Bet An Gar

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Colombia: la polìtica pública de seguridad alimentaria nutricional en los diferentes niveles de gobierno Mauricio Betancourt Garcia 1. Los Principios de la Seguridad Alimentaria Nutricional Este trabajo hace parte de una investigación que se realiza en la ESAP sobre la Seguridad Alimentaria Nutricional – SAN- en las entidades territoriales y su relación con el gobierno nacional, y en donde se abordan ocho elementos teórico-conceptuales, los cuales sustentan la investigación y permiten su desarrollo. En el figura 1, se identifican dichos elementos teórico-conceptuales, el principio metodológico general y la dinámica en que estos se funden en interrelaciones que permiten ver los diferentes componentes de manera integral y relacionada; con una forma de trabajo que separa los conceptos para efectos metodológicos, pero los integra para efectos del análisis general de la SAN Figura 1 Los elementos teóricos-conceptuales ELEMENTOS TEÓRICOS-CONCEPTUALES SAN

4. 1. 3. 2. Soberanía Salud, Derecho a la Cadena Alimentaria Alimentación Alimentación Alimentaria y Nutrición

5. Desarrollo Regiolocal

6. Cultura y SAN

7. Políticas Públicas

8. Medio Ambiente e Inocuidad

Principio de INTERDISCIPLINARIEDAD y Visión CRITICA SISTEMICA

Esta ponencia se aproxima en dos de estos aspectos: la cadena alimentaria y las políticas públicas en particular de SAN; dado que nos explican relaciones intergubernamentales desarticuladas. 2. La cadena alimentaria La cadena alimentaria es entendida como los procesos de trabajo de la producción, distribución y en el consumo, para producir, distribuir y consumir alimentos, mostrando los pasos que van desde la producción primaria, la industrial, las formas de distribución hasta el consumidor final. El análisis de la cadena alimentaria, permite identificar las condiciones y lógicas económicas, sociales, ambientales, políticas, administrativas y culturales, y, en su desarrollo los controles ambientales y de salud pública necesarios para la inocuidad de los alimentos, esto en principio solo se realizaba sobre los alimentos agroindustriales, decreto número 60 de 2002, decreto 3075 de 1997 decretos sobre inocuidad y en las acciones de almacenamiento y distribución.

1

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Colombia trabaja en estos componentes de la cadena, con competencias en distintos niveles de gobierno, en estos puntos, se trabaja la seguridad alimentaria como criterio sanitario en varios países europeos, sin embargo, el libro Blanco de la Seguridad Alimentaria en Europa, considera nuevas medidas y controles para la inocuidad, y señala que al “extender al origen de la cadena, hacia atrás, la exigencia de la higiene y la seguridad” (Neira G. María 2003 – 310); por tanto, el sector primario también tiene que apuntarle a una producción cada vez más limpia y con buena capacidad de nutrición, en este sentido es necesario implementar procesos de evaluación para analizar toda la cadena alimentaria desde el terreno de la inocuidad a través de los diferentes controles sanitarios, aplicados por diferentes niveles de gobierno. La importancia del sector agrario en la cadena lleva al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, IICA, a considerar el concepto de la Cadena Alimentaria y el Diálogo para la Acción, como elementos que inciden estratégicamente en la competitividad del sector agricola en la agricultura. Desde esta instancia se alude a la importancia de “ la conformación de espacios de discusión y diálogo formales y permanentes –con participación de representantes de los actores de los distintos eslabones y del gobierno mismo–, donde se definan políticas y acciones especificas para fortalecer la competitividad y donde los actores puedan coordinarse mejor”( HERNANDEZ Julio, HERRERA Danilo, 2003 – 17); aspectos fundamentales bajo las tendencias del mundo contemporáneo, en términos de la participación de la sociedad, en la construcción social, ejecución y evaluación de las políticas públicas, que pueden y se deben analizar de esta manera y específicamente al interior de cada una de las cadenas productivas, que hacen parte de la cadena alimentaria. Para entender la cadena alimentaria, es necesario analizar la forma de integración de los diferentes sectores a partir de las cadenas productivas, las cuales se definen a partir del proceso de trabajo “como un conjunto de operaciones de producción encadenadas linealmente por relaciones de insumo-producto (unas proveen insumos necesarios para la producción realizada en otras). Estas operaciones, compuestas cada una por una o varias unidades técnicas de trabajo (plantas industriales, establecimientos comerciales, explotaciones agrarias), se distinguen entre sí no sólo por el tipo de transformación o función que cumplen sino también por su relativa autonomía de organización del trabajo”( CORAGGIO José Luis, 2004 – 39); la forma que tomen las cadenas productivas dependen del tipo de vinculo que tienen los diferentes procesos de trabajo en cada una de las partes de la cadena, “vistas como un proceso complejo de trabajo, con mediaciones mercantiles internas, donde las tareas de una y otra operación están en una relación de interdependencia técnica. Por extensión, estas cadenas pueden incluir las operaciones de circulación material” ( CORAGGIO José Luis, 2004 – 39). Por tanto, es necesario conocer las dinámicas y los procesos de trabajo de cada una de las cadenas productivas vinculadas al sector de alimentos, que permita analizar el agregado de la cadena alimentaria.

2

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

En la operación de las dinámicas de trabajo de cada cadena productiva vinculada con el sector alimentario, está el eje de los procesos agroalimentarios compuestos por varia cadenas productivas, en cuyo interior cada una tiene diferentes niveles de complejidad, desarrollo, diversas condiciones sociales, técnicas, políticas, ambientales y de organización gremial o ciertos niveles de asociatividad, presentadas tanto en el orden de producción, transformación, distribución, y consumo; este punto es la base de la caracterización regiolocal de los territorios. Los vínculos de la cadena alimentaria con los diferentes niveles de gobierno y con el desarrollo local, se encuentran mediados por las condiciones de trabajo que presentan las cadenas productivas asentadas en cada uno de los territorios. Esto sugiere considerar algunas preguntas que nos ayudan a orientar las relaciones entre niveles de gobierno frente a la SAN: • ¿Hasta dónde los valores agregados de la cadena alimentaria están en lo local y hasta dónde en lo regional y/o nacional, y que nivel de gobierno controla las condiciones de inocuidad y sanidad? • ¿Qué parte de la cadena se integra en que territorio, cual es la región de la cadena alimentaria? • ¿Cuáles son las posibilidades de impulsar acciones integrales sobre el conjunto de la cadena alimentaria, por parte de la política pública, y en qué nivel de gobierno se ejecutan estas acciones? • ¿Cuáles son los niveles de autonomía de los gobiernos locales y departamentales para incidir en las dinámicas de las cadenas para su desarrollo? Las respuestas a estas preguntas permiten determinar: por una lado, las capacidades de la cadena de acuerdo a sus condiciones y por otro lado, la influencia de los niveles de gobierno sobre la aplicación de una política pública; lo cual vincula condiciones y políticas en acciones de desarrollo regiolocales, por ejemplo, tipo de tecnologías utilizadas y potencialmente utilizables, estructura económica de la cadena, formas de organización social y económica; integrados con los instrumentos que la política pública permite a cada nivel de gobierno como competencia, sea en el gasto pública o en la incidencia de otras dinámicas, de la cadena alimentaria. En el anterior sentido, es entonces, la cadena alimentaria la estructura que da cuerpo total al proceso alimentario, de allí que para acercarse a la política pública alimentaria, se requiere tener en cuenta el carácter sistémico de la cadena alimentaría vinculada no solo con los procesos económicos, políticos, administrativos, sociales, ambientales y de salud pública, sino a la forma en que cada nivel de gobierno tiene incidencias y acciones sea por competencias, o por las dinámicas autonómicas, sobre las particularidades de cada territorio y en cada uno de los procesos de las cadenas productivas y la cadena alimentaria.

3

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

La cadena alimentaría se analiza de forma integral, en todos sus puntos, y en este sentido, el análisis cambia su comprensión, ya que en las últimas décadas, el examen del tema alimentario se ha hecho desde un punto de vista puramente sectorial, y especialmente el vinculado a la política agrícola, por un lado, y por otro lado, algunas de las cuestiones relacionadas con el acceso, en vínculos con nutrición y en términos de acciones para combatir el hambre. A mediados de los 80 el Banco Mundial consideraba cuatro objetivos centrales en la construcción de una política alimentaria nacional: 1. Un crecimiento eficiente de los sectores alimentario y agrícola; 2. Mejorar la distribución del ingreso vía generación de empleo; 3. Tener un nivel nutricional satisfactorio, proveyendo el mínimo de subsistencia; y 4. Una seguridad alimentaria(TIMMER C. Peter, FALCON Walter P., PEARSON Scott R.1985 – 27), como forma de protección contra: malas cosechas, desastres naturales, suministros o precios mundiales inciertos para los alimentos; en este sentido los diseños de la política tenían como sustento fundamentalmente estos objetivos, sin embargo, en muchos casos las políticas solo estuvieron mirando en función de la producción de alimentos exclusivamente en términos de cantidades, así se tuviera en cuenta que esta política ”se elabora a varios niveles gubernamentales y cada uno tiene un foco y necesidad analíticos diferentes para el análisis de la política alimentaría”( TIMMER C. Peter, FALCON Walter P., PEARSON Scott R.1985 - 28); en esta dirección, es que hay que retomar las acciones para la aplicación de la política pública de SAN. 3.1 Los componentes de la cadena alimentaria Entender las lógicas y las dinámicas de la cadena alimentaria pasa por desagregar las fases centrales de esta como son: la disponibilidad, el acceso y el uso y utilidad, nos permiten ubicar cada fase del eslabón con sus particularidades, y reconocer en cada uno de los territorios como se pone de manifiesto su desarrollo; también permite ver el conjunto de la cadena, lo que implica metodológicamente ver los procesos de cada parte de una forma separada; por el carácter de esta ponencia solamente se hace una gran síntesis de ubicación y definición de cada parte de la cadena alimentaria. 3.1.1 Disponibilidad y estabilidad Por disponibilidad y estabilidad se entiende la oferta general y constante de alimentos variados y suficientes que están en capacidad de suplir las demandas que tiene una sociedad, una nación, una ciudad, una localidad, un territorio definido o una población en todos los momentos; por tanto, estos dos conceptos son complementarios para atender la oferta de alimentos como muestra la figura número 1. Para MORON y SCHEJTMAN, un diagnóstico sobre la disponibilidad alimentaria debe tener en cuenta las siguientes características: “ i) suficiente para satisfacer la demanda efectiva y las necesidades básicas de quienes carecen de poder adquisitivo para expresarlas en demanda de mercado; ii) estable en lo que ha magnitud de las fluctuaciones de la oferta en el tiempo se refiere; iii) autónoma a niveles política y económicamente aceptables de dependencia; iv) sustentable en relación a la capacidad de asegurar en el tiempo las condiciones anteriores, evitando el deterioro de los recursos renovables y no renovables; y v)inocuo en términos de su incidencia sobre la salud de la 4

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

población.”( MORÓN C.; SCHEJTMAN A. 1997 – 30) Esta versión amplía la concepción de seguridad alimentaria, vinculando disponibilidad, con otros elementos que determinan que esta no hace referencia solamente a la oferta de alimentos en cualquier tipo de condiciones, sino que, esta debe ser estable, sustentable, autónoma e inocua y además tener la oferta suficiente incluso para los que no tienen acceso por la vía del mercado1. Por consiguiente, la disponibilidad al determinar la oferta de alimentos para una población en ciertos momentos y en cierto territorio, debe responder ampliamente las siguientes preguntas, sobre los elementos específicos de la seguridad alimentaria nutricional en ese territorio, estas preguntas son: • ¿Qué tipo de alimentos se producen?, • ¿Cuáles son las calidades nutricionales de los mismos?, • ¿Quién los produce?, • ¿Donde se produce?, • ¿Cuántos alimentos y cada cuanto se producen?, • ¿Cuál es la tecnología usada?, • ¿Qué políticas públicas y que entidades determinan las calidades y los controles en la producción de alimentos?, Responder estas 7 preguntas, da pautas determinantes para identificar los problemas generales relevantes a solucionar; y nos permite proyectar acciones de la política pública en SAN en diferentes niveles de los gobiernos.

1

Para un acercamiento empírico del comportamiento de esta parte de la cadena alimentaria ver: GARAY Luis Jorge, RODRÍGUEZ Adriana.2005. “Colombia: Diálogo Pendiente”. Documentos de Política Pública para la Paz. Planeta Paz, Ediciones Antropos Bogotá Junio 2005. BETANCOURT Mauricio, la ponencia presentada en la Universidad del Valle en Foro Internacional Sobre: “Globalidad, Gobernabilidad Y Territorio: Procesos Locales Y Regionales” Panel: Gobernabilidad Política De Los Territorios, Ponencia: “La Seguridad Alimentaria Nutricional –San- Un Acercamiento A La Política Pública”. Cali Noviembre de 2006. 5

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Grà fico Nùme ro 1 La Ca de na Alime nta ria - Disponibilida d - Esta bilida d

DISPONIBILIDAD

ESTABILIDAD Producción suficiente de alimentos

Productividad: recursos, tipo de tecnologías usadas, químicas, biológicas, limpias implicaciones con la inocuidad y medio ambiente; producción nacional y regio-local, comercio exterior.Productos agropecuarios y agroindustriales.

Ciclos Productivos de los alimentos, regio-local e internacional.

Oferta de Alimentos Organizaciones Sociales, Gremios y Productores de alimentos inocuos

Determinar condiciones ambientales de los territorios

Caracterizaciones regio-locales de los sistemas de produción agropecuario y de los productos agroindustriales de la cadena alimentaria.. Relaciones intergubernamentales, Nacionales , departamentales, regionales, municipales con la ciudad eje de la región vinculados a la cadena alimentaria por políticas públicas e incentivos.

Organizaciones Nacionales, Regionales y Departamentales sobre condiciones y normas en producción de alimentos inocuos. Ministerio de Agricultura, Seguridad Social, Medio Ambiente, CAR, Secretarias de Agricultura Departamentales, Secretarias de Salud, vinculados a la cadena alimentaria por la via de los controles y los planes de desarrollo.

3.1.2 Distribución Por distribución, entendemos la posibilidad que tiene una población para adquirir los diferentes alimentos necesarios para su subsistencia, criterio que conduce a abordar las siguientes preguntas • ¿Quién distribuye los alimentos?, • ¿En qué condiciones los distribuye?, • ¿Cómo es la forma de almacenamiento de alimentos en las zonas urbanas y rurales? • ¿Cómo, dónde y quien controla los procesos de distribución?;

6

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Gràfico Nùmero 2 La Cadena Alimentaria Distribución Condiciones para la Distribución de Alimentos Infraestructura de distribución y transporte de alimentos, Urbana - Rural y sus condiciones técnicas e higienico sanitarias

1. Normas urbanisticas y de salud pública sobre infraestructura para distribución de alimentos y Equipamientos urbanos rurales

2. Controles de calidad inocuidad: ambiental y humana.

Espacios Urbanos y rurales: 1. Las ciudades ejes, controles urbanos, de salud pública y medio ambiente. 2. Los sitios de acopio y distribución de los centros regionales dinamizadores, cercanos a los municipios y zonas productoras de alimentos.

Las relaciones intergubernamentales interlocales e interinstitucionales al interior de las ciudades eje y su entorno regio-local.

Estas preguntas están relacionada con infraestructuras de distinto orden, y tienen que ver con las condiciones para la distribución de los alimentos, tanto de tipo urbano como rural, lo cual exige unas condiciones especificas de orden técnico de acuerdo a los bienes alimenticios a transportar y almacenar, además, de los requisitos higiénico sanitarios necesarios en cada caso de la distribución, sea de manera directa para los consumidores finales o de manera indirecta a través de la red de restaurantes y sitios de comidas de los consumidores; también es necesario entender los diversos canales que se presentan para abastecer los diferentes espacios de un territorio, tanto desde el sitio de producción hasta el sitio de abastecimiento general y de allí a los abastos mas de tipo local y barrial de los centros de consumo; esta parte de la distribución se observa en el grafico número 2. En esta dirección los controles para la distribución en unos casos son de orden nacional en otros departamental y otros municipal y distrital. 3.1.3 Acceso a los alimentos Por acceso, entendemos la posibilidad que tiene una población para adquirir los diferentes alimentos necesarios para su subsistencia, preguntándonos. ¿Quiénes consumen alimentos como acceden a ellos? La situación asociada al acceso, se refiere a la capacidad que tienen los individuos, las familias y las comunidades de poder adquirir los alimentos necesarios para su vida diaria, durante toda la vida, en cada una de las poblaciones, esta capacidad está dada por tres características: una, la generación individual o familiar de ingresos, vía salarios o rentas, dos, la vinculación individual, familiar o colectiva a programas sociales públicos o privados; y tres, la capacidad de generar bienes para truequear; como se ve en el gráfico número 3. 7

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Estas condiciones tocan con la distribución del ingreso, los niveles de empleo y pobreza en una región, ciudad, barrio, familia o individuos. Gràfico Nùmero 3 La Cadena Alimentaria Acceso Condiciones para el Acceso a los Alimentos

Capacidad individual, familiar y colectiva de Acceder a los alimentos

Salarios, rentas, individuales y familiares

Programas de Subsidios y Ayuda Social Pública Privada

Trueque y Producción de Autoconsumo familiar o local.

Promover y fortalercer las organizaciones sociales de productores, consumidores y ciudadanos.

Relaciones intergubernamentales interlocales e interinstitucionales al interior de las ciudades eje y su entorno regio-local.

Comités interinstitucionales de seguridad alimentaria; instituciones nacionales, departamentales y locales que intervienen en el acceso. Comités técnicos y mesas de alimentación y nutrición, ruralidad, AUP y abastecimiento.

Cuando el acceso a los alimentos se da por la vía del ingreso a partir del salario o las rentas, hay que analizar las condiciones y dinámicas estas variables. los niveles de empleo y salarios de la población, los precios de los alimentos en cada una de las ciudades se incorporan como ejes sobre los cuales se realiza el análisis. Por otra parte cuando el acceso a los alimentos se hace vía programas sociales y subsidios de diferente orden o por el trueque; se requiere un impulso fuerte a las dinámicas de organización social de las poblaciones, particularmente cuando hablamos de los programas públicos de ayuda, donde se hace necesario que estos tengan en cuenta las siguientes preguntas: • ¿Quiénes son los pobladores que no pueden acceder vía ingreso a los alimentos necesarios? • ¿Dónde se encuentran ubicados espacialmente?; • ¿Qué tipo de ingesta requieren?; • ¿Qué consecuencias ha tenido sobre la salud de esta población la falta de alimentos?, • ¿Qué tipo de cultura poseen sobre los hábitos de alimentación? 8

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Podríamos tener otra serie de cuestionamientos que permitan la orientación de las acciones públicas sobre el acceso, pero veamos estas otras preguntas que se hace el Banco Mundial: “¿Cómo interviene un programa gubernamental en las decisiones de consumo de alimentos para cambiar los resultados nutricionales? ¿Cómo están vinculados los diversos programas de consumo y las políticas gubernamentales? ¿Cómo están vinculados los programas de consumo al resto del sector alimentario?” (TIMMER C. Peter, FALCON Walter P., PEARSON Scott R.1985 - 34 ). En este punto las experiencias que se han tenido en los diversos programas parten de una focalización para generar fundamentalmente acciones de asistencia, en otros casos de caridad y en donde se privilegian los indicadores de cobertura y no los de desarrollo, y se reconoce la necesidad y responsabilidad de tener una visión integradora de políticas, por parte de los distintos niveles de gobierno y de las acciones que se generan en este aspecto por los organismos internacionales, las ONG y el sector privado. 3.1.4 Uso y Utilidad de los alimentos Este punto está referido a la forma como se realiza el consumo de alimentos, en cada territorio y que debe incluir los conocimientos mínimos sobre los tipos de alimentos necesarios, de acuerdo al grupo etáreo y mediados por elementos culturales; por tanto, tiene en cuenta las formas de consumo individual, familiar, colectivo y comunitario. En este aspecto es necesario identificar los grupos de alimentos a consumir, la capacidad nutritiva de los mismos, y los hábitos alimenticios de la población, los que están determinados por: 1º. Las culturas regionales, locales, familiares y sus vínculos con las dinámicas globalizadoras impulsadas por la revolución de la información; 2º. La formación educativa, al interior del núcleo familiar, o de quienes organizan la dieta en los sitios de acceso público y, 3º.La estructura de salud de la población de manera general, familiar e individual. Estos tres puntos muestran una situación externa a los individuos y las familias, y otra situación particular de cada uno de los individuos desde el ángulo especialmente físico determinados además por su situación dentro de la familia y de la sociedad. Por tanto, hay que tener en cuenta las condiciones biológicas, y los requerimientos proteicocalóricos de las personas como individuos como familia, y como grupo social y cultural, en la medida que esto permite claramente determinar el norte de la política pública la cual combina las acciones de acceso con las de uso y utilidad, en tanto que, “las necesidades nutricionales difieren en cierta medida durante los diversos períodos de la vida” (LATHAM Michael C. 2002 - 51 ), y del estado nutricional individual. “Para desbravar a la niña y darle lustre había que empezar por sacarle de adentro el hambre, poco a poco en un plan ascendente y calculado de nutrición que tomaría meses, empezando por el caldo de papa con perejil, siguiendo con el potaje de avena o cebada perlada y evolucionando sin apremio hacia las habichuelas, las lentejas y las habas, porque a una criatura que ha aprendido a alimentarse de aire, como la mata de sábila, no puede aterrizarla sin solución de continuidad en el chorizo y en el mondongo porque la revientas”( RESTREPO Laura 2005- 28 ) 9

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Se identifica entonces que las dos observaciones sobre los problemas consideradas por Schejtman son necesarias para cualquier diseño de política en función de la población objetivo y del nivel de riesgo como son: “Los problemas de vulnerabilidad biológica de grupos específicos (mujeres embarazadas, nodrizas, niños en edad preescolar, etc.) o la falta de micronutrientes en regiones o grupos sociales determinados (yodo. Vitamina A), y los problemas de insuficiencia calórico-proteica derivados de la falta de derechos de acceso alimentario” (SCHEJTMAN Alexander, 1994- 194); puntos esenciales para la parte que toca con el uso y utilidad de los alimentos en la cadena alimentaria.

Gràfico Nùmero 4 La Cadena Alimentaria. Uso y Utilidad Condiciones para el Consumo de alimentos Individual y familiar

Colectivo Comunitario

Tipo de alimentos a consumir, limpios; dados en función de los hábitos alimenticios, la Cultura, la Educación, la Salud y la capacidad individual o familiar de acceder a ellos.

Practicas de control manejo, consumo y distribución familiar y colectiva de los alimentos Municipios Localidades, veredas, barrios, familias e individuos. Relaciones interinstitucionales nacionales, regionales, municipales, distritales e intralocales ICBF, FAMI, CLOPS, CLAN, comites de organizaciones de consumidores, madres, hogares, escuelas, locales, barriales.

Con esta fase se cierra el último eslabón de la cadena alimentaria, la cual nos da una visión de conjunto si queremos incidir en la política pública de seguridad alimentaria y nutricional en los territorios.

10

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

4. Políticas Públicas y SAN 4.1 Los elementos generales El desarrollo de las políticas públicas vinculadas a la SAN requiere que retomemos de forma general una síntesis de la discusión sobre políticas públicas las cuales tienen en su base elementos teóricos, conceptuales y prácticos para su estudio, formulación, decisión, implementación, evaluación y comparación, los cuales es necesario conocer para efectos de su aplicación especifica al diseño de la política de SAN. Definir los elementos a tener presentes, como norma general de las políticas públicas estas son “el estudio de la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad ¿Qué producen quienes nos gobiernan, para lograr que resultados, a través de que medios?” (Ives MENY, y Jean-Claude THOENIG, 1992 - 7); o como expone Vargas Alejo, “la política pública como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”( VARGAS V. Alejo. 1999 - 57); la sustancia se encuentra en las acciones de gobierno o del régimen político para resolver ciertos problemas ó en últimas manejarlos. En nuestro caso hay varios elementos de la acción pública estatal, frente a una situación social problemática, que debe tener como principio central, para su identificación, un componente de multdisciplinariedad que permite una acercamiento de manera integral a la política pública específica de SAN, en la medida, que esta toca con las diversas fases de la cadena alimentaria. Por tanto, debe analizar diferentes niveles de gobierno, y diferentes estructuras organizacionales dentro de un mismo nivel de gobierno, además de otras organizaciones públicas y privadas que inciden en su dinámica. La forma de incidir se presenta a través de variados procesos de intervención, los cuales van desde políticas de reglamentación ambiental, de salud pública, de condiciones higiénicas mínimas para distribución alimentos, de decisiones de acceso y políticas sociales. En consecuencia, su análisis pasa por mirar, varias políticas públicas en diferentes niveles del gobierno: nacional, departamental, distrital y municipal, con elementos comunes y conflictos en los procesos de aplicación, en alguna o algunas de las fases de la cadena alimentaria. Esta explicación lleva a superar una visión sectorial sobre el problema de la seguridad alimentaria y nutricional, vinculada por varias décadas solo como un problema de producción y oferta de alimentos, ó se identificó “la política alimentaria con la política agrícola”( SCHEJTMAN Alexander, 1994 - 1), independiente de sus capacidades de salud y nutrición. Por tanto, no hacia parte de la política de salud pública, y las condiciones de inocuidad como una combinación de salud pública y regulación ambiental. Por otro lado, las posibilidades y acciones sobre el acceso, se organizan como una acción de política social. Lo anterior sugiere, que el análisis de la política pública de SAN requiere de una visión sistémica y crítica para identificar las acciones que de manera integral deben impulsarse, ya que a esto le agregamos relaciones entre diferentes niveles de gobierno, de espacios territoriales, de estructuras productivas, sociales, políticas y relaciones sociales que analizan

11

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

esta parte vinculadas a los complejos territoriales de articulación y producción, considerados por Coraggio. Solamente queremos mirar, una síntesis del análisis de las políticas públicas y en esta dirección, observar de los 8 mensajes principales(BID 2006) necesarios a tener presentes al mirar y evaluar estas acciones, y que para nuestro caso solo aplican ocho, los cuales son los siguientes: uno, tener en cuenta que los procesos son importantes; dos, tener cuidado con las recetas de política universales; tres, “ciertas características clave de las políticas públicas pueden ser tan importantes para alcanzar los objetivos de desarrollo como su contenido u orientación…estabilidad, adaptabilidad, coherencia, y coordinación, la calidad de la implementación y de la efectiva aplicación, la orientación hacia el interés público y la eficiencia”; cuatro, “los efectos de las instituciones políticas sobre los procesos de formulación de políticas públicas solo pueden entenderse de manera sistémica”; cinco, “Las propuestas de reforma política e institucional basadas en grandes generalizaciones no constituyen una buena estrategia de reforma”; seis, “la capacidad de los actores políticos parta cooperar a lo largo del tiempo es un factor determinante y crucial de la calidad de las políticas públicas”; siete, “es más fácil que existan procesos políticos eficaces y mejores políticas públicas si los partidos políticos están institucionalizados y son programáticos, las legislaturas cuentan con una sólida capacidad para elaborar políticas, los sistemas judiciales son independientes, y la administración pública es fuerte”; ocho, “el liderazgo si es funcional, puede ser una fuerza vital para el desarrollo institucional” 4.2 La Formulación y Evolución de la Política Pública SAN en Colombia Partiendo de que con una política pública se busca resolver un problema que involucra a la sociedad, la familia, el individuo, el Estado y los gobiernos, entonces tenemos que esta deberá definir un contenido, unos programas, unas orientaciones normativas, unas capacidades gubernamentales de coerción, unas competencias sociales y un diseño institucional. Estas condiciones se podrían encontrar en lo referido a la seguridad alimentaria nutricional, la cual ha tenido diversos momentos, desde la aplicación de acciones desarticuladas y focalizadas en los años 30 del siglo XX, hasta el siglo XXI, buscando una articulación de las diferentes acciones política pública en SAN y cuyo eje de intervención se analiza a través del ciclo de la cadena alimentaria. Las dinámicas de intervención han ido desarrollándose en función de las discusiones que van apareciendo en relación a las condiciones reales de la población y a los avances en los manejo conceptuales del problema en el orden nacional como internacional. En Colombia las acciones sobre seguridad alimentaria se han venido presentando desde el siglo XX, bajo diferentes formas de ver el problema, allí encontramos acciones que van desde la creación de instituciones que le apuntan a intervenir en cada parte de la cadena alimentaria, ya desde los años 30 se tienen acciones, en la disponibilidad y en los 40 con la distribución, en los 50 y 60 en acceso con programas y proyectos de orden nacional, departamental y municipal, que van desde capacitación con grupos de madres y funcionarios de salud en lactancia materna (una de las mayores acciones que se han impulsado a través de diversas obligaciones y reglamentaciones en varios momentos tiene que ver con este aspecto, plan de apoyo a la lactancia materna 1991-1994 y Plan Decenal para la Promoción, Protección y Apoyo a la Lactancia Materna 1998 – 2008) y alimentación complementaria para 12

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

instituciones públicas; en esta década se institucionaliza la intervención en el acceso a nivel nacional, con la creación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, entidad adscrita al Ministerio de la Protección Social, que interviene para responder al problema de la deficiencia nutricional y otros problemas al interior de la familia. Desde los años 70 del siglo XX, se han creado diferentes planes y programas que buscan solucionar parte del problema, así aparece el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición – PAN, como estrategia del gobierno nacional, el cual se integra a un programa de manejo de la producción campesina a través del -DRI- Desarrollo Rural Integrado, aspirando entonces a afectar tanto en las acciones para el acceso como en la disponibilidad en los espacios urbano y rural. Hacia 1985 se organiza el Plan Nacional para la Supervivencia y el Desarrollo de la Infancia “SUPERVIVIR, por parte de los Ministerios de Salud, Educación y de Organismos Gubernamentales y No Gubernamentales, buscando realizar acciones de educación en salud dirigidas a la prevención, e incluyendo la lactancia materna, con la participación de los equipos de salud, líderes comunitarios y vigías de la salud. A partir de los años 90 y con las nuevas reglas institucionales y de orientaciones de la Constitución Política de 1991 Colombia, busca garantizar el derecho a la alimentación equilibrada para los niños y los ancianos que se encuentren en situación de indigencia en función de los siguientes artículos: ARTICULO 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. ARTICULO 46. El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia. ARTICULO 49. La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. ARTICULO 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras.

13

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

En esta década, lo referente a las políticas de acceso han tenido que ver con el manejo de la lactancia materna, de allí que se hayan promocionado varios planes, como Plan Nacional de apoyo a la lactancia materna 1991-1994, donde se el Gobierno Nacional fija una política para la lactancia materna permitiendo el desarrollo de iniciativas regionales, que contribuyan a la reducción de la morbimortalidad infantil por causas evitables; por su parte en 1998, se lanza Plan Decenal para la Promoción, Protección y Apoyo a la Lactancia Materna 1998 – 2008 donde establece un plan intersectorial e interinstitucional cuyo objetivo general es “lograr que las niñas y niños colombianos reciban lactancia materna exclusiva hasta los seis (6) meses de edad y continúen siendo amamantados hasta los dos (2) años simultáneamente con la alimentación complementaria adecuada”; justificado en que: “La lactancia materna por ser un factor protector de la salud bien definido y de múltiples beneficios, conlleva a la realización de acciones colectivas propias del PAB, y a acciones individuales que se desarrollan a través de POS. Debido a que la puesta en marcha de la Iniciativa IAMI en el nivel local contribuye a mejorar los indicadores de salud y nutrición de los habitantes, los municipios deberán ver en ella una herramienta del PAB clave para avanzar en la construcción de los Municipios Saludables y aceptar el desafío de trabajar e integrar acciones para que todas sus instituciones de salud pública o privadas, sean, acreditadas como Instituciones Amigas con el fin de lograr mejores niveles de salud, nutrición y bienestar.” En 1996, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, aprobó el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición 1996-2005, como una herramienta intersectorial que permita abordar la problemática nutricional y alimentaria desde los derechos constitucionales. El objetivo de este Plan era contribuir al mejoramiento de la situación nutricional y alimentaria de la población colombiana, en especial de la más pobre y vulnerable, integrando acciones multisectoriales en las áreas de salud, nutrición, alimentación, agricultura, educación, comunicación y medio ambiente. En alguna forma la dinámica del Plan conllevo a considerar la necesidad de “fortalecer el proceso de descentralización a nivel departamental y local y un mayor posicionamiento y visibilidad en las distintas entidades del nivel nacional que conforman el CONSA” además de los “esfuerzos intersectoriales en materia de normatividad y legislación para el control y vigilancia de los alimentos para consumo humano, con el fin de garantizar la inocuidad de los mismos y proteger al consumidor. Es necesario dar continuidad a este proceso y afianzar las medidas en todos los sectores competentes y responsables del mismo”. Con la estrategia de “Escuelas Saludables”, permitió la promoción de la salud y de hábitos saludables en aquellos establecimientos educativos en los que ha sido posible desarrollarla. Los Ministerios de Salud y Educación y el ICBF, publicaron en 1998 los lineamientos generales; faltó una participación más decidida y comprometida de las entidades responsables de su ejecución y la voluntad política a nivel territorial para el impulso a la misma.

14

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

A partir del 2008, se puede decir que se busca construir una política integral para la SAN de manera integrada de parte del Estado colombiano, a partir del documento Conpes 113 de 2008, sobre la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, donde considera, que esta la política es el resultado de un proceso de participación y concertación entre entidades del nivel nacional, departamental y municipal, con organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, universidades y gremios, entre otros, y por lo tanto se constituye en una política de Estado; y donde identifica, una de las principales restricciones para el logro de la SAN ha sido la inexistencia de una instancia de alto nivel que logre vincular a todos los sectores y niveles que intervienen en su planeación, desarrollo, seguimiento y evaluación, cada uno desde sus competencias, y que lidere y coordine las acciones derivadas en el tema, establezca lineamientos de política y normativos y articule la seguridad alimentaria y nutricional con otras políticas públicas, tales como la de pobreza. En este sentido el CONPES 113, determina e identifica los componentes de desarticulación de las acciones SAN, a pesar de tener un diseño institucional con competencias definidas, donde el Estado regula, inspecciona, vigila y controla. Sin embargo la gestión y la intervención del Estado es deficiente, dado que por ejemplo: 1) no existe información que permita determinar distorsión de los precios añadidos en la cadena alimentaría; 2) los mercados que se configuran en la comercialización e intermediación de los mismos no se encuentran monitoreados; y 3) la debilidad del orden nacional y territorial en los aspectos sanitarios y la distribución inadecuada de algunas competencias, dificulta la vigencia del necesario estatus único nacional y genera la aplicación desigual de las políticas, directrices y medidas sanitarias. Estos aspectos inciden y potencian las fallas de mercado, el control de precios y la calidad de los alimentos. 5. La Cadena Alimentaria y la Política Pública SAN A manera de síntesis, el gráfico número 5 muestra las condiciones que se conjugan desde los territorios y las organizaciones públicas para la formulación y aplicación de la política pública de SAN en los diferentes elementos de la cadena alimentaria y hace referencia a las relaciones y articulaciones intergubernamentales que a partir del análisis desarrollado permite concluir que: • El gobierno nacional aunque ha pasado de desarrollar acciones en el terreno de la seguridad alimentaria desde cada uno de los componentes de la cadena alimentaria, busca en los últimos años darle coherencia a través de algunos planes que aún son desarticulados, pero que a partir del CONPES 113 del 2008 trata de pretende diseñar una política integradora de las acciones en cada parte de la cadena. • Las competencias de los gobiernos subnacionales tienen funciones diferentes en cada parte de la Cadena y no logran poder impulsar desde los centros donde está la población que se beneficia o perjudica con las decisiones de los niveles de gobierno superior, y entonces la autonomía local se refunde. • La capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales esta mediada por las relaciones políticas, las propuestas del gobierno con mayor jerarquía, y los diseños técnicos y financieros de los proyectos a cofinanciar. 15

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

• Las acciones y estrategias se focalizan con un criterio mediático, sea por la denuncias sobre situaciones críticas o por acciones públicas, locales, regionales, nacionales o internacionales, por ejemplo, los objetivos del milenio, pero poco integra acciones y promoción de procesos de sostenibilidad. • La mayor coordinación de la política pública de SAN pasa en lo fundamental por las acciones de ejecución de presupuestos públicos de distinto orden de gobierno; y en los gobiernos locales, las transferencias obligatorias buscan una asignación inflexible hacia estas políticas, a pesar de obligar a asignaciones presupuestales locales en alimentación. • Los espacios de intervención diferenciados por niveles de gobierno, dejan que cada uno haga su tarea independiente de los impactos que esto genere sobre el resto de gobiernos.

NIVELES DE GOBIERNO Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS TERRITORIALES CON COMPETENCIAS EN LA POLITICA PÙBLICA Y EL CICLO DE LA CADENA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL NACIONALES Organizaciones Condiciones Públicas

Ministerios Agricultura, Salud, Medio Ambiente; Comercio Exterior

Acceso

Políticas de precios, tecnología: investigación, normas y controles, comercio exterior, Planes sectoriales y nacionales para el sector agrario.

Políticas de susbsidios y ayudas Instituto directas y focalizadas, Colombiano de a nivel de familias Bienestar urbanas y rurales, Familiar, Red diseños de planes, de Seguridad programas y Alimentaria, proyectos; Promoción Ministerio de de las organizaciones Salud; sociales, normas y controles.

Uso y Utilidad

Disponibilidad y Estabilidad

CICLO CADENA SAN

GRÀFICO NÙMERO 5 ALGUNOS ESPACIOS DE INTERVENCION DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS EN EL CICLO DE LA CADENA SAN

Instituto Mapas de la situaciòn Colombiano de nutricional de Bienestar Colombia. Familiar, Red Carcateristicas e de Seguridad intervenciones focales Alimentaria, por emergencias. Ministerio de Salud;

DEPARTAMENTALES Organizaciones Condiciones Públicas

Controlar condiciones Secretarias ambientales del departamentales de territorio, diseños de Agricultura, Medio planes, programas y Ambiente, Salud, proyectos regionales y Desarrollo provinciales para Económico, las producción agraria, Corporaciones aplicar normas Autónomas nacionales y regionales, Regionales agrarias y ambientales.

Políticas de susbsidios y ayudas directas y focalizadas, a nivel de Secretarias familias urbanas y departamentales de rurales,diseños de Salud, Desarrollo planes, programas y Económico y proyectos regionales y Social; provinciales; Promoción Participación. de las organizaciones sociales, aplicar normas nacionales y regionales.

Mapas de la situaciòn nutricional regional. Carcateristicas e intervenciones focales por emergencias, regionales y provinciales.

16

Secretarias departamentales de Salud, Desarrollo Económico y Social; Participación,

LOCALES Condiciones

Organizaciones Públicas

Mínimas sobre las producciones de las zonas, rurales, urbanas y suburbanas; intervenciòn sobre los usos del suelo de acuerdo a sus aptitudes.

Secretarias municipales y distritales, Desarrollo Económico y Social; Participación, programas especiales y focalizados

Políticas de susbsidios y ayudas directas y Secretarias focalizadas, a nivel de municipales y familias urbanas y rurales, distritales de diseños de planes, programas Salud, y proyectos municipales y Desarrollo comunales; promoción de las Económico y organizaciones sociales. Social; Normas especiales de tipo Participación, urbanistico sobre programas equipamientos y controles de especiales y calidad, inocuidad: ambiental focalizados. y humana. Secretarias municipales y Tipo de consumo de distritales de alimentos, individual, familiar Salud, y Social; y colectivo comunitario, Participación, hábitos alimenticios y cultura. programas especiales de emergencias.

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

6. BIBLIOGARFIA BID 2006. “La Política de las Políticas Públicas. Progreso económico y social de América Latina Informe 2006”; David Rockefeller Center For Latin América Studies Harvard University.. Editorial Planeta Mexicana. CORAGGIO José Luis, 2004. “La gente o el capital. Desarrollo Local y economía del trabajo” Editorial Espacio Buenos Aires Argentina. FAO. “El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo” Varios años. FONSECA PRADA Luz Amparo, 2003. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA SE SEGURIDAD ALIMENTARIA, Elaborado bajo el auspicio y coordinación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Mimeo. HERNANDEZ Julio, HERRERA Danilo, 2003. “Cadenas alimentarias Políticas para la Competitividad”, COMUNIICA, Edición número 3 II Etapa. Julio – Septiembre de 2003 ICONTEC. ISO 22000, Una Organización Multinacional Que Otorga Certificados Reconocidos Internacionalmente La Certificación del Sistema de Gestión de Inocuidad Alimentaria es la evidencia de que una organización que pertenece a la cadena alimentaria, cumple con los requisitos de la norma ISO 22000 LATHAM Michael C. 2002. “Nutrición Humana en el Mundo en Desarrollo”. FAO Roma. MORÓN C.; SCHEJTMAN A. Situación de la Seguridad Alimentaria en América Latina. En: UNIVERSIDAD DE CHILE - FAO. 1997. Producción y manejo se datos de composición química de alimentos en nutrición. Santiago, Chile. NEIRA GONZALEZ Maria, Presidenta de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria. Ministerio de Sanidad y Consumo.2003. “En qué dirección va la seguridad alimentaria”. Revista de salud Pública No. 3 mayo-junio de 2003 MENY Ives, y THOENIG Jean-Claude, 1992. « Las Políticas Públicas Versión española a cargo de Francisco MORATA. Editorial Ariel, S.A. Barcelona. RESTREPO Laura 2005. “La Novia Oscura” Editorial ALFAGUARA. Bogotá. SCHEJTMAN Alexander, 1994. “Economía Política de los Sistemas Alimentarios en América Latina”; Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe División Agrícola Conjunta FAO/CEPAL. Santiago de Chile. TIMMER C. Peter, FALCON Walter P., PEARSON Scott R.1985. “Análisis de Política Alimentarias”, Publicación del Banco Mundial. Editorial Tecnos Madrid VARGAS V. Alejo. 1999. Notas sobre el estado y las políticas públicas”. Almudena Editores. Bogotá.

17