apoyo estructurado para asistir a los trabajadores en su transición hacia empleos permanentes (30% de los desempleados reportan como causal de desempleo, la de “finalización de trabajo temporal” y muchos empleados de Trabajar es probable que regresen a las filas de los desempleados una vez finalizada su participación en el programa).

Programas de Entrenamiento. Los dos programas más importantes de entrenamiento son ejecutados por el Ministerio de Trabajo, y son el “Proyecto Joven”, dirigido a personas de entre 16 y 35 años de edad con estudios máximos de secundaria completa y “Programas de Capitación” que se dirigen a trabajadores de ciertos sectores laborales específicos. 38 En 1999, hubo 26.049 beneficiarios de éstos programas (17.436 en el Proyecto Joven, y 8.613 en otros programas) lo que equivale a 1.4% de la fuerza laboral, a un costo total de $30.534.475 ($1.172 por beneficiario). Ingresos Suplementarios. El único programa existente que se asemeja a los Ingresos Suplementarios es el de Asignaciones Familiares, un subsidio por cada niño, para los trabajadores del sector privado y formal. No se han obtenido datos específicos sobre la cobertura, pero por definición, nadie que esté empleado en el sector informal tiene acceso al programa. Aún más, los beneficios no están direccionados correctamente ya que una proporción muy considerable de los beneficios totales son aprovechados por población de niveles de ingreso altos, y la población del sector informal es excluida automáticamente del programa. El presupuesto anual para este programa, que se financia a través de impuesto especial a los empleadores, es de $1.657 millones.

transferencia de $200 por mes, estos programas cubrirían 8.911 personas y elevaría la tasa de cobertura a 22%. 37 Con un índice de dependencia promedio (es decir la proporción de miembros de una familia que no están empleados con respecto a los que si están) de 4.1 entre los indigentes y de 3.0 entre los pobres, las familias promedio no lograrán dejar de ser indigentes o pobres, aún luego de recibir estas transferencias. 38 Otros dos programas, “Microempresas” e “Imagen” finalizaron a fines de 1997.

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Estrategias de PS para el Mercado Laboral – Problemas y Opciones. La formulación de una política que responda a los altos índices prevalecientes de desempleo y subempleo, (así como a la pobreza que éstos generan) está más allá de la esfera de acción de la Protección Social, dentro del marco macroeconómico, y de los sectores del mercado laboral y educación. Dichas políticas deberían apuntar a: a) Elevar la demanda a largo plazo de trabajadores (con salarios por encima del límite de pobreza) a través del desarrollo de una estrategia macroeconómica que aliente el crecimiento con uso intensivo de trabajadores (creación de empleos a través de programas activos en el mercado laboral, tales como incentivos a las pequeñas y medianas empresas, etc.) b) Implementar reformas que reduzcan la rigidez del mercado laboral, para abaratar el costo laboral (por lo tanto disminuyendo el impuesto a la nómina) y simplificar los procesos para emplear trabajadores, también incrementando la demanda de trabajadores. 39 c) En la parte de demanda, elevar la productividad y las ganancias potenciales de la fuerza laboral mejorando el acceso a la educación y su calidad. Por otro lado, las políticas de Protección Social deberían funcionar como una red de seguridad para responder a crisis de corto plazo que pongan a los ingresos en riesgo de suspenderse. Estos mecanismos deberìan funcionar para quienes pierden sus trabajos como consecuencia de desempleo estructural (generado por cambios en la estructura productiva, provocados por la transición de una economía cerrada a abierta) o de crisis externas y recesión, así como para quienes no logran int egrarse a la fuerza laboral y por ende, carecen de fuentes de ingreso (discapacitados, ancianos, etc.) Sin embargo, las reformas macroeconómicas comentadas en anteriormente en (a), (b) y (c) son, por naturaleza, de largo plazo y aún si se adoptaran inmediatamente es muy probable que no tuvieran un impacto significativo a corto plazo en la pobreza de Argentina. Por lo tanto, en el corto plazo, combatir los problemas actuales de la pobreza causados por un alto índice de desempleo y/o bajos ingresos, cae bajo la esfera de la Protección Social. La lista corriente de políticas entre las que se puede optar, basándose en la experiencia de países desarrollados, incluye el seguro de desempleo, trabajo comunitario para los beneficiarios de programas varios, programas de entrenamiento y colocación, y programas de apoyo para los ingresos (prestaciones monetarias). A excepción de las prestaciones de apoyo a los ingresos, la política de Protección Social de Argentina incluye todos éstos programas. Las opciones para expandir y reformar el sistema deberían centrarse en los siguientes problemas fundamentales: La Cobertura Otorgada por el Programa de Desempleo, es Insuficiente. Solamente un 6% de los desempleados tiene cobertura bajo el sistema de seguro de desempleo, y la 39

El programa de Modalidades Promovidas es un ejemplo de ésta política: Entre 1996 y 1998 (cuando el programa finalizó) más del 12% de los trabajos del sector formal (un tercio de los empleados nuevos) estaban bajo éste programa (según los cálculos de Guasch, 1999).

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cobertura de los desempleados pobres es probablemente aún menor, dado que los mismos se concentran en el sector informal que, por definición, impide la cobertura. Los programas de empleo temporal cubren un máximo de 21,4% de los pobres desempleados (suponiendo que el desvío hacia los no pobres es cero), dejando a más de tres cuartas partes de éste grupo (1.067.000 personas) sin cobertura. 40 Sin embargo, ampliar la cobertura de los pobres desempleados a través de una expansión del sistema formal de seguro no es una opción viable de forma inmediata, dada la gran cantidad de pobres con empleos en el sector informal (donde por definición el empleo no queda registrado en ningún lado, y ni empleados ni empleadores aportan contribuciones impositivas) sino que debería suceder en forma concurrente con las reformas del mercado laboral que reduzca los incentivos para el empleo informal. Mientras las reformas del mercado laboral se continúan implementando, las cuentas de ahorro individuales, podrían ser una opción temporal interesante 41 . En el caso de Argentina, una posibilidad sería la de liberalizar la normativa que regula a las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMEs) disminuyendo las tasas con las que contribuyen los empleadores, a fin de alentar la participación de programas de desempleo ya existentes. Otra alternativa sería la de establecer un sistema de subvenciones equiparadas por el cual se transferiría, en forma condicional, un peso por cada peso que aportara el empleado, con el mismo objetivo de alentar la participación, y crear una cuenta de ahorro de titularidad privada, pero subsidiada por el erario público. El potencial para creación de trabajo de las empresas pequeñas y medianas (PYMEs) es limitado. Una revisión superficial de la evidencia recogida en todo el país, demuestra que: 1) muy pocos de los desempleados aprovechan las oportunidades de ser trabajador autónomo (no más del 5% en países de la OCDE). 2) Las PYMES suelen tener corta vida: entre un tercio y la mitad de estas empresas cierran durante el primer año de operación. 3) Entre los que sobreviven, el efecto multiplicador en la creación de empleo es pequeño: cada empresa que sobrevive crea, en promedio, medio (0,50) trabajo adicional. 5) Ninguno de los gobiernos de países de la OCDE asigna más de un 10% de los fondos para programas de participación activa en el mercado laboral a PYMES, supuestamente porque otros programas son más efectivos en la creación de empleo (Dar y Tzannatos, 1999). Corroborando esta evidencia de la OCDE, el desempleo en Argentina, es inversamente proporcional al tamaño de la empresa donde se tuvo el último empleo (Guasch, 1999). Los programas de Trabajos Temporales (trabajos comunitarios o en obras públicas para beneficiarios del sistema) como “Trabajar”, son mecanis mos corrientes y efectivos para cubrir las brechas que produce el incremento del desempleo, particularmente entre los pobres. Sin embargo, estos programas suelen ser una forma relativamente costosa de transferir ingresos a los más pobres durante una crisis, porque las obras para las cuales se contrata a estos trabajadores requieren insumos complementarios 40

Posiblemente, dado que hay un índice natural de desempleo, los programas del empleo puede no incluir a todos los pobres desempleados. 41 Para más información sobre cuentas de ahorro individuales , especialmente en relación al desempleo, ver Guasch, 1999 y De Ferranti y otros, 2000.

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tales como materiales de construcción, y los salarios que se les paga son mayores a las transferencias directas de ayuda. 42 A menudo estos programas deben cumplir con normativas de salario mínimo, o estar muy cercanos a los valores prevalentes en el mercado para jornales diarios. Los programas de Trabajo Temporal de este tipo deben ser concebidos como opciones de políticas de corto plazo, a ser utilizadas en situaciones de emergencia, y que pierdan vigencia paulatinamente a medida que las condiciones mejoran. Por lo tanto, son programas complementarios a los que apoyo de ingresos cuya naturaleza es más cercana al medio y largo plazo (ver más abajo). Los bajos ingresos prevalecientes entre los pobres es una de las razones más poderosas para la pobreza. La mayoría de los pobres están empleados, pero no logran generar suficientes ingresos como para dejar de ser pobres. Una de las políticas que podría dar una respuesta a esto es la de incrementar los niveles de productividad. Algunas iniciativas recientes del gobierno también sugieren programas para transferencia de ingresos. Ambos son tratados más adelante. Programas de Entrenamiento. Basándonos en las experiencias recabadas en otros países del mundo, los programas de entrenamiento de Argentina, probablemente serán ineficientes, ya que proveen cobertura a un número muy reducido de personas en relación al total de la fuerza laboral desempleada, (1,4%) a un costo relativamente alto por beneficiario ($1.172). Aún más, la experiencia internacional en programas de entrenamiento es, en el mejor de los casos, mixta, es decir que obtener un impacto positivo en la tasa de desempleo parece depender principalmente del crecimiento económico. Asimismo, aún bajo condiciones de crecimiento, no todos los programas de entrenamiento funcionan bien, ya que aquellos que se dirigen muy específicamente a mujeres y otros grupos en desventaja son los que obtienen mejores resultados. Es de hacer notar que la juventud rara vez se beneficia de programas de entrenamiento u otras acciones que intervengan en la fuerza laboral, ya que es muy difícil corregir fallas de larga data en el sistema educativo a través de programas de entrenamiento que por definición son de corta duración y en una etapa relativamente tardía del desarrollo de los jóvenes. Los datos recabados también demuestran que entrenar nuevamente, en gran escala, a quienes han quedado desempleados por crisis económicas o por rápidos cambios en la estructura productiva, tiene poco impacto. En general, se ha comprobado que los programas de entrenamiento son más caros y menos efectivos que los de ayuda para conseguir empleo. Sin embargo, la ayuda para conseguir trabajo tiende a tener éxito en la reducción del desempleo solamente durante períodos de expansión económica general, no durante épocas de recesión económica. 43 • 42

Un programa de apoyo a los ingresos con objetivos específicos podría ser una política efectiva, de mediano a largo plazo, cuando el asalariado principal de la familia

De acuerdo a las estadísticas del Ministerio de Trabajo, el monto promedio transferido a cada beneficiario de Trabajar es aproximadamente $ 1.200 (dividiendo en monto total transferido a los beneficiarios, anualmente, por el número de beneficiarios anual. El costo total de programa, por beneficiario es aproximadamente $ 2.500 incluyendo materiales de construcción y costos administrativos. 43 Para países de la OCDE con políticas laborales activas, nos hemos basado profusamente en Dar y Tzannatos, 1999.

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no puede trabajar debido a características propias del hogar respectivo (que esté discapacitado, padres solteros, etc.) o cuando el ingreso per cápita es inferior al nivel de pobreza. Este tipo de programas puede ser diseñado con el doble propósito de formar parte de la estrategia de desarrollo de capital humano del país, en el largo plazo (orientándolo a familias pobres con niños en edad escolar, condicionando los beneficios a la asistencia a clases, así como a los discapacitados permanentes) y como parte de la red de seguridad temporal, para ampliar la cobertura en forma adicional (bien sea en función de aumentar la población objetiva beneficiada y/o los montos de ayuda) en momentos de crisis. Algunas de las preocupaciones más importantes a la hora de implementar el programa son: a) sostenibilidad del proyecto, que se puede ver amenazada por la falta de incentivos para emprender actividades productivas (que resultan de recibir ingresos transferidos) y por el tamaño de la población objetivo y/o los montos de los beneficios a percibir que pueden crear una carga fiscal insostenible. b) cuestiones elementales de implementación, tales como de què forma individualizar a los beneficiarios, còmo van a finalizar su participación o a “graduarse” del programa, y c) los mecanismos para hacer entrega de los beneficios. •

44 En

La determinación cuidadosa del monto de las transferencias puede tener efectos muy profundos en la sostenibilidad del programa, por los incentivos perversos que puede generar, y por el nivel de gastos que implican los distintos programas. Si bien no existen mecanismos ampliamente aceptados para calcular el monto de los beneficios, se considera generalmente que éste debe ser inferior al nivel marginal, es decir menos que el nivel de gastos básicos para sobrevivir (por ejemplo, el costo de una canasta con alimentos básicos) a fin de no afectar demasiado al incentivo de trabajar normalmente pero lo suficientemente alto como para producir un impacto en el bienestar de la familia, de manera de no desalentar a las familias pobres a que participen en el programa. Una aproximación usada a menudo tanto en países desarrollados como en aquellos en vías de desarrollo, es que el valor de la transferencia de ingresos debe ser aproximadamente igual al 40% de la canasta de alimentos básicos de los pobres (Castaneda, 1998). De acuerdo a esto, en Argentina, una transferencia razonable de ingresos sería $28 per cápita por mes, lo que representa un 40% de la canasta de alimentos básica del pobre, ($69 per cápita por mes, o sea el límite de pobreza extrema). 44 Los costos del programa, no incluyendo los administrativos, pueden ser calculados a partir de esta regla general. Por ejemplo, para proveer a los indigentes urbanos de entre 25 y 64 años de edad (801.000 personas) con una transferencia mensual de $28, se requerirìa un desembolso anual de $270 millones.

términos de medios de pago, hay varias opciones: dinero en efectivo, cheques o vales por productos específicos, (por ejemplo, estampillas para alimentos) y/o servicios. El dinero en efectivo es la opción más apreciada, pero es normalmente peligroso para su entrega y requiere medidas de seguridad muy estrictas. Los cheques son una alternativa más segura, pero requiere un sistema de información altamente confiable que minimice los errores de emisión. Las estampillas para alimentos y otros tipos de vales o justificantes, también son una alternativa factible cuando el gobierno no desea entregar dinero en efectivo, por razones políticas u otras, habitualmente para evitar malversación de los fondos para beneficios. Las estampillas para alimentos y los vales tienen una desventaja importante: se necesitan procedimientos logísticos para imprimirlos y para canjearlos, lo que eleva el costo administrativo.

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Ampliar esta cobertura a toda la población pobre en el mismo grupo de edad, (3,75 millones de personas) incrementaría los desembolsos a más de $1.200 millones). •

Otra manera de garantizar la sostenibilidad del programa consiste en controlar el tamaño del sector poblacional beneficiado. Para ello se debe identificar sistemáticamente a estos beneficiarios, así como crear un criterio bien definido de incorporación y salida de programa. Los criterios de selección deben ser transparentes, objetivos, difíciles de manipular para futuros beneficiarios y administradores, y el sistema de identificación de beneficiarios debe ser eficiente desde el punto de vista de los costos. En Argentina, al SISFAM (que por el momento sólo cubre algunas provincias pero que en principio ha sido adoptado por el gobierno federal como el sistema preferido para identificación y orientación de programas sociales) cumple con muchos de estos criterios. 45

•

En función de utilizar este sistema para objetivos, primero nacionales, y posteriormente provinciales hay varios inconvenientes que deben ser subsanados. 46 SISFAM, aparentemente presenta errores considerables, (registros duplicados, cobertura otorgada a personas fallecidas, etc.) y necesitaría ser depurado y sometido a verificación cruzada de la informaciòn contenida. Además, no recopila información sobre problemas de organización y/o capital social lo cual, dependiendo del programa considerado, puede ser una limitante importante. Finalmente, no resulta claro que tan rápidamente el sistema podría ser ampliado para proveer cobertura nacional, ni a que costo. El costo inicial para organizar sistemas comparables en otros países, es de aproximadamente $10 por cada familia registrada en el programa, durante los tres primeros años. Suponiendo una estructura de costos similar en Argentina, registrar a todos los indigentes urbanos (2,5 millones de personas, o sea 500.000 familias) en el sistema, costaría unos $5 millones en un período de tres años, mientras que registrar a todos los pobres de áreas urbanas del país (10,6 millones de personas 2,1 millones de familias) costaría unos $21 millones. 47 Los criterios para finalizar la participación en el

45

SISFAM tiene la siguiente estructura: Primero se identifican las áreas pobres utilizando mapas de pobreza elaborados con información del censo (o sondeos donde sea necesario). Segundo, utilizando variables estadísticas obtenidas de sondeos, se seleccionan las variables que más cercanamente asociadas con la pobreza (la que se determina de acuerdo a los ingresos) junto a la ponderación estadística que determine su análisis. Tercero, las variables seleccionadas, son colocadas en un cuestionario que se circula entre todas las familias de una zona pobre determinada generando una base de datos de beneficiarios potenciales (la gente pobre que no vive en el área seleccionada, puede solicitar su inclusión en la base de datos). Las variables se utilizan para elaborar un índice de pobreza, con un rango que habitualmente va de 0 (el más pobre) a 100 (el más rico). La selección de participantes en el programa, se efectúa desde 0 hacia arriba y hasta un punto máximo determinado en el índice, que se selecciona en base al presupuesto disponibles y la población objetiva. Éste punto máximo de la escala puede flexibilizarse ante crisis económicas, de manera de ampliar (y reducir) de acuerdo a los cambios de la situación económica. 46 Nuestro agradecimiento a Carola Pessino por la información brindada en SISFAM y los comentarios aportados para éste trabajo. 47 Idealmente, éste sistema se utilizaría para la mayoría, sino todos, los programas con objetivos específicos en el ámbito federal y, potencialmente, en el provincial. Adicionalmente a la individualización de los beneficiarios, éste programa podría ser utilizado como un instrumento de análisis excelente para evaluar las características de la población pobre a nivel regional y nacional, a fin de diseñar programas que respondan mejor a sus necesidades.

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programa, podrían ser por ejemplo, una fecha fija, predeterminada, en la que los beneficios dejan de otorgarse, incumplimiento con algún requerimiento del programa (por ejemplo, si la percepción de beneficios depende de la condición que los niños sean enviados a la escuela, y no se los envía, sería causal para terminar el cobro de los mismos) o la variación de condiciones en los hogares, que variase el derecho a percibir beneficios (por ejemplo, un incremento en el índice de pobreza tal que ponga los ingresos familiares por encima del límite máximo para tener derecho a beneficios). Debemos advertir que las últimas dos menciones implican una supervisión continua de los hogares que reciben beneficios, lo que puede ser administrativamente caro y complicado. •

Finalmente, dada la alta visibilidad de esta clase de programas y el monto considerable de recursos públicos que probablemente insuma, es imprescindible establecer mecanismos de control y evaluación. El control del programa debe incluir el uso y monitoreo de ìndices de eficiencia en operaciones y presupuesto (hecha por auditores externos y/o agencias de monitoreo ex post). Esta evaluación debe incluir una evaluación de los objetivos del programa así como también del impacto que tiene en sus beneficiarios, y puede lograr efectividad utilizando información ya existente sobre las familias beneficiarias, la que se puede complementar con muestras de beneficiarios al azar, tal como se hizo con el progr ama Trabajar. 48

3.4 Mayores de 65 Años: Ingreso Complementarios para la Tercera Edad En 1998, solamente un 1,4% de la población mayor de 65 años tenía ingresos inferiores al índice de indigencia y 13% tenía ingresos menores que el índice de pobreza, lo que en términos absolutos representan una cantidad aproximada de 488.400 mayores de 65 años pobres, de los cuales 52.000 están eran indigentes. Estos índices de pobreza tan bajos se deben a una combinación de factores tales como un sistema de jubilaciones y pensiones relativamente amplio, y canales privados de apoyo a los ingresos de los mayores, tales como transferencias de fondos inter generacionales familiares. Existen dos fuentes públicas de apoyo a los ingresos de los mayores en Argentina, el sistema de seguridad social con contribuyentes (SIJP) y el sistema no contributivo (asistencia a los ingresos) para aquellos no cubiertos por el SIJP. La cobertura del SIJP, si bien es alta para los estándares de América Latina, alcanzaba solamente a 37% de los mayores de 65 años que viven en zonas urbanas (hombres de más de 65 y mujeres de más de 60 años) en el año 1994 cuando el sistema fue reformado (Rofman, 1999). 49 La cobertura de ambos sistemas fue mucho más alta en 1998; 70% de la población anciana, (63% de mujeres y 82% de hombres) dijeron estar recibiendo una jubilación, si bien la cobertura fue algo menor entre los indigentes del área urbana (42% de mujeres y 52% de hombres) y los pobres (41%

48

La evaluación efectuada en 1998 del programa Trabajar de Argentina, fue hecha de acuerdo a ésta metodología. Para mayor información general sobre las técnicas de evaluación de impacto, ver J. Baker, Banco Mundial, disponible próximamente. 49 La cobertura es algo mayor porque en éstas cifras la jubilaciones provinciales y aquellas de regímenes especiales como las de los militares, no están incluidas.

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mujeres y 77% hombres). 50 Las mujeres indigentes mayores de 65 años que viven en zonas urbanas, tienen el más bajo de los ingresos, y por lo tanto deberían ser el grupo objetivo prioritario en el corto plazo, seguido por el grupo de hombres ancianos indigentes. El monto promedio de las jubilaciones de ambos sistemas combinados , según informaron las familias que las reciben, es de $124 por mes para los indigentes urbanos, $203 para los pobres urbanos y $497 para los pobladores urbanos no pobres. 51 En términos de asistencia para los ingresos de los pobres, aparecen dos problemas fundamentales: ampliar la cobertura para los ancianos pobres que al presente no tienen cobertura alguna, e incrementar los montos de éstas para quienes sì están recibiendo pensiones pero son pobres. En el largo plazo es probable que salga n a la superficie otros problemas relacionados con la financiación del sistema de pensiones y jubilaciones. La población de Argentina está envejeciendo rápidamente (la proporción de habitantes mayores de 60 años de edad crecerá de 13.2% en 1995 a 15% en 2015) incrementando la proporción de beneficiarios a contribuyentes actuales. Por otro lado, las reformas de 1994 introdujeron medidas que desalentaron la participación en el sistema de seguridad social, y que es probable reduzcan el grupo de contribuyentes actuales creando preocupación sobre la financiación a largo plazo del sistema. 52 Un número reducido de participantes en el sistema de seguro social pondrá más presión sobre el sistema no contributivo en los años venideros.

Perspectiva General del Programa Vigente El Sistema Contributivo (SIJP). Argentina tiene un sistema contributivo de pensiones y jubilaciones sostenido por varios pilares: a) Pilar uno, (PBU) que garantiza una pensión mínima a toda persona afiliada con un mínimo de 30 años de aportes, b) el segundo pilar, dividido en dos ramas, el sistema de pagos parciales (PAP) y el sistema de cuentas individuales (AFJP) que provee pensiones en funciòn de las contribuciones efectuadas, además del PBU, y c) un tercer pilar de pensiones voluntarias, ofrecidas por el empleador. 53 Mientras que el primer pilar es financiado por las contribuciones del empleador (al 50

Estos cálculos son de los sondeos practicados por la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), en 1998, que cubre a l70% de la población urbana. De acuerdo con sondeos alternativos como el de 1997 de la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, calculan que más de un tercio de la población mayor más pobre, (aproximadamente 126.000 personas) no está cubierta ni por el sistema formal de pensiones ni por el no contributivo. Los cálculos de estas dos fuentes, difieren considerablemente en Argentina como en muchos otros países debido a la cobertura de los sondeos, errores de las muestras obtenidas, etc. 51 Calculado basándose en la información del sondeo EPH, octubre 1998. 52 Los efectos que como incentivos puedan tener la introducción de un sistema de fondos de pensiones con cuentas individuales, como alternativa del sistema de pagos parciales, es probable que sea anulado por los impuestos del caso y la normativa del mercado laboral, mientras que las reformas del SIJP impiden los retiros de fondos anticipados para quienes hayan contribuido por menos de 30 años. Esto es un factor muy grande de desaliento para que los autónomos contribuyan ya que sus ingresos y por ende su contribución, varía de año a año. Hasta el momento, la afiliación al sistema de SIJP se mantiene estable en un 45% de la fuerza laboral. Sin embargo esta cifra muy probablemente sea mayor que la cantidad real de contribuyentes ya que la mayoría de los sondeos en Argentina, no le preguntan a los autónomos (quienes están oficialmente requeridos a participar en el sistema) si efectivamente efectúan aportes al presente. 53 Desde 1994, los requisitos para poder recibir pensiones PBU y otros beneficios adicionales del sistema, se han hecho más estrictos, exigiendo un mínimo de 30 años de contribuciones y que se haya cumplido con las

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principio un 16% de la nómina, reducido a aproximadamente 10.9% promedio en 1999), el segundo pilar es financiado por las contribuciones de los trabajadores (11% de la nómina). Los trabajadores autónomos (desde los de bajos ingresos en el sector informal hasta los profesionales de altos ingresos) tienen la obligación de contribuir al SIJP pagando ambas partes, la del empleador y la del empleado, por un total del 27% de sus ingresos. Además, los empleadores deben pagar un impuesto adicional del 9% (5% en el caso de los autónomos) que son los que financian el programa de subsidios familiares o Asignaciones Familiares y 1,5% para el programa de seguro de desempleo. 54 Los criterios de selectividad muy rigurosos, además de los impuestos mencionados, probablemente hacen desistir a muchos posibles contribuyentes del sistema actual. Los desembolsos actuales del sistema de Seguro Social superan los $13.500 millones, representado el 16% del gasto público total y 4% del PIB. Solamente el 40% de estos gastos son financiados con las contribuciones, siendo el resto financiado con los ingresos provenientes de impuestos generales. El Sistema No Contributivo. Más de 330.000 personas recibieron pensiones no contributivas en 1998 a un costo fiscal de $570 millones de dólares. Sin embargo, solamente un monto aproximado de 34,0% de éstas estuvo dirigido a grupos vulnerables tales como miembros pobres de la tercera edad, los discapacitados sin cobertura del seguro social, y madres con más de 6 hijos. 55 Los restantes beneficiarios representan ciertos grupos de interés especial que probablemente no sean pobres, tales como excombatientes de la Guerra de Las Malvinas, ganadores del Premio Nobel, y atletas olímpicos. 56 El monto mensual promedio de estos beneficios fue de $140 en 1999. Los beneficios más bajos, sin embargo, son recibidos por grupos vulnerables, (por ejemplo, los pobres de la tercera edad) que reciben una pensión mensual promedio de $105 por mes (algo menos del doble del índice de indigencia mensual per cápita que es de $69) mientras que los beneficios más altos son otorgados a los que no son pobres dentro de estos grupos de interés especial. Beneficios de salud para los pensionados no contribuyentes y sus familias. El PROFE (Programa Federal de Salud) otorga prestaciones de salud para un gran número de beneficiarios de pensiones no contribuyentes y sus familias (150.000 beneficiarios y 200.000 familiares), si bien no todos los receptores de pensiones no contribuyentes tienen derecho a recibirlos, y los criterios de selección no están claros. Estos servicios son provistos por centros sanitarios provinciales, bajo contrato con el gobierno federal (la Secretaría de Desarrollo Social). Esto incluye todos los beneficios de salud,

mismas con mucha constancia. Estas reformas fueron necesarias porque las regulaciones previas eran muy permisivas y los períodos de contribución demasiado cortos para poder solicitar beneficios, lo que hizo que los costos crecieran explosivamente en el sistema antiguo de pagos parciales. En el nuevo sistema sin embargo, los contribuyentes que aportan por menos de 30 años, pierden sus derechos a percibir beneficios por completo, incluyendo todos los aportes que pudieran haber hecho. 54 El programa de Asignaciones Familiares, provee ingresos suplementarios por cada niño, a los trabajadores del sector formal con ingresos por debajo de un límite determinado. Es un sistema altamente regresivo, en parte porque no cubre a los trabajadores informales y no verifica los medios de los beneficiarios. 55 Informe de la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, Borrador, 1999. 56 La mitad de las pensiones no contributivas es otorgada por miembros del congreso, bajo criterios de selección propios, no relacionados a la necesidad del beneficiario.

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procedimientos quirúrgicos y de rehabilitación de alto costo. programa es alto, a $173,5 millones por año. 57

El costo fiscal de éste

Ayuda alimentaria para los mayores pobres ASOMA (Apoyo Solidario a Mayores). Provee canastas de alimentos a personas mayores pobres seleccionadas, en todo el país. En 1998 este programa dio servicio a 172.500 personas a un costo de $20,1 millones. El impacto por beneficiario de éste programa puede ser mínimo a juzgar por el poco valor de las transferencias mensuales, que son $10. Evaluaciones recientes hechas por ECLA y SIEMPRO también destacan problemas logísticos, tales como obtención de alimentos por parte de las provincias y la necesidad de mejorar la determinación de objetivos del programa. PRO-BIENESTAR es otro programa de asistencia alimentaria dirigido a los mayores pobres, proveyendo comedores populares, canastas de alimentos, y combustible para cocinar. El programa también tiene una campaña de alfabetismo para los mayores. En 1998, el programa sirvió 423.000 personas, o sea aproximadamente 30% del total de los jubilados, a un costo de $324 millones. 58 El programa apunta a quienes reciben pensiones en el sistema anterior a 1994 y a los beneficiarios de PAMI que se encuentren en situaciones de “alto riesgo social”. Este alto nivel de cobertura del total de la población de pensionistas sugiere algunas fugas en el sistema así como abuso de los requisitos para ser seleccionados, que son muy flexibles, además de que la definición precisa de beneficiarios “en riesgo” no está clara. La pensión promedio recibida es relativamente alta, a $360 por mes, o sea más de dos veces el índice para límite de pobreza ($160 por mes). Si bien este programa pertenece al sistema de pensiones contributivas, solamente el 40% de los fondos con que se financia provienen del sistema contributivo siendo la mayoría de sus fondos (60%) provistos por el presupuesto general (ANSeS, 1999).

Política de PS para los Mayores en Pobreza: Problemas y Opciones. La financiación del sistema nacional de pensiones continúa siendo regresiva. Si bien el sistema está diseñado como definido en contribuciones , lo que por definición no es progresista (al retirarse, los beneficiarios reciben en devolución lo que ellos mismos aportaron al sistema durante su vida laboral activa, sujeto a un máximo monto de beneficios), en realidad el 60% de los desembolsos efectuados por el sistema de pensiones actuales se financia con fondos de la recaudación impositiva general, en lugar de con los aportes. 59 Esta estructura financiera, especialmente durante el prolongado período de 57

El costo total de la cobertura por servicios de salud para beneficiarios del sistema de pensiones no contributivas es, en realidad, considerablemente más alto, ya que unos 127.000 discapacitados y excombatientes de la Guerra de Las Malvinas reciben beneficios a través de PAMI. 58 En Argentina, existe una diferencia entre “jubilados” que son ex-trabajadores quienes se han retirado y reciben una “jubilación” y los “pensionistas” que son los beneficiarios de “pensiones” por supervivencia. 59 Mucho de éste subsidio del sistema impositivo a través de los ingresos generados por impuestos generales para el sistema de pensiones, es resultado de los costos de tranición de la reforma de 1994. Es importante hacer notar sin embargo que, antes de la reforma, el sistema de pensiones tenía déficit muy considerable todos

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transición entre un sistema y el otro, conlleva una redistribución de los ingresos por concepto de impuestos pagados por el contribuyente hacia el sistema de pensiones, que a su vez cubre más a los que no son pobres. Aún más el mismo sistema general impositivo es regresivo (Banco Mundial, 1999). El enorme volumen de recursos que absorbe el sistema de pensiones, (el sistema nacional solamente consume el 55% de todos los gastos de seguridad social y el 32% de los gastos totales del sector social, lo que sí incluimos los sistemas provinciales se eleva al 68% y 40% respectivamente) explica còmo un alto nivel de gasto social per cápita como el de Argentina coexiste con enormes huecos en la cobertura de seguridad social y asistencia social entre los pobres. Es importante considerar los problemas de financiamiento al intentar expandir la cobertura del sistema. La cobertura puede ser incrementada de dos maneras: primeramente, se pueden implementar reformas que reduzcan los incentivos perversos implìcitos en el sistema de seguridad social, que desalientan la participaciòn , tales como reducciones en las contribuciones (de empleados y empleadores) lo que permitiría una mayor flexibilidad en la cantidad de años de afiliación que serían requeridos para tener derecho a recibir beneficios. Segundo, el sistema no contributivo puede ser ampliado para dar cobertura a ancianos sin cobertura, y los beneficios actuales pueden ser incrementados para quienes ya los reciben pero que aún así son pobres. Sin embargo, eliminar los factores que desalientan la participación a través de reducciones en las contribuciones pondrá aún más presión en el sistema a corto plazo, mientras que al mismo tiempo el incremento en el número de beneficiarios y el monto de las transferencias provenientes del sistema no contributivo tendrá que ser financiado con ingresos generales impositivos. Parte de esto puede ser logrado redirigiendo las pensiones no contributivas, la mayoría de las cuales (60%) al presente, no están dirigidas a los pobres. Incrementar la cobertura del SIJP entre los autónomos, a través de reducciones de sus aportes. Mientras que puede haber muchas razones por las que los autónomos y trabajadores pobres no se incorporan al sistema formal de seguridad social, una de ellas es la tasa de contribución. 60 Las reducciones de 16% a 11% en promedio (el porcentaje varía de acuerdo a la provincia)para trabajadores en relación de dependencia no se han aplicado igualmente a los autónomos. Además, los ingresos declarados para el pago de las contribuciones a menudo no guardan relación con los ingresos reales obtenidos (Rofman, 1999).61 los años y la reforma representa un esfuerzo para eliminar éstos déficits con el transcurso del tiempo. Los cálculos sobre cuanto tiempo debería continuar este subsidio, van desde 8 hasta 20 años. 60 Entre otras razones, se incluyen una alta preferencia por las altas tasas a tiempo determinado comp aradas con las de interés que ofrece el mercado, la flexibilidad de los programas de protección social tradicionales, etc. (Holtzman, 1999). 61 Con el fin de alentar una mayor incorporación de los autónomos, los gobiernos podrían considerar el otorgar reducciones en la tasa de contribución sobre la nómina para los mismos, así como variar la forma en que se calculan los ingresos gravables. A los trabajadores autónomos se le podría conceder las mismas exenciones fiscales que reciben los empleadores formales. Igualmente, podría eximírselos de la contribución del 5% para PAMI, con las correspondientes reducciones en las Asignaciones Familiares. Con respecto a la

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Incentivar la participación en el sistema a través de la reducción en la tasa de contribución del empleador. Pueden haber espacio para reducciones adicionales en las contribuciones patronales, si bien el efecto negativo sobre el presupuesto en el corto plazo deberá ser cuidadosamente sopesado en relación con los efectos a largo plazo (positivos) que tendría en las contribuciones una mayor participación de los trabajadores en el sistema, una reducción en la evasión y en la declaración de ingresos menores a los reales Introducir flexibilidad en el número de años necesarios para poder recibir una pensión básica. Si bien el requerimiento actual de haber aportado un mínimo de 30 años para tener derecho a percibir beneficios trata de asegurar que cada trabajador aporte fondos suficientes para el sistema de PBU, puede ser un elemento que desaliente la participación en el sistema. Una de las opciones posibles es la de otorgar pensiones PBU parciales, sobre la base de la cantidad de años aportados, cuando éstos sean, digamos, 25 años de contribuciones, o compensar por la falta de años acumulados con incrementos en la edad de retiro. 62 El nivel de una pensión PBU podría ser calculado con una tasa acumulativa anual, o mensual, tal que los trabajadores tuvieran un incentivo para contribuir, o para reportar a los empleadores morosos por cada mes o año en que estos no efectúen aportes. Incrementar las pensiones no contributivas para los mayores pobres. Si bien es difícil llegar a establecer las cifras exactas, la Comisión Naciona l de Pensiones Asistenciales calcula que más de un tercio de los ancianos que viven en pobreza (cálculo basado en el Índice de Necesidades No Cubiertas) o sea unas 126.000 personas, no tienen cobertura de asistencia o seguridad social de ninguna clase. 63 Nuestros cálculos alternativos, estiman que 55% de las personas mayores de 65 años, urbanas, pobres (200.000 personas de las que 24.000 son indigentes) no reciben ninguna clase de ayuda a través de pensiones. EL sistema actual no contributivo otorga una pensión mensual de $105 a los llamados “grupos vulnerables”. Ampliar estos beneficios a los indigentes urbanos que al presente no tienen cobertura, costaría $30 millones (monthly?). Aumentarlos para cubrir a todas las personas mayores de edad, urbanas, pobres, que al presente no reciben pensiones (incluidos los indigentes) costaría $252 millones. Algunos de estos fondos podrían ser obtenidos a través de una mejor reorientación del sistema no contributivo, el que actualmente provee pensiones a más de 330.000 personas, de las cuales aproximadamente el 65% no son de los grupos más necesitados o más vulnerables. También podría reasignarse fondos de ASOMA y otros programas de asistencia alimentaria. 64 Debe prestarse especial atención a los forma de calcular los ingresos gravables, una de las maneras sería la de utilizar los ingresos reportados por el autónomo cuando estos fueran, digamos, dos veces el salario mínimo. Desde luego el nivel exacto de éste límite debería ser decidido sobre la base de cálculos actuariales para determinar el posible costos fiscal, especialmente en el sistema de pagos parciales. 62 Ver Rofman (1999) para comentarios sobre alternativas. 63 Ver Informe de la Comisión, opúsculo citado. 64 La individualización de quienes son las personas más pobres de todas, todos los beneficiarios (excluyendo tal vez a aquellos protegidos por leyes especiales) debería realizarse a través de un instrumento único basado en el concepto de pobreza, para lograr seleccionar principalmente a los necesitados que carecen de los ingresos mínimos para sus necesidades básicas. Los miembros del Congreso aún podrían seleccionar a sus beneficiarios de las listas de aquellos que reúnen los requisitos del concepto establecido de pobreza. Un instrumento de orientación como el que actualmente utiliza SIEMPRO en algunas provincias y para algunos

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pobladores rurales mayores de 65 años y pobres, quienes probablemente se encuentren entre los más pobres, y altamente vulnerables al incremento en el precio de alimentos (Banco Mundial, 1999) y actualmente al margen del sistema de transferencias de dinero.

Beneficios de Salud Una opción que debería ser tomada en cuenta dada la infraestructura relativamente desarrollada de su mercado, y la mayor eficacia de las transferencias monetarias en lugar de beneficios en especie, es que los fondos podrían ser reasignados de los programas de apoyo alimentarios para personas mayores de 65 años, vigente en la actualidad, al sistema de pensiones no contributivas. 3.5 Población en General: Vivienda, Infraestructura Básica y Salubridad A pesar de tener un ingreso per cápita relativame nte alto, la Argentina posee muchas de las deficiencias en vivienda e infraestructura básica que son comunes al resto de América Latina. Las cifras calculadas por la Secretaría de la Vivienda de la Nación en 1995, indican que el 33% de los hogares en zonas urbanas (3.0 millones de personas) viven en casas y condiciones de vivienda deficientes. 65 El problema se concentra, como es de esperar, entre los pobres. La información recogida por sondeos en 1997 indica que entre aquellos en el quintil de ingresos más pobre, 51% de los hogares urbanos están superpoblados, 34% no tienen acceso a agua corriente, y 47% no tiene instalaciones sanitarias adecuadas. Aún más, el 45% de estos hogares reporta situaciones de titularidad precaria de la tierra, mientras que un 28% está ubicado en zonas de alto riesgo de inundación. (Banco Mundial, 1999) La situación entre los pobres de las zonas rurales es probablemente peor aún. La provisión de servicios públicos (agua, alcantarillados, pavimentación y limpieza de calles, eliminación de residuos entre otros) es responsabilidad de las municipalidades. La financiación para construcción y reparación de viviendas para sectores de bajos ingresos, así como la rehabilitación y mejoras de viviendas inhabitables están dentro del ámbito provincial, con fondos provistos por el gobierno federal a través del FONAVI, Fondo Nacional de la Vivienda. Uno de los problemas de más larga data en el sector de la vivienda en Argentina ha sido la ausencia de un marco macroeconómico estable, que permitiera la existencia de un mercado de capitales capaz de ofrecer prestamos a largo plazo para financiar las compras. El FONAVI fue entonces uno de los pocos vehículos existentes para financiación de de sus programas, podría ser empleado para éste proceso de selección de beneficiarios. En las ciudades, el dinero para los pobres podría ser transferido electrónicamente a las cuentas de ahorro, tal como se hace en los Estados Unidos y otros países de la OCDE. 65 Las condiciones de vivienda e infraestructura básica son peores en algunas de las zonas más pobres del noreste y noroeste del país, donde las deficiencias se verifican en alrededor del 50 % de los hogares.

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viviendas, cuyos participantes eran mayoritariamente, gente de ingresos medios, con empleos en el sector formal. Con la reforma financiera y el Plan de Convertibilidad de principios de los 90, la situación cambió radicalmente. Los préstamos hipotecarios provistos por el sector privado, a mediados de 1998 alcanzaron los $9.500 millones, reflejando un incremento de más de $2.500 millones en el mismo período de 1997. El total de los préstamos hipotecarios, en 1997, representaban el 14% de todos los préstamos no financieros del sector privado, comparado con el 8.5% en 1993 y un magro 4% en 1983. Hay un potencial claro para la expansión del mercado hipotecario. La deuda per cápita de hipotecas en Argentina, es muy baja, a $264, comparada con Brasil $455, Chile $685 y los Estados Unidos $12.000. 66 FONAVI: Objetivos - Cobertura - Costos El FONAVI se inició a mediados de la década de 1970, como un fondo financiado por contribuciones sobre la nómina salarial, para proveer fondos para la vivienda a trabajadores en el sector formal. Por definición el programa no apuntaba a los pobres, ya que éstos se concentran mayormente en el sector laboral informal. En 1992 las contribuciones salariales nóminas para financiar FONAVIfueron reemplazadas por fondos provenientes del impuesto general sobre los combustibles. El programa se ha descentralizado hacia las provincias a las que el Gobierno Federal les asigna fondos para que dirijan el programa, bajo su guía. El programa, que tiene un presupuesto anual de $910 millones, está orientado principalmente a grupos de bajos ingresos, prestando dinero a tasas de interés menores que las prevalecientes en el mercado, y a largo plazo. La descentralización parece estar dando buenos resultados. Se han construido más unidades habitacionales por año que en el pasado, y la calidad de las mismas ha mejorado, ya que según los informes de auditoría de agencias federales, el 80% de las mismas son calificadas de calidad “buena” a “muy buena”. 67 Varios aspectos referentes a la orientación del programa merecen nuestra atención: Primero, el criterio con que se asignan los fondos a las provincias no guarda relación con las necesidades específicas de la misma, en función del déficit de viviendas o de otros indicadores de carencias tales como conexiones de agua potable o cuán expuestos están a riesgos naturales. Segundo, el Gobierno Federal requiere que la mayor parte de los fondos (80% al menos) sea asignada a la construcción de viviendas y urbanizaciones nuevas, con poco remanente de fondos para acciones que son prioritarias para los pobres, tales como obtener títulos de propiedad de sus tierras, rehabilitación de viviendas precarias, reparación

66

La mayoría de las cifras en ésta sección fueron tomadas del “Análisis del FONAVI” un trabajo preparatorio para el informe Revisión de la Inversión Pública en Argentina (Subsecretaría de Equidad Fiscal de la Presidencia, 1999). 67 También ha habido descentralizaciones exitosas a nivel municipal en algunas provincias (por ejemplo Mendoza). Muchas provincias están probando nuevos modelos operativos y financieros, incluyendo financistas colaterales, así como construyendo unidades habitacionales e infraestructura conjuntamente con agencias comunitarias o intermediarias de la comunidad.

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de viviendas y otros servicios básicos. 68 Como resultado, el direccionamiento del programa, es débil: en 1996, solamente 22% de todos las erogaciones del FONAVI, llegaron al 20% más pobre de la población (Paqueo – Lee) Dadas las bajas tasas de interés y la baja tasa de repago de los préstamos, (en 1998 los pagos que se efectivizaron fueron menos del 50% de los que se esperaba cobrar) el programa termina financiando las viviendas de familias con ingresos medios, mientras se sigue omitiendo la cobertura a los más pobres. 69 Finalmente, a pesar de la gran necesidad y demanda que existe, solamente el 52% de las asignaciones fueron efectivamente desembolsadas por las provincias, y el resto fue invertido en instrumentos financieros. Vivienda e infraestructura Básica, Problemas y Opciones Mejorar el direccionamiento y el objetivo poblacional del FONAVI. El Gobierno Federal debe proveer criterios uniformes para seleccionar a los beneficiarios (tanto en la ciudad de Buenos Aires como en las provincias), que incluyan la verificación de medios con que cuentan los solicitantes, y diseñar un sistema de control para asegurar que dichos criterios sean cumplidos. Los fondos del FONAVI también deberían restringirse a proyectos orientados a solucionar las necesidades más urgentes de los pobres, las cuales, según un estudio de la Secretaría de la Vivienda, incluyen proyectos tales como el mejoramiento y rehabilitación de las viviendas precarias, emisión de títulos de propiedad para las tierras, y reconstrucción y mejoramiento de viviendas en general. Las directivas del gobierno federal podrían cambiarse de manera de incentivar a las provincias a que emprendan proyectos de esta naturaleza con fondos del FONAVI. Ofrecer subsidios directos para vivienda. Si el programa estuviera dirigido correctamente hacia los más pobres, el FONAVI podría proveer subsidios directos, en base a las necesidades, en lugar de préstamos. Los subsidios habitacionales directos han sido implementados en otros países latinoamericanos exitosamente, mejorando las condiciones de vivienda de los más pobres a bajo costo fiscal y administrativo. Otras obras de infraestructura urbana. Adicionalmente, visto que las mejoras en las viviendas no es el único problema, es necesario un nuevo foco de atención en otros servicios urbanos básicos a fin de complementar las mejoras habitacionales. Estos deberían incluir servicios de agua potable y alcantarillados, calles y caminos urbanos, aceras y pavimentos, así como control de inundaciones y desagües, dependiendo de la situación. Esto requeriría la participación de los gobiernos municipales, los que tienen a su cargo 68

Las viviendas construidas por el FONAVI tienden a ser costosas, requiriendo pagos mensuales promedio de $103, además de un adelanto considerable, que en la mayoría de los casos, los pobres no pueden pagar. Además, el programa es altamente atractivo dado el alto nivel implícito de subsidios que posee. Por lo tanto, la población de medianos ingresos parecería superpoblar el programa en detrimento de los más pobres y necesitados, los que carecen del ingreso necesario y las conexiones políticas útiles al momento de acceder a los beneficios del FONAVI. 69 Un problema relacionado a esto es que solamente un porcentaje muy pequeño de todas las unidades construidas y asignadas tienen título de propiedad definitivo. De las 671.000 unidades habitacionales construidas por el programa entre 1976 y 1997, solamente el 31% posee títulos emitidos. Esto hace muy dificultosas las gestiones de cobro de prestamos o recuperación de las unidades desde el punto de vista legal.

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estas inversiones, como parte de una estrategia concertada para el mejoramiento de los servicios municipales. Los fondos para estas iniciativas podrían ser obtenidos de: 1) reasignaciones del FONAVI, 2) programas provinciales tales como el Cono-Urbano de la Provincia de Buenos Aires, y/o 3) nuevos fondos municipales de desarrollo. Es necesario efectuar nuevos análisis sobre las necesidades específicas a fin de evaluar la capacidad de las municipalidades para financiar y gestionar estas inversiones. Específicamente en el caso del agua y alcantarillado, los contratos de concesión de estos servicios deben incluir cláusulas que obliguen a concentrarse en los problemas de pobreza urbana, como es el caso del préstamo recientemente aprobado del Banco Mundial para el Sector de Aguas. Esta estrategia debe cubrir ambos, los costos de instalación y de consumo, a fin de hacerlos accesibles para los pobres. También se podría estructurar una tarifa “social” para familias de bajos recursos. Pero aún no resulta claro como se financiarían los costos de conexión, que son típicamente altos. Una alternativa que merecería ser analizada es la de un subsidio para conexión inicial, como se hace en Chile. Salud La cobertura de seguro de salud en Argentina es relativamente alta. Aproximadamente el 65% de la població n está asegurada por las Obras Sociales, mientras que el resto de la población tiene acceso a clínicas y hospitales provinciales. La cobertura del seguro de salud es menor entre los pobres, 62% de los cuales no se hallan cubiertos por las Obras Sociales y por lo tanto confían en al red de servicios provinciales. Si bien el acceso a los servicios de salud no sería una gran preocupación, la información recabada de los centros provinciales de salud sugiere que la calidad de los servicios recibidos es, en muc hos casos, deficiente, incluyendo la carencia de medicamentos e insumos sanitarios básicos, largos períodos de espera para internación de pacientes, y retrasos en diagnósticos y análisis necesarios. 70 El nivel actual de gastos de salud es alto, sugiriendo que existen deficiencias en la provisión de los servicios. Los gastos de la seguridad social en salud (bajo las Obras Sociales,) superan los $7.600 millones por año, es decir los $215 per capita. El gasto público total en materia de salud (incluyendo el seguro social y los centros y programas de salud pública) es más de $13.000 millones, representando el 4% del PIB, es decir $350 per cápita. 71 De acuerdo a los cálculos del Banco Mundial, los gastos por cada persona pobre hechos por los gobiernos provinciales podrían, en promedio, ser suficientes para cubrir los riesgos de salud de este segmento de la población, incluyendo un paquete de medidas sanitarias básicas (desde tratamiento ambulatorio hasta internación) a un costo mucho menor que los gastos actuale s por cada persona pobre (Paqueo y Lee, 1999).

70

Estos problemas resaltan en un estudio de las provincias de Tucumán, Salta, San Juan y Río Negro (Banco Mundial, mencionado en Paqueo y Lee, 1999). 71 Calculado basándose en la data del presupuesto nacional de 1997 (Dirección Nacional de Programación del Gasto Social, 1999). El gasto total en el sector salud, tanto público como privado, esta por encima del 10% del PIB, mucho más alto que el promedio regional para Latino América y similar al de los países de la OCDE.

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Otros Grupos Vulnerables No hay, al presente, demasiada información sobre otros grupos vulnerables, tales como poblaciones indígenas, personas discapacitadas, drogodependientes, madres adolescentes, etc. El Anexo 2, contiene una lista de 12 programas federales que apuntan a estos grupos. Los gastos totales para estos programas son relativamente pequeños, ($99 millones). Sin embargo es difícil determinar si estos programas son adecuados en términos de cobertura y de los beneficios provistos, hasta que haya más información disponible sobre el tamaño y las necesidades de estos grupos poblacionales. Algunos de estos grupos, tales como los discapacitados que no perciben pensiones por invalidez, madres adolescentes y sus hijos, etc., podrían ser cubiertos por programas muy específicamente dirigidos, de ingresos suplementarios. Los grupos indígenas probablemente requerirían programas especiales, desarrollados en colaboración con sus líderes comunitarios, que promuevan la integración económica y el avance, a la vez que apoyen y refuercen la cultura indígena y sus reglas. Los embarazos adolescentes, el abuso de drogas, etc., son problemas que pueden ser tratados por el sistema de salud vigente, y reforzado en cooperación con ONGs locales, que ofrecen servicios y campañas de educación especiales. 4. Asuntos Prioritarios en las Políticas de PS: Conclusiones Fundamentales, Pautas Principales y Opciones 4.1 Argentina: Riesgos Fundamentales y Métodos Principales para su Tratamiento, por Grupo de Edad A continuación se adjunta una síntesis de los riesgos principales que enfrenta la población de Argentina así como las medidas de prevención de riesgos y tratamiento de los mismos una vez materializados que podrían ser considerados por el Gobierno 0-5 años. El riesgo más importante que enfrenta este grupo de la población es una atrofia del Desarrollo Infantil Temprano (DIT), es decir en su desarrollo físico, cognitivo y psicológico. La atrofia del desarrollo tiene consecuencias negativas en los logros educacionales futuros, y por lo tanto disminuye la productividad futura en el mercado laboral, y los ingresos. También puede llevar a un comportamiento social inadecuado . Las medidas para la prevención de estos riesgos incluyen programas de desarrollo infantil integral para niños de familias pobres. Las medidas para superar los efectos de estos riesgos incluyen el tratamiento de niños desnutridos, cuidados y apoyo para niños con necesidades especiales, tales como los niños retardados mentales y abandonados. Dichas medidas pueden ser puestas en práctica a través de centros de cuidados infantiles comunitarios, bajo la dirección y supervisión del gobierno. 5-14 años. El riesgo más importante que corre la población pobre de entre 5 y 14 años de edad es una baja acumulación de capital humano debido a que la escolarización comienza tarde, a la repetición de grados y/o a la baja calidad de la educación impartida, lo que tiene consecuencias negativas para su futura productividad en el mercado laboral y en los ingresos, perpetuando el ciclo de pobreza intergeneracional. Otras consecuencias incluyen comportamiento antisocial, la violencia y el delito entre los jóvenes. Medidas de prevención de este riesgo incluyen mejoras en la calidad de los

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servicios educativos, programas educativos de apoyo para quienes se van quedando atrás, entrenamiento docente, más y mejores libros de texto y material pedagógico. Aparentemente no serían necesarias mediadas para superar las consecuencias de éstos riesgos , ya que prácticamente todos los niños de estas edades concurren a la escuela. 15-24 años. El riesgo más importante que corre la población pobre de entre 15 y 24 años de edad es una baja acumulación de capital humano debido a una educación secundaria pobre, o incompleta. Abandonar los estudios secundarios, y los bajos porcentajes de finalización de los mismos, resultan en jóvenes callejeros, comportamiento antisocial y, si están empleados, en bajos salarios y baja productividad. Los riesgos adicionales incluyen embarazos adolescentes, utilización y abuso de sustancias, y violencia. Como se verifica en las estadísticas laborales de Argentina, los trabajadores jóvenes enfrentan el más alto riesgo de desempleo, Prevención y/o mitigación del riesgo incluye un mejoramiento de ambos, la calidad y la cantidad de servicios educativos, becas/ingresos suplementarios para los niños asistiendo a la escuela secundaria (quizá en relación a logros educacionales) educación y orientación en salud reproductiva y programas preventivos sobre el uso de drogas y la violencia. Las medidas para el tratamiento de éstos riesgos para quienes ya han dejado de asistir a la escuela, incluirían programas e incentivos para alentar a los jóvenes a que incrementen sus logros educativos. Para los jóvenes adultos, estas medidas podrían incluir apoyo para completar la educación secundaria a través de la financiación de cursos de apoyo, y proveyendo modelos educativos más acordes con sus gustos y necesidades. En este sentido, soluciones intermedias a la educación superior como los institutos terciarios comunitarios, otorgan una alternativa interesante y que ha sido ejecutada exitosamente en países desarrollados. 25-64 años de edad. El riesgo fundamental que enfrentan las personas pobres de entre 35 y 64 años es el de bajos ingresos debido a desempleo o subempleo (es decir trabajo a tiempo parcial involuntario y/o salarios por debajo del nivel de pobreza). Otros riesgos relacionados, especialmente para el pobre, incluyen ingresos insuficientes para alimentar y educar a los niños, problemas de salud materno-infantil, vivienda de baja calidad y poco acceso a servicios de infraestructura básica (estos riesgos de salud y vivienda se analizan más abajo en el párrafo “población general”). Las medidas de reducción y mitigación de éstos riesgos requieren de un marco macroeconómico propicio que promueva el crecimiento económico trabajo- intensivo, la presencia de un marco institucional adecuado de relaciones laborales (por ejemplo, flexibilidad del mercado laboral para emplear trabajadores y despedirlos, bajos impuestos al trabajo, etc.) así como mayor facilidad para recibir educación y mejor calidad educativa (para incrementar el potencial productivo y de ingresos). Adicionalmente, el desarrollo de esquemas como el de “cuentas de ahorro individuales” podría ser una opción ante la falta de cobertura del seguro de desempleo entre los pobres del sector informal. Los mecanismos para superar las consecuencias de estos riesgos incluyen trabajos comunitarios para beneficiarios de los programas, servicios de búsqueda de trabajo y colocación en empleos, transferencias de ingresos, y enseñanza suplementaria para trabajadores con pocas habilidades. 65 años en adelante. El riesgo fundamental que enfrentan las personas pobres, mayores de 65 años es el de bajos o ningún ingreso luego de que cesan su vida activa en el mercado laboral. Para este grupo, las medidas de reducción y mitigación del

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riesgo, incluyen: a) incrementar la cobertura del sistema público de pensiones (SIJP) a través de i) reducción de las contribuciones de los autónomos, ii) continuar las contribuciones de los empleadores, y iii) implementar más flexibilidad en el número de años de aportes que son necesarios para poder ser beneficiario de la pensión mínima. b) Incrementar la cobertura de la población mayor de 65 años y pobre, con pensiones básicas no contributivas. Los mecanismos para tratar los efectos de estos riesgos (risk coping) incluyen programas de transferencias en especies (alimentos, medicinas, etc.) Población en General: Los mayores riesgos que enfrenta la población pobre en todos los grupos de edad son la carencia de servicios de salud y vivienda adecuados, poco acceso a servicios de infraestructura básica, y residir en áreas propensas a las inundaciones. Para los pobres en general las medidas para reducción y mitigación del riesgo en cuanto a salud deben incluír, entre otras, acceso a cuidados sanitarios preventivos básicos, a través de seguros de salud y/o servicios de cuidados básicos adecuados si son públicos, o a un costo al alcance de los pobres si es privado. En materia de vivienda se debería considerar un direccionamiento más preciso del programa FONAVI, a través de criterios de selección más específicos y de la financiación de proyectos que sean más urgentes para el pobre, (tales como rehabilitación y mejoramiento de viviendas precarias, entrega de títulos de propiedad, mejoramiento y construcción de viviendas, aguas y otros servicios públicos). Otras opciones serían el desarrollo de instrumentos de ahorro varios, y líneas de financiación hipotecaria, complementadas por subsidios para los más pobres y/o compradores por primera vez. En cuanto a servicios básicos de infraestructura, la inversión pública en los barrios precarios es una medida de prevención de riesgos clave, especialmente en aguas y alcantarillados. Por otra parte, las medidas para tratar los efectos de estos riesgos deberían incluir tratamientos médicos y curaciones de bajo costo o gratuito para los pobres, reubicación de familias que residan en áreas proclives a inundarse y, si FONAVI dirige sus fondos hacia los más pobres (ver más arriba), provisión de un subsidio que cubra el adelanto (en lugar de un préstamo) para compra de la vivienda, como ha sido implementado exitosamente en otros países de América Latina. 4.2 Marco de Referencia General para la PS: Conclusiones y Recomendaciones En Argentina existen brechas en la provisión de servicios sociales básicos e infraestructura, así como en la cobertura del sistema de seguridad social a grupos vulnerables, que son mucho más grandes de lo que sería de esperar en un país con su nivel de ingresos per cápita, independientemente del monto considerable de recursos que se gastan en programas o servicios sociales. El sistema de PS en Argentina contiene una larga lista de programas dirigidos a la asistencia social (más de 60 en el ámbito federal) que, por definición tratan de resolver defectos mayores del sistema de seguridad social y provisión de servicios sociales básicos e infraestructura, así como de satisfacer las necesidades específicas de los grupos vulnerables. La Asignación de fondos federales para la seguridad social refuerza un sistema dualista en el que se beneficia a los que no son pobres. Los empleados del sector formal (donde se concentran la población que no es pobre) tienen acceso a una amplia gama de beneficios de la seguridad social y de transferencia de ingresos (por ejemplo, pensiones, servicios de salud, seguro de desempleo, subsidios familiares por cada niño, etc.), mientras

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que los que no tienen empleo en el sector formal tienen acceso a servicios públicos de menor calidad (por ejemplo, de salud) o ninguno en absoluto (seguro de desempleo, pensiones). Es particularmente notable que el actual sistema de asignaciones familiares sea tan altamente regresivo: este sería por lo tanto, un candidato ideal para ser reducido, o eliminado y/o hacerlo más progresivo a través de la verificación de medios de sus beneficiarios. De esta manera, la red focalizada de programas de PS se ve obligada a cubrir los vacíos que deja en su cobertura este sistema dualista, una tarea imposible tanto en términos de recursos como de la capacidad administrativa requerida. En general, si bien exis ten programas con orientación específica que intentan resolver los riesgos principales de los grupos más vulnerables del país, y están bien dirigidos a su población objetivo, su cobertura es baja (ver Cuadro 2, Riesgos por Grupo de Edad) e indiscutiblemente existen ciertas acciones cuya efectividad de costos es cuestionable. Cálculos muy preliminares sobre el costo anual de implementación de estrategias de PS claves para el tratamiento de los riesgos más importantes para los indigentes y pobres que están desprotegidos de todos los grupos de edad es el siguiente: 1) Cobertura del programa DIT para todos los indigentes de 0 a 5 años, $135 millones (para toda la población pobre urbana, $479 millones), 2) becas para todos los indigentes de 14 a 18 años que al presente no concurren a la escuela secundaria, $87 millones (para toda la población pobre, urbana, $400 millones), 3) implementación de un programa de ingresos suplementarios para cubrir a los indigentes de 25 a 64 años, $270 millones y para toda la población urbana en pobreza, $1.200 millones, 4) Incrementar las pensiones no contributivas para cubrir a los indigentes mayores urbanos, $30 millones, y a todos los pobres $252 millones. Costo total por los indigentes urbanos, $30 millones, y para toda la población en pobreza, $252 millones. Costo total por los indigentes urbanos, aproximadamente $522 millones y para toda la población pobre $2.300 millones. Los márgenes para reasignación de fondos dentro de los programas federales de protección social vigentes son estrechos. Mientras que los gastos federales en protección social superan los $18.000 millones por año (aproximadamente $500 por argentino, por año, o sea 32% del gasto del sector social total a nivel nacional y 5% del PIB) el gasto total federal en programas específicos es apenas $2.000 ($60 por argentino por año, o sea 3,8% del gasto del sector social total a nivel nacional y 0,68% del PIB). 72 El grueso de los $16.000 millones restantes, financia tres programas sociales de larga data, pensiones contributivas, ($13.000 millones) el suplemento salarial por niños o Subsidio Familiar ($1.700 millones) y FONAVI con otros programas federales de vivienda, $1.000 millones. La lista de opciones disponibles para racionalizar las estrategias de PS dentro de las limitaciones presupuestarias actuales debe incluir la reasignación de recursos de algunos de estos programas (parte de cuyos fondos provienen de la recaudación de impuestos) hacia acciones orientadas a los pobres.

72

El Apéndice 2 muestra detalles en los programas de protección social federal, descripciones, cobertura y presupuestos.

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Los esfuerzos para mejorar las intervenciones focalizadas de PS en el ámbito federal deberían centrarse en el hecho de que un presupuesto relativamente pequeño ($2.000 millones) en la actualidad financia una lista de más de 60 programas (con finalidades y dirigido a grupos objetivo que se superponen) que comprenden la actual red de seguridad federal. Este abultado número de programas sugiere que existe una estructura administrativa que puede ser racionalizada , al resumir el total de los programas dentro de una estructura mucho más simple. Estos programas son administrados por un número elevado de agencias, cada una de las cuales utiliza diferentes mecanismos de focalización, criterios de selección, determinación del valor de las transferencias, etc., lo que lleva a todavía más ineficienc ia en el uso de los recursos. Aún más, no hay un sistema único para individualizar beneficiarios en todos los programas, lo que no sólo lleva a la ineficiencia sino que deja abierta la posibilidad de que haya personas recibiendo beneficios a varios programas simultáneamente. En síntesis, la estructura actual de los programas federales de PS con objetivos específicos no solamente origina costos más elevados que lo necesario, sino que diluye la fuerza de los mismos, lo que probablemente redunda en pobres resultados. En algunos casos, se debería definir un criterio de más estricto, para mejorar las tasas de cobertura de algunos programas dentro de los límites impuestos por el presupuesto actual de dichos programas. Dos programas en particular presentan un criterio de focalización muy débil, y deberían ser revisados con prioridad: a) el sistema de pensiones no contributivas, con un presupuesto anual actual de $570 millones, de los cuales solamente el 35% está dirigido a grupos vulnerables. La cobertura podría mejorar considerablemente si estos fondos se reasignaran a programas para personas de la tercera edad, pobres. b) El programa federal de la vivienda, (FONAVI, presupuesto actual $900 millones) no tiene objetivos claramente orientados a los vecindarios y hogares pobres. Una forma en la que este programa mejoraría mucho la cobertura otorgada a los pobres, sería a través de redefinir los requisitos necesarios para utilizar fondos del FONAVI a nivel provincial, junto con asistencia técnica para la ejecució n del programa bajo nuevos lineamientos. Los mecanismos de prestación de servicios para actividades claves de la red de seguridad, deben ser redefinidossubsidios en dinero versus subsidios en especie. Las ventajas y desventajas de cada tipo de subsidio deben ser sopesadas a fin de determinar cuáles son los métodos más adecuados para que la red de seguridad sea efectiva. Como medio para transferir ingresos, los subsidios en dinero tienen varias ventajas sobre los programas de asistencia en especie. Primero, simplifica la ejecución y reduce los costos administrativos del programa (como porcentaje del total desembolsado). Segundo, la distribución de recursos monetarios (bien sea de dinero en efectivo, cheques o vales) permite a las familias ejercitar su derecho a elegir en el consumo de alimentos y otros artículos necesarios. Sin embargo, no todos los programas pueden ser implementados óptimamente a través de recursos monetarios. Por ejemplo os alimentos enriquecidos suministrados junto a programas de educación nutricional, han demostrado una efectividad más alta que la distribución de dinero en efectivo o estampillas alimentarias para combatir la malnutrición de madres e hijos. Para otros grupos vulnerables, una combinación de estos mecanismos sería la forma óptima de implementarlos. Por ejemplo ambos, el trabajo comunitario y las estampillas alimentarias, pueden ser dirigidos específicamente a los desempleados como medio para obtener una reducción de riesgo óptima para este grupo.

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Finalmente, en algunos casos el menor costo de los subsidios en dinero puede ser inferior a los beneficios obtenidos por subsidios en especie, como los programas de obras públicas/trabajos comunitarios . Si bien la transferencia de ingresos es más barata y administrativamente más eficiente desde el punto de vista de los costos que este tipo de programas (donde además de los salarios se debe incluir el costo de los materiales de construcción que es sustancial) estos programas tienen la ventaja de que no distorsionan los incentivos laborales, y proveen obras de infraestructura a las comunidades más pobres. En la mayoría de los otros casos (tales como apoyo de ingresos para madres solteras con muchos niños, los discapacitados, gente de la tercera edad en pobreza y becas de estud io como incentivo para que los niños vayan a la escuela) la transferencia de recursos monetarios sería probablemente el instrumento más efectivo para Argentina, desde el punto de vista de los costos. En los últimos años se han logrado mejoras considerables en los mecanismos de monitoreo y evaluación, pero estas mejoras son parciales. En el caso de programas como SIEMPRO y TRABAJARse han llevado a cabo iniciativas a fin de evaluar la efectividad, focalización, y el impacto de los mismos. Sin embargo, estos esfuerzos se hallan limitados por la ausencia de sistemas e instrumentos de evaluación precisos, (sondeos de los hogares beneficiarios por ejemplo), lo que significa que ciertos indicadores básicos como el porcentaje de ausentismo escolar o el impacto de los programas de protección social a nivel nacional no pueden calcularse con certeza. El mejoramiento del control y evaluación de proyectos depende, en gran medida, en que se mejore la compilación de estadísticas en todo el país (ver abajo). Las estadísticas nacionales sobre la pobreza son deficientes en áreas fundamentales y deben ser mejoradas a fin de orientar y evaluar los programas de Protección Social. La Argentina no tiene al presente un sistema de sondeo nacional de hogares que sea representativo, ya que la muestra obtenida excluye el área rural. Por lo tanto, resulta imposible evaluar precisamente los niveles nacionales de pobreza así como la distribución y características de la pobreza en áreas rurales y urbanas. Aún más, los grupos tradicionalmente marginados (especialmente los indígenas) reciben poca atención en la recopilación de estadísticas nacionales, y consecuentemente en los estudios sobre la pobreza resultantes de las mismas. La estrategia de PS a adoptar para estos grupos probablemente requiera un enfoque diferente, tanto en lo relativo a servicios como al contenido de los programas y detalles de ejecución de los mismos, así como también en cuanto al uso de técnicas cualitativas y consultas participativas. Una adecuada preparación para momentos de crisis requiere de ciertos elementos fundamentales que deben ser parte del sistema, y que hasta el momento están ausentes en la perspectiva de Protección Social de Argentina. El gasto actual en el sector social es pro cíclico, expandiéndose en épocas de crecimiento económico, y contrayéndose en épocas de recesión y/ o crisis (Banco Mundial, 1999). Los programas que brindan apoyo temporal o de “emergencia” a grupos vulnerables (tales como TRABAJAR) no responden automáticamente las necesidades de la población. Se debería elaborar una lista de programas de PS prioritarios, así como también encontrar una fuente de financiación segura para los mismos en épocas de crisis. También es necesario

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desarrollar mecanismos explícitos para expandir la cobertura de estos programas protegidos durante las crisis, así como para reducirlos a medida que las necesidades decrecen. Se debe mejorar la coordinación de los gobiernos Nacional y Provinciales en materia de PS. En el sistema federal argentino, las provincias y municipalidades ya gestionan muchos de los programas localmente, utilizando fondos coparticipados del gobierno federal, o recursos propios. En algunos casos (tales como TRABAJAR y muchos programas alimentarios) hay programas similares entre sí que se ejecutan, al mismo tiempo, en el ámbito federal y en varias provincias. Mientras que estos programas pueden ser complementarios al servir a distintos segmentos de la población, la administración de los mismos probablemente esté duplicada, al tener el mismo programa en el gobierno nacional y en las provincias. Por lo tanto, la forma más eficiente de operar sería variar paulatinamente hacia un modelo en el que las provincias y las municipalidades administraran y ejecutaran estos proyectos, bajo supervisión del gobierno federal. Idealmente, el gobierno federal debería concentrarse en el establecimiento de las prioridades de PS, estableciendo los criterios generales, evaluando y controlando los programas gestionados a nivel provincial y municipal con fondos del gobierno federal. Igualmente sería ideal que dichos fondos federales fueran asignados en forma tal que se compensen las disparidades regionales en los niveles de pobreza, así como para asegurar el cumplimiento de las directivas del gobierno nacional. En vista de la estructura federalista de Argentina, un nuevo marco de referencia como el señalado requeriría un nuevo pacto social entre el Gobierno Federal (o Nacional) y las provincias en materia de impuestos y otras de índole fiscal. En la práctica, las transferencias de dinero entre el gobierno federal y las provincias bajo la Ley de Coparticipación (la cuota parte que corresponde a las provincias de la recaudación impositiva cobrada por el gobierno federal) están preestablecidas en montos y son incondicionales, tal como sucede en la mayoría de los países industrializados con sistemas de gobierno federales. Por ello, el gobierno federal tiene poca influencia en la asignación y uso de dichos fondos. Para que el gobierno federal pudiera influenciar de alguna manera a las provincias, promoviendo una política nacional de PS, sería necesario un acuerdo amplio por el cual el uso de los fondos estuviera supeditado al cumplimiento de normas explícitas dictadas por el gobierno nacional. Este sistema, al menos teóricamente, ya existe hasta cierto punto. Por ejemplo, el programa federal de la vivienda FONAVI se gestiona a nivel provincial pero con fondos –y bajo las directivas– del gobierno federal. Sin embargo en la prácticalos requisitos no son muy estrictos y no existen sanciones por falta de cumplimiento. Aún más, las directivas emanadas del gobierno federal son, a menudo, inapropiadas o tienen problemas de diseño que las hace inefectivas como instrumento de reducción de la pobreza, lo que instiga el incumplimiento de las mismas. En el caso del FONAVI, la normativa federal indica que más del 80% de los fondos deben gastarse en unidades habitacionales relativamente caras, (lo que las pone fuera del alcance de los pobres) en lugar de estimular la ejecución de proyectos dirigidos a los pobres como la reconstrucción de viviendas precarias. En resumen, las limitaciones impuestas por las actuales normas institucionales sugerirían la necesidad de un papel más activo del gobierno federal en materia de Protección Social, del que sería recomendable bajo diferentes circunstancias.

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Las ONGs y otras organizaciones civiles son instituciones fundamentales en el diseño, las prestaciones y la evaluación de los programas de PS de Argentina. Basándose en el reciente documento “Consultando a los Pobres en Argentina”, la interacción con las ONGs y la sociedad civil será esencial para un mejoramiento de las políticas de PS, en la identificación de las áreas prioritarias, , ayudando a entender los factores que inciden en el éxito de programas a nivel local –a través de evaluaciones cuantitativas y cualitativas, a la vez que fortaleciendo la cohesión social y el apoyo para futuras reformas de las políticas de PS. El proceso participativo también incrementa la sostenibilidad de las intervenciones de PS, al fomentar el apoyo comunitario a los programas así como la inclusión de miembros de la comunidad en la operación y mantenimiento de los programas. 73 4.3 Principios Generales a Tener en Cuenta en el Diseño de Programas Efectivos en Redes de Protección Social El diseño de programas debe conformarse a los siguientes criterios: (i) compatibilidad con la estrategia nacional para aliviar la pobreza, (ii) eficiencia de costos y financiamiento sostenible, (iii) mecanismos de focalización y de provisión de beneficios (cobertura del programa a la población focalizada, fugas de recursos hacia poblaciones diferentes a la objetivo, etc.), (iv) ejecución factible, y (v) impacto distributivo neto del programa. Compatibilidad con la estrategia nacional para aliviar la pobreza: esto requiere tener en consideración los siguientes elementos: i) ¿El programa está dirigido a grupos en riesgo prioritarios? ii) ¿Provee beneficios a corto plazo, que resuelvan una necesidad vital para la supervivencia de ese grupo y/o beneficios a largo plazo diseñados para interrumpir el ciclo inter- generacional de pobreza (por ejemplo, incrementar el capital humano)? iii) ¿Son apropiados los incentivos sobe el comportamiento que genera el programa (En particular, ¿se han minimizado las distorsiones que podrían desalentar la productividad, es decir el crecimiento económico?)? iv) ¿El programa complementa otras intervenciones públicas ya existentes, actividades privadas o de ONGs, o duplica la cobertura, o desplaza al sector privado? Los conceptos de efectividad en cuanto a costos, y capacidad financiera sostenible pueden ser integrados en el diseño del programa, a través de la: (i) contención en los costos administrativos; los mecanismos de focalizació n y provisión de beneficios deben ser simples de administrar, y otorgar beneficios monetarios es, a menudo, más barato que suplir ayuda en especie. (ii)minimización de la fuga de recursos del programa a otras poblaciones diferentes de la objetivo, (iii) elaboración de una estrategia adecuada de terminación del programa, incorporada dentro del mismo, para contener la expansión del programa en el tiempo a niveles insostenibles; y (iv) evaluación de todos los costos y beneficios del programa (administrativos, de transacción, e incentivos) al momento de elegir entre programas alternativos o entre diferentes mecanismos de focalización y provisión de beneficios. 73

Para mayor información sobre el papel que cumple la participación comunitaria en el resultado final de los progreams de PS. Ver los resultados del estudio Social Funds, del Banco Mundial.

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Los mecanismos de focalización y provisión de beneficios deben estar claramente definidos. Para determinar quiénes serán los beneficiarios y cómo serán entregados los beneficios se debe prestar atención a una serie de factores, como la transparencia en dichos mecanismos, la eficiencia en cuanto a costos dada la actual infraestructura económica y la capacidad administrativa local, y la presencia de costos de transacción que desanimen a los más pobres a ser beneficiarios (por ejemplo, viajes largos y costosos desde áreas rurales para percibir beneficios). Finalmente, ¿como harán los beneficiarios para “graduarse” del programa? Esta consideración fundamental es, a menudo, excluída del diseño de programas. En la ejecución exitosa de un programa la factibilidad política es tan importante como los problemas administrativos descriptos más arriba. ¿Apoyan el programa las partes más influyentes? Particularmente en el caso de finalizarlos paulatinamente o de eliminar programas a fin de introducir otros, se deben identificar cuidadosamente aquellos que perderán beneficios, a quienes se deberá incluir en las negociaciones y quizá aún compensar a fin de asegurase el apoyo políticos necesario. El impacto distributivo neto del programa depende de cómo se financia. ¿Provendrán los fondos de la recaudación impositiva general, prestamos internos o internacionales? Cada una de estas opciones implica una distribución diferente de los costos del programa entre la población actual, e intergeneracional, y por ende un impacto distributivo neto de cada programa individual diferente.

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Anexo 1: Cuadro 1, Comentarios sobre el Método de Cálculo Utilizado para “Cantidad de Pobres sin Cobertura” 0-5: población en ref. = 1.368.576 pobres, de los cuales el 78% no tienen cobertura preescolar = 1.067.489 niños 15-24: población en ref. = 14-18 años de edad = mitad del total 15-24 población pobre = 1.993.896/2 = 996.948, de los cuales el 38% no tienen cobertura secundaria = 378.840 25-64: población en ref. = pobres 25-64 años de edad = 3.764.700; un cálculo aproximado de los pobres desempleados = 1.357.995 (incluidas toda la fuerza laboral, edades de 15 a 64), de los cuales el 78.6% no esta cubierto por los programas de empleos temporales = 1.067.384. (data estimada de pobres desempleados del programa Trabajar, ver Anexo 2). Mayores de 65: población en ref. = mayores pobres = 484.704, de los cuales 45% no recibe ningún tipo de pensión = 218.116. Población en general: población en referencia = total de pobres = 10.584.000 (a) de los cuales el 65% no esta cubierto por seguros de salud = 6.879.600; (b) 34% no tienen agua potable = 3.598.560/4,6 [promedio de hogares pobres] = 782,296 hogares; (c) 47% servic ios de alcantarillado = 4.974.480/4,6 = 1.081.409 hogares; (d) 28% viviendo en zonas propensas a las inundaciones = 2.963.520/4,6 = 644.243 hogares.

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Anexo 2: Programas de Protección Social con Fondos Federales 74 Programas para Niños de 0 a 5 Años de Edad Programas y/o Instituciones

Objetivos

Objetivo poblacional

Mecanismo de orientación

Atención de la madre y el niño

Mejorar la calidad de vida, el estado sanitario y nutricional de la embarazadas y los niños menores de 6 años

Embarazadas, niños de 0-2 años, niños menores de 6 años desnutridos; total aproximadamente 1.500.000 personas

Beneficiarios identificados a través de los centros públicos o unidades de atención primaria

Mejorar el acceso a una alimentación adecuada de los niños; transformar progresivamente los comedores escolares en centros de cuidado infantil

Niños de 2-14 años de hogares pobres.

Mejorar las condiciones de vida de los niños en circunstancias difíciles, desarrollando su potencial físico, psicológico y social

Niños de 0-5 años, de 6 a 12 años y de 13 a 18 años pertenecientes a hogares NBI

Áreas geográficas de extrema pobreza y vulnerabilidad social. Para recibir ración alimentaria deben concurrir al comedor Ficha SISFAMPROAME. Áreas de extrema pobreza y vulnerabilidad social

Ministerio de Salud y Acción Social (Programas Materno Infantil y PROMIN Programa de Asistencia Nutricional Infantil (PRANI) Secretaria de Desarrollo Social Desarrollo de Políticas Públicas para Atención de Menores (PROAME) Secretaría de Desarrollo Social Total

74

Número de beneficiarios por Año

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario

Presupuesto anual del programa (1999) $72,578,696

320.000 niños de 2-6 años; 137.000 niños de 7-14 años

$35.165.092

5.375 niños de 0-5 años; 16.061 niños de 6 a 12 años; 96.159 jóvenes de 13 a 18 años

$10.686.000

Presupuesto 1999: $118.429.788

Sources for this Annex include a table prepared for the mission by SIEMPRO, Flood 1999, and national budget data provided by the Gabinete Social.

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 49

Programas Juveniles, 6 – 14 y de 15 –24 años de edad Programas y/o Instituciones

Objetivos

Objetivo poblacional

Acciones Compensatorias en Educación (Plan Social Educativo y Becas Escolares)

Mejorar la calidad y el acceso a la educación básica

Alumnos de todos los niveles y modalidades en situación de desventaja socioeconómica

Ministerio de Cultura y Educación

Programa de Descentralización y Mejoramiento de la Educación (PRODyMES)

Mecanismo de orientación

Número de beneficiarios por Año Se focaliza en Beneficiarios las instituciones del Plan Social educativas en Educativo: situación crítica 2.000.000 de o con elevados alumnos índices de previstos con fracaso escolar útiles escolares (primaria y secundaria); 102.000 becarios (secundaria)

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario Becas: $630 en promedio por beneficiario

Presupuesto anual del programa (1999) $159.817.552

Sin mayores datos

Total programas educativos edades 6-14, 15-24

Presupuesto 1999: $159.817.552

Nota: Ver programas para niños 0-5 años 0-5 (p. 40-41) para programas nutricionales y de desarrollo social focalizados a todo los niños 0-18 años de edad.

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 50

Programas para el Mercado Laboral: Edades de 25-64 Programas y/o Instituciones

Objetivos

Seguro de desempleo: Atención del Prestación Seguro de monetaria básica, Desempleo – mantenimiento de cobertura Administración asistencial y de Nacional de asignaciones Seguridad Social familiares (ANSeS)

Objetivo poblacional

Mecanismo de orientación

Número de beneficiarios por Año

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario

Presupuesto anual del programa

Trabajadores desempleados del sector formal, y sus familias. (Población total desocupado se estima en 2.000.000)

Requisitos para recibir beneficio: ser despedido de un trabajo formal, haber hecho contribuciones a ANSeS

105.000 personas por mes reciben una prestación monetaria; duración en programa: 4 a 12 meses.

Como porcentaje de la población total desocupado = 5.2%

Máx. $300 por mes; calculado como porcentaje del último sueldo.

$250.373.126

Total Seguro de desempleo

Presupuesto 1999: $250.373.126

Programas de empleo: Trabajar (III) Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)

Servicios Comunitarios MTSS

Empleo temporario para los pobres desocupados con baja calificación laboral y dificultades para insertarse en el mercado formal de trabajo, por medio de obras de inversión social Ocupación transitoria a mujeres desocupadas a través de servicios de utilidad pública

Trabajadores desocupados en situación de pobreza; la población objetivo se estima en 1.357.995 a nivel nacional (Oct. 1997)

Fondos distribuidos según: a) distribución provincial de población objetivo; NBI por departamento. Participación a demanda

241.650 (agosto 98- octubre 99). La duración promedio del beneficio ronda los cinco meses)

Mujeres pobres con baja calificación laboral que no perciban Seguro de Desempleo ni participen en otro programa del Ministerio de Trabajo

Mismo que el programa Trabajar

40.000

17.8% de la población pobre desocupado

Promedio $196 por mes (max. $200 por mes)

$200.000.000

$163 por mes (estimado según total de prestaciones 1999 (147.800) y total ejecutado en prestaciones.

$30.000.000

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 51

Programas y/o Instituciones Programas Especiales Empleo MTSS Forestar MTSS

PROEMPRI Sector Construcción MTSS

Objetivos

Objetivo poblacional

Mecanismo de orientación

Número de beneficiarios por Año

Trabajadores desocupados en el área rural

Autofocalizado a los desocupados a través del bajo sueldo que se otorga.

3.333

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario

Presupuesto anual del programa 9.500.000

$200 por mes (el programa financia hasta 90% de los trabajadores en los proyectos presentados)

$2.000.000

Acciones de empleo no encuadrables en otros programas Promoción de empleo privado a través de ocupación transitoria a desocupados en tareas de la forestación Creación de nuevos empleos en este sector a través de incentivos a empleadores

PROEMPLEO

Promover oportunidades de MTSS empleo (a través de un subsidio al sueldo) en el sector privado para personas mayores de 38 años Total Programas de Empleo

Trabajadores del sector Construcción

Personas desocupados mayores de 38 años

$591.200 (monto ejecutado en transferencias)

7.900 (Duración del subsidio: 18 meses.)

$100 por mes (personas entre 38-44 años); $150 por mes (personas mayores de 44 años)

9.500.000

Total Beneficiarios: 292.883

Presupuesto 1999: $251.591.200

Programas de Capacitación Proyecto Joven (Apoyo a la Productividad y Empleabilidad de Jóvenes (PARP) MTSS

Capacitación para ocupaciones semicalificados a jóvenes

Jóvenes de 16 a 35 años con nivel educativo máximo de secundario

17.436 (1999, fuente MTSS) (170.664. datos SIEMPRO )

$35.805.960

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 52

Programas y/o Instituciones

Objetivos

Capacitación por Rama o Sector

Mejorar las condiciones de adaptabilidad de la mano de obra desocupada

MTSS/Fondo Nacional de Empleo Talleres Protegidos de Producción MTSS

Objetivo poblacional

Mecanismo de orientación

Número de beneficiarios por Año 8.613

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario

Presupuesto anual del programa

Monto ejecutado $8.616.535

Creación de talleres para promover la adaptación laboral de personas con discapacidades

Capacitación para el Apoyo al Empleo

Recalificar la fuerza de trabajo perteneciente a sectores o regiones MTSS declarados en crisis o reestructuración productiva Total Programas de Capacitación

Total Beneficiarios:

26.049

Presupuesto 1999: $44.422.495

Apoyo al Ingreso Asignaciones Familiares (Child allowance)

Apoyo al ingreso del trabajador

ANSeS Total Apoyo al Ingreso

Trabajadores formales en el sector privado bajo un nivel máximo de ingreso, y sus familias

Valor del transferencia calculado por el número de niños en el hogar

$1.657.000.000

Presupuesto 1999: $1.657.000.000

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 53

Programa para Personas Mayores (más de 65 años) Programas y/o Objetivos Objetivo Instituciones poblacional Pensiones Pensión Básica Universal

Pensiones contributarios

Instituto Nacional de Seguridad Social para Jubilados y Pensionados (INSSJyP) Asistencia a grupos especiales

Hombres mayores de 65 años, mujeres mayores de 60 años

Pensiones nocontributarios

Grupos vulnerables, excombatientes, y otros, ganadores del premio Nobel, etc.

Comisión Nacional de Pensiones No Contributivas

Mecanismo de orientación

50% de estos pensiones son otorgados por miembros del Congreso Nacional bajo su propio criterio.

Número de beneficiarios por Año

350.000 (1998)

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario

Presupuesto anual del programa

37% (1994)

$120 por mes (promedio)

$13.500.000.000

35% de los beneficiarios pertenecen a ‘grupos vulnerables’: personas de mayor edad con NBI. discapacitados, y mujeres con mas de 7 hijos.

$140 por mes (promedio)

$570.000.000 (1998)

Total Pensiones

Total presupuesto: $14.070.000.000

Otras Programas para los Mayores de Edad Apoyo Solidario a los Mayores (ASOMA)

Asistencia nutricional (cajas de alimentos)

Secretaría de Desarrollo Social

75

Banco Mundial, 1999, pág. 39.

Ancianos de 60 años y más en situación de riesgo social, sin cobertura de obra social

A través de las encuestas que evalúan la situación socioeconómic a de beneficiarios propuestas por unidades ejecutoras

172.500 ancianos atendidos con bolsones alimentarios (1998)

21.2% de los mayores de 65 años, quinta parte más pobre reciben asistencia nutricional (EDS, 1998) 75

Menos de $10 por mes (valor de transferencia)

$20.128.783

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 54

Programas y/o Instituciones

Objetivos

PROBIENESTAR (Prestaciones Sociales PAMI)

Brindar atención nutricional, ayuda económica y servicios de sepelios

Instituto Nacional de Seguridad Social para Jubilados y Pensionados (INSSJyP) Pro-Fe

Atención medica a los beneficiarios de los pensiones no contributivas

Objetivo poblacional

Mecanismo de orientación

Beneficiarios de PAMI en ‘alto riesgo social’

Alimentos: los centros de jubilados elevan una nómina, aprobado por el Comité Directivo. Sepelios: a demanda Se brinda la prestación a beneficiarios de Pensiones no contributivas.

Beneficiarios de pensiones nocontributivas.

Comisión Nacional de Pensiones No Contributivas Total Otras Programas, mayores de 64 años

Número de beneficiarios por Año 423.000 beneficiarios del servicio alimentario (1998) sepelios y subsidios económicos -sin datos 165.000 beneficiarios directos, y 180 parientes.

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario

Presupuesto anual del programa $324.000.000

$173.547.692

Total presupuesto: $517.676.475

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 55

Otros Programas: Población en General (Vivienda, Salud, Ingresos Suplementarios) u Grupos Vulnerables Programas y/o Instituciones

Objetivos

Objetivo poblacional

Mecanismo de orientación

Número de beneficiarios por Año

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario

Presupuesto anual del programa

Población General: Vivienda Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) Secretaria de Desarrollo Social

Mejoramiento de Barrios Secretaria de Desarrollo Social

Mejoramiento Habitacional, Infraestructura Básica y Rehabi litación de Zonas en Emergencia Climática Secretaria de Desarrollo Social Arriago Presidencia de la Nación

Reducir el déficit habitacional. Mejorar las condiciones habitacionales, sanitarias y la calidad de vida de la población beneficiaria Mejorar condiciones de vida de la población urbana con NBI -infraestructura publica, asistencia técnica y capacitación Contribuir al desarrollo y mejoramiento de condiciones de hábitat, vivienda e infraestructura básica

Hogares con carencias en condiciones habitacionales (33% de los hogares del país).

$910.000.000

Población con NBI en localidades de 20.000 habitantes y más.

$39.800.000

Hogares con NBI, grupos vulnerables y población afectada por la emergencia

$3.688.174

Transferencia de tierras fiscales nacionales ocupadas por asentamientos

Población en asentamientos irregulares y villas

$839.530

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 56

Programas y/o Instituciones Programa de Ayuda Social para Provisión de Agua Potables y Saneamiento (PASPAyS) Secretaría de Obras Públicas Programa de Desarrollo Social en Áreas Fronterizas (PROSOFA) Secretaría de Desarrollo Social Asistencia a Poblaciones en Situaciones de Emergencia Secretaría de Desarrollo Social Atención del Estado de Emergencia por Inundaciones

Objetivos

Proveer agua potable y saneamiento básico en áreas rurales

Mejorar la calidad de vida: provisión de infraestructura básica y capacitación

Prevenir y resolver estados de necesidad social (catástrofes naturales, inundaciones)

Presidencia de la Nación, Secretaria de Desarrollo Social Total programas de vivienda

Objetivo poblacional Habitantes de pequeñas localidades (menos de 500 habitantes), sin agua potable, con problemas de cólera endémico y otras enfermedades de transmisión hídrica Población con NBI que habitan en localidades de zonas de frontera

Población con bajos recursos en situaciones de emergencia

Mecanismo de orientación

Número de beneficiarios por Año

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario

Presupuesto anual del programa $100.953.589

Áreas de extrema pobreza en departamentos de frontera

$7.040.000

a demanda

$5.875.786

$44.600.000

Presupuesto 1999: $1.150.200.000

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 57

Programas y/o Instituciones

Objetivos

Asistencia a ANSSAL

Garantizar una prestación médica básica y financiar transplantes e intervenciones de alta complejidad

Beneficiarios del Sistema Nacional de Obras Sociales (12.300.000 personas)

Dar asistencia sanitaria a los fines de mantener y/o recuperar la salud psico-física de la población objetivo

Miembros de las fuerzas armadas y de seguridad

Promoción de la salud y protección de las personas frente a las enfermedades agudas transmisibles (vacunaciones) y crónicas no transmisibles Prevenir la transmisión y asistir a los pacientes de estas enfermedades

Población en general

A través de los hospitales públicos, y centros de salud

200.000 menores vacunados; 200.000 viviendas infectadas por el Mal de Chagas y el Paludismo rociadas.

$72.578.696

Población en general y enfermos de SIDA

a demanda

10.000 personas asistidas con medicamentos por mes

$71.831.372

Administración de Programas Especiales (ex Superintendencia de Seguros de Salud Asistencia Sanitaria de las Fuerzas Armadas Ejército. Policía, Gendarmería, Prefectura, Fuerza Aérea y Armada Prevención y Control de Riesgos y Enfermedades Ministerio de Salud y Acción Social

Lucha Contra el SIDA y enfermedades de transmisión sexual Ministerio de Salud y Acción Social

Objetivo poblacional

Mecanismo de orientación

Número de beneficiarios por Año Población General: Salud A demanda 1000

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario

Presupuesto anual del programa $118.816.000

drogodependentes

400 hemofílicos, 3.850 personas afectadas de SIDA, 3.600 discapacitados y subsidios a 2.500 personas $188.076.646

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 58

Programas y/o Instituciones

Atención de Enfermos con Mal de Hanssen (lepra)

Objetivos

Atención a los pacientes afectados por el Mal de Hanssen

Objetivo poblacional

Enfermos con Mal de Hanssen

Mecanismo de orientación

a demanda

Número de beneficiarios por Año 10.000 pacientes atendidos; 554 pacientes internados

Hospital Baldomero Sommer Total programas de salud

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario

Presupuesto anual del programa $16.266.094

Presupuesto 1999: $467.600.000

Programas para Grupos Especiales: Prevención de Drogadicción y Narcotráfico Secretaría de Programación para la Prevención y Lucha contra el Narcotráfico Asistencia Integral y Prevención en Drogadicción

Prevención de la enfermedad, asistencia financiera y médica

Drogodependientes

A demanda

500 pacientes asistidos (beneficiarios directos). No hay datos sobre beneficiarios de campañas de concienciación

$15.788.000

Dar asistencia integral al drogodependiente y su familia

Drogodependientes y población en general

a demanda

$4.981.185

Mejorar la capacidad productiva de los pequeños productores rurales para aumentar el ingreso familiar

Productores minifundistas NBI

Provincias más afectadas; beneficiarios en visto a una evaluación de su situación

4.000 personas capacitadas en prevención escolar; 6.500 personas capacitadas en la comunidad; 90 internados 6.500 productores asistidos

Centro Nacional (CENARESO) Programa Social Agropecuario Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación

socioeconómica

$28.040.000

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 59

Programas y/o Instituciones

Objetivos

Objetivo poblacional

Mecanismo de orientación

PROHUERTA

Mejorar la alimentación de la población NBI

Grupos familiares urbanos y rurales en situación de pobreza (NBI) Comunidades indígenas

A partir de actividades de promoción

Amparar la situación de la población en situaciones de abandono, abuso, maltrato, adicciones, etc. Disminuir la exposición a riesgos sociales; promover iniciativas comunitarias de gestión

Niños y familias en situación de grave riesgo social

Criterios de evaluación del riesgo familiar

Grupos más vulnerables de la población pobre urbano; núcleos de la población indígena

Áreas de extrema pobreza y vulnerabilidad social; ficha SISFAM

Apoyo de asistencia social a

Personas carentes de recursos o indigentes

A demanda; se aplica encuesta para evaluación

Secretaría de Desarrollo Social Atención a Poblaciones Indígenas Instituto Nacional de Asuntos Indígenas Protección del Menor y la Familia Consejo del Menor y la Familia Atención de Grupos Vulnerables Secretaría de Desarrollo Social

Ayuda Directa a Personas

Promover el Desarrollo Integral de las Comunidades Indígenas

Secretaría de Desarrollo Social

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario

Presupuesto anual del programa $4.000.000

$5.702.969

$30.283.243

2.540 jóvenes de 12-24 años; 1.338 discapacitados; 427 mujeres jefas de hogar; 1.234 ancianos; 240 ONGs 6.379 personas

$16.541.000

215 organizaciones

$4.462.903

$5.170.972

socioeconómica

Secretaría de Desarrollo Social Subsidios Institucionales

Número de beneficiarios por Año 2.744.956 personas asistidas en huertas (anual?) 53 comunidades (22.707 personas)

Mejorar la calidad de vida de la población NBI a través del apoyo a los ONGs

ONGs que atienden a personas en situación de pobreza

a demanda

Nota de la Política - Gestión del Riesgo Social en Argentina– p. 60

Programas y/o Instituciones

Objetivos

Prevención y Control de Discapacidades

Prevención de la discapacidad, y integración de los discapacitados

Personas con discapacidad y población general

Atención integral tanto en el aspecto social como de la salud

Legisladores y personal del congreso nacional

Sec. Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad Asistencia Social Integral al Personal del Congreso

Objetivo poblacional

Poder Legislativo Nacional Total Programas para Grupos Especiales Total Programas, Protección Social Total, excluyendo pensiones contributivas (total programas focalizados)

Mecanismo de orientación

Número de beneficiarios por Año

a demanda

35.500 personas

Cobertura del objetivo poblacional

Monto de la transferencia por beneficiario

Presupuesto anual del programa $7.085.730

$16.272.162

Presupuesto 1999: $99.300.000 Presupuesto 1999: $17.040 millones Presupuesto 1999: $ 3.540 millones