Alcala

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

Políticas urbanas de inclusión social: el Municipio de Puebla en México; caso de estudio Blanca Alcalá Ruiz El presente trabajo se divide en tres partes. En la primera se abordan los nuevos tipos de pobreza expresada en términos urbanos y vista desde diferentes ángulos. Además, se expone un panorama general de la pobreza y su medición en México. En la segunda parte, se expone nuestro modelo de Política Social Municipal, la cual se subdivide en tres vertientes: temática, territorial y transversal. Asimismo, se expone la política presupuestal y su ejercicio, con un enfoque en las metas que se pretenden alcanzar y los desafíos que las circundan. En la última parte, se expone la propuesta metodológica municipal de combate a la pobreza e inclusión social. I.

Contexto General

Empecemos por definir el concepto de ciudad, retomando a Manuel Castell, quien la define como un sistema específico de relaciones sociales, de cultura y, sobre todo, de instituciones políticas de autogobierno. La ciudad implica la posibilidad de un control de los ciudadanos sobre su propia vida, el espacio donde se realiza el concepto de la ciudadanía, en su concepción social, jurídica, pública y ética. Por otra parte, consideraremos a la urbanización como la articulación espacial, continua o discontinua, de población y actividades. De tal manera, que la pobreza urbana ha sido objeto de un mayor interés en las discusiones sobre desarrollo social en México. El crecimiento de este problema en los últimos años ha llamado la atención de los gobiernos e instituciones académicas. Esta pobreza urbana, a diferencia de la rural, está ligada directamente a las fallas en la cobertura de servicios públicos. Los lugares pobres urbanos siguen siendo marginados, pues los servicios que llegan a otras zonas, no llegan a dichos hogares pobres. Datos oficiales de 2005 afirman que el 11.4 por ciento de los hogares urbanos en México se encuentran en pobreza extrema, mientras que un 32.7 por ciento adicional es pobre en la línea de pobreza moderada. Los índices de marginación que elabora el Consejo Nacional de Población sitúan a Puebla en el séptimo lugar nacional y el índice de desarrollo humano del mismo organismo -que dimensiona esperanza de vida al nacer, logro educacional y nivel de vida- en el lugar número 25 de la escala nacional. En México existen 2454 municipios y Puebla representa el 4° municipio más poblado del país. Con respecto al municipio de Puebla, de un total de 1,485,941, 80 778 provienen de grupos indígenas y 20 014 discapacitados. Una de las grandes limitaciones que enfrenta México para superar el problema de la pobreza urbana es que no se cuenta con una metodología probada, aunado al factor de la misma transformación constante que este tipo de pobreza ha tenido en las dos últimas décadas. En efecto, los estudios generados tanto en instituciones educativas, centros de investigación y en el propio gobierno, se centraron en la pobreza rural; de allí que los programas gubernamentales en la materia estén centrados básicamente en este sector de la sociedad mexicana. 1

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De tal suerte que la forma en que abordemos este problema social, tiene que ver con las políticas públicas que implementemos, las cuales, en principio deben contener un modelo político de valores. Asimismo, debemos reflexionar ¿qué ciudad queremos? Esto por supuesto, tiene que ver con un liderazgo político con una visión de valores como la libertad, la igualdad, la tolerancia, el consenso y la diversidad. En ese sentido, la exclusión social es parte constitutiva de la privación de capacidades. Por su parte, el desarrollo humano busca incrementar las capacidades de los individuos para que construyan su libertad. La inclusión social por lo tanto, serviría para proveer capacidades. Para diagnosticar con mayor precisión el alcance de la Pobreza se han considerado cuatro indicadores: Líneas de pobreza, índice de marginación, índice de rezago social e índice de desarrollo humano. En primer lugar, las líneas de pobreza abordadas son: alimentaria, de capacidades y de patrimonio. El propio Amartya Sen señala que la vida empobrecida de una persona es aquella que carece de libertad para ejercer actividades importantes. En cuanto al índice de marginación, el Municipio de Puebla se coloca en la mejor posición del estado con un grado promedio de marginación muy bajo. No obstante, dentro del municipio existen muchas localidades con grados de marginación alto y muy alto, cerca de 50 mil personas viven en esta situación. El Municipio de Puebla tiene un grado de rezago generalizado muy bajo; sin embargo, se identifican 54 polígonos de pobreza donde habitan 164 mil personas. El municipio de Puebla tiene un IDH de .8897 lo que lo ubica en primer lugar del estado; no obstante, 50 mil personas viven en 74 localidades de Alta y Muy Alta marginación y 207 mil personas con pobreza de capacidades. No obstante, en el municipio de Puebla pretendemos entender a la pobreza desde un enfoque multidimensional que contemple no sólo la pobreza en términos económicos sino que cuantifique los siguientes elementos: carencia de capital humano, social y financiero; acceso limitado a servicios de salud y educativos; reducido acceso a oportunidades de empleo; inseguridad y mala calidad de servicios y vivienda; violencia e insalubridad; y la escasez de mecanismos de protección social. I.

La Política Social Municipal

Uno de los retos más importantes para las ciudades en el contexto global, es articular ciudadanía y desarrollo humano. Para ello, es necesario que las autoridades locales gobiernen con y para los ciudadanos, reconociéndolos como sujetos y constructores de derechos. Sin embargo, la tarea no es sencilla, ya que en ciudades como Puebla, la población urbana es mayoritaria; empero, una parte de ella vive en situaciones de pobreza, esto significa que además de tener bajos niveles de ingreso, vive en lugares donde se carece de algunos servicios públicos. 2

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De acuerdo con la concepción teórica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), las personas que enfrentan esta situación, carecen de derechos propios de ciudadanía. Ello significa, siguiendo la misma metodología conceptual del PNUD, y de Amartya Sen que en algunas zonas del municipio Puebla todavía no hay ciudadanía porque esta parte de la población los servicios básicos aún no llegan a sus hogares, son por lo tanto, víctimas de la exclusión social. Desde esta perspectiva, ser ciudadano significa que toda persona acceda a sus derechos civiles, sociales, económicos, políticos y culturales de manera integral y, en consecuencia, se beneficie del desarrollo humano. En razón de lo anterior, una de las tareas primordiales del gobierno Municipal de Puebla es construir ciudadanía e impulsar el desarrollo humano, lo que significa ejecutar acciones que generen mayor equidad social y económica entre las personas. Construir ciudadanía significará que los ciudadanos puedan acceder al conjunto de bienes y servicios públicos que les facilite un nivel de bienestar socialmente aceptable. Puebla, inmersa en el proceso de globalización, al igual que otras ciudades del mundo, muestra profundas transformaciones en su estructura económica y en su vida social el Gobierno Municipal se ha dado a la tarea de impulsar una eficiente gobernanza mediante la implementación de políticas públicas integrales y transversales, capaces de ofrecer mediante la perspectiva de género, un futuro de oportunidades tanto para las mujeres como para los hombres y, al mismo tiempo, dotar de atención a los adultos mayores, a los jóvenes y a los niños, al velar por la garantía de sus derechos fundamentales y al mejorar, ampliar y diversificar las áreas destinadas a la educación, el empleo y la recreación. Otro de los objetivos que esta gobernanza persigue es contribuir al saneamiento de las condiciones de vida y la convivencia vecinal en las zonas habitacionales del municipio. Para lograr lo anterior el Gobierno Municipal ha diseñado una política de desarrollo social incluyente y participativa, constituida por un conjunto de programas del ámbito municipal, estatal y federal, con la finalidad de hacer efectivos los derechos sociales, promover la construcción de ciudadanía, fortalecer el debilitado cuerpo social y crear nuevas formas de relación gobierno-ciudadanía basadas en el ejercicio de la participación y la corresponsabilidad social. Dicha política asume como propósito fundamental combatir la pobreza en sus distintas manifestaciones y promover la inclusión de todos los sectores y grupos de la sociedad. Sus fundamentos característicos son la cooperación, la confianza, la solidaridad y la ética, en los que se incorporan valores del capital social, así como los principios de universalidad, equidad, transversalidad, integridad, participación, corresponsabilidad social, transparencia y rendición de cuentas. Así también, al concebir el Desarrollo Social Incluyente en todas sus dimensiones, se toma en cuenta la asistencia social, la atención a las mujeres y los jóvenes, el impulso a la cultura, las artes y el deporte, pues éstos son elementos del desarrollo humano propiciadores de identidad social que contribuyen a operar significativas transformaciones tanto sociales como personales. La gobernanza implica ejercer una gestión pública flexible y participativa, desplazar los diferentes conflictos hacia soluciones concretas y específicas, al tiempo que vigoriza la calidad de las interacciones entre todos los actores, sociales, políticos o gubernamentales.

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De igual forma, la gobernanza, para ser efectiva, requiere de la promoción de mecanismos más directos y útiles de participación social en la toma de decisiones. También necesita de la construcción de redes sociales que aprovechen la voluntad de participación de los ciudadanos, grupos y sectores; que faciliten la acumulación de esfuerzos, ideas y recursos, y permitan generar acuerdos en la solución a los problemas de la ciudad. En congruencia con estas premisas, se creó el Programa Municipal “Manos a la Obra”, el cual tiene el propósito de establecer mecanismos de participación y corresponsabilidad entre gobierno y sociedad para el mejoramiento de la infraestructura básica, la imagen y las condiciones del entorno inmediato de aquellas colonias, unidades habitacionales y Juntas Auxiliares que más lo requieran. II.

Nuestra propuesta

Hoy las ciudades son la manifestación mayoritaria y simbólica de nuestra forma de vida, de sus contradicciones y potencialidades. En ellas se experimenta una transformación estructural que las ha llevado a modificar su función en el contexto global. Las ciudades recuperan protagonismo al retomar su histórico papel de motor de desarrollo. Además, emergen como espacio colectivo de pertenencia e identidad. Como organismo abierto al mundo, en palabras de Joseph Centelles: “la ciudad es una máquina emergente en el mundo global”. En la actualidad existe una relación dinámica y creativa entre lo local y lo global, donde ambos ámbitos son complementarios, creadores conjuntos de sinergia social y económica. Ahora bien, en estos tiempos las ciudades tienen que generar un equilibrio entre desarrollo económico y calidad de vida, entre competitividad e inclusión social. En el caso particular de México, consideramos que hay algunas exigencias que las ciudades deben cumplir en el contexto global: 1. La exigencia de garantizar calidad de vida: la ciudad debe ser el espacio en el que se garanticen derechos ciudadanos individuales y sociales como infraestructura, servicios públicos y promoción de la cultura. 2. Promover la participación ciudadana, cooperación con el gobierno y la corresponsabilidad social. 3. Ser competitivas: ello implica convertir a la ciudad en el elemento multiplicador de sinergias; es decir, de relaciones entre agentes económicos, profesionales, culturales y educativos. 4.

Mantener la gobernabilidad: la exigencia de hacer de la ciudad un territorio gobernable.

La respuesta a estos retos requiere también un proyecto de visión de ciudad que vigorice la identidad de sus habitantes y que a través de un sistema de gobernanza, garantice una interacción con los ciudadanos, para que la ciudad se en convierta el espacio que posibilite la construcción de un gobierno de proximidad.

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BIBLIOGRAFÍA Reforma y Democracia. Revista del CLAD, No. 40, Febrero de 2008, Caracas, Venezuela. Reforma y Democracia. Revista del CLAD, No. 43, Febrero de 2009, Caracas, Venezuela. Dimensiones Emergentes de la Función Pública. Revista de Administración Pública, Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), No. 115, Nueva Epoca, Volumen XLIII, No.1, (eneroabril 2008). Cunill Grau, Nuria, “Repensando lo público a través de la sociedad”. Nuevas formas de gestión pública y representación social. CLAD, Ed. Nueva Sociedad, Venezuela, 1997. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre desarrollo humano, Washington, D.C., 2006. Datos biográficos Blanca Alcalá Ruiz, es egresada de la licenciatura de Relaciones Internacionales de la Universidad de Las Américas en Puebla; asimismo, estudió la Maestría en Administración Pública en el instituto de Administración Pública del estado de Puebla y el INAP- México. Posteriormente, estudió el Doctorado en Administración Pública en el Instituto de Administración Pública de Veracruz. Entre sus cargos públicos, ha sido Secretaria de Finanzas del Estado de Puebla; subsecretaria de Desarrollo Social de Puebla, Diputada Local, y actualmente se desempeña como la Primera Presidenta Municipal mujer en Puebla capital, periodo 2008-2010.

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