Bianchi Unidad 3 4 5

Construir el mercado Lecciones de la Unión Europea: el desarrollo de las instituciones y de las políticas de competitividad

Patrizio Bianchi Traducción: Fabio Boscherini

Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes. 1997 Roque Sáenz Peña 180, Bernal (1876) Buenos Aires Este material se utiliza con fines exclusivamente didácticos

ÍNDICE PRÓLOGO Fabio Boscherini / Bernardo Kosacoff............................................................................... ..................11 INTRODUCCIÓN.................................................................................................................. ............21 Integración económica y política industrial.................................................................. ..............21 Los objetivos de una unión económica............................................................................ ...........27 1. INSTITUTIONAL BUILDING Y DESARROLLO ECONÓMICO............................................. 33 1.1. Políticas de desarrollo, mercados e instituciones.................................................. ...............33 1.2. El mercado en Adam Smith y en el pensamiento clásico inglés......................................... ..37 1.3. Las instituciones de la sociedad de mercado..................................................................... ...42 1.4. Institutional building y políticas para el desarrollo....................................................... .......48 2. ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS UNIONES ADUANERAS Y ECONÓMICAS....................51 2.1. El estado y el mercado en el capitalismo emergente................................................. ...........51 2.2. Efectos de la apertura de una economía cerrada............................................ ......................55 2.3. Unión aduanera y ajuste estructural.......................................................................... ...........59 2.4. Políticas industriales micro y macro..................................................................... ...............64 2.5. Reglas sociales y objetivos comunes................................................................. ..................68 3. LAS REGLAS Y LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA................................... ...71 3.1. Evolución de las reglas europeas......................................................................... ................71 3.2. Las instituciones europeas y el presupuesto de la Comunidad...................................... .......77 3.3. Reconocimiento recíproco y subsidiariedad................................................ ........................83 3.4. El Tratado de la Unión Europea...................................................................................... .....90 4. LA CREACIÓN DEL MERCADO ÚNICO........................................................ .........................95 4.1. El mercado único europeo y el ajuste estructural........................................................... ......95 4.2. Barreras institucionales y diferencias nacionales........................................................ .........97 43. Integración fiscal y competencia institucional...................................................... ..............102 4.4. Estándares técnicos e integración de los mercados y de los productos..............................104 5. POLÍTICA INDUSTRIAL Y COMPETITIVIDAD....................................................... ............115 5.1. La política industrial de Roma a Maastricht............................................ ..........................115 5.2. La política industrial según el Tratado de la Unión...................................................... ......119 5.3. Competitividad europea y desarrollo industrial............................................ .....................124 5.4. Competitividad europea e information society.......................................... ........................128 5.5. Empleo, competitividad y crecimiento...................................................... ........................131 6. POLÍTICAS PARA EL TERRITORIO................................................................ ......................135 6.1. Disparidades regionales y convergencia real............................................... ......................135 6.2. La política estructural después del Acta única.......................................... .........................119 6.3. Política social y recursos humanos............................................................... .....................145 6.4. Las nuevas políticas estructurales........................................................................... ...........147 7. POLÍTICAS PARA LA INNOVACIÓN INDUSTRIAL.......................................... ..................153 7.1. Política industrial y sistemas de innovación............................................. .........................153 7.2. Política industrial para la innovación, los recursos humanos y la integración....................161 7.3. Los nuevos objetivos de la política europea para la innovación industrial.................... .....168 7.4. Tecnologías de la información y empleo........................................................................... .171 8. POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO DE LAS PYMES............................. .........................175 8.1. Políticas nacionales y de la Comunidad para las Pymes................................. ...................175 2

8.2. Políticas de la Comunidad para las Pymes.................................................................... .....179 8.3. Algunas implicaciones de policy-making en América Latina..................... .......................190 9. POLÍTICAS PARA LA DEFENSA DE LA COMPETENCIA......................................... .........199 9.1. Reglas comunes para la defensa de la competencia........................................... ................199 9.2. Prácticas restrictivas y posiciones dominantes................................................................. ..201 9.3. La reglamentación sobre las concentraciones industriales.................................. ...............205 9.4. Reglas de la Comunidad sobre las ayudas estatales............................................ ...............208 10. INFRAESTRUCTURAS BÁSICAS Y LA REGLAMENTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.................................................................................... ....................213 10.1. Redes de infraestructura s y la integración europea......................................... ................213 10.2. La liberalización y la reglamentación del sector de las telecomunicaciones....................221 1.0.3. Empresas públicas y políticas de privatización..................................................... ..........228 11. ALGUNAS CONCLUSIONES.................................................................................................. .235 11.1. Apertura económica e integración institucional.......................................... .....................235 11.2. El estado y el mercado....................................................................................... ..............237 11.3. Las políticas para el desarrollo industrial de la Comunidad.................................. ...........241 11.4. Los riesgos de la competencia Institucional y algunas reflexiones para América Latina. 244 Referencias bibliográficas.............................................................................................. ..................251

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CAPÍTULO 3. LAS REGLAS Y LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA 3.1. Evolución de las reglas europeas Tanto la Comunidad Europea como, actualmente, la Unión Europea poseen características institucionales que no corresponden directamente ni a las de una federación de estados, ni a las de una organización internacional. Este carácter peculiar ha sido confirmado por el Tratado sobre la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992. En la Comunidad Europea es posible encontrar, al mismo tiempo, elementos propios de una federación, acompañados por la presencia de una autoridad central de carácter supranacional, con poderes orientados a desarrollar e implementar un cuerpo de leyes cuya vigencia se extiende al interior de las fronteras de los estados miembros, y elementos correspondientes a una organización internacional en la que el poder de tomar decisiones recae en un organismo intergubernamental. Tanto el Acta única Europea como el Tratado sobre la Unión Europea fortalecen la posición y las funciones del Consejo Europeo, estableciendo el liderazgo del Consejo de los Primeros Ministros en un marco de consolidación de las instituciones europeas. Por otro lado, no solamente se encuentran procedimientos de naturaleza constitucional, tales como los especificados por el texto básico, es decir el Tratado de Roma y sus enmiendas (básicamente las introducidas por el Acta única que ha creado la principal fuente de la ley de la Comunidad), sino que también es posible identificar procedimientos de carácter evolutivo que presentan cambios sustantivos en las relaciones institucionales producidas por la extensión de los poderes de la Comisión y en la interpretación jurídica de las normas del Tratado que han conducido a las modificaciones de los modelos de toma de decisiones internos a la misma Comunidad. En suma, se trata de una institución única en la que las características e instituciones supranacionales se combinan con las características e instituciones intergubernamentales (Nugent, 1991, p. 383). El Tratado que instituyó la Comunidad Económica Europea, firmado en Roma el 25 de marzo de .1957, constituye el texto básico de esta asociación de estados y define los principios fundamentales, los objetivos generales que la inspiraron, las instituciones que la gobiernan y las temáticas de las que se ocupa. Esta compleja articulación es la suma de numerosos documentos anteriores, entre los que se encuentra el Tratado de Constitución de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). El Acta única Europea, firmada en el febrero de 1986 y vigente desde el julio de 1987, es el acta principal que enmienda e integra el Tratado; contiene no sólo indicaciones de naturaleza constitucional, sino también disposiciones que modifican el proceso de toma de decisiones (decision-making) de la Comunidad, estableciendo por anticipado las condiciones concernientes a la evolución interna de las relaciones entre las diferentes instituciones. El Tratado sobre la Unión Europea es una construcción mucho más compleja, debido a que enmienda sustantivamente el Tratado de Roma y amplía el número de áreas para acciones comunes. El Tratado de Roma está conformado por seis secciones: 1. Principios; 2. Procedimientos de fundación de la Comunidad; 3. Política de la Comunidad; 4. Asociación con países extranjeros; 5. Instituciones de la Comunidad; 6. Disposiciones temporarias y finales. La primera sección, que está dedicada a los principios, contiene aquellos en los que se inspiró el movimiento europeísta desde el fin de la guerra: es decir, la creación de una unión económica constituye el medio más efectivo para impulsar a los gobiernos hacia una integración de sus políticas y, por lo tanto, hacia una cooperación capaz de evitar nuevos conflictos y nuevas guerras. Estos objetivos generales apuntan, en particular, a la promoción de una expansión continua y equilibrada, a una estabilidad más fuerte, a un incremento cada vez más rápido en la calidad de vida y a la constitución de relaciones más estrechas entre los estados que participan. Esta definición pone en evidencia los objetivos comunes de eficiencia, equidad y estabilidad, que reaparecerán más adelante como partes fundamentales del Acta Única. 4

El artículo 3 establece que la búsqueda de las metas descriptas en el artículo anterior implica la creación de una unión aduanera basada en la eliminación de las tarifas internas y en la constitución de una tarifa externa común, de un mercado común basado en la libre circulación no sólo de bienes sino también de trabajadores y capitales, y de una unión económica que constituya el punto de partida de las políticas comunes. En la segunda sección, libro i, se presenta una detallada descripción de los procedimientos de fundación de la unión aduanera, con una escrupulosa indicación de los tiempos y de las modalidades concernientes a la eliminación de las tarifas, (capítulo 1, sección 1 ), las restricciones cuantitativas al comercio entre estados (capítulo 2) y, consecuentemente, la definición de las formas con las que es posible reglamentar la relación con los agentes extranjeros externos a la Comunidad (capítulo 1, sección 2). En esta sección se establece un largo lapso para la eliminación de las tarifas internas, bajo el supuesto de que era necesario orientar el proceso de reorganización productiva dentro de cada estado y, así, neutralizar los efectos negativos de la liberalización aduanera en la unión. Resulta evidente que los artículos citados pertenecientes a esta sección (artículos 9 a 37) se ocupan del proceso de liberalización gradual, reglamentado específicamente por un organismo centralizado, con el fin de evitar la posibilidad de que la formación de la unión aduanera cree desigualdades internas entre los países participantes del acuerdo. El libro que sigue se ocupa del sector de la agricultura (artículos 38-47), es decir, del sector que está profundamente reglamentado por una política agrícola común. En el libro III se especifican las normas concernientes a la libre circulación de personas (48-51), los derechos a radicar actividades económicas en todos los países miembros (52-58), la libre circulación de servicios (59-66) y capitales (67-73). Estas normas establecen que los estados miembros tienen que levantar las restricciones a la movilidad de las personas, los servicios y los capitales, además de disponer la especificación efectiva de los caminos que llevan a la realización del mercado común a través de programas de intervención. El Tratado sobre la Unión Europea rediseña completamente el artículo 37 concerniente a la movilidad de capitales en Europa, considerando la integración financiera y monetaria como un punto clave para la Unión. En el libro IV se menciona la política común de transporte (artículos 74-84), pero se posterga a decisiones futuras la definición de dicha política. La tercera sección trata de las políticas de la Comunidad. El libro I, concerniente a las normas comunes (reglas, estándares, reglamentaciones), se ocupa de reglamentar la competencia (85-94), de las disposiciones en materia de impuestos (95-99) y de la convergencia de las legislaciones (100-102). Estas últimas dos partes limitan el poder nacional en la definición de las normas susceptibles de crear discriminaciones en los intercambios con otros estados de la Comunidad y asignan a la Comisión el poder de controlar la correcta aplicación de los acuerdos. Las reglas sobre la competencia se ocupan de las reglas aplicables no sólo a las empresas (85-90), sino también a las acciones (acuerdos), de dumping (91) y a las ayudas estatales (92-94). Si bien se indican los principios generales, la definición de las reglas concernientes a este delicado asunto se posterga a decisiones posteriores. El libro II trata de política económica, balanzas de pagos y políticas comerciales: si bien no se establecen reglas comunes, se reconoce el interés común de todos los estados por estas materias, postergando la reglamentación específica a decisiones posteriores. Con el Acta única fueron introducidos, en primer lugar, el artículo 100 A, que amplía los procedimientos cooperativos descriptos anteriormente y establece el voto de la mayoría para la implementación de la mayor parte de las medidas referidas al perfeccionamiento y el funcionamiento del mercado interno, y, en segundo lugar, el artículo 102 A, titulado Cooperación en Política económica y monetaria (Unión económica y monetaria). El Tratado sobre la Unión Europea enmienda varios artículos, especialmente el 100 y los siguientes, introduciendo reglas específicas concernientes a la convergencia de la legislación y del enfoque de policymaking usado por los organismos de la Unión Europea. Muchos ajustes se refieren a las políticas monetarias y fiscales y, en particular, el artículo 109 (desde el 109 A hasta el M) define las nuevas instituciones comunes que deberían acompañar la creación y la gestión de la unión monetaria. El libro III se ocupa de la política social, la que básicamente está orientada a la promoción (artículos 117-122) de una estrecha colaboración entre los países en las áreas del derecho al trabajo y de protección de las condiciones de trabajo, y a la institución del Fondo Social Europeo (artículos 123-128), manejado por la Comisión para asegurar condiciones para la defensa del empleo, a través de la compensación por la relocalización de trabajo y por las necesidades de capacitación profesional de los trabajadores.

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Los artículos 129 y 130 crean el Banco Europeo de Inversión (BEI), asignándole su propia personalidad jurídica y especificando que sus miembros son los países individuales, por lo que esta institución es autónoma con respecto a la Comisión. El BET tiene la tarea fundamental de acompañar el desarrollo sin provocar shocks en el Mercado Común de acuerdo con el interés de la Comunidad. Por esta razón, los objetivos de equidad y estabilidad del desarrollo del Mercado Común se consideran centrales para la existencia de la misma Comunidad; la búsqueda de estos objetivos se realiza por medio de la provisión (distribución pública) de préstamos y garantías, disponibles a través del mercado financiero o a partir de recursos individuales, para varios sectores de la economía europea con el objetivo de financiar las siguientes actividades:  



proyectos para el mejoramiento de las áreas menos favorecidas; proyectos de modernización industrial o de reconversión, para desarrollar las actividades requeridas por la implementación del Mercado Común que, por su extensión o naturaleza, no pueden ser financiadas por países individuales; proyectos de interés común que, por su extensión o naturaleza, no pueden ser financiados por países individuales.

Así, de esta manera, se define el principio de intervención de la Comunidad bajo la forma de ayuda para los proyectos que tienen carácter comunitario o que están orientados hacia objetivos que exceden las, capacidades de los países Individuales. Hasta la aparición del Acta única Europea, el BEI y el Fondo Social Europeo fueron los únicos instrumentos disponibles para intervenciones de naturaleza comunitaria, es decir, no estaban limitados por las necesidades y por las capacidades de intervención de los estados individuales. Pero a partir de] Acta única Europea se definieron otros instrumentos de intervención para la Comisión orientados a la implementación de políticas activas de integración europea. El Tratado de la Unión Europea enmienda por entero el artículo 130, el que se convierte en el eje del nuevo enfoque de política industrial de la Unión Europea. El contenido de este artículo se analiza en detalle en los capítulos 5 y 7 (secciones 5.2 y 7.1. respectivamente). Por el momento, cabe evidenciar que el complejo conjunto de artículos 130 y 130 A hasta el Y, constituye una notable innovación en el Tratado y otorga a la Comisión el poder de intervención en la economía para crear un nuevo ambiente social y económico con el fin de acompañar y apoyar el crecimiento industrial. En otras palabras, constituyen los fundamentos legislativos para definir el nuevo enfoque de política industrial de la Unión. Los artículos 130 A - 130 E, titulados Cohesión social y económica, introducen la reforma de los fondos estructurales de la Comunidad y diseñan las posibilidades de intervención territorial que directamente involucran a las regiones, estableciendo una relación entre las autoridades supranacionales, como la Comisión, y las autoridades subnacionales, como los gobiernos regionales. Es importante señalar que, anteriormente a estas enmiendas, las políticas regionales eran de competencia nacional y los recursos de la Comunidad para las áreas menos favorecidas se asignaban a los estados nacionales que después, de acuerdo con sus propios criterios, los usaban en el nivel local. Los artículos 130 F - 130 Q se centran en Investigación Tecnológica y Desarrollo, definiendo la implementación de una variedad de programas comunes en los sectores de la investigación y del desarrollo. En este caso, también, la Comunidad recupera la posibilidad de implementar una política común para la investigación y el desarrollo. Los artículos 130 R - 130 T permiten la posibilidad de intervenciones de la Comunidad en la área ambiental, agregando en el Tratado enmiendas de enorme importancia para el futuro.

3.2. Las instituciones europeas y el presupuesto de la Comunidad La quinta sección del Tratado de Roma diseña las competencias y la organización de la instituciones de la Comunidad. Con el Acta Única Europea se fortalece el rol del Parlamento Europeo, 1 se amplían las áreas de intervención y de propuesta de la Comisión, se redefinen las funciones del Consejo y se otorga un papel institucional a los encuentros periódicos entre los jefes de estado,2 otorgando a dichos organismos intergubernamentales la capacidad de convertirse en la institución legisladora de la Comunidad. 1

Aun cuando esta institución no tiene funciones legislativas como podría sugerir su nombre y como lo exigen los federalistas. 2 Esto no ha sido incorporado en el Tratado. 6

Seguidamente, se presenta una breve descripción de las funciones y de la organización de la instituciones de la Comunidad. Los artículos 155-163, enmendados varias veces, delincan los poderes, las funciones y la organización de la Comisión, y establecen que sus fines se refieren a "asegurar el funcionamiento y el desarrollo del mercado común en la Comunidad". El artículo 155 le atribuye los siguientes poderes:    

implementar las disposiciones del Tratado y también aquellas tomadas de acuerdo con el Tratado; la posibilidad de formular recomendaciones u opiniones sobre sectores específicos; el poder de decisión y de participación en la formación de las actas del Consejo y de la Asamblea; ejercer las competencias que el Consejo le asigna para la implementación de las normas establecidas por el mismo Consejo.

Además, la Comisión tiene el poder de iniciativa política, un rol de supervisión (por ejemplo, con respecto a políticas sobre la competencia la Comisión funciona como High Authority on antitrust), el poder de decision-making, vinculado por ejemplo a la administración de los fondos estructurales, y los poderes que le otorga el Consejo. Los miembros de la Comisión (17 para los 5 países más grandes, 1 para cada uno de los más pequeños) actúan en el interés de la Comunidad (artículo 157) y son nombrados de común acuerdo por los gobiernos (artículo 158), lo que constituye una diferencia con respecto al Consejo donde cada miembro representa el interés de su proprio gobierno. La Comisión, que también tiene los poderes y las funciones de High Authority previstas por el tratado de la CECA, constituye un aparato organizado a partir de distintas direcciones, cada una de ellas responsable de áreas específicas de política. En relación con los poderes del Consejo, el artículo 145 establece que "el Consejo se ocupa de la coordinación de las políticas económicas generales de los estados miembros y tiene el poder de decisionmaking". El Consejo está integrado por los ministros de los estados miembros y su composición varía de acuerdo con los temas tratados. En el caso, por ejemplo, de los problemas de la agricultura, el Consejo está integrado por los ministros de Agricultura. Por esta razón, las funciones del Consejo se encuentran concentradas en un Consejo General conformado por los ministros de Relaciones Exteriores y un Consejo Técnico integrado por los ministros de áreas específicas. La presidencia del Consejo es rotativa y la acompaña una secretaría permanente que tiene la tarea de apoyo técnico. Además hay un Comité de los Representantes Permanentes de los estados miembros (COREPER), conformado por funcionarios públicos que analizan el material preparatorio para los encuentros del Consejo. Existe un organismo intergubernamental, integrado por un secretario y un representante nacional, que constituye un instrumento para equilibrar la burocracia de la Comunidad que tiene un carácter supranacional. A partir de 1974, las reuniones de esta institución de la Comunidad se acompañan con encuentros periódicos del Consejo Europeo, conformado por los jefes de los gobiernos de los estados miembros. El Tratado no ha definido el Consejo Europeo aunque fue reconocido por el Acta única como un organismo con funciones de guía de la Comunidad para plantear los problemas de largo plazo. El Tratado de la Unión Europea asigna un rol institucional al Consejo, tanto en relación con la creación de la unión económica y monetaria, como en relación con los protocolos concernientes el sistema europeo de los Bancos Centrales. En el Tratado, el Parlamento fue definido simplemente como una asamblea (artículos 137-144) originariamente integrada por los delegados de los parlamentos nacionales; desde 1979 esta asamblea es elegida por sufragio universal y una disposición del Acta única sancionó el cambio de nombre: de denominarse Asamblea pasó a llamarse Parlamento. El Parlamento tiene poderes de decision-making y de control, y puede ejercer un poder de censura sobre la Comisión, lo que podría llevar a la caída de las autoridades de la Comisión. Este poder de censura, si bien se limita a la Comisión y no se extiende al Consejo, nunca fue ejercido, tal vez por la severidad de la sanción que podría causar. A partir de 1975, el Parlamento puede intervenir en la definición de los gastos no obligatorios de la Comunidad (incluso en la distribución de los fondos estructurales), mientras que la distribución de los gastos obligatorios, de los no obligatorios y la asignación. de los gastos obligatorios (incluso la política agrícola común) corresponde al Consejo. De todos modos, el Parlamento tiene el poder de rechazar el proyecto de presupuesto, pudiendo pedir a la Comisión y al Consejo la reformulación y la aprobación de un presupuesto diferente. 7

Finalmente, el Acta única fortaleció los poderes legislativos del Parlamento, estableciendo un mecanismo de cooperación entre esta institución y el Consejo y, además, otorgándole al Parlamento el poder de modificar las directivas del Consejo en temas tales como el perfeccionamiento del mercado interno y la cohesión política y social. En relación con las temáticas vinculadas al crecimiento de la Comunidad, se necesita un acuerdo entre el Consejo y el Parlamento. El Tratado sobre la Unión Europea desarrolló estas innovaciones y fortaleció el rol del Parlamento. De todos modos, resulta evidente que el Parlamento Europeo todavía no tiene el mismo papel legislativo que tienen los parlamentos en las organizaciones de los estados nacionales. Más allá de estas instituciones, debe observarse que el Tratado prevé la creación de un Comité Económico y Social (artículos 1,93-1,98), "integrado por los representantes de las varias categorías económicas y sociales", indicados a nivel nacional y nombrados unánimemente por el Consejo. El artículo 194 específica que los miembros son designados por sus títulos personales y no deben tener necesariamente poderes sobre las categorías que representan. Este organismo tiene tan sólo poder de asesoramiento para el Consejo y para la Comisión. Debido a que se formalizó la función de los grupos de lobby en los centros de decision-making de la Comunidad, dicho Comité está rodeado por grupos de presión que representan tanto los intereses nacionales como los de categorías específicas. El Tratado sobre la Unión Europea introduce un Comité de las regiones, que tiene una función de asesoramiento para el Parlamento y el Consejo. La Court of Justice (Tribunal de justicia) (artículos 164-1,88) ya había sido constituida por el CECA y se ha convertido en el único tribunal, a través de¡ convenio sobre las instituciones comunes estipulado con el Tratado de Roma. La Court of Justice, conformada por 13 miembros, se pronuncia sobre apelaciones vinculadas con el reconocimiento de violaciones de las obligaciones comunes cometidas tanto por estados miembros como por la Comisión. Además, ejerce controles sobre la legitimidad de las actas del Consejo y de la Comisión. La Court of Auditors (Tribunal de Cuentas), que comenzó sus actividades el 1 de enero de 1977, posee las funciones de fiscalización del presupuesto de las organizaciones de la Comunidad y de control externo de su presupuesto. El presupuesto de la Comunidad puede no corresponder a los esquemas de contabilidad adoptados por los gobiernos nacionales. En este sentido, la Comunidad Europea no puede financiar con un déficit su propio presupuesto porque no tiene la autoridad para realizar emisiones monetarias, por lo que el presupuesto tiene limitaciones dadas por la disponibilidad de recursos. Además, el presupuesto de la Comunidad tiene características diferentes con respecto a las de las organizaciones internacionales, debido a que tiene recursos propios y dimensiones mucho más grandes3 (Shackleton, 1990). Finalmente, cabe observar que el presupuesto de la Comunidad incluye recursos propios que surgen de los derechos aduaneros a las importaciones de bienes procedentes de países terceros 4 y de una porción de cerca del 1,4% de] IVA recaudado en cada uno de los estados miembros. En 1990, estas dos fuentes constituyeron el 29,08% y el 60,28% respectivamente del presupuesto de la Comunidad, mientras que los aportes de los países miembros en proporción a su PBI y aportes menores constituyeron la parte residual del presupuesto (aproximadamente un 10%). Por otra parte, los gastos de la Comunidad, que crecieron constantemente hasta alcanzar la cifra de casi 47 millones de millones de ECU en 1990, están constituidos en su mayoría por los costos asociados al mantenimiento de la política de protección agrícola; la administración del Fondo de Garantía Agrícola sigue dando cuenta de cerca del 60% del presupuesto total en 1990. Asimismo, debe ser explicitado que, si bien fueron solicitados varios aumentos en los últimos años, para la implementación de políticas estructurales se utiliza tan sólo el 17% de los fondos y para las políticas concernientes a la innovación, la investigación y la energía, los fondos fueron reducidos al 3% del total.

Cuadro 3.1. Ingresos del presupuesto, 31/12/1995 (en millones de ECU) Sector

Millones de ECU

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%

Pero mucho más contenidas que las de cada estado nacional. Debe observarse que para los productos agrícolas la Comunidad cobra sólo una parte de la tarifa, mientras que para los demás bienes cobra la totalidad de la tarifa. 4

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Impuestos agrícolas Impuestos al azúcar Derechos aduaneros Gastos recaudación recursos propios Recursos propios (IVA) Recursos propios (PBI) Saldo recursos propios (IVA y PBI) años anteriores Reintegros a los estados miembros Saldo presupuestos anteriores Correcciones Otros ingresos

843,8 1.313 13.878,7 -1.603,5 39.648,6 14.44252 -790,7

1,12 1,75 18,51 -2,14 52,86 19,26 -1,06

-3,6 6.589 78,1 600

8,78 0,1 0,8

TOTAL 74.995,6 Fuente: Comisión Europea, General Report on the EU's Activities 1995, Bruselas, 1996.

100,00

Cuadro 3.2. Distribución del presupuesto según tipo de gasto de la Comisión, 31/12/1995 (millones de ECU) Tipo de gasto Políticas agrícolas comunes Acciones estructurales Políticas internas Acciones externas Costos administrativos Reservas Compensaciones

Millones de ECU

%

36.925 24.121,309 4.700,907 4.257,448 2.824,006 996 1.547

48,99 32 6,23 5,65 3,75 1,32 2,06

TOTAL 75.372,038 Fuente: Comisión Europea, General Report on the EU’s Activities 1995, Bruselas, 1.996.

100,00

3.3. Reconocimiento recíproco y subsidiariedad A lo largo del tiempo, el complejo mecanismo que reglamenta los procedimientos de la Comunidad delineó un sistema de vetos recíprocos que, a menudo, generó trabas en el proceso común de decisionmaking. Por supuesto, la relación entre las instituciones de la Comunidad y los estados miembros, para los temas de armonización normativa, constituye un aspecto aún más delicado al constituir una etapa necesaria en el pasaje de la unión aduanera al mercado común, en el que pueden circular libremente no sólo los bienes y el capital sino también las personas. Resulta claro que la armonización normativa es un asunto sumamente complejo porque involucra ajustes en el aparato institucional y administrativo que cada estado diseñó de diferente manera, de acuerdo con las características específicas de su desarrollo civil. La unión aduanera constituye un mecanismo político de regulación de las relaciones económicas que permite la apertura de un país al comercio exterior a través de la reglamentación de los efectos internos producidos por dicho cambio; por otra parte, se asume que la asociación entre dos o más países, unidos por el interés común de excluir a terceros países, caracterizados por procesos productivos más eficientes, no implica una integración de los aparatos productivos que lleve a la pérdida de la respectiva identidad nacional. Las instituciones internas no sólo no cambian, sino que, en cierto sentido, se fortalecen con la instauración de un principio de reglamentación centralizada común dentro de cada gobierno nacional. Las potenciales crisis internas en los países miembros fortalece este carácter nacional porque los sujetos más débiles de estos países piden protección a sus gobiernos nacionales contra los cambios que impliquen consecuencias negativas para ellos. Además, si la creación de una unión aduanera requiere la eliminación de las barreras arancelarias, una unión económica requiere también la eliminación de las barreras no arancelarias que, sin embargo, están conformadas básicamente por las diferencias institucionales que existen entre los distintos países. Dichas

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heterogeneidades se presentaron durante la evolución de la Comunidad desde la crisis de los años setenta hasta el cambio de la década del ochenta. La transición hacia una unión económica implica el desarrollo de un programa de armonización de las normas que regulan la actividad política en cada país e impulsa la reorganización de la producción desde una perspectiva de mercado único. El pasaje a una unión económica no implica el desplazamiento de actividades productivas de un país a otro, sino que implica constituir una reorganización coherente de la producción a partir de una redefinición de la extensión del mercado. En este contexto, por lo tanto, la producción se reorganiza en cada estado miembro de la unión económica, pero a partir de una perspectiva de mercado único. El proceso de armonización normativa puede desarrollarse según dos modalidades: a través de un proceso constitucional o a través de un proceso evolutivo. En el primer caso, los estados miembros asignan a las instituciones de la Comunidad la tarea de definir y aplicar la nueva norma común, que anula y sustituye las reglas nacionales; en el segundo caso, los ajustes de las normas comunes se definen a partir de modalidades generales susceptibles de inducir el desarrollo por parte de los países miembros de un proceso de recíproca asimilación entre las normas de cada país. El artículo 100 del Tratado menciona este proceso: "el Consejo decide unánimemente acerca de la propuesta de la Comisión y establece directivas orientadas a la reconciliación (reunión) de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los estados miembros que tienen influencia directa sobre las instituciones o sobre el funcionamiento del mercado común". El Acta única reconoció que la fase anterior, basada exclusivamente en procedimientos constitucionales, no había funcionado porque cada miembro se resistía a la integración normativa, no sólo usando el derecho de veto en las áreas de negociación en las que se sentía más débil, sino también a través de la falta de aplicación de las directivas definidas a nivel comunitario. Por esta razón, se decidió acelerar y fortalecer los mecanismos constitucionales, removiendo el voto unánime, eliminando el derecho de veto y, además, otorgando a la Comisión una capacidad de iniciativa muy amplia para definir un preciso diseño de armonización de las directivas a las cuales los países miembros tenían que adaptarse durante el período de transición que terminaría en 1992. Por otro lado, se puso de manifiesto la insuficiencia de dicha acción reformadora de los principios establecidos por el artículo 100, por lo que se definió y se adoptó, como principio general, el principio de reconocimiento recíproco, en particular para las temáticas vinculadas a la eliminación de las barreras técnicas. El principio de reconocimiento recíproco significa que un bien, producido de acuerdo con las leyes de un estado miembro, tiene libre acceso en todos los estados miembros. Este principio entró en la ley de la Comunidad con el reconocido fallo Cassis de Dijon, discutido por la Court of Justice en 1978 (El-Agraa 1990, p. 154), cuya importancia supera por lejos el simple tema de las normas técnicas. El Acta única reconoce plenamente el principio de reconocimiento recíproco, estableciendo que el Consejo puede decidir que las normas vigentes en un estado miembro tienen que ser reconocidas como equivalentes a las aplicables en otro; el principio se refiere a los estándares técnicos de los bienes, pero se extiende también a los servicios, tales como bancos, actividades profesionales, etcétera. Además, la importancia de este enfoque deviene de la eliminación de los controles llevados a cabo en el momento de la entrada en el mercado nacional para verificar la conformidad a las normas concernientes a la protección del consumidor o del ambiente: las normas se aplicarán directamente en el país de procedencia a través de una certificación que muestre el contenido cualitativo y la conformidad a las leyes nacionales. De esta manera, se eliminarán las barreras institucionales en los mercados nacionales, vinculadas con la verificación de los productos realizada en el momento de su entrada a los mercados nacionales. Por esta razón, en el mercado común, los productos de diferente nivel de calidad competirán entre sí y esto implicará la sustitución de la segmentación espacial del mercado con una segmentación cualitativa. En el nivel nacional, la presencia de una organización pública eficiente que defina estándares técnicos y que certifique la conformidad de los productos nacionales con dichos estándares se convierte en un poderoso instrumento de competencia colectiva para las empresas del país que pueden vender sus bienes en el mercado único, segmentando el mercado a su ventaja. Así, la. capacidad que una organización nacional tiene para crear normas técnicas se convierte en un instrumento que pone en marcha un proceso evolutivo de estandarización tecnológica en la. Comunidad. Por eso, los países capaces de crear senderos de innovación tecnológica y, por lo tanto, que compiten a partir de la calidad y no del precio, consiguen ventajas sustantivas si logran tener organizaciones públicas capaces de crear normas nacionales compatibles con los intereses de la industria nacional, especificando las normas que asumen supremacía en el nivel comunitario. Las empresas nacionales que no tienen la capacidad para innovar sistemáticamente, para competir en términos de calidad y cuyo estado nacional no tiene instituciones públicas eficientes y capaces, se ven 10

presionadas a seguir las normas de los países más eficientes. De esta manera se establece un criterio (estándar) que otorga una ventaja competitiva a los países que tienen vinculaciones más consolidadas y efectivas entre el sector público y privado para crear normas que protejan sus propios intereses dentro del mercado común. Con respecto a los servicios, este nuevo enfoque se basa en el, reconocimiento de la calidad del control llevado a cabo en el país de origen; así, un retraso en el país en las reformas de las normas internas referidas al comportamiento, por ejemplo, de los institutos de crédito, se encuentra hoy superado porque en ese mismo país pueden operar bancos de otros países miembros que actúan utilizando sus propias normas nacionales. Por esta razón, se pone en marcha un proceso de competencia institucional basado en la competencia no sólo entre empresas sino también entre reglas. En consecuencia, cada gobierno y cada autoridad local tendrán que saber cómo actuar para favorecer a las empresas y a los sujetos que se reconocen y que participan del proceso de definición de normas. Así, se restablece un vínculo entre autoridades públicas e intereses privados, incluso en un contexto de mercado común. Además, cabe destacar en qué consiste el objetivo institucional que implica la adopción del principio de reconocimiento recíproco: "el Libro Blanco marca el pasaje de una noción monolítica de los procesos de integración, de acuerdo con la cual los poderes de la Comunidad sustituyen completamente a la legislación y los poderes nacionales, a una noción pluralista, pragmática y federalista, en la que la legislación nacional no es sustituida sino que se encuadra en un contexto general para asegurar el respeto de algunos criterios mínimos indicados por la Comunidad" (Padoa Schioppa, 1987, p. 110). La afirmación del principio de reconocimiento recíproco se acompaña de la superación del voto unánime requerido para la mayoría de las decisiones de carácter constitucional y para la introducción de los estándares mínimos concernientes a temáticas tales como seguridad, salud y medio ambiente, con lo que de esta manera se determinan los umbrales mínimos a los que cada legislación nacional tiene que conformarse. El principio de mayoría calificada se afirmó asignando una diferente ponderación a los países miembros, según el tamaño de éstos, y definiendo no sólo a la mayoría sino también a la minoría suficiente para ejercer el derecho de veto, con la capacidad de bloquear la aprobación de un acta y de obligar a su rediscusión. Así, se puede reconocer que la capacidad de un país para asimilar las directivas de la Comunidad y para desarrollar una suerte de competencia institucional, a través de mejoras en sus propias normas, tiene que depender de la capacidad de sus aparatos productivos y administrativos internos para lograr ajustes rápidos de acuerdo con cualquier nuevo estándar introducido. En este sentido, a partir de la aceptación del sistema de votación mencionado, una directiva general necesita la aprobación de, por lo menos, la mitad de la estructura productiva y administrativa de la Comunidad a la cual la directiva se dirige. En todos los casos, la disposición de reglas sancionadas por la Comisión y el Consejo puede establecer límites inferiores y crear un proceso evolutivo de integración institucional que, sin embargo, es liderado por los países más eficientes. Por otra parte, no existen más los poderes de limitación para los miembros más lentos en el proceso de ajuste. Este segundo principio fundamental del nuevo enfoque, es decir la subsidiariedad del policy-making de la Comunidad, significa que "los niveles más elevados del gobierno tienen que ejercer sólo las funciones concernientes al suministro de los bienes públicos que los niveles inferiores no pueden proveer eficientemente. Para estos bienes tiene que haber necesariamente un acceso ilimitado para todos los proveedores del mercado común, una predisposición de estándares mínimos de seguridad y estabilidad y una protección mínima para los consumidores y los inversores. Como consecuencia, la Comunidad tiene que intervenir sólo cuando constituye el único nivel de gobierno adecuado para proveer los bienes públicos que, por sus características, abarquen a la totalidad del área de la Comunidad". En un estado federal, el aparato central de la federación se hace cargo de las tareas generales que van más allá del interés de cada ciudadano o de cada estado miembro, tales como la defensa externa y la emisión de moneda común para facilitar el comercio en el territorio federal. La provisión de bienes públicos que se extiende a todo el territorio federal implica la identificación de una función de nivel superior del estado federal con respecto a los estados nacionales, de modo que, si no se han establecido relaciones jerárquicas entre la federación y los estados (o una relación jerárquica directa entre diferentes niveles de gobierno), se cree, en la práctica, una división funcional de las tareas que articule los grados de soberanía de las diferentes instituciones estatales y federales. La afirmación del principio de subsidiariedad, tal como fue definido en términos liberales por las instituciones de la Comunidad, implica la clarificación de las funciones en el nivel comunitario, lo que

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reafirma la visión funcionalista de la Comunidad Europea que encuentra su raison d'étre, más que en los ideales unitarios, en la necesidad de proveer bienes públicos en un nivel que excede al estado nacional. Este principio complementa al del reconocimiento recíproco debido a que los beneficios de algunos bienes públicos van más allá de los intereses específicos locales, coincidiendo con un área más amplia de soberanía y, por eso, encuentran la autoridad adecuada para su provisión en la institución de la Comunidad. Sin embargo, otra interpretación de este principio hace referencia a la posibilidad de que la autoridad más elevada sustituya a la local, en caso de que ésta no pueda interactuar en el proceso evolutivo de definición normativa. De acuerdo con otros autores, este principio puede remontarse a la tradición de la doctrina social de la Iglesia (Kapteyn, 1991; Schaefer, 1991). El principio de subsidiariedad se define a partir de la identificación de un subsidio que el estado central ofrece a una autoridad de nivel inferior para acompañar y apoyar su iniciativa, cuando ésta no tiene la capacidad de actuar autónomamente. Esta formulación se encuentra en las encíclicas papales y, en particular, en la Quadragesinlo Anno (1931) de Pío XI y en posteriores encíclicas, tales como la Pacem in Terris (1983) y también en la reciente Centesimo Anno (1991). Según esta concepción existe, sin dudas, una visión de organización social en la que el estado se considera como un cuerpo orgánico en el cual cada parte tiene que integrarse en un conjunto unitario y, por lo tanto, la función que corresponde al centro es la de garantizar esta integración, incluso sustituyendo a los gobiernos locales en los casos en que no sean capaces de participar autónomamente en el conjunto unitario. La confirmación más notable de este principio se encuentra en la Constitución de la República Federal de Alemania. Es decir, en el caso de un estado que, después de terminar la guerra, tuvo que redefinir su legitimación a partir de la existencia de múltiples estados locales. Este principio se vinculó, en su aplicación alemana, con el concepto de economía social de mercado, procedente de la Ordoeconomie, que constituye la versión alemana del free-tradism; de esto resultó una concepción de estado fundamentada en el principio de descentralización de las decisiones, pero también en una trama institucional entre los diferentes sujetos públicos y privados, con un criterio de codeterminación y complementariedad decisional, arriba del cual se encuentra una autoridad central susceptible de intervenir en los casos en los que estos mecanismos no funcionen de acuerdo con el interés general. Dicha visión está guiada por el paternalismo, pero también se acompaña con un elevado control sobre una sociedad homogénea y estructurada, también articulada, la que se desarrolla a partir de sus propias normas internas, pero en el marco de reglas comunes supervisadas por una fuerte autoridad central. Así, la subsidiariedad y el reconocimiento recíproco son de derivación católica, pero también se asientan en la experiencia alemana. Además, esta nueva formulación es el producto no sólo de la experiencia de la República Federal de Alemania, el único estado de naturaleza federal de la Unión Europea, sino también del reciente ímpetu de los laender (estados locales) alemanes que están buscando lograr una mayor autonomía de su gobierno central a través de contactos directos con la Comisión (Schaefer, 1991, p. 690). Este enfoque crea una alianza entre las instituciones más dinámicas interesadas en conseguir equilibrios internos a través de la constitución de un proceso de reforma de naturaleza evolutiva. Por lo tanto, se restablece el vínculo entre los intereses de las instituciones locales y nacionales y el desarrollo de empresas, lo que se da en un contexto que, sin embargo, está siempre abierto al interior de la unión económica.

3.4. El Tratado de la Unión Europea A fines de 1989, es decir en el medio de la fase de transición hacia el mercado único, el Plan Delors delineó los desarrollos posteriores a 1992, concernientes a la constitución de una unión económica y monetaria de naturaleza federal. Sin embargo, la historia europea enseña que los avances en la integración económica y los cambios políticos no tienen el mismo ritmo, así que la seguridad y la política exterior común se destacan como temáticas extremadamente controvertidas, debido a que constituyen, una barrera relevante para cada intento hacia la integración europea. Por fin, la propuesta de un nuevo Tratado de la Unión fue aceptada en el encuentro de Maastricht el 18 de diciembre de 1992. El Tratado de reforma está integrado por cuatro partes:    

disposiciones generales; disposiciones de modificación del Tratado de la Comunidad Económica Europea para crear la Unión; disposiciones concernientes a la política exterior y la seguridad común; disposiciones concernientes a la justicia y los asuntos internos. 12

Si bien posee adelantos sustantivos en el camino hacia la integración, el nuevo Tratado no modificó ningún aspecto relevante del anterior ordenamiento institucional. Para los sistemas estrictamente económicos (mercado interno, transporte, competencia, políticas fiscales, capacitación profesional, investigación y desarrollo, energía, medio ambiente, industria, turismo, protección civil, cohesión económica y social, cooperación para el desarrollo, cultura, armonización de la legislación) la fórmula de decision-making está especificada en los nuevos artículos 189 B y C, que describen el procedimiento de decisión conjunta y cooperación entre el Consejo y el Parlamento. El rol del Parlamento se amplía, pero en la práctica sigue no existiendo la diferenciación entre los organismos ejecutivos y legislativos: el Consejo sigue siendo el centro del decision-making del sistema; el Parlamento mantiene su función de asesoramiento y, a lo sumo, de compartir decisiones; mientras que la Comisión tiene la posibilidad de proposición y de decision-making para las temáticas concernientes a la adhesión a las normas del Tratado. El reordenamiento de las actas de la Comunidad fue postergado hasta el año 1996 y acompañado por una mayor especificación de- las competencias. Además, fue creado un Comité de asesoramiento para las regiones, pero los nombramientos fueron asignados a cada estado miembro. La votación con mayoría calificada y el ámbito de iniciativa de la Comisión fueron ampliados, y las atribuciones de decision-making quedaron estrictamente dentro de la competencia intergubernamental, no sólo sobre los asuntos de cooperación política, sino también sobre defensa común, circunstancia que parece acentuar el carácter limitado de las decisiones comunes. Una nueva fase de integración vinculada a las temáticas monetarias fue anunciada y se estableció la fecha del 1 de enero de 1994 para su comienzo. Estos acuerdos sobre asuntos monetarios, sin embargo, limitaron la amplitud de la posible unificación monetaria, debido a que pusieron límites a los comportamientos nacionales respecto del déficit público y la inflación; de todos modos asignaron cierta autonomía de decision-making a las autoridades nacionales con respecto a la política monetaria y al presupuesto, lo que limitó la posibilidad de proporcionar recomendaciones sobre la convergencia. Además, el Instituto Monetario Europeo parece cumplir más las funciones de un organismo de coordinación entre bancos centrales que las que lo caracterizarían como un efectivo banco central. Muchos expertos señalan que la unidad de intercambio europea, válida no sólo en el interior de la Comunidad sino también, por ejemplo, en los países de Europa del Este, tiende a ser, cada vez con mayor intensidad, el marco alemán y, por lo tanto, su sustitución por una unidad monetaria europea común, como el ECU, parecería ser muy problemática. Por otra parte, debe recordarse que la evolución interna de los Estados Unidos comenzó con bancos regionales, coordinados tan sólo por una organización intraestatal, la Federal Reserve, que a lo largo del tiempo asumió las funciones de un banco central y de control del déficit federal. Además, Gran Bretaña mantuvo una posición individual con respecto a la política monetaria y social, postergando la decisión de participar de las políticas de la Comunidad referidas a estos temas. La afirmación del enfoque alemán de integración política europea constituye una representación de cómo cambiaron las relaciones de poder dentro de la Comunidad, con el fuerte ascenso de Alemania Occidental como una economía poderosa como modelo institucional para la Comunidad. Por lo tanto, la reforma llevada a cabo con la sanción del Acta única tuvo que integrar aspectos diferentes pero complementarios. Así, se puede encontrar el programa de eliminación de las barreras no arancelarias para pasar de una situación definida de mercado no común a la de mercado único (1988). Este programa se basa en la supresión de las barreras físicas entre estados, lo que implica, además de la eliminación física de las aduanas, una fuerte acción de armonización de las normas sanitarias y una convergencia de las políticas sobre el orden público. Por lo tanto, las diferentes intervenciones apuntan a la eliminación de las barreras técnicas, no sólo las relativas a los estándares de los productos, sino también las administrativas y corporativas concernientes al ejercicio de los oficios profesionales. Finalmente, se prevé el impulso a la convergencia de las políticas fiscales para armonizar las diferentes estructuras de los impuestos entre los estados. En relación con esta temática, la Comisión desarrolló un amplio conjunto de iniciativas, también vinculadas a la predisposición de un programa común en el que las distintas instituciones nacionales tendrían que crear una red europea de comercio y cooperación. Por otra parte, el Tratado fue diseñado por medio de un proceso constitucional y, por lo tanto, caracterizado por vetos recíprocos de los estados miembros. Así, no sólo se creó un procedimiento de votación referido a la convergencia de las legislaciones nacionales basadas en la mayoría y no en la unanimidad, ampliando la participación en el decision-making, del Parlamento, sino también se ha dejado a

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esta institución en una posición todavía más subordinada con respecto a los poderes del Consejo y de la Comisión. Además, se fortaleció el carácter evolutivo de las normas a través de la extensión de la capacidad de acción de cada estado miembro. La adopción de este criterio evolutivo, tanto para los gobiernos nacionales y las autoridades locales como para la Comisión, diseña un nuevo enfoque de policy-making, que ya definirnos como la transición de un modelo francés a uno alemán. El elemento unificador de estos aspectos está constituido por el fortalecimiento de los estándares de eficiencia, es decir, de las condiciones tecnológicas y organizacionales que permitan lograr un contexto de mercado en el que las empresas más eficientes creen las nuevas reglas de la competencia. Por esta razón, las administraciones más eficientes, tanto comunitarias como nacionales o locales, tienen estímulos para elaborar efectivas acciones normativas susceptibles de orientar el proceso de complementarización del mercado interno. Sin embargo, si la eficiencia se convierte en el parámetro central para medir el avance del mercado único, los objetivos de equidad y estabilidad que el Tratado asigna a la eficiencia no constituyen más objeto del derecho de veto de los gobiernos nacionales. En este sentido, destaca la necesidad de acompañar la política de complementarización de] mercado interno con el fortalecimiento de las otras políticas, cuya función se asienta en tratar de evitar el deterioro del mercado como mecanismo de asignación eficiente de los recursos, así como la urgencia de implementar políticas que permitan la adaptación de aquellos que, históricamente, fueron los menos eficientes en el nuevo modelo de competencia y de decision-making. En efecto, existe un alto riesgo de que el enfoque basado en la eficiencia se convierta en una concentración más acentuada del poder de mercado de las empresas más fuertes y que, además, las áreas más débiles de la Comunidad se vuelvan aún más marginales. En este sentido, se fortaleció la política de protección del mercado con respecto no sólo a las empresas a través de la reglamentación de las concentraciones, sino también en relación con los estados, a través de un censo de los programas de apoyo. El fortalecimiento de las políticas de la competencia mejoró los poderes de la Comisión concernientes a la temática de la transformación estructural de la economía de la Comunidad. Paralelamente, fue sancionada la reforma de los fondos estructurales que asignó a la Comunidad las intervenciones, a partir de contribuciones nacionales, concernientes a los ámbitos locales: esta reforma es contemporánea a la afirmación del nuevo enfoque y se basa en la visión alemana de la vida económica que requiere una fuerte estructura social y autoridades locales autónomas. Por supuesto, las modalidades con las que se desarrollan las políticas de vigilancia contra los abusos monopólicos y de estímulo de las fuerzas locales resultan claves para la implementación de los objetivos de equidad y estabilidad que el Tratado define como base de la Comunidad. El Acta única mantiene y enfatiza las características específicas de las instituciones comunitarias, creando un diseño en el que los poderes supranacionales e intergubernamentales tienden a complementarse y equilibrarse entre sí para incrementar las tendencias evolutivas. De esta manera, se deberían fortalecer las capacidades de propuesta de la Comisión respecto de las iniciativas en las que los miembros individuales pueden participar, tales como los programas tecnológicos, de investigación, de movilidad, sobre la universidad, la definición de los ámbitos específicos en los que los países tienen que armonizar sus normas nacionales y la mejora de sus actividades de control sobre la competencia, como la competencia entre empresas y los programas estatales de ayuda. Si no se tiene en cuenta el profundo cambio en el proceso de decision-making, introducido por el Acta Única y confirmado por el Tratado sobre la Unión Europea, que asigna una importancia central a los principios de reconocimiento recíproco y de subsidiariedad, no se puede entender dicho proceso evolutivo.

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CAPÍTULO 4. LA CREACIÓN DEL MERCADO ÚNICO 4.1. El mercado único europeo y el ajuste estructural Todos los Documentos de la Comisión concernientes a la política industrial ponen en evidencia la prioridad asignada al coronamiento y perfeccionamiento del mercado único. En esta dirección, la eliminación de las barreras arancelarias internas constituyó el objetivo central. Pero, a partir de esta intención, el problema comienza a ser el de la existencia de barreras no arancelarias; aquellas que delatan las diferencias históricas entre los distintos países y que constituyen la demostración más evidente de la oposición a la integración. La creación de un mercado único aumenta la extensión de¡ mercado de concurrencia, a través de la eliminación de las barreras entre los mercados preexistentes. De esta manera, se impulsa la reorganización productiva de aquellas empresas que deben responder a los requerimientos competitivos del nuevo mercado. Además, un mercado más amplio permite tanto el desarrollo de las especializaciones en aspectos y áreas específicas como la individualización de otros productores complementarios. La transición de una unión aduanera a una unión económica resalta las temáticas vinculadas al hecho de que en la unión aduanera las dinámicas institucionales y productivas son garantizadas por el estado nacional y por los acuerdos entre los estados nacionales, mientras que en la unión económica el sistema productivo en su conjunto puede constituir el objeto a reformar; es así que los sujetos involucrados pueden verse obligados a redefinir conjuntamente las dinámicas institucionales. En realidad, la transición constituye un proceso mucho más complejo. De acuerdo con la teoría del comercio internacional, la ausencia de movilidad del capital se fundamenta en la convergencia de los intereses tanto de los estados nacionales como de los capitalistas nacionales, con lo que la creación de una unión económica no puede ser considerada simplemente un asunto técnico basado en medidas administrativas tendientes a la eliminación de las barreras no arancelarias. Las barreras no arancelarias consisten en barreras institucionales que requieren una efectiva armonización de las reglas históricamente diferentes. Esto, por otro lado, requiere el establecimiento, en el nuevo marco institucional, de las condiciones necesarias para lograr un efectivo pluralismo, que se manifiesta con la presencia de sujetos provistos, cada uno de ellos, tanto de similares capacidades para interactuar como de los mismos derechos para manifestar sus opiniones. Así, como ha sido mencionado anteriormente, la capacidad de promover políticas comunes, cuando son efectivamente orientadas hacia un proceso de integración, tiene que ser, por un lado, apta para implementar políticas macro desde arriba (macro-policies) diseñadas para forzar la convergencia de las reglas constitutivas y para garantizar su sanción. Mientras que, por el otro lado, deben poderse llevar a cabo acciones de política desde abajo, como políticas micro (micro-policíes) diseñadas para recrear las capabilities claves para garantizar que los derechos individuales de participación en el juego colectivo sean derechos efectivos. Las capabilities implican la formación de nuevas agregaciones productivas, basadas en especializaciones complementarias y ratificadas por coaliciones progresivas, susceptibles de sostener los cambios estructurales e institucionales propuestos. La creación de una unión económica implica no sólo la eliminación total de las barreras institucionales que afectan el libre movimiento de los bienes y, especialmente, de los capitales, servicios y personas, sino más bien la redefinición de las reglas colectivas para la acción común, orientadas a evitar el free-riding y el establecimiento de barreras a la entrada en el juego por parte de nuevos sujetos calificados. Sin embargo, la primera preocupación de la Comisión en la redacción del Libro Blanco, es decir la premisa del Acta Única Europea y el Tratado sobre la Unión Europea, fue poner en evidencia la necesidad de alcanzar la plena implementación de la unión aduanera. En efecto, si bien las barreras arancelarias habían sido eliminadas ya en los años sesenta, todavía durante la década del ochenta la libre movilidad de los bienes no podía ser considerada satisfactoria, por lo que el costo de la izo Europa, como los costos adicionales causados por la persistencia de las barreras no arancelarias que impedían el movimiento de los bienes y que implicaban una pérdida de bienestar social, se convirtió en un importante tema de debate. Dichas limitaciones existen por la presencia de diferencias en las reglamentaciones técnicas y por las trabas administrativas y aduaneras, así como por el diferente peso que los estados nacionales tienen para definir su propio nivel de demanda o para especificar los impuestos a las mismas actividades. El estudio de los efectos estáticos y dinámicos producidos por la eliminación de las limitaciones institucionales fue definido como The Economics of 1992, para subrayar el hecho de que el estudio se concentraba en aspectos 15

distintos a los considerados por los tradicionales estudios sobre los efectos de una unión aduanera, ya ampliamente mencionados por la literatura existente (Emerson, 1988; Cecchini, 1988).

4.2. Barreras institucionales y diferencias nacionales El análisis del costo de la no Europa puso de manifiesto cómo la libre circulación de bienes seguía siendo trabada por la existencia de barreras institucionales vinculadas con la conservación de estándares técnicos nacionales, la persistencia de obstáculos administrativos al intercambio, la existencia de obstáculos en las aduanas, la diferente reglamentación del transporte, las divergencias en materia fiscal, las diferencias en la reglamentación de los mercados de capitales y financieros y, finalmente, en la aplicación de las leyes de la Comunidad. El conjunto de estos obstáculos implicó una. fuerte heterogeneidad en la situación de la Comunidad, lo que puso en peligro la libre movilidad de los bienes físicos por la persistencia de espacios protegidos, en los que podían ser desarrolladas actividades monopólicas. Además, las actividades concernientes a las compras públicas, organizadas tanto por las administraciones centrales como por las locales, no eran transparentes, por lo que una amplia franja de demanda directamente manejada por el estado permanecía segmentada a lo largo de las fronteras nacionales. Estos inconvenientes eran todavía más relevantes en relación con el intercambio de servicios y al libre movimiento de personas, en particular de personas empleadas en oficios profesionales reglamentados en el nivel nacional. Los profesionales, por ejemplo, abogados, contadores, escribanos, médicos, arquitectos e ingenieros, tienen la posibilidad de ofrecer sus servicios privadamente a partir de un reconocimiento oficial que, en la mayoría de los casos, deviene de un examen específico o de la inscripción en una asociación profesional. Además, estas diferencias entre países se acompañan con diferencias en la organización de las carreras de estudio más relevantes. Todas estas limitaciones al libre movimiento son difíciles de eliminar porque reflejan diferencias genuinas en la organización social, las que reflejan de por sí la diferente identidad que tienen los distintos estados nacionales. La transición hacia una forma más compleja de integración económica constituye, por lo tanto, un estímulo hacia la búsqueda de modalidades para reagrupar los intereses, dejando de considerar a las distintas organizaciones nacionales y a las diferentes identificaciones nacionales de los sistemas productivos. En este marco, la crisis económica de los años setenta y de principios de los ochenta., que requirió de una dramática reorganización de las estructuras económicas, constituyó una oportunidad para rediseñar los fundamentos del modelo industrial dentro de los contextos nacionales. Francia y Alemania, por ejemplo, adoptaron enfoques diferentes pero convergentes, los dos orientados a la creación de núcleos estables de redes entre las empresas principales y los bancos, definiendo, por lo tanto, las relaciones institucionales que gobiernan la economía en previsión de posibles cambios políticos y económicos que podrían alterar el diseño general europeo. En esta dirección, si en el concepto de institución se incluye no sólo las administraciones públicas, sino también todo el conjunto de normas y regulaciones que disciplinan la vida económica y social de un país, debe observarse que sigue habiendo marcadas diferencias institucionales dentro de Europa. Además, si por contexto institucional se entiende el conjunto de reglas escritas y, en particular, no escritas que vinculan entre sí a las administraciones públicas, grandes empresas, asociaciones y organizaciones específicas, entonces no quedan dudas de que en Europa siguen existiendo diferencias sustantivas en los contextos institucionales de los distintos países. Tales contextos difieren, en primer lugar, en relación con el grado de capacidad de abrirse hacia el exterior para cooptar o asimilar a los sujetos extranjeros y, en segundo lugar, en el grado en el que están capacitados para rechazar influencias consideradas indeseables y, por lo tanto, afirmar diferentes niveles de credibilidad en la búsqueda de senderos hacia la convergencia con otros sistemas. La posibilidad de crear un contexto de integración institucional, tal como un conjunto de instituciones desarrolladas dentro de contextos nacionales específicos y a menudo contradictorios, constituye un elemento central no sólo para la formación del mercado único, sino también para la creación de una unión política y económica efectiva. Un contexto de integración institucional puede: i) disolver cada contexto institucional nacional en un nuevo marco institucional, en el que las viejas agregaciones no pueden ser individualizadas, o ii) coexistir, es decir, cada país opta por un conjunto de normas internas que complementen los avances logrados en otros estados para que sea posible la integración recíproca de las regulaciones, pero manteniendo siempre la identidad nacional de cada una de ellas.

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El Acta única Europea elige de facto la segunda de estas dos opciones. Las consecuencias del Tratado de Maastricht manifestaron las dificultades que acompañan esta segunda opción debido a que requiere una efectiva complementación de las vías adoptadas para lograr la convergencia institucional. Por ejemplo, resulta central eliminar las barreras físicas entre países para instituir un contexto unitario de mercado, es decir, suprimir)as barreras aduaneras a lo largo de los límites internos al área de integración. De todos modos, esto implica que el control a la entrada en los varios países debe reemplazarse por controles en el lugar de origen o por controles comunes: es decir, los controles externos entre países deben internalizarse a través de la creación de una autoridad común o debe atribuirse a agentes locales que actúan en nombre colectivo. Por ejemplo, en el casó de las medidas sanitarias o de seguridad pública, los controles normalmente llevados a cabo en las fronteras internas de la Comunidad pueden ser eliminados sólo si se establecen medidas alternativas comunes de control. Esto, en efecto, conduce a la creación de un organismo único de policía o de vínculos más estrechos entre las fuerzas de policía de cada estado individual. El sentido político de dichas acciones trasciende los simples factores económicos. Además, la estimación cuantitativa de los ahorros derivados de la eliminación de las barreras físicas es importante para reducir el impacto político generado por la búsqueda de una cooperación forzada entre autoridades nacionales que operan dentro del contexto comunitario. Asimismo, el libre movimiento de las personas y, en particular, de los profesionales free-lance no puede ser basado sólo en el reconocimiento formal de la equivalencia de los distintos títulos educativos. En este sentido, si bien se les asigna en la práctica un valor igual a los títulos de las distintas universidades en términos de preparación profesional, dicho reconocimiento formal no tiene sentido porque la discriminación continúa con respecto a los títulos otorgados por las universidades de los estados marginales. Por lo tanto, a la declaración formal de equivalencia entre distintos títulos universitarios se le debería agregar una efectiva convergencia entre carreras de estudio diferentes, lo que requiere la definición de canales de comunicación entre los curricula individuales y un mayor intercambio didáctico entre las universidades de los distintos países. Al respecto, existen numerosos programas de la Comunidad diseñados para crear redes entre las universidades, a través del intercambio tanto de estudiantes como de profesores, pero en especial para crear incentivos al trabajo conjunto de instituciones de diferentes países. Este conjunto de políticas, llamadas networking, se ilustran en el capítulo 7, que se ocupa de las políticas industriales y la innovación. .La eliminación de las barreras institucionales no constituye tan sólo una cuestión técnica concerniente a suprimir las colas en las aduanas, sino también resulta sumamente importante desde una perspectiva política porque tiene consecuencias sobre el equilibrio entre organización política y económica, involucrando, por lo tanto, aspectos vinculados con la identidad y protección que a nivel nacional destacan por su importancia. En esta dirección, los retrasos en la aplicación de las directivas de la Comunidad no son el resultado sólo de la torpeza política de los gobiernos, sino también de diferencias objetivas en el management administrativo de países con diferentes marcos institucionales. Alemania, por ejemplo, tuvo la capacidad de reaccionar rápidamente porque su sistema administrativo se basa en modelos sumamente descentralizados en los que el eje central tiene una dimensión reducida y se ocupa de desarrollar funciones subsidiarias. Al contrario, Italia tiene un sistema administrativo sumamente centralizado y que requiere acciones conjuntas extremadamente complicadas en un contexto caracterizado por un confuso mecanismo administrativo. Además de estas diferencias, es evidente la presencia de una trama económica y social históricamente organizada de acuerdo con diferentes grados de involucramiento del estado; en Italia, por ejemplo, el estado está fuertemente comprometido con los organismos públicos que se ocupan de todos los sectores concernientes a la acción colectiva. La resistencia a la integración puede devenir entonces de los diferentes grados de oposición estatal a la reducción de su participación en la economía. De esta manera, la problemática vinculada a la eliminación de las barreras arancelarias pone de manifiesto las numerosas diferencias que existen entre los estados y las regiones europeas: las heterogeneidades institucionales se convierten todavía en más rígidas cuando el proceso de integración requiere la necesidad de moverse más allá del estado nacional. En el nivel local, la crisis del estado nacional abre un espacio en el que los administradores locales, como sujetos del proceso de integración, pueden asumir un rol importante. De todos modos, estos organismos locales, que fueron expuestos durante mucho tiempo a un proceso forzoso de homogeneización dentro del estado nacional, necesitan fortalecer su identidad individual y diferenciarse de los otros ámbitos locales, si quieren jugar un rol activo e independiente. Por lo tanto, en toda Europa la eliminación de la barreras fiscales, tanto arancelarias como no arancelarias, entre los distintos estados miembros condujo a la explosión del fenómeno del localismo en búsqueda de nuevas identidades: esta circunstancia creó nuevas barreras institucionales que diseñan el mapa 17

de Europa. La nueva frontera del proceso de integración implica la eliminación de las diferencias históricas, culturales y, a veces, étnicas, inactivas y tal vez reprimidas durante mucho tiempo, como un proceso de reevaluación de estas heterogeneidades orientado a convertirlas en compatibles entre sí. En esta dirección, existe un amplio espacio para la acción de subsidiariedad por parte de la Unión Europea y de los estados miembros. Dicha acción debería tener el objetivo de buscar, al mismo tiempo, tanto las condiciones que definen las características de autoidentificación local como las condiciones necesarias para crear la unidad entre las distintas partes y componentes de los estados de la Unión. Esta búsqueda de las identidades locales puede servir para superar las barreras institucionales creadas por los estados nacionales y, al mismo tiempo, contribuir a la individualización de principios comunes que permitan el desarrollo de una interacción semiconsciente entre una multiplicidad de sujetos diferentes, dentro de un contexto más amplio orientado hacia el federalismo.

4.3. Integración fiscal y competencia institucional La creación del mercado único implica establecer un contexto institucional transparente y homogéneo, por lo que las primeras medidas deben abarcar no sólo la eliminación de las barreras físicas, sino también la armonización de las barreras fiscales y regulatorias que diferencian a un país de otro. Las normas concernientes a los impuestos, tanto directos como indirectos, así como la instauración de regímenes fiscales especiales para las actividades reglamentadas por el estado, es decir los llamados derechos de monopolio, son el resultado de un proceso de estratificación histórico, que constituye una manifestación de las relaciones vigentes entre la administración y el ciudadano en cada país. De esta manera, las normas que se refieren a los impuestos al consumo y también los dirigidos a las ganancias de las personas físicas y de las sociedades, son instrumentos que el gobierno nacional adopta para controlar los ingresos y por lo tanto el presupuesto del estado, así como para la redistribución de los ingresos entre los ciudadanos. Las medidas de armonización fiscal consisten en operaciones complejas cuyo impacto en la sociedad va más allá de la simple convergencia de las alícuotas. Esto explica por qué medidas aparentemente fáciles de implementar requieren tiempo y consenso, y cómo su realización se inserta en el marco de la superación de las limitaciones del estado nacional. La problemática referida a la eliminación de los derechos de monopolio es igualmente compleja. Desde los tiempos antiguos, los estados se habían reservado el derecho sobre el comercio de algunos bienes, arreglando la venta directa o por medio de agentes exclusivos, sujetos a licencia pública de venta para dichos bienes. Ejemplos claros son los de la sal, el tabaco, el alcohol y la gasolina. A lo largo del tiempo, estos sectores evolucionaron y, por lo tanto, la eliminación de los derechos de monopolio implicó un cambio en la regulación de dichos bienes y también en las normas que, en el nivel local, disciplinan el consumo de bienes que, por distintos motivos, se consideran particularmente perjudiciales, o peligrosos, y, en todos los casos, sobresalientes. Un ámbito específico en el que es posible crear efectivamente un mercado único, o por lo menos fuertemente integrado, es el generado por la demanda pública. Keynes (1936) demostró que un sistema económico puede mantenerse en una situación de equilibrio de subocupación del cual no puede salir autónomamente, es decir, gracias a la exclusiva acción de las solas fuerzas del mercado. La posibilidad de salir de esta situación depende de la capacidad de generar una demanda autónoma de bienes por parte del estado, para que se originen autónomamente ingresos e inversiones que no se habrían producido de otra forma. Sin embargo, en esta estilización keynesiana se encuentra una sustantiva identidad entre la extensión de la autoridad de gobierno y la extensión de las relaciones económicas sobre las que actuar, es decir la economía considerada coincide con un país y la autoridad pública es su gobierno nacional. Históricamente, la capacidad que el gobierno tiene para generar demanda pública estableció un vínculo entre el rey y su campeón, desarrollando una estructura de relaciones que modificó fuertemente la misma base constitucional del país. En particular, esto es cierto en el caso de países pequeños en los que la demanda pública define condiciones subeficientes de oferta. Por otra parte, en el marco del contexto europeo, en el que la extensión del mercado es más amplia que la extensión de las autoridades nacionales, una fuerte demanda pública de bienes no públicos permitió que las empresas nacionales alcanzaran un tamaño mínimo eficiente para operar en términos competitivos en el contexto internacional. Las siguientes cifras evidencian el estrecho vínculo que existe entre demanda pública y producción nacional: las licitaciones públicas constituían, en la época del Acta Única, el 9% del PBI de la Comunidad, 18

porcentaje que ascendía al 15% incluyendo a las empresas públicas de servicio. Sólo el 2% de las licitaciones públicas fue asignado a empresas de otros países. La reglamentación de 1971, que preveía una gradual apertura de las licitaciones públicas en el nivel europeo, en la práctica tuvo un efecto limitado sobre esta última cantidad. Las directivas de 1988 y de 1993 constituyeron un nuevo ímpetu hacia el incremento de esta cuota, si bien en el corto plazo no pudieron crear un mercado único para las licitaciones públicas. Esta situación fue en gran medida el resultado de una tendencia constante orientada a favorecer una continuidad operativa, a menudo vinculada con técnicas y medios específicos de implementación, diversificados por este propósito en el nivel nacional o subnacional.

4.4. Estándares técnicos e integración de los mercados y de los productos En este contexto, la creación de un mercado efectivamente común entre los países miembros de la Comunidad y la armonización de las normas técnicas concernientes a la calidad de los productos adquirieron un rol central. Una encuesta sobre los productores europeos reconoció que la fuerte heterogeneidad de las normas técnicas nacionales constituye la principal barrera no arancelaria a los intercambios en el interior de la Comunidad. El término norma técnica se refiere, generalmente, al resultado de dos distintas actividades de reglamentación de la calidad del producto: 1. la actividad de los organismos públicos orientada a la emanación de reglas técnicas de carácter obligatorio; 2. la consecuente actividad de los organismos privados orientada a la formulación de normas de carácter consensuado. Para la definición de reglas técnicas, las fuentes son las ordinarias previstas por el derecho de cada país; lo que cambia es la relación entre el poder legislativo y el poder ejecutivo. En efecto, dada la complejidad técnica y el carácter evolutivo de estas reglas, el poder legislativo marca las líneas y los objetivos de dicha reglamentación, dejando a la administración pública tanto la tarea de instauración de las normas detalladas para cada grupo de bienes como la atribución de modificarlas a lo largo del tiempo, en el caso de la necesidad de adecuarlas a los cambios producidos por el proceso tecnológico. La obligatoriedad de las reglas técnicas puede garantizarse a través de procedimientos de certificación que aseguran la uniformidad de los productos y, a veces, de los procesos necesarios para elaborar los productos según los estándares previstos por la ley; los estándares concernientes a los procesos se definen a partir de la performance de los productos. En el nivel nacional, los estándares están especificados y definidos por organizaciones constituidas. por firmas que tienen como fin la estandarización (standardisation), es decir, la especificación de las características cualitativas de los productos. Estas organizaciones usualmente son asociaciones constituidas bajo normas de derecho privado y financiadas a través de aranceles de asociación y de la venta de servicios, tales como la provisión de sellos oficiales que certifican la calidad. En el contexto internacional, los institutos nacionales de los estándares, como la ISO (Internacional Organisation for Standardisation), se reúnen en organizaciones que operan en el nivel continental o mundial. Estas organizaciones más grandes tienden a lograr la compatibilidad entre los estándares nacionales. Por lo tanto, el proceso de reglamentación involucra sujetos tanto privados corno públicos, y la interacción entre estos dos niveles evidencia el rol económico de dicha actividad. En efecto, ¿cuál es el impacto económico producido por la definición de estándares técnicos para especificar la calidad de los productos? En primer lugar se puede decir que los estándares pueden diferenciarse a partir del objeto de la reglamentación y del objetivo por el que dicho objeto es reglamentado. De acuerdo con el objeto de la reglamentación, se pueden diferenciar:  

design standards, que especifican las características previstas por el diseño de los bienes; performance standards, que califican los resultados de los productos.

Estos estándares, de acuerdo con la clasificación de David (1986a), pueden tener los siguientes objetivos:

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  

standards for reference and definition, que sirven para evidenciar las características cualitativas del producto; standards for minimal admissible attributes, para marcar algunos parámetros mínimos para la aceptación del producto; standards for interface compability, para marcar las características técnicas que permiten a partes del producto o a productos complementarios, incluso producidos por distintas empresas, funcionar correctamente juntos.

Por lo tanto, desde el punto de vista de las autoridades de gobierno, la fijación de estándares tiene finalidades públicas porque especifica los requisitos de funcionamiento y los resultados de una actividad productiva, estableciendo parámetros para individualizar las características de los productos con el fin de asegurar el respeto a la salud de los usuarios, del medio ambiente y de la seguridad. La fijación de una regla técnica obliga a los productores a la definición y al aseguramiento de una calidad específica para sus productos, por lo que se favorece el desarrollo de una competencia sobre el precio dados niveles de calidad iguales. Además, al obligar el respeto de los estándares de compatibilidad, se elimina el monopolio de los productores que venden bienes complementarios. Así, la especificación de una norma por parte de una organización privada de estandarización asegura que los productos controlados y garantizados cumplan con características específicas de calidad y, por consiguiente, compartan los intereses propios de los productores que quieren comunicar a los consumidores que, ante una paridad de precio, la calidad de su producto es diferente. Entonces, ¿cuál es el efecto general de la estandarización? En primer lugar, hay un efecto estático: en un contexto cerrado, es decir en el ámbito de un solo país, la adopción de un estándar técnico produce la reducción o, mejor dicho, la definición de la franja de diferenciación posible de los bienes en competencia entre sí. Esta situación genera un proceso de homogeneización que permite aumentar las economías de escala en la producción de los productos finales y de los componentes. Además, se reducen los costos de transacción porque se desarrollan parámetros comunes para la negociación, lo que disminuye el riesgo vinculado con las asimetrías informativas existentes entre vendedor y comprador. Además, el desarrollo de estándares de compatibilidad permite la creación de algunas externalidades de red, es decir, favorece al productor individual que tiene la posibilidad de fabricar productos que son complementarios a otros ya en circulación, porque tiene garantizado el conocimiento de las características de los otros productos. En un contexto de apertura, por ejemplo en el caso del comercio internacional, la existencia de diferentes estándares técnicos nacionales puede constituir una barrera a la entrada para los agentes que no sean capaces de cumplir con estos estándares. El efecto de esta situación es igual al de la imposición de una barrera arancelaria y, en algunos casos, al de una restricción cuantitativa al comercio. Para el productor, la existencia en el país destino de las exportaciones de un estándar distinto al vigente en el país de origen puede implicar la necesidad de fraccionar sus líneas productivas, es decir armar una línea específica sólo para el país que tiene un estándar diferente, con resultados negativos para las economías de escala. Esto, por lo tanto, implica también una evidente desventaja con respecto al productor local que, por el contrario, concentra toda su producción en su mercado interno. Además, si en cada país rigen estándares diferentes, aumentan los costos de transacción porque el agente debe considerar, en una potencial negociación, un conjunto de variables individualmente codificadas. Por último, si en un país rige un estándar de compatibilidad distinto al estándar con el que opera el agente en su contexto nacional, esto implica la imposibilidad de vender bienes complementarios en ese mercado o un costo mayor, debido a la necesidad de armar una producción específica para poder vender bienes complementarios. En segundo lugar, hay un efecto dinámico muy importante: un adecuado proceso de reglamentación puede impulsar y guiar el proceso de innovación tecnológica de las empresas nacionales. Pero puede manifestarse el riesgo de limitar el desarrollo tecnológico, enmarcándolo en un sendero. El desarrollo tecnológico depende de elecciones administrativas tomadas en el pasado, lo que constituye una relevante barrera en el comercio internacional, porque complica fuertemente la conversión o la compatibilidad de un sistema con otro, y por lo tanto, para el agente individual resulta mucho más complejo operar contemporáneamente en mercados distintos si los productos a la venta en los distintos países están reglamentados por normas históricamente diferentes y, consecuentemente, enmarcadas en senderos tecnológicos distintos. En este contexto, los gobiernos nacionales y los productores nacionales tienen el interés común de establecer reglas técnicas susceptibles de lograr una estandarización interna de acuerdo con las características garantizadas por el mismo productor, pero diferente de la que tiene el potencial entrant externo. Así, las dos 20

actividades de estandarización privada y de reglamentación pública pueden converger y en el curso del tiempo establecer una suerte de desarrollo tecnológico path dependent (trayectoria dependiente) de elecciones administrativas aprobadas por la administración pública. Por consiguiente, los países en los que el proceso de reglamentación está más consolidado y es más amplio, es decir, donde existe una explícita declaración de las preferencias técnicas por parte del productor, y en los que existe un vínculo más directo entre el proceso de estandarización y el proceso de reglamentación pública a través de la definición de reglas técnicas,5 tienen una ventaja comparada significativa con respecto a los países en los que los agentes individuales se encuentran en soledad en la definición de los productos. En este contexto no existe un estándar nacional al cual el potencial nuevo entrant extranjero debe conformarse, mientras que, por otra parte, los productores nacionales que quieren exportar encuentran en los países extranjeros estándares de calidad que están fijados conjuntamente por el gobierno y por los otros agentes. Sin embargo, la fijación de estándares nacionales se convierte en una trampa para las mismas empresas locales cuando el mercado interno es demasiado pequeño como para desarrollar economías de dimensión adecuada y, al mismo tiempo, si no existen en esa economía capacidades apropiadas para guiar el proceso de desarrollo tecnológico. En este caso se corre el riesgo de detener el crecimiento, tanto en términos de tamaño como de capacidad innovativa, de las empresas nacionales, produciendo efectos similares a los de las políticas proteccionistas. En este sentido, las empresas nacionales se encontrarían con sustantivas desventajas competitivas en el caso de una posterior apertura comercial, por ejemplo vinculada a un cambio en la situación política que implique la imposibilidad de mantener cerrada la economía, o también simplemente en el caso de la presencia de productores externos que produzcan bienes con las características requeridas internamente. La definición de las reglas técnicas por parte de la administración pública, así corno la definición de normas técnicas por parte de organismos privados de estandarización, tienen el sentido económico de segmentar el mercado a partir de las características técnicas de los productos comercializados en el mercado sujeto a la autoridad de gobierno de la que depende la administración pública y en la que se reconocen las empresas. En el ámbito del segmento de mercado reglamentado pueden manifestarse ventajas de costo por el mejor uso de las economías internas, por la reducción de los costos de transacción y por la emergencia de economías externas. Entre los segmentos sujetos a reglamentaciones distintas, de todos modos, estos elementos se convierten en desventajas que dificultan la entrada en el segmento considerado. Si la reglamentación cualitativa se desarrolla individual mente por país, dichos elementos asumen las características de barrera no arancelaria. Por lo tanto, los gobiernos nacionales consideran la modalidad de creación de dichas reglas técnicas como materia de extrema relevancia política, aún más relevante a medida que se incrementen las relaciones comerciales entre estados. Los sistemas nacionales más importantes difieren por la extensión y por el tipo de interrelación existente entre el reglamento técnico obligatorio definido por las autoridades públicas y los estándares técnicos consensuales definidos por las organizaciones privadas; estas diferencias constituyen el producto de antiguas tradiciones concernientes a la organización del estado y de la sociedad civil. En Francia la tradición, de una eficiente administración pública produjo un mecanismo que asigna a la organización estatal, el Ministerio de la Industria, la tarea de diseñar los reglamentos generales y la tarea de implementarlos a un organismo subsidiario, el Commissariat de Standardisation (el AFNOR, Association Francaise de Normalisation). Por lo tanto, la acción del AFNOR se desarrolla en un claro marco institucional: las reglas obligatorias y los estándares consensuales se definen en un continuum vertical que incluye el Ministerio, el AFNOR, los bureaux sectoriales y las empresas y que está garantizado por la eficiencia de la administración pública. En la República Federal de Alemania, al contrario, tal función la cumple una asociación privada que constituye el punto de referencia principal. Su misma estructura de club, que representa los intereses de los empresarios, garantiza la continua redefinición y mejora de los niveles de calidad, con modalidades coherentes con las de la industria nacional, en el marco de un continuum horizontal entre asociaciones de consumidores, asociaciones de productores, laboratorios y centros de experimentación, que la autoridad pública se limita a controlar, reconociendo el interés público involucrado. En el Reino Unido el Department of Trade and Industry reconoce su propia función de estimular la transformación de las empresas, favoreciendo el reconocimiento del rol de su asociación de estandarización. En Italia, por otra parte, sigue existiendo un amplio número de agentes responsables por su capacidad de emisión. de reglamentaciones técnicas. Al mismo tiempo, los dos organismos responsables por la especificación de los estándares sufren de una debilidad estructural debida a la escasa participación de las empresas y, consecuentemente, por la limitada disponibilidad de recursos y fondos asociativos. 5

Por ejemplo, por medio de un sistema de reglas generales que asignan la certificación a entidades privadas. 21

Los cuatro sistemas descriptos anteriormente, y mencionados como ejemplo de la variedad de las formas institucionales que entrelazan los ámbitos de lo público y lo privado, tutelan con distinta efectividad los intereses nacionales. En el nivel europeo, el proceso de integración de sistemas históricamente diferentes puede darse a través de su sustitución por un organismo europeo de estandarización, al que los sistemas nacionales estarían jerárquicamente sometidos, o a través de un mecanismo de reconocimiento recíproco de los reglamentos surgidos de los sistemas nacionales. La primera opción resultó de difícil implementación. En efecto, el artículo 100 del Tratado de Roma prevé la eliminación de las diferencias en la definición y en la aplicación de las reglas y normas técnicas nacionales. Según dicho artículo, el Consejo, con votación unánime, tiene que definir las directivas orientadas a lograr el acercamiento de las disposiciones legislativas, administrativas y reglamentarias de los estados miembros que tengan influencia directa sobre la instauración y el funcionamiento del mercado común. Este artículo tiene que interpretarse juntamente con los artículos 30-36 que prevén la prohibición de medidas restrictivas o de cualquier otra medida que tenga efectos similares. Las normas concernientes a esta materia no tuvieron efectiva aplicación hasta el conocido fallo de la Court of Justice sobre el caso, mencionado varias veces, Cassis de Dijon (20 de febrero de 1979, n. 120/78). De acuerdo con este fallo, la Comisión envió una comunicación escrita a los países miembros, al Parlamento y al Consejo para exponer su interpretación acerca de medidas de efecto similar a la restricción de los intercambios, estableciendo que las reglamentaciones técnicas, si bien aplicables a los productos nacionales e importados, no pueden constituir trabas para los intercambios. Es decir, se reconoció que todos los bienes legalmente producidos y vendidos en un estado miembro, por lo general, tienen que ser admitidos en el mercado de cada otro estado miembro. Como ya se anticipó, esta interpretación implicó un cambio sustantivo en la interpretación del artículo 100. En este sentido, un complejo y lento procedimiento de armonización de las normas fue sustituido por una práctica que lleva a definir directivas generales en el nivel comunitario y que, seguidamente, asigna a los institutos nacionales la fijación de las normas específicas, aceptando a pleno el modelo institucional alemán.6 El Libro Blanco y el Acta única Europea aceptaron plenamente y generalizaron este enfoque, por lo que ahora el resultado es una suerte de competencia institucional en el nivel comunitario que lleva a definir la coexistencia de normas diferentes, con un efecto de segmentación del mercado único en distintos regímenes de calidad, garantizados por los respectivos organismos de estandarización. En este contexto países como Alemania y Francia, que disponen de sistemas coherentes de comunicación entre necesidades colectivas e intereses privados, pueden delinear senderos de desarrollo económico, a los que, en la práctica, deben conformarse los productores de los países que no tienen un sistema nacional de reglamentación. Por lo tanto, se establece un procedimiento de definición de reglas de carácter evolutivo, en el que la interacción entre agentes diferentes se sustituye a los progresivos ajustes llevados a cabo por una autoridad central, con el reconocimiento de la hegemonía del agente más fuerte desde el punto de vista institucional y productivo. En conclusión, la introducción de estándares técnicos y de procedimientos de certificación tiene un efecto sustantivo en el mercado porque segmenta el mercado entre bienes de calidad reconocida y bienes sin identificación de calidad. Así, se presenta un importante efecto dinámico, porque la introducción de la certificación por parte de un grupo de productores desubica a todos los demás competidores desplazándolos hacia el segmento inferior. Además, la introducción de dicho sistema contribuye significativamente a la defensa de los derechos de los consumidores, debido a que permite identificar las responsabilidades y, consecuentemente, garantiza no sólo al usuario sino también al productor que puede, por lo tanto, instaurar una relación con el consumidor basada en la confianza. Desde el punto de vista de la producción, la introducción de un sistema de certificación tiene efectos muy importantes, porque la experiencia demuestra que, a partir de la certificación de las calidades mínimas expresadas en términos de performance del producto, se pueden conseguir elementos de feed-back para la totalidad del proceso productivo y, por lo tanto, para reorganizarlo y mejorarlo con el objetivo de garantizar 6

El nuevo enfoque, basado en actas obligatorias para la definición de las exigencias generales y en normas consensuales para la aplicación, encontró en seguida una aplicación con el fallo Cremonini-Vrankovich (causa 815/79), que reinterpretaba la directiva 73/23 del 19 de febrero de 1973, llamada directiva baja tensión, que definía solamente los objetivos generales concernientes a la seguridad y, remitía a las autoridades nacionales la especificación detallada de las reglas. 22

la calidad. Esto permite, por ejemplo, lograr una distinta relación con las proveedores, definiendo de tal manera una red efectiva de relaciones productivas basadas en la calidad. Este caso confirma que la superación de las diferencias institucionales existentes entre los distintos estados no conduce a un mercado sin articulaciones, sino a que las viejas segmentaciones son sustituidas por nuevas segmentaciones del mercado y, más en general, de la estructura económica y social. También en este caso el mecanismo del reconocimiento recíproco evidencia la necesidad de una acción de subsidiariedad para evitar que a una intervención centralizada la sustituya una acción descentralizada, pero igualmente manejada por pocos sujetos. En este sentido, las acciones orientadas a la creación de un mercado único ponen de manifiesto la complejidad del concepto de mercado como institución. Desde un primer enfoque que reducía el costo de la no Europa a la simple existencia de barreras físicas o de elementos supuestamente técnicos, paulatinamente se pasó al convencimiento de que las diferencias institucionales se manifiestan durante el proceso de creación de un mercado de dimensiones más amplias que el nacional, porque dicho proceso constituye el resultado de un conjunto de instancias en continua integración y evolución entre sí. Por lo tanto, el concepto de subsidiariedad significa operar para que las tendencias locales de autoidentificación no creen coaliciones regresivas orientadas a la defensa contra el exterior rechazando cualquier comparación, sino que se integren conscientemente en el marco de un contexto más amplio en el que esté clara la identidad de cada uno. En esta dirección, el resultado más maduro de la acción tendiente a la creación del mercado único corresponde a la concepción de integración a través de la homogeneización forzosa entre las heterogeneidades derivadas de las historias de los estados nacionales europeos, por medio del reconocimiento y de la aceptación de un enfoque de integración basado en la complementariedad de los distintos componentes. En este juego múltiple de interacción entre distintos niveles institucionales y entre una multitud de actores públicos y privados, se torna clave el aseguramiento de que todos cumplan con las reglas del juego. Esta tarea en materia económica corresponde a las políticas sobre la competencia (véase capítulo 9).

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CAPÍTULO 5. POLÍTICA INDUSTRIAL Y COMPETITIVIDAD 5.1. La política industrial de Roma a Maastricht En el Tratado de Roma, por el cual se instituyó la Comunidad Económica Europea, no se especificaron las intervenciones en materia de política industrial. La ausencia de referencias respecto de las temáticas industriales es significativa porque el Tratado de la CECA constituía un acuerdo que, de manera explícita, definía un accionar común en materia industrial. En efecto, se consideraba que tanto el carbón como el acero jugaban un papel relevante en las esferas política y económica, por lo que era necesario reglamentar específicamente a los dos sectores con la intención de garantizar la seguridad común y el crecimiento equilibrado de los países europeos. La política industrial del Tratado CECA, de evidente derivación francesa, definía una autoridad central que clasificaba como prohibidos, admisibles o incentivadores a los distintos comportamientos de las empresas. El objetivo era construir una estructura sectorial en la que la autoridad misma de gobierno pudiera atender los intereses nacionales de acuerdo con intereses generales (Maillet, 1984). Pero, como de esta manera se le otorgan atribuciones políticas a las autoridades competentes en materia industrial, no se permite correspondencia entre la política industrial y los estados nacionales. En efecto, otorgar poder a una autoridad supranacional aparece como necesario en todos los casos en. los que el gobierno nacional reconoce el principio de codeterminación, con otros gobiernos, de las acciones orientadas a proteger a sus propios ciudadanos contra los posibles conflictos potencialmente perjudiciales del comercio. En otras palabras, se acepta la idea de instituir un organismo común de gestión de la producción y de los procesos de cambio para internalizar los potenciales conflictos económicos entre estados nacionales que podrían convertirse en conflictos políticos. Así, con la excepción de los casos explícitamente vinculados con la seguridad y la estabilidad común, el resto de las temáticas fueron consideradas como de exclusiva competencia de los gobiernos nacionales. De acuerdo con este enfoque, no se consideró necesario incorporar las temáticas de política industrial en el Tratado de Roma para definir reglas comunes para el crecimiento industrial. Dicho enfoque era coherente con la visión. de ajuste estructural propia de una unión aduanera, es decir, basada en la apertura de los mercados en el marco de un acuerdo entre países que trataban individualmente de incrementar su eficiencia interna con aspiraciones de alcanzar los niveles de aquellos competidores externos más eficientes. En este sentido, el Tratado de Roma constituyó una referencia necesaria para el desarrollo industrial común, tendiente a evitar la manifestación de divergencias internas que pudieran dificultar la misma existencia de la acción común. Asimismo, el tratado ha establecido normas específicas para evitar que, en el nivel nacional, se generasen intervenciones públicas o se permitieran comportamientos privados que pudieran distorsionar el funcionamiento del mercado común. Por lo tanto, la misma realización de la unión aduanera y económica prevista por el Tratado de Roma constituyó la principal acción de fomento al crecimiento industrial. Este proceso de apertura cruzada entre los países fundadores y la contemporánea acción común de cierre hacia los países externos se fueron graduando a lo largo del tiempo para permitir los ajustes estructurales internos, de cada uno de los países, necesarios para evitar que se generasen nuevos desequilibrios entre los países miembros de la Comunidad. Así, los gobiernos nacionales, podían intervenir tanto para favorecer el ajuste estructural de sus, respectivas industrias nacionales, como para promover, aunque indirectamente, fusiones y agrupaciones de empresas, con la intención de crear campeones nacionales susceptibles de operar eficientemente en el nuevo mercado común. Las principales disposiciones en materia industrial definidas por el Tratado de Roma se ocupaban, por un lado, del proceso de apertura del mercado interno hacia una unión aduanera y hacia la progresiva transformación de ésta en una unión económica y, por el otro, de la tutela del mercado, es decir, de la vigilancia sobre las ayudas estatales a las empresas nacionales y sobre la creación de condiciones de monopolio a favor de empresas públicas, consideradas potencialmente perjudiciales para los esfuerzos de integración. En los años sesenta, la política industrial era de competencia nacional y se encajaba dentro de los límites establecidos en el nivel comunitario. La unión aduanera preveía que la progresiva apertura tarifaria en el ámbito de la Unión debía ser acompañada, en el nivel nacional, con una acción coherente que permitiera el ajuste de las empresas al nuevo contexto competitivo. 24

Por otra parte, en los años setenta, la Comunidad enfrentó una crisis económica que afectó de distinta manera a los países miembros y a los diferentes sectores, generando conflictos potencialmente perjudiciales para la propia Comunidad. Entonces, la Comisión decidió asumir un papel más activo que seguía el enfoque francés. El caso más sobresaliente, en el que la Comunidad Europea intervino, fue el del sector del acero. En este sector, el comisario Davignon llevó adelante un proyecto de reestructuración del sector basado en cuotas y precios mínimos prefijados, acompañado por un vasto plan de subsidios tendiente a reducir la capacidad instalada de las empresas (mayo de 1977). Esta intervención se aplicó de acuerdo con el Tratado de la CECA, pero generó también otras acciones. Por ejemplo, en el sector de las fibras sintéticas en 1978 se promovió un acuerdo entre los primeros once productores europeos para repartir el mercado sobre la base de las cuotas de 1976 y asegurar la protección a través de la limitación de las importaciones de terceros países. El caso del acero fue de gran relevancia para definir el modelo de policy-making comunitario en materia industrial: los mismos funcionarios de la Comisión que, supuestamente debían vigilar que no se creasen acuerdos, fueron convocados para garantizar los acuerdos promovidos por la propia Comisión (Curzon Price, 1991). En realidad, en los años setenta, la Comisión interpretó su propio papel extendiendo en el nivel comunitario el accionar tradicional de los gobiernos nacionales; es decir, ante una crisis que pudiera poner en peligro la estructura de poder económico y, por consiguiente, la legitimación nacional de los campeones industriales, la autoridad gubernamental reaccionaba protegiendo la propia organización productiva mediante subsidios que propiciaran el ajuste estructural. La cartelización y los subsidios generaron demoras en la transformación y, sobre todo, produjeron en la Comunidad un proceso de congelación de la competitividad, denominado acertadamente euroesclerosis. En los años ochenta, el Acta Única Europea y, luego, el Tratado de Maastricht, sustituyeron el enfoque basado en la ausencia de ámbitos explícitos de política industrial y en la visión centralizada de derivación francesa, por un enfoque de tipo evolutivo. Muchas iniciativas anticiparon dicho nuevo enfoque que, finalmente, fue definido por la Comunicación de la Comisión titulada La política industrial en un contexto abierto y competitivo del 16 noviembre de 1990. Esta comunicación, conocida como Informe Bangemann, adoptó una visión global de la acción pública en la economía: la acción de la Comunidad debía apuntar a la creación de un ambiente empresarial más favorable, lo que se realizaría a través de la implementación de un enfoque de política industrial común para toda la Comunidad que permitiera la individualización de catalizadores para el ajuste estructural y de aceleradores del funcionamiento del mercado mismo (Bangemann, 1992). Los catalizadores consisten en la misma realización del mercado único y en la perspectiva de su apertura hacia los países terceros. Los aceleradores están conformados por las actividades de investigación y desarrollo tecnológico, de capacitación y desarrollo de los recursos humanos, de promoción del dinamismo de las empresas, especialmente de aquellas de menor tamaño, del desarrollo de redes de servicios y de cooperación industrial. Dichas actividades tienen el objetivo de crear coaliciones progresivas tendientes a impulsar la transición de la unión aduanera a la unión económica y, a partir de ésta, la consiguiente transición hacia una economía abierta. Además, la necesidad de impulsar la formación de coaliciones progresivas evidencia el peligro de que las dificultades internas vinculadas con el ajuste estructural se traduzcan en la creación de coaliciones regresivas que reclamen mayores niveles de protección.

5.2. La política industrial según el Tratado de la Unión El Tratado de Maastricht considera explícitamente el enfoque anteriormente presentado. En efecto, por primera vez, aparece una manifiesta referencia a la necesidad de implementar acciones políticas orientadas al desarrollo de la competitividad industrial. El artículo 130 del Tratado define el ámbito de la política industrial; además, existen otros artículos que se ocupan de la política de innovación e investigación (130 F), de la creación de redes de infraestructuras (129), de la política para el medio ambiente, de la competencia y de la realización del mercado único. El enfoque de política industrial que emerge del artículo 130 no retorna la tradicional visión de una acción dirigida por las autoridades del gobierno para apoyar a la industria nacional, que se supone incapaz de ajustarse a la competencia internacional y que, por lo tanto, necesita ayudas estatales. El nuevo enfoque comunitario, por el contrario, define una nueva visión de la política industrial en un contexto de economía abierta: la política industrial debe desarrollarse en un conjunto de acciones orientadas a aumentar la 25

extensión del mercado y a acelerar el cambio organizacional y tecnológico de las empresas (Bangemann, 1992, p. 36). En esta dirección, el artículo 130 establece diversos objetivos: "acelerar la adaptación de la industria a las transformaciones industriales; promover un ambiente favorable para la iniciativa y el desarrollo de las empresas de toda la Comunidad y, en particular, de las Pymes; promover un ambiente favorable para la cooperación entre empresas; favorecer un mejor aprovechamiento del potencial industrial de las políticas de innovación, de investigación y desarrollo tecnológico". Cabe observar que se combinan dos enfoques homogéneos: i) por un lado, una visión que considera la acción pública como básicamente orientada a propiciar el desarrollo de un ambiente favorable al crecimiento de las empresas y ii), por el otro, acciones tendientes a acelerar la adaptación de las empresas a través de la mejor utilización de su potencial tecnológico. Por lo tanto, se trata:  

en el primer caso, de intervenciones concernientes a empresas todavía no integradas en el funcionamiento del mercado; en el segundo caso, de acciones orientadas a integrar los comportamientos de las empresas, forzando su capacidad para adaptarse a los eventos externos, básicamente a través de una aceleración de su capacidad innovativa.

Los dos enfoques se integran entre sí y se desarrollan en acciones en el nivel local también en los países menos favorecidos, para que éstos puedan tener acceso a la Comunidad. Es decir, la capacidad para formar redes de empresas, grupos sectoriales y grupos operativos transnacionales, crean coaliciones de intereses comunes y permiten reorganizar la producción a partir de la especialización complementaria, impulsando, por lo tanto, el proceso de integración económica y, consecuentemente, la definición del marco institucional comunitario. En este sentido, las acciones de política industrial tienden a garantizar las condiciones de colaboración entre empresas y a definir los mecanismos institucionales de cooperación entre cada país en el contexto común. Este enfoque, de derivación alemana, supera la visión de política industrial direccionadora y fortalece el concepto de política industrial basado en un conjunto de intervenciones orientadas a la creación de las condiciones de desarrollo social y de crecimiento colectivo susceptibles de permitir el acceso efectivo en el mercado a los nuevos agentes y la formación de coaliciones progresivas a nivel transnacional. Por lo tanto, el Tratado de la Unión Europea define una metodología de política industrial que combina el enfoque comunitario y el enfoque intergubernamental. El artículo 130 establece que los estados miembros tienen que consultarse recíprocamente y con la Comisión. La Comisión tiene que coordinar las acciones de los distintos estados y se hace cargo de todas las iniciativas útiles para promover dicha coordinación. El enfoque alemán basa su acción en los organismos administrativos locales y asigna una función complementaria al organismo de gobierno común. En un contexto europeo, los organismos locales son los estados miembros y no las instancias regionales, por lo que dicho enfoque, si bien en el marco de acuerdos intergubernamentales y a través del poder de iniciativa de la Comisión, crea un espacio para las acciones nacionales. En efecto, la Comisión tiene la tarea central de asegurar que estas acciones no impliquen distorsiones de la competencia. En realidad, dicho enfoque, que no acepta una visión centralizada y jerárquica de la política industrial, consiste en una multiplicidad de acciones implementadas por los gobiernos nacionales en el marco de las específicas guidelines definidas por el acuerdo intergubernamental (o por la coordinación de la Comunidad) y por la tutela de la competencia. El Tratado define un enfoque coherente con la visión general de la acción colectiva, ya que tiende a preconstituir, en el nivel comunitario, una oportunidad de acción, cuyo objeto supere la mera protección de las empresas, al impulsar a las autoridades nacionales y locales a definir conjuntamente sus acciones con la Comisión y a armonizar sus iniciativas, a través de la realización de planes integrados en los que participan distintos niveles institucionales. Como ha sido mencionado en la sección anterior, el Tratado define explícitamente tanto a los catalizadores del desarrollo, refiriéndose, en particular, a los beneficios vinculados con el mercado y con una política de gradual apertura hacia países terceros, como a los aceleradores, es decir la investigación, el desarrollo tecnológico y los acuerdos, entendidos como instrumentos para acelerar el proceso de ajuste hacia la apertura. En este sentido, la Comisión favorece la creación de coaliciones progresivas, impulsando la

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paulatina apertura internacional de la Comunidad, por medio del fortalecimiento de la capacidad de competir en un mercado abierto. En relación con el pasado, se trata de un profundo cambio cuyo alcance supera los objetivos que lo generaron; es decir, este diseño de política industrial va más allá de la Comunidad Europea y diseña un papel del estado en un mercado abierto de relevancia global. En suma, cabe explicitar algunas consideraciones en relación con los distintos enfoques de política industrial disponibles en el nivel nacional. Las intervenciones estatales a favor de las propias empresas nacionales pueden consistir en: 

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bloquear la entrada de bienes desde el exterior a través de restricciones cuantitativas, de aranceles o barreras no arancelarias. Por supuesto, estas eventualidades están prohibidas por la Comunidad Europea, va que excluye la posibilidad de imponer restricciones al acceso de bienes y las prácticas institucionales que tienen el mismo efecto sobre la circulación de mercancías, personas, capitales y servicios; proporcionar subsidios directos a las empresas para compensar su menor eficiencia, lo que constituye el ámbito de aplicación de los artículos 92-94; definir intervenciones que permitan el uso simultáneo de iguales tecnologías induciendo la difusión de grados de excelencia técnica, por ejemplo, a través de fusiones de empresas sin generar posiciones de monopolio. La Comisión controla esta área a partir de la reglamentación sobre las concentraciones de las empresas y mediante la utilización combinada de los artículos 85 y.86; impulsar los cambios tecnológicos o una rápida adopción de las nuevas tecnologías por parte de las empresas. El objetivo de estas acciones es reducir la dimensión mínima eficiente para que también las empresas de tamaño reducido puedan ser competitivas, lo que constituye el ámbito de las tradicionales políticas sobre la innovación; crear externalidades, es decir la posibilidad de actuar sobre el conjunto de relaciones externas para reducir sus efectos negativos y aumentar los positivos. Este intento constituye el ámbito de la política estructural y tecnológica de la Comunidad.

La típica acción de política de los años setenta consistía en el suministro de ayudas estatales a las empresas individuales, para permitirles reorganizar sus actividades; en la mayoría de los casos, se convertían en el fomento a la adquisición de maquinaria que posibilitaba la reducción de los costos de producción. Además, se aceptaban, implícitamente o explícitamente, los acuerdos entre empresas orientados a la reducción de las capacidades productivas excedentes y que aprovechaban las ayudas públicas para desmantelar las instalaciones obsoletas y para fijar las cuotas de mercado preexistentes. En este contexto, la Comunidad, por un lado, no controlaba las acciones de los estados miembros y, por el otro, definía su propio papel en el nivel europeo de una manera absolutamente similar a la de los estados nacionales. Por el contrario, el nuevo enfoque de política industrial abandona las intervenciones basadas en ayudas del estado central a favor de sectores específicos y adopta un concepto de desarrollo industrial que involucra a todas las instituciones de cualquier nivel. Por lo tanto, en el contexto de un mercado interno resulta necesario aplicar, al mismo tiempo, políticas de apertura hacia el exterior, políticas de tutela de la competencia y de los consumidores, y políticas de promoción industrial. En el nuevo contexto institucional europeo definido por el Tratado de la Unión Europea, la política industrial implica la capacidad para reconstruir el network (red) de intereses locales en una perspectiva europea. La capacidad de promover agregaciones de intereses potencialmente catalizadores del desarrollo constituye el aspecto más relevante del nuevo enfoque de política industrial de la Comunidad, porque vincula los cambios institucionales con la dinámica institucional de los sistemas económicos. Las políticas para el desarrollo territorial y las políticas para la innovación constituyen los aspectos centrales de este nuevo enfoque. En particular, las conductas innovativas producen efectos de arrastre de las acciones colectivas: en este sentido, pueden generar condiciones de monopolio socialmente estériles, o más bien, es posible que catalicen las fuerzas dispersas susceptibles de crear condiciones favorables para un desarrollo basado en la articulación de especializaciones recíprocas. En este contexto, se pueden individualizar dos ámbitos para el desarrollo de las políticas públicas de la Comunidad:  

las políticas estructurales o territoriales, en las que el énfasis se asienta en el territorio en un sentido histórico y cultural amplio; la política de innovación, orientada a la creación de net-works of innovators (redes de innovadores), dotados de complementariedad tecnológica y de conocimientos. 27

Dichas políticas apuntan a la creación de un network a partir de la interacción, en el nivel local o sectorial, entre las fuerzas sociales, tendiente a consolidar los mecanismos de regulación en el marco de las reglas generales establecidas por las instituciones nacionales.

5.3. Competitividad europea y desarrollo industrial Posteriormente a la Comunicación sobre La política industrial en un contexto de apertura y de competencia (COM-90, 556 final) de 1990, la Comisión definió programas de acción orientados a implementar la idea de que una política de largo plazo para el crecimiento industrial requiere una intervención que abarque la totalidad del ambiente en el que operan las empresas; es decir intervenciones sobre el ambiente legal, la cohesión social, la promoción de la innovación y, consecuentemente, sobre los sistemas educativos y de investigación. Esta clara declaración, en la que reaparece, después de veinte años, la expresión política industrial, considera que la competitividad industrial no es el resultado aislado e individual de una empresa, sino que es el producto de una construcción social en la que la variedad de las intervenciones públicas fortalece la competitividad de un territorio en su conjunto (Marchipont, 1995). Cabe mencionar que este documento de la Comisión recordaba que la creación del mercado único y su gradual apertura tenían que ser consideradas como la primera acción a favor del crecimiento industrial. Sin embargo, esto implicaría un ajuste estructura], acelerado también por los cambios tecnológicos en curso, por lo que la Comunidad podría sostener el proceso de cambio, sin descuidar, por otra parte, las fuertes implicaciones en términos de cohesión social y de integración entre países. Posteriormente, estos conceptos se desarrollaron y sistematizaron en el Libro Blanco: Growth, competitiviness, employment. The challenges and the ways forivard into the 21th century, conocido con el nombre de Informe Delors de diciembre de 1993 (Comunidad Europea, 1993c). El Libro Blanco se propone como "instrumento de reflexión, apoyo y orientación para el policymaking a distintos niveles de Comunidad, nacional o local, para crear las premisas para un desarrollo sustentable de largo plazo de las economías europeas. Este objetivo se traduce en la necesidad de generar un mayor nivel de empleo en un contexto abierto y competitivo. En efecto, el desempleo de largo plazo puede comprometer la misma identidad europea y crear grandes fracturas sociales. El Libro Blanco recuerda que, para enfrentar estas problemáticas, no existen soluciones milagrosas, tales como el retorno al proteccionismo o a las presiones inflacionarias para sostener la demanda o una reducción de los horarios de trabajo. Tampoco una drástica rebaja de los sueldos y la eliminación de las garantías sociales para adecuarse hacia abajo a las condiciones de muchos competidores, puede constituir una solución, no sólo por sus potenciales implicaciones sociales, políticamente no viables, sino también porque se reduciría aún más la demanda interna. Este desempleo de largo plazo, causado por los grandes cambios tecnológicos, económicos y políticos de principios de los años noventa, obliga a Europa a la búsqueda de nuevas soluciones para crear 15 millones de puestos de trabajo para el fin del siglo, sosteniendo una calidad de vida y una equidad social susceptibles de mantener estable el sendero del desarrollo. La prioridades evidenciadas por el documento son las siguientes:     

invertir a largo plazo en educación y capacitación; favorecer la flexibilidad externa e interna del mercado del trabajo; desarrollar la descentralización de las decisiones y de la iniciativa para crear empleo; reducir el costo del trabajo escasamente calificado a través de una reasignación de las cargas sociales; renovar las políticas para el empleo para favorecer la creación de nuevas actividades en nuevas áreas tales como la sanidad, la cultura, el medio ambiente, la educación.

En este marco, se pueden individualizar dos ejes para el desarrollo: las redes de información y las redes transeuropeas de comunicación. Las redes de información se convierten en la infraestructura clave para el desarrollo y el Libro Blanco las indica como líneas estratégicas fundamentales para la Unión. En particular, el gradual establecimiento de la así llamada information society (sociedad de la información) implica no sólo una fuerte inversión en infraestructuras técnicas para la comunicación, sino también el desarrollo de un nuevo enfoque para los problemas concernientes a las temáticas de la comunicación. En la sección 5.4 se profundizan las 28

implicaciones de la information society y, en especial, de la delicada relación entre telecomunicaciones, informática y televisión y su rol en el policy-making de la Comunidad. Las redes transeuropeas se refieren a la posibilidad de potenciar e integrar las infraestructuras camineras, ferroviarias, de los aeropuertos y de los puertos y, además, energéticas, eléctricas y del gas. Por supuesto, esto implica no sólo la especificación de grandes inversiones que puedan constituir arrastres, también tecnológicos, para el desarrollo europeo, sino también la redefinición del legal framework (marco legal) de las licitaciones y del regulatory system (sistema regulatorio) de los servicios ofrecidos. En este sentido, otros documentos importantes son los que constituyen la Comunicación Una política para la competitividad industrial de la Unión Europea (COM-94, 319, septiembre de 1994) y los informes del Grupo Asesor sobre la Competitividad, cuyo presidente fue Carlo Azeglio Ciampi, quien ya había sido gobernador del Banco Central y primer ministro de Italia, y, en particular, el segundo informe para el presidente de la Comisión y para los jefes de estado y de gobierno, Promover la competitividad europea de diciembre de 1995. Entre las prioridades indicadas por el Libro Blanco, la Comunicación sobre la competitividad subraya la importancia central que, en este sentido, asume la capacidad para enfrentar las problemáticas vinculadas a la globalización de la economía. Estas temáticas implican la búsqueda de las capacidades adecuadas para sostener la competencia de otros competidores, tanto de países desarrollados, tales como los Estados Unidos y Japón, como de países en vía de desarrollo. Por lo tanto, es necesario desarrollar la competitividad europea a través de la mejora de las performances todavía insuficientes en la búsqueda de las condiciones para lograr la competencia perfecta, tanto en la Europa de la Comunidad, como en el resto del mundo. En este contexto, hay que evitar la utilización de los subsidios y las intervenciones estatales distorsivas e impulsar el desarrollo de políticas de cooperación industrial con los países de Europa del Este, del Mediterráneo, de América del Sur y de Asia. Por otra parte, el informe Ciampi desarrolla una reflexión sobre el rol del estado en la provisión y regulación de la infraestructura básica, desde las telecomunicaciones hasta los ferrocarriles y en la promoción del uso eficiente de las infraestructuras de investigación. En este marco, se evidencia el rol de las Pymes y, por lo tanto, de la necesidad de desarrollar una economía fuertemente descentralizada y orientada hacia nuevas áreas de acción, tales como la protección del medio ambiente y el fortalecimiento de todas las actividades características de una sociedad basada fuertemente en los conocimientos. Además de estos dos documentos, cabe mencionar también el Green paper on innovation de diciembre de 1995, seguido por el Action plan de noviembre de 1996, en el que se introdujo un definición sumamente amplia del concepto de innovación en el marco de una economía abierta y global y de una sociedad caracterizada por una elevada calidad de vida y por una fuerte valorización de los conocimientos. Los documentos mencionados se basan en cuatro principios, gradualmente afinados y estilizados a lo largo del tiempo:  

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la competitividad europea es el resultado de una acción integral de la Comisión y de los gobiernos y no de acciones específicas de exclusivo apoyo a las empresas individuales; los desafíos y lo senderos a recorrer para entrar en el siglo XXI implican un amplio consenso acerca del concepto de sociedad en la que los recursos humanos y el medio ambiente, y por lo tanto la calidad, constituyen el eje central del proceso de desarrollo; la construcción de las grandes redes transeuropeas para proveer servicios a los ciudadanos europeos, constituye un elemento poderoso de integración pero también la premisa necesaria para el desarrollo de la competitividad europea; la competitividad europea depende en gran medida de la posibilidad de utilizar las nuevas tecnologías, y especialmente las tecnologías de la información, para favorecer un desarrollo de la sociedad que sea el más difundido posible.

En este marco, se revalorizan las Pymes y un enfoque descentralizado de la economía; por lo tanto, se pone de manifiesto la necesidad de sostener el crecimiento de grupos (clusters) de empresas, de carácter transnacional, y, por otra parte, la necesidad de lograr la cooperación internacional para extender estas redes de relaciones a empresas no europeas. Así, en un primer momento, se adopta un enfoque explícitamente francés, es decir centrado en la necesidad de sostener el aumento de la competitividad europea para enfrentar el crecimiento de los otros gigantes de la economía global (Estados Unidos y Japón). Esta visión lleva principalmente a fortalecer el proceso de concentración entre empresas para que puedan competir en el nivel global. Pero, en un segundo momento, se aceptan las instancias alemanas: el territorio se convierte en un concepto complejo en el que se 29

integran varias áreas en las que invertir, desde la educación hasta los servicios, con la perspectiva de integrarse en una visión europea y, progresiva mente, global. Este diseño no siempre encuentra aplicación en la operatoria de la Comisión, donde como consecuencia de la expansión de programas específicos de acción, surge la tendencia a concentrar las intervenciones en unos pocos grandes networks, en particular los concernientes a las empresas o a las universidades ubicadas en los países centrales de la Unión.

5.4. Competitividad europea e information society Las nuevas políticas industriales europeas se caracterizan por la creciente importancia asignada a la llamada information society. En efecto, con el Libro Blanco sobre Crecimiento, competitividad y empleo de junio de 1993 (Comunidad Europea, 1993c), el enfoque de las políticas sectoriales ha cambiado considerablemente. Las políticas industriales sectoriales se consideraban esencialmente como instrumentos para enfrentar conflictos potenciales entre estados y referidos a sectores de relevante importancia estratégica y ocupacional para cada país, como lo demuestran los ejemplos del acero, automotriz, de la química, textil y de la aeronáutica. Con el Libro Blanco de 1993 se pone de manifiesto la inquietud para recuperar la capacidad de design e implementation en sectores claves para el desarrollo del sector industrial y de la sociedad en su conjunto, como la biotecnología, tecnología de la información y telecomunicaciones. En realidad, el complejo entramado entre telecomunicaciones, informática y televisión, indicado en su conjunto como information society, se convierte cada vez más en el eje de una amplia acción de la Comunidad, que consiste en programas de acción que actúan transversalmente sobre el range entero de intervención de la Comisión, de los gobiernos nacionales y de los gobiernos locales. Las políticas de la Comunidad para la tutela del mercado, que se ilustran en el capítulo 9, liberalizaron fuertemente el acceso al sistema de las telecomunicaciones y las redes radiotelevisivas; sin embargo, debe observarse que tanto la Dirección General (DG) XII (cooperación en el sector industrial) como la DGXIII (cooperación en el sector de la investigación industrial) emprendieron muchas intervenciones activas. Por otra parte, debe reconocerse que todas las Direcciones de la Comisión desarrollaron programas orientados a implementar los avances de la information society relacionados con la vida de los ciudadanos, el desarrollo de las ciudades y el crecimiento de nuevas actividades de servicio. El Libro Blanco de 1993 ponía un énfasis particular en la creación de un espacio común para la información, entendido como el conjunto inseparable de los siguientes elementos: la información, codificada y procesada electrónicamente para poder ser comunicada y difundida;  los equipos, los componentes y el software del usuario que garantizan la posibilidad de comprar, procesar y vender la información;  las infraestructuras físicas, desde el cable hasta las radio-comunicaciones y los satélites, que permiten la difusión de las informaciones;  los servicios básicos de telecomunicación, que conforman la misma estructura de la comunicación y de la interacción de las comunicaciones;  las aplicaciones a las diferentes necesidades de los individuos, de grupos de individuos, de instituciones;  usuarios, constituidos a partir de las distintas posibilidades de provecho y, por lo tanto, caracterizados por distintos grados de acceso al sistema informativo, determinado por los niveles anteriores (Comunidad Europea, 1993c, p. 98). El conjunto de acciones susceptibles de estimular esta variedad de elementos es enorme y tiene que ajustarse a través de la consideración de dos aspectos centrales:  estas acciones tienen que diseñarse e implementarse a partir de una perspectiva global, es decir, la misma Europa es demasiado pequeña para poder definir reglamentaciones e incentivos suficientes para liderar los senderos de evolución del sistema informativo en su conjunto; o la sociedad europea, de todos modos, se caracteriza por una variedad de heterogeneidades lingüísticas, culturales y económicas, las que deben necesariamente tenerse en cuenta para que la information society no se convierta en un instrumento de exclusión de amplias áreas sociales, con el efecto negativo de crear una sociedad unificada en términos territoriales, pero fragmentada en términos de accesos efectivos a las nuevas oportunidades de crecimiento. 

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El aspecto más significativo consiste en la evidencia de que, en una sociedad fuertemente desarrollada, las nuevas posibilidades de empleo y de generación de riqueza están vinculadas a la oferta de servicios para los individuos en las áreas de la educación, del medio ambiente, de la salud, de la vida urbana, de la cultura y del entertainment (esparcimiento). Dichos sectores, que en el pasado se consideraban marginales, hoy en día se convierten en el eje de los nuevos conocimientos y, también, de la nueva producción. Por otra parte, debe destacarse que los bienes de estos sectores, en el pasado ampliamente manejados por las administraciones públicas centrales o locales y que hoy pueden ser conducidos también por agentes privados o instituciones que operan con el sector privado, constituyen bienes públicos, es decir, bienes cuyo acceso califica la calidad de la vida colectiva.

5.5. Empleo, competitividad y crecimiento El desempleo constituye, aún hoy, el problema más grave para la Unión Europea. Después de un largo período durante el cual en los países de la Comunidad las tasas de desocupación llegan a representar sólo un 2-3% de la población económicamente activa, en la década del setenta, en toda Europa, el desempleo comenzó a subir hasta llegar a niveles cercanos al 11% a principios de los ochenta. Sin embargo, este dato co-rresponde a un valor promedio de situaciones muy diferenciadas entre sí. La desocupación, en la mayoría de los casos, es muy elevada entre los jóvenes y las mujeres y alcanza los valores máximos en las áreas marginales de la Unión Europea, es decir, España, Irlanda y el sur de Italia. Se trata de una desocupación endémica, cuyo origen tiene diferentes interpretaciones. En el nivel macroeconómico, una interpretación, elaborada por reconocidos economistas académicos que comparan las tendencias de la ocupación en Europa, donde los mercados de trabajo todavía siguen siendo fuertemente reglamentados, y las de los Estados Unidos, donde rige un sustantivo lasseiz faire, sostiene que el desempleo de largo plazo en Europa es el resultado del equilibrio producido por un contexto institucional que los electores europeos no parecen estar dispuestos a cambiar. Es decir, la desocupación deviene de la excesiva protección social provista por los ocupados a los desocupados, de modos que los jóvenes y las mujeres en búsqueda de su primer trabajo no logran entrar en el mercado de trabajo, con el resultado de acumular una desocupación creciente de largo plazo. Además, la excesiva protección impidió el ajuste salarial necesario para absorber la demanda de trabajo no calificado inducido por los cambios tecnológicos. Contra esta tendencia, la política más apropiada, aun cuando no pueda lograr una desregulación completa del mercado de trabajo europeo parecida a la de Estados Unidos, consistiría en favorecer la reducción de la protección social, la reducción de los salarios y el aumento de la movilidad social a través de una disminución de los costos de despido y contratación, con el apoyo de políticas macroeconómicas aptas para sostener este proceso de estabilización (CEPR, 1995). A pesar de que indudablemente en muchos países europeos existen reglamentaciones que pueden favorecer actitudes corporativas por parte de los trabajadores ya ocupados, es preciso recordar que el aumento del desempleo de los años setenta tiene causas distintas. En primer lugar, en los setenta se incorporaron a la Comunidad Europea países que tenían condiciones económicas fuertemente perjudicadas por problemas de retraso relativo, como España, Portugal, Grecia e Irlanda, para los que se debió crear un Fondo Especial de Cohesión. Además, en Europa las tasas de crecimiento se redujeron después de la larga fase de la posguerra, y hubo largas fases de reestructuración vinculadas también a la transformación de los mercados nacionales para adecuarse a un tamaño de mercado, por lo menos, europeo. Por otra parte, esta amplia acción de reorganización del conjunto de la sociedad europea impulsó a amplios sectores de la población a cambiar su comportamiento hacia el trabajo, registrándose un mayor empuje de las mujeres para entrar en el mercado de trabajo y, al mismo tiempo, un incremento en los niveles de escolarización. Asimismo, las reestructuraciones, orientadas a favorecer la incorporación de tecnología caracterizada por el fuerte ahorro de trabajo, fortalecieron la generación de mayor desempleo. Esta situación puso de manifiesto cómo la acumulación de un conjunto de factores, diferentes por naturaleza y duración, dio lugar a un proceso cuya gestión no puede manejarse únicamente con instrumentos macroeconómicos. La Comunidad, ya desde hace tiempo, ha encarado estas problemáticas a partir del diseño de una variedad de políticas orientadas a la creación de un ambiente de estabilidad y certidumbre para las inversiones y también de otras acciones tendientes a reducir las rigideces causadas por la excesiva reglamentación del mercado de trabajo que contribuyen a limitar el empleo. De todos modos, las modalidades de solución de las problemáticas del empleo se basan también en una enérgica acción para recuperar la competitividad en un contexto global que se encuentra en una fase de fuertes cambios. Cabe recordar que en la presente fase el escenario económico mundial se hace sumamente 31

más competitivo. En efecto, el área del lejano Oriente se encuentra en una fase de acelerado crecimiento, a partir de la presencia de mano de obra barata y de tecnologías de punta procedentes de la industria japonesa, basada en un sistema innovativo nacional fuertemente orientado hacia las aplicaciones industriales; el área norteamericana se encuentra en el medio de un proceso de reordenación hacia un mix productivo en el que, frente a una vasta producción de baja calificación y caracterizada por sueldos bajos, se afirma una nueva producción en sectores vinculados con la information society. Por lo tanto, la combinación entre el resto de las políticas de apertura comercial, la inserción en un contexto global de los países excluidos, tales como los países de Europa centro-oriental, la fuerte aceleración económica de los nuevos países, como el caso de los asiáticos, impulsa hacia políticas de descentralización que, en todos los casos, tienen influencias sobre la ocupación en Europa. En este marco, las acciones tendientes a fortalecer la competitividad europea a nivel global implican que todo el conjunto de las acciones comunes se oriente hacia un estilo de crecimiento susceptible de asegurar ocupación y bienestar para los ciudadanos europeos, evitando la creación de fracturas sociales, entre áreas de la misma Europa y entre grupos sociales, que pueden complicar el proceso de construcción de la Unión Europea. En este sentido, las políticas para apoyar el crecimiento se refieren especialmente a la creación de un mercado único de tamaño continental y gradualmente más abierto hacia el externo. Así, la política de creación del mercado único se convierte en una acción necesaria para permitir la reorganización de la producción en términos de lograr conseguir un aumento efectivo de la competitividad. Además, debe promoverse el pleno desarrollo de la competencia y, por lo tanto, la implementación de una política apropiada para la tutela del mercado que pueda garantizar que la apertura del mercado no se traduzca en acciones de monopolización o que pueden distorsionar el mercado. Dichas políticas se refieren a las relaciones territoriales y tecnológicas de la producción, esto es, a las llamadas políticas estructurales y de cohesión y las políticas para la innovación. Sin embargo, el concepto de competitividad europea implica acciones comunes para desarrollar en el territorio europeo infraestructuras adecuadas para impulsar la efectiva creación del mercado único y la reorganización de las redes de relaciones productivas susceptibles de competir a nivel mundial. En este marco, se les asigna particular atención a las tecnologías de la información, por su capacidad de lograr la reestructuración, no sólo de la industria, sino también de toda la sociedad. Asimismo, pueden crearse nuevos puestos de trabajo en las actividades de servicios, como las vinculadas a los sectores de la educación, de la salud y del medio ambiente, es decir, los sectores en los que los impactos positivos de las nuevas tecnologías de la información son más fuertes. Por lo tanto, se presta una nueva atención a modelos alternativos a la corporation (gran empresa): se revalorizan las pequeñas empresas y los sistemas basados en capacidades empresarias difundidas. Además, en cada acción específica es frecuente la referencia al rol de la difusión de redes de Pymes en el fortalecimiento de un ambiente favorable a la creación de nuevas actividades. Finalmente, no se puede individualizar una sola política para la reducción del desempleo de largo plazo, dado que éste es el objetivo de todas las acciones de la Comunidad que se orientan, en su conjunto, a sostener la transformación de toda la sociedad europea. En este sentido el Libro Blanco sobre Growth, competitiviness, employment. The challenges and the ways forward into the 21th century (Comunidad Europea, 1993c) planteaba estos temas como una. problemática más general referida a la entrada en el nuevo siglo, es decir, el diseño de una nueva estructura social.

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