Bajolalupa 3 Descentralizacion

Índice 04

¿HACIA DONDE?

Descentralización: ¿hacia dónde? El problema más serio

es la falta de una conducción institucionalizada.

08 ENTREVISTA “La Desactivación del CND no fue lo más acertado”. El Congresista

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CONFLICTOS SOCIALES

Revista mensual de análisis y propuestas

Conflictos en las regiones. Río Ramis en Puno;

Edición Nº 3 Año 1 Noviembre de 2007

Majaz en Piura; cocaleros... ¡76 conflictos sociales entre activos y latentes!

20 PARTICIPACIÓN CIUDADANA Gobernar es escuchar y compartir

COORDINADOR GENERAL Armando Mendoza [email protected]

La principal característica de nuestros gobernantes es hacer oídos sordos a la población; sin embargo, es necesario que su voz sea escuchada en las decisiones políticas para un buen Gobierno.

EDITORA Magali Zevallos [email protected] En esta edición colaboraron: Gustavo Ávila Javier Azpur Eduardo Barzola Edgardo Cruzado Julio Díaz Palacios Carlos Herz Carlos Monge La Revista Agraria-Cepes

Washington Zeballos, evalúa el proceso de descentralización con el actual gobierno.

10 DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

PRENSA Y COMUNICACIONES [email protected]

El reparto del billete. El reparto del presupuesto público es un tema clave para la descentralización. ¿Cuánto retiene el gobierno central y cuánto reciben los gobiernos regionales y municipios?

14 CANON

El Canon: Realidad y Fantasía. En la distribución del

canon existen fuertes inequidades: sólo 6 departamentos concentran el 70% del total de recursos.

FOTOGRAFÍAS Archivo fotográfico del Diario “La República” CARICATURAS Cortesía: Alfredo Marcos , “Carlín”Tovar

22 ENTREVISTA

“Siempre hemos sabido juntar esfuerzos y recursos”.

Entrevista a Wilbert Rozas, alcalde de la provincia de Anta de la región Cusco, impulsor del presupuesto participativo.

23 ECONOMÍA 27 ZONIFICACIÓN Crecimiento en pocas regiones, para poca gente. ¿Cómo lograr que

los beneficios del crecimiento económico lleguen a todas las provincias?

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INTEGRACIÓN REGIONAL

Como integrar regiones

No siempre los departamentos son lo mejor para promover crecimiento y desarrollo.

2| Contenido

DIRECTOR Pedro Francke [email protected]

Poniendo orden en casa

Sería absurdo explotar una gran mina a tajo abierto en el Valle Sagrado en el Cusco, destino turístico.

29 PROPUESTAS Once propuestas para la descentralización.

Recogiendo las iniciativas planteadas desde los gobiernos regionales y locales y la sociedad civil.

INFOGRAFÍAS Cortesía del Diario La República DISEÑO, DIAGRAMACIÓN Y CUIDADO DE EDICIÓN Enfoque Producciones SAC Teléfono: 2822620 CONTÁCTENOS [email protected] / ventas@ bajolalupa.net VENTAS COOPERACCION, Calle Berlín Nº 1353. Miraflores. Tel: 4465385 IMPRESIÓN: Talleres del Grupo La República Depósito legal: 2007-07864 Editado en Lima, Noviembre de 2007

DESCENTRALIZACIÓN:

RETO POR

ENTENDER Salir de Lima es encontrar rápidamente la pobreza extrema. Los pueblos sin agua ni luz, los campesinos con hambre y frío, los caminos desastrosos, las industrias inexistentes. La descentralización es necesaria para un desarrollo nacional equilibrado y sostenido. Es además indispensable para fortalecer la gestión pública y profundizar la democracia. La descentralización se mantiene desde hace décadas como una demanda de los peruanos, sobre todo aquellos originarios de provincias, de que se redistribuya el poder. Es la promesa incumplida más vieja en el país.

La transición democrática tras el fujimorismo permitió reabrir el camino de la descentralización. Entre el 2001 y el 2002, se inició este proceso con un paquete de normas básicas y la elección de gobiernos regionales. Lamentablemente, en los años posteriores el gobierno de Toledo arrastró los pies. Mantuvo a los gobiernos regionales y municipios escasos de fondos y la transferencia de competencias desde el gobierno central se hizo a cuentagotas. Luego vino una convocatoria a referéndum para la unificación de departamentos en regiones que fue tan mal promovida, que terminó en una derrota completa de esta interesante propuesta el 2005. En la campaña electoral del 2006, sin que este tema fuera central, los diversos candidatos, ratificaron su compromiso con la descentralización. Pocos meses después, el Presidente García anunció un“shock descentralizador” que ha terminado siendo mucho ruido y pocas nueces. El porcentaje de presupuesto para gobiernos regionales y municipios no ha aumentado, mientras el gobierno recae en la tentación del centralismo. La reconstrucción del sur post terremoto es reveladora de como el gobierno opta por salidas centralistas, las que no logran respuestas efectivas a los problemas de la población. Pero otros cambios ratifican que la descentralización sigue vigente, como la elección de nuevos gobiernos regionales y municipales. Algunos de estos parecen tener mayor capacidad de gestión; aunque deficiencias no faltan e iniciativas para su fortalecimiento institucional aún son escasas. Además, se ha formado la Asamblea Nacional de Presidentes Regionales, se ha fortalecido la REMURPE (Red de Municipalidades Rurales) y han surgido movimientos políticos regionales cuya solidez y seriedad va en aumento. Más de un reto importante enfrenta el proceso de descentralización peruano. Al mismo tiempo, los grandes problemas nacionales: una economía sin “chorreo”, una sociedad que reproduce la exclusión y una política capturada por pequeños grupos con grandes intereses, siguen estando asociados al centralismo. Se ratifica, así, la importancia de la descentralización para resolver los problemas principales del país. A develar los retos y posibilidades de la descentralización en el Perú, para lograr salir del subdesarrollo y profundizar la democracia, se dedica este tercer número de Bajo la Lupa.

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4| ¿Hacia dónde?

DESCENTRALIZACIÓN:

¿HACIA DÓNDE?

La descentralización es un proceso difícil porque implica que el gobierno central debe ceder poder a las regiones y provincias. A los políticos no les gusta perder poder. Las instituciones del gobierno central deben aprender a trabajar con los gobiernos regionales y municipalidades que se empoderan. Implica además un cambio institucional muy grande: desmontar o reducir algunas instituciones y construir y desarrollar otras.

L

2005 fue un serio revés para el proceso descentralista, y para el CND como organismo conductor. La transferencia de las competencias y funciones fue muy lenta, sujeta a engorrosos procedimientos de acreditación debiendo cada gobierno regional (25), municipalidad provincial (196) y municipalidad distrital (1831) demostrar su capacidad. Se ofreció así la imagen de un proceso sin horizontes claros y con poca vitalidad. A ello, se agrega el hecho de que la mayor parte de las autoridades regionales y locales del periodo 2003-2006 realmente no se interesaron a fondo en mejorar lo que se les había transferido.

a descentralización es difícil, pero tiene que ser un proceso, que vaya acumulando, acomodándose a la realidad y aprendiendo con el tiempo. Para eso, los ritmos, orientaciones y estrategias de este proceso, tienen que ser dirigidos por una institución y tener coherencia en las políticas nacionales. DESPEGUE FUE A MEDIA CAÑA Durante los primeros años de la actual descentralización, 2003-2006, el gobierno encargó la dirección del proceso a un organismo llamado el Consejo Nacional de Descentralización (CND). En este periodo, crítico por ser precisamente los años iniciales y formativos, hubo algunos problemas serios en la conducción de la descentralización: — El Incumplimiento de cronogramas de transferencias. — La subestimación de los municipios. — La burocratización y débil liderazgo del CND. — La resistencia de sectores ministeriales opuestos a la descentralización. — La falta de un sistema de información y de comunicación sobre la marcha del proceso, generando una gran confusión. — La inexistencia de un plan de capacitación y asistencia técnica. — La falta de una agenda de prioridades concertada entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República en el periodo 2005-2006. La no aprobación de ninguna de las cinco integraciones regionales por el referéndum del 30 de octubre del

Experiencias previas de descentralización 1828: Instalación de Juntas departamentales 1873: Consejos departamentales y Municipales 1880: Descentralización fiscal (post guerra con Chile) 1919: Congresos Regionales 1923: Consejos Departamentales 1981: Corporaciones departamentales 1989: 12 Gobiernos Regionales Estas propuestas de descentralización quedaron a medio camino por ausencia de visiones compartidas y acuerdos sólidos para impulsarlos; o por desactivación del proceso a cargo de dictaduras, como sucedió en 1992.

“Es necesario superar el centralismo que ha caracterizado históricamente al Estado Peruano”

LA SITUACIÓN A JULIO 2006 La descentralización fue la única reforma política importante impulsada por el Gobierno de Toledo. Es también un componente fundamental del Acuerdo Nacional (Octava Política de Estado). A pesar de ello, fue evidente la pérdida de interés de Toledo en ella y la pérdida del consenso político social impulsor de esta reforma, así como la falta de priorización del tema por los candidatos principales a la Presidencia de la República en el 2006. Los partidos políticos con representación en el Parlamento Nacional, que en principio aprobaron la creación de regiones mediante referéndum, le quitaron el apoyo al proceso no aprobando las normas necesarias, por ejemplo los incentivos tributarios, tratando de preservar mejores posibilidades para sus candidatos en la campaña electoral del 2006. Así, en julio del 2006 la descentralización era un proceso casi para-

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Lo que propone el Acuerdo Nacional Octava Política de Estado.- Descentralización Política, Económica y Administrativa para propiciar el desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú. “Nos comprometemos a desarrollar una integral descentralización política, económica y administrativa, transfiriendo progresivamente competencias y recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales con el fin de eliminar el centralismo. Construiremos un sistema de autonomías políticas, económicas y administrativas, basado en la aplicación del principio de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local del Estado, con el fin de fortalecer éstos últimos y propiciar el crecimiento de sus economías”.

Los objetivos de la descentralización “El objetivo de la descentralización es generar un modelo de desarrollo territorial que satisfaga las legítimas expectativas de inclusión, prosperidad y acceso a mejores oportunidades para el ejercicio de derechos. La transferencia de capacidades y recursos hacia las regiones y localidades –aspecto central de la descentralización– tiene, pues, el propósito de crear condiciones apropiadas para la competitividad y la equidad, así como el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en cada uno de los niveles de gobierno, superando de esta manera el centralismo que ha caracterizado históricamente al Estado Peruano”. Grupo Propuesta Ciudadana. “La descentralización peruana: una agenda para relanzar un proceso impostergable”. (Grupo Propuesta Ciudadana) “La descentralización pretende también como objetivo potenciar la participación ciudadana en la formulación de políticas públicas, en la aprobación y gestión de planes y presupuestos subnacionales, lo que sumado a la rendición de cuentas y las facilidades para acceder a la información de interés público, puede contribuir a la transparencia, a la legitimidad y el apoyo creciente de la población a la ejecución de la políticas y acciones de desarrollo. Es decir, la descentralización es una vía para impulsar procesos de buen gobierno regional y local y de construcción de ciudadanía”. (Red Perú de Iniciativas de Concertación)

Las últimas elecciones Regionales y Municipales Las elecciones regionales de noviembre del 2006 significaron una clara derrota de los denominados partidos nacionales y la consolidación de los movimientos o partidos políticos regionales que triunfaron en 22 de los 25 gobiernos regionales. El APRA controla los gobiernos regionales de Piura y La Libertad, Solidaridad Nacional la Municipalidad Metropolitana de Lima. Quedó establecido así un claro divorcio de la representación parlamentaria con la regional y local. Si bien estos movimientos tienen en común la voluntad de ejercer la política a partir de las dinámicas sociales y económicas de sus regiones, se trata de referentes muy heterogéneos y con débiles mecanismos de articulación entre quienes comparten enfoques similares. En este contexto resulta importante el surgimiento de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y las Juntas de Coordinación Interregional, así como la continuidad de redes municipales como REMURPE.

6| ¿Hacia dónde?

lizado, acompañado de un ente conductor (CND) desacreditado y en el que los gobiernos regionales y locales no jugaron un rol promotor. PILOTO EN PROBLEMAS Lo que viene haciendo el gobierno con la descentralización debe entenderse teniendo como marco general que, mas allá de las palabras, Alan García ha optado por el modelo neoliberal, en alianza con la derecha y bajo un estilo de gobierno centralista-autoritario. En este marco, podemos observar que: —Se demoró tres meses en anunciar las medidas del shock descentralista, cumplido en menos del 50% un año después; —Luego de haber procesado la “reingeniería” del CND, procedió a desactivarlo, eliminando el espacio de coordinación y concertación intergubernamental del proceso; —A más de un año de iniciada su gestión no se sabe cómo se hará la transferencia de competencias y funciones sectoriales; —No se ha avanzado en el desarrollo de capacidades y asistencia técnica; —Hay demora en introducir los ajustes al SNIP y las reglas para compras estatales (CONSUCODE), lo que condicionará que muchas regiones y municipios no ejecuten la totalidad de su presupuesto de inversiones; —No se promueve los procesos de planeamiento concertado, los presupuestos participativos ni la participación ciudadana; —Se busca hechar la culpa a los gobiernos regionales de los problemas en la inversión pública y de los conflictos sociales. En ausencia de una visión y propuesta integral de reforma de Estado, el gobierno pretende realizar las transferencias de competencias de manera desligada de la descentralización fiscal, de la puesta en marcha del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, sin una reforma del

El problema más serio del proceso de descentralización es la ausencia de una conducción institucionalizada, con autoridad suficiente para enfrentar las resistencias del centralismo. Poder Ejecutivo que sea coherente con el proceso de descentralización y sin la necesaria aprobación de la Ley del Empleo Público. Definitivamente, el problema más serio es la ausencia de una conducción institucionalizada del proceso, con autoridad suficiente para enfrentar las resistencias del centralismo. HACE FALTA UNA DIRECCIÓN COORDINADA Varias son las razones que justifican una conducción concertada del proceso de descentralización: —La descentralización es una reforma multidimensional de largo plazo, que va más allá de la duración de los cinco años de un gobierno nacional o de los cuatro años de los gobiernos regionales y locales. Se trata de una política de Estado permanente por lo que es necesario evitar interrupciones en el proceso cada vez que cambien las autoridades. —La descentralización compromete al gobierno central, los gobiernos regionales y las municipalidades, y

Centralismo en cifras

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ciudades concentraban más del 40% de la población del país (concentración poblacional). departamentos concentraban las 2/3 partes del PBI nacional (concentración de la inversión y de la producción). provincias el 52% de los electores (concentración del poder político).

¿Qué pasó con la Descentralización inmediata de Alan García? Mensaje de 28 de julio del 2006: “El Estado necesita más descentralización. Declaro que todo aquello que pueda ser hecho por los gobiernos municipales y los gobiernos regionales será descentralizado de inmediato. Se descentralizará todas las atribuciones y todos los recursos que sean posibles, esa es mi fe y mi credo. Queremos cogobernar con los 1,800 alcaldes y los 25 presidentes regionales. Cuánto más cerca de la gente está el gobierno, más oportunidades tiene la gente de participar y de impedir la ociosidad. El gasto se hace más eficaz y productivo y con más moralidad, porque el pueblo sanciona la corrupción y obliga al gobierno local y regional a cumplir su deber”.

El presidente García pese a su ofrecimiento en la campaña electoral de una “descentralización inmediata”, ha optado por un estilo de gobierno centralista-autoritario. también a las organizaciones de la sociedad civil, todos ellos actores con miradas e intereses diferenciados, que pueden convertirse en factores de parálisis reales si no se institucionaliza un espacio de diálogo. Recordemos que actualmente sólo 3 de 25 gobiernos regionales son conducidos por partidos políticos nacionales. El Poder Ejecutivo debe conducir esta reforma de manera concertada, buscando complementariedades, pues teniendo los gobiernos regionales y locales autonomía política y administrativa, estos no pueden recibir órdenes verticales desde arriba, como frecuentemente lo pretende el Presidente de la República. —Por tratarse de una reforma de gran envergadura que cuestiona la inequitativa distribución del poder y la riqueza, la descentralización es inevitablemente un proceso complejo y potencialmente conflictivo. —Por significar una reforma política en un contexto en que el sistema político está en crisis de representatividad y efectividad, resulta recomendable que se conduzca concertadamente,

Mensaje de 28 de julio del 2007:

Lo que dice la Constitución La reforma constitucional del Capítulo de Descentralización de la Constitución de 1993, señala que la descentralización es “una forma de organización democrática constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. La descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos, así como el presupuesto de la República se descentralizan de acuerdo a Ley” (Ley No 27680, 6/03/2002). en tanto que ningún partido político que alcance el gobierno nacional por sí solo tendrá el liderazgo suficiente para implementarla. —Las experiencias previas de descentralización en el Perú se frustraron por falta de consensos políticos y sociales sobre como implementarla. —La experiencia internacional sobre descentralización aconseja consensos intergubernamentales, como sustento de la voluntad política y social. Una conducción concer tada

requiere que se reconozca un mayor protagonismo de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), así como de las asociaciones y redes de municipalidades hoy lideradas en varios aspectos por REMURPE, y de las propias Organizaciones de la Sociedad Civil. Las relaciones de estos actores y del Poder Ejecutivo deberían dar forma a un Consejo Intergubernamental para la conducción concertada del proceso.

“La descentralización es una reforma democrática que entrega a los pueblos y a sus líderes la decisión y el derecho a la ejecución de las obras, la selección de sus equipos de trabajo. El gobierno nacional debe dirigir los grandes objetivos y tiene sus propias funciones. …. Pero todo lo que este más allá de estas funciones debe ser de inmediato transferido a la acción de los gobiernos municipales y de las regiones, a los que corresponde promover y atraer la inversión, hacer obras regionales, el manejo de las tierras eriazas, la dirección de la agricultura, la vivienda, la industria, la promoción del turismo, la educación inicial y primaria, la salud preventiva, los caminos regionales y vecinales, la electricidad rural, etc. Es la libre iniciativa de las autoridades elegidas y si ellas se equivocan, deben ser sus pueblos los que las rectifiquen”.

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“LA DESACTIVACIÓN DEL CND NO FUE LO MÁS ACERTADO”

El Congresista Washington Zeballos, evalúa el proceso de descentralización con el actual gobierno.

¿

Cuál es su opinión sobre el proceso de descentralización a más de un año de gestión del actual gobierno nacional?

Creo que existe una enorme distancia entre el discurso aparentemente descentralista con que el Presidente García asumió el gobierno el 28 de julio del 2006 y lo que realmente se está haciendo por descentralizar el país. La

8| Entrevista

medida de mayor trascendencia –pero no necesariamente más acertada– ha sido la desactivación del Consejo Nacional de Descentralización (CND), que en su lugar no se ha creado ninguna instancia que conduzca la descentralización de forma concertada y eficiente. Tampoco hay novedades en materia de integración, pese al anuncio de un plan de regionalización y de una región piloto. La transferencia de funciones

sectoriales parece tener problemas serios en lo que se refiere a la cuantificación de recursos financieros que deben acompañar esa transferencia, así como en cuanto al fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales y locales. En materia de descentralización económica preocupa que el gobierno central pretenda recortar los fondos del canon de las municipalidades para repartirlos directamente a

la población, cuando lo que habría que hacer más bien es destinar recursos del gobierno central para compensar a los departamentos que no reciben canon.

¿Considera que es o no indispensable que la descentralización cuente con una instancia intergubernamental para una conducción concertada del proceso?

Normas contrarias a la descentralización

Forsur: La reconstrucción del sur vs. la descentralización

En menos de año y medio de gestión, el actual Gobierno Nacional tiene un record impresionante de normas aprobadas con un claro sesgo centralista. Tenemos entre ellas:

La organización de la reconstrucción en las zonas afectadas por el terremoto del 15 de agosto se convirtió en un test acerca de la voluntad descentralista del Poder Ejecutivo y de muchos otros actores. En oposición a su discurso a favor de la descentralización, el Ejecutivo reaccionó típicamente como un gobierno centralista, proponiendo un organismo de alto nivel jefaturado por un supuesto “zar de la reconstrucción”, que dependería directamente de la Presidencia de la República y con total exclusión de los gobiernos regionales y locales y, por supuesto de la sociedad civil, salvo los empresarios. Los argumentos de parte del oficialismo fueron tres: debe mantenerse el liderazgo del presidente de la República, el presidente regional de Ica no acredita las capacidades del caso, el organismo nacional es indispensable porque están comprometidas varias regiones. Ha sido evidente la falta de interés del Poder Ejecutivo y del Congreso de la República para reforzar el proceso de descentralización, potenciando competencias y capacidades de los gobiernos subnacionales involucrados. Si las regiones afectadas son Ica, Lima Provincias y Huancavelica, por supuesto que podía crearse un organismo, interregional y con canales para la coordinación y el apoyo con el Ejecutivo. Pero se optó por un esquema centralista que contó con el apoyo de algunos empresarios que ven en la reconstrucción una oportunidad para privatizar todo (aeropuerto, puerto, agua potable y alcantarillado, electrificación, etc.). La decisión del Ejecutivo fue cuestionada por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, por el presidente regional de Ica y por analistas e instituciones comprometidas con la descentralización. Posteriormente, varios de los empresarios nombrados al directorio de Forsur renunciaron. Y recientemente, el Ministro de Vivienda se “trasladó” a Pisco para liderar la reconstrucción, aunque no es quien encabeza el Forsur.

1. Decreto Supremo que prohíbe que las municipalidades establezcan áreas naturales protegidas. 2. Decreto Supremo que crea el FORSUR dirigido por el Gobierno Central. 3. Decreto Supremo que crea Sierra Exportadora sin establecer ninguna participación de gobiernos regionales o municipalidades 4. Decreto Supremo que crea CRECER. 5. Decreto Legislativo que establece sanciones a autoridades regionales y municipales que hacen o apoyan paros. 6. Decreto Supremo que regula los sueldos y viáticos de autoridades locales y regionales, violando la autonomía de municipios y gobiernos regionales. 7. Decreto Supremo que desactiva el CND, descabezando la conducción y el espacio de negociación entre las representaciones del Gobierno Central, los gobiernos regionales, las regiones y las municipalidades. 8. Ley marco sobre licencias de funcionamiento.

Estoy plenamente convencido de que es necesario y urgente que contemos con una instancia responsable de conducir, evaluar y dar cuentas del proceso de descentralización. Por eso hemos propuesto que en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo se cree el Consejo de Coordinación Intergubernamental, encabezado por el Presidente del Consejo de Ministros e integrado por representantes de los gobiernos regionales y de las municipalidades provinciales y distritales.

¿En su criterio, cuáles serían las cuatro o cinco acciones prioritarias de una agenda descentralista para el periodo 2007 – 2008?

Considero fundamental que se instale el CEPLAN y se ponga en marcha el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, ello permitirá articular los esfuerzos de los tres niveles de gobierno y de los sectores públicos y privados para avanzar en una perspectiva común de desarrollo nacional y orientar los planes regionales y locales.

Es evidente que necesitamos aprobar la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, pero no de cualquier manera, sino como un instrumento efectivo para la reforma del Estado y para adecuar a los sectores del Gobierno Nacional con las exigencias del proceso de descentralización. En este periodo debemos revisar también las normas sobre descentralización fiscal con el fin de fortalecer la autonomía de los

Washington Zeballos Gamio, actual vicepresidente de la Comisión de Descentralización del Congreso, en una reunión con el Ministro de Vivienda, Hernán Garrido-Lecca.

“El actual gobierno carece de una orientación estratégica y de una decisión firme para avanzar en la reforma descentralista”. gobiernos subnacionales y su responsabilidad en la recaudación; junto con ello, mejorar la utilización y distribución del canon. Además, deberíamos empezar a elaborar de una vez el Plan Nacional de Regionalización e Integración Territorial para poder contar en un plazo razonable con regiones integradas y sostenibles. Finalmente,

pero no menos importante, tenemos la responsabilidad de impulsar el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos regionales y municipales con la participación de diversos actores; para ello hay en la PCM recursos que no se han empleado adecuadamente y planes que no se han terminado de elaborar.

El gobierno también incumple el sistema de planeamiento nacional y se niega a publicar el listado de municipalidades rurales, ordenado por la Ley Orgánica de Municipalidades. Además son contrarios a la descentralización, los siguientes Proyectos de Ley propuestos por el gobierno central: Proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo-LOPE; Proyecto que declara de interés general y de preferente ejecución 20 proyectos mineros (archivado por dos Comisiones del Congreso); Proyecto que dispone que la tercera parte del canon de los distritos productores (mineros) sea distribuido directamente a las familias. Reporte de Eduardo Barzola, REMURPE

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EL REPARTO DEL BILLETE

10| Descentralización fiscal

El reparto del presupuesto público es un tema clave para la descentralización. ¿Cuánto retiene el gobierno central y cuánto reciben los gobiernos regionales y municipios? ¿Se reparte el dinero en forma equitativa entre las distintas regiones, provincias y distritos? ¿Quién y bajo que reglas decide cuánto debe recibir cada municipio y gobierno regional? En la otra cara de la moneda, para tener recursos que gastar, hay que cobrar impuestos: ¿quién los cobrará, la SUNAT que responde al gobierno central, o pueden hacerlo gobiernos regionales o municipios, como en el caso del impuesto predial?

T

raspasar poder a los gobiernos regionales y municipios en estos rubros es lo que se llama descentralización fiscal. Su gran importancia radica en que sin recursos económicos poco es lo que se puede hacer. Por otro lado, si el gobierno central decide a su antojo a quien darle y a quien no, tiene una herramienta muy poderosa para controlar a las regiones y municipios. Sin embargo, tampoco es bueno que los gobiernos regionales y locales se habitúen a vivir estirando la mano pidiendo al gobierno central; es conveniente que también carguen con parte del esfuerzo de recaudar tributos. Un país puede ser muy descentralizado o poco descentralizado en términos fiscales. En un extremo

se encuentran los países más centralistas, donde todo lo recauda el gobierno central, quien decide arbitrariamente como se asignan estos recursos entre los diferentes niveles de gobierno. En el otro extremo, por lo general países federales, los “estados” (gobiernos sub nacionales) recaudan la mayor parte de recursos, aplicando sus propias políticas, y los asignan y gastan en lo que ellos mismos definen. Así, es necesario hacernos una pregunta básica: ¿Qué nivel de descentralización fiscal es adecuado para nuestro país? DESCENTRALIZACION DEL GASTO Veamos como se define el gasto anual para cada nivel de gobierno, cuánto hemos avanzado en la descentralización del gasto en el presu-

En el 2007 el presupuesto público se ha visto ampliado por “créditos suplementarios” por un valor de S/. 3,440 millones de soles La formulación del presupuesto público del Perú se inicia un año antes de su vigencia, es decir, el Presupuesto 2008 comenzó a prepararse a inicios del 2007. Empieza con la definición del Marco Macro Macroeconómico Multianual donde se ensayan proyecciones para el conjunto de la economía nacional y, junto a eso, se proyectan los ingresos y gastos que realizará el Estado en los siguientes años. En base al Marco Macroeconómico, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), específicamente la Dirección Nacional de Presupuesto Público, elabora una propuesta de presupuesto que es discutida por el Consejo de Ministros, quien lo presenta al Congreso de la República para su discusión y aprobación. El MEF suele decir que no se puede cambiar el presupuesto que diseña porque es inercial, pues la mayor parte de los recursos ya están comprometidos y destinados a gastos ineludibles, como el pago a maestros, policías y otros trabajadores público o el servicio de la deuda externa. Sin embargo, esta afirmación esconde una mentira de varios miles de millones de soles. LA FIGURA DEL CRÉDITO SUPLEMENTARIO Sin duda, el Estado tiene una serie de compromisos ineludibles, y varios servicios –como los colegios y los centros de salud–, que no pueden parar y que requieren incrementar sus recursos. Pero es falso que no pueda reformularse el presupuesto y hacer modificaciones importantes en la asignación del gasto. Esto es posible, especialmente en épocas de bonanza como la que vivimos desde hace varios años. Así, la mayor recaudación fiscal como resultado del auge económico ha venido siendo incorporada al presupuesto original bajo la figura de “crédito suplementario”, es decir dinero fresco, que no está comprometido y que podría ser asignado con mayor flexibilidad. Sin embargo, la política del MEF ha sido siempre decidir el destino de estos recursos adicionales de forma unilateral y arbitraria, sin consultar ni consensuar propuestas con las regiones y municipios. No es poco dinero de lo que hablamos aquí, pues solo en el transcurso del 2007 el presupuesto público se ha visto ampliado por “créditos suplementarios” por un valor de S/. 3,440 millones de soles.

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puesto público y como es que se llega a la asignación de presupuesto que actualmente reciben los gobiernos locales y regionales. Para construir el presupuesto, el MEF considera los recursos con los que cuenta para distribuir y las leyes que debe cumplir en la asignación de dichos recursos. Actualmente la parte de recursos que se asignan a los gobiernos locales y regionales por leyes que están previamente establecidas son pocos: —Ley del Fondo de Compensación Municipal - FONCOMUN: se debe transferir a las municipalidades el llamado “impuesto de promoción municipal” que es el 2% del impuesto general a las ventas. —Ley del Canon y Ley de Regalías Mineras: se debe transferir a las municipalidades y gobiernos regionales una parte de la renta obtenida por la explotación de los recursos naturales en sus territorios (ver página 15). —Ley del Vaso de Leche: no se puede dar a una municipalidad menos recursos para el Programa que lo recibido el año anterior. PRESUPUESTO PÚBLICO 2008 El Presupuesto Público para el año 2008 será el mayor de nuestra historia pues ascenderá a nada menos que S/. 71,050 millones de Soles. La mayor parte de los recursos asignados en el presupuesto corresponden a “recursos ordinarios” (65% del total), que son aquellos que provienen de los impuestos y que son parte de una bolsa única asignada por el MEF a los distintos ministerios, instituciones, gobiernos regionales y municipalidades. Otra fuente con características similares son los “recursos de operaciones oficiales de crédito” que se compone de los préstamos obtenidos por el Estado (un 9% del total). En ambos casos, el Ministerio de Economía y Finanzas, siguiendo las orientaciones del Presidente, puede decidir casi sin restricciones a que regiones y municipios darles más y a quienes darles menos. La parte del presupuesto sobre la que el MEF no tiene ingerencia en su asignación, porque son recaudados directamente por cada institución (como tasas, por ejemplo las que se cobran por entregar el DNI) o por tener normas específicas de formación (como el Canon y el FONCOMUN) representan apenas una cuarta parte de todos los recursos del presupuesto nacional (25%) y se denominan: “Recursos Directamente Recaudados” y “Recursos Determinados”.

El gobierno central continúa siendo el que parte y reparte, distribuyendo el grueso del presupuesto a su antojo y conveniencia. públicas, las fuerzas armadas, los ministerios, pago de la deuda externa y realizar obras, muchas de ellas en provincia. Desde el 2004 la participación de municipalidades y gobiernos regionales en el Presupuesto se ha incrementado sostenidamente. Mientras en el 2004 su participación era de 23% (23 por cada 100 soles) la propuesta de Ley de Presupuesto 2008 considera 32%. Sin embargo este incremento en realidad no responde a una voluntad descentralista del gobierno central: el incremento de los recursos para gobiernos municipales y regionales se explica casi en su totalidad por los mayores recursos de canon, regalías y Foncomun; que son recursos que no dependen del gobierno nacional. ¿Y CÓMO SE HA DISTRIBUIDO EL PRESUPUESTO? Las 1,831 municipalidades y los 25 gobiernos regionales tienen asignado menos de la tercera parte del presu-

12| Descentralización fiscal

puesto nacional. De cada 100 soles de presupuesto, casi 70 se quedan en el gobierno central para cubrir los gastos de instituciones nacionales como el Congreso, las universidades

MARCO LEGAL CON CANDADOS Desde febrero del 2004 existe una Ley de Descentralización Fiscal (Ley Nº28079), donde se presentan las líneas directrices que deberían

PARA SABER MÁS… CARLOS CASAS. Marco de Análisis para la Descentralización Fiscal http://info.worldbank.org/etools/ docs/library/112219/peru/docs/ ModuloI/Casas%20descentralizaci on%20fiscal.pdf MEF. ¿Esfuerzo o Pereza en los gobiernos Locales? 1999 - 2004 http://www.mef.gob.pe/DGAES/ Documentos_trabajo/Esfuerzo_ Pereza_Fiscal.pdf PROPUESTA CIUDADANA. Descentralización y Regionalización en el Perú http://www.forodac.org.bo/ upload/fd304_azpur_desc_peru. pdf JORGE VEGA CASTRO. Análisis del Proceso de Descentralización Fiscal en el Perú http://cies.org.pe/files/active/0/ PM29.pdf

regular la asignación de recursos a los gobiernos regionales y locales. El reglamento de la Ley recién se aprobó 20 meses después (Decreto Legislativo Nº 955, septiembre 2005). Estas leyes condicionan el inicio de la descentralización fiscal a la integración de gobiernos regionales, que como recordarán se frustró por el referéndum de octubre del 2005. Las principales características de la descentralización fiscal, si se inicia, según las normas existentes son: 1. Los Tributos que la sostienen son el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y el Impuesto a la Renta de personas naturales. 2. Los tributos internos que se asignen a las regiones sustituyen a las transferencias que se asignan actualmente, no se trata de recursos adicionales. 3. Se debe estimar una tributación efectiva, frente a la tributación legal, para saber efectivamente de donde

ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES. La Descentralizacion FIscal en el Perú http://www.participaperu.org.pe/ apc-aa/archivos-aa/b2438d4bae4 6ccd9f1390a2ae8b0ad25/ANGR_ DescentralizacionFiscal.pdf

Nuestras Propuestas: —Incrementar los recursos para asegurar el acceso a servicios básicos de los más pobres, definiendo principios de equidad territorial. —Mejorar el nivel de recaudación tributaria nacional, otorgando mayores recursos para fortalecer la descentralización fiscal y no solo redistribución de los existentes. —Elaborar de un Mapa Tributario real por departamento y provincia. —Fortalecer de los recursos determinados para los gobiernos regionales, definiendo reglas claras para el Fondo de Compensación Regional - FONCOR. provienen los recursos recaudados. 4. El proceso en su conjunto debe ser fiscalmente neutro, es decir, no promover un aumento del déficit fiscal. La única posibilidad de incremento de recursos es en base a mayor recaudación futura. 5. Determina incentivos precarios para la integración regional y el inicio del proceso, basados en el ahorro

EFRAÍN GONZÁLES DE OLARTE Y OTROS. Descentralización Fiscal y Regionalización en el Perú http://www.iep.org.pe/textos/ DDT/DDT69.pdf PRODES. Aportes al Debate en Temas de Descentralización http://www.prodes.org.pe/pdf/ Aportes_Debate_N1_2006.pdf

de gasto corriente o esfuerzos fiscales futuros. Pero hasta ahora, este proceso no se inicia. Los gobiernos regionales no tienen ninguna competencia en materia tributaria. El gobierno central continúa siendo el que parte y reparte, distribuyendo el grueso del presupuesto a su antojo y conveniencia.

Palabra de escritor “Autoritarismo y centralismo fueron –y son– aliados por naturaleza y ese matrimonio por conveniencia perjudicó el desarrollo de los pueblos del interior y del Perú como Nación” Pedro Planas, La descentralización en el Perú Republicano-1821-1998

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EL CANON:

REALIDAD Y FANTASÍA En la distribución del canon existen fuertes inequidades: sólo 6 departamentos concentran el 70% del total de recursos y en el otro extremo 4 departamentos reciben sumas insignificantes. Un impuesto a las sobreganancias mineras, adecuadamente distribuido, permitiría que los beneficios de estos recursos lleguen a regiones y provincias hoy excluidas del mismo.

E

l Canon en los últimos años se ha convertido en una fuente importante de recursos de los gobiernos locales y regionales; en algunos casos es la principal fuente de financiamiento de sus inversiones. Pero, al mismo tiempo es utilizado, con medias verdades, para sustentar posiciones antojadizas contra municipios, gobiernos regionales y comunidades impactadas por la minería, el gas y el petróleo. ¿Qué es el Canon? Es la participación que tienen los gobiernos locales, regionales y universidades públicas de un determinado departamento, de algunos ingresos tributarios obtenidos por la explotación de los recursos naturales. Es decir, de los recursos que recauda el gobierno central por la extracción de minerales, gas, petróleo, energía, pesca y madera, una parte se destina por norma a los gobiernos sub nacionales; esa parte se denomina canon. Hoy, el canon NO es un impuesto adicional o una contribución especial de las empresas (como sí lo era bajo la Constitución de 1979). El Canon no depende de la voluntad del gobierno central como las otras transferencias presupuestales. El gobierno no puede quitar el canon a algunas provincias o distritos porque su distribución está previamente definida por una ley. Esta ley indica cuánto de lo recaudado por la explotación de ese recurso natural es para el gobierno regional, cuánto para los municipios provinciales y distritales, y cuánto para las universidades públicas del departamento. La forma en la que se constituye actualmente el canon contradice la Constitución, que dice que se debe determinar sobre todos los tributos que recauda el Estado por la extracción de recursos naturales. Mientras el canon

14| Canon

Diez mentiras sobre el Canon 1. El Canon es un impuesto de las empresas mineras y petroleras. 2. El Canon perjudica la competitividad de las empresas extractivas. 3. El Canon es un pago de las empresas a las comunidades. 4. El Canon se forma con todo lo que aportan las empresas al fisco. 5. El Canon es para todos los gobiernos locales y regionales. 6. El Canon es una compensación por los daños ambientales. 7. El Canon regresa al gobierno central si no se utiliza durante el año. 8. El Canon se puede utilizar para cualquier gasto. 9. El Canon es para todas las comunidades alrededor de minas, yacimientos de gas o petróleo y otros recursos naturales. 10. El Canon es un regalo del gobierno central a las regiones.

minero y gasífero se determina sobre el impuesto a la renta; para el sector petrolero funcionan como una regalía (un porcentaje del valor de producción). En ningún caso se consideran para el cálculo del canon los demás tributos recaudados, como el Selectivo al Consumo o el General a las Ventas. La política del gobierno en relación a esos impuestos afecta directamente los presupuestos regionales y municipales en esas zonas. Por ejemplo, gracias a que el gobierno viene aceptando que la empresa Cerro Verde se acoja al beneficio de exone-

ración de imuestos por reinversión (a pesar que esta ley fue derogada 7 años atrás), entre el gobierno regional y los municipios del departamento de Arequipa pierden 120 millones de dólares de canon. La no aplicación de un impuesto a las sobreganancias mineras tiene el mismo efecto. LA DISTRIBUCIÓN DEL CANON También está en debate la forma como se distribuye el canon, por las inequidades que existen entre departamentos y al interior de ellos. Solo 6 departamentos concentran el 70% del total de recursos de canon y en el otro extremo 4 departamentos reciben sumas insignificantes. Esto se debe a que los principales recursos que generan el canon, los minerales, el gas y el petróleo, están concentrados en algunas zonas del país. La inequidad entre departamentos se reproduce entre las diferentes municipalidades: unas pocas reciben grandes cantidades de recursos y concentran la mayor parte, mientras que las municipalidades vecinas reciben menores recursos. Dos ideas equivocadas sustentan estas inequidades. En primer lugar, la idea de que el canon es una fuente compensatoria por los recursos naturales extraídos y por tanto, solo es para las poblaciones “afectadas”. Sin embargo, los costos ambientales y sociales que generan las empresas deben ser pagados aparte de sus impuestos generales, que es de donde sale el Canon. Nuestras riquezas naturales deben ser una palanca financiera para el desarrollo, local, regional y nacional. En ese sentido, un impuesto a las sobreganancias mineras, adecuadamente distribuido, podría permitir que los beneficios de estos recursos lleguen a regiones y provincias hoy excluidas del mismo. En segundo lugar, otra idea equivocada es creer que la forma de asignar los recursos a los diferentes departamentos puede ser homogénea, sin reconocer que cada realidad regional es diferente. La aplicación de una norma común genera resultados para Cusco que no son los mismos para Cajamarca y Ancash. Debemos buscar normas adecuadas a las particularidades y prioridades regionales.

DISTRIBUCIÓN DEL CANON MINERO1/

C A N O N

PARA SABER MÁS…

10%

Municipios Distritales donde se explotan los recursos

25%

Municipios de la Provincia donde se explotan los recursos naturales

40%

Municipios del departamento donde se explotan los recursos naturales

25%

Gobierno Regional

80%

Gobierno Regional

20%

Universidad

1/ En el caso del petróleo la distribución es diferente: 20% se destina al Gobierno Regional,70% a las municipalidades,5% a las Universidades y 5% a los Institutos Superiores (en Loreto 52% va al Gobierno Regional).

Es inconveniente el gasto apresurado de los recursos del Canon,porque su incremento se debe al auge minero, que en 2 ó 3 años puede desvanecerse Formación del canon por sector a. Minero: 50% del Impuesto a la Renta de las empresas mineras + 100% de las Regalías Mineras. b. Gasífero: 50% del Impuesto a la Renta de las Empresas + 50% de las Regalías Gasiferas c. Petrolero: 10% del Valor de Producción (y para regiones vecinas un 2.5%). d. Energético: 50% del Impuesto a la Renta de las generadoras de energía Hidroeléctrica e. Pesquero: 50% del Impuesto a la Renta de las Pesqueras + 50% de los Derechos de Pesca. f. Forestal: 50% de los derechos de aprovechamiento de productos forestales. DS 005-2002-EF – Reglamento de la Ley del Canon ¿GASTAR APRESURADAMENTE ES LO MEJOR? El Presidente García ha criticado a gobiernos regionales y municipios porque no gastan con suficiente rapidez los recursos del canon. Varios de sus ministros le han seguido la corriente. Esa ha sido una de las justificativas del proyecto de ley para que los municipios distritales repartan, dinero en efectivo a la población, del 35% del canon que reciben. Por cierto, el gobierno aprista ve la paja en el ojo ajeno pero no la viga en el propio, ya que el gobierno central ha sido muy

lento en ejecutar inversiones. Eso no le ha impedido buscar debilitar a los municipios con esta norma. Lo m á s i m p o r t a nte, q u e e l gobierno no ha tomado en cuenta, es que es inconveniente para los gobiernos regionales y municipios gastar apresuradamente ese dinero. Porque los recursos del canon han aumentado debido a los elevados precios de los minerales, y probablemente sean mucho menores dentro de dos o tres años, cuando los precios caigan. En otros departamentos, los recursos minerales empiezan a agotarse. Por

CIUDADANOS AL DÍA. Canon Minero y Universidades Públicas http://www.ciudadanosaldia. com/boletines/repositorio/ b16/boletinCAD_CM_ Universidades_30Set05.pdf CIUDADANOS AL DÍA. Marco Legal del Canon Minero http://ciudadanosaldia.com/ boletines/repositorio/b19/ boletinCAD_CanonMinero_ MarcoLegal_Nov05.pdf MINEM. Canon Minero: Definición, Cálculo, Utilización http://www.minem.gob.pe/ archivos/dgm/inversiones/ exposiciones/CanonMinero. pdf PROPUESTA CIUDADANA. Los Problemas de las Transferencias del Canon a las Regiones y Municipalidades http://participaperu.org.pe/ apc-aa/archivos-aa/3c6bb51a da688b58c57cb18308d59d73 /NIA_2_2007.pdf VIGILA PERU. Vigilancia de las Industrias Extractivas. Reporte Nacional http://www.participaperu.org. pe/apc-aa/archivos-aa/41799 8ae5ff694558b490dd9881a 624c/Reporte5_IndustriasEx. pdf ello, no conveniente una “partida de caballos y parada de borricos”, gastando rápido hoy para mañana tener obras paralizadas. Peor cuando, acostumbrados a un presupuesto muchísimo menor, los gobiernos regionales y municipios tienen que desarrollar sus capacidades para poder ejecutar el nuevo presupuesto. Por eso mismo tampoco es bueno repartir plata como Papa Noel, acostumbrando a la gente a ese dinero, para luego tener que recortarlo. Lo mejor es gastar bien y de manera sostenible.

Palabra de escritor “Las formas de descentralización ensayadas en la historia de la República han adolecido del vicio original de representar una concepción y un diseño absolutamente centralista. Los partidos y los caudillos han adoptado varias veces, por oportunismo, la tesis de la descentralización. Pero, cuando han intentado aplicarla, no han sabido ni han podido moverse fuera de la práctica centralista.” José Carlos Mariátegui. 7 ensayos sobre la realidad peruana.

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16| Infografía

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CONFLICTOS EN LAS REGIONES Los conflictos sociales durante la primera etapa del gobierno aprista, han tenido como uno de sus protagonistas principales a movimientos regionales.

18| Conflictos Sociales

L

os ejes de las demandas han girado alrededor de: —Reclamos por la subida de precios de combustibles y fertilizantes. —Reivindicaciones laborales, como las planteadas por los sindicatos mineros. —Reivindicaciones de carreteras, como son las relacionadas con la Interoceánica y la carretera Huamanga – Andahuaylas - Abancay.

—Restitución de exoneraciones tributarias en las regiones amazónicas. —Exigencias de construcción de un gasoducto en el sur andino del país. —Movilizaciones por el derecho a un ambiente limpio y no contaminado como en el caso del Río Ramis en Puno. —Defensa por la estabilidad laboral y lucha contra la supuesta “privatización de la educación” levantada por el SUTEP.

—Marcha cívica y pacífica de Ayacucho conducida por sus autoridades regionales y municipales, para sensibilizar al Gobierno Nacional sobre los graves problemas que enfrenta esa región. En estos movimientos están presentes también temas más complejos de negociar y concertar, como son las demandas de las cuencas cocaleras. También están los conflictos socioambientales entre las comunidades campesinas y la minería, difíciles de resolver puesto que las comunidades perciben que el Estado se viene parcializando abiertamente con las empresas mineras y desconfía de sus verdaderas intenciones. Debe señalarse, sin embargo, que estos conflictos no han obedecido a decisiones de una coordinadora nacional, como lo insinuaron el Presidente de la República y el Primer Ministro. Tampoco se ha pretendido generar una crisis de gobernabilidad democrática. Las denuncias de que estos movimientos regionales y sectoriales eran parte de un complot político no han pasado de ser un verdadero “cuento chino”. El Gobierno Nacional parece no estar aprendiendo las lecciones que aportan los conflictos ocurridos en junio y julio, y más recientemente con motivo de las consultas comunales convocadas por tres alcaldes distritales en torno al proyecto minero Majaz en las provincias de Ayabaca y Huancabamba, Piura. En este conflicto los principales voceros del Poder Ejecutivo hicieron de todo para desconocer el derecho de las comunidades a pronunciarse y utilizaron todo tipo de argumentos para distorsionar la verdad, acusando “a los comunistas disfrazados de ecologistas, a los curas rojos, a las ONGs vendidas a Chile, a los antipatriotas y enemigos del desarrollo, etc.” de estar saboteando el crecimiento económico del Perú. En vez de cumplir sus promesas de diálogo con las comunidades y autoridades municipales, el Gobierno presentó el Proyecto de Ley Nº 1640/2007, declarando a Majaz entre los veinte proyectos de inversión minera de “interés nacional y ejecución preferente” en 11 regiones del país. El objetivo era acortar plazos para el otorgamiento de permisos y flexibilizar estándares ambientales y sociales. Dicho proyecto se presentó sin ninguna consulta a los gobiernos regionales y municipales en cuyas zonas se ubicarían esas minas. Felizmente, este proyecto ha sido rechazado por 2 comisiones distintas del Congreso, quedando archivado.

Conflictos activos y latentes Los conflictos que predominan son más de carácter local. Por ejemplo, en el mes de setiembre 2007 según el Reporte de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo, se presentaron 76 conflictos sociales de distinta intensidad. Algunos datos relevantes de este reporte son los siguientes: — 29 de los conflictos (38%) se encuentran activos y 47 (62%) están en estado latente. — 47% de los conflictos se relacionan con asuntos socioambientales. — 25% cuestionan el desempeño de alcaldes provinciales y distritales y 7% tienen que ver con disputan en comunidades. — 7 % se relacionan con demandas gremiales. — 27 han sido las movilizaciones de protesta y 6 las acciones de violencia política. — 76 casos dan cuenta del cuestionamiento a 84 autoridades y funcionarios. El 20% de autoridades cuestionadas son alcaldes provinciales y distritales. Entre otras entidades cuestionadas hay 35 empresas extractivas, 6 comunidades, 4 gobiernos regionales y en 2 casos el Poder Judicial. — 46 casos (61%) han incluido enfrentamientos, agresiones e inclusive, la retención de personas. — 26 conflictos (34%) registraron toma del local de la institución cuestionada ( en la mayoría de casos municipalidades). — 46 casos (61%) han comprendido paros y movilizaciones. — 26 conflictos (34%) han llevado a un bloqueo de las vías de comunicación. NUEVO INTENTO CENTRALISTA PRO-MINERO Pero ahora el gobierno ha presentado otro proyecto (1770/2007 PE) entregando a COFOPRI poderes para resolver los problema de títulos de

propiedad en los predios rústicos y tierras eriazas, sean públicos o privados, o en comunidades campesinas y nativas. Ello incluirá las tierras de selva y ceja de selva, así como los procesos de denuncios y adjudicación

de tierras eriazas. COFOPRI contará con amplios poderes para realizar su trabajo, pues las acciones de formalización las podrá iniciar de oficio sobre las áreas que determine. De esta manera el gobierno central podrá otorgar títulos, quitar tierras a comunidades y facilitar concesiones mineras, de manera expeditiva y sin ninguna consulta con gobiernos regionales y municipalidades. No se requiere hacer mucho esfuerzo para concluir que si se aprueba esta Ley, una nueva oleada de conflictos tendrá lugar y no por que existan posiciones contrarias a las inversiones petroleras o mineras, sino por el desprecio que el Gobierno Nacional tiene de las legítimas preocupaciones de las comunidades campesinas y muchos otros actores. Otra actitud provocadora de parte del Gobierno es la intención de amputar el Parque Nacional de Bahuaja– Sonene en más de 200,000 Has, a fin de destinarlas a la explotación de gas y de petróleo; con lo que pone en evidencia una vez más que su principal compromiso es con los inversionistas y no con las comunidades, menos con la necesidad de conservar nuestra biodiversidad. Nuevamente, ninguna consulta con las autoridades regionales o municipales se ha realizado en este caso.

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GOBERNAR ES ESCUCHAR Y COMPARTIR La principal característica de muchos gobernantes es hacer oídos sordos a la población; sin embargo,es necesario que su voz sea escuchada en las decisiones políticas para un buen Gobierno.

L

a democracia peruana tiene un serio problema: la enorme distancia entre gobernantes y ciudadanos. Quienes son elegidos a menudo creen que pueden hacer lo que les venga en gana, y dejan de escuchar al pueblo. A veces caen en corrupción, y otras simplemente se encierran en una torre de cristal, dejan de atender problemas claves y se convierten en un grupo que actúa mirándose el ombligo. Dos grandes remedios hay a este problema: la descentralización y la participación.

Ambas estrategias están conectadas. Abrir espacios para que los ciudadanos de a pie puedan hacer oír su voz en las decisiones de gobierno es mucho más factible y eficaz a nivel municipal y regional. En nuestro país han habido avances importantes en la participación, pero el actual gobierno se opone a ella y hay un cierto cansancio en la población que tiene que ser encarado. La participación es cada vez más un tema importante en las agendas políticas y sociales. La normativa nacional y los Convenios Internacionales

20| Participación ciudadana

han venido reconociendo el diálogo y la participación ciudadana como factores favorables a la gobernabilidad. Pero más allá de dádivas y favores de los gobernantes, esto debe ser entendido como derecho ganado y reconocido por una sociedad organizada y democrática. No obstante, lejos de implementarse o aprovecharse estos derechos, los ciudadanos siguen siendo ignorados por los partidos y por el Estado en muchos aspectos, subestimándose los aportes de la democracia directa y participativa para ejercer un Buen Gobierno.

PROMOVIENDO LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA En efecto, muchos beneficios se derivarían de una participación ciudadana correctamente orientada, los que no se limitan a quienes la ejercen sino que se extiende a los demás sectores de la vida política y social. La promoción de la participación ciudadana en la gestión pública en el Perú, particularmente en el ámbito municipal, viene desde las décadas de los 80 y 90, cuando se promovieron experiencias exitosas sin que existieran marcos normativos o propuestas de políticas públicas sobre el particular. La participación ciudadana es incorporada como parte de las políticas nacionales a partir del gobierno de transición democrática y especialmente con las leyes de descentralización del 2002 en adelante. Así, diversas leyes disponen que los gobiernos regionales deben tener un Consejo de Coordinación Regional (CCR) donde participan también municipios y sociedad civil; a su vez, los municipios deben tener Consejos de Coordinación Local (CCL). Hay también espacios participativos a nivel descentralizado en temas como salud, educación, medio ambiente y otros. A cuatro años de vigencia de la participación como política nacional a nivel de planes de desarrollo, presupuestos participativos y otras actividades, hay algunos avances significativos, como lo reconocen autoridades y organizaciones sociales; pero también enormes dificultades que son necesarios enfrentar. No obstante la seriedad de los problemas mencionados con relación a la participación, en el Congreso de la República la atención prestada ha sido insuficiente. En efecto, de los 18 dictámenes de la Comisión de Descentralización del Congreso, convertidos en Leyes de la Republica, en el periodo agosto 2006-julio 2007, ninguna abordó el tratamiento de estos problemas. El Poder Ejecutivo tampoco se caracteriza por ser fuente generadora de alternativas de solución a los problemas que enfrenta la participación ciudadana, más bien todo lo contrario. Lo que está quedando como aportes parciales son los esfuerzos que provienen de algunas gestiones municipales y regionales, así como de la sociedad civil, en torno a la participación ciudadana en los planes de desarrollo y presupuesto participativo, mecanismos de concertación, de vigilancia social, de rendición de cuentas, entre otros.

Problemas centrales en la participación Políticos

Normativos

Institucionales

Sociales

Culturales

Capacidades

Operativos

—Los partidos políticos en su mayor parte no se identifican con la democracia participativa. Siguen entendiendo la democracia solo como mecanismos de representación. —Entre las organizaciones gremiales y sociales que se pronuncian sobre políticas públicas, prevalece la cultura confrontativa. —Voluntad política de muchos gobernantes no favorece la participación. —Barreras para la participación con exigencias formales y poniendo topes en los CCRs y CCLs. —No se recogen prácticas participativas de zonas rurales. —Numerosos espacios de participación y concertación que no se articulan. —Sectores públicos se excluyen de espacios de participación y concertación. —La población pobre, poco organizada, tiene dificultades para acceder a los espacios de participación. —Mayor parte de organizaciones sociales son frágiles y desconfían de los beneficios de la participación. —En la medida que se pasa del nivel distrital al provincial y al regional, son menores las organizaciones representativas. —Un punto crítico es el de los costos de la participación, de transporte, tiempo, etc. —La enorme diversidad cultural del país no es tomada en cuenta. —Persisten comportamientos individualistas. —Algunos sectores sociales esperan que las autoridades les resuelvan los problemas. —Mayor parte de participantes muestra escasas capacidades propositivas. —Autoridades y funcionarios públicos en muchos casos tampoco muestran las capacidades necesarias. —Procedimientos de convocatoria poco eficientes. Falta de claridad en instrumentos de gestión y en los resultados que se buscan. —Población mal informada. —Ausencia de seguimiento y evaluación.

Participación ciudadana: beneficio para todos La participación es beneficiosa para los gobernantes en: —Corresponsabiliza a los funcionarios públicos con los ciudadanos aumentando la eficacia de programas públicos. —La participación aumenta la transparencia de la administración pública, dificultando la corrupción. —Aumenta la confianza de la ciudadanía en el sistema y combate la apatía política. —Otorga credibilidad a la rendición de cuentas y legitima sus actuaciones. La participación beneficia a los ciudadanos y ciudadanas: —Porque se les toma en cuenta para identificar y resolver los problemas. —Porque desarrolla la educación civil y la capacidad de la participación responsable. —Porque los ciudadanos pueden hacer valiosas aportaciones a los procesos de planificación y ejecución sobre la base de su conocimiento detallado de las condiciones, necesidades y deseos locales. —Porque, al establecerse metas comunes, se contribuye a reducir la polarización política y permitir soluciones no violentas a los conflictos.

Prioridades para una agenda sobre la participación CONGRESO DE LA REPÚBLICA 1. Modificación de Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y Locales. 2. Modificación de Ley Marco del Presupuesto Participativo. 3. Ley de participación y control ciudadano. 4. Modificación de Ley de partidos políticos. PODER EJECUTIVO 1. Fortalecimiento del ACUERDO NACIONAL. —Fortalecimiento del Grupo Permanente de Descentralización. —Promoción de los Acuerdos y Foros regionales, sobre la base de las iniciativas de Acuerdos de Gobernabilidad suscritos en la campaña electoral del 2006. 2. Promulgación de Ley Orgánica del Pode Ejecutivo-LOPE, comprendiendo: —El respeto y promoción de los derechos ciudadanos a participar en la adopción de políticas públicas, su seguimiento y evaluación. —Garantizar la vigencia y reforzamiento de los consejos nacionales sectoriales de concertación. —Crear el Consejo Intergubernamental para la conducción concertada de la Descentralización, con participación de la sociedad civil. 3. Presupuesto participativo —Participación obligatoria de los sectores en los procesos participativos. —Establecer una Directiva Nacional sobre el Presupuesto Participativo a través del MEF. 4. Puesta en marcha del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del CEPLAN (Centro de Planeamiento Estratégico). GOBIERNOS REGIONALES Y GOBIERNOS LOCALES 1. Actualización de ordenanzas regionales y locales sobre la participación. 2. Creación de Sistemas Regionales de Planeamiento Estratégico. 3. Ampliar las Juntas de Coordinación Interregional (Comisión de Reforma del Estado de CONADES).

Palabra de historiador “La precariedad de la democracia en el Perú tiene una relación profunda con el centralismo. El proceso de constitución del Perú como nación se ha realizado en torno a un patrón de desarrollo desigual que concentra los recursos económicos y humanos en determinadas ciudades del litoral (Lima, Arequipa, Trujillo), subdesarrollan su entorno inmediato. Este proceso ha legado a su extremo en Lima, que es donde terminan todos los circuitos de poder, económico, político y simbólico. No se trata sólo de que existe una distribución inequitativa de los recursos económicos y humanos. El problema fundamental es la existencia de un patrón de desarrollo que lleva las desigualdades al extremo” Nelson Manrique, Democracia y Nación-La Promesa pendiente

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“SIEMPRE HEMOS SABIDO JUNTAR ESFUERZOS Y RECURSOS”

Entrevista a Wilbert Rozas, alcalde de la provincia de Anta impulsor del presupuesto participativo y Coordinador Nacional de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE). BLL. ¿Los niveles de articulación y complementariedad entre los gobiernos distritales, provinciales y regionales vienen mejorando, o no? ¿Cuál es su experiencia en el Cusco? WR. Mi experiencia en Cusco, es que ni se articulan ni pretenden complementarse los diferentes niveles de gobierno y de manera especial sucede esta anomalía entre el Gobierno Regional y los gobiernos locales (provinciales y distritales). Hay una fuerte disputa política, un sectarismo hegemonista que no permite ver los ejes de desarrollo, los objetivos regionales y nacionales. En el caso del Cusco, hay una vinculación del gobierno regional con los municipios con los que tienen vinculación política. Igual sucede con los municipios que se vinculan con el gobierno nacional, porque tienen afinidades políticas. Existe una naciente mancomuni-

22| Entrevista

dad de municipalidades entre AntaCalca-Urubamba, por ser parte de la cuenca del Río Vilcanota. Hay acuerdo de salvar juntos esta cuenca y tomar medidas para ese propósito entre las tres municipalidades. También se ha conformado la Mancomunidad de Municipalidades de la Cuenca del Apurímac, que está conformada por la municipalidades de Chumbivilcas, Cotabambas y Anta y tiene como eje de trabajo la carretera Inquillpata (Anta) a Tambobamba (Cotabambas). En Anta está la Mancomunidad de Municipalidades de la Provincia (6) y las municipalidades con alcaldes apristas se han negado a participar, porque dicen que serán mejor atendidos desde el Gobierno Central.

¿Qué opinión tiene REMURPE sobre la conducción de la descentralización por el actual Gobierno Nacional?

Creemos que ha retrocedido, ha desaparecido el CND burocrático, para crear una secretaría de Descentralización dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, que no fija políticas de descentralización sino más bien las retrasa. Creo que la descentralización es tarea de todos, sobre todo de los que estamos en la periferia y entre ellos las Municipalidades Rurales del Perú y también las demás Municipalidades deberían jugar un rol importante en este proceso.

¿Qué podría hacer para que las decenas de asociaciones y redes de municipalidades se doten de una representación para impulsar la descentralización?

Creo que ante la ausencia de un ente rector de la Descentralización, ha surgido una salida inteligente de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales que

ha permitido viabilizar a éste nivel la descentralización o por lo menos hacer propuestas para este fin. Igualmente creo que se debe hacer desde el nivel de los gobiernos locales en una actitud propositiva, y eso lo que venimos trabajando desde la REMURPE.

¿Qué expectativas tiene sobre las mancomunidades municipales en tanto medios para fortalecer la descentralización y una gestión pública más eficiente?

Las mancomunidades no son nada nuevas en nuestro medio rural, frente a las necesidades y ausencias, siempre hemos sabido juntar esfuerzos y recursos. Para nosotros es importante la ley de Mancomunidades; desde luego tiene algunas limitaciones que creemos que en su reglamentación todavía se puede subsanar, y tengo la esperanza que sea un instrumento más en la lucha por la descentralización.

L

a economía peruana viene creciendo al 7% anual en los últimos dos años. Pero ese crecimiento se concentra fundamentalmente en Lima y en algunos valles y ciudades de la costa donde se ha desarrollado la agroexportación. Según el Banco Central de Reserva, en Trujillo el empleo en empresas medianas y grandes creció en 18%, en Ica aumentó en 10% y en Lima 6%, pero el empleo disminuyó en Cajamarca (-5,1), Tacna (-3,2) y Pucallpa (-0,1%). En general, las zonas andinas, la selva y el sur se han visto poco beneficiados por el crecimiento reciente. Algunas regiones tienen inversiones mineras y de petróleo, con empresas que hoy registran ganancias espectaculares, pero eso no ha generado empleo ni mejoras para su población. Mientras tanto, Lima vive un boom de la construcción y el comercio, y concentra los principales grupos profesionales y de servicios. Entre el 2004 y el 2006, según los datos oficiales, la pobreza se redujo en Lima y en la costa, pero prácticamente nada en las zonas rurales, ni en la sierra o selva. Además, en 6 departamentos la pobreza aumentó, siendo que todos estos departamentos son de la sierra y la selva. El incremento en la pobreza en estos departamentos habrían alcanzado niveles alarmantes, como en el caso de Ayacucho con 12.5% de aumento, Apurímac con 9.6%, o Pasco con 5.5%. Pasco es un departamento tradicionalmente minero, y en Apurímac hay inversiones mineras. DESCENTRALIZAR LA ECONOMÍA Mantener un crecimiento desequilibrado, que deja fuera a grandes regiones del país, traerá más migraciones a una Lima que ya padece de gigantismo, y más tensiones y conflictos regionales. El actual estilo de crecimiento, que combina una minería que no genera empleo ni bienestar a su alrededor y un auge del consumo en Lima, reproduce y acrecienta este inconveniente centralismo económico. Como dice Efraín Gonzales de Olarte, “es necesario un crecimiento más acelerado de las regiones fuera de Lima, en especial de las ciudades grandes como Arequipa, Chiclayo, Iquitos, Huancayo, Cusco, etc., para hacer contrapeso al desproporcionado tamaño de la economía de Lima y, lo más importante, para que se establezca una fuerte articulación entre estas ciudades y sus respectivos entornos urbano rurales, que

CRECIMIENTO ECONÓMICO:

EN POCAS REGIONES, PARA POCA GENTE

¿Todo el Perú crece o solo algunas regiones del Perú lo hacen? ¿Llegan los beneficios de ese crecimiento económico a todos los rincones del país? ¿Cómo lograr que el crecimiento económico y sus beneficios lleguen a todas las regiones y provincias?

hoy es muy débil. Existen dos requisitos para un desarrollo regional y equitativo y para que la descentralización estatal pueda tener bases que la hagan sostenible en el largo plazo: 1) La generación de centros económicos alternativos a Lima es una condición importante y necesaria. Esto significa un mayor crecimiento de ciudades grandes e intermedias en base a mayor inversión. 2) La búsqueda de mayores articulaciones comerciales y tecnológicas del resto de regiones con Lima y de

cada eje regional con sus respectivos entorno rural o semi rural. Esta descentralización económica puede y debe ser promovida por gobiernos regionales que se dediquen a promover nuevas industrias, nuevos cultivos y nuevas actividades como el turismo, y que faciliten el avance tecnológico de las pequeñas y medianas empresas y de la agricultura en su región. Pero tales políticas tendrán límites cortos si no van acompañadas de políticas nacionales a favor de la agricultura, el turismo

y la industria descentralizada. La construcción de carreteras e infraestructura que conecten a los pueblos del interior, atravesando varias regiones, es también fundamental. Finalmente, el gobierno debe revitalizar la investigación y la innovación regional, para poder aprovechar nuestros recursos naturales y darles valor agregado. Para ello es indispensable una estrategia para la descentralización económica, concertada entre el gobierno central y los gobiernos regionales.

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El proceso de descentralización se ha iniciado eligiendo cada departamento su gobierno regional. Pero necesitamos brindar respuestas eficientes para superar la brecha económica y social entre Lima y las regiones.

COMO INTEGRAR

REGIONES 24| Integración Regional

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l Congreso de la República ha definido por ley un cronograma para dar forma a una nueva demarcación política y administrativa, que va hasta el año 2013. El mecanismo elegido es el referéndum, el cual debe sustentarse en un expediente técnico, respaldado por dos o más gobiernos regionales, así como por un porcentaje de firmas de la población concernida, cuando la iniciativa proviene de los gobiernos locales, los partidos políticos o la sociedad civil. En octubre de 2005, se llevó adelante la primera consulta ciudadana sobre el tema y el resultado fue la derrota contundente de las seis propuestas de integración regional que fueron sometidas a referéndum. Ello se debió a los errores cometidos por el gobierno nacional y los gobiernos regionales en la conducción del proceso, así como en los serios vacíos e imprecisiones normativas de la integración, además de los problemas de comunicación y falta de concertación con los diversos sectores sociales y empresariales. El APRA se opuso a la propuesta de regionalización, señalando que era necesario replantear integralmente el proceso. Sin embargo, en estos meses de gobierno aprista se ha puesto en evidencia que carece de una propuesta para impulsar la regionalización. El anuncio de una región piloto, que fue hecho como parte del “shock descentralista” presentado por Alan García en octubre de 2006 y ratificado en su Mensaje a la Nación de julio de este año, no ha pasado del discurso. No existe aún una instancia responsable de esta iniciativa, no hay ningún avance en su implementación, ni se han desarrollado coordinaciones con las autoridades regionales al respecto. VIGENCIA DE LA INTEGRACIÓN El fracaso del referéndum no es sinónimo de agotamiento de la regionalización, sobretodo porque algunos problemas de base que la justifican siguen presentes. Debemos recordar que algunas (y sólo algunas) regiones están creciendo de manera significativa en los últimos años. ¿Cómo lograr dinamizar regiones hoy estancadas? No ayuda que el gobierno promueva un modelo homogéneo para todo el país, basado en la explotación de nuestros recursos naturales, dejando de lado potencialidades y procesos interesantes que están en marcha en diversas regiones y locali-

dades. Un nuevo modelo de regionalización debe permitir aplicar estrategias económicas adaptados a las distintas regiones del país. En este sentido, la integración de dos o más departamentos en regiones, mantiene plenamente su vigencia, dadas las exigencias que los cambios internacionales y nuestras propias necesidades de desarrollo imponen. PENSANDO UN NUEVO MODELO DE REGIONALIZACIÓN La regionalización requiere de un plan nacional de ordenamiento territorial que exprese un amplio consenso social, político e institucional. Este instrumento debe ser la base para la formulación de políticas específicas que permitan el desarrollo económico de las regiones, así como para la adecuación de la demarcación política. Una de estas políticas específicas es la promoción efectiva de la inversión, para lo cual es fundamental una estrategia de complementariedad entre el sector público y el privado. Sólo así las distintas regiones podrán tener mejores condiciones para la competitividad y el crecimiento. Pero promover la inversión de esta manera, demanda tener un ordenamiento territorial que nos permita planificar qué actividades

debemos promover en qué regiones, siendo necesario unir fuerzas productivas en espacios más amplios que los actuales departamentos. Asumir que la dimensión económica es el eje estratégico de la regionalización, pone el tema de la demarcación en una nueva ubicación. No es posible diseñar una nueva delimitación política-administrativa al margen de las estrategias y procesos de articulación económica. Sólo así se podrá avanzar en la institucionalización y consolidación de una nueva forma de ejercicio de la autoridad política. Otro aspecto importante para replantear la regionalización es la planificación. Una nueva organización del territorio debe incluir el planeamiento estratégico. Este debe sustentarse en el desarrollo de instituciones y en la generación de capacidades administrativas y políticas. La planificación es imprescindible para responder a los desafíos de la globalización y, al mismo tiempo, para superar las enormes brechas territoriales. La planificación es fundamental para la consolidación de órganos reales de gobierno, en función de los cuales debemos trascender los departamentos y ubicarnos de cara a los grandes espacios regionales. Entender de esta manera la planificación significa darle un sentido estrictamente polí-

tico, generando nuevas condiciones para construir una agenda de desarrollo nacional, con una perspectiva territorial y desde las regiones. JUNTAS DE COORDINACIÓN: UN CAMINO A SEGUIR Las Juntas de Coordinación Interregional (JCI) cobran importancia al considerar lo político y lo económico como parte de un solo proceso. Las nuevas autoridades regionales han fortalecido estos espacios, dando forma a dos Juntas que coinciden con dos grandes espacios económicos: el macronorte y la zona central del país. Está pendiente la formación de la Junta del gran sur. En estas instancias se han incluido departamentos de las tres grandes regiones ecológicas y reflejan una interesante pluralidad de centros urbanos y espacios rurales. Es necesario definir una política orientada a promover y consolidar estas Juntas Interregionales. Un aspecto importante para ello son los incentivos, sobretodo fiscales. Se podría entregar a las Juntas la mitad de los incentivos tributarios que señala la ley para las regiones que se formen, es decir sería posible establecer que 25% de lo recaudado por Impuesto a la Renta, IGV e Impueso Selectivo al Consumo corresponde autónomamente a las regiones que forman parte de estas

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LA NECESIDAD DE HACER UNA ZONIFICACIÓN ECOLÓGICAY ECONÓMICA DEL PAÍS

PONIENDO ORDEN EN CASA

instancias interregionales. En la perspectiva de la integración, las Juntas tienen la posibilidad de diseñar e implementar proyectos multidepartamentales. Hoy es un momento particularmente propicio para ello, por la disponibilidad de recursos para la inversión pública. Estos proyectos son un excelente marco institucional para establecer mecanismos de coordinación intergubernamental, tanto con las municipalidades como con el gobierno nacional. Esta articulación permitirá mejorar las condiciones para los grandes proyectos locales, regionales y nacionales. Son asimismo un referente para la formación de centros de planeamiento estratégico, orientados hacia proyectos de alcance macrorregional. Desde esta visión del proceso de regionalización, consideramos que se trata de un tema que trasciende largamente la demarcación política, ya que se ubica en función de un proyecto integral, que debe tener la flexibilidad necesaria para responder a las dinámicas tan diversas que existen en nuestro territorio. ¿Y SI REORDENAMOS EL TERRITORIO, TAMBIÉN, DESDE ABAJO? Tanto la Constitución Política de 1979 como la Ley de Bases de la Descentralización del 2002, establecen que la conformación de regiones con base en la integración de los actuales departamentos debe preceder al inicio de la descentralización como tal, es decir, a la transferencia hacia los gobiernos subnacionales de las

competencias y recursos ahora en manos del Gobierno Central. Esto, ciertamente, tiene lógica, pues mientras más competencias y recursos se transfiera a los actuales departamentos, más difícil será que estos promuevan sus propia disolución en entes mayores. Pero nada impide que –mientras se consolida el funcionamiento de los Consejos de Coordinación Intergubernamental y se exploran nuevas vías para relanzar la frustrada integración de regiones–, se explore también la posibilidad de avanzar en el reordenamiento del territorio desde abajo. Un c amin o es dar e l mayo r impulso al proceso en curso, y ahora sancionado por una reciente Ley, de formación de manconmunidades, con base en la asociación de dos o más provincias y/distritos para gestionar territorios más amplios. El otro es consultar a la ciudadanía de los distritos y provincias hoy ubicados en la frontera entre dos departamentos, a cuál prefieren pertenecer. Sucede que los actuales límites entre departamentos son una herencia del siglo XIX, y no corresponden ya –en muchos casos- al mapa del siglo XXI definido por las migraciones, la expansión de las vías de comunicación y el desarrollo de mercados. Impulsar las mancomunidades y consultar a las poblaciones locales a qué provincia o departamento quieren pertenecer puede ser, también, una manera de avanzar en el necesario reordenamiento del territorio nacional.

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En la convención minera celebrada en Arequipa, el economista Manuel Glave, planteó la necesidad de ejecutar en el Perú un plan de ordenamiento territorial. Argumentando que podrían identificarse las zonas en donde deberían y no deberían desarrollarse determinadas actividades productivas.

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a audiencia, compuesta mayormente por los altos mandos de las empresas del sector minero, recibió la propuesta de un Plan de Ordenamiento Territorial con frialdad —la misma que ha mostrado cada vez que se propone fijar límites a la expansión minera—. Pero el ordenamiento territorial no es, como quieren creer muchos, una idea loca de un puñado de ambientalistas trasnochados. Es un importante concepto cada vez más extendido en el mundo de las políticas públicas —desde Chile hasta Francia y desde China hasta Australia—, que parte de la idea de que el desarrollo debe ser planificado y no desordenado, minimizando los impactos negativos de unas actividades económicas sobre otras y sobre el entorno en general. Por ejemplo, sería absurdo construir una mina a tajo abierto en el Valle Sagrado, en el Cusco, pues se perderían sus valores paisajísticos y, de paso, la floreciente industria turística allí existente. Tampoco tiene sentido que el Ejecutivo haya querido abrir el valle del Candamo, dentro del Parque Nacional Bahuaja Sonene, a la explotación petrolera, cuando esa zona ya ha sido asignada por ley a la

conservación de la biodiversidad. ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA Y ECONÓMICA De ahí la importancia de que las autoridades cuenten, como sostiene Glave, “con instrumentos que permitan a los sectores involucrados tener mayor claridad sobre las condiciones y restricciones que enfrentan”. Una de las herramientas fundamentales del ordenamiento territorial es la zonificación ecológica y económica (ZEE). La ZEE parte de un criterio básico: es preciso tomar en cuenta la vocación natural y productiva de cada zona del territorio y las actividades económicas tradicionales que allí se han desarrollado. Con la zonificación terminada sería relativamente fácil para el gobierno central y los gobiernos regionales decidir dónde permitir determinada propuesta productiva o, simplemente, negar su autorización. Esto, señalan diversos analistas, “disminuiría la cantidad de conflictos que suelen enfrentar a grandes compañías con las comunidades por el acceso a los recursos naturales”. Y es que un mapa ZEE del Perú serviría de guía al gobierno, a las empresas y a la sociedad en su

conjunto. Pero a pesar de la renuencia de muchos empresarios mineros a zonificar el país, ya hay un proceso en marcha. La Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley 26821) señala, en su artículo 11, que el Ejecutivo debe aprobar la ZEE “como apoyo al ordenamiento territorial, a fin de evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados, y demás fines”. Aplicando lo señalado en la ley, en 2004 se aprobó por Decreto Supremo el Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica, en donde se especifican enfoques, criterios, categorías de uso, etapas de implementación y entidades responsables de poner en marcha el proceso de zonificación. Todavía más, el Primer Plan Ope-

rativo Bianual de la ZEE (2005-2007) ya está por llegar a su conclusión, con el Consejo Nacional del Ambiente (Conam) como líder del proceso. No deja de sorprender que, a pesar de que sus bases legales ya están sentadas, la ZEE ocupe un espacio tan insignificante en los debates nacionales. Es como si fuera un proceso invisible, un proceso que se da a espaldas del país. "Para que esta iniciativa sea efectiva —explica Mariano Castro, ex funcionario del Conam y catedrático de la Universidad Católica— es preciso darle más recursos y más capacidades, tanto al Conam, como ente coordinador, como a los gobiernos regionales, que deben ser los encargados de ejecutar". En suma, mayor apoyo del gobierno para que la iniciativa no quede en letra muerta.

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ONCE PROPUESTAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN

A partir de los avances y dificultades en el proceso de descentralización, y recogiendo las iniciativas planteadas desde los gobiernos regionales, locales y organizaciones de la sociedad civil, compartimos una agenda de once medidas que consideramos indispensables.

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Hablan los involucrados Los actores involucrados con la descentralización reclaman la necesidad de una conducción concertada. Veamos: LA ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES “La conquista de una patria desarrollada, democrática y justa requiere la participación activa y coordinada de los tres estamentos de Gobierno del Estado Peruano, vale decir el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales… El proceso de descentralización y regionalización debe entenderse como una política de Estado que debe ser consensuada con los Gobierno Regionales, Gobiernos locales, a través de una instancia orgánica institucionalizada” (Declaración de Huánuco, 20/03/2007)

1. CREACIÓN Y ESTABLECIMIENTO de un espacio intergubernamental para una conducción concertada del proceso, con participación del Poder Ejecutivo, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y las redes de municipalidades coordinadas por REMURPE y AMPE. Esta instancia debe establecer un mecanismo permanente de diálogo y concertación con la sociedad civil. Es urgente corregir el error cometido con la desactivación del CND, pues la relación institucionalizada entre los tres niveles del gobierno es imprescindible. 2. EFECTIVA DESCENTRALIZACIÓN del Presupuesto Público Nacional, teniendo como referencia las prioridades de inversión concertadas en el marco de las políticas nacionales y los planes de desarrollo regional y local concertados. Se debe articular el gasto de los tres niveles de gobierno, y de todas las instancias del Estado, en torno a objetivos comunes en cada territorio. 3. ASEGURAR LA TRANSFERENCIA de competencias y funciones sectoriales, sobre la base de una clara delimitación de los roles de cada uno de los tres niveles de gobierno. Asimismo, se deben promover relaciones de colaboración y la complementariedad entre ellos, definiendo los mecanismos para la gestión eficiente de las competencias compartidas, en particular en temas centrales como ordenamiento territorial, medio ambiente, educación, salud, agricultura y actividades extractivas. Se debe evitar la superposición y la duplicidad entre los distintos niveles de gobierno, lo cual genera ineficiencia y desperdicio de recursos. 4. PROMOVER EL DESARROLLO de capacidades del sector gubernamen-

El Gobierno debe generar condiciones transparentes para un diálogo abierto sobre el sentido y los alcances de una reforma descentralista. tal a nivel nacional, generando condiciones para una gestión pública regional y local, eficiente y transparente, abierta a la participación ciudadana y a la rendición de cuentas. Se debe definir e implementar un plan nacional de desarrollo de capacidades y asistencia técnica que involucre autoridades, funcionarios, trabajadores, líderes y dirigentes sociales. Son fundamentales los temas de la planificación estratégica, la asignación presupuestal concertada y la mejora del gasto público. 5. DISEÑAR E IMPLEMENTAR la descentralización fiscal, asegurando a los gobiernos regionales y municipalidades los recursos para que puedan cumplir sus nuevas responsabilidades con eficiencia y oportunidad. Para esto se debe dotar de efectiva autonomía a las instancias descentralizadas, reduciendo la discrecionalidad del Ministerio de Economía y Finanzas. Además, se deben constituir fondos compensatorios para las regiones y los municipios que perciben menores ingresos por canon y regalías, así como definir nuevos criterios para

REMURPE Y OTRAS ASOCIACIONES DE MUNICIPALIDADES “Conscientes de nuestro papel como actores protagónicos en los procesos de cambios para consolidar la democracia y el desarrollo integral, planteamos generar espacios de interlocución con la participación de las organizaciones representativas de la municipalidades, los gobiernos regionales y la sociedad civil” (Agenda Municipal para la Reforma de Estado y la Descentralización, Lima 16/05/2007) GRUPO PERMANENTE DE DESCENTRALIZACIÓN DEL ACUERDO NACIONAL “Proponemos un Nuevo consenso para la Descentralización y Regionalización, periodo 2007-2008, que incluya entre otros puntos que el Poder Ejecutivo, Congreso de la República, Gobiernos Regionales, Municipalidades y Organizaciones de la Sociedad Civil, a que dialoguen y coordinen entre si y definan una agenda de prioridades para encausar institucionalmente esta reforma de Estado que nos compromete a todos y “que la responsabilidad asumida por la Presidencia del Consejo de Ministros respecto a la descentralización se ejerza en el contexto de una conducción concertada del proceso, según el criterio normado por la Ley de Bases de descentralización” ( Lima, 18/04/2007). Este Grupo de Trabajo está integrado por partidos políticos, algunos sectores ministeriales como el MEF y MIMDES, la Sociedad Nacional de Industrias, la Cámara de Comercio de Lima, la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, Grupo Propuesta Ciudadana, Escuela Mayor de Gestión Municipal, Red Perú de Iniciativas de Concertación y otros.

Declaración Final de la tercera Conferencia Anual de Municipalidades-CAM “Al iniciarse el presente gobierno, producto del discurso presidencial se colocó nuevamente en la agenda pública el tema de la reforma del Estado y, dentro de ella, la descentralización. Se planteo la municipalización de la salud y la educación, así como transferir todo lo que sea transferible, se anunció un shock descentralista. Sin embargo, a más de un año de gestión gubernamental, estos procesos son desalentadores por su improvisada implementación..” (10, 11 de octubre del 2007)

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mejorar la distribución y uso de todos los ingresos generados por la explotación de los recursos naturales. 6. FORMULAR de manera concertada un plan nacional de ordenamiento territorial, que sustente estrategias orientadas a promover la competitividad y el desarrollo sostenible. Se deben transformar las potencialidades productivas en ejes de desarrollo efectivos que generen empleo e ingresos para todos. Para esto se debe potenciar las Juntas de Coordinación Interregional, con participación de las asociaciones de municipios, articulando espacios mayores para la planificación territorial y ampliando sus roles. 7. DESARROLLAR una estrategia de desarrollo económico descentralista. Se debe priorizar sectores económicos que generan empleo y bienestar fuera de Lima, como la agricultura, el turismo y la industria, y debe modificarse el tratamiento a la minería e industrias extractivas para que éstas no dañen el medio ambiente ni afecten otros sectores económicos, y mas bien mediante sus compras y contratos, dinamicen las economías regionales. 8. PROMOVER la investigación e innovación para el aprovechamiento de los recursos en las regiones, para que la diversidad de recursos biogenéticos, culturales y naturales pueda sustentar el desarrollo regional y nacional. Las Universidades regionales deben convertirse en centros de investigación de esos recursos, y vincularse con empresas, comunidades e instituciones públicas para convertir las innovaciones en valor económico. Los recursos que por canon vienen recibiendo las Universidades públicas deben servir a ese objetivo. 9. TRANSFERIR información y conocimientos a los departamentos, provincias y distritos, contribuyendo así a construir las bases necesarias para relaciones más simétricas y equilibradas. Es por ello imperativo que el gobierno nacional ponga en marcha un sistema de información y defina una estrategia de comunicación intensiva sobre los avances y las dificultades de la descentralización, de tal manera de generar condiciones para un diálogo abierto y transparente sobre el sentido y los alcances de esta reforma, dando forma a un nuevo y necesario consenso descentralista. 10. FORTALECER los espacios y herramientas participativas en los diferentes niveles de gobierno, como son los procesos de planeamiento territorial y sectorial concertado, los presupuestos participativos y los Consejos de Coordinación

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Diseñar e implementar la descentralización fiscal, asegurando a los gobiernos regionales y municipalidades los recursos para que puedan cumplir sus nuevas responsabilidades con eficiencia y oportunidad.

Vladimiro Huaroc, Presidente del Gobierno Regional de Junín.

Regional y local (CCR y CCL). La participación ciudadana es fundamental para la profundización de la democracia y la consolidación de la descentralización. Puede y debe ser un aporte a la superación de los problemas de legitimidad de la representación, generando condiciones para acercar las autoridades y los partidos políticos a la sociedad. 11. ARTICULAR Y COMPLEMENTAR la descentralización con el conjunto de la reforma del Estado, particularmente con la reforma del gobierno nacional. Es fundamental la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo afirmando el carácter intergubernamental de la gestión pública y la importancia del planeamiento y la participación. Asimismo es importante implementar el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el CEPLAN para asegurar un proceso de articulación de los intereses nacionales.

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