Bases Institucionales Del Cambio En Ags

Alex Caldera

Firmado digitalmente por Alex Caldera Nombre de reconocimiento (DN): cn=Alex Caldera, o, ou, email=profalexcaldera@ya hoo.it, c=MX Fecha: 2007.09.23 22:50:05 -05'00'

Instituciones y Reforma Electoral: Un repaso a las bases institucionales del cambio político en Aguascalientes. 1947-2004 Alex Ricardo Caldera Ortega (2005)

Índice Introducción..............................................................................................2 Capítulo 1. Repaso teórico para el estudio de la institucionalización democrática ..............................................................................................5 Capítulo 2. Institucionalización de las reglas democráticas en México: Organismos Electorales y la marcha hacia su autonomía. ..13 Un recuento histórico .....................................................................................18 Capítulo 3. Instituciones y Reformas Electorales en Aguascalientes .................................................................................................................34 Antecedentes ..................................................................................................35 Centralización y descentralización en la función electoral ..................37 Primeras reformas a la legislación electoral local .................................42 Primeros pasos hacia la autonomía de las instituciones electorales.46 El proceso de liberación política en Aguascalientes.................................50 Más allá de la función electoral, las reformas al régimen de partidos de 1979 ........................................................................................................53 Reformas de 1985 y 1991 .........................................................................55 El cambio político en Aguascalientes..........................................................65 La reforma del inicio de la alternancia ....................................................65 1998: un paso decisivo a la autonomía del órgano electoral ..............71 2000: La Codificación Electoral y el Instituto Estatal Electoral ..........75 El marco institucional electoral actual .....................................................80 Capítulo 4. A manera de conclusión.....................................................86 Bibliografía..............................................................................................93 Códigos y Leyes.....................................................................................94

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Introducción Aguascalientes a finales de la década pasada vivió una transformación política significativa. En 1998 la titularidad del Ejecutivo estatal quedó en manos de un partido diferente al Partido Revolucionario Institucional. En la arena electoral, la jornada del dos de agosto arrojó los resultados a favor del Partido Acción Nacional, partido que ya en la elección intermedia de 1995 había obtenido tres Ayuntamientos, entre ellos el de la ciudad capital y la mayoría en el Congreso local. Posterior, en el 2001, se verifica una elección intermedia que deja constancia que en Aguascalientes la alternancia es una realidad y que una dinámica multipartidista está por consolidarse: el PRI recupera algunos municipios antes perdidos, el PAN ratifica únicamente su triunfo en la capital y, la sorpresa es el triunfo del PVEM y el PT en dos municipios, Rincón de Romos y San José de Gracia, respectivamente. La elección para gobernador de 2004 se presenta como una elección enormemente favorecedora para el PAN, ya que no sólo se lleva abrumadoramente la primera magistratura, sino que gana diez de las once alcaldías y la mayoría absoluta en el Congreso local. Seguramente son muchos los factores que confluyeron para que esta situación de cambio político se diera en Aguascalientes, muchas son las preguntas a las cuales hay que dar respuesta por parte de los interesados en tener una visión clara de estos fenómenos políticos. La realidad que hoy vive el Aguascalientes es compleja, concentremos la atención pues, en cuestiones particulares. El propósito de este trabajo es centrar la atención en las condiciones del entramado institucional electoral que permitieron el cambio político en Aguascalientes. Además, describir el papel que este entramado jugó, evaluar su funcionamiento y evaluar el grado en el que éste favorece al proceso general de institucionalización del régimen democrático en Aguascalientes.

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El presente análisis se aborda desde las teorías neoinstitucionalistas, las cuales son una aproximación a la realidad social a partir del estudio particular de las reglas del juego (estructuras institucionales formales e informales) de la sociedad y, se interesa por estudiar el origen de dichas instituciones y el proceso de cambio a lo largo del tiempo.1 Este enfoque nos permite estudiar el fenómeno del cambio político en Aguascalientes a partir de las condiciones estructurales que para éste fueron preparando los actores políticos, tanto para ir diseñando un entramado institucional más acorde a la nueva realidad de pluralidad y complejidad política, como para ir liberalizando la presión política a un régimen que nacional y localmente estaba en franca desarticulación. El trabajo está dividido en dos partes. La primera abarca el primer y segundo capítulos. Esta primera parte es un enmarque teórico e histórico para el análisis que se presenta en la segunda parte, compuesta por dos capítulos. En el primer capítulo se aborda el marco conceptual de las transiciones democráticas contemporáneas, para después abordar el contexto general de transformación política que vivió el país en el último cuarto del siglo XX. El desarrollo de esta parte hace énfasis en el desempeño del entramado institucional de la contienda político-electoral y su influencia en el proceso general de institucionalización del régimen democrático en México. La segunda parte de dos capítulos se concentra en la situación local. El tercer capítulo, el más extenso de todos, es un repaso histórico de las transformaciones político-electorales ocurridas en Aguascalientes. Para ello me

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Al hablar de instituciones los autores neoinstitucionalistas se refieren a ellas no solamente en su sentido propiamente formal de organizaciones o estructuras institucionales, sino también los lineamientos informales que moldean la conducta de los individuos James G. March y Johan P. Olsen, El redescubrimiento de las instituciones. La base organizativa de la política, México, Fondo de Cultura Económica, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C. 1997 [1989].

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valgo de un repaso de la evolución jurídica-institucional y un análisis del contexto político que envolvía a cada una de estas fases, haciendo énfasis en la etapa en la que inicia y se consolida el proceso de cambio político en Aguascalientes, es decir, desde 1995 hasta 2004. El último capítulo, que se presenta como a manera de conclusión, es solamente una reflexión personal de los retos y el camino que debe seguir la reforma político-electoral en un futuro próximo. Un estudio como el que se pretende desarrollar aquí, requiere de un esfuerzo grande en un periodo de iguales proporciones, pues los elementos de análisis son muchos y la información que proporciona el objeto de estudio es basta para su análisis, es por ello que considero que el presente trabajo es sólo un primer paso para trabajos más completos acerca de las bases institucionales del cambio político en Aguascalientes.

Alex Ricardo Caldera Ortega, Aguascalientes, Ags. Otoño de 2005.

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Capítulo 1 Repaso teórico para el estudio de la institucionalización democrática En los sistemas políticos del mundo contemporáneo, la idea generalizada de la adopción de la democracia como mejor régimen de gobierno es prácticamente reciente, sobre todo, más ampliamente en el último cuarto del siglo XX. A pesar de las ya avanzadas trayectorias en la experiencia democrática de países como Estados Unidos, Inglaterra y Francia, la experiencia acumulada no ha bastado para que el camino hacia la construcción democrática de los países en vías de desarrollo democrático, como los de Latinoamérica, se allane y llegue a consolidarse del todo.1 El proceso de construcción de los acuerdos, mecanismos y estructuras para el desarrollo de un clima político acorde a un escenario más plural y de respeto, ha sido realmente complicado. Los procesos de transición democrática se caracterizan por la ausencia de reglas del juego político claramente determinadas, lo que supone una ardua contienda entre los actores para definirlas.2 En este sentido, se ve a las democracias como “las soluciones al conflicto social que

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Con esta misma reflexión podría estarse pensando que es ingenuo que se pretenda “consolidar del todo” el régimen democrático, ya que ni los países llamados del primer mundo lo han hecho, y menos con lo polarizado que ahora está después del 11-S y de la invasión a Irak a principios de 2004, en donde la posición del los EUA con la bandera de “lucha contra el terrorismo” incluso ha llevado a restringir libertades de facto tanto a ciudadanos norteamericanos, como a extranjeros. 2 El concepto que generalmente se acepta por los analistas de transición política es el que hace referencia al intervalo que se extiende entre el fin de un régimen autoritario al inicio de otro democrático. Guillermo O’Donnell, Philippe Schmitter, Transitions from authoritarian rule. Tentative conclusions about uncertain democracies, The John Hopkins University press, 1986.

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requieren de un complejo desarrollo institucional para consolidarse...”.3 La transición a la democracia debe ser entendida como un proceso histórico, que conlleva un desarrollo complejo de entramados político-institucionales para alcanzar la rutina de lo que se conoce como comportamiento democrático. Así, el desarrollo institucional sirve para gestionar políticamente los conflictos derivados de la pluralidad. Hasta aquí se puede entender que la institucionalización de la democracia es la constitución de reglas del juego consideradas por la mayoría de los entes políticos y, que por lo tanto, son acatadas de manera autónoma por periodos prolongados. Conjuntamente a este término de institucionalización se debe tomar en cuenta el concepto de consolidación, que se refiere en general a las condiciones mediante las cuales será difícil derrocar el nuevo orden democrático, por lo que, éste tendrá mayores posibilidades de prevalecer frente a la animadversión de algunos actores políticos y sectores sociales que, o no consideren a la democracia como el mejor régimen posible, o dentro de sus propias reglas democráticas resulten perdedores en la pugna por el poder.4 Tomando en cuenta los dos procesos mencionados, la institucionalización hace referencia también a la fuerza que adquieren las reglas y procedimientos del juego democrático, por encima de la decisión de uno o varios actores relevantes de no continuar con el juego, o de pasar por alto una decisión dentro de está dinámica democrática que no les convenga o les sea desfavorable. Así se puede decir, que el continium democrático depende de la voluntad de los actores. Pero si las instituciones han cobrado fuerza suficiente, a los 3

Jorge Javier Romero, La Democracia y sus Instituciones, Colección temas de la democracia, Ensayos no. 5, Instituto Federal Electoral, México, 1998, p. 23. 4 José Antonio Crespo, Institucionalización Autoritaria y Consolidación Democrática: El caso de México, Documentos de Trabajo del, CIDE, División de Estudios Políticos, número 47, México, D.F., 1997.

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perdedores en las contiendas político-electorales no les quedará otra que aceptar los resultados parciales y esperar a un nuevo intento en una nueva oportunidad. Es importante por ello el peso que adquieran las instituciones formales, pues constituyen el marco general que da certidumbre a los actores inmersos en la contienda política. Para Samuel Huntington buena parte de los conflictos políticos, sociales y la inestabilidad de los países en construcción democrática radica en la ausencia o presencia de instituciones firmes para enfrentar esta transición.5 Él se pregunta acerca de la causa de la violencia y la inestabilidad, y contesta que “la tesis primordial (...) es que constituyeron en gran parte resultado del rápido cambio social y la veloz movilización política de nuevos grupos, junto con el lento desarrollo de las instituciones políticas” lo que llevó al fracaso a los países donde no se consolido la democracia. Hay pues una línea directa entre estabilidad política, orden social y nivel de institucionalización de las reglas del juego democrático. Al hablar de institucionalización en general, se hace referencia a la fuerza de las reglas, no a su tipo o contenido. Así, la institucionalización es para todo tipo de régimen. Evidentemente en la democracia, el conjunto de reglas que se consolidan tiene la característica de ser equitativas para todos los contendientes, lo que implica que las reglas tengan legitimidad y aceptación por casi todos los actores, lo que le da carácter de posibilidades mayores de permanencia. Para comprender el por qué surgen estos arreglos, es necesario tomar en cuenta que se dan sobre la base de la medición de fuerzas de los actores relevantes y las coaliciones de éstos. Como lo plantean Schmitter y O’Donnell:

5 Samuel Huntington, El orden político en las sociedades en cambio, Editorial Paidós, Estado y Sociedad, Barcelona, 1997.

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Lo característico de la transición es que en su transcurso las reglas del juego no están definidas. No sólo se hallan en un flujo permanente sino además, por lo general son objeto de una ardua contienda; los actores no sólo luchan por satisfacer sus intereses inmediatos y/o aquellos que dicen representar, sino también por definir las reglas y procedimientos cuya configuración determinará probablemente quiénes serán en el futuro los perdedores y los ganadores. En verdad, estas reglas emergentes definirán en gran medida los recursos que legítimamente pueden aplicarse en la arena política y en los actores a los que se permitirá participar en ella.6

En este escenario, en principio se consideran dos tipos de actores o bloques relevantes: (a) Los actores que defienden las reglas vigentes; (b) Los que desean sustituirlo por una democracia. Al considerar estos dos tipos de actores hay que tener en cuenta la confrontación de intereses, pudiendo haber varios tipos de desenlaces posibles en esta circunstancia: 1) Que se cambie significativamente las reglas del juego por unas más equitativas; 2) Que se continúe jugando con las mismas reglas; 3) Que los adversarios no lleguen a ningún acuerdo al respecto y entren en conflicto abierto. Y en este sentido hay que destacar dos variables de entre otras, de las cuales dependerá el desenlace: (a) La fuerza relativa de los actores o bloques políticos relevantes que es de índole objetiva; (b) La percepción que de esa relación de fuerza tanga cada uno de los dos bloques, que es de tipo subjetiva. En lo que hace a la fuerza relativa de los bloques, existen tres posibilidades básicas:

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Guillermo O’Donnell, Philippe Schmitter, Op. cit., 1986, p. 19-20.

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1) Que la fuerza del bloque a favor del cambio sea mayor que la del bloque que se antepone a él; 2) Que este segundo sea más fuerte que el bloque que desea la democracia, y; 3) Que exista un equilibrio entre ambos bloques, de modo que no pueda determinarse cuál de los dos triunfará en caso de enfrentamiento abierto, y que por lo tanto resulte en general menos costoso el acuerdo que la confrontación. Claro que hay graduación entre estas tres posibilidades. Evidentemente, en la primera situación la tendencia natural juega a favor de la democracia con poca o ninguna participación de la élite dominante; la segunda, a favor del continuismo; y el tercero, a favor de una democracia con ciertas garantías para que la élite en el poder, en la cuál se contempla su participación en el nuevo juego democrático y se acepta la posibilidad de su triunfo.7 Desde está última perspectiva Schmitter y O’Donnell, señalan: Ningún grupo social o político es lo suficientemente predominante como para imponer a los otros su ‘proyecto ideal’ y típicamente el resultado de esto es una ‘segunda alternativa’ con la que ninguna de los actores se identifica por completo y que no es la que ninguno de ellos anhelaba, pero entorno de la cuál todos concuerdan y participan (...) Irónicamente, estos pactos modernos han conducido al sistema político hacia la democracia por medios no democráticos.8

En los países de transición democrática que se da este tercer escenario (equilibrio de poderes) se sacrifica lo espectacular del cambio, para mayores posibilidades de consolidación democrática. La relación de fuerzas entre actores y bloques rivales, y la percepción que ellos tengan de fuerza relativa, juegan estas variables a favor 7 8

José Antonio Crespo, Op. cit., p. 5-7. Guillermo O’Donnell, Philippe Schmitter, Op. cit., 1986, p. 64-65.

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de la democracia, primero el equilibrio de poderes, y la claridad que sobre ello tengan los mismos. En segundo término viene la mayor fuerza de los demócratas, pero la aceptación por parte de la élite autoritaria. Y en tercer lugar, la mayor fuerza de los demócratas y su utilización para derrocar por la fuerza y la violencia al régimen autoritario por que éste no acepta su debilidad. Otras combinaciones no podrían dar la salida hacia la consolidación de un régimen democrático, sino a la restauración del régimen autoritario, a un retroceso acompañado con la represión y la guerra civil. Específicamente, los proyectos de liberalización impulsados por fuerzas del establishment autoritario son invariablemente intentos de apertura controladores del espacio político. Se trata pues, de dar salida (output) a las demandas (input), para estabilizar y ampliar las bases de apoyo al sistema y mantener la estabilidad del mismo. Este proceso de liberalización sería la antesala del proceso propiamente dicho de democratización, que en términos de lo señalado por Jorge Javier Romero: ...incluye la creación de nuevas identidades políticas —de carácter ciudadano, aun cuando representen intereses específicos de grupos sociales diferenciados— se puede ir produciendo en el marco de situaciones autoritarias de larga duración, en donde las nuevas realidades encuentren grandes dificultades para su expresión y para su acción colectiva.9

Ya iniciado el proceso de democratización, poco a poco, diferentes grupos democratizadores empiezan a encontrar cause para su acción, se empieza a dejar algunos espacios en manos de estos grupos y se abre una posibilidad real de transformación de todo el entramado institucional.

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Jorge Javier Romero, Op. cit, p. 82.

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Con esto se abre también la necesidad de discutir el problema del diseño del entramado institucional acorde a esta nueva dinámica de apertura a la pluralidad. La primera cuestión a la cual hay que hacer frente es al tipo de instituciones que puede generar el acuerdo de los actores o bloques relevantes y que éstas garanticen neutralidad de las estructuras estatales. La clave es el equilibrio, donde el Estado no se ve convertido en un tercero en discordia, con sus intereses propios, sino como agente de coalición entre diversas fuerzas políticas. Lo segundo es encontrar el tipo de instituciones que puedan ofrecer a los actores o bloques políticos relevantes una visión del futuro, pues en caso de no encontrar cauce a sus demandas e intereses particulares o al no verse favorecidos en la contienda político-electoral en una ocasión, se tenga la perspectiva y la confianza que en otra nueva oportunidad se verán favorecidos. Para garantizar el acatamiento autónomo de las reglas por parte de los actores y bloques relevantes, requieren de la generación de instituciones consideradas equitativas por todos, donde las reglas, custodiadas por todos de forma descentralizada, le ponen algo de certeza a lo que generalmente en el ambiente es incierto. Romero lo pone en estos términos: No sólo se trata de generar instituciones que garanticen la independencia de la judicatura, por ejemplo, o la equidad de las normas electorales, sino también se hace necesaria la creación de una burocracia no patrimonial, neutra políticamente tanto en sus métodos de selección de personal como en su actuación.10

Por sí sólo, este diseño de nuevo entramado institucional no basta para consolidar la democracia, se requiere además de aspectos culturales y psicológicos no sólo

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Ibid, p. 11.

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de los actores y de los bloques relevantes en general, sino de la ciudadanía en general, es decir, el desarrollo de la llamada cultura cívica. Como se puede percibir, el proceso de consolidación democrática no es empresa

sencilla,

requiere

procesos

complejos,

determinados

por

el

enfrentamiento político, el acuerdo y la negociación entre una diversidad de actores con intereses muchas veces dispersos, por lo que las condiciones para el cambio a partir del acuerdo sólo se construye con el tiempo. Precisamente es lo que ha sucedido en México en por lo menos más de treinta años: un proceso de liberalización política iniciado con reformas electorales, que han ido transformando el escenario de convivencia y competencia electoral adecuándose a uno más plural y competitivo, pero que hasta el momento no ha logrado consolidarse en una democratización plena, que haya trastocado la vida cotidiana de los ciudadanos y sus posibilidades frente al ejercicio del gobierno. Lo siguiente es un somero repaso a este proceso vivido en nuestro país, lo cual hasta ahora se convertido en un largo y sinuoso camino hacia la democratización mexicana.

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Capítulo 2 Institucionalización de las reglas democráticas en México: Organismos Electorales y la marcha hacia su autonomía. En México, como en todos los países que se transita de una condición en la que el régimen es considerado como autoritario a uno democrático, la marcha no ha sido fácil y a la vez ha sido lenta. Ello implicó el enfrentamiento histórico de las diferentes fuerzas del sistema político, pasando por un prolongado ciclo de surgimiento, consolidación y desgaste de un régimen de partido único y la posterior transición hacia uno sistema político más plural que apenas empieza a consolidarse.11 A la par de ello ha sido necesario un proceso de construcción de instrumento jurídico-organizacional para crear un entramado institucional que este de acuerdo con la pluralización del sistema político. Esto ha implicado un pacto entre los actores políticos para construir las nuevas reglas. La pieza angular de este entramado ha sido la consolidación de un organismo electoral acorde a las circunstancias de competencia política dotado de autonomía e independencia de la injerencia gubernamental, particularmente desde el Ejecutivo, así como de un conjunto de instrumentos jurídicos que han venido a dar certidumbre en la competencia electoral.

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Se utiliza la distinción clásica que hace Giovanni Sartori entre sistema de partido único y hegemónico, distinguiéndose éste de aquél en que, pese a disfrutar también de un monopolio de poder, comparte el escenario partidista electoral con otros legalmente reconocidos aunque carezcan de la fuerza competente para tener la oportunidad de pasar a formar parte del gobierno por la vía institucional, haciendo además la distinción con respecto a un sistema de partidos competitivo. Giovanni Sartori, Partidos y sistemas de partidos: marco para un análisis, Alianza Editorial, Madrid, 2000.

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La consolidación de este nuevo entramado institucional en el caso mexicano, ha conjugado los elementos antes descritos tratando de alcanzar la democratización del país. El centro de atención en la transición política mexicana ha sido el cambio y construcción de las reglas del juego político-electoral.12 Está claro que los procesos de transición a la democracia implican la combinación de diversos factores de cambio y reforma en el conjunto de instituciones y reglas que definen el arreglo jurídico- político, incluso más allá de los simple políticoelectoral, como por ejemplo, la necesidad de mayores contrapesos al poder presidencial sobre todo desde el Legislativo y el Judicial, descentralizar el poder del gobierno central, fortalecer el sistema de partidos, erradicar el corporativismo estatal de servicio al régimen, etcétera, pero en el caso particular de México, la cuestión electoral —en esencia la que tiene que ver con el respeto al sufragio y la equidad en la contienda—, ha sido una demanda central de las fuerzas opositoras al régimen de partido hegemónico. Lo anterior ha dado un carácter sui generis a las condiciones generales del sistema político mexicano, a diferencia de las condiciones preexistentes en otros países del mundo que transitan o han transitado hacia la democracia.13

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Considerar que la base de la transición política en México ha sido la reforma electoral no es caprichoso, ni tampoco ni puede ser considerado secundario. Para algunos autores esto es exagerado, o resulta erróneo y sólo conviene a intereses de “los partidarios del gradualismo o del reformismo controlado, que en su tiempo apoyaron las iniciativas del expresidente Salinas de Gortari y ahora del Presidente Zedillo, [con él] buscan legitimar la estrategia del cambio Oficial”. Cesar Cansino considera que “convertir a la ‘ciudadanización’ del IFE como el eje indiscutible de la democratización del país es más un recurso ideológico, y en consecuencia retórico, que efectivo”. Cesar Cansino, La ‘ciudadanización’ del IFE: Realidades y Quimeras, en Cansino, César (coord.), Después del PRI: Las elecciones de 1997 y los escenarios de la Transición en México, CEPCOM, México, 1998, pp. 37-38. 13 Sobre todo César Cansino hace referencia a las experiencias en otros países de Europa y de América Latina que han transitado a la democracia y no han centrado este proceso de establecimiento de organismos electorales (Colegios Electorales, en sus palabras) independientes y ciudadanizados, lo cual pasa en estos países ha segundo término. Pero además, tomemos en cuenta que el precepto inicial de la lucha revolucionaria de 1910 iniciada por Francisco I. Madero,

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El sistema de partido hegemónico en México, en mucho había basado su legitimidad en la celebración de elecciones regulares (sin contratiempos en cuanto a su regularidad), y en la participación, muchas veces “leal”, de la oposición partidista. El autoritarismo mexicano no se expresó en la figura de un personaje dictatorial autoritario de manera expresa o en la forma de una dictadura militar, sino en la forma de un sistema político de partido único con forma estructural y organizacional sui generis, dentro de

un régimen formalmente presidencial,

republicano y federal, pero desvirtuado a partir de lo central de la figura presidencial y de su partido hacia un sistema político hegemónico, de partido único y presidencialismo exacerbado.14 El partido oficial en sus distintas etapas (PNR: 1929-38, PRM: 1938-46, PRI: 1946- 2000) constituyó una estructura efectivísima para la reproducción del control y la sujeción por parte del régimen sobre todos los elementos del sistema político, lo cuál representó una maquinaria sin precedente para la expresión de control a través del corporativismo, clientelismo y, a su vez, del fraude, violación e imposición electoral en todos los niveles gubernamentales que sembró en el

fue en relación con la cuestión meramente sucesoria y electoral y en esencia al respeto del sufragio ciudadano (“Sufragio efectivo, no reelección”). 14 Par esta relación y consideración del papel central tanto de la institución presidencial como la del partido oficial en el sistema político mexicano, ver el trabajo pionero de la ciencia política en México de Daniel Cosío Villegas, El Sistema Político Mexicano, Joaquín Mortiz, 1972. El escritor peruano Mario Vargas Llosa se había referido al régimen mexicano como la expresión paradigmática de una “Dictadura Perfecta”, pues ésta se había ejercido a través de un partido y no a través de una persona o de un cuerpo militar, seguramente haciendo referencia a lo dicho por el mismo Sartori al hacer la diferencia entre Dictadura Antigua y Dictadura Moderna, pues plantea que estas últimas son las que se ejercen a través de los partidos. La Jornada, 30 de agosto de 1990.

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imaginario colectivo el sentimiento de desconfianza tanto en las instituciones políticas como en las reglas electorales.15 Además es necesaria la consideración de que la institucionalización alcanzada por el régimen autoritario mexicano era bastante fuerte, pues ésta fue capaz de ser sumamente compleja y flexible para adaptarse a distintas circunstancias y desafíos que tuvo que enfrentar en diversas etapas. Dicha capacidad sólo se vio minada ante los conflictos generados por los movimientos de los años cincuenta, tal como el de los ferrocarrileros, o el de los médicos, y los posteriores de los sesenta y principios de los setenta con los movimientos estudiantiles (1968 y 1971) y el surgimiento de tensiones a partir de la aparición de la guerrilla urbana y rural ante lo que casi siempre la respuesta del régimen fue violenta y autoritaria. A pesar de estos movimientos, el régimen supo controlar de manera gradual el proceso de liberalización política que requería el status quo, y lo puso en posibilidad de que algunas de sus estructuras o instituciones subsistieran incluso hasta ahora en un contexto más competitivo y equilibrado de las fuerzas políticas.16 Dentro de este proceso de liberalización política gradual, es cuando el tema de la reforma político-electoral asume su carácter central. Este proceso inicia su largo camino en la concreción de la reforma política de 1977 y sus sucesivas reformas, intensificándose el debate sobre la composición de los organismos electorales luego de la polémica y extrema experiencia del proceso electoral de 1988, pues si bien la reforma política de 1977 había abierto el debate a la 15

La desconfianza en el arbitro y en las reglas de la contienda político-electoral son propias de los regímenes subdesarrollados democráticamente, pero en le caso mexicano esto revestía de peculiar y extrema importancia por lo mencionado anteriormente. 16 Para mayor discusión acerca del institucionalismo autoritario mexicano, ver a José Antonio Crespo, Op. cit, p. 9-12.

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construcción de reglas del juego mucho más claras y limpias, es hasta 1988 cuando la legitimidad de los organismos electorales se ve más ensombrecida por el retroceso que significó la reforma de 1987 en términos de equidad en la representatividad y equilibrio de las fuerzas políticas en posibilidades de competir electoralmente. Precisamente 1988 fue el ‘parteaguas’ para una mayor exigencia de ir más allá en términos de institucionalizar reglas del juego democrático acordes a la pluralidad, lo que se tradujo posteriormente en más reformas (1989-90, 1993-94, 1996) para la construcción de un entramado institucional más equilibrado con el ideal de competencia. La constante fue la creación de una institución (el organismo electoral) que además de dar certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad a la organización de las elecciones, sea a su vez técnica y operativamente eficiente. 17 Estos principios rectores de actuación del organismo electoral están ligados con el concepto central propuesto en este trabajo, es decir, el de la “institucionalización de las reglas democráticas”. Precisamente, al alcanzar certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad a partir del diseño institucional, se puede hablar de una maduración institucional importante. Al principio, se dijo que la intención de este trabajo es desarrollar el concepto de institucionalización en dos aspectos: primero, en el contexto general de la institucionalización de las reglas democráticas a través del proceso de transición del régimen autoritario a otro democrático, y en un segundo momento, el proceso de institucionalización propio de los organismos electorales, entendido éste como la forma como los propios organismos se convierten en espacios en los 17

Estos son los principios rectores que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1997) le confiere a la autoridad electoral (Instituto Federal Electora), en su artículo 41, fracción III.

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cuales los actores políticos convergen, compiten e interactúan, y en los cuales su comportamiento y expectativas de defender sus intereses se ven enmarcados en un conjunto de mecanismos y estructuras formales e informales que dan certidumbre (sobre todo las de carácter formal) en cuanto a las condiciones de competencia electoral. Los mecanismos y estructuras formales son la base para la aceptación, por parte de los actores y bloques políticos, de las reglas del juego democrático.

Un recuento histórico El proceso de dar a México de un entramado institucional en materia electoral que esté a la altura de las nuevas condiciones de competencia democrática ha sido duro, lento, sorpresivo, incierto y muy peculiar. Ya se decía antes que el hecho de que está discusión de los organismos electorales esté en el centro del debate de la transición mexicana a la democracia es efectivamente importante. Durante los primeros años de vida independiente del país y, por todo el siglo XIX, la discusión política y electoral, sobre todo lo concerniente al quién debía de administrar dicha función, no fue en ningún sentido central y prioritaria, pues se vivía en una inestabilidad constante entre invasiones extranjeras y sucesiones del poder por vía de las armas y el derramamiento de sangre. La autoridad electoral existente en la primera legislación de este tiempo de vida independiente (según la Constitución de Apatzingán de 1814, y su antecedente La de Cádiz de 1812) era totalmente descentralizada, a cargo de autoridades municipales y organismos locales: juntas, asambleas o colegios electorales de parroquia, de partido y provinciales; así como de juntas primarias (municipales), secundarias (de partido o distrito), y terciarias (departamentales o estatales).

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Según las leyes electorales posteriores (1820 a 1856), como la Ley Orgánica de 1857, se siguió casi con la misma estructura, sólo suprimiendo algunas instancias de elección indirecta como las terciarias. Todavía para la Ley Electoral de 1912 se seguía virtualmente sujetos a autoridades municipales y locales, aún y cuando se estableció la elección directa para diputados y senadores, y en 1917 se extiende a la elección para Presidente de la República. Hasta 1946 la Ley Electoral Federal logró concentrar la función electoral para la jurisdicción federal, se creo un organismo federal electoral denominado Comisión Federal de Vigilancia Electoral, al cuál se le asignó la vigilancia del proceso electoral, integrada esta comisión por dos comisionados del Poder Ejecutivo Federal (el secretario de Gobernación quién la presidiría y otro miembro del gabinete); dos miembros del Poder Legislativo (un diputado y un senador, comisionados por sus propias cámaras o por la Comisión Permanente), y dos comisionados de los partidos nacionales. En la ley electoral de 1951, el órgano electoral es la Comisión Federal Electoral, que junto a comisiones locales y comités distritales, mesas directivas de casilla y Registro Nacional de Electores tenían a su cargo la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral en los términos que el sistema político hegemónico y no competitivo permitía. En 1963 se da una reforma electoral importante para el sistema de partidos en México, ya que se crea la posibilidad de que en la Cámara de Diputados federal existiera representación partidista más allá de la hegemónica priísta. Se introduce para lo anterior la figura de los “diputados de partido”, que era una forma de integrar una representación aunque sea mínima de partidos de oposición en parte del Poder Legislativo, aún y con la inexistencia de competitividad electoral real. Las reformas de ese año establecieron además prerrogativas a favor

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de los partidos bajo tres modalidades: exenciones fiscales, franquicias postales y telegráficas, y acceso a radio y televisión en tiempos de campaña. En 1973 la reforma electoral da al Estado, los ciudadanos y los partidos políticos nacionales la coorresponsabilidad de preparación, vigilancia y desarrollo del proceso electoral, la Comisión Federal Electoral queda integrada en la forma descrita anteriormente, con la incipiente innovación de que todos los partidos políticos nacionales podían tener un comisionado.18 En 1977 se da una reforma significativa para el sistema electoral en particular y para el sistema político en su conjunto. Aunque no se advierten cambios relevantes a la autoridad electoral, sí se dan cambios importantes al sistema de partidos, modificándolo y ampliándolo al permitir la creación nuevas figuras para la competencia electoral: el registro condicionado y definitivo, así como las modificaciones al sistema electoral en cuanto a la composición de la Cámara de Diputados. Los cambios al sistema electoral amplían el número de representantes den la Cámara de Diputados, pasando a 400 miembros, y se introduce una composición mixta, conservando 300 para su elección bajo el principio de mayoría relativa, y dejando 100 para su designación mediante el principio de 19

representación proporcional.

Siendo esta una reforma impulsada desde el mismo gobierno, a través de la Secretaría de Gobernación,20 para ‘distensar’ la presión hacia el sistema político 18

Estos datos históricos pueden ser consultados en: “Los sistemas electorales en México”, Enciclopedia Parlamentaria, Congreso de la Unión, México, 1997, pp. 391-453. Y en el Libro Tercero (Del Instituto Federal Electoral), Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) Comentado, 1991, Secretaria de Gobernación, p.p. 159-179. 19 Ya en 1963 se había introducido la figura de Diputados de Partido lo que posibilitó el acceso a este espacio a los partidos minoritarios de ese entonces. PAN, PPS, PARM. 20 Siendo el artífice de esta reforma el propio Secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles.

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por parte de movimientos populares, guerrilla rural y guerrilla urbana, se dio la posibilidad a muchas de estas fuerzas —sobre todo las provenientes de la izquierda mexicana como por ejemplo el Partido Comunista— de competir legalmente. Es precisamente esta ampliación en la pluralidad que incrementa la relevancia y rol político del organismo electoral, al otorgarle a éste el papel de mediador e interlocutor del gobierno con las distintas fuerzas políticas. El organismo estaría compuesto tal y como estaba establecido en 1973, pero con la novedad de que ahora estarían representados también los partidos políticos emergentes de esta etapa.21 Otro elemento importante para esta reforma fue el crear una instancia de vigilancia, el Comité Técnico y de Vigilancia del Registro Nacional de Electores, presidido por el secretario general del Registro, tres representantes de las entidades del gobierno federal a cargo de las estadísticas, la informática y los estudios del territorio nacional, y con representantes de cada uno de los partidos políticos nacionales. Este órgano tenía como principal función la de actualización del padrón nacional. En términos constitucionales esta reforma también definió que los partidos políticos debían contar con prerrogativas “en forma equitativa, durante los procesos electorales, con un mínimo de elementos para sus actividades encaminadas a la obtención del sufragio electoral”, así como de acceso permanente a la radio y televisión.22

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Esto obligó al los legisladores a dotarle al presidente la Comisión, perteneciente a la Secretaría de Gobernación, voto de calidad en caso de empate. 22 Eso sí, ni la Constitución o la Ley Electoral de 1977, definieron cuáles eran esos mínimos elementos con los que debían contar los partidos, ni la forma de otorgar los tiempos de la radio y la televisión.

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Se puede considerar que las etapas por las que el organismo electoral había vivido hasta este momento histórico de 1977, tenía como constantes tres aspectos: la centralización como medio para garantizar el desarrollo del acto electoral; el propósito de encuadrar las corrientes de opinión en organismos nacionales, permanentes y estables; y por último, la búsqueda de un medio que, sin alterar sustancialmente el régimen de gobierno estatuido en la Constitución, permitiera la participación en las tareas legislativas federales y estatales de los partidos minoritarios.23 Cada uno de estos proceso de reforma política fueron impulsados invariablemente desde el mismo gobierno, todas de una manera que los intereses particulares de la élite gobernante no se lesionaran, ni hubiera posibilidades de constituir una autoridad electoral por lo menos imparcial y equitativa. A partir de la reforma de 1987 y la respectiva elección presidencial de 1988, la discusión sobre la adecuación de la legislación y diseño institucional electoral cobra una importancia relevante en la vida política nacional, y es una nueva coyuntura crítica para que la legislación en esta materia se encaminara a representar una forma más equitativa y democrática. En 1987 el Código Federal Electoral (COFEL) considera la fuerza electoral de los partidos en la integración de la Comisión Federal Electoral, además de los comisionados del Poder Ejecutivo y Legislativo (Secretario de Gobernación, un diputado y un senador), cada partido que hubiese alcanzado el 3% de la votación nacional efectiva en la última elección federal para diputados de mayoría, tenía derecho a un comisionado; los que hubiesen alcanzado entre el 3% y el 6% contarían con uno más, y los que alcanzaran más del 6% obtenían un comisionado más por cada 3%

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Luis Medina, Evolución electoral en México contemporáneo, en Reforma Política Gaceta informativa de la Comisión Federal Electoral, Serie Ensayos, número 5, México, 1978, p. 7.

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adicional, sin poder tener más allá de 16 comisionados cada uno de los partidos políticos. En esta integración de la Comisión todos tenían el derecho a voz y voto. Lo anterior hizo que el PRI contará con 16 votos de 31 (entre los restantes se encontraban los votos del secretario de gobernación y de los comisionados del Poder Legislativo), lo que representó un retroceso en materia de representatividad que se había podido mantener en algunas de las legislaciones electorales precedentes. Esto fue uno de los elementos esenciales que contribuyeron a que la elección presidencial de 1988 contara con grandes márgenes de desconfianza y de cuestionamientos por parte de las demás fuerzas políticas y de la ciudadanía en general. En realidad se trataba de un problema de legitimidad cuestionada, debido a la incredulidad social sobre los resultados electorales de ese año, factor de discordia entre el PRI, el PAN y el entonces Frente Democrático Nacional. El problema tiene su origen en ese desequilibrio, por que como afirmó Roger Bartra: “Los votos en México no se cuentan, se negocian, se transmutan, se proclaman, se inventan y se destruyen”.24 Lo importante de la reforma de 1987 fue que por primera vez se definió la posibilidad de que los partidos políticos recibieran financiamiento público, otorgándolo sobre la base de un costo mínimo de las campañas electorales, y por supuesto, del porcentaje de votos obtenido por parte de los partidos políticos en elecciones recientes. Seguramente se puede decir, que este elemento también ayudó a acrecentar la competitividad del proceso electoral de 1988, lo cual es necesario considerar.

24 Citado por Carlos Martínez Assad, “El IFE y la ciudadanización de la política” en Este País, número 95, febrero 1999, México, p. 32.

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El sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1989-94) se inicia con una convocatoria presidencial a un Acuerdo para la Ampliación de Nuestra Vida Democrática, que en enero de 1989 se concreta en una consulta pública, y en abril de 1990 en reforma constitucional, en agosto de ese año se cristaliza en una nueva legislación secundaria: el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). La consecuencia más importante de esta reforma fue la creación del Instituto Federal Electoral (IFE), organismo definido por la propia ley como autónomo, que por su estructura y modo de funcionamiento permitiría una operación política de mayor importancia: la progresiva incorporación de los partidos en cada uno de los eslabones y en cada una de las decisiones de organización electoral, posibilitando su seguimiento y monitoreo político. El instituto nació con el propósito de institucionalizar y profesionalizar la función electoral, crear un servicio de carrera y prestigiar una actividad que no gozaba para nada de buena reputación. En esta primera etapa del IFE, la introducción del equilibrio y la dosis de confianza se manifestó a través de la inclusión para su integración al máximo órgano de dirección del Instituto, el Consejo General (encargado de las funciones de dirección), de personalidades sin predisposición partidista: los consejeros magistrados (6 en total) quienes eran propuestos por el Presidente de la República y aprobado por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados. Así, el Consejo general del IFE quedaba conformado por los consejeros magistrados, el secretario de gobernación (que presidía el Consejo), dos diputados y dos senadores (uno de la mayoría y otro de la primera minoría)25 y un número variable de representantes 25

Este término de primer minoría, se crea en esta reforma, pues en el senado se establece que 32 de los 128 senadores, serían designados por esta nueva modalidad (uno por cada entidad de la República), se puede inferir que por ser el PAN históricamente esta primera minoría, ellos eran los

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partidistas que se fijaba de acuerdo con la votación anterior (de 1.5 a 10%, un consejero; entre 10 y 20%, dos consejeros; entre 20 y 30%, tres y, en el tope máximo, cuatro consejeros con más de 30%. Con está fórmula se celebran las elecciones intermedias federales de 1991. Es hasta la aparición del IFE, que se toma en cuenta la creación de todo un aparato administrativo formal para llevar a cabo las tareas de preparación y organización de las elecciones, siendo éste totalmente independiente de la estructura formal (dependencias, secretarías) del gobierno federal, se establece un Servicio Profesional Electoral con su respectivo estatuto, lo cuál busca la profesionalización e independencia de este cuerpo administrativo-burocrático. En el ámbito central, estas funciones ejecutivas estarían depositadas en una Junta General Ejecutiva, integrada por ocho funcionarios: el director y secretario general y seis directivos ejecutivos de las direcciones correspondientes que conforman esta estructura de ejecución del instituto (Registro Federal de Electores, Organización Electoral, Prerrogativas y Partidos Políticos, Servicio Profesional Electoral, Administración, y Capacitación Electoral y Educación Cívica). En las instancias locales y distritales estas funciones serían responsabilidad de las juntas locales y distritales ejecutivas y los cinco vocales (Ejecutivo, Secretario, del Registro Federal de Electores, de Organización Electoral, y de Capacitación Electoral y Educación Cívica). Los vocales ejecutivos, además de sus receptivas funciones ejecutivas integrarían las juntas. En materia de vigilancia en el ámbito central se establece la Comisión Nacional de Vigilancia integrada por un representante de cada partido político, el Director Ejecutivo del Registro Federal de Electores, un Secretario nombrado por

beneficiarios directos de esta reforma, y por ende este haya sido uno de los costos por parte del gobierno para que se diera la reforma.

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el Servicio Profesional Electoral y un representante del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). En cuanto al financiamiento público a los partidos políticos esta reforma de 1990 lo distribuye de forma diferenciada a partir de tres tipos de actividades: a) la electoral, b) las generales como entidades de interés público, c) por subrogación del Estado de las contribuciones que los legisladores habrían de aportar para el sostenimiento de sus partidos políticos y, d) por actividades específicas como entidades de interés público. En 1993 hubo otra reforma que trató de aumentar el número de consejeros a 9, pero que quedó nulificada pues el artículo transitorio de esta reforma nunca se tradujo en la práctica. Sin embargo, en la misma mediada que la competitividad electoral se acentuó, otras y muy diversas insatisfacciones y argumentos fueron surgiendo para insistir en ir más allá. La discusión fue una de las más complejas; la consigna de ‘desparcializar’ tomó cuerpo concreto, y conformó un consenso (Pacto para la Paz, la Justicia y la Democracia de enero de 1994) que, incluso, inventó dos verbos: se trataba de ‘despartidizar’, al tiempo que se ‘ciudadanizaba’ el órgano electoral.26 Se dio en este sentido un paso más en la reforma política, cada partido tendría un solo representante y dejaron de tener voto en el Consejo General (sólo voz); al propio tiempo los consejeros magistrados se convirtieron en consejeros ciudadanos, personas que no necesariamente debían ser abogados (como la figura anterior de los magistrados) pero además propuestos, ya no por el Presidente, sino por las fracciones de los partidos en la Cámara de Diputados aprobados par las dos terceras partes de ellos. Como los representantes de los partidos políticos se

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1994 año de gran inestabilidad política, por el levantamiento Zapatista en el sureste Mexicano (Chiapas) a principio del año, y la muerte del candidato presidencial del PRI el 23 de marzo.

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les quitó el derecho a voto y se dejó su representatividad de un consejero por cada partido acreditado, el peso relativo de los consejeros ciudadanos se incrementó sustancialmente hasta conformar la mayoría en el órgano electoral superior. La presencia de los consejeros representantes de ambas cámaras y la presencia del Secretario de Gobernación como presidente del Consejo permanecieron intocadas.27 Es importante señalar que una de las reformas consistió en elevar a rango constitucional el calificativo de autónomo al organismo público encargado de la organización de las elecciones.28 Además se incluyó como otro de los principios rectores la independencia, la cuál encuentra significado “en tanto no estar subordinados más que a la ley; independencia en cuanto a la capacidad de acción y decisión; independencia, finalmente, como instrumento y vía para acceder a la legitimación y credibilidad de los órganos y procesos electorales”.29 Sin embargo, todavía se habían dejado cuestiones pendientes, y se pudieron localizar fallas estructurales, pues los Consejeros Ciudadanos del Consejo General estaban, en la práctica, totalmente ajenos a lo que ocurría en las estructuras operativas. En los Consejos locales y distritales del IFE no existía la figura del Consejero Ciudadano, por el contrario, subsistió para estas elecciones la vieja figura, quienes era nombrado por los consejos locales, a propuesta de los gobiernos de los estados.

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Las reformas en esta ocasión en lo general fueron aprobadas por todas las fuerzas políticas, en lo particular no lo fue así. 28 La autonomía electoral es el “ejercicio privativo de autoridad con plena facultades administrativas y jurisdiccionales, que sin sujeción jerárquica, establece la Constitución y las leyes de un Estado, para sus organismos electorales”. Diccionario electoral, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, CAPEL, Costa Rica, 1989, p. 39. 29 Farías Mackey, Luis, “Los organismos electorales de 1994”, en Gérman Pérez Fernández del Castillo, Arturo Alvarado M. y Arturo Sánchez Gutiérrez, La voz de los votos: Análisis crítico de las elecciones de 1994, Edit, Porrúa, México, 1995., p. 118.

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Se celebró así la elección presidencial de 1994, elección por demás peculiar sobre todo por estos elementos que se han mencionado, además de los acontecimientos políticos en los que el contexto de dicha elección se llevó a cabo. Debido a esto, las elecciones generaron una gran expectativa, y se presentó la mayor asistencia a las urnas que la historia electoral del país había registrado hasta el momento, casi el 80% de los electores registrados lo hizo, a pesar de esto y de la elevada competencia que se suscitó, el candidato presidencial oficial incrementó su apoyo y ganó con cerca de poco más del 50% del total de votos emitidos lo que significó cerca de 17 millones de votos, lo que dio al discurso oficial una buena dosis de legitimidad. El sexenio del presidente Ernesto Zedillo inició con la solemne promesa presidencial de impulsar los consensos necesarios entre las principales fuerzas políticas del país para arribar a una reforma electoral que, ahora sí, sería definitiva. En su discurso de toma de posesión dijo: “Ha llegado el momento de que la democracia abarque todos los ámbitos de la convivencia social”.30 Con lo cuál aceptaba tácitamente que la democracia aún no abarcaba el ámbito del sistema electoral y de partidos. Después de esto vinieron año y medio de negociaciones entre las principales fuerzas políticas y el gobierno. Acercamientos, rupturas, retiro de algunos partidos de la mesa de negociación, caracterizaron a los veinte meses siguientes, al final de los cuáles se produjo el consenso en torno a la reforma constitucional. De la misma manera que las anteriores reformas, en lo general existía el consenso, pero en lo particular, no. En esta ocasión, el desacuerdo se centró sobre todo en algunos puntos sobre la inequidad en la contienda electoral, en lo referente al financiamiento de los partidos políticos, y el acceso de estos a los

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Ernesto Zedillo, “Discurso de toma de posesión”, La Jornada, 1 de diciembre de 1996.

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medios masivos de comunicación, la ruptura general se suscitó, y el PRI sólo tuvo que votar en la Cámara todas las reformas a la legislación secundaria. Pero para entender un poco más el contexto político general de la situación que enmarcaban estos desencuentros entre el PRI y las principales fuerzas opositoras, hay que tomar en cuenta el creciente peso político y capacidad de presión que adquirían tanto el PAN como el PRD en este tiempo alrededor de todo el año de 1995, debido a que en las elecciones locales en diferentes estados de la República, el PAN por ejemplo, ganó tres gobernaturas de las cinco en disputa ese año, además del incremento en presencia y representatividad en Congresos locales e importantes Ayuntamientos.31 Y por parte del PRD su capacidad de movilización y presión se manifestaba a partir de sus cuestionamientos, protestas y acciones de “resistencia civil” que originaban los resultados electorales en Tabasco (1994) y en Yucatán (1995), además de la actitud del Gobierno Federal con respecto al conflicto de Chiapas.32 La relevancia total de está reforma radica en la salida definitiva del Poder Ejecutivo de la conformación del Instituto, el Secretario de Gobernación (que históricamente había fungido como presidente del máximo órgano de dirección del organismo electoral) sale definitivamente con lo que el proceso de ciudadanización se institucionaliza. Aunque el sustantivo de ciudadanos aparece como último elemento de esta nueva definición, era importante el cambio sustancial que entonces se dio por que el Consejo General, como órgano superior 31

El PRI sólo ganó en Yucatán y en Michoacán, el PAN en Jalisco, Baja California y Guanajuato. Es importante mencionar aquí situaciones de tensión política que originaron conflictos como el de Huejotzingo, Puebla donde en principio se le había dado el triunfo a Acción Nacional, pero que después de los respectivos recursos de inconformidad tanto del PRI como del PFCRN, se resolvió modificar el computo final de la elección, dando el triunfo al PRI por 28 votos. 32 En el conflicto de Tabasco resalta la toma de posos petroleros de PEMEX por parte del PRD local encabezado por Andrés Manuel López Obrador quien había sido el candidato a gobernador por ese partido en competencia contra Roberto Madrazo candidato triunfador del PRI.

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de dirección el cual ahora se integraría por un “consejero presidente y ocho consejeros electorales (ya no llamados ciudadanos), y concurrirían, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo”.33 Elegidos por el voto de las dos terceras partes de la Cámara de Diputados, tanto el consejero presidente como los consejeros electorales permanecerían en el cargo 7 años. La figura de Secretario Ejecutivo se creaba fusionando las atribuciones de los anteriores director y secretario generales, el cual debería ser nombrado por las dos terceras partes del Consejo General a propuesta del consejero presidente. Prevaleció, no obstante, la participación de los partidos políticos para la postulación de los consejeros electorales y las candidaturas fueron consensadas, e incluso se establecieron cuotas —de manera informal— de acuerdo a la fortaleza electoral que cada partido se atribuyó. Es innegable que los partidos políticos tienen el derecho constitucional de participar en los procesos político-electorales, pese a eso, los ciudadanos que asumieron el cargo de consejeros electorales fueron producto de la negociación entre los partidos y el gobierno, como trascendió a la opinión pública. Un elemento importante de mencionar aquí, que se generó a partir de las reformas a la propia estructura del Instituto, es la que tienen que ver con la capacidad de la estructura directiva a la cual se le atribuyeron una gran cantidad de duplicidades, redundancias o excesos en sus funciones que han provocado la burocratización tanto del Consejo General como de sus órganos ejecutivos y técnicos en la realización de sus tareas. Con el propósito de supervisar el desempeño de los directores ejecutivos de la Junta General, los integrantes del Consejo General disponen de la creación de comisiones (integradas por 33 Artículo 41, fracc. III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, IFE, México, 1997, p. 41.

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consejeros electorales y el respectivo director del área que corresponda a dicha comisión, fungiendo como presidente alguno de los consejeros integrantes, y el director del área se constituyó como secretario técnico de la comisión), señaladas en el párrafo 2 del artículo 80 del COFIPE. En la génesis de estas comisiones, la reforma política edificó una estructura paralela a los órganos ejecutivos que, más que coadyuvar en la eficiencia operativa del Instituto, duplica la labor operativa del IFE, es decir, los consejeros electorales tienen una vía alterna y permanente que les permite fiscalizar las disposiciones que se aprueban en el seno del Consejo General y la forma en que se instrumentan por los órganos operativos. En otras palabras, un exceso de funciones.34 En 1997, se celebró la contienda electoral con el mayor grado de legitimidad que haya gozado una elección federal en la historia del país hasta ese momento. Fue una elección intermedia, en la que el PRI perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, y en la elección del primer Jefe del Gobierno del Distrito Federal la perdió ante el Partido de la Revolución Democrática encabezado por la figura de Cuauthémoc Cárdenas. El reacomodo de fuerzas políticas en el país se dio claramente. Todo lo anterior apuntaló a que se diera otra dinámica muy distinta en el país. Los fenómenos de gobierno dividido y compartido se vivieron a escala nacional mostrando que el sistema político mexicano había cambiado, convirtiéndose en uno eminentemente plural y competitivo. La conflictividad fue evidente, pero ahora se llevó a los espacios institucionalizados del Estado.

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Para mayor detalle de este problema ver Edgar Salcedo, “La duplicidad en el IFE”, en Voz y Voto, número 68, octubre de 1998, México, pp. 19-21.Y sobre todo Andreas Schedler, "Las comisiones y la pirámide: notas sobre la conflictiva recentralización del poder en el IFE”, en Política y Gobierno, vol. 1, 1999, revista del CIDE, México, D.F., pp. 187 – 222.

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Ese marco institucional fue el que hizo posible el cambio de partido en la Presidencia de la República en el año 2000. Vicente Fox Quezada, empresario guanajuatense, diputado federal y gobernador de su estado natal, mediante una campaña mediática exitosa de más de tres años que dio fin al predominio del PRI en las elecciones federales a través del fenómeno de “voto útil”. Las reformas electorales desarrolladas por más de veinte años en el país llevaron a México a ser reconocido en el mundo como un país democrático con instituciones político-electorales confiables y eficaces. Incluso, motivo de enseñanza y adaptación a escala internacional. Esto demuestra que la base de la transición democrática en el país ha sido la reforma electoral. Sin bien las experiencias en otros países, en donde sé a transitado a la democracia se ha dado bajo otras formas, y el proceso de construcción de reglas electorales más equitativas y democráticas no ha sido nodal, las peculiaridades de la política mexicana lo han hecho importante y fundamental aquí. El proceso de transición a la democracia en México pasó por la etapa previa de liberalización política, pues el grado de institucionalización del régimen autoritario en nuestro país era muy elevado, y el cálculo de las élites gobernantes fue el de que la ceder para construir instituciones fuertes electoralmente, esto les podría ayudar a subsistir a la democratización inevitable del país. Este proceso ha sido lento, duro, y, el costo ha sido alto por parte de las fuerzas políticas y sociales democratizadoras, igual ha costado represión y en algunos casos hasta conflictos mayores. Además los cambios que se han suscitado durante toda la última mitad del siglo XX de manera internacional, han puesto de manifiesto que la democracia es el mejor régimen, pues los costos de desarrollo y bienestar se reducen con ella.

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Para México a partir de todo el recuento anterior, ha significado un mejor reconocimiento extranjero en cuanto a su vida democrática, pero también hacia el interior se ha abonado a la confianza de los mexicanos en los valores democráticos y la conciencia que sólo la vía institucional, legal y democrática es la mejor para la convivencia y el desarrollo de México.

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Capítulo 3 Instituciones y Reformas Electorales en Aguascalientes En Aguascalientes, como en todo el país, el proceso llamado de transición democrática se ha fincado sobre la base de la reforma electoral. Después de 1977, cuando en el orden nacional se concretó la reforma impulsada por el entonces Secretario de Gobernación lopezportillista, Jesús Reyes Heroles, en el orden local también se promovieron cambios de la misma magnitud en las instituciones electorales correspondientes. Posterior a esto, en los ochenta y noventa, la misma adecuación y transformación del marco institucional electoral impulsado nacionalmente también se repitió en los estados de la república mexicana. La reforma electoral es el cambio del conjunto de reglas que rigen el desarrollo de los procesos comiciales en un régimen político democrático, y en México ésta ha sido la práctica política por la cual se ha transitado del sistema de partido único a uno de tipo multipartidista. Diversas reformas desde 1977, pasando por 1987, 1990, 1993, 1994 y hasta la más completa en 1996 fueron moldeando el conjunto de instituciones político-electorales que hasta hoy han permitido la configuración de un sistema de partidos más competitivo y plural en todo el país. En Aguascalientes se ha vivido un proceso de institucionalización del régimen democrático igualmente arduo y sinuoso como el sucedido en todo el sistema político mexicano. Las reformas electorales más importantes en Aguascalientes han sido las de 1974, 1979, 1985, 1991, 1994, 1997 y 2000. Sobre el eje de crear un órgano electoral local fuerte, autónomo, permanente e independiente, y un instrumento legal eficaz, generador de

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confianza y certidumbre, las reformas electorales de las dos últimas décadas son esenciales para explicar el cambio político de Aguascalientes. El objetivo de esta parte del trabajo es hacer un breve recuento de las reformas electorales en el ámbito local, sin dejar de hacer referencia al contexto nacional y a las consecuencias políticas de dichas reformas en los procesos comiciales locales.

Antecedentes Aguascalientes, posterior a la revolución mexicana, vivió un proceso de institucionalización del sistema de partido único y de presidencialismo fuerte. La necesidad del Estado mexicano de centralizar la vida política mexicana fue eficazmente aplicada en cada uno de los rincones del país, y Aguascalientes no fue la excepción. A partir de la década de los veinte, después de lo agitado y devastador del periodo revolucionario, se comenzó un periodo de reorganización del poder estatal y de las fuerzas políticas relevantes de la sociedad. La fundación del Partido Nacional Revolucionario (PNR) en 1929, significó la fusión de muchas de las fuerzas locales, organizadas todas en torno a esta nueva forma de acceso y estructuración del poder en el estado. A pesar de la presencia peculiar de fuerzas sociales y políticas en Aguascalientes, tales como los ferrocarrileros, la tendencia fue también la de homogeneización de la política. Todas las fuerzas locales se organizaron en torno al partido oficial y a la estructura gubernamental del estado. Casi todos tuvieron cabida en esas estructuras, las pugnas y enfrentamientos políticos se dieron básicamente entre facciones del mismo partido que representaban la lucha por el poder de los

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caudillos locales.35 Lo anterior, no sólo se reflejó en pugnas electorales, sino en pugnas ante el ejercicio gubernamental.36 Todo se suscitaba al interior de la clase política del partido único, la posibilidad real de competencia a través de otras fuerzas políticas partidistas no existía, no eran una alternativa real de participación, sino únicamente una posibilidad de disidencia o, en su caso, una vía de alineación con el mismo régimen. Los procesos electorales en este sentido se caracterizaban por ser —en la mayoría de los casos— meros trámites de legitimación del poder estatal. La violencia en algunos casos afloró en las jornadas electorales y postelectorales. La relación con el centro también jugaba un papel preponderante en la conformación de la interacción política estatal, tanto el poder del Presidente de la República, y de las decisiones tomadas por el comité nacional del partido (en sus diferentes etapas PNR; PRM y PRI) incidieron en muchas de las formas que adoptó el poder local en Aguascalientes. Es así como se puede decir que el papel de los procesos electorales en la conformación de la autoridad formal en el estado siempre jugó un papel de segundo orden, lo cual ha tenido que ir cambiando poco a poco a través de un proceso lento y complicado, sucedido realmente de manera reciente. Inherente a esta realidad histórica del estado y del país, el entramado institucional electoral ha tenido que ir evolucionando de manera incremental para estar acorde con una realidad política plural y cada vez más democrática. Las características de este entramado han ido de la mano con el proceso más general de cambio social, económico, cultural y obviamente político. Lo que ha sucedido 35

Véase Andrés Reyes Rodríguez, Nudos de Poder. Liderazgo Político en Aguascalientes. Principio y fin de un ciclo político 1920-1998, UAA, 2004. 36 Un ejemplo representativo de esto durante la primera mitad del siglo XX en Aguascalientes fue el enfrentamiento entre las facciones encabezadas por Rafael Quevedo Morán y Enrique Osornio Camarena.

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en términos nacionales también ha influido en el rumbo y sentido del cambio político en Aguascalientes, donde básicamente se ha optado por el “isomorfismo institucional”, aunque con resultados particulares, dado las circunstancias propias de la correlación de fuerzas locales, y las características específicas del sistema político hidrocálido.37

Centralización y descentralización en la función electoral Al reconocerse a Aguascalientes como un estado más del Estado Mexicano, e incluírsele como tal en la Constitución de 1857, automáticamente ejerció su jurisdicción sobre la entidad la Ley Orgánica Electoral de ese año, la cual, al igual que sus reglamentaciones electorales antecesoras, era una legislación nacional totalmente descentralizada a cargo de autoridades municipales y organismos locales, que a través de juntas primarias (municipales) y secundarias (de partido o de distrito) se operaba la función electoral.38 Por primera vez se cuenta con instancias electorales totalmente secularizadas, separadas de toda intervención de la iglesia,39 pero lo importante de subrayar aquí, es el carácter descentralizado de la estructura electoral en el país, ya que la cosa cambiaría radicalmente producto de la revolución mexicana. El periodo porfirista significó la muestra más fehaciente de lo irregular de las elecciones y su papel intrascendente para estructurar el poder político del país, al controlar Porfirio Díaz, por varias vías, a los Jefes Políticos y caciques locales de

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El “isomorfismo institucional” es la tendencia de las organizaciones a adoptar fórmulas institucionales aceptadas y consolidadas en entornos diferentes que sirven de referencia para el propio cambio institucional. Véase a Paul J. DiMaggio y Walter W. Powell (Coomp.), El Nuevo Institucionalismo en el Análisis Organizacional, Nuevas Lecturas de Política y Gobierno, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Fondo de Cultura Económica, México, 1999. 38 En esta ley se suprimen las instancias terciarias (departamentales o estatales). 39 Recuérdese que se trata de una legislación electoral sujeta a la primera Constitución Liberal de México.

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todas las entidades del país. La lógica prevaleciente era la de “más administración y menos política” pues lo importante era el orden y el progreso antes que una vida democrática Tanto la Ley Electoral de 1912 —legislación que normó la elección presidencial donde Francisco I. Madero resultó electo—, como la de 1928 —que reguló los comicios presidenciales donde Álvaro Obregón conseguía su reelección antes de su asesinato—, refrendaban que las autoridades electorales siguieran descentralizadas en cada una de las entidades del país. En cada entidad, el Consejo de Listas Electorales, antecesor del Registro Nacional de Electores, era el organismo más sobresaliente de la función electoral, integrado por nueve personas que eran elegidas mediante sorteo de entre candidaturas propuestas por los ayuntamientos de cada entidad. A su vez, estas instancias estatales eran auxiliadas por Consejos Distritales en los que los representantes de los partidos y los candidatos independientes tenían un papel determinante.40 Los municipios se encargaban de dar a conocer las listas electorales, de delimitar los distritos electorales, registrar los candidatos, expedir credenciales e imprimir boletas, así como designar los instaladores de casillas. Los integrantes de las mesas de casilla se elegían por votación el día de la jornada electoral de entre los electores presentes a la hora de la apertura, y finalmente el conteo se daba por grupos de presidentes de casilla, las cuales en ese momento se convertían en Juntas Computadoras, finalizando su función al expedir los certificados

a

los

candidatos

ganadores

e

integrando

el

expediente

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correspondiente para enviarlos al Colegio Electoral.

40

Andrés Reyes Rodríguez, ¿Elecciones o Designaciones? 50 años de Historia Electorales Aguascalientes, Instituto Cultural de Aguascalientes, 1993, p. 132. 41 Juan Molinar Horcacitas, El Tiempo de la Legitimidad: Elecciones, Autoritarismo y Democracia en México, Cal y Arena, México, 1991, p. 23-25.

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En Aguascalientes, la ley electoral de 1920 mencionaba el derecho que tenían los ciudadanos para elegir quince diputados del Congreso local cada dos años, y un gobernador cada cuatro. Para la organización electoral describía el proceso anteriormente mencionado y en cuanto a los partidos políticos contendientes definía los requisitos mínimos para ser reconocidos para contender.42 Reformas electorales al ordenamiento electoral local aparecieron en 1928, 1930 y 1943. Vale la pena resaltar la de 1930 que propuso al Congreso del Estado para que se constituyera en Colegio Electoral y designara una comisión de tres diputados para revisar el trabajo de las Juntas Computadoras y declarara la validez o nulidad de las elecciones en un plazo no mayor de cinco días. A su vez la de 1943 modificó los periodos gubernamentales de gobernador y presidentes municipales, pasando de cuatro a seis años para el primero, y de dos a tres años para los segundos.43 La gran reforma de 1946 crea la Ley Federal Electoral. Esta nueva legislación centralizó la función electoral para los comicios de Presidente de la

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Requisitos: Una asamblea mínima de cien ciudadanos, contar con programa político, no contar con denominación religiosa, publicar ocho semanarios antes de la elección y registrar los candidatos en fecha establecida por la propia ley. Algo para resaltar era que el partido político no era la única posibilidad de presentar candidaturas, sino que existía la posibilidad de hacerlo de manera independiente, cumpliendo los requisitos mencionados y con la firma de cincuenta ciudadanos Andrés Reyes Rodríguez, Op. cit, 1993, p. 132. 43 En el orden nacional la extensión del periodo gubernamental de Presidente de la República se había dado desde 1934, siendo Lázaro Cárdenas el primer presidente de México con un periodo sexenal. Para Aguascalientes, el primero gobernador de seis años fue el Ingeniero José María Rodríguez en el periodo 1944-1950. El primer presidente municipal de Aguascalientes que logro cumplir su encargo de tres años fue Luis Ortega Duglas, quien asumió el cargo el 1 de enero de 1948 y lo dejó el 31 de diciembre de 1950. Andrés Reyes Rodríguez, Op cit., 2004, pp. 179-181.

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República y Congreso de la Unión, así los estados tuvieron que legislar más ampliamente en la materia para normar sus propios comicios.44 Es así como en Aguascalientes, el 6 de julio 1947, teniendo como gobernador al ingeniero Jesús María Rodríguez, se crea la Ley para la Elección de Gobernador del Estado, Diputados al Congreso Local, Presidentes, Munícipes y Síndicos de los Ayuntamientos, la cual en su capitulo segundo concerniente a los organismos electorales, establece que “la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral a que se refiere esta Ley, estará a cargo de una Comisión Estatal, y de los Comités Municipales del Padrón y Vigilancia Electorales”.45 En cuanto a su conformación, la Comisión Estatal del Padrón y Vigilancia Electorales, se integró por un representante del Ejecutivo que fungía como presidente, un representante del Congreso del Estado designado por el Gobernador, un representante de los Ayuntamientos del estado que era designado por mayoría de votos por los propios Ayuntamientos y dos representantes de los partidos políticos que contaban con registro en el estado en esos momentos, así como un notario público que fungía como secretario de la Comisión y era designado por los representantes en su conjunto. Se nombraba también los respectivos suplentes. Los representantes de los partidos eran propuestos por los partidos mismos y la junta decidía cuales de los representantes de los partidos formarían parte de la Comisión. Se especificaba que se debía de cuidar que los representantes de los partidos políticos fueran “los más importantes, de carácter

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Para algunos autores con la Ley Federal Electoral del 6 de enero de 1946 se inicia la época moderna del sistema electoral mexicano, instaurando con ello de “un eje cronológico que marcó un antes y un después en la historia de dicho fenómeno”. Juan Molinar Horcacitas, Op. cit., 1991. 45 Artículo 4, Ley para la Elección de Gobernador del Estado, Diputados al Congreso Local, Presidentes, Munícipes y Síndicos de los Ayuntamientos, Aguascalientes, 1947.

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nacional, de ideología y programas diversos y que no sostengan las mismas candidaturas”.46 Ya en esta primera conformación del organismo electoral local, se presenta las características que favorecían a los intereses del gobierno y del régimen, al contar con el mayor número de representantes en la conformación de la Comisión, lo cual permitía la toma de decisiones a favor de sus estrategias, con altos márgenes de discrecionalidad. Ente sus principales atribuciones estaban las de expedir el reglamento para su propio funcionamiento, así como el de los Comités Municipales, cuya conformación la decidía la Comisión. Estos Comités Municipales se integraban con tres ciudadanos vecinos de la municipalidad correspondiente, así como con dos representantes de los partidos políticos y un notario público que fungía como secretario. El presidente lo designaba la Comisión Estatal de entre los ciudadanos que integraban el Comité Municipal, y aunque se podría decir que estos miembros integrantes les daban carácter “ciudadanizado” a estos organismos, se aseguraba en el nombramiento por parte de la Comisión que estas personas estuvieran íntimamente ligadas a los intereses del sistema.47 Las funciones de los Comités Municipales del Padrón y Vigilancia eran muchas y de crucial importancia, lo que le permitía jugar un papel activo en la organización del proceso electoral. Entre las cuales estaba la de acatar el reglamento formulado por la Comisión Estatal y demás normas que en los casos especiales dictase dicha Comisión, publicar los padrones y lista de electores correspondientes en las localidades de su circunscripción, designación de los 46

Para que pudiera funcionar la Comisión era necesario la presencia cuando menos de cuatro de sus miembros. La convocatoria para que estuviera reunida la Comisión era para tres meses antes de la elección para iniciar los trabajos correspondientes. Artículos 6 y 7, Ibid. 47 Artículos 8 al 11, Ibid.

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ciudadanos que debían integrar las mesas directivas de casilla, señalar el número de éstas y el lugar de sus instalación, designación de los ciudadanos que debían actuar como empadronadores, hacer la división del Municipio en secciones electorales para la instalación de las casillas. Los partidos políticos proponían, de común acuerdo y haciendo caso del llamado que hacían para tal efecto los Comités Municipales, a los ciudadanos que debían conformar las mesas directivas de casilla.48

Primeras reformas a la legislación electoral local Si bien es cierto que las primeras reformas al organismo electoral se dan hasta 1959, no puede dejarse de lado el conjunto de reformas que se llevaron a cabo para ampliar el voto de los ciudadanos hidrocálidos. En México, el periodo comprendido entre las décadas de los cuarenta y cincuenta se caracteriza por ser de modernización, que en el orden del sistema político la tendencia fue a ampliar su capacidad de gestión e inclusión de participación de más actores sociales. En 1948 en Aguascalientes, el gobernador Jesús María Rodríguez, mediante decreto número 76, notifica la posibilidad de participación de la mujer en elecciones municipales en igual de condiciones que los hombres, en tanto su derecho a votar y ser votadas. Después Adolfo Ruiz Cortínez en 1953 decreta ese mismo derecho de voto pasivo y activo a la mujer para todas las elecciones nacionales. En Aguascalientes Benito Palomino Dena, siendo gobernador sustituto del estado, mediante el decreto número 20 de fecha 23 de mayo de 1954 reconoce los derechos políticos de la mujer para ser ejercido de forma amplia también en las elecciones para gobernador y diputados locales, lo que significó un paso definitivo para la modernización del sistema político local.49

48 49

Artículo 13 y 14, Ibid. Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, no. 21, 23 de mayo de 1954.

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El texto de la legislación electoral local además precisó que los electores hidrocálidos eran los ciudadanos originarios o vecinos del estado que contarán con dieciocho años si eran casados y veintiuno si eran solteros.50 Otra reforma importante es la de 1953 que, por un lado, imposibilita al gobernador del estado vetar las resoluciones del Congreso en tanto este actúe como Colegio Electoral o Gran Jurado, y por otro lo faculta a realizar la división territorial de los distritos electorales locales, además de ampliar la composición del Congreso pasando de siete a ocho miembros.51 Para 1959, el gobernador Luis Ortega Douglas, expide una serie de reformas a la legislación electoral en las que el organismo electoral no sufre cambios importantes en cuanto a su composición y atribuciones básicas. El único cambio significativo fue en torno al nombramiento del representante del Congreso local, quien ya no fue designado por el gobernador, sino por el propio Congreso. Esto no significó un avance democrático evidentemente, pues si bien el Congreso es colegiado en sus decisiones, la composición del mismo era aún monopartidista. Tanto en la ley de 1947 y esta de 1959 no se establecía con claridad el procedimiento para nombrar los suplentes de los integrantes de la Comisión Estatal, el artículo 5° de esta última ley solamente decía: “...Al instalarse la Comisión, el Gobierno, el Congreso, los Ayuntamientos y los Partidos Políticos designarán, respectivamente, un suplente por cada uno de los miembros de la propia comisión...”, pero no establecía claramente el procedimiento a seguir. Los Comités Municipales del Padrón y Vigilancia Electorales no sufren ningún cambio, pero, al igual que la ley de 1947, no se establece claramente el Benito Palomino Dena había sido nombrado gobernador sustituto el 21 de julio de 1953 ante la deceso de Edmundo Gámez Orozco quien había muerto dieciocho días antes. 50 Artículo 20, Op. cit, 1947. 51 Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, 3 de abril de 1953.

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procedimiento por el cual se designa a los miembros ciudadanos de cada uno de estos comités. La única reforma a los Comités Municipales fue la de suprimirle las funciones de nombrar a los empadronadores, y se le asigna la facultad de nombrar a los escrutadores, sin mencionar su procedimiento.52 Sucesivas reformas se hicieron en 1965 y 1968, donde para el caso de la primera resalta la consideración de partidos políticos estatales, estableciendo todo una reglamentación para su formación, reconocimiento y funcionamiento.53 Obviamente la dinámica del sistema política nacional y local de partido dominante, no incentivó la formación de estos partidos políticos locales, pues la posibilidad de competitividad efectiva era casi nula.54 En 1971 se presentan nuevas adiciones a la legislación electoral de entre las cuales la reforma más relevante es aquella que otorga el derecho al voto a todos los ciudadanos mexicanos originarios o vecinos de Aguascalientes mayores de dieciocho años. Esta reforma es parte de la actitud asumida por el régimen priísta de Luis Echeverría después de los acontecimientos del movimiento estudiantil de 1968, que buscaron dar salida al enfrentamiento con amplios sectores juveniles del país.55

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Artículo 13, fracción v, Ley para la Elección de Gobernador del Estado, Diputados al Congreso Local, Presidentes, Munícipes y Síndicos de los Ayuntamientos, 1959. 53 Capítulo III, De los Partidos Políticos, artículos del 17 al 19, Ley para la Elección de Gobernador del Estado, Diputados al Congreso Local, Presidentes, Munícipes y Síndicos de los Ayuntamientos, 1965, 1968, 1971 y 1974. Hasta la Ley Electoral de 1976 se sigue considerando la posibilidad de los partidos políticos estatales. 54 Se hace necesario una investigación sobre la evolución del sistema de partidos en Aguascalientes que considere los efectos y posibilidades reales de esta reglamentación para el reconocimiento de partidos políticos locales que se estableció en 1965 y tuvo vigencia hasta 1979. 55 La reforma que estandarizó la edad para poder votar de hombre y mujeres, independientemente de que estuvieran casados o no, la publicó el gobernador Francisco Guel Jiménez, en el Decreto

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En cuanto a las instituciones electorales, a la Comisión Estatal y los Comités Municipales del Padrón y Vigilancia, se les asignó la atribución de designar a los jefes de manzana, de acera y de áreas rurales necesarios como auxiliares en la preparación de los comicios. Las reformas incluidas a la legislación electoral en 1974 agregaron como responsable de la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral, aparte de los organismos ya referidos, a las Mesas Directivas de Casillas. En cuánto a la composición de los organismos electorales, tanto para la Comisión Estatal como para los Comités Municipales, fue importante el hecho que se integraran un representante por cada partido acreditado localmente, y no solamente dos representantes de la totalidad de los partidos como era antes.56 La mayor presencia de los partidos de oposición —únicamente reconocidos el PAN, el PPS y el PARM— en los órganos electorales no se tradujo en mayor equilibrio de representación, ya que además de los representantes del PRI en los consejos, también seguían jugando un papel importante el notario público y los representantes del Congreso y de los Ayuntamientos, todos con filiación expresamente priísta. Por otra parte en ese mismo 1974, y más bien haciendo referencia a la reforma del artículo 17 de la Constitución local (artículo 17 bis), once años después que en términos nacionales se creo la figura de diputados de partido, la cual posibilitó poco a poco ir abriendo a la oposición la representación parlamentaria local.

número 63, publicado en el número 21 del Periódico Oficial del Estado de fecha 11 de abril de 1971. 56 Artículo 5, fracción v, Ley para la Elección de Gobernador del Estado, Diputados al Congreso Local, Presidentes, Munícipes y Síndicos de los Ayuntamientos, 1974.

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Aunque en las comicios locales de 1974 para diputados locales el PAN ya representaba el 18.5% de los votos emitidos, frente al 80.6 del PRI, esto no se vio reflejado en la composición e la XLIX Legislatura (1974-1977).57 La creación de los diputados de partidos si bien se dio en ese año, dicha representación se hizo realidad hasta la siguiente legislatura (L, 1977-1980), llevando J. Guadalupe Mauricio Salas por el PPS y a Pedro Castellón Briones del PARM (después suplido por Guillermo Delgado López) a convertirse en los primeros legisladores de oposición del sistema de partidos contemporáneo. El PAN no participó con candidatos a diputados de mayoría relativa en la elección de 1977, seguramente como eco de la crisis institucional que vivía ese instituto político desde el año anterior cuando tampoco presentó candidato a Presidente de la República.

Primeros pasos hacia la autonomía de las instituciones electorales El 24 de octubre de 1976 se expide por el entonces gobernador del estado, el profesor Refugio Esparza Reyes, una nueva legislación electoral contenida en la ya desde entonces llamada Ley Electoral del Estado de Aguascalientes; una norma electoral visiblemente más elaborada y completa con respecto a lo que corresponde al establecimiento de los derechos y obligaciones de los ciudadanos, de las etapas y elementos del proceso electoral, y a la regulación de los partidos políticos. En cuanto a los encargados de la preparación, vigilancia y desarrollo del proceso electoral menciona conjuntamente al Estado, los ciudadanos y los partidos políticos como los responsables conjuntos.58 Tanto al Estado, como a los ciudadanos y los partidos políticos los integra para el cumplimiento de esta función en la Comisión Estatal Electoral, las Comisiones Distritales Electorales,

57 58

Véase, Andrés Reyes Rodríguez, Op cit., 1993, p. 121 y Op. cit., 2004, p. 471. Artículo 55, Ley Electoral del Estado de Aguascalientes, 1976.

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los Comités Municipales Electorales y, se incluye, a las Mesas Directivas de Casilla. A la Comisión Estatal Electoral le otorga el status de organismo autónomo con personalidad jurídica propia, con funciones expresas de coordinación, preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral en todo el estado de Aguascalientes. Su residencia la estableció en la capital. A partir de este momento, la integración del órgano electoral es con Comisionados: Uno por parte del Poder Ejecutivo (específicamente el Secretario General de Gobierno), uno por parte del Legislativo (designado por el Congreso mismo o la Diputación Permanente, según fuera el caso), uno por parte de los Ayuntamientos (designado por mayoría de votos por los propios Ayuntamientos), y uno por cada partido político que contará con registro estatal. Establece la existencia de los respectivos suplentes, y en ausencia del Comisionado del Poder Ejecutivo prevé la participación del Oficial Mayor del Gobierno. La presidencia de la Comisión recaía en el Secretario General de Gobierno, y la Secretaría a un notario público de la ciudad de Aguascalientes, que la propia Comisión designaba.59 No se trataba de un órgano electoral permanente, pues la ley determinada que una vez cumplido con el proceso electoral, el único que permanecería en funciones era el presidente.

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El plazo para que los Ayuntamientos, el Congreso y los partidos políticos nombrarán a sus comisionados ante la Comisión Estatal Electoral, y poder empezar los trabajos relativos al proceso electoral, estaba determinado para que a más tardar el día treinta de enero del año de la elección estuvieran nombrados. La junta de instalación estaba definida para el diez de febrero y para que pudiera sesionar la Comisión era necesario la presencia de cuatro de sus integrantes, entre los cuales debería estar tanto el presidente y un comisionado representante de alguno de los poderes representados. Todos los acuerdos debían ser por mayoría de votos, contando con voto de calidad el presidente en caso de empate. A partir del primero de octubre, una vez concluido el proceso electoral, el único que permanecería en funciones era el presidente de la Comisión.

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Tanto las Comisiones Distritales y Comités Municipales Electorales se les encargó la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral en sus respectivas circunscripciones. En el caso específico de las Comisiones Distritales Electorales se les daba el carácter de organismos de carácter permanente. Tanto para las Comisiones Distritales como para los Comités Municipales su residencia se indica que esta se establecía de acuerdo a las cabeceras tanto municipales como distritales respectivas. De igual forma las Comisiones Distritales y los Comités Municipales fueron integrados por tres comisionados designados por la propia Comisión Estatal Electoral y de entre ellos se nombraba al presidente, estableciendo únicamente que para poder ser comisionado se requería ser ciudadano con ejercicio pleno de sus derechos políticos, ser nativo del distrito o municipio (según sea el caso) respectivo o con residencia no menor a un año, tener honesto modo de vivir, no desempeñar algún cargo público, y ser de reconocida probidad y poseer conocimientos suficientes para el desempeño de sus funciones.60 La participación del Ejecutivo en la preparación de las elecciones en este ordenamiento se definía expresamente activa, lo cual queda muy claro a partir de lo establecido en el artículo 82 de la ley: Se autoriza al Ejecutivo del Estado para celebrar los convenios necesarios con las Secretarías de Estado correspondientes, a fin de que los organismos electorales estatales, gocen de las franquicias postales, telegráficas y de transportación indispensables, de conformidad a los ordenamientos legales.61

Lo anterior sólo se resalta para dejar claro que a pesar de que la legislación trata de delinear avances importantes en materia de “neutralidad” en la organización 60 61

Artículos 64 al 75, Ley Electoral del Estado de Aguascalientes, 1976. Artículo 82, Ibid.

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electoral, diseñando un organismo por lo menos definido jurídicamente autónomo del gobierno estatal, la dependencia con respecto al Ejecutivo es aún en ese momento clara. En esta ley electoral se mencionan las funciones del registro de electores como propias de la Comisión Estatal Electoral, para ello contempla el establecimiento de un a oficina llamada Registro Estatal de Electores. A este organismo se le da el status de institución de función permanente, encargada de efectuar, clasificar y mantener actualizada la inscripción de los ciudadanos en el Padrón Electoral. La conformación se integraba a partir de un director, nombrado por el propio presidente de la Comisión Estatal Electoral y por funcionarios y empleados de confianza que nombraba el propio director, con la aprobación del Presidente de la Comisión. El Registro Estatal Electoral debía contar con delegaciones en cada uno de los Distritos Electorales y en todos los Municipios del estado. Se le otorgaba autonomía administrativa, pero debía cumplir con las disposiciones dictadas por la Comisión Estatal Electoral. Los recursos eran aprobados por el Presidente de la Comisión a partir del presupuesto anual asignado.62 Entre sus principales funciones estaban desde la de expedir un credencial de elector, mantener y perfeccionar el registro de electores, elaboración de las listas nominales de electores, entre otras. Además se estableció los convenios de colaboración que debían de existir entre el Registro Estatal de Electores, el Registro Civil (sus Oficiales y Jueces), y con las dependencias de gobierno del estado y de los ayuntamientos, para la obtención de la información en el primer caso de suspensión de derechos y defunciones, y con los segundos, para cuestiones concernientes a la demografía del estado. Para lo anterior se establecía 62

Artículos 84 al 89, Ibid.

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que todos los funcionarios y empleados del estado y municipio eran auxiliares del Registro Estatal de Electores y que estaban obligados a prestar su cooperación cuando fuera necesario.63 Como se puede observar hasta aquí, las reformas de 1976 tenían todo el propósito de ir adecuando las instituciones electorales a un nuevo contexto político que exigía mayor sistematización y responsabilidad autónoma en la organización electoral, así como equilibrio en la representación y la oportunidad de que las fuerzas políticas participaran en la definición de las reglas del juego electoral. El avance fue claro, pero aún insuficiente para generar confianza en la ciudadanía y aumentar las posibilidades de competitividad en el sistema de partidos local.

El proceso de liberación política en Aguascalientes Según se define por los teóricos de la transición, la liberalización política “es un proceso de apertura gradual y controlada de un régimen autoritario, puesto en marcha por la propia élite en el poder como respuesta institucional a la emergencia que ha puesto en riesgo la estabilidad o la propia continuidad del régimen”,64 y eso es exactamente como se puede entender el proceso de reformas políticas iniciadas en 1977 en el orden nacional, con la creación de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE). Desde 1968, el sistema político de partido hegemónico que había funcionado desde 1940 con cierta estabilidad política, económica y social, empezó a mostrar su incapacidad para responder a los nuevos tiempos exigentes 63

Artículos 90 al 92, Ibid. “A través de este proceso se flexibilizan, en una dirección supuestamente democrática, los límites tradicionales impuestos al pluralismo social y de partidos, y a la competencia política, pero sin extenderse ni reconocerse plenamente sus prerrogativas”. Cesar Cansino, La transición mexicana. 1977-2000, México, Centro de Estudios de Política Comparada, A.C., 2000. 64

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de mayor pluralidad y apertura. El movimiento estudiantil y la respuesta autoritaria a ello por parte del Estado, desencadenó un periodo de crisis expresado de varias formas, entre ellas guerrilla urbana y rural, lo cual llevó al gobierno a decidir comenzar una etapa clara de liberalización política.65 El punto álgido de la manifestación de la crisis fue la elección presidencial de 1976, la cual presentó a un solo candidato oficial a los comicios, José López Portillo. La reforma política era eminente. En abril de 1977, el gobierno inició consultas públicas para empezar a discutir la posible reforma a desarrollarse. Dos propósitos se tenían que cumplir con la reforma: revitalizar el sistema de partidos y ofrecer una opción de acción política legítima tanto a los que habían rechazado como a los que habían optado por la violencia.66 Inspirada en la reforma electoral de 1977, el gobernador Refugio Esparza Reyes expide en 1979 nuevas reformas locales precisamente antes de la renovación de todos los poderes estatales. En términos de autonomía y mayor representación política en los organismos electorales locales ya se habían dado pasos adelante desde las reformas a la Ley Estatal Electoral de tres años antes, pero la de 1979 trató de adecuarla a la nueva configuración del sistema de partidos que la LOPPE incentivaba en todo el país. Se refrenda el carácter autónomo de la Comisión Estatal Electoral y su personalidad jurídica propia, introduciéndole únicamente el carácter de organismo

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Además, las fallas por parte de la élite gubernamental en materia económica también habían iniciado una escalonada inconformidad empresarial hacia la política del presidente Luis Echeverría, que también elevaba los niveles de crisis del sistema político. 66 “La Reforma Política de 1977”, Cámara de Diputados, Museo Legislativo “Los Sentimientos de la Nación”: http://www.cddhcu.gob.mx/museo/s_nues11.htm

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permanente.67 Se específica como Presidente de la Comisión al Secretario General de Gobierno.68 La conformación de la Comisión seguía contando con un notario público como secretario designado por el conjunto de comisionados, así como con dos vocales designados —uno por el Ejecutivo y otro por los Ayuntamientos de la entidad—, dos comisionados del Poder Legislativos nombrados por el Congreso, y un comisionado por cada uno de los partidos políticos nacionales reconocidos, y por un delegado estatal del Registro Nacional de Electores.69 A pesar de los cambios sustanciales en la conformación de la comisión, el control del gobierno y del PRI seguía siendo evidente. Al presidir la Comisión el Secretario General de Gobierno la dependencia con respecto al gobernador era obvia, pero se reforzaba con la suma del comisionado del Ejecutivo y de los ayuntamientos que todos eran emanados del mismo partido. Todos los notarios públicos eran a fines al gobierno, pues su cargo de fedatarios se debía directamente al favor del gobernador; los comisionados del Poder Legislativo también eran emanados del PRI, partido que además tenía otro comisionado de entre los que representaban al conjunto de partidos con registro nacional. Desaparece el Registro Estatal de Electores, pues seguramente se dieron cuenta acerca de la duplicidad de funciones que significaba contar con una oficina de este tipo de carácter esencialmente local. En cuanto a las Comisiones Distritales y los Comités Municipales Electorales se especifican algunas reformas importantes. Las Comisiones Distritales Electorales se integrarían a partir de una composición similar a la de la Comisión Estatal, estructurada a partir de la base del nombramiento de un 67

Artículo 46, Ley Estatal Electoral, 1979. Sus ausencias serían suplidas por el Oficial Mayor del Gobierno del Estado. 69 El delegado del Registro Nacional Electoral solo tenía voz, pero no voto en el seno de la Comisión. Artículo 47, Ibid. 68

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presidente, un secretario, dos vocales comisionados por la Comisión Estatal Electoral y por un comisionado por cada uno de los partidos políticos nacionales registrados, todos ellos con voz y voto.70 El procedimiento para nombrar a los funcionarios de estas Comisiones se daba a partir de las propuestas de ciudadanos para integrarlas que hacían el delegado del Registro Nacional de Electores y los vocales de la Comisión Estatal Electoral. Los Comités Municipales Electorales se integraban de la misma manera que las Comisiones Distritales, con funciones y jurisdicción en sus respectivas circunscripciones. La única diferencia es que estos segundos no tenía el carácter de permanentes como lo tenían los primeros.71

Más allá de la función electoral, las reformas al régimen de partidos de 1979 La reforma de 1979 a la legislación electoral local, planteó un nuevo diseño al sistema de partidos local. Las reformas electorales mexicanas de 1977 al diseñar un marco más amplio y novedoso para el fortalecimiento del sistema de partidos nacional, llevaron a considerar en el ámbito local la supresión de la figura de partidos estatales, los cuales nunca se constituyeron. Como se decía anteriormente, el escenario de partido oficial fuerte y corporativismo imposibilitó el ánimo de actores políticos hidrocálidos para aventurarse a crear opciones políticas locales. Los demás partidos políticos nacionales, tenían también bien arraigada su presencian entre pequeñísimos sectores de la clase política hidrocálida.

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Artículos 54 al 68, Ibid. Los requisitos para poder desempeñar los cargos en todas las Comisiones eran similares: se pedía ser ciudadano en pleno goce de los derechos políticos, ser nativo del distrito o del municipio según sea el caso o que su residencia en el estado no fuera menor a un año, tener un modo honesto de vivir, y no desempeñar cargo o empleo público de cualquier ámbito de gobierno, y ser de reconocida probidad. Artículos 59 y 66, Ibid. 71

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Hasta antes de 1977 en términos nacionales, sólo el PAN (1939), el PPS (1948) y el PARM (1954) tenían registro. Después de las reformas de 1977 nuevas opciones políticas obtuvieron su reconocimiento a través de la figura del “registro condicionado”, en esa ocasión, y para competir en la elección federal de 1979, el Partido Demócrata Mexicano (PDM), el Partido Comunista Mexicano (PCM) y el Partido Socialista de los Trabajadores (PST) obtuvieron tal registro. Para compensar lo anterior y con el fin de incentivar una liberalización política como estaba sucediendo desde el ámbito nacional, en la Ley Electoral de Aguascalientes de 1979 se incluyó un apartado dedicado a los derechos, obligaciones y prerrogativas de los partidos políticos, sin duda esto último elemento importante para permitir una mayor presencia de partidos diferentes al PRI en la región. Un cambio trascendental para el régimen de partidos y la funcionalidad general del sistema político local fue la introducción de la figura de la representación proporcional tanto para la composición del Congreso local como de la composición de los Ayuntamientos.72 Para el caso del Congreso eran hasta cuatro los diputados de representación proporcional que debían otorgársele a la oposición política de Aguascalientes e integrarse con los doce restantes de mayoría relativa, que el PRI seguro conseguía. José Macías Medina y José García Muñoz (sustituido después por Gerardo Raygoza Rosales) del PAN, Delfino López Flores del PST y Juan Manuel Lomelí de Luna del PDM fueron los primeros diputados de representación proporcional en el Congreso local de Aguascalientes (LI Legislatura). Desde entonces, el cambio político en Aguascalientes era cosa

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Decreto no. 30, Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes. No. 25, 18 de junio de 1978.

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segura e incontenible. La oposición con representación significaría una voz plural que le daría otra fisonomía al papel del Legislativo en el sistema político local. En los Ayuntamientos la inclusión de los regidores de representación proporcional fue radical, ya que se estableció que en el municipio de la capital y los municipios con una población mayor a doscientos mil electores, el Presidente Municipal y los Síndicos serían elegidos si su partido político hubiese tenido el mayor número de votos, pero el conjunto de demás regidores serían repartidos bajo el principio proporcional. Por otro lado, se permitieron las coaliciones y las candidaturas comunes, cuestión sin duda novedosa y motivada por el crecimiento de opciones políticas en el espectro del sistema de partidos. El tema de las prerrogativas quedó limitado a la reserva de espacios para colocar bastidores y mamparas para que los partidos políticos fijaran sus carteles, así como la “disposición de locales para celebrar reuniones públicas tendientes a obtener la adhesión popular en las cabeceras de los distritos electorales uninominales”.73

Reformas de 1985 y 1991 El gobernador Rodolfo Landeros Gallegos vuelva a expedir reformas a la legislación electoral el 12 de mayo de 1985, precisamente antes de una nueva elección general en Aguascalientes. En cuanto al carácter y función del organismo electoral local no hubo cambio importante con respecto a 1979. Sólo en su integración hubo cambios que favorecieron a los intereses del gobierno y de su partido para que tuvieran mayor peso, pues el número de comisionados por el lado del Ejecutivo se aumentó a dos, 73

Artículo 41, Ley Electoral del Estado de Aguascalientes, 1979.

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al igual que el de los comisionados de los Ayuntamientos.74 La suplencia del Presidente, ya no recaía en el Oficial Mayor del gobierno estatal, sino en el Subsecretario General de Gobierno. En cuanto a la integración de las Comisiones Distritales y los Comités Municipales Electorales se reforma indicando que para los dos casos consiste en un presidente, un secretario y ocho comisionados que designe la Comisión Estatal Electoral, así como un comisionado por cada uno de los partidos políticos nacionales registrados.75 Un cambio trascendente fue el traslado del día de la elección, la cual históricamente se venía celebrando el primer domingo de agosto del año correspondiente, y a partir de estas reformas se pretendía que se llevaran a cabo el primer domingo de octubre. En el apartado de prerrogativas a los partidos políticos se adicionó la posibilidad de que éstos tuvieran acceso de forma permanente a espacios en radio y televisión de acuerdo a las disposiciones generales, las modalidades, formas y requisitos que determinara la Comisión Estatal Electoral, y de acuerdo a la legislación federal.76 Ésta es una conquista lograda por los partidos desde 1977 en términos nacionales, pero en el ámbito local sólo se logró definir sólo hasta 1985. El Poder Legislativo siguió integrando por doce diputados de mayoría relativa y por cuatro de representación proporcional. En este mismo sentido especialmente resalta la corrección que se hace al sistema de conformación de los ayuntamientos, referente a los integrantes de representación proporcional, pues ahora sólo tres regidores del conjunto de este cuerpo colegiado de gobierno serían 74

Artículos 46, 47, 49 y 51, Ley Electoral del Estado de Aguascalientes, 1985. El carácter permanente de los organismos electorales sólo se les seguía otorgando a la Comisión Estatal y a las Comisiones Distritales Electorales. Artículo 46, y artículos del 54 al 77, Ibid. 76 Artículo 41, Ibid. 75

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electos bajo esta fórmula de entre los partidos políticos que no hubiesen obtenido el triunfo. La reforma 1985 fue muy limitada, reflejaba el último intento del régimen priísta por retardar los pasos decisivos para una liberalización política más profunda, trataba de contener el mayor número de cartas a su favor. Así se celebró la elección local de 1986, donde el PRI tuvo un contundente triunfo todavía con cerca del 70% de los votos, pero el PAN y el conjunto de lo oposición crecía en presencia por lo menos de manera importante desde 1983. Para 1989 la oposición en su conjunto ya representaba casi la mitad del total de votos para el PRI.77 En el marco de la importante reforma electoral federal de 1990, después de las controvertidas elecciones presidenciales de 1988 y la necesidad de generar un marco legal e institucional más confiable,78 se crea en el orden nacional el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) y con ello la instauración del Instituto Federal Electoral (IFE), organismo electoral federal de mayor autonomía por su composición y estructura, y que significaría la primera de algunas otras reformas que vinieron a fortalecer la confianza en materia electoral para los comicios venideros.

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Votos del PRI, el PAN y el resto de la oposición (1983 – 1989): Año PRI PAN R. de Oposición 1983 101,930 42,228 12,789 1986 135,690 33,506 20,053 1989 88,890 30,255 9,899 Fuente: Andrés Reyes, Op. cit., 1993, pp. 124-125. 78 La elección presidencial del 6 de julio de 1988 para muchos es el punto más álgido de la crisis del régimen priísta, donde al finalizar la jornada electoral “se cayó el sistema” otorgando el triunfo al candidato del PRI Carlos Salinas de Gortari, después de darle la voltereta a la tendencia electoral donde el candidato del Frente Democrático Nacional, Cuauhtémoc Cárdenas, iba al frente del conteo.

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En el ámbito local, producto de estos importantes avances en materia de transformación institucional electoral nacional, el 18 de junio de 1990 se integró una comisión especial que coordinó la consulta pública donde se discutió los temas relevantes para una nueva reforma electoral, acorde a los nuevos tiempos.79 Los temas base eran: organización y geografía electoral, organizaciones políticas, actos preparatorios y jornada electoral.80 Entre julio y septiembre de ese año se organizaron diez sesiones públicas, cuyo resultado final se sintetizó en cinco recomendaciones básicas: 1) Aumento del número de diputados. Pasar de doce diputados de mayoría relativa y cuatro de representación proporcional, a dieciséis del mayoría relativa y siete de representación proporcional, donde ocho de los primeros corresponderían al municipio de la capital y los restantes seis repartidos uno por cada municipio; 2) Confirmación de la Cámara de Diputados como Colegio Electoral; 3) A propuesta del gobernador, la legislatura nombraría a los comisionados magistrados que integrarían la Comisión Estatal y los magistrados del Tribunal Local Electoral; 4) La organización de la elecciones definida como función política compartida entre el poder Ejecutivo y Legislativo, con la participación de los partidos políticos y los ciudadanos, y; 5) La ley electoral sería el principal instrumento de reglamentación de las actividades a desarrollar.

El 2 de junio de 1991, a partir de lo anterior, se expide por el entonces gobernador Miguel Ángel Barberena Vega el nuevo ordenamiento electoral que vendría a regular la elección para gobernador de 1992. 79

La Comisión especial estuvo integrada por dos miembros del Poder Ejecutivo, dos del Legislativo, dos de las Presidencias Municipales y uno de cada partido político nacional con presencia en Aguascalientes. Carlos Reyes Sahagún, La Ley Electoral de Aguascalientes, mimeo, 1991. 80 Carlos Reyes, Ibid.

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Se define que la organización de las elecciones estatales es una función pública que se ejercía por los Poderes Legislativo y Ejecutivo, con la participación de los partidos políticos y los ciudadanos. Los organismos electorales responsables de este ejercicio seguían siendo la Comisión Estatal Electoral, las Comisiones Distritales Electorales, los Comités Municipales Electorales y las Mesas Directivas de Casilla.81 Al igual que al organismo electoral federal a la Comisión Estatal Electoral se le otorgaba el carácter de organismo público autónomo, permanente y con personalidad jurídica propia, depositario del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones. De igual forma como en el orden federal, se establecen como principios rectores del organismo local la certeza, la legalidad, la imparcialidad y la objetividad.82 En cuanto la integración de la Comisión hubo cambios significativos también acordes a la reforma federal: seguía contando con la presencia de un comisionado del Ejecutivo, además de dos comisionados del Legislativo, dos comisionados por los Ayuntamientos que corresponderían uno al municipio de la capital y uno a los municipios del área rural, un representante por cada uno de los partidos políticos acreditados en el estado, y la novedad en este sentido sería la integración de cuatro figuras llamados “Comisionados Magistrados”. Los Comisionados Magistrados eran una figura que también se incluía en la conformación del Consejo General del IFE, y que representó un avance para que en la integración de la instancia de dirección del organismo electoral contará con márgenes mayores de autonomía. Para ser nombrado comisionado magistrado 81

Artículo 31, Ley Electoral del Estado de Aguascalientes, 1991. Se establece como residencia la capital del Estado, la cuál se debía reunir dentro los primeros diez días del mes de abril del año de la elección, con el objeto, decía, de preparar el proceso electoral. A partir de esa fecha sesionaría por lo menos una vez al mes, y cuando fuera concluido el proceso se reuniría únicamente cuando fuera convocado por su presidente. Artículo 33, Ibid. 82

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se establecían requisitos específicos —criterios similares de los que se pedía en la legislación federal—, en los cuales se pedía que los ciudadanos elegidos debían ser ciudadanos mexicanos en pleno goce de sus derechos políticos y civiles; vecino del estado; estar inscrito en el padrón electoral y contar con credencial para votar; poseer título de licenciado en derecho con antigüedad mínima de cinco años; no haber sido condenado por delito alguno intencional; y no desempeñar ni haber desempeñado el cargo de presidente del Comité Ejecutivo Estatal o equivalente de un partido político en los últimos cinco años anteriores a la fecha de la designación. La duración de su encargo sería de ocho años, pudiendo ser reelectos una sola vez. Y la retribución que recibirían sería el equivalente a la de un magistrado del Supremo Tribunal de Justicia del Estado.83 En cuanto al nombramiento de los comisionados magistrados, estos serían propuestos al Congreso local por el gobernador y serían electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, y si en una primera votación no se obtuviese esa mayoría, se procedería a designarlos mediante insaculación. Se establecía además que cuando los representantes de los partidos políticos excedieran de seis, por cada nuevo representante que se integrará, se nombraría un comisionado magistrado más. Otro elemento importante que se integró y que constituyó un avance en la evolución del organismo electoral y en su proceso de institucionalización, fue la del nombramiento de un secretario técnico. En la conformación del organismo y para la toma de decisiones en el seno del mismo se establecía que todos los integrantes tendrían derecho a voz y a voto. Así también se estableció que un vocal del Instituto Federal Electoral podría asistir a las sesiones de la Comisión sólo con derecho a voz. 83

Artículo 37, Ibid.

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Otro elemento que también vino a tratar de consolidar al organismo fue la consideración de que la Comisión debía contar con el personal administrativo y profesional necesario para el cumplimiento de sus funciones, el que debía sujetarse a las normas estatutarias correspondientes.84 Ya no sería el Secretario General de Gobierno quien presidiera la Comisión, sino que en ésta ocasión se estableció que el Comisando del Poder Ejecutivo sería designado por el gobernador, nombramiento para quien debía fungir como presidente. Los comisionados del Poder Legislativo, serían diputados, uno de ellos propuesto por la mayoría del Congreso, y el otro sería designado de entre la propuesta de la minoría parlamentaria. Los comisionados de las Ayuntamientos del área rural eran elegidos mediante la mayoría de los presidentes municipales. Se daba la libertad a los partidos políticos de designar sus propios representantes y renovarlos cuándo ellos quisieran. El secretario técnico tendría que ser designado por el presidente de la Comisión Estatal Electoral.85 En esta legislación electoral se establecían específicamente las funciones tanto del presidente como del secretario técnico por separado de las generales del resto de los demás integrantes de la Comisión Estatal Electoral, situación que plantea mayor especificación y sistematización al trabajo operativo del organismo electoral.86 En cuanto a las Comisiones Distritales y Comités Municipales establece que son los organismos responsables de organizar las elecciones en sus 84

Artículo 34, Ibid. Por cada Comisionado o representante se establecía que debía existir su respectivo suplente, y en caso de ausencia del Presidente, el Secretario Técnico tenía la facultad de sustituirlo. Artículos 35 y 36, Ibid. 86 Artículos del 38 al 40, Ibid. 85

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respectivas circunscripciones.87 La integración estaba definida a partir de un presidente, un secretario y ocho comisionados, todos ellos designados por la Comisión Estatal Electoral, además por los representantes de los partidos políticos. En las sesiones podría asistir un representante del Instituto Federal Electoral, sólo con derecho a voz.88 Muchas de las funciones que antes despeñaba en su conjunto la Comisión Estatal Electoral, como es el caso del registro de los candidatos a diputados, de las formulas a Ayuntamientos en los Municipios, así como expedir las constancias de mayoría a los candidatos triunfantes en el proceso electoral, se atribuyeron desde este momento a las respectivas Comisiones Distritales y Comités Municipales Electorales. Con este marco institucional, mucho más estructurado, se celebraron las elecciones locales en 1992.89 A pesar de los avances registrados hasta aquí, el ambiente de desconfianza seguía persistiendo, hubo señalamientos por parte de la oposición de desventajas en el uso de recursos financieros en las campañas y la disposición de medios escritos y electrónicos de comunicación, así como de uso indiscriminado de recursos provenientes del erario público para favorecer las candidaturas del PRI. Se señaló que aunque se contaba con una legislación que en teoría era más clara, todavía el proceso de toma de decisiones para diseñar las reglas del juego de la contienda política seguía favoreciendo al gobierno y su partido, además que no desmantelaba la posibilidad del clientelismo electoral, todavía muy presente: 87

Artículos 41 y 47, Ibid. Artículos 43 y 49, Ibid. 89 El resultado electoral para la elección de gobernador de 1992 fue el siguiente: PRI PAN R. de Oposición 141,175 37,324 11,812 Fuente: Instituto Estatal Electoral, 2005. 88

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La nueva Ley no establecía los límites de participación del ciudadano que es militante y gobernante. Este detalle fue importante si se considera que la campaña de Otto Granados tuvo como eje conductor la gestoría, una actividad donde el electorado difícilmente se acercaría a un partido de oposición a tramitar la necesidad sabiendo que el PRI, de hecho, tenía el monopolio de esta actividad casi sin restricciones legales de ninguna especie. Las ventajas para el PRI se expresaron en otros ámbitos, como en la designación del dirigente de la Comisión Estatal Electoral...90

El hecho que el gobernador en turno todavía tuviera la facultad de nombrar al presidente de la Comisión, hacia desconfiar a la oposición de que los intereses a los que a fin de cuentas obedeciera fueran los del mismo gobernador y su partido. Lo mismo sucedió con los demás integrantes de la Comisión, el peso de los representantes afines al PRI fue aún la mayoría: Un secretario técnico nombrado por el presidente (nombrado a su vez por el gobernador), un representante del Legislativo priísta, además los dos representantes de los Ayuntamientos, además del representante partidista. Evidentemente esta es una legislación mucho más elaborada, la influencia del diseño legal e institucional que en términos nacionales se estaba dando con el COFIPE y el IFE, era directa. Hay elementos que antes no estaban considerados, tales como: una definición clara de lo que es la campaña electoral,91 el procedimiento para la integración y funcionamiento de las Mesas Directiva de Casilla, el registro de los representantes de los partidos políticos, sus obligaciones

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Andrés Reyes Rodríguez, Op. cit., 2004, p. 296. “La campaña electoral, para los efectos de esta Ley, es el conjunto de actividades llevadas a cabo por los candidatos de los partidos políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para la obtención del voto. Deberán propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado, de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, en la plataforma electoral que para la elección en cuestión hubieren registrado”. Artículo 89, Ibid. 91

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y derechos el día de la jornada electoral, la publicación de resultados electorales, y la actuación de los Actuarios Electorales.92 Desde este momento, los partidos políticos nacionales no tendrían que acreditarse ante la Secretaría General de Gobierno, sino ante la Comisión Estatal Electoral, lo que claramente fortaleció la autoridad de esta última ante los actores partidistas locales, no sólo en torno a las actividades del proceso electoral, sino en su ejercicio político cotidiano. El sistema de representación se modificó al integrar ahora al Poder Legislativo con dieciséis diputados electos por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, donde ocho corresponderían a la capital del estado, y los otro ocho a cada uno de los municipios restantes, además de siete diputados de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal cuya demarcación era el mismo estado.93 Un año después, en 1992, se aprobó la creación de dos nuevos municipios —San Francisco de los Romo y El Llano—, con lo que al Congreso se le adicionaron dos diputados más de mayoría relativa. Por esta razón, la LV Legislatura estuvo integrada por veinticinco diputados. A los Ayuntamiento se les ratificó su composición a partir de fórmulas encabezadas por el presidente municipal, síndicos de regidores electos por el principio de mayoría relativa, y hasta por tres regidores de representación proporcional, pero diferenciando el número de integrantes al establecer que para

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Los Actuarios Electorales se integraban como auxiliares de las autoridades electorales en el desarrollo de sus actividades, de manera previa y el mismo día de la elección. Título segundo, Ibid, 1991. 93 Artículo 9, Ibid.

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la capital le corresponderían diez regidores y dos síndicos, y para el resto de los municipios del estado, cinco regidores y un síndico.94

El cambio político en Aguascalientes La reforma del inicio de la alternancia En 1994 se celebró una elección presidencial realmente reñida. Las condiciones específicas en el marco institucional electoral federal habían evolucionado aun punto tal que el reconocimiento internacional se había manifestado en muchas ocasiones. Ernesto Zedillo y sus más de 17 millones de votos en todo el país vinieron a dar nuevos bríos a la legitimidad del sistema político mexicano encabezado por la institución presidencial y el Partido Revolucionario Institucional, pero las condiciones particulares de cada entidad, aunado a la crisis política y económica de ese año, aceleraron el cambio político registrado en muchas partes del país. Aguascalientes no fue la excepción, la elección del 5 de agosto de 1995 significó el inicio de la alternancia y el desmantelamiento del sistema político de partido dominante. El Partido Acción Nacional triunfó en los municipios de Aguascalientes, Calvillo, Cosío y Rincón de Romos, consiguiendo además la mayoría relativa en el Congreso local, inaugurando en este sentido el primer gobierno dividido después de la hegemonía priísta que por cerca de cincuenta años había prevalecido en Aguascalientes. Los acuerdos nacionales entre las distintas fuerzas políticas para construir condiciones cada vez más democráticas, y que modificaron la legislación electoral federal en 1994, contagiaron el clima político local e inspiraron a los partidos para

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Artículo 11, Ibid.

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hacer los mismo en Aguascalientes.95 Así, el 6 de noviembre del mismo 1994 se suscribió un acuerdo entre los partidos representados en el Congreso local en la que se convocaba a una “Consulta Pública para la Reforma del Estado”, la cual contó con una amplia participación de actores del ámbito político, académico y social de Aguascalientes.96 El resultado de la consulta fue analizado por el Congreso y las reformas fueron publicadas el 15 de enero de 1995. La función pública de organizar las elecciones se sigue otorgando al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo, los partidos políticos y los ciudadanos. Los nombres de los organismos electorales locales responsables del ejercicio de esta función cambiaron a: Consejo Estatal Electoral (CEE), Consejos Distritales Electorales y Consejos Municipales Electorales, y Mesas Directivas de Casilla.97 El Consejo Estatal Electoral mantuvo su carácter público, autónomo, y personalidad jurídica propia que ya se le había otorgado en la otrora Comisión, así como sus principios rectores. El CEE se integró en está primer a ocasión por siete “consejeros ciudadanos”, de los cuales uno representaba al Poder Ejecutivo. A parte también lo integraron con dos consejeros del Poder Legislativo, y un consejero representante de cada uno de los partidos políticos acreditados en el estado. Se estableció además, como ocurría en la anterior legislación, que por cada nuevo consejero represente de los partidos políticos al exceder el número de siete, se

95 Después del levantamiento zapatista en Chiapas y del asesinato del candidato presidencial priísta Luis Donaldo Colosio, la principal consigna por las fuerzas políticas fue la de ‘desparcializar’ el órgano electoral, a partir de ello se logró el consenso a través del Pacto para la Paz, la Justicia y la Democracia de enero de 1994, que incluso, inventó dos verbos: se trataba de ‘despartidizar’ la función electoral, al tiempo que se ‘ciudadanizaba’ el órgano electoral. 96 Los foros se realizaron en el Palacio Legislativo del 9 al 16 de diciembre de 1994. Congreso del Estado de Aguascalientes, “Presentación”, Constitución Política del Estado y Ley Electoral de Aguascalientes, Consejo Estatal Electoral de Aguascalientes, México, 1995. 97 Artículo 37, Ley Electoral del Estado de Aguascalientes, 1995.

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nombraría un nuevo consejero ciudadano. Se integró la presencia de un secretario técnico y un vocal del IFE, todos con derecho voz y a voto, con excepción del vocal del IFE y los consejeros representantes de los partidos políticos, quienes sólo tendrían derecho a voz en la sesiones del CEE. Se vuelve hacer mención del cuerpo administrativo y profesional que el CEE debería de contar para el cumplimiento de sus funciones, el cual debería estar sujeto también a las normas estatutarias correspondientes. 98 El consejero del Poder Ejecutivo sería designado por el Gobernador de entre los consejeros ciudadanos, y él fungiría como presidente del CEE. Los consejeros del Poder legislativo serían dos diputados, uno de la fracción parlamentaria mayoritaria y el otro nombrado por la primera minoría.99 Los consejeros ciudadanos serían propuestos por el Congreso, electos mediante el voto de las dos terceras partes de los miembros del pleno, nombrando cuatro suplentes generales. Si en una primera votación no se obtenía la mayoría requerida, se procedería al nombramiento por medio de insaculación. Para poder ser nombrado consejero ciudadano, lo candidatos debían cumplir los siguientes requisitos: ser ciudadano mexicano en pleno goce de sus derechos políticos y civiles, nacido en Aguascalientes, o con una vecindad mínima anterior al día de su designación de cinco años; estar inscrito en padrón electoral y contar con la respectiva credencial para votar con fotografía; tener treinta años o más el día de la designación; poseer título a nivel licenciatura con antigüedad mínima de cinco años; no haber sido condenado por delito intencional 98

La residencia permanece en la capital del Estado, y se señala el mes de marzo, durante sus diez primeros días como el tiempo para que empiece a funcionar para la preparación del proceso electoral. Se sesionaría una vez por mes desde la fecha de su instalación —los primeros diez días del mes de marzo del año de la elección— y hasta que se termine proceso electoral, y después de este periodo se sesionaría cada ves que el presidente del CEE lo determine, o fuera convocado por la mayoría de los miembros. Artículos 39 y 40, Ibid. 99 Artículo 41, Ibid.

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alguno; no desempeñar en ese momento ni haber desempeñado cargo en el comité ejecutivo estatal o equivalente, de un partido político o cualquier otro tipo de organización social en los últimos cinco años anteriores a la fecha de la designación; no tener ni haber tenido cargo alguno de elección popular, en los últimos cinco años anteriores a la fecha de la designación ; y ser de reconocida honorabilidad.100 Los representantes de los partidos políticos serían nombrados por los propios partidos. El caso de las ausencias del presidente, la suplencia recaía en el secretario técnico. Cuatro cosas resultan innovadoras: El CEE debía fijar el ámbito territorial de los distritos uninominales y sus cabeceras; declarar la validez para la elección de diputados de representación proporcional; acreditar a observadores electorales así como a visitantes nacionales y extranjeros para vigilar todo el proceso electoral y;101 la posibilidad de establecer los topes de gastos de campaña de la elección de Gobernador, Ayuntamientos y Diputados. Los Consejos Distritales y Municipales Electorales estarían integrados por un presidente, un secretario y siete consejeros ciudadanos, con derecho a voz y voto, todos ellos designados por el CEE. Se sumaría un representante de cada uno de los partidos políticos, sólo con derecho a voz, al igual que el representante del IFE.102 Estos consejos conservaron las funciones de recibir y dar el registro a los 100

Artículo 43, Ibid. La Ley Electoral debió de conceptulizar la figura del Observador Electoral, quien específicamente sería el “ciudadano mexicano empadronado en el Estado de Aguascalientes, que acreditado por el Consejo Estatal Electoral participe con ese carácter en los actos de preparación y desarrollo de los procesos electorales estatales”. Artículo 6, Ibid. 102 Para ser miembros de estos Consejos, únicamente se solicitaba ser ciudadanos en ejercicio de sus derechos políticos, ser nativo del Estado o con una residencia no menor de tres años al día de la jornada electoral, ser de reconocida honorabilidad y poseer suficientes conocimientos para el desempeño de sus funciones. 101

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candidatos de sus circunscripciones y el de otorgar las constancias respectivas a los triunfadores de cada elección.103 Más allá de las reformas a los órganos electorales resalta el regreso del primer domingo de agosto como fecha para celebrar las elecciones, y los cambios relevantes al Legislativo en torno a su composición y funciones en materia electoral, fechas de instalación y periodos ordinarios de sesiones, integración de los Ayuntamientos, y facultades y obligaciones del gobernador en torno a los procesos electorales. Desde este momento, el Congreso del Estado estaría integrado por los dieciocho diputados de mayoría relativa —ya contemplados desde la anterior reforma y producto de la integración de los dos nuevos municipios—, pero ahora sería nueve los diputados de representación proporcional para sumar un total de veintisiete legisladores locales.104 El Congreso a partir de este momento únicamente se convertiría en Colegio Electoral para calificar la elección de gobernador, aunque el CEE le tocaría entregar la constancia de mayoría. En ese mismo sentido se le encargó a la Diputación Permanente recibir el expediente de la elección para gobernador, para el sólo efecto de turnarlo al pleno erigido en Colegio Electoral para su calificación.105 La fecha de instalación del Congreso quedó para cada tres años el 15 de noviembre, con dos periodos ordinarios de sesiones cada año. El primer periodo correspondiente al primer año iniciaría ese 15 de noviembre y hasta el 31 de 103

Artículos 77 al 50, Ibis. Para poder acceder a los diputados de representación proporcional los partidos políticos debían inscribir candidatos en por lo menos doce de los dieciocho distritos uninominales y una votación mínima del 2% del total. 105 Artículo 17-D y artículo 29-V, Constitución Política del Estado de Aguascalientes, 1995. 104

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enero. El segundo y tercer año del periodo constitucional, el Congreso debía estar reunido para celebrar su primer periodo el 15 de octubre y hasta el 31 de diciembre terminaría, y el segundo periodo del 15 de abril al 30 de junio.106 Para el caso de los Ayuntamientos se estableció que para el municipio de Aguascalientes le corresponderían diez regidores y dos síndicos por el principio de mayoría relativa, y hasta seis regidores de representación proporcional distribuidos únicamente entre los partidos políticos que no hubieras obtenido el triunfo (tres más que la legislación anterior), y para el caso del resto de los municipios cinco regidores y un síndico de mayoría relativa y hasta tres regidores de representación proporcional también para los partidos minoritarios.107 Merece mención a parte la consideración en la legislación electoral del financiamiento público a los partidos políticos. Ya se mencionaba en el apartado anterior que una de las principales críticas al diseño institucional electoral con el que se participó en 1992, fue que la condiciones de competitividad habían sido aún muy inequitativas, favoreciendo a los candidatos del PRI. Para esta reforma que serviría de marco para la elección intermedia de 1995 se incluyó un apartado dedicado al financiamiento público. Las disposiciones generales para esto consideraban que el Congreso debía aprobar la partida en el presupuesto de egresos del Estado, el cual se determinaría por el CEE, a partir del costo estimado para la realización de la última campaña electoral. El reparto del monto estimado tendría la siguiente estructura: 5% para cada uno de los partidos que hayan obtenido el 2% o más de la votación total emitida en la última elección para diputados; y la cantidad restante se distribuiría 106

Anteriormente la Constitución Política de Aguascalientes establecía que la fecha de instalación del Congreso era el primero de noviembre del año de la elección, con un solo periodo ordinario de sesiones comprendido ente el primero de noviembre y el 15 de marzo. Constitución Política del Estado de Aguascalientes, 1985. 107 Artículo 17, Ley Electoral del Estado de Aguascalientes, 1995.

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de acuerdo al porcentaje de votos alcanzado por los partidos en la elección inmediata anterior. El resultado significó toda una revolución que llevó a un nuevo equilibrio político y que por naturaleza tendría que ser diferente ante esta correlación de fuerzas, nuevos actores con poder de decisión en una de las principales instituciones del sistema política como lo es el Congreso,108 y gobiernos municipales con otro perfil, incluyendo el de la capital —el cual concentra más del 75% de la actividad económica, y por ende social y política—, darían un escenario diferente al que se venía presentado. La dinámica transformadora en lo político que se fue generando con las reformas electorales de los últimos veinte años, estaban configurando en este momento un nuevo escenario político

1998: un paso decisivo a la autonomía del órgano electoral Aguascalientes en 1998 confirmó el cambio político iniciado en las elecciones anteriores. Los resultados electorales de 1998 son contundentes. El PAN ganó con abrumadora mayoría con respecto al PRI y los demás contendientes.109 A parte de lograr el triunfo en la primera magistratura del Estado, el PAN en Aguascalientes ganó —aunque de una manera más cerrada— la mayoría de los Ayuntamientos, con excepción de Rincón de Romos, el Llano, Cosío, San José de Gracia y Pabellón de Arteaga en los cuales el PRI recuperó terreno y mantuvo otros. 108

En la LVI legislatura (1995-1998), el PAN logró obtener catorce diputados, ya que triunfó en siete de los ocho distritos uninominales del municipio de Aguascalientes, así como los distritos de Calvillo, Cosío y Rincón de Romos, por lo que se le asignaron cuatro diputados de representación proporcional. El PRI al ganar en el resto de los ocho distritos uninominales y al asignarle tres de representación proporcional llegó a once diputados. La reforma electoral, al incluir un aumento de la representación a veintisiete diputados —dos más—, los restantes tres diputados de representación proporcional se les entregaron al PRD, al PT y al Partido Cardenista. 109 El resultado electoral para la elección de gobernador en 1998 fue: PRI PAN R. de Oposición 130,592 182,362 30,294 Fuente: Instituto Estatal Electoral, 2005.

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Acción Nacional obtuvo la mayoría en el Congreso local, con doce diputados de mayoría relativa y cuatro por el principio de representación proporcional para un total de dieciséis, en cambio el PRI obtuvo seis diputados de mayoría relativa, más cuatro de representación proporcional para llegar a diez, y el PRD obtuvo un escaño por el principio de representación proporcional. Antes, en 1996, nacionalmente se había concretado la llamada “Reforma Electoral Definitiva”, en la cual se da un paso sumamente importante hacia la consolidación democrática al otorgarle al organismo electoral federal mayor autonomía, lo cual directamente trató de incidir en la confianza ciudadana. El principal cambio en esta reforma fue la salida definitiva del Secretario de Gobernación del Consejo General del IFE, y en ese sentido, la influencia directa del gobierno en las elecciones. Desde ese momento el presidente del Consejo sería elegido por los mismos miembros del Consejo General, los Consejeros Electorales. Muchas de estas reformas, por su trascendencia, fueron adoptadas por los estados, sobre todo en materia de “ciudadanización” del órgano electoral y de financiamiento hacia los partidos políticos. En este último sentido, la base fue consolidar el sistema de financiamiento público sobre el privado. En Aguascalientes, la reforma con respecto al organismo electoral local siguió las siguientes directrices: Al Consejo Estatal Electoral aparte de otorgar le el carácter de autónomo y público, se menciona que su funcionamiento deberá ser bajo los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, independencia y objetividad.110

110

La independencia encuentra significado en tanto no estar subordinados más que a la ley; independencia en cuanto a la capacidad de acción y decisión; independencia, finalmente, como

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El Consejo estaría integrado por siete “Consejeros Ciudadanos” que durarían en su cargo dos años (reelegibles para un periodo más);111 un consejero presidente que sería electo por los propios miembros del Consejo, de entre los propios consejeros ciudadanos que lo integran; un consejero representante de cada uno de los partidos políticos nacionales acreditados ante el CEE; un secretario técnico (que deberá cumplir con los requisitos de elegibilidad de los consejeros ciudadanos), y un vocal del IFE. Todos los consejeros incluido el presidente concurren con voz y voto, los demás integrantes concurren sólo con voz. El presidente tiene voto de calidad.112 Los consejeros ciudadanos se elegirían por mayoría calificada de los miembros del Congreso local, de entre las propuestas que le presentan los mismos diputados. Si en la primera votación no se obtuviera esa mayoría, se podría ratificar por medio de mayoría absoluta a los anteriores Consejeros, y sí tampoco se logra esa mayoría se procedería a designarlos mediante insaculación. El Secretario técnico sería elegido por el propio Consejo a partir de una terna que presenta el presidente del Consejo.113 Los Consejos Distritales y Municipales Electorales se les otorgó el carácter de autónomos en su funcionamiento y de independencia en sus

instrumento y vía para acceder a la legitimación y credibilidad de los órganos y procesos electorales. 111 “Los consejeros ciudadanos debían ser personas de espíritu cívico que, en el marco de la imparcialidad, serían conocedores de la política pero ‘apartidarios’, a la vez conocedores de las leyes electorales”. Tulio Arroyo y Juan J. Morales, El nuevo rol de los consejeros ciudadanos en la función electoral, mimeo, 1998. 112 Artículo 40, Ley Electoral del Estado de Aguascalientes, 1998. 113 Por cada propietario de los consejeros ciudadanos se elegiría también su suplente. Artículo 41, Ibid.

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decisiones. En cuanto a las características de su integración y funciones no se cambia nada con respecto a la legislación anterior.114 El

financiamiento

público

también

sufrió

cambios

importantes,

evidentemente influenciado por la reforma nacional de 1996. Se determinó que el financiamiento estaría compuesto por dos partes: la primara del 25%, destinada al fortalecimiento de los partidos; y la segunda del 75%, a distribuirse según el criterio de estricta proporcionalidad a las votaciones obtenidas por cada partido político en la elección anterior. La primera parte del 25% se distribuiría de manera equitativa entre todos los partidos políticos registrados. La segunda porción, se distribuiría de manera diferenciada: el 36% de los recursos se enterraría a los partidos de manera proporcional, de acuerdo a los resultados electorales de la elección inmediata anterior para Gobernador; el 32% también proporcionalmente pero a partir de la elección anterior de Diputados; y el 32% a partir de la elección de Ayuntamientos.115 El financiamiento privado no podía sobre pasar el 10% del monto del financiamiento público estatal. Esto último es de trascendencia, ya que se confirmaba la importancia del financiamiento público sobre el privado, tal y como se había considerado para el orden federal recientemente, tratando de buscar controlar más la procedencia de los recursos utilizados en las contiendas electorales, y en ese sentido asegurar que los intereses en disputa no fueran a comprometerse a intereses privados. Para ello también se estableció en la legislación que el CEE nombraría una Comisión de Fiscalización de los Recursos, de entre sus integrantes, para llevar a cabo esta importante tarea.

114 115

Artículos del 47 al 59, Ibid. Artículo 28, Ibid.

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En términos de la justicia electoral, se crea Tribunal Local Electoral del Poder Judicial del Estado, haciendo como en el orden nacional: regresar la función de impartición de justicia al cuerpo judicial del estado para su “no” uso político, ya que la solución de los conflictos electorales ha transitado del sistema político, pasando por el sistema administrativo para llegar en la actualidad a un sistema jurisdiccional de solución a los litigios electorales.

2000: La Codificación Electoral y el Instituto Estatal Electoral El candidato panista Vicente Fox Quezada triunfó en las elecciones presidenciales del 2 de julio de 2000, terminado así con una historia de más de setenta años de prominencia nacional de un sólo partido. El tortuoso camino de la reforma electoral en México iniciada en 1977 y que se prolongó hasta 1996, fue el marco institucional que permitió un clima de confianza y tranquilidad con lo que se desarrolló esta elección histórica. Aguascalientes que ya había pasado por esto a escala local, con le triunfo del empresario Felipe González en 1998, incitaba a impulsar transformaciones al marco institucional electoral. Es así como el 28 de octubre de 2000 se publicó el nuevo Código Estatal Electoral del Estado de Aguascalientes, con reformas importantes y trascendentales. La primera de ellas tiene que ver con la transformación del Consejo Estatal Electoral, en el ahora Instituto Estatal Electoral (IEE). El status de Instituto supondría un nivel mayor de sistematicidad de las funciones del organismo electoral, y por ende mayor independencia y autonomía. Al IEE se le define como organismo público ciudadanizado, de carácter permanente, autónomo en su funcionamiento e independiente en sus decisiones, con personalidad jurídica y patrimonio propio, depositario de la función pública electoral, que actuaría bajo

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los principios rectores de certeza, legalidad, imparcialidad, independencia y objetividad. El Consejo General del IEE se integraría por siete consejeros ciudadanos que durarían en el encargo siete años. El Congreso reemplazaría cada año al consejero ciudadano con mayor antigüedad en su encargo.116 Se nombraría un consejero presidente electo por el pleno del Consejo General de entre los propios consejeros ciudadanos, quienes además debían nombrar un secretario técnico para apoyar al propio Consejo. También, los partidos políticos designarían un representante ante el Consejo General, quienes concurrirían con voz, pero no con voto. El IFE designaría un vocal, quien también sólo concurriría con voz.117 Al Instituto para su funcionamiento se estableció que contaría permanentemente con dos órganos ejecutivos y técnicos para el apoyo en sus funciones: la Dirección de Capacitación y Educación Cívica, así como con una Dirección Administrativa.118 En este mismo sentido se establecieron las bases para la organización del servicio profesional electoral, al cual se le debería diseñar un reglamento específico, diseñado por la Secretaría Técnica y procurado por la Dirección Administrativa. Los Consejos Distritales y Municipales Electorales serían los órganos responsables de organizar las elecciones en sus respectivas demarcaciones, con integración y funcionamiento sólo para el proceso electoral. Las especificidades de esto eran muy similares a las que se venían manejando en las anteriores legislaciones electorales. Sólo se especifican con más detalle las facultades y

116

Los consejeros ciudadanos debían estar nombrados por el Congreso por mayoría calificada. Artículo 65, Código Electoral del Estado de Aguascalientes, 2000. 117 Artículo 64, Ibid. 118 Artículo 71, Ibid.

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atribuciones tanto del presidente, como del secretario de los correspondientes Consejos Distritales o Municipales.119 Por tratarse de un Código que trata de agrupar varios elementos jurídicos e institucionales de la función y procedimientos electorales, éste en definitiva es un ordenamiento legal mucho más completo que los anteriores instrumentos. En este sentido también es necesario resaltar las siguientes innovaciones: Se amplía la aplicación del Código no sólo al organismo electoral en su conjunto (IEE y su Consejo General, Consejos Distritales y Municipales, y Mesas Directivas de Casilla), sino al Congreso local, al Supremo Tribunal de Justicia del Estado y al Tribunal Local Electoral del Poder Judicial del Estado. Se amplia la normativización de las actividades de los observadores electorales locales, nacionales e internacionales, de forma más clara y precisa. Se crea una normativización para el uso del Referéndum y Plebiscito, aunque aún muy general e imprecisa.120 Se amplía la representación política en los municipios de más de treinta mil habitantes a seis regidores y un síndico de mayoría relativa, con hasta seis regidores de representación proporcional, y para los demás municipios de cinco regidores y un síndico, con tres regidores de representación proporcional. Para el caso de la capital queda como estaba antes, con diez regidores y dos síndicos, con hasta seis regidores de representación proporcional. Para el fortalecimiento del sistema de partidos se refuerza el sistema de prerrogativas de acceso a la radio y televisión al establecer el derecho de 60

119 120

Del artículo 75 al 89, Ibid. Artículo 12 y del artículo 114 al 118, Ibid.

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minutos mensuales para cada partido en tiempo de transmisión en época de campaña y de 45 minutos en año no electoral. En la parte del financiamiento, fiscalización y topes de campaña se establece una normativización más amplia: (a) Para el financiamiento público se especifican los tiempos en los que el IEE deberá entregar a la Secretaría de Finazas el estudio correspondiente al monto de lo que se prevé pudiera ser entregado a los partidos, dicha fecha se establece para el mes de septiembre de cada ejercicio presupuestal. El financiamiento público estaría estructurado en dos porciones: la primera del 30% distribuida igualitariamente entre los partidos que hubiesen obtenido el 2% de la votación en la elección local pasada, y la segunda del 70% entregada a los partidos de forma proporcional de acuerdo a los resultados electorales de los comicios para Gobernador, Diputados y Ayuntamientos, correspondiendo a cada una el 36, 32 y 32 % respectivamente. El dinero a los partidos políticos se les sería entregado en cantidades parciales mensuales al representante del partido ante el Consejo. En año electoral, el financiamiento se incrementaría un 50%, aplicando para su distribución el mismo criterio de proporcionalidad definido anteriormente.121 El financiamiento privado no podría superar el 10 % del financiamiento público. (b) Se considera el autofinanciamiento para los partidos políticos. El autofinanciamiento es considerado aquel recurso que pueden hacerse llegar los partidos a través de las cuotas de sus militantes, obligatorias o voluntarias, u obtenidos a través de actividades tales como sorteos,

121

Artículos del 41 al 46, Ibid.

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publicaciones, rendimientos financieros. El autofinanciamiento no podría superar el 50% del financiamiento público estatal.122 (c) A efecto de fiscalizar se mantiene la Comisión de Fiscalización de los Recursos por parte del IEE, licitando el trabajo operativo a un despacho privado de auditores. Al Consejo General le tocaría establecer las sanciones respectivas a los partidos que hubiesen caído en irregularidades. (d) En cuanto a los gastos de campaña, se establece que los rubros en los que se dividirían estos sería: propaganda electoral, financiamiento de actividades de campaña, y gastos de propaganda de prensa, radio y televisión. Los topes máximos se calcularían a partir de multiplicar por el 2.5 el costo mínimo determinado por el Consejo General del IEE para cada una de las campañas de Gobernador, Diputados y Ayuntamientos. Aquellos partidos que sobrepasarán el tope máximo se harían acreedores a las sanciones establecidas por el propio Consejo. Mención a parte se merece la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Aguascalientes, ya que este ordenamiento es un complejo conjunto de instrumentos para darle mayor certidumbre y legalidad a los procesos electorales. Sin duda, un gran avance del marco institucional electoral en Aguascalientes para dar solución a los litigios electorales. A partir de este momento, al lado de unas reglas comunes, aplicables a todos los medios de impugnación en su trámite, sustanciación, resolución y notificación, aparecen reglas específicas aplicables a cada uno de los procedimientos impugnativos.

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Artículo 47, Ibid.

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El marco institucional electoral actual Previo a la elección general local de 2004, el gobernador Felipe González publica nuevas reformas a la legislación electoral. La aprobación por parte del Congreso local se dio el 12 de septiembre de 2003. Si bien el Código Electoral de 2000 era un instrumento legal mucho más amplio de lo que se había tenido antes, se dejaron oír varias voces de los actores políticos en el sentido de que era necesario avanzar en pequeñas cuestiones que en las negociaciones anteriores no habían podido ser consideradas y que sobre todo limitaban la participación de los ciudadanos, y era necesario profundizar en ciertos aspectos que tanto autoridades, como candidatos y partidos debían observar en el proceso electoral. El proceso electoral de 2001 había confirmado la pluralidad política del estado, con lo que se produjo una LVIII Legislatura de gobierno dividido,123 lo que dio pie a un debate mucho más intenso y profundo, y en ese ánimo se negoció una nueva legislación electoral. De la actual legislación electoral resaltan las siguientes innovaciones: Los siete consejeros ciudadanos del IEE duraran en su encargo cuatro años, pudiendo ser reelectos por una sola ocasión. Por todo lo demás queda igual que el Código anterior, incluso la ambigüedad para el nombramiento de los suplentes. Se agrega la Dirección Jurídica como órgano ejecutivo y técnico del IEE, sumándose a la actividad ya realizada por la Dirección de Capacitación y 123

La LVIII Legislatura estuvo conformada por diez diputados del PAN, producto de sus siete triunfos en distritos uninominales y sus tres legisladores de representación proporcional; doce del PRI, producto de sus nueve triunfos en distritos de mayoría y sus tres diputados de representación proporcional; dos diputados del PVEM, producto de su triunfo en el municipio de Rincón de Romos, más su diputado de representación proporcional correspondiente; lo mismo que para el PT, quien obtuvo la mayoría en el municipio de San José de Gracia y obtuvo su diputado extra de representación, y el PRD, partido que sólo se le entregó un diputado de representación proporcional.

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Educación Cívica y la Dirección Administrativa. A su vez, se describen las atribuciones específicas de cada una de estas instancias organizacionales y la forma de nombrar a sus titulares, quien están exentos de pertenecer al servicio profesional electoral. Se suprimen los Consejos Municipales Electorales como organismos intermedios entre el Consejo General y las Mesas Directivas de Casilla. Se conservan únicamente los Consejos Distritales Electorales quienes deberán validar tanto el cómputo de la elección para diputado, como las municipales, con excepción de la capital que le tocaría ditrectamente al Consejo General del IEE. La aplicación del Código se extiende a las Agencias del Ministerio Público Especial para los Delitos Electorales y a los Tribunales del Fuero Común, además de los actores ya mencionados en el anterior Código (IEE, Congreso, Supremo Tribunal de Justicia, Tribunal Local Electoral), ya que esté nuevo Código deroga la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral para incluir sus figuras y procedimientos en el mismo instrumento. Se norma de manera más amplia el apartado de prerrogativas y acceso a la radio y televisión, especificando el tiempo a otorgar por las televisoras y radiodifusoras a cada partido político (60 minutos mensuales), y obligando a los mismos partidos a utilizar por lo menos la mitad del tiempo disponible en difundir los contendidos de sus plataformas electorales. Se específica el tiempo mínimo de duración de los promocionales (20 segundos) en radio y televisión, y se especifica que los tiempos designados para la difusión de los mensajes de los partidos y del propio IEE tienen preferencia en el tiempo estatal en radio y televisión oficiales. Una cuestión importante es la limitación que se da a los partidos políticos para

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asignar sólo el 20% del financiamiento público en contratación directa de transmisión de promocionales en radio y televisión.124 En cuanto al financiamiento público, el privado, el autofinanciamiento y la fiscalización hay transformaciones en varios aspectos: (e) La base para realizar el cálculo de los montos a entregar a los partidos políticos. A partir de este momento el cálculo se hace considerando los costos mínimos de una campaña para Diputado multiplicando por el número de integrantes del Congreso, de una campaña para Gobernador del Estado, y de una campaña para integrar un Ayuntamiento multiplicado por el número de municipios en Aguascalientes. Para sacar el monto del proyecto de financiamiento público se hace la suma del resultado de la operación anterior, multiplicada por el número de partidos políticos acreditados en el estado.125 (f) La fecha para que el presidente del IEE entregue al gobernador el proyecto de presupuesto de operación del órgano electoral y del financiamiento público. Primero el presidente del IEE somete a consideración el proyecto al Consejo General en el mes de agosto de cada año. Después de aprobado, el presidente envía al Ejecutivo el proyecto para ser considerado el Presupuesto de egresos, a más tardar el mes de septiembre. (g) El porcentaje de las porciones en las que está dividido el financiamiento público también cambia. La primera, destinada a fortalecer el sistema de partidos, sería ahora del 35%, la cual se entrega de forma igualitaria a los partidos políticos que hubiesen obtenido el 2.5% de la votación en la 124

Artículo 26, Código Electoral del Estado de Aguascalientes, 2003. El responsable de hacer el estudio es el presidente del IEE, quien tomará como base los costos mínimos para cada tipo de campaña aprobados para el año inmediato anterior, deflactándolos con el índice nacional de precios al consumidor. Artículo 28, Ibid. 125

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elección local inmediata anterior. En este mismo rubro, se prevén dos cosas que antes no estaban consideradas: a los partidos políticos que no alcanzarán este porcentaje mínimo de votación, de la porción señalada se calcula un 5%, el cual se les quitará y les será entregado a los demás partidos, y en el caso de registro de nuevos partidos políticos nacionales, a estos se considera que se les entregará el 1% calculado con respecto al monto de esta primera porción de 35%. La segunda, del 65%, sería entregada a los partidos políticos de acuerdo a los resultados electorales de los comicios inmediatos anteriores para Diputados de mayoría relativa.126 Se considera además, que aquellos partidos políticos que no registren candidatos en por lo menos 6 municipios para renovar Ayuntamientos y en 12 distritos uninominales en la elección de diputados, no se les será entregado su financiamiento público. (h) En caso de la pérdida de registro de algún partido político nacional, se considera que el financiamiento público estatal queda suspendido de inmediato. (i) Se define más ampliamente lo que se considera financiamiento privado. Se considera hay dos modalidades de financiamiento privado: el hecho por la militancia y el de simpatizantes. Para el primero de ellos se señala todo un conjunto de disposiciones que los partidos deben instrumentar al interior para tener claridad en torno a los montos que se aportan por esta vía. Lo mismo ocurre con disposiciones que los partidos deben observar para el registro del financiamiento por parte de personas físicas o morales simpatizantes.127

126 127

Artículo 30, Ibid. Artículos 35 y 36, Ibid.

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(j) El autofinanciamiento se especifica como todos aquellos ingresos que los partidos obtengan de sus actividades promocionales, tales como conferencias, espectáculos, juegos y sorteos, eventos culturales, ventas editoriales, de bienes y propaganda utilitaria, entre otros.128 (k) En torno a los topes de gastos de campaña también se profundiza en los procedimientos que deberán seguir las autoridades electorales para determinar los topes máximos. Se especifican los elementos que comprenderán los topes máximos, tales como los gastos en propaganda, gastos operativos de campaña y los gastos de propaganda en prensa, radio, televisión, Internet y medios cibernéticos. Se especifica y diferencia además el cálculo de los topes para las elecciones de Gobernador, Diputados y Ayuntamientos, así como la especificación de la fechas para que el IEE las determine.129 (l) En la parte de fiscalización, el Código también se vuelve más específico en torno a las cuestiones operativas para su concreción. Determina que la Comisión de Fiscalización de los Recursos del IEE esté integrada con tres consejeros ciudadanos quienes fungirán como presidente, secretario y vocal. Se determinan ciertos criterios que los partidos deben observar para que se de la fiscalización del origen, monto y destino de los recursos, así como las reglas del procedimiento para la presentación y revisión de los informes de los partidos.130 Se regula la posibilidad de acreditar y financiar públicamente a las Asociaciones Políticas Estatales. Se reconoce a estas como formas de agrupación ciudadana para coadyuvar al desarrollo de la vida democrática y la cultura política, así como 128

Artículo 39, Ibid. Artículos del 40 al 44, Ibid. 130 Artículos del 45 al 49, Ibid. 129

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la creación de una opinión pública más informada. En este sentido se específica el procedimiento para obtener el registro como agrupación política estatal, el cual consiste a grosso modo, en presentar una acta constitutiva, debidamente protocolizada ante notario, especificando estructura orgánica y funcional, contar con un mínimo de 700 asociados inscritos en el padrón electoral, los cuales deberán acreditarse en Asamblea General de la asociación ante notario, contar con órgano directivo en el orden estatal, con delegaciones en por lo menos 6 municipios y, de disponer de Declaración de Principios y Estatutos, sí como con una denominación distinta a toda agrupación o partido existente. Se considera que una vez obtenido el registro se gozará del régimen fiscal previsto para los partidos, y del financiamiento público, para el cual se constituirá un fondo del 0.5% del financiamiento público estatal anual que reciben los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias. Ninguna agrupación podrá obtener más del 20% del fondo del financiamiento. El financiamiento privado se regirá igual que el de los partidos políticos.131

131

Artículos del 58 al 63, Ibid.

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Capítulo 4 A manera de conclusión Durante décadas, el cambio político en México, y sin duda también en Aguascalientes, ha estado sustentado en la reforma electoral. El cambio en las reglas de la competencia electoral es el que ha guiado la transición política mexicana en los últimos treinta años, aunque los reclamos de mayor transparencia, competitividad y democracia han estado presentes en casi toda la historia política de México. Desde las reformas de la segunda mitad de la década de los noventa se hablaba de “reformas definitivas”, pero ahora hay nuevos reclamos de adecuación de las instituciones electorales del país. Se habla ahora de “reformas de segunda generación”. Los procesos electorales posteriores a 1997 se vieron favorecidos por organismos electorales “ciudadanizados”, disposición de los partidos políticos más equilibrada de financiamiento público, prerrogativas y acceso a medios de difusión, que sin duda llevaron al cambio político registrado en el 2000. Pero ahora, después del proceso electoral federal de 2003, o de los locales de 2001 y 2004, en donde se ha observado una clara disminución de los índices de participación —en alguna medida relacionado con un sentimiento ciudadano de descalificación hacia la política a partir de una serie de escándalos por el uso indebido de recursos públicos por parte de los partidos políticos nacionales—, la nueva realidad que plantea este escenario político exige reformar el marco institucional para hacer frente a los nuevos fenómenos de descalificación del sistema electoral, tales como: regulación de precampañas, mejor fiscalización del uso de recursos públicos, acceso más equitativo a tiempos televisivos y radiofónicos, acortar los tiempos de campañas, y eficientizar la administración electoral.

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La reforma electoral se hace apremiante además porque una dinámica negativa está dominando los procesos políticos, y es que los actores están más preocupados por los procesos electorales venideros y dejan de lado la discusión de los temas relevantes cotidianos y el mejoramiento de las políticas públicas, es decir, los políticos se han olvidado de gobernar. Los actores políticos están desbocados por la sucesión adelantada, y pretenden no estar regulados por nada. El resultado es claro: “mucha política y pocas o nulas políticas públicas”.132 La política en México ha incorporado nuevas actitudes, valores, nuevas creencias y símbolos. En ese sentido, otro de los elementos negativos de los procesos políticos actuales, es la exaltación a la imagen mediática construida ficticiamente, la cual está privilegiando el uso de la mercadotecnia política, antes que la discusión de programas políticos. Esto está debilitando a los partidos políticos e incentivando la exaltación de la personalidad y los liderazgos mesiánicos. El problema con las precampañas son producto de estas dos dinámicas negativas antes descritas. Los gastos excesivos e inauditables por la autoridad electoral están lastimado seriamente la credibilidad de los procesos electorales por parte de la ciudadanía, quien cada vez está más convencida de que la democracia no la llevará a ningún lado si las cosas no cambian, y nuevas reglas e instituciones son delineadas para asegurar que la propia democracia sea un vehículo efectivo para mejorar su calidad de vida y bienestar. El encarecimiento de la política también es un problema en sí mismo. Esta situación ha sido resultado de nuestra aspiración pasada de tener procesos electorales más competitivos, equitativos y libres de sospecha, pero bajo la mala

132 Juan Luis Hernández, “Las reformas al circuito electoral”, en revista Este País, julio 2004, México, p. 14.

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perspectiva de privilegiar lo económico, o mejor dicho, sacrificarlo. En los procesos electorales de la última década en Aguascalientes, el aumento desmesurado y continuo en el costo de los organismos electorales, del financiamiento de los partidos políticos ha sido una constante, y la problemática se ha tratado de atenuar y resumir en la consideración de que “la democracia cuesta, y cuesta mucho”.133 Los objetivos de una reforma electoral sensata debe cubrir tres aspectos: 1) el mejorar las condiciones de transparencia y rendición de cuentas; 2) reducir el costo de la democracia, y; 3) generar condiciones que incentiven los diálogos y acuerdos. De entrada se debe decir, que estos planteamientos, que genéricamente se engloban en el asunto del financiamiento de los partidos políticos, deben estar contendidos en el texto constitucional local. Pero seguramente la pregunta sería la siguiente: ¿Por qué, si podrían estar contenidos en la legislación secundaria del Código Electoral de Aguascalientes? Pues el contenerlos en el texto constitucional se aseguraría su respeto cabal y se dejaría de lado la interpretación partidista tanto en los cuerpos legislativos como en los deliberativos de los organismos electorales. Por ejemplo, en lo relativo al mejoramiento de las condiciones de transparencia y rendición de cuentas es necesario introducir una definición clara de “precampañas”. Deben ser consideradas expresamente “procesos internos de selección de candidatos de los partidos políticos”, y se debe especificar qué se podrá hacer dentro de esos proceso internos, con lo cual se desprende que el texto constitucional podría aclarar que “los procesos internos de selección de

133 Juan Carlos Gómez Martínez, “¿Cuál debe ser el costo de nuestra democracia?”, en revista Este País, febrero de 2005, México, p. 22.

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candidatos que realicen los partidos políticos se ajustarán a la legislación electoral, y a las normas internas de esos partidos registradas ante los organismos electorales”. Las precampañas que anteceden a los procesos internos deben ser reguladas directamente por el Instituto Estatal Electoral, específicamente en la contraloría de su financiamiento. Esto ha sido altamente polémico, pues se piensa que la regulación de precampañas afecta las libertades de asociación y expresión. Pero es necesario que se regulen estas acciones, pues de lo contrario se está contribuyendo con la desvirtuación de la política y la desconfianza de la población. El IEE tiene que tener elementos de seguimiento y fiscalización de precandidaturas, inclusive las independientes, ya que en ello se está poniendo en juego recursos para promover ideas, compromisos y valores, muchas veces provenientes del erario público. En torno al fortalecimiento de las facultades de fiscalización del organismo electoral local, la propuesta es prohibir expresamente la difusión de propaganda y publicidad públicas en los órdenes de gobierno estatal y municipal durante los procesos electorales. Este es un asunto ampliamente debatido, pero es necesaria su prohibición clara y expresa desde el texto constitucional. En relación al segundo objetivo, el de reducir el costo de la democracia, es necesario eliminar el financiamiento privado. Quizá esto podría parecer más polémico aún, pero es claro que los márgenes que tienen hoy los partidos políticos y sus candidatos para hacer uso de recursos propios son manipulados y mucho de lo que realmente se gasta por esta vía es inmensamente superior a lo declarado ante la autoridad electoral. El mayor gasto de las campañas actuales está en la contratación de espacio de difusión en televisión y radio. Las principales beneficiarias con el aumento del

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costo de nuestra democracia han sido los grandes consorcios televisivos y radiofónicos, con lo cual se hace necesario reformas radicales y claras. La contratación de tiempos de difusión de mensajes de los partidos políticos y sus candidatos en campaña debe ser hecha por la autoridad electoral, distribuyendo los tiempos de forma equitativa y un pequeño porcentaje diferencial de acuerdo a la fuerza electoral de los partidos en elecciones locales recientes. El tiempo de duración de las campañas está ligado a lo anterior, dado que campañas más cortas harán consecuentes menores usos de tiempos en radio y televisión. Las campañas para Gobernador podrían reducirse a 60 días, y las campañas para Ayuntamientos y Diputados locales a 45. El día de conclusión de las campañas podría establecerse para un día antes de la elección, con ningún problema en el resultado final. Debe existir un mecanismo de financiamiento público encaminado al sostenimiento de las actividades ordinarias de los partidos políticos claro y operativamente accesible. La ley debe señalar un monto del financiamiento público, calculado sobre la base de un porcentaje determinado con el salario mínimo vigente en Aguascalientes (a diciembre del último año), multiplicado por el número de ciudadanos que integran el padrón electoral, y de dicha cantidad resultante el 40% será distribuido de forma equitativa entre los partidos políticos reconocidos en el estado, y el resto distribuido de acuerdo a la fuerza electoral demostrado en la última elección. El porcentaje de financiamiento para actividades de obtención del voto en referencia a la elección general, es decir, donde se elige conjuntamente a Gobernador, Diputados y Ayuntamientos, deberá incrementarse 50%, y para el caso de elección intermedia (donde se elige sólo a diputados y ayuntamientos), el incrementó sólo deberá ser del 35%.

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Además, habría que señalar expresamente el porcentaje que se reintegraría a los partidos políticos por concepto de gastos anuales por actividades relativas a educación, capacitación, investigación y tareas editoriales, el cual podría ser del 50% del costo de los gastos ordinario. Por último, en cuanto al objetivo de generar condiciones para incentivar el diálogo y la consecución de acuerdos interpartidistas, es necesario primero, empatar las elecciones locales con las federales. Tal y como está ahora, los años de elección federal determinan también la agenda local, la posibilidad de acuerdos legislativos y la colaboración en la formulación e implantación de políticas entre el estado y los municipios. En Aguascalientes por década se celebran actualmente siete elecciones, entre locales y federales, lo cual en términos reales desgasta a la ciudadanía y aumenta los gastos operativos tanto de organismos electorales, como de partidos políticos. Además, en términos de la dinámica del sistema político, este empate de elecciones ayudará a desincentivar el ‘trapecismo’ de muchos actores políticos locales. Ligado a esto, también sería importante considerar la reelección de presidentes municipales, ya que la posibilidad de gestiones municipales de más largo alcance ayudará positivamente al desarrollo de la región y de la población en términos directos. Esta reelección podría limitarse a tres periodos, lo cual se verá si es útil a lo largo del tiempo. En sí, estas son algunas de las propuestas que se podrían sumar a otras para mejor el desempeño de nuestro entramado institucional electoral en Aguascalientes. La vida política tanto del país como del estado se satura por la dinámica político-electoral, como por las anomalías que se desprenden de ella al no existir límites al comportamiento desbocado y pasional de los actores

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partidarios.134 El nuevo diseño institucional para la política hidrocálida requiere un contenido de viabilidad y congruencia. La política no debe ser la expresión encarnizada por la lucha de los cargos de elección popular. Claro que la democracia requiere de proceso electorales, pero no se termina ahí; de hecho el principal problema es que nos hemos quedado en contemplar la necesidad de ampliar el especio de participación política sólo en las urnas electorales, sin ir más allá, o hacer algo para evitar que nuestra democracia electoral sólo haya contribuido a fortalecer la ‘partidocracia’, politizar las políticas públicas y absolutizar el costo político.135 Hoy necesitamos fincar la democratización en la reducción de los costos de nuestra democracia, teniendo procesos electorales más austeros, que le envíe un claro mensaje a la ciudadanía: la política, a través de las elecciones, no es otra cosa más que la posibilidad de promover la construcción de un Aguascalientes y un país, desde la diferencia, la pluralidad, en la arena de las instituciones y en un marco de gobernabilidad democrática.

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Juan Luis Hernández, Op. cit. P. 14. Ibid.

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