Alivio De La Hipc

Alivio de la HIPC: ¿adonde estás?.

Adolfo José Acevedo Vogl

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INDICE DE CONTENIDO

INTRODUCCION: LA INICIATIVA HIPC Y EL “ALIVIO DE LA HIPC”. ..................................................................... 3 1. ¿A CUANTO ASCIENDE EL MONTO DEL “ALIVIO” DE LA HIPC? ............................................................... 17 (A) “ALIVIO HIPC TOTAL” O ALIVIO BRUTO:............... 19 (B) “ALIVIO PARA REDUCCIÓN DE LA POBREZA”: ..... 26 2.

RESULTADOS Y CONCLUSIONES: ....................... 43

3.

ALGUNAS PROPUESTAS PRELIMINARES: ........... 54

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INTRODUCCION: LA INICIATIVA HIPC Y EL “ALIVIO DE LA HIPC”. La Iniciativa para los “Países Pobres Altamente Endeudados” (más conocida como Iniciativa HIPC por sus siglas en inglés, correspondientes a “Highly Indebted Poor Countries”) fue introducida en el año 1996 por el Banco Mundial y el FMI con el objetivo explícito de reducir, a través de una acción coordinada de la comunidad financiera internacional, la pesada carga de la deuda externa de los países más pobres del planeta, hasta umbrales considerados como “sostenibles”. La necesidad de llevar a cabo una fuerte reducción en los niveles de endeudamiento externo de estos países, como un prerrequisito ineludible para su desarrollo, ha estado siempre fuera de toda discusión. Los volúmenes alcanzados por la deuda externa de los mismos, comparados con el tamaño de su producto interno bruto o sus exportaciones, sólo podían catalogarse como sobredimensionados, y claramente insostenibles. Sin la reducción - y en muchos casos sin la eliminación - del enorme lastre representado por semejantes niveles de endeudamiento, la mayor parte de estos países continuaría mostrando indicadores de desarrollo extremadamente precarios, y su propia viabilidad resultaría muy difícil. En este sentido, el núcleo de la HIPC lo constituyeron desde el inicio una compleja serie de pasos o etapas consecutivas que debían recorrer los países seleccionados, con el propósito de obtener al final del camino una reducción apreciable en el valor presente neto del saldo de su deuda pública externa1/. La Iniciativa HIPC fue objeto, también desde un inicio, de serias críticas en términos de que la misma implicaba una reducción insuficiente de la carga de la deuda, debido al carácter inadecuado y arbitrario de los criterios de sostenibilidad elegidos; y que conllevaba plazos muy largos para lograr dicha reducción. Los lapsos de duración de la Iniciativa ha estado asociados, sobre todo, a la obligación de cumplir con un primer “track record” trianual de acatamiento de Programas con el FMI y el Banco Mundial, antes de considerar el ingreso de un país a la iniciativa, seguido por un nuevo período similar en el transcurso del cual el país debía continuar implementando la denominada “condicionalidad cruzada” de estos organismos. Estas políticas a menudo han exhibido un elevado costo social y político, dando lugar en muchos casos a una considerable resistencia y tornando muy difícil su implementación. Esto se ha traducido en un gran número de casos en interrupciones, a veces por varios años, de los Programas con el FMI, lo cual tiende a prolongar aún más el proceso. 1

/ El FMI estima que el valor presente neto del saldo de la deuda externa de los 23 países que han alcanzado el punto de decisión de la Iniciativa se reducirá en promedio en un 66%.

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Por lo demás, se señalaba que la condicionalidad asociada a la HIPC privilegiaba el logro de los “criterios de desempeño” macroeconómicos y la implementación de una larga lista de reformas estructurales, mientras carecía de todo vínculo directo y explícito con la reducción de la pobreza 2/. Después ser sometida a revisión, y por mandato del "Grupo de los 7” reunido en la ciudad de Colonia en Junio de 1999, se aprobaron una serie de modificaciones a la Iniciativa HIPC que debían asegurar una reducción mayor de la carga de la deuda, en plazos más reducidos que los contemplados originalmente, y se flexibilizaban los estándares bajo los cuales un país podía ser declarado elegible, procurando a la vez mejorar y hacer más explícitos los vínculos entre el alivio de la deuda, la reducción de la pobreza y las medidas de carácter social. Bajo este enfoque ”mejorado” la Iniciativa HIPC debería contribuir, a partir de su segunda fase, a liberar un importante flujo de recursos - anteriormente destinados a enfrentar las obligaciones de pago de la deuda externa – aumentando desde un momento relativamente temprano en el proceso las disponibilidades que podrían aplicarse a financiar el gasto orientado a reducir los elevados niveles de pobreza, que constituyen el otro gran rasgo saliente, distintivo de este grupo de países. Este último es el aspecto de la Iniciativa HIPC que representa el principal objeto de interés de este trabajo: su potencialidad para liberar recursos asignables a reducir la pobreza. Es preciso aclarar al respecto que el objetivo del trabajo no incluye evaluar si la Iniciativa HIPC ha cumplido su cometido en materia del logro de la sostenibilidad en los niveles de endeudamiento externo, ni abordar las críticas de fondo que ha continuado recibiendo el diseño de la misma. Los países elegibles para ingresar a esta Iniciativa se encuentran en efecto en el rango de aquellos países más pobres del planeta. •

Para ser elegible bajo los parámetros de la Iniciativa HIPC “mejorada” un país debe tener un ingreso percápita tan bajo como para estar catalogado como apto únicamente para recibir asistencia altamente concesional de la AIF 3/ y de la nueva “Facilidad para el Crecimiento Económico y la Reducción de la Pobreza” del FMI.

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/ Bajo el enfoque de los organismos financieros internacionales, el principal beneficio que aportaría la Iniciativa HIPC al reducir el sobreendeudamiento externo, y al estar asociada al sostenimiento de políticas económicas “sanas” y la realización de reformas amistosas con el mercado y el sector privado, sería mejorar los prospectos económicos de los países declarados elegibles, permitiéndoles aumentar sus posibilidades de atraer nuevas inversiones locales, y sobre todo extranjeras, capaces de generar tasas de crecimiento económico mucho más altas y sostenidas. Bajo esta aproximación, el relanzamiento de los ritmos de crecimiento económico a través de una mayor inversión (particularmente extranjera), sería el vehículo principal para disminuir la pobreza, en conjunto con una cierta mejoría, y sobre todo la mayor “focalización”, del gasto social.

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/ AIF: Asociación Internacional de Fomento, organización del Grupo del Banco Mundial creada en 1960 y que actualmente cuenta con 160 países miembros. Otorga préstamos en condiciones de concesión a los países más pobres que no pueden acceder a financiación en condiciones de mercado.

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Esto implica un ingreso per cápita menor de US$ 885 – (el PIB per cápita de Nicaragua en 2003 fue US$ 754.2 con base 1994). •

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Al mismo tiempo, la elegibilidad estará determinada en base al análisis de sostenibilidad de la deuda. Un país pobre se considera elegible para ingresar a la Iniciativa HIPC si, según las proyecciones efectuadas por los staff del Banco Mundial y el FMI en conjunto con las autoridades nacionales, y aún después de recibir del Club de París los “Términos de Nápoles”4/ de alivio de la deuda, la razón entre la deuda externa y las exportaciones, en términos de valor presente neto5/, excede todavía el 150%..Alternativamente, de acuerdo a la “ventana fiscal”, el país se considera elegible si la razón entre la razón entre la deuda externa y los ingresos presupuestarios en términos de valor presente neto es superior al 250%6/.

/ El tratamiento de la deuda externa bajo los “Términos de Nápoles” del Club de París consiste en:

(a). Para las deudas derivadas de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se reestructura a un tipo de interés como mínimo tan bajo como el original, a pagar en 40 años con 16 años de gracia, esto normalmente significa una disminución en el valor presente neto de esta deuda. (b) Para la deuda no-AOD, hay tres opciones: a) Reducción de la Deuda (RD): El 67 % de los pagos son cancelados. El resto se reestructura a tipo de interés de mercado en 23 años con 6 años de gracia. i) Reducción del Servicio de Deuda (RSD): Los pagos son reestructurados a un tipo de interés menor que el de mercado a 33 años (con 3 años de gracia en el caso de que sea sobre una deuda Stock) ii) Opción de mercado: Se reestructura a tipo de interés de mercado a largo plazo. Además, el tratamiento de Nápoles incluye la posibilidad del intercambio de deuda (debt swap). 5 / El valor presente neto (VPN) de la deuda es el flujo de pagos futuros proyectados del servicio de la deuda, descontados por una tasa de interés relevante, que representa el costo de oportunidad de los recursos, frente a otras alternativas. La idea detrás del cálculo del valor presente es que un dólar hoy vale más que un dólar en el futuro, debido al costo de oportunidad y la inflación. Siempre que la tasa de interés de un préstamo es más bajo que la tasa de mercado, el Valor Presente Neto de deuda resultante es más pequeño que su valor nominal, y la diferencia estaría reflejando el “factor de donación". Cuando se trata de reducir el valor presente de un flujo de pagos futuros, caben varias alternativas: (i) se puede reducir el monto de los mismos, condonando un monto correspondiente en el saldo de las obligaciones, con lo cual automáticamente el valor presente de los pagos futuros reducidos se contrae; (ii) se puede prolongar de manera relevante el plazo de pago de la obligación, y reducir la tasa de interés de la deuda, con lo cual los pagos anuales futuros por amortización al principal serán menores, aunque se realicen por un período más largo, de manera que el VPN de la deuda, se reducirá; (iii) se puede reducir la tasa de interés o (iv) una combinación de los anteriores Algunos autores estiman que hay un problema fundamental en usar el concepto VPN de deuda: primero, que lo que representa una carga sobre las economías de los países en desarrollo es la obligación de pago nominal, que recae sobre sus limitados recursos, aunque conlleve un alto “factor de concesionalidad”, y segundo, el crecimiento de las tasas internacionales de interés incrementará las tasas de descuento usadas en los cálculos del VPN, disminuyendo así artificialmente el stock de deuda de los países HIPC en términos de Valor Presente Neto, sin ninguna reducción en sus compromisos de pago. 6

/ El acceso de un país al alivio en el stock de deuda a través de la “ventana fiscal" (razón deuda – ingreso presupuestario) también requiere que el mismo alcance dos umbrales posteriores: el criterio 5

•

Al mismo tiempo, estos países, para ser elegibles, deben haber establecido un adecuado récord de desempeño (“track record”) de uno a tres años bajo programas monitoreados por el FMI y el Banco Mundial, incluyendo la aprobación por parte de sus Directorios de un Documento Provisional de “Estrategia de Reducción de la Pobreza”.

Nicaragua, desde todo punto de vista, parecía un candidato idóneo para recibir los beneficios de esta Iniciativa. Cuando nuestro país fue declarado elegible, los indicadores de sostenibilidad de la deuda externa resultaban dolorosos. Para 1998 el saldo de la deuda en términos de VPN representaba el 600% del valor de las exportaciones y el 993% de los ingresos fiscales. Usando el promedio de los últimos tres años de ingresos fiscales y exportaciones, el servicio de la deuda representaba el 43% y el 25% de ambos, respectivamente. En términos nominales, los indicadores del endeudamiento externo eran peores inclusive que los de los países del Sub-Sahara africano: mientras estos mostraban como promedio una relación entre el saldo de la deuda y el PIB del 150% y del 550% con respecto a las exportaciones, Nicaragua mostraba valores equivalentes al 176% del PIB y más del 1,000% de las exportaciones. En el período 1994-98, el servicio de la deuda externa se elevó hasta representar un promedio del 9% del PIB, equivalente a un 48% del gasto total del gobierno central, y llegó a representar más del doble del presupuesto combinado de los ministerios de educación y salud.

de apertura, medido por la razón de exportaciones a PIB del 30% y/o un criterio de ingreso, dado por una razón de ingreso presupuestario a PIB del 15%.

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Servicio Total de la Deuda como porcentaje del Gasto del Gobierno 70% 59%

60%

59%

47%

50%

42% 40%

33%

30% 20% 10% 0% 1994

1995

1996

1997

1998

Nicaragua no ha estado pagando, a lo largo de la última década todas las obligaciones que se desprenden del saldo total de su deuda externa, sino exclusivamente el servicio de la denominada “deuda priorizada”, integrada principalmente por la deuda con los organismos multilaterales, incluyendo al Banco Mundial, el FMI, el BID y el BCIE, y la deuda con los países del Club de París. De haber cumplido con todas las obligaciones los indicadores del servicio de la deuda externa hubiesen sido mucho peores.

Servicio de la Deuda pagado y renegociado o no pagado 1,600.0 1,400.0

US$ Millones

1,200.0 1,000.0 800.0 600.0 400.0 200.0 0.0 1994

1995

1996

1997

1998

Servicio de la Deuda pagado

1999

2000

2001

2002

2003

Renegociado o no pagado

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El abultado servicio de la deuda externa se convirtió en la restricción determinante sobre la capacidad del país para aumentar la inversión en capital humano a niveles más adecuados. Según datos del “Panorama Social de América Latina y El Caribe” de la CEPAL, el gasto en educación por habitante en Nicaragua era la mitad del de Guatemala, y 8 veces inferior al de Costa Rica. El pago del servicio de la deuda externa se constituyó en una restricción decisiva también en materia de disponibilidad de recursos, impidiendo extender hacia las regiones rurales, históricamente marginadas - en las cuales se concentra la pobreza extrema - la inversión en infraestructura, servicios sociales, vivienda, agua potable y saneamiento, e instituciones agrarias de apoyo. Servicio de la Deuda Externa y Gasto de Educación Percápita 90.0 77.3

80.0

76.0

70.0 US$ por Habitante

61.1 60.0

55.0

50.0

44.2

40.0 30.0

23.3

21.0

20.6

22.8

22.5

20.0 10.0 0.0 1994

1995

1996

Servicio Deuda Externa Percápita

1997

1998

Gasto Educación percápita

Los niveles de pobreza que padecía el país abarcaban a un porcentaje considerable de la población. Según la “Encuesta de Medición del Nivel de Vida” realizada ese año, el 76.9% de la población sobrevivía con menos de US$ 2 al día, mientras 41.5% lo hacía con menos de US$ 1 al día, y un 12% de los habitantes del país sobrevivía con menos de US$ 0.50 al día. El nivel de escolaridad promedio era de apenas 4.3 años, según la citada “Encuesta de Medición del Nivel de Vida”. Los pobres “moderados” tenían en promedio sólo 3.1 años de escolaridad, mientras los extremadamente pobres tenían aún menos: apenas 1.9 años, ambos muy por debajo del mínimo de 4 años que se necesitan para adquirir conocimientos básicos de lectura y aritmética. Los niveles de analfabetismo de la población mayor de 15 años superaban el 33.5%, en contaste con el 4.4% de Costa Rica y el 3.3% de Cuba. Los niveles de

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desnutrición alcanzaban al 29% de la población y eran los peores de América Latina y el Caribe con la sóla excepción de Haití. Finalmente, bajo el auspicio de los organismos financieros multilaterales y del Club de París - cuya asistencia ha estado condicionada a la implementación de estas políticas - el país se ha visto sometido, desde inicios de la década, a diversos programas consecutivos de estabilización macroeconómica, los cuales se han impulsado de manera simultánea con reformas económicas orientadas a liberalizar los mercados, abrir la economía al exterior y trasladar las empresas públicas rentables a las manos del sector privado. El récord exhibido por Nicaragua en materia de acatamiento de la condicionalidad de los organismos multilaterales, es impresionante. Para los propósitos de este trabajo, resulta útil analizar las fases o etapas que debe atravesar un país en su camino hacia alcanzar la reducción en el valor presente neto del saldo de su deuda externa, y las condicionalidades que debe cumplir. Estas fases o etapas son las siguientes: La primera etapa es un “análisis de sostenibilidad” de la deuda externa, elaborado por el staff del FMI y el Banco Mundial, a fin de determinar si el país es elegible para recibir la asistencia de la iniciativa. En Septiembre de 1999, los directorios del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial declararon a Nicaragua elegible para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa HIPC. En esta etapa, el Club de París accede a llevar a cabo una reprogramación de los flujos de pago de la deuda externa bajo mecanismos tradicionales (Términos de Nápoles). Asimismo, otros acreedores bilaterales y comerciales otorgan un tratamiento al menos comparable al otorgado por el Club de París. Por su parte el país beneficiario deberá establecer una primera trayectoria de al menos un año de resultados satisfactorios en la implementación de los programas de estabilización y reformas estructurales apoyados por el FMI y el Banco Mundial; esto deberá incluir la elaboración de un programa preliminar de reducción de pobreza y su implementación en la medida de lo posible. Esta primera etapa culmina con el “Punto de Decisión”, llamado así porque en este momento los Directorios del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial deciden si, para que la deuda del país sea sostenible, basta con (1) una reprogramación final del stock de la deuda concedida por acreedores bilaterales y comerciales bajo mecanismos tradicionales (Términos de Nápoles), o (2) se habilita al país para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa HIPC, bajo los nuevos “Términos de Colonia” 7/ . 7

/ Los “Términos de Colonia” de alivio de la deuda, establecidos por el G-7 reunido en la Ciudad de Colonia en Noviembre de 1999, se comienzan a recibir después que el país recibe el tratamiento de los “Términos de Nápoles” por parte del Club de París, toda vez que se determina que su deuda resulta insostenible aún después de recibir dicho tratamiento. Están condicionados al acatamiento de

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En el Punto de Decisión se publica el “Documento del Punto de Decisión” elaborado por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. En este Documento se incluyen los resultados del Análisis de Sostenibilidad de Deuda (ASD), elaborado en coordinación con las autoridades del país, en base al cual se determinan los compromisos de reducción definitiva en el stock de la deuda bajo los nuevos “Términos de Colonia” , En el Punto de Decisión se debe lograr el compromiso de los diferentes grupos de acreedores para proporcionar, bajo diferentes modalidades, la asistencia necesaria para reducir el saldo de la deuda externa del país deudor - en términos de valor presente neto - hasta niveles que permitan alcanzar el umbral de sostenibilidad. Asimismo, se establecen las condiciones que el país deberá cumplir para llegar a obtener esta reducción, la cual se otorgará una vez que el país cumpla suficientemente los requisitos que son establecidos para ello. Por supuesto, se establece como requisito indispensable para alcanzar la reducción en el VPN del volumen e la deuda externa a que los acreedores se han comprometido, que el país se mantenga sujeto a la condicionalidad macroeconómica, y a la ejecución de las reformas estructurales pendientes, establecidas mediante la negociación de un Programa con el FMI bajo la nueva Facilidad para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza, apoyado también por el Banco Mundial. Nicaragua alcanzó el “Punto de Decisión” en Diciembre del año 2000. El monto de la deuda pública externa de Nicaragua a Diciembre de 1999 quedó establecido en US$ 6.413 millones (US$ 4,523 millones en valor presente neto). El alivio que se estimó, en ese momento – necesario para lograr reducir el valor presente neto la deuda externa al 150% de las exportaciones – fue de US$ 3,267 millones (en términos de VPN). De éstos, la deuda multilateral constituía el 34%, el Club de París el 27%,5 y la deuda bilateral y comercial representaban el 39%.

las condiciones establecidas en el Documento del Punto de Decisión de la Iniciativa HIPC. Bajo estos Términos el tratamiento de la deuda consiste en: Para los deuda de AOD (Ayuda Oficial al Desarrollo): se reestructura a un tipo de interés como mínimo tan bajo como el original, a pagar en 40 años con 16 años de gracia, lo que normalmente significa una disminución en el valor presente neto de esta deuda. Para la deuda no-AOD hay una Reducción de la Deuda (RD) del 90 % de los pagos, los cuales son cancelados. El resto se reestructura a tipo de interés de mercado en 23 años con 6 años de gracia. También existe la posibilidad de, por un lado, la reducción del Servicio de Deuda (RSD) y, por otro, el intercambio de deuda (debt swap).

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El alivio en términos del valor actual neto del saldo de la deuda, se haría efectivo una vez Nicaragua cumpliese con los compromisos acordados para llegar al Punto de Culminación. Las condiciones establecidas en el Punto de Decisión para que Nicaragua lograse alcanzar el “Punto de culminación flotante”, fueron las siguientes: o o

o

o

o

o

o

Implementación satisfactoria por al menos un año de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. La utilización del ahorro presupuestario resultante del alivio interino de la Iniciativa HIPC de conformidad con lo acordado y el desarrollo de un mecanismo para monitorear adecuadamente su uso. Mantenimiento de un marco macroeconómico estable y ejecución satisfactoria bajo un programa del PRGF con el FMI. Esto significa que las nuevas condicionalidades establecidas en dicho Programa se añaden a las originales. Implementación de reformas para promover el desarrollo del capital humano. Las tres principales reformas en esta área son: • la aprobación de la ley para la autonomía de las escuelas con el objeto de fortalecer el marco jurídico para las reformas del sector, con el propósito de, entre otros, promover una mayor participación de los padres en la educación. • Ley General de Salud. • Introducción de un Programa de Protección Social. Implementación de medidas para fortalecer la gobernabilidad: • La promulgación y avance en la implementación satisfactoria de una ley de servicio civil para entre otros, reducir las influencias políticas en las decisiones para reclutar y despedir que afectan a los empleados públicos. • Introducción de un sistema satisfactorio de administración y auditoria de las compras y adquisiciones del estado. • Fortalecimiento de la Contraloría General de la República. • Reforma al Código Procesal Penal. • Ley Orgánica del Ministerio Público. Establecimiento de un sistema pensiones basado en fondos administrados por el sector privado y en cuentas individuales, y reestructuración del INSS. Privatización del paquete accionario estatal de ENITEL y de las empresas de generación hidroeléctrica GECSA e Hidrogesa, y diseño de un plan para mejorar la eficiencia del sector energético.

En el marco de las negociaciones del nuevo acuerdo trienal entre el Gobierno de Nicaragua y el FMI, se adicionaron las nuevas medidas de reforma estructural, cuyo cumplimiento también fue requerido para que el país llegue al Punto de Culminación de la Iniciativa HIPC. Quizá lo más novedoso de esta Iniciativa es que, además de la posibilidad de la reducción significativa en el saldo de la deuda externa, introdujo, como parte de

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la condicionalidad que la acompaña, junto a la tradicional condicionalidad de los programas convenidos con el FMI y el BM, la formulación - que se definió como “participativa” -, de un documento que definiera una “estrategia de reducción de la pobreza” para el país (aunque basta la elaboración de una estrategia provisional para iniciar el proceso). Cuando los países alcanzan el punto de decisión, pueden empezar a recibir inmediatamente un alivio provisional o “interino” del servicio de la deuda que se venza, lo cual significa que se les habilitaría para pagar un monto muy inferior al monto del servicio contractual – una ve descontado el alivio tradicional en los Términos de Nápoles -, bajo el compromiso de destinar los recursos liberados a aumentar el gasto orientado a cumplir las metas prioritarias de la “estrategia de reducción de la pobreza”8/. El “alivio interino” que se recibe entre el “Punto de Decisión” y el “Punto de Culminación” de la Iniciativa HIPC, bajo los nuevos “Términos de Colonia”, equivale principalmente a: o

o

o

Una reducción de hasta el 90% en el servicio de la deuda con el Club de París, y de otros acreedores bilaterales que se hayan comprometido con la Iniciativa, y Una reducción en el servicio a los organismos multilaterales, por el monto por el cual estos hayan recibido financiamiento de los países ricos que apoyan la Iniciativa. Una vez alcanzado el “Punto de Culminación”, el “alivio” consiste en la reducción de al menos 90% o más en términos de VPN del saldo o stock de la deuda con el Club de París, y de otros acreedores, y recibe la reducción restante para alcanzar la sostenibilidad – como la define la Iniciativa – de los organismos multilaterales.

Para estar claros, se asumía que los fondos liberados por el alivio interino con respecto al pago del servicio contractual de la deuda externa, permitirían aumentar los gastos sociales – concretamente aquellos gastos asociados al cumplimiento de las metas de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. - en un monto equivalente a los recursos liberados. “Un principio fundamental de la Iniciativa HIPC es que todos los fondos adicionales disponibles a través de la misma, se conviertan en gastos adicionales de actividades de reducción de pobreza” (Banco Mundial, “Nicaragua: análisis del Gasto Público”, Diciembre de 2001) Es importante destacar que Nicaragua recibió un importante “alivio interino” en términos del servicio de la deuda externa en el marco de la Iniciativa HIPC desde enero de 2001. Se estima que el monto bruto del alivio interino ascendió a US$ 8

/ Esto es lo que dice el Acuerdo entre el Gobierno de Nicaragua y el Club de París sobre el Alivio otorgado por este: "Nicaragua is commited to devote the resources freed by the present exceptional

treatment of the debt on priority areas identified in the country’s poverty reduction strategy".

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99.2 millones en el 2001, US$ 224.3 millones en el 2002 y US$ 233.8 millones en el 2003. No obstante, para recibir la reducción acordada en el valor presente neto del saldo de la deuda externa, y tornar permanente el alivio en términos del servicio de la misma, los países deben establecer una trayectoria ulterior al Punto de Decisión de buenos resultados en Programas respaldados por el FMI y el Banco Mundial, hasta alcanzar el “Punto de Culminación”. Estos Programas, en el caso del FMI, son apoyados por el denominado Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (“Poverty Reduction and Growth Facility” o PRGF por sus siglas en inglés). Se supone que estos conllevan diferencias importantes con respecto a los Programas convencionales. Primero, el principio de la amplia participación pública y la mayor apropiación del país con los programas se considera fundamental para su éxito. A este respecto, los debates sobre el marco y las políticas macroeconómicas en que se fundamentan los programas respaldados por un Programa bajo el PRGF deben ser más abiertos y participativos. Segundo, los programas respaldados por el PRGF deben reflejar más de cerca las prioridades de cada país en materia de reducción de la pobreza y de crecimiento. Durante el proceso de la elaboración de la Estrategia de Reducción de la Pobreza, se identifican y ordenan por importancia las medidas de política y las reformas estructurales que se consideran clave "para el crecimiento y la reducción de la pobreza", y se calculan sus costos presupuestarios. Los presupuestos de los países que aplican programas respaldados por el PRGF recogen este análisis. Además, las metas fiscales de los programas respaldados por Programa PRGF teóricamente son más flexibles ante el cambio de circunstancias de los países y de las prioridades de política en favor de los sectores pobres La longitud de este segundo período (entre el Punto de Decisión y el Punto de Culminación) es "flotante" y depende de i) la aplicación satisfactoria de las reformas fundamentales de política acordadas en el punto de decisión, ii) el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y iii) la adopción e implementación satisfactoria de la Estrategia de Reducción de la Pobreza por un año como mínimo. Una vez que el país ha avanzado lo suficiente en el cumplimiento de los criterios establecidos para el alivio de la deuda, los Directorios Ejecutivos del FMI y el Banco Mundial deciden oficialmente su habilitación, y la comunidad internacional se compromete a reducir el saldo de la deuda, en términos de valor presente neto, hasta el umbral de la sostenibilidad. Este se denomina el “Punto de Culminación”.

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Tras haber cumplido las condicionalidades establecidas para ello, Nicaragua alcanzó finalmente el denominado “Punto de Culminación” en Enero de 2004. Para determinar los montos del alivio que Nicaragua debería recibir en términos de reducción del valor presente neto de su deuda, esta fue recalculada por el FMI/AIF para asegurar consistencia con los datos estimados al momento del Punto de Decisión. La actualización indicó la necesidad de incorporar deudas con acreedores bilaterales y comerciales que no habían sido contabilizadas al momento del Punto de Decisión. Así mismo, fue necesario corregir las estadísticas con relación a las exportaciones. Resultado de dicho análisis fue el determinar que la deuda externa al final de Diciembre de 1999 era mayor a la estimada al momento del Punto de Decisión en aproximadamente US$ 200 millones. Esto implicó, para cumplir con el criterio establecido de sostenibilidad de la deuda [deuda externa/valor de exportaciones] sea igual a 150%, el alivio externo debe ser incrementado en US$ 41 millones (en términos de valor presente neto). El factor común de reducción que debe aplicarse a todos los acreedores es ahora 72,8% (a diferencia del 72,2% estimado al alcanzar el Punto de Decisión). Según se expresa en el documento distribuido a sus directorios, el FMI y la AIF “tratarán de obtener el compromiso de parte de los acreedores para conseguir el alivio adicional requerido” (pág. 22). Los cálculos realizados por el FMI/AIF indican que con el alivio PPME, la deuda externa de Nicaragua quedaría reducida a un VPN de US$ 1.500 millones, lo que representa 161% de las exportaciones. En base a las proyecciones, este porcentaje continuará incrementándose hasta el 2005, año después del cual comenzaría a disminuir consistentemente. Nicaragua lograría reducir el coeficiente [deuda externa/ valor de exportaciones] al 150%, aproximadamente, en el 2015.

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Sin embargo, cuando se incluye el alivio bilateral que va más allá de lo requerido por la HIPC el monto del valor presente de la deuda disminuye a US$ 1.300 millones, y el coeficiente [deuda externa/valor de exportaciones] disminuye a 139%, Pero, para nuestros propósitos, lo que ha ocurrido con el stock de la deuda, no es el foco central de interés. En lo adelante, nos concentraremos en el alivio proporcionado por la Iniciativa HIPC en términos de flujos de recursos anuales, liberados por la disminución de las obligaciones de pago en el servicio de la deuda externa. Al momento de alcanzar el Punto de Culminación, lo más importante que ocurre, en términos del servicio de la deuda – esto es los recursos que se destinan al pago de las obligaciones de la deuda, que constituyen el objeto de nuestro interés - es que el alivio, que hasta ahora había sido interino, y estaba sujeto al acatamiento de las condicionalidades del Programa con el FMI,

deviene permanente, e irreversible.

Por su parte, las proyecciones disponibles muestran que el alivio de la HIPC en términos de servicio de la deuda externa, continuará siendo muy importante en el futuro.

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Servicio proyectado de la Deuda Externa 400

US$ millones

350

352

341

328

341

332

336

339

300 250 200

239

249

89

92

2004

2005

230

225

210

122

116

122

2006

2007

2008

236

215

150 100 50

100

124

0 Servicio después de la HIPC

Alivio HIPC

2009

2010

Servicio antes de la HIPC

Fuente: en base a BCN

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1. ¿A CUANTO ASCIENDE EL MONTO DEL “ALIVIO” DE LA HIPC? La introducción precedente, además de recordarnos el largo proceso que ha debido transcurrir Nicaragua para alcanzar el “Punto de Culminación” de la Iniciativa HIPC, también conlleva consigo serias interrogantes. Sin entrar a discutir si el saldo de la deuda externa después del Punto de Culminación puede considerarse sostenible, lo cual escapa a los propósitos de este trabajo, el punto central que nos plantea el examen de los resultados de esta iniciativa, es: ¿qué ha sucedido con el alivio de la HIPC?. En términos macroeconómicos, el “alivio” en términos del pago del servicio de la deuda externa, obtenido mediante la Iniciativa HIPC, será – como de hecho lo ha sido en los últimos tres años – quizá la fuente fundamental de recursos adicionales que tendrá disponibles el país, además de los recursos derivados del aumento en su propia recaudación, para asignar a sus propias prioridades de desarrollo. Por ello, examinar el problema de su magnitud, y su uso, reviste una importancia de carácter primordial. Los montos de alivio interino mencionados más arriba son cifras oficiales, y por su magnitud, podría pensarse que los mismos potencialmente representan la posibilidad de aumentar significativamente las asignaciones destinadas a las inversiones en capital humano, y otras, indispensables para recuperar perspectivas básicas de desarrollo futuro, y avanzar hacia una mayor equidad. El propósito de este acápite es procurar determinar, con la mayor precisión que resulte posible, la magnitud de los fondos liberados por la Iniciativa HIPC, en términos del pago del servicio de la deuda externa, y en general el aumento global de recursos que podría atribuirse a esta Iniciativa, y determinar, si es posible, cual ha sido su uso. Esto no es una tarea sencilla, como podría pensarse, sobre todo, por la dificultad implícita de determinar lo que puede considerarse como fondos liberados o recursos adicionales generados por la Iniciativa HIPC. Para comprender mejor la complejidad de los factores que pueden intervenir en esta medición, observemos el siguiente cuadro, tomado del II Informe de Ejecución de la ERCERP.

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ALIVIO ESTIMADO DE LA HIPC (En US$ Millones) CONCEPTOS

2001 2002 2003 2004 2005 2006

1. Servicio promedio 1992-1998

216.6 216.6 216.6 216.6 216.6 216.6

2. Servicio después de alivio HIPC

153.3 158 115.7 91.1 105.1 128.6

3. Alivio cash (1-2)

63.3

58.6 100.9 125.5 111.5

4. Alivio HIPC total

99.4

239 241.9 232.4 239.7 231.2

4.1. Alivio para reducción de pobreza 4.1.1. Multilaterales 4.1.2. Bilaterales Club de París 4.1.3. Comerciales

63.3 48.1 15.2 15.2 -

70.8 100.9 125.5 111.5 89.1 70.8 76 80.3 96 89.1 24.9 45.2 15.5 24.9 45.2 15.5 -

4.2. Alivio para apoyo balanza de pagos 4.2.1. Bilaterales Club de París No-Club de París 4.2.2. Comerciales

36.1 168.2 141 36.1 168.2 141 29.6 146 112.2 6.5 22.2 28.8 -

88

106.9 128.2 142.1 106.9 128.2 142.1 61.4 79 96.7 45.5 49.2 45.4 -

FUENTE: II Informe de Ejecución de la ERCERP. En este cuadro aparecen tres conceptos diferentes sobre el “Alivio de la HIPC”. Su análisis ayudará a ilustrar mejor las dificultades de determinar adecuadamente el monto de los recursos liberados por la HIPC, en términos del servicio de la deuda externa. Alivio HIPC Total: Este concepto es equivalente al Servicio de la Deuda Externa priorizada después de la aplicación hipotética de los “Términos de Nápoles” por el Club de París, menos el Servicio de la Deuda en los “Términos de Colonia”, que se reciben a partir de “Punto de Decisión”. “Alivio para Reducción de la Pobreza” (“Alivio cash”) : Equivale al promedio del Servicio de la Deuda efectivamente pagado con recursos internos en el período 92-98, que se estimó en 216.6 Millones, menos el Servicio de la Deuda que se pagará después de aplicar los “Términos de Colonia” ( o sea después del alivio interino) para el año para el cual se estima el alivio. “Alivio para apoyo de la “balanza de pagos” : Es la diferencia entre el “Alivio HIPC Total” y el “Alivio HIPC para Reducción de la Pobreza”.

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(A) “ALIVIO HIPC TOTAL” O ALIVIO BRUTO: El alivio bruto o total se estima como la diferencia entre el monto total del servicio de la deuda externa “priorizada” que el país debería de pagar, tras recibir el alivio de stock en los “Términos de Nápoles” por parte del Club de París, y el servicio de la deuda externa “priorizada” una vez descontado el alivio interino de la HIPC, otorgado conforme a los nuevos “Términos de Colonia”. De manera más simple, esta medición del alivio muestra la diferencia entre el servicio de la deuda que Nicaragua tendría que haber pagado, de no haber recibido el alivio interino de la HIPC, y el servicio que pagará tras descontar este alivio. Así, por ejemplo, Nicaragua debería haber pagado US$ 382.3 Millones en 2003, tras haber recibido un “alivio tradicional” de la deuda bajo los “Términos de Nápoles”, el cual ascendería a US$ 14.7 Millones. Sin embargo, como el país no venía pagando el servicio de la deuda con el Club de París, debido a la posposición otorgada a raíz del huracán Mitch, se considero que este alivio era negativo, y por tanto en vez de restarlo, se suma. Después de percibir el alivio interino bajo la Iniciativa HIPC, y sumando el “alivio tradicional”, el monto a pagar se reduce a US$ 158 Millones. En este caso, el “alivio bruto” recibido en 2003, incluyendo el monto del alivio tradicional, habría ascendido a US$ 239 Millones. CONCEPTOS 2001 Servicio antes 252.5 de alivio HIPC 0.2 Alivio tradicional Alivio HIPC 99.4 Servicio después 153.3 de alivio HIPC Fuente: II Informe de Ejecución de

2002

2003

2004

2005

382.3 338.0 301.1 316.2 - 14.7 9.6 - 22.4 28.6 239.0 241.9 232.4 239.7 158.0 115.7 la ERCERP.

91.1

105.1

2006

-

326.5 33.3 231.2 128.6

Como puede apreciarse en el cuadro, el monto promedio que el país debería pagar en concepto de servicio de la deuda externa “priorizada” en el período 2001-2003, se elevaría a US$ 337.6 Millones, mientras en el período inmediato anterior, que corresponde a los años 1999-2000, el monto promedio pagado por servicio de la deuda ascendió sólo a US$ 178 Millones. Debido a que el monto de recursos que el país tendría que pagar en concepto de servicio de la deuda externa “priorizada” a partir del año 2001, significaba un aumento verdaderamente drástico – del orden de US$ 159.6 Millones como promedio anual - con respecto al monto promedio que venía pagando en el período 1999-2000, podría decirse que esta forma de medir el alivio de la HIPC resulta especialmente útil para formarse una idea del costo adicional, en términos del pago de la deuda externa, que el país logró evitar, al acceder al “Alivio” de la HIPC.

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SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA PRIORIZADA DE NICARAGUA 2001-2005 (MILLONES DE DÓLARES) 450 382.3

400

338

US$ MIllones

350 300

252.5

250 200

224.3

153.3

222.3

210

211.1

158

150 100

316.2

301.1

115.7

99.2

91.1

105.1

50 0 2001

2002

2003

2004

2005

CONTRACTUAL (DESPUES T. DE NAPOLES) DESPUÉS DEL ALIVIO HIPC ALIVIO TOTAL

En realidad, el alivio bruto o total fue la primera manera de calculo del alivio que se utilizó con el FMI, para los fines de la negociación del actual Programa con este organismo para el período 2002-2005. De hecho hasta Julio de 2002, como se reflejó en la presentación del MHCP ante el CONPES de ese mes, el monto de alivio interino que se había acordado asignar al “Gasto en Reducción de la Pobreza” en 2003 era US$ 157 Millones superior a los US$ 98.4 Millones que posteriormente se acordó registrar: esto equivalía a aplicar al Gasto en reducción de la pobreza, prácticamente la totalidad o la mayor parte del monto del alivio bruto o total.

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Cambio de las Donaciones proyectadas para 2003 (incluyendo Alivio HIPC) en sucesivas Presentaciones del MHCP ante el CONPES, en Julio y Septiembre de 2002.

317.2 350.0

US$ Millones

300.0 169.3

250.0 200.0 150.0 100.0 50.0 0.0 2003 Donaciones Julio

Donaciones Septiembre

Fuente: Presentaciones del MHCP ante el CONPES 2002 Sin embargo, como lo refleja la presentación del MHCP ante el CONPES de Septiembre 2002, este intento de reflejar en el Presupuesto del año 2003 todo el Alivio HIPC, medido de esta manera, como donaciones por el lado de los ingresos, y como un aumento equivalente en el “Gasto en Pobreza” por el lado del Gasto, pronto se abandonó. La razón que se arguyó fue que, al aumentar el Gasto en Pobreza para llevarlo hasta un monto equivalente al Alivio Total o Bruto, este Gasto se elevaría hasta absorber un porcentaje demasiado alto de los recursos disponibles, lo cual dejaría al Gobierno sin los recursos suficientes para transferir al Banco Central, en los montos requeridos para que este pudiese hacer frente a los masivos vencimientos de su voluminosa deuda. Como el pago del servicio de la deuda interna del Banco Central en sus términos contractuales originales se consideraba una prioridad fundamental, por parte de los funcionarios que estaban negociando con el FMI, se argumentó que, al no estar el Gobierno en capacidad de transferirle al BCN la masa de recursos requeridos para ello, este se vería forzado a pagar dicha deuda deshaciéndose de sus reservas internacionales, lo cual provocaría una severa crisis de convertibilidad. Por lo tanto, se optó, por parte del Gobierno y el FMI por abandonar esta manera de medir y registrar en el Presupuesto el alivio interino de la HIPC, con el

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propósito de permitir que el Gobierno pudiese disponer de los recursos requeridos para atender esta prioridad fundamental. Vale la pena sin embargo profundizar en el significado de esta manera de medir el alivio interino de la HIPC. La implicación que tendría aplicar todo el “alivio bruto” al aumento del “Gasto en Pobreza”, en términos de las medidas que habría que adoptar, sería de algún modo similar a las que habría que adoptar si el país tuviese que pagar el aumento proyectado en el monto del servicio de la deuda externa, que hubiese ocurrido sin alivio HIPC. Puesto que en este caso dicho servicio no se estaría reduciendo, en este período, en comparación con el período precedente, sino experimentando un aumento importante en comparación con los montos que se venían pagando en los años más recientes, para poder hacerle frente a dicho aumento, bajo un programa de ajuste convencional con el FMI – los cuales priorizan estrictamente el pago de la deuda externa - debían reducirse drásticamente los gastos, e incrementarse los ingresos fiscales, con el propósito de generar los recursos que permitiesen cubrir la diferencia entre el monto que se había venido pagando, y el monto, mucho mayor, que se debería forzosamente pagar. Esta forma de cálculo, que buscaría la aplicación del “alivio bruto” o total al aumento del Gasto en Pobreza, tendría su fundamento en el hecho de que, bajo condiciones normales, el Gobierno hubiese tendido que reducir el gasto público “no esencial”, y aumentar los ingresos fiscales, para hacer frente al servicio contractual de la “deuda priorizada”, de manera que, desde esta óptica, se justificaría calcular el monto liberado como la diferencia entre el servicio contractual de la deuda priorizada, y el servicio que efectivamente se paga, tras la aplicación de la HIPC. La diferencia esencial hubiese consistido en que, en este caso, en vez de destinar la reducción del gasto “no esencial” y el aumento de los ingresos fiscales, a aumentar el pago de la deuda externa, este monto generado por el ajuste fiscal se destinaría a aumentar el gasto en prioridades sociales fundamentales. De hecho, los montos pagados por concepto de servicio de la deuda externa en 1995 y 1997, se acercaron bastante a los montos contractuales que se debían enfrentar en la nueva fase. En otras palabras, no sería la primera vez que el país hacía frente a montos del servicio de la deuda de una magnitud similar, lo cual significa que generar recursos para alcanzar estos montos resultaba potencialmente factible. En las condiciones de Nicaragua, una implicación adicional sería que, además de reducir los gastos no esenciales o excesivos (salarios exagerados de los niveles de dirección superior y sus asesores, gastos de representación, tarjetas de crédito, uso de parque vehicular, etc), quizá habría que reducir a un mínimo las masivas transferencias al BCN, a través de un proceso profundo de “reestructuración soberana” de la deuda interna, incluyendo legalizar su

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componente ilegal, así como agregarle los aumentos en la carga tributaria, para completar la mencionada diferencia. La dificultad envuelta en llevara cabo este ajuste – que esta vez se llevaría a cabo no para aumentar el pago de la deuda sino para aumentar el Gasto en Pobreza, en el nuevo contexto de un “programa de reducción de la pobreza” con el FMI -, podía afrontarse a través de un esquema en que los esfuerzos por aumentar ingresos y reducir gastos no esenciales, fuesen cubriendo, no de una sóla vez, sino de manera progresiva la brecha entre el Gasto de Pobreza actual, y el que resultaría de aplicar el alivio bruto o total. De hecho, entre 2001 y 2004, el Gobierno verá aumentar sus ingresos en US$ 189 Millones, mientras vería el pago de intereses reducirse en US$ 111 Millones, lo que representa un aumento en los ingresos y una reducción en los gastos superior al esfuerzo fiscal que tendría que haber hecho para aumentar su “gasto en pobreza” en el monto necesario para aplicar todo el “alivio bruto” de la HIPC al mismo. De cualquier manera, debido a que el aumento en el servicio de la deuda externa con respecto a los años más recientes era considerable, la opción de efectuar un aumento “de una sóla vez” de ingresos y reducir gastos no esenciales, para poder llevar el Gasto en Pobreza hasta los niveles que implicaba el “alivio bruto”, la dificultad envuelta resultaba obvia. Sin embargo, después de todo, esto fue exactamente lo que se hizo: se llevó a cabo un fuerte ajuste fiscal – incluyendo una reducción en el propio “Gasto en Pobreza” – pero para cumplir propósitos muy diferentes. Como se dice en la paginas 18 y 34 del II Reporte de Ejecución de la ERCERP: “Mas allá de buscar un balance entre ingresos y gastos, la política fiscal sirvió de

apoyo en la estrategia de restitución de las reservas internacionales del BCN y el pago del servicio de la deuda interna...” Por su parte, el financiamiento interno

neto cambió totalmente su signo al contraerse a -1.0 por ciento del PIB en el 2002 y proyectarse una mayor contracción en el 2003 equivalente a -4.2 por ciento del PIB. Lo anterior obedece a las transferencias que el gobierno ha tenido que remitir al BCN para cubrir el pago de la deuda interna “...el gobierno se impuso un severo ajuste del gasto en el 2002 y 2003, que afectó de alguna manera el gasto en pobreza financiado principalmente con recursos internos, y que contribuyera a mejorar la posición de reservas internacionales del país” La dificultad principal que enfrentaba Nicaragua para aumentar el “Gasto en Pobreza” en la misma magnitud que el monto de alivio bruto recibido por la HIPC, no residía tanto en la dificultad – que por sí misma no puede menospreciarse -de elevar los ingresos fiscales, y de liberar gastos no esenciales para aumentar el Gasto en Pobreza. El hecho de que estas dificultades eran superables lo muestra el hecho de que, a la postre, dicho ajuste se llevó a cabo. En realidad, el problema más grave que afrontaba el gobierno, dentro de su esquema de prioridades, no era tanto el como llevar a cabo un proceso de ajuste

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para aumentar el Gasto en Pobreza; sino cómo llevar a cabo el mismo para hacer frente a los masivos vencimientos de la deuda publica interna, cuyo servicio experimentó un salto abrupto a partir de 2001, mientras al mismo tiempo tenía el compromiso de elevar el Gasto en Pobreza. Una de estas dos prioridades tenía que ceder, y ajustarse a la otra. Algunos indicadores nos ayudarán a comprender la magnitud del problema. El pago de intereses de la deuda pública había pasado, debido a las obligaciones derivadas de la deuda interna, de US$ 110.1 Millones en 2000 a US$ 212.7 Millones en 2001, y se elevaría a US$ 220.4 Millones en 2002. El pago de intereses de la deuda pública se elevó así de manera vertical, pasando de representar un promedio del 14.7% de los ingresos fiscales en el período 199498 - el cual se redujo a un promedio de 13.8% en 1999-2000 - hasta un 27.1% de dichos ingresos en el año 2001. Detrás de este aumento en el pago de intereses de la deuda pública estuvo, principalmente, el incremento abrupto en los intereses devengados por la deuda interna - particularmente de los intereses devengados por los títulos de deuda emitidos por el Banco Central –: los intereses de la deuda interna se multiplicaron por un factor de 4.44 en un solo año, al pasar de representar un monto de US$ 25 Millones en el año 2000, hasta US$ 111 Millones en el año 2001. Por lo demás, el Gobierno debía efectuar transferencias de recursos al Banco Central de Nicaragua, para que este pudiese hacer frente, no sólo al pago de los intereses, sino también a los vencimientos en el principal de los títulos de deuda propios del mismo, cuyo saldo a enero de 2002 totalizaba US$ 585 Millones. Al haberse emitido estos títulos con plazos de vencimiento muy cortos, dichos vencimientos, que se acumulaban en 2002-2004, se encontraban fuertemente concentrados, de manera simultánea, en el mismo período de tiempo en que el país debería estar aumentando su Gasto en Pobreza, tras comenzar a recibir, a partir del año 2001, el alivio derivado de la Iniciativa HIPC. De esta manera, en vez de que el país efectuase un esfuerzo por aumentar ingresos y reducir gastos no esenciales para aumentar su Gasto en Pobreza, hasta el punto en que lo requeriría aplicar al mismo el alivio bruto o total derivado de la HIPC, en realidad, - de acuerdo a la prioridad que se colocó en el pago del servicio de la deuda interna -, el país debería ciertamente elevar sus carga tributaria, y reducir drásticamente su gasto – incluyendo el propio “gasto en pobreza” -, así como privatizar valiosos activos públicos, con el propósito de atender las exigencias de pago de esta deuda. Puesto que los títulos de deuda interna se encuentran en manos de sectores que concentran un porcentaje muy elevado del ingreso, esta prioridad otorgada por las autoridades al pago del servicio incrementado de la deuda interna, significan una

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masiva transferencia neta adicional de recursos fiscales en beneficio de estos sectores. De manera que no estamos en presencia de una aplicación de recursos adicionales al gasto en reducción de la pobreza, sino de una asignación de recursos en sentido opuesto. Lo que es más, en la medida en que este servicio incrementado de la deuda interna se cubre con ingresos fiscales, y dado que estos ingresos son el resultado de una estructura tributaria marcadamente regresiva, resulta todavía más evidente que dicha transferencia de recursos, no sólo se hace a costa de reducir el “gasto en pobreza”, o de restringirlo, sino que se constituye en un mecanismo de trasvase de ingresos desde los sectores de la población ubicados en los quintiles de menores ingresos, que soportan una carga tributaria relativa muy superior al promedio, hacia los sectores que se sitúan en el “tope” mismo de los altos ingresos. Así, en 2002, el “Gasto en Reducción de la Pobreza” medido en dólares se había reducido en US$ 56.6 Millones, en comparación al observado en el año 2000, mientras el Gasto “no orientado a reducir la pobreza” sin intereses se contrajo un monto de US$ 32.3 Millones, en el mismo período. Esto representó una contracción del gasto primario total (sin incluir el pago de intereses) del orden de US$ 88.9 Millones. Este ajuste en el gasto primario no fue suficiente sin embargo para compensar el aumento en el pago de intereses por US$ 118.9 Millones, razón por la cual el gasto total (incluido el pago de intereses) se incrementó en US$ 30 Millones. Los ingresos del sector público, por su parte, aumentaron en un 3%, para un incremento absoluto de US$ 62 Millones, los cuales, más que compensar el aumento del gasto total por US$ 29.9 Millones, provocaron una reducción del déficit antes de donaciones de US$ 32 Millones.

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FUENTE: Documento del Punto de Culminación de la Iniciativa HIPC para Nicaragua. Nótese que el aumento tan brusco en el pago de intereses de la deuda pública, particularmente en el pago de intereses de la deuda interna, es lo que explica al hecho de que, pese al fuerte ajuste en el gasto primario - incluyendo el gasto en reducción de la pobreza -, y al esfuerzo efectuado por aumentar los ingresos, el déficit no se redujera. Lo que todo ello significa es que, lejos de estar procurando aumentar ingresos y reducir gastos no esenciales para aumentar el gasto dirigido a reducir la pobreza, el gobierno se vio envuelto en una política de “ajuste fiscal” convencional, de aumento de los ingresos y reducción de los gastos primarios, incluido el gasto en pobreza, para compensar el drástico incremento en el servicio de la deuda pública principalmente de la deuda pública interna.

(B) ALIVIO “CASH” O “ALIVIO PARA REDUCCIÓN DE LA POBREZA”:

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Obsérvese que la anterior forma de medición no implica necesariamente que el país cuente, al comenzar a recibir el alivio de la Iniciativa HIPC, en términos del servicio de la deuda, con un monto adicional de recursos por un monto equivalente al alivio bruto total, que podría aplicar al aumento de su gasto orientado a reducir la pobreza. De hecho, en el caso de Nicaragua, debido a que el monto proyectado del servicio de la deuda en ausencia del alivio de la HIPC sería muy superior al monto que se venía pagando en los años más recientes, de algún modo puede decirse que la HIPC evitó, antes que todo, que el país experimentase una brusca alza en la carga que representa el servicio de la deuda. El Gobierno de Nicaragua ha utilizado precisamente este argumento para contrarrestar las exigencias de la Cooperación Internacional, en términos de que la Iniciativa HIPC se tradujese en un aumento de las asignaciones para el gasto en pobreza, en una magnitud equivalente al monto en que dicha Cooperación estaba reduciendo el servicio de la deuda de la cual era acreedora. El monto del alivio interino otorgado por el Club de París y otros acreedores bilaterales equivale a una reducción hasta de un 90% en el flujo del servicio de la deuda, mientras los multilaterales otorgan un monto de alivio para el cual han recibido financiamiento por parte de los países ricos. Para ellos, este es el monto del alivio, el cual equivale al alivio total o “bruto”. Según el argumento de las autoridades, la ganancia habría sido, en todo caso, haberse librado de pagar más, no necesariamente pagar menos. Según esto, la HIPC no habría significado una disponibilidad adicional de fondos - o a lo sumo quizá una muy pequeña - para financiar un aumento importante en el Gasto en Pobreza. Debe notarse, sin embargo que, aunque en efecto es muy difícil esperar que el Gasto en Pobreza aumente en un monto equivalente al alivio bruto, esto no significa que la HIPC no haya representado liberación de unos montos importantes de recursos, en comparación al período pre-HIPC. Lo que sucede es que ahora estamos en presencia de un concepto diferente. Se trata de preguntarse si la HIPC representa o no una mayor disponibilidad efectiva de fondos. Bajo esta concepción, el monto de recursos adicionales proporcionado por la Iniciativa HIPC se mide como la diferencia entre el monto que efectivamente se venía pagando como servicio de la deuda externa, en el período previo al ingreso de Nicaragua a la Iniciativa HIPC, y lo que efectivamente se tiene que pagar, actualmente, una vez aplicada la Iniciativa HIPC.

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Servicio Deuda Externa 400 350

US$ Millones

300

355.1

342.4

262.6

250

250

212.2

200

171.3

184.7 162.8

158

150 102.2 100 50 0 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Fuente: BCN, Estadísticas de Balanza de Pagos El gobierno de Nicaragua acordó con el FMI una metodología para calcular el “alivio cash” que sería destinado a gasto en pobreza. Se tomó como "servicio pagado efectivamente" por el país, el promedio del servicio pagado con recursos propios durante el período 1992-1998. Este monto promedio resultó ser de US$ 216.6 millones. De esta manera, el alivio HIPC se mide como la diferencia del servicio después de una operación hipotética de stock de la deuda total en términos de Colonia (90.0 por ciento de reducción), y el servicio después de la misma operación de stock pero en términos de Nápoles (67.0 por ciento). Como resultará evidente, el monto estimado como alivio cash o efectivo dependerá críticamente del período base que se utilice como referencia. Por lo tanto, la selección del mismo, debe efectuarse de manera muy razonada. Para ilustrar la sensibilidad del monto del alivio estimado con respecto al período base seleccionado, el gráfico siguiente proporciona los resultados de utilizar tres períodos base de comparación diferentes.

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"ALIVIO CASH" HIPC UTILIZANDO DIVERSOS PERIODOS PARA ESTIMAR LA CAPACIDAD DE PAGO EFECTIVA DE LA DEUDA (US$ MILLONES) 250.0 213.6 200.0 150.0

182.3 146.5 100.0

100.0

100.0

100.0

113.6 82.3 46.5

50.0 0.0 ALIVIO CASH 2003

ASIGNADO A GASTO EN POBREZA

PROMEDIO 1995-1997 315.8

ASIGNADO A DEUDA INTERNA

PROMEDIO 1994-98 284.46

PROMEDIO FMI 1992-98 248.7

El primero es el período 1995-97, años en los cuales el servicio de la deuda externa alcanzó su “pico” más elevado, para un promedio de US$ 315.8 Millones, el cual, si se lo compara con el servicio pagado en el año 2003, que alcanzó un monto de US$ 102.2 Millones, indica que en este último año el país habría obtenido un “alivio” de US$ 213.6 Millones en términos del pago del servicio de la deuda externa. El segundo corresponde al período 1994-1998, y abarca un período mucho más representativo, con un promedio pagado de servicio de la deuda externa de US$ 284.5 Millones, el cual nos daría un monto de alivio de US$ 182.3 Millones para el año 2003. El tercero se extiende hasta 1998-1992, y es el período base utilizado oficialmente por el FMI y el Gobierno, el cual se extiende hasta abarcar dos años (1992-93) muy alejados del ingreso de Nicaragua a la Iniciativa HIPC, en los cuales el servicio de la deuda alcanzó un “valle” bastante reducido, por lo cual el promedio del servicio pagado se reduce hasta US$ 248.7 Millones, y el monto del alivio recibido en 2003 alcanzaría solamente US$ 146.5 Millones. Mientras la utilización del primer período (1995-97) maximizaría el monto estimado del alivio, por comparar el servicio pagado en 2003 con el período que corresponde a los años en que el servicio pagado fue más alto, el tercero (1992-98) lo minimizaría, al incorporar dos años iniciales de la década pasada en que dicho servicio fue muy bajo, cuando el mismo no alcanzaba todavía los montos tan elevados que caracterizaron el período siguiente, a partir de 2004. Obsérvese que la utilización del primer período, al maximizar el alivio estimado, y al haberse registrado oficialmente en el año 2003 únicamente US$ 100 Millones como “alivio destinado al Gasto en Pobreza”, también, por diferencia, maximiza el monto que se habría destinado al pago de la deuda interna del Banco Central (US$ 113.6

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Millones). El uso del tercer período, por su parte, al minimizar el monto del alivio total, también por diferencia minimiza el monto que se habría transferido al Banco Central (US$ 46 Millones). El período 2004-2008 proporciona a nuestro juicio el monto más “representativo” del servicio de la deuda en el período propiamente “Pre-HIPC” (Nicaragua ingresó a dicha Iniciativa en 1999), cuando el mismo, después de dichos años iniciales de montos comparativamente reducidos de pago del mismo (1992-1993), alcanza las magnitudes tal elevadas que describimos en la introducción, pero el uso del promedio del período permite “suavizar” los años “pico”. En este caso el monto del alivio que se habría transferido al Banco Central, en concepto de “alivio para apoyo de balanza de pagos” ascendería a US$ 82.3 Millones) Siguiendo la propuesta del documento “Análisis del Gasto Público” del Banco Mundial, nosotros hemos adoptado, como período base de comparación, el promedio del servicio de la deuda efectivamente pagado 1987-1988, en que el monto promedio pagado del servicio de la deuda alcanzó US$ 283.6 Millones.

Obsérvese que este monto promedio, es muy similar al monto promedio pagado en el período 1994-1998, que fue de US$ 284.5 Millones. De esta manera, a lo largo de este trabajo, 1997-98 sería el período base representativo del monto promedio del servicio de la deuda que el país venía pagando en el período “preHIPC”.

Se ha descartado también utilizar como base el período 1999-2000, por las mismas razones que expone dicho documento del Banco Mundial: por tratarse un período extraordinario, en el cual las variables relevantes se vieron afectadas, tanto por los flujos de ayuda externa extraordinaria asociados al período de reconstrucción “postMitch”, como por un diferimiento de pagos del servicio de la deuda otorgado por el Club de París, que explica en lo fundamental la diferencia en el monto promedio pagado en este período, con respecto al período anterior.

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Estimación de los recursos liberados por la Iniciativa HIPC (en US$ Millones) Alivio Alivio Servicio Pagado Promedio Promedio 99-00 97-98 99-00 Deuda Externa 97-98 262.6 283.65 178 1994 342.4 283.65 178 1995 250 283.65 178 1996 355.1 283.65 178 1997 212.2 283.65 178 1998 171.3 283.65 178 1999 184.7 283.65 178 2000 162.8 283.65 178 15.2 2001 120.85 158 283.65 178 20 2002 125.65 102.2 283.65 178 75.8 2003 181.45 FUENTE: ESTADÍSTICAS SECTOR EXERNO DEL BCN Los montos de recursos liberados por la Iniciativa HIPC en términos del pago del servicio de la deuda externa, estimados como la diferencia entre el monto promedio que el país venía pagando en el período base 1987-88, y el monto que el país debe pagar en el período actual, corresponderían entonces a un monto de US$ 120.8 Millones para 2001, US$ 125.6 Millones para 2002 y US$ 180.4 Millones para el año 2003. Debe hacerse notar que también que hemos efectuado en el cuadro, e ilustramos en el gráfico que sigue, una estimación de los fondos liberados, contra el período inmediatamente anterior a 2001-2003, o sea 1999-2000, que corresponde al argumento, utilizado con frecuencia por las autoridades, en términos de que la HIPC no habría liberado muchos fondos en relación a lo que se venía pagando en los años previos inmediatos.

31

Servicio de la Deuda Externa y Alivio HIPC 400 350

US$ Millones

300 181.45

250

120.85 125.65

200 150

355.1

342.4 262.6

15.2

20 75.8

250

212.2

100

171.3

184.7

162.8

158 102.2

50 0 1994

1995

1996

1997

1998

Servicio Deuda Externa

Alivio 99-00

Media 97-98

Media 99-00

1999

2000

2001

2002

2003

Alivio 97-98

En efecto, los montos que se obtienen comparando el servicio pagado en 20012003 con respecto a 1999-2000 son mucho más modestos, y corresponden básicamente al alivio, de carácter transitorio y extraordinario, representado por el diferimiento de pagos del servicio de la deuda externa por tres años otorgado por el Club de París, a raíz del Huracán Mitch; en circunstancias normales, el promedio del servicio pagado en 99-2000, se hubiese mantenido en un monto similar, o incluso superior, al promedio del servicio pagado en 87-88. Por lo demás, los niveles extraordinarios de cooperación externa neta que el país recibió en este período, permitieron elevar de manera significativa el gasto social por encima de los promedios de los años precedentes. De manera que, por el hecho de que en este período tanto el servicio de la deuda como los gastos sociales estuvieron distorsionados por estos dos eventos extraordinarios - el diferimiento por tres años del pago de la deuda con el Club de París, que dedujo en 1999-2000 el servicio de la deuda de manera transitoria, y el considerable aumento “post Mitch” en los niveles de Cooperación Externa, igualmente transitorio – el mismo no puede utilizarse como período base de comparación. El problema no está, desde nuestro punto de vista, en que la HIPC no haya liberado recursos importantes, como han argumentado las autoridades.

32

Comparado con los períodos representativos 1994-98 o 97-98, es evidente que los montos de alivio, en términos de recursos economizados por concepto del pago del servicio de la deuda externa, son significativos. El factor que entra a distorsionar la contabilización adecuada de los flujos liberados de recursos, debido al alivio interino de la Iniciativa HIPC, e identificar el monto correspondiente de aumento del Gasto en Pobreza, como hemos visto, lo constituyó el aumento desmesurado en el servicio de la deuda interna, que ocurre, precisamente, en el período posterior al “Punto de Decisión”, cuando Nicaragua comienza a recibir dicho alivio. Debido a la magnitud que el aumento del servicio la deuda interna impuso sobre el servicio total de la deuda pública, puede asumirse que los montos que se destinaron a cubrir el servicio de la deuda interna “esterilizaron” cualquier posibilidad de que los fondos contabilizados como “liberados” por la Iniciativa HIPC en términos de reducción en el servicio de la deuda externa, pudiesen aplicarse a aumentar en un monto equivalente el Gasto en Pobreza. Sobre esto volveremos. Para propósitos operativos, podemos descomponer el monto del alivio de la HIPC, como los recursos que se liberan, (a) Primero, por la disminución en el monto en el pago de los intereses de la deuda externa. Es importante destacar que para que esta liberación de recursos sea efectiva, los ingresos fiscales no deben reducirse, o de lo contrario al monto liberado por el menor pago de intereses deberá sustraérsele el monto en que se han reducido los ingresos. Por el contrario, si los ingresos reales aumentan, bajo circunstancias normales – esto es sin alivio de la HIPC – dicho aumento debería destinarse a cubrir el mayor servicio de la deuda externa que se incrementaría significativamente a partir de 2001, y por lo tanto, peden considerarse también recursos adicionales liberados por la HIPC, disponibles para elevar el gasto en pobreza. (b) Segundo, de las amortizaciones de préstamos que dejan de pagarse, que provienen ante todo de préstamos externos, lo cual tiene como efecto una mayor cooperación externa neta disponible, la cual potencialmente, debido a la prioridad otorgada por la Cooperación Internacional a la reducción de la pobreza, aumentaría también la disponibilidad global de recursos que podrían dirigirse a la lucha por reducir la pobreza.

33

ALIVIO DE PRINCIPAL E INTERESES 400.0 350.0

US$ Millones

300.0 250.0 200.0 150.0 100.0 50.0 0.0 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

intereses

Alivio intereses

principal

Alivio principal

Media intereses

Media Principal

2003

Media intereses Media Principal Alivio Alivio intereses principal 1987-88 1987-88 intereses principal 107.2 155.4 101.9 181.8 1994 94.1 248.3 101.9 181.8 1995 49.1 200.9 101.9 181.8 1996 115.5 239.6 101.9 181.8 1997 88.3 123.9 101.9 181.8 1998 74.5 96.8 101.9 181.8 1999 71.9 112.8 101.9 181.8 2000 51.6 111.2 101.9 181.8 2001 50.3 70.6 37.5 120.5 101.9 181.8 2002 64.4 61.3 34.3 67.9 101.9 181.8 2003 67.6 113.9 Fuente: en base a Estadísticas de Balanza de Pagos del BCN En el primer caso, como ya dicho, se trata sobre todo de recursos fiscales propios, que el país se economiza en concepto de pago de intereses, el cual se reduce en comparación al período de referencia. La condición de que este alivio exista, es preciso reiterar, es que los ingresos fiscales medidos en dólares no se hayan reducido, porque, de lo contrario, aunque se paguen menos intereses, la disponibilidad global de recursos no aumentaría en la misma magnitud que dicha reducción. En caso de que se reduzcan los ingresos fiscales, medidos en dólares, se deberá restar dicha reducción del monto del “alivio”.

34

Ingresos Sector Público 1,000.0

935.7 853.5

900.0 800.0 US$ MILLONES

700.0

791.6

789.0

791.1

785.0

1998

1999

2000

2001

684.3

600.0 500.0 400.0 300.0 200.0 100.0 0.0 1997

2002

2003

En realidad, lo que ha ocurrido es que los ingresos fiscales, en vez de reducirse, han aumentado la disponibilidad global de recursos que podrían destinarse a aumentar el gasto en pobreza. En comparación al período base 1997-98, en 2003 habrían aumentado en US$ 197.8 Millones, pero comparando 2003 con 1997 los ingresos han aumentado en US$ 251.4 Millones. De hecho, tal como lo indica el documento “Análisis del Gasto Público” del Banco Mundial, los aumentos en la capacidad del pago del servicio de la deuda, por parte de Nicaragua - resultantes de los aumentos en la recaudación fiscal medida en dólares como resultado del crecimiento económico, o de reformas al sistema tributario que aumentan la flotabilidad de los ingresos respecto a dicho crecimiento - deben agregarse al monto del alivio bajo la Iniciativa HIPC. CONCEPTOS (En Mill de US$) Ingresos Sector Público Promedio del período base (1987-88) Diferencia

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 684.3 791.6 789 791.1 785.0 853.5 935.7 737.9 737.9 737.9 737.9 737.9 737.9 737.9 0 0 0 0 47.1 115.6 197.8

Se supone que estos crecimientos, liberados de la obligación de un mayor pago del servicio de la deuda, se destinarían también al gasto en pobreza, y por tanto deben agregarse al cálculo inicial. En total, si sumamos este aumento en la disponibilidad global de recursos, en el período 2001-2003, entre recursos liberados por la HIPC por concepto de menor

35

pago de intereses, y aumentos promedios en la recaudación, el país habría tenido disponibles en 2003, US$ 229.8 Millones adicionales, en comparación al promedio del período 1997-98, para aumentar el gasto dirigido a mitigar la pobreza. En lo que respecta al alivio representado por el menor pago de amortizaciones, el mismo criterio utilizado con respecto a los ingresos fiscales es válido con respecto a la cooperación externa bruta, en tanto una contracción de la misma forzaría a que los recursos liberados por una menor amortización, se destinasen principalmente a cubrir gastos ya existentes, que antes se financiaban con la cooperación neta que se redujo. La evidencia muestra que no se ha producido una reducción global en a Cooperación Bruta, que justifique una reducción en los montos estimados del alivio. Donaciones Préstamos Brutos COOPERACION BRUTA Promedio 97-98 241.7 366.8 608.5 460.25 1994 227 313.6 540.6 460.25 1995 262.1 285 547.1 460.25 1996 194.1 218.9 413.0 460.25 1997 194.4 313.1 507.5 460.25 1998 307.2 408.3 715.5 460.25 1999 308.9 242.4 551.3 460.25 2000 294.7 211.6 506.3 460.25 2001 248.2 212.9 461.1 460.25 2002 261.6 303.2 564.8 460.25 2003 FUENTE: BCN, Estadísticas de Balanza de Pagos. PRESTAMOS BRUTOS Y DONACIONES Fuente: BCN 800 700

US$ MIllones

600 408.3

500 400

366.8 313.6

242.4

285

303.2

211.6 212.9

313.1 218.9

300 200 100

241.7

227

262.1

1994

1995

1996

194.1

194.4

1997

1998

307.2

308.9

294.7

1999

2000

2001

248.2

261.6

2002

2003

0

Donaciones

Préstamos Brutos

Promedo 97-98

36

Es más, se observa de hecho un aumento en la cooperación neta, que obedece en parte a la reducción en el pago de amortizaciones de préstamos, y en parte, a aumentos en la cooperación bruta. PRESTAMOS NETOS Y DONACIONES DEL SECTOR PUBLICO 700 600

US$ Millones

500

311.5

400

136.7

233.0 156.2

300

125.7

92.4

192.3 61.3

200 100

239.1

100.4

241.7

227

262.1

1994

1995

1996

194.1

194.4

1997

1998

307.2

308.9

294.7

1999

2000

2001

248.2

261.6

2002

2003

0

Donaciones

Préstamos Netos

Préstamos COOPERACIÓN Donaciones Netos NETA 241.7 233.0 1994 474.7 227 156.2 1995 383.2 262.1 125.7 1996 387.8 194.1 61.3 1997 255.4 194.4 192.3 1998 386.7 307.2 311.5 1999 618.7 308.9 136.7 2000 445.6 294.7 100.4 2001 395.1 248.2 92.4 2002 340.6 261.6 239.1 2003 500.7 FUENTE: BCN, Estadísticas del Sector Externo

Promedo 97-98

Aumentos en la Promedio Cooperación Neta 97-98 en relación a 97-98 321.1 321.1 321.1 321.1 321.1 321.1 321.1 321.1 74.1 321.1 19.6 321.1 179.7

37

EVOLUCION DEL GASTO EN POBREZA POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO

500.0 450.0

US$ Millones

400.0

205.1

350.0 300.0 250.0 200.0 150.0 100.0

143.9 0.0

216.2

171

205.9

0 63.3

70.8

100.9

175.8

158.6

143.2

251.9

158.0

50.0 0.0 1997

2000

GASTO POBREZA TESORO

2001

2002

2003

HIPC PARA POBREZA

GASTO POBREZA REC EXTERNOS

Sin comparamos el “Gasto en Pobreza” verificado en 2003, por fuentes de financiamiento, con respecto al año 2000, se aprecia que, con excepción de la contracción global del Gasto en Pobreza verificada en 2002, la principal modificación que se aprecia, entre 2003 y el año 2000, es que el Gasto en Pobreza “financiado con recursos internos” –esto es, con recursos del tesoro más alivio interino de la HIPC – permanece relativamente incambiado (se contrae en unos US$ 7 Millones). Lo mismo ocurre con el gasto en pobreza financiado con recursos externos. La modificación mas visible, dentro del Gasto en Pobreza financiado con recursos internos, es que la incorporación del alivio HIPC como fuente de financiamiento del Gasto en Pobreza, parece estar simplemente sustituyendo la reducción verificada en la parte financiada con recursos del tesoro. En efecto, los recursos del tesoro asignados al gasto en pobreza se reducen en US$ 108.7 Millones, mientras el “Alivio interino asignado al gasto en pobreza” aumenta en US$ 100.9 Millones. La reducción de US$ 8 Millones se produce porque el aumento de la parte financiada con “alivio de la HIPC”, co compensa del todo la contracción en la parte de los recursos del tesoro. Lo que todo indica, es que el alivio de la HIPC no ha aumentado ni en un sólo centavo el Gasto en Pobreza, sino que únicamente se ha procedido a “re-

etiquetar” como “financiado por la HIPC”, el mismo gasto que desde antes se venía efectuando, financiado con recursos del tesoro.

En interesante hacer notar que, mientras los ingresos fiscales del sector público aumentaron en casi US$ 109 Millones entre el año 2000 y el año 2003, la parte

38

correspondiente a recursos del tesoro asignados al gasto en pobreza se contrajo en US$ 109 Millones en 2003 con respecto al año 2000, mientras la parte del Gasto en Pobreza financiada “con recursos de la HIPC” aparece aumentando en US$ 100 Millones en el mismo período. Caben dos alternativas: (a) Los recursos del tesoro destinados a financiar el gasto en pobreza se redujeron efectivamente en US 109 Millones, y se desviaron hacia otros fines, junto a todo el aumento en los recursos fiscales, que ascendió también a US$ 109 Millones, mientras que el monto en que se redujeron los recursos del tesoro fue parcialmente “reemplazado” por el alivio HIPC asignado al gasto en pobreza. Si se hubiesen mantenido constantes los recursos del tesoro, y se le hubiesen agregado los C$ 109 Millones de aumento de los ingresos fiscales, más los C$ 100.9 Millones de alivio de la HIPC, los recursos internos del Gasto en Pobreza hubiese aumentado en sido de US$ 210 Millones. Si asumimos que se desviaron US$ 109 Millones de recursos del tesoro que se redujeron, más el aumento de US$ 109 Millones en los ingresos, en vez de dicho aumento, lo que tenemos es la reducción que en efecto se produjo por US$ 8 Millones. (c) El Alivio de la HIPC por US$ 100.9 simplemente se desvió por completo hacia otros propósitos, junto con los US$ 109 Millones de aumento en los ingresos fiscales, más US$ 8 Millones de recursos del tesoro, y sólo se” re-etiquetó” con el rótulo “gasto en pobreza financiado con fondos de la HIPC” un monto equivalente del gasto en pobreza que desde antes se venía efectuando, financiado con fondos del tesoro, En cualquiera de los dos casos, el significado es exactamente el mismo: el alivio de la HIPC no se tradujo en un aumento correspondiente en el Gasto en Reducción de la Pobreza, sino que fue “esterilizado” por completo, es decir enteramente, por la necesidad de desviar recursos hacia otras prioridades, fundamentalmente, hacia las necesidades derivadas del pago de la deuda interna del Banco Central.

39

EVOLUCION DEL GASTO EN POBREZA CON RECURSOS DEL TESORO Y ALIVIO HIPC 300

US$ MILLONES

250

251.9

- 76.1

200

175.8

- 17.2

-14.9

158.6

150

143.2 100.9

100 63.3

50

0

+ 63.3

70.8

-30.1

+ 7.5

0 2000

2001 GASTO POBREZA TESORO

2002

2003

HIPC PARA POBREZA

El gráfico muestra, con bastante claridad, cómo el monto rotulado como”gasto en pobreza financiado con alivio HIPC” sólo reemplaza, parcialmente, recursos del tesoro en un monto similar. En 2001 los recursos del tesoro se reducen en US$ 76.1 Millones, y son parcialmente reemplazados por el “alivio HIPC” que aumenta en US$ 63.3 Millones; en 2002 los recursos del tesoro se reducen US$ 17.2 Millones más, y el “alivio HIPC” se eleva en US$ 7.5 Millones para remplazarlo parcialmente, pero permitiendo una contracción global. En 2003, los recursos del tesoro se reducen en US$ 14.9 más, y son más que compensados por un aumento de US$ 30 Millones en el alivio interino. Totalizando el período, mientras los recursos del tesoro se contrajeron en US$ 109 Millones, el “alivio HIPC sólo se elevó en US$ 101 Millones, compensando parcialmente dicha reducción. En cualquier caso, el alivio HIC no representó un aumento, ni del Gasto en Pobreza financiado con recursos internos, ni del Gasto en Pobreza Global, que se redujo en US$ 8 Millones. Si ahora efectuamos la comparación con respecto a 2007, la reducción en los recursos del tesoro asciende a US$ 14.8. Esta reducción, nuevamente no se justifica, porque entre 1997 y el año 2003 los ingresos del sector público han aumentado en US$ 216 Millones.

40

EVOLUCION DE INGRESOS PUBLICOS Y DEL "GASTO EN POBREZA" 1,000.0 900.0

900.0 800.0

791.6

US$ Millones

700.0

789.0

791.1

785.0

456.9

455.3

814.8

684.3

600.0 500.0

400.4

400.0 301.9

300.0 200.0 100.0

449.7

266.7

0.0

0.0

158.0

168.4

1997

1998

251.8

63.3

70.8

100.9

175.8

158.6

143.2

2001

2002

2003

0.0 1999

2000

Recursos del Tesoro

Alivio HIPC

Ingresos Sector Público

Total Gasto en Pobreza

Recursos Externos

Es de hacer notar que, en el mismo período, el Gasto en Pobreza sólo aumenta en US$ 148.1 Millones, de los cuales US 100.9 Millones se atribuyeron en 2003 al alivio interino. El aumento restante, de sólo US$ 47.2 Millones, es atribuible exclusivamente a un aumento de US$ 62 Millones en los recursos externos, que debieron compensar la contracción de US 14.8 Millones en los recursos del tesoro. De nuevo, nos encontramos con el mismo dilema. (a)

O bien, ni un solo centavo del aumento en los ingresos fiscales por US$ 260 Millones verificado en este período se aplicó al aumento del Gasto en Pobreza, y junto con los US$ 14.8 Millones en que se redujeron los recursos del tesoro se desviaron a otros propósitos, y por tanto el aumento observado en el Gasto en Pobreza se explica enteramente por el alivio de la HIPC y el aumento de los recursos externos

(b)

O bien el alivio interino que aparece aplicado al Gasto en Pobreza no es más que el “rotulado” como tal de recursos del tesoro aplicados a dicho gasto, que habrían aumentado en una magnitud equivalente como

41

resultado de la mayor disponibilidad de ingresos fiscales, y entonces todo el alivio interino se desvió hacia otros propósitos, junto con la parte restante del aumento en los ingresos fiscales. Pago de Intereses/Gasto en Pobreza Recursos Internos 120.0% 99.8%

100.0%

porcentaje

80.0%

89.1% 73.2%

73.4%

68.9%

60.0% 43.7% 40.0% 20.0% 0.0% 1997

1998

2000

2001

2002

2003

Intereses/Gasto en Pobreza Recursos Internos

Si efectuamos esta comparación en términos de porcentajes del PIB, el Gasto en Pobreza financiado con “recursos del tesoro”, pasa de un promedio de 4.7% del PIB en 1987-1988, al 3.5% en 2003.

42

7.0% 6.0% 1.6%

5.0%

1.8%

2.5%

4.0% 6.4%

3.0% 4.7%

4.7%

4.4%

2.0%

4.0%

3.5%

1.0% 0.0% 1997

1998

2000

Gasto En Pobreza Recursos del Tesoro

2001

2002

2003

Gasto en Pobreza Alivio HIPC

Media 97-98 recursos tesoro

Para comprender lo que significaría que el gasto en pobreza financiado con recursos del tesoro se hubiese mantenido constante en un nivel del 4.7% del PIB, esto hubiese significado que el Gasto en Pobreza financiado con recursos internos (recursos del tesoro más alivio HIPC) se habría elevado a 7.2% del PIB, en vez del 6%. El Gasto en Pobreza se habría elevado al 12.2% del PIB, en vez del 11%. Pero inclusive no se justificaría que los recursos del tesoro asignados al “Gasto en Pobreza” se hubiesen mantenido constantes, debido al aumento de los ingresos fiscales en 2.8 puntos porcentuales del PIB en comparación a 1997.

2. PRINCIPALES RESULTADOS Y CONCLUSIONES: En este trabajo hemos examinado la evolución en la disponibilidad global de recursos adicionales, que nuestro país podría aplicar al Gasto en Pobreza, derivados del alivio de la Iniciativa HIPC. La Iniciativa HIPC debería representar una importante disponibilidad adicional de recursos, aplicables a la reducción de la pobreza: o

En primer lugar debido al ahorro que representa la reducción e el pago de la deuda externa, tanto por concepto de un menor pago de intereses, por el lado de la cuenta corriente del sector público, como por el lado de una mayor cooperación externa neta – si la cooperación externa bruta se mantiene constante - debido a menores pagos por amortización.

43

o

En segundo lugar, el aumento verificado en la recaudación de los ingresos del sector público, en la medida en que los mismos se han visto liberados del destino forzoso de tener que hacer frente al alza en las obligaciones del servicio de la deuda externa que se hubiese verificado en ausencia de la HIPC, constituyen también recursos adicionales que se derivan de esta Iniciativa. De hecho, si este hubiese sido el caso, esto es si hubiese debido hacer frente a este aumento en el monto de sus obligaciones, el país se hubiese visto forzado a aumentar significativamente sus ingresos fiscales para elevar su capacidad efectiva de servir dicha deuda.

Este aumento en la disponibilidad global de recursos, según el compromiso asumido por Nicaragua, y por mandato del G-7 reunido en la ciudad de Colonia en Noviembre de1999, debería destinarse a aumentar en un monto equivalente el Gasto Público dirigido a reducir los elevados niveles de pobreza que afectan a la mayor parte de la población. Este compromiso, no obstante, al margen de que haya sido asumido con la comunidad cooperante, la cual ha proporcionado la asistencia necesaria para financiar esta Iniciativa, fundamentalmente es un compromiso ineludible, apremiante e inaplazable, con la propia población empobrecida. La posibilidad de poder aumentar finalmente, en una magnitud importante, el gasto orientado a reducir la pobreza, aprovechando para ello los recursos adicionales generados por la HIPC, es la única justificación plausible que podría argüirse con algún sustento ético, incluyendo también la necesidad de restablecer la propia viabilidad económica y social del país, frente a los costos enormes, asumidos en su mayor parte por la propia población empobrecida, derivados de la imposición durante una década consecutiva de políticas descarnadas de estabilización y reformas de mercado. Estas políticas han acentuado la heterogeneidad estructural, la exclusión de segmentos enteros de la población y han profundizado las enormes desigualdades sociales y territoriales existentes en nuestro país. El análisis de la información disponible, obtenida de fuentes oficiales, muestra que el denominado "Gasto en Pobreza" no ha aumentado en proporción a los recursos liberados por la HIPC, en concepto de menor pago de servicio de la deuda, ni por concepto de mayores ingresos tributarios.

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EVOLUCION DE VARIABLES CLAVE 1,400

1,200

213.0 110.1

179.2 229.0

1,000 US$ Millones

935.7 800

115.6

116.1791.6

684.3

853.5 791.1 560.8

616.4785.0

583.1 528.5

600 410.2

471.5

400

200

205.1 144.0 0.0 158.0

168.4

1997

1998

98.3 0.0

0.0 251.9

216.2

171.0

205.9

63.3

70.8

100.9

175.8

158.6

143.2

2001

2002

2003

0 2000

GASTO POBREZA TESORO

HIPC PARA POBREZA

GASTO POBREZA REC EXTERNOS

GASTO NO POBREZA SIN INTERESES

Intereses

INGRESOS

CUADRO RESUMEN DE VARIABLES CLAVE (CIFRAS EN MILLONES DE US$) 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2003-2000 2003-1997 684.3 791.6 791.1 785.0 853.5 935.7 144.6 251.4 Ingresos Totales 251.9 239.1 229.4 244.1 -7.8 86.1 Gasto en Pobreza Recursos Internos 158.0 168.4 158.0 168.4 251.9 175.8 158.6 143.2 -108.7 -14.8 Recursos del Tesoro 0.0 0.0 0.0 63.3 70.8 100.9 100.9 100.9 Alivio HIPC para Pobreza 205.1 216.2 171.0 205.9 0.8 61.9 Gasto en Pobreza Recursos Externos 144.0 98.3 301.9 266.7 457.0 455.3 400.4 450.0 -7.0 148.1 Gasto en Pobreza Total 410.2 471.5 560.8 616.4 528.5 583.1 22.3 172.9 Gasto en No Pobreza sin intereses 115.6 116.1 110.1 213.0 229.0 179.2 69.1 63.6 Intereses 827.8 854.2 1,127.9 1,284.7 1,157.9 1,212.3 84.4 384.5 Gasto Total

En primer lugar, mientras en 2003 los ingresos fiscales del sector público han aumentado en US$ 251.4 Millones en comparación a 1997, los Recursos del Tesoro aplicados a dicho Gasto en Pobreza se han reducido, tanto medidos en dólares, como en porcentaje del PIB.

45

En segundo lugar, el "alivio interino" registrado en 2003 según la estimación oficial ascendió a sólo US$ 100.9 Millones, mientras la comparación simple entre el servicio de la deuda externa efectivamente pagada por el sector público, con respecto al período base 1987-88, que es el utilizado por el Banco Mundial en su "análisis del Gasto Público", indica que los recursos liberados por este concepto, ascendieron a US$ 181.45 Millones. Pero en todo caso, incluso aceptando como correcta la medición oficial, de US$ 100.9 Millones por concepto de alivio de la HIPC originado en la disminución en el pago del servicio de la deuda externa, el país tuvo recursos disponibles adicionales, por ambos conceptos – tanto por mayores recursos del tesoro como por alivio de la HIPC por menor pago de servicio de la deuda -, por un monto de US$ 352.3 Millones en el año 2003.

Ingresos Fiscales y Gasto en Pobreza financiado con Recursos Internos (Recursos del Tesoro + Alivio HIPC) 1,200.0 1,036.6

US$ Millones

1,000.0 800.0

924.3 848.3

791.1 684.3

600.0 400.0 251.8 200.0

239.1

229.4

244.1

158.0

0.0 1997

2000

Ingresos Fiscales

2001

2002

2003

Gasto en Pobreza Recursos Internos

Como puede apreciarse, este monto hubiese sido suficiente para duplicar los presupuestos actuales de los Ministerios de Educación y Salud, y aún quedarían disponibles unos US$ 100 Millones para otras prioridades esenciales (caminos rurales, niñez, descentralización, saneamiento, etc). Sin embargo, el "Gasto en Pobreza" financiado por ambos conceptos en 2003 – esto es el Gasto en pobreza financiado con recursos internos - sólo es mayor en US$ 86.1 Millones al de 1997.

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Esto nos deja un excedente de recursos internos no aplicado a aumentar las asignaciones del “gasto reductor de pobreza”, de 266.2 Millones. Si hacemos la comparación en términos percápita, encontramos que, mientras los ingresos fiscales más el alivio de la HIPC por habitante aumentaron en casi US$ 43, el Gasto en Pobreza financiado con recursos internos (Recursos del Tesoro más Alivio HIPC) sólo aumentó US$ 10.7 por habitante, y los Presupuestos combinados de los Ministerios de Educación y Salud lo hicieron en US$ 13.8. Aumentos en términos Percápita 2003-1997 45

42.7

40

US$ por Habitante

35 30 25 20

17.5

15 10.7 10

8.7

5 0 Ministerios Educación Y Salud

Gasto en Pobreza Recursos Internos

Gasto Pobreza Total

Ingresos Fiscales + Alivio HIPC

Aumentos 2003-1997

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200 189.1 180

173.0

160

156.0 146.4

140 US$ por habitante

163.0

120 100 80 60 0.0 40 20

12.2

0.0

13.3

18.4

33.8

29.7

26.1

2001

2002

2003

49.7 33.8

0 1997

2000

GASTO POBREZA TESORO

HIPC PARA POBREZA

INGRESOS + ALIVIO HIPC

En este aumento en la disponibilidad global de recursos, no hemos contado todavía el aumento en la Cooperación Externa bruta – esto es, antes de descontar el menor pago de amortizaciones, en alrededor de US$ 151 Millones en 2003 en comparación a 1997. El aumento en el Gasto en Pobreza financiado con recursos externos fue de sólo US$ 62 Millones, lo que potencialmente elevaría la disponibilidad de recursos en US$ 89 Millones más. En 2004 a esto deberá agregarse un menor pago de intereses, por concepto de intereses de la deuda pública, en comparación con 2003, por un monto de US$ 76 Millones, y un incremento en los ingresos fiscales por un monto similar o superior a este: el monto de recursos adicionales disponibles para aumentar las asignaciones para reducir la pobreza se incrementaría por la suma de ambos montos. Esto elevaría el aumento en la disponibilidad global de recursos adicionales, potencialmente aplicables al aumento en el Gasto en Pobreza, a un monto cercano a los US$ 474 Millones. Dado que el Gasto en Pobreza proyectado para 2004 representaría un aumento de US$ 178 Millones con respecto a su nivel de 1997, esto estaría implicando que alrededor de US$ 292 Millones se estarían desviando hacia otros usos.

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¿Porqué dicho gasto no ha aumentado, como era el compromiso, conforme aumentaron los recursos adicionales disponibles para aumentarlo? La mayor parte de este incremento de recursos disponibles para aumentar las asignaciones destinadas a reducir la pobreza, se ha destinado, ya sea a aumentar el Gasto “no orientado a la pobreza”, y al servicio de la deuda interna o a “fortalecer la posición de reservas” del BCN. Como lo muestra el cuadro, el Gasto no orientado a reducir la pobreza, en conjunto con el pago de intereses, aumentaron en US$ 236.5 Millones entre 1997 y 2003, mientras el Gasto en Pobreza Total sólo lo hizo en US$ 148.1 Millones. En el período más reciente, entre 2000 y 2003, el Gasto no orientado a reducir la pobreza más el pago de intereses aumentaron en US$ 91.4 Millones, mientras el Gasto en Pobreza Total se contrajo en US$ 7 Millones. Esto es lo que dice el “Documento del Punto de Culminación de la Iniciativa HIPC” para Nicaragua (página 10): “Una porción significativa de esos recursos (del alivio interino) fue utilizada para financiar el servicio incrementado de la deuda interna y fortalecer la posición de reservas del Banco Central, lo cual era de urgente necesidad a la luz de la extremadamente frágil situación macroeconómica de Nicaragua durante este período. Verdaderamente, restaurar la estabilidad macroeconómica es esencial para restaurar el crecimiento y lograr una reducción sostenida de la pobreza”. He aquí el origen del término “alivio para apoyo de la balanza de pagos”. Esta cita es muy interesante. Mientras inicialmente se negó que se estuviese produciendo el desvío de recursos del alivio interino de la HIPC hacia el servicio de la deuda interna, finalmente se ha terminado reconociendo la obviedad del hecho, pero argumentando la prioridad absoluta que se otorgó al pago de la deuda interna, en términos de que ello resultaba imprescindible para “restaurar la estabilidad macroeconómica”. Esta desviación se justifica como parte de una política orientada, en fin de cuentas, a “restaurar el crecimiento y lograr una reducción sostenida de la pobreza”, con lo cual, al parecer, parece ser el argumento, en el fondo no se estaría contradiciendo el mandato de destinar el alivio interino hacia las metas de reducción de la pobreza. De hecho, en términos económicos podría considerarse que uno de los factores fundamentales que más afectaban la “estabilidad macroeconómica”, por la desmesurada presión que ejercía sobre las cuentas fiscales, era precisamente el drástico incremento en el servicio de la deuda interna, verificado a partir de 2001, y la negativa terminante por parte de las

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autoridades - que se mantuvo hasta bien avanzado el año 2003 - a considerar siquiera la posibilidad de la reestructuración de la misma. Es importante destacar que esta argumentación no considera el hecho de que redimir los títulos de deuda del Banco Central en poder de los Bancos Comerciales, lo mismo que el pago de los intereses con mantenimiento de valor de los mismos – los cuales dan origen a una elevada pérdida operativa del BCN inyectará montos masivos de liquidez en la economía, que presionarán fuertemente sobre las reservas del Banco Central, y por tanto forzarán a nuevos ajustes para "restablecer la estabilidad macroeconómica". En todo caso, no ha ocurrido lo anticipado por algunos funcionarios, quienes sostuvieron que estos recursos estarían mejor usados en manos privadas que en manos públicas. El sector público pudo haber orientado los mismos a elevar la dotación de capital humano, y con ello a mejorar no sólo el desarrollo humano sino aumentar el potencial de crecimiento económico futuro y de competitividad integral y sistémica de la economía. La evidencia muestra que el sector privado tiende a orientarlos hacia el comercio, el consumo importado y la construcción residencial.

EVOLUCION DE LA COMPOSICION DEL CREDITO 9,000 8,000 7,000

C$ Millones

6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Comercial, personal, tarjetas de crédito Agrícola Ganadero I d i l

50

En términos de economía política, esta prioridad ha sido altamente regresiva. Puesto que, como hemos visto, los títulos de deuda interna se encuentran en manos de sectores que concentran un porcentaje muy elevado del ingreso, esta prioridad otorgada por las autoridades al pago del servicio incrementado de la deuda interna, significan una masiva transferencia neta adicional de recursos fiscales en beneficio de estos sectores. De manera que no estamos en presencia de una aplicación de recursos adicionales al gasto en reducción de la pobreza, sino de una asignación de recursos en sentido opuesto. ACTIVOS DE LOS BANCOS

35,000.0 30,000.0

C$ Millones

25,000.0 20,000.0 15,000.0 10,000.0 5,000.0 0.0 1995

1996

BANPRO

1997 1998

1999

2000

BANCENTRO

BAC

BDF

2001

2002

2003

2004

BANCO UNO

Lo que es más, en la medida en que este servicio incrementado de la deuda interna se cubre con ingresos fiscales, y dado que estos ingresos son el resultado de una estructura tributaria marcadamente regresiva, resulta todavía más evidente que dicha transferencia de recursos, no sólo se hace a costa de reducir el “gasto en pobreza”, o de restringirlo; sino que se constituye en un mecanismo de trasvase de ingresos desde los sectores de la población ubicados en los quintiles de menores ingresos, que soportan una carga tributaria relativa muy superior al promedio, hacia los sectores que se sitúan en el “tope” mismo de los altos ingresos.

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RESULTADO NETO BANCOS 700.0 600.0

84.3 20.1

500.0

300.0 200.0 100.0 0.0

185.0

71.5 C$ MIllones

400.0

44.6 124.8 53.6 30.2 39.2 50.0 40.2 1999 BANPRO

160.4

81.9 180.4

138.1

2001 BANCENTRO

2003 BAC

BDF

BANCO UNO

En todo caso, a estas alturas, el hecho de que el alivio de la HIPC ha sido esterilizado por el aumento en el servicio de la deuda interna, debería resultar obvio. En realidad, la suma de los montos del servicio de la deuda externa efectivamente pagado después de descontar el alivio interino de la HIPC, más el servicio de la deuda interna - es decir el monto global del servicio de la deuda pública - que se han venido pagando durante el período en que el país ha recibido el alivio de la HIPC, ha sido similar al monto que el país hubiese tenido que pagar en servicio de la deuda externa sin el alivio de la HIPC, y ha sido superior al monto pagado por concepto de servicio de la deuda pública en los períodos previos.

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EVOLUCION DEL SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA

400 350

US$ MILLONES

300

0.0

250

131.1

174.0

264.6

200 150

284.5

100

162.8

158.0 102.2

50 0 Media 1994-98

2001

Servicio Deuda Externa

2002

2003

Servicio Deuda Interna

De esta manera, matemáticamente hablando, la conclusión es obvia: los menores montos de servicio de la deuda pública que el país está pagando en concepto de servicio de la deuda publica externa, como resultado de la aplicación del alivio de la HIPC, en comparación con el período de referencia 97-98, o 94-98, se han visto contrarrestados por un aumento más que proporcional en el servicio de la deuda pública interna (gran parte de la cual es, sencillamente, ilegal, además de casi seguramente fraudulenta). Esto no ha sido compensado, en términos de la obligación de aumentar el Gasto en Pobreza en una magnitud equivalente al alivio de la HIPC, por los mayores ingresos fiscales que el país tiene disponibles, pues dicho aumento de recursos fiscales también ha sido desviado hacia propósitos distintos.

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3. ALGUNAS PROPUESTAS PRELIMINARES REPRIORIZACIÓN DE LOS RECURSOS DEL ALIVIO:

DE

En este acápite, se procurará plantear algunos lineamientos para una propuesta, de carácter preliminar, de prioridades para el uso de los recursos liberados por la Iniciativa HIPC, de manera que dicho uso sea compatible con la reducción de la pobreza, el desarrollo humano, e incluso con el propio desarrollo económico futuro del país. Asimismo se plantearán consideraciones acerca de la manera de incorporar estas prioridades en el Presupuesto General de la República, y el Programa de Inversión Pública, y las modificaciones que ello conllevaría. Sin embargo, antes de avanzar en la formulación de estas propuestas, es importante introducir algunas consideraciones acerca de lo que implica asignar los recursos liberados por la Iniciativa HIPC, conforme nuevas prioridades. Si bien del análisis precedente se desprende de que dicha Iniciativa ha resultado en un aumento considerable de la disponibilidad de recursos adicionales, que potencialmente podrían aplicarse a las prioridades de la reducción de la pobreza, y que los mismos en gran parte se han desviado hacia otros usos, cabe resaltar que dicha forma de utilización, ha sido establecida conforme a prioridades acordadas con los propios patrocinadores de esta Iniciativa, tanto los organismos multilaterales como los países de proveen cooperación bilateral que como acreedores se agrupan en el denominado Club de París. Esto ha ocurrido porque, al parecer, según lo establece el Documento del Punto de Culminación de la Iniciativa HIPC para Nicaragua, se ha considerado pertinente priorizar lo que allí se denomina “la necesidad de restaurar la estabilidad macroeconómica”, y de un criterio que, también al parecer, asume como una obligación principal del Estado hacer frente, antes que todo, a las obligaciones derivadas del pago de las deudas con los acreedores, a su vencimiento. Desde este punto de vista, sólo una vez que se atienden las necesidades derivadas de estas obligaciones, pueden destinarse recursos a atender las necesidades de reducción de la pobreza. El argumento que se ha esgrimido, es que cualquier acción en sentido contrario minaría la confianza del sector privado y de los inversionistas extranjeros, concebidos como el principal motor del desarrollo, en un país en el cual no se hacen valer los contratos, ni las obligaciones con los acreedores.

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