734

ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE DIN MOLDOVA

Cu titlu de manuscris: CZU: 336.13: 338.1: 330.101.541 (478)(043)

BAURCIULU ANJELA

ECHILIBRUL FINANCIAR PUBLIC LA NIVEL MACROECONOMIC

Specialitatea 08.00.10 – FINANŢE; MONEDĂ; CREDIT

Teză de doctor în ştiinţe economice

Conducător ştiinţific: prof.univ., dr. hab. Cobzari Ludmila Autor: Baurciulu Anjela

CHIŞINĂU 2006

2

CUPRINS INTRODUCERE ...................................................................................................................... 3 Capitolul I. ASPECTELE CONCEPTUALE ŞI TEORIA ECONOMICĂ PRIVIND ECHILIBRUL FINANCIAR PUBLIC ................................................................................. 10 1.1. Conceptul şi sfera de cuprindere a echilibrului financiar public ..................................... 10 1.2. Evoluţia conceptului de echilibru financiar public în gândirea economică ...................... 24 1.3. Practica asigurării echilibrului bugetar în experienţa ţărilor dezvoltate prin prisma sistemelor de bugetare şi a elaborării politicilor macroeconomice ................................ 42 Capitolul II. ECHILIBRUL FINANCIAR PUBLIC – CADRU DETERMINANT AL DEZVOLTĂRII ECONOMICE ......................................................................................... 59 2.1. Aprecierea eficienţei politicilor macroeconomice promovate în condiţiile dezechilibrului structural în Republica Moldova ............................................................. 59 2.2. Implicaţiile politicii bugetar-fiscale asupra evoluţiei echilibrului financiar public în

Republica Moldova .......................................................................................................... 72 2.3. Determinarea şi evaluarea nivelului principalelor componente ale echilibrului /dezechilibrului financiar al sistemului bugetar din Republica Moldova.......................... 91 Capitolul III. TEHNICI DE MACROBUGETARE ŞI DIRECŢII DE ACŢIUNE ÎN VEDEREA ASIGURĂRII ECHILIBRULUI FINANCIAR PUBLIC ................................ 107 3.1. Proiectarea echilibrului financiar public prin prisma metodologiei Sistemului de Conturi Naţionale ........................................................................................................................... 107 3.2. Modelarea fluxurilor financiare în cadrul sistemului bugetar – tehnică eficientă de macrobugetare ................................................................................................................... 117 3.3. Direcţiile de perfecţionare a relaţiilor financiare din cadrul sistemului bugetar al Republicii Moldova ....................................................................................................... 133

SINTEZA REZULTATELOR ................................................................................................. 146 CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI .......................................................................................

148

BIBLIOGRAFIE ...................................................................................................................... 152 ANEXE .................................................................................................................................... 160 ADNOTARE ............................................................................................................................ 184 CUVINTE-CHEIE ................................................................................................................... 186 LISTA ABREVIERILOR ........................................................................................................ 188

3

INTRODUCERE Actualitatea temei de cercetare şi gradul de studiere a acesteia Actualitatea temei de cercetare. Evoluţia economiei naţionale, din ultimii ani, poate fi considerată favorabilă pentru valorificarea întregului potenţial economico-financiar şi dezvoltarea durabilă a ţării. O contribuţie importantă, la crearea acestor premise, revine sistemului financiar public, care, prin intermediul politicii bugetare şi al mecanismului de redistribuire a resurselor financiare publice, are implicaţii directe asupra creşterii economice, asigurând realizarea obiectivelor de stimulare a activităţilor economice, de protecţie socială, creşterea nivelului de trai şi reducerea sărăciei. Calitatea sistemului financiar public poate fi asigurată prin crearea condiţiilor pentru administrarea publică competentă, prin stabilirea regulilor, procedurilor, instrumentelor de dirijare a sistemului şi procesului bugetar, urmărinduse implementarea eficientă a politicilor macroeconomice şi a reformelor structurale. Specificul funcţionării sistemului financiar public rezidă în faptul că este rezultatul unor constrângeri ale politicilor economice şi financiare promovate de diferite guverne, ceea ce denotă caracterul lui sensibil, determinat de instabilitatea politică şi, totodată, constituind o constrângere în sine, care influenţează, sub formă directă sau indirectă, toate sferele de activitate economică şi existenţa întregii societăţi. Promovarea politicii de dezvoltare durabilă accentuează necesitatea realizării unui set de ajustări legislative, politice, sociale privind structurile economicofinanciare. Schimbările din ultimii zece ani s-au reflectat în perfecţionarea continuă a esenţei şi rolului sistemului bugetar. La ajustarea sistemului la condiţiile economice şi sociale, aflate în permanentă schimbare, a contribuit formarea unui nou cadru legislativ şi normativ, care reglementează structura şi funcţionarea sistemului bugetar-fiscal. Astfel, au fost elaborate şi actualizate o serie de acte legislative, printre care le menţionăm pe cele mai importante: Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (1996), Legea privind sistemul public de asigurări sociale (1999), Legea cu privire la finanţele publice locale (1999), Legea cu privire la datoria de stat şi garanţiile la împrumuturile de stat (1996), Codul Fiscal (1997 până în prezent), Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu etc. În scopul creării unei baze informaţionale financiare, a fost implementată reforma contabilităţii în economia naţională prin punerea în aplicare a Sistemului Conturilor Naţionale, a principalelor Standarde Naţionale ale Contabilităţii, Planului de conturi contabile, ajustând, totodată, sistemul contabil la standardele internaţionale. Cu toate acestea, în practică, apar unele inconsecvenţe atât de ordin administrativ şi organizaţional, cât şi tehnic. În acest context, poate fi subliniată actualitatea temei cercetate, care propune elaborarea unui macromodel operaţional şi integrat în vederea perfecţionării relaţiilor dintre diferiţi

4 participanţi în cadrul sistemului financiar public, precum şi a integrării coerente în sistemul general economic în condiţiile asigurării unei concordanţe suficiente între resursele financiare disponibile şi nevoile întregii societăţi. Apelarea la modelele economice practicate în alte ţări nu poate înlocui formarea propriului model de dezvoltare, iar experienţa economică internaţională poate fi asimilată selectiv în concordanţă cu particularităţile economice şi tradiţiile societăţii noastre. Analiza lucrărilor ştiinţifice, elaborate de autorii străini şi cei autohtoni, şi studierea situaţiei din sistemul bugetar al Republicii Moldova au demonstrat că procesele de echilibrare financiară sunt periclitate de o serie de aspecte negative. Principalele impedimente constau în caracterul inadecvat şi coordonarea ineficientă dintre instituţiile responsabile, implicate în procesul bugetar, insuficienţa suportului metodologic şi a indicatorilor financiari de fundamentare şi urmărire a rezultatelor, calitatea serviciilor publice, gradul înalt al centralizării. Rezultatele cercetării pot constitui un real suport ştiinţifico-teoretic al soluţionării acestor probleme şi confirmă actualitatea temei. Gradul de studiere a temei de cercetare. Tema de cercetare se referă la un spectru larg de probleme privind finanţele publice, reformele economice şi macrostabilizarea. O asemenea complexitate permite identificarea unor categorii fundamentale în cadrul cercetării date. În opinia autorilor, echilibrul financiar poate fi considerat o categorie fundamentală de cercetare. O înţelegere corectă a importanţei conceptului de echilibru financiar, precum şi a existenţei unei intercorelări strânse între finanţe, ca ştiinţă economică, şi gestiunea reală a finanţelor, în special a celor publice, permite aplicarea analizei de sistem în cadrul cercetărilor din acest domeniu. Analiza echilibrelor individuale cu caracter financiar creează posibilitatea de a pătrunde în esenţa echilibrului financiar, ca echilibru de sistem, dovedind, astfel, o nouă reprezentare a echilibrului financiar, care derivă din unitatea sistemului financiar. Relaţiile funcţionale specifice echilibrului din sistem îşi găsesc concretizarea în complementaritatea dintre fondurile financiare centralizate şi descentralizate şi care trebuie delimitate de relaţiile interne specifice fiecărui fond financiar. Complementaritatea de sistem poate fi considerată una dintre cele mai importante proprietăţi ale sistemului financiar, care creează posibilitatea coordonării şi corelării între resursele şi necesităţile de surse a tuturor fondurilor, cât şi corelarea cu echilibrul economic global. În aria de cercetare, a fost inclus echilibrul financiar public atestat la nivel macroeconomic, ţinând cont de raportul dintre un anumit potenţial financiar al economiei şi de nevoile de resurse reclamate de dezvoltarea economico-socială, de creştere a nivelului de trai al populaţiei şi de desfăşurare a celorlalte activităţi sociale.

5 E necesar de subliniat faptul că, în practica cercetării economice din Republica Moldova, s-au realizat o serie de investigaţii în sfera finanţelor publice, politicile de stabilizare macroeconomică şi reformele economice. Însă, concentrarea studiilor asupra problematicii echilibrului financiar public, pornind de la definirea conceptului şi până la evaluarea multitudinii de corelaţii între diferitele fenomene interdependente la nivel macroeconomic, reprezintă o contribuţie originală în sfera ştiinţelor economice prin elementele ce fundamentează noutatea ştiinţifică. În teză, sunt luate în consideraţie rezultatele cercetărilor realizate de către cele mai importante centre internaţionale de cercetări economice şi financiare, dintre care menţionăm: International Institute of Public Finance (IIPF), The Royal Swedish Academy of Sciences, European Public Choice Society (EPCS), Center for Social and Economic Research (CASE), Canadian Institute of Advanced Research (Universitatea Vancouver), Consortium for Economic Policy Research and Advice (CEPRA), Центр Экономических и Финансовых Исследований и Разработок (CEFIR), Институт Экономики Переходного Периода, Institutul de Cercetări Financiare şi Monetare „Victor Slăvescu” al Academiei Române, Academia de Studii Economice din Bucureşti, Universitatea din Craiova etc. Dintre centrele naţionale de cercetări în domeniul economic şi financiar menţionăm: Academia de Studii Economice din Moldova, Centrul de Investigaţii Strategice şi Reforme, Institutul Naţional de Economie şi Informaţie, Centrul de Studiere a Problemelor Pieţei din Academia de Ştiinţe a Moldovei, Universitatea de Stat din Moldova, Universitatea Agrară din Moldova etc. Scopul şi sarcinile lucrării Scopul lucrării constă în sistematizarea echilibrelor financiare la nivelul tuturor verigilor bugetare din cadrul sistemului bugetar, după cum urmează: asigurarea echilibrului financiar public, diferenţierea elementelor componente ale dezechilibrului structural şi vertical, modelarea fluxurilor financiare în cadrul sistemului bugetar şi formularea direcţiilor de acţiune în vederea asigurării echilibrului financiar public. Având în vedere scopul urmărit, sarcinile (obiectivele) cercetării sunt: • analiza concepţiilor fundamentale privind echilibrul financiar public, determinarea echilibrului financiar public şi a elementelor componente ale acestuia; studierea experienţei internaţionale privind managementul bugetar şi tehnicile de macrobugetare. • aprecierea implicaţiilor politicii bugetar-fiscale asupra dezvoltării

economice, evaluarea

tendinţelor şi a perspectivelor dezvoltării sistemului bugetar al Republicii Moldova. • dimensionarea echilibrului financiar public prin diferite metode de echilibrare structurală şi verticală, în vederea diferenţierii elementelor componente şi determinării cauzelor care au declanşat discrepanţe în evoluţie.

6 • elaborarea recomandărilor privind perfecţionarea sistemului bugetar în vederea asigurării flexibilităţii politicii bugetar-fiscale, repartizării eficiente a resurselor financiare publice şi optimizării relaţiilor interbugetare în scopul consolidării disciplinei financiare în sectorul public. Structura şi conţinutul tezei Structura lucrării, conform obiectivelor preconizate, cuprinde: introducere, trei capitole, sinteza rezultatelor obţinute, concluzii şi recomandări, bibliografie, anexe, cuvinte-cheie şi lista abrevierilor utilizate. În Introducere este argumentată actualitatea, semnificaţia, necesitatea şi gradul de studiere a temei de cercetare; sunt formulate scopul şi sarcinile lucrării; sunt prezentate elementele care fundamentează noutatea ştiinţifică, semnificaţia teoretică şi valoarea aplicativă a tezei. Capitolul I – „Aspectele conceptuale şi teoria economică privind echilibrul financiar public” – prezintă o sinteză asupra conceptului privind echilibrul financiar public şi realizează delimitarea acestuia prin prisma sistemului financiar, cât şi în funcţie de nivelurile agregării economiei naţionale. Au fost evaluate abordările teoretice ale echilibrului financiar în concepţia diferitelor şcoli de gândire economică, au fost supuse analizei experienţele ţărilor dezvoltate în ceea ce priveşte construcţia sistemelor bugetare, elaborarea politicilor de macrobugetare şi mecanismele bugetare, efectuându-se analiza comparativă cu sistemul bugetar al Republicii Moldova. Capitolul II – „Echilibrul financiar public – cadru determinant al dezvoltării economice” examinează efectele politicilor macroeconomice promovate în perioada 1991-2004 asupra dezechilibrului structural, precum şi crearea bazei economice şi legislativ-juridice în R.Moldova. Au fost determinate implicaţiile politicii bugetar-fiscale în evoluţia echilibrului financiar public prin efectuarea unei ample analize a structurii şi dinamicii resurselor financiare, a eficienţei gestiunii cheltuielilor publice. A fost apreciată elasticitatea veniturilor şi cheltuielilor publice, sunt delimitate principalele componente ale dezechilibrului structural şi vertical al sistemului bugetar şi sunt evaluate influenţele acestor componente asupra tendinţelor actuale în evoluţia dezechilibrului financiar public la nivel macroeconomic. Capitolul III – „Tehnici de macrobugetare şi direcţii de acţiune în vederea asigurării echilibrului financiar public” – abordează problemele de proiectare a echilibrului financiar public la nivel macroeconomic şi propune, prin aplicarea modelelor economico-matematice, construcţia unui nou sistem decizonal. În acest sens, sunt urmărite aspectele legate de proiectarea echilibrului financiar public prin prisma metodologiei conturilor naţionale, prin aplicarea tehnicilor de macrobugetare şi sunt identificate principalele direcţii de echilibrare a sistemului bugetar al Republicii Moldova.

7 Subiectul cercetării îl constituie echilibrul financiar public, corelarea optimă între nevoile de fonduri şi resursele financiare disponibile. Obiectul cercetării îl formează sistemul bugetar al Republicii Moldova, politica bugetarfiscală, mecanismele economice, legislative şi de procedură bugetară, ce determină echilibrul financiar public. Metodele de cercetare constau în analiza sistemică, comparativă şi în abordarea complexă a temei cercetate, în funcţie de scopurile şi sarcinile propuse. Prelucrarea datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova, Departamentului de Statistică şi Sociologie, Băncii Naţionale a Moldovei, ale materialelor TACIS a necesitat utilizarea metodelor matematice şi statistice, precum: clasificarea, sinteza, analiza comparativă statică şi dinamică, analiza de corelaţie, modelarea economico-matematică, metodele inducţiei şi deducţiei, reprezentarea grafică a evenimentelor şi fenomenelor investigate. Suportul teoretico-ştiinţific al tezei l-au constituit concepţiile şi lucrările economiştilor de renume din străinătate şi din ţară: Chrystal K,. Dornbusch R., Fischer S., Friedman M., Frois A., Frege X., Galbraith J.K., Keynes J.M., Lipsey R.G., Purvis D.D., Ragan J.F., Rubin I., Smith A., Steiner P.O., Stiglitz J., Thomas L.B., Wildavsky A. (SUA); Buceaţchi V., Buşmachiu E., Cobzari L., Ciubotaru M., Cojocaru V., Caraganciu A., Chircă S., Casian A., Caisîn S., Hâncu R., Iliade Ch., Manole T., Nichitin L., Petroia A., Ulian G. (R. Moldova); Aurelian P., Băcescu M., Băcescu A., Băbeanu M., Brăilean T., Brezeanu P., Bucătaru D., Creţoiu G., Drăcea M., Hoanţa N., Ionaşcu I., Matei Gh., Nechita V., Popescu C., Vasile R., Văcărel I. (România); Бутаков Д.Д., Мамедов О.Ю., Лавров А., Лыкова Л.Н., Павлова Л., Худокормов А.Г. (Rusia). Suportul informaţional al lucrării consistă din materialele factologice şi datele statistice furnizate de Ministerul de Finanţe al Republicii Moldova, Banca Naţională a Moldovei, Biroul Naţional de Statistică (în perioada 1991-2005); actele legislative şi normative ale Republicii Moldova (legislaţia financiară - legi ale Parlamentului Republicii Moldova, regulamente, hotărâri ale B.N.M. şi Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova; lucrările de specialitate editate în Republica Moldova, România, Rusia şi în alte ţări; materialele conferinţelor internaţionale, precum şi publicaţiile din presa periodică. În scopul cercetării, au fost studiate o serie de lucrări teoretice de uz general şi de specialitate, bazele de date şi studii ale unor organisme de mare prestigiu, precum: Banca Mondială, Fondul Monetar Internaţional, Banca Europeană de Reconstrucţii şi Dezvoltare, materialele TACIS şi UNPD.

8 Noutatea ştiinţifică a rezultatelor cercetării rezidă în: aprofundarea conceptului de echilibru financiar public la nivel macroeconomic, determinarea locului acestuia în cadrul echilibrului economic general şi delimitarea sferei de cuprindere a echilibrului financiar public la nivel macroeconomic în Republica Moldova. dezvoltarea, prin prisma procesului decizional, a conceptului privind macrobugetarea şi integrarea acestuia în dimensionarea şi proiectarea echilibrului financiar public. relevarea corelaţiei dintre produsul intern brut şi echilibrul financiar public la nivel macroeconomic. dimensionarea echilibrului structural şi vertical al sistemului bugetar, sub aspect static şi dinamic, pentru identificarea elementelor componente cu influenţă directă şi indirectă asupra echilibrului întregului sistem. elaborarea unui model operaţional de perfecţionare a relaţiilor dintre verigile sistemului financiar public şi a integrării coerente în sistemul financiar naţional. Semnificaţia teoretică şi valoarea aplicativă a tezei rezultă din recomandările pe care le conţine, implementarea lor şi contribuţia rezultatelor la sporirea eficienţei domeniilor vizate. Printre cele mai importante recomandări menţionăm: • delimitarea şi dezvoltarea conceptului de echilibru financiar public la nivel macroeconomic şi identificarea sferei de cuprindere în Republica Moldova, urmărindu-se posibilitatea revizuirii structurii sistemului bugetar şi a perfecţionării relaţiilor financiare din cadrul acestuia; • sinteza teoriilor privind echilibrul financiar şi studierea experienţei internaţionale în sfera finanţelor publice au permis formularea unor principii conceptuale în construcţia elementelor de macrobugetare în Republica Moldova; • aprobarea unei viziuni globale şi sistemice, de sus în jos, a bugetării sectorului public pentru crearea unei proceduri specializate de consolidare a sistemului bugetar în funcţie de priorităţile programelor pe termen lung; • definirea principiilor macrobugetării şi crearea premiselor pentru reformarea sistemului bugetar prezent, cu modificări în constituirea şi prelucrarea bazelor de date în procesul bugetar; • perfecţionarea modelelor managementului public prin optimizarea cheltuielilor publice în cadrul fiecărei verigi a sistemului bugetar; • identificarea mecanismelor de echilibrare structurală şi verticală ale sistemului bugetar; • identificarea principalelor direcţii şi tehnici de macrobugetare, inerente în elaborarea unei politici de echilibrare financiară a sectorului public pe termen lung. Concluziile şi recomandările formulate în teză pot fi utilizate în activitatea Comisiei pentru buget şi finanţe a Parlamentului Republicii Moldova, Ministerului Finanţelor,

9 Ministerului Economiei şi Comerţului, în activitatea altor ministere, departamente şi instituţii publice implicate în procesul decizional privind promovarea politicii bugetar-fiscale şi a reformelor economice. Cercetările realizate pot constitui elemente conceptuale şi metodologice pentru investigaţii ştiinţifice viitoare. Teza poate fi propusă ca suport bibliografic în procesul didactic din instituţiile de învăţământ superior. În acest sens, lucrarea poate forma o bază metodologică pentru noi discipline universitare sau pentru masterat, poate fi consultată la studierea diverselor aspecte ale finanţelor publice, gestiunii financiare a sectorului public, gestiunii finanţelor publice locale, a metodelor şi tehnicilor fiscale, macroeconomiei, previziunii proceselor economice etc. Aprobarea lucrării. Concluziile şi recomandările din teza dată au fost prezentate în cadrul conferinţelor ştiinţifice naţionale şi internaţionale, dintre care menţionăm: 1. Conferinţa ştiinţifică „Economia de piaţă la etapa actuală: realizări şi perspective”,

UASM, Chişinău 2001. 2. Conferinţa ştiinţifică a profesorilor şi doctoranzilor „Direcţiile de sporire a eficienţei

economice a sectorului agrar”, UASM, Chişinău 2002. 3. Simpozionul Internaţional al Tinerilor Cercetători, ASEM, 18-19 aprilie 2003. 4. Conferinţa internaţională „Ştiinţa, businessul, societatea: evoluţii şi intercorelări în

condiţiile integrării în spaţiul economic european”, ASEM, 12-14 februarie 2004. 5. Conferinţa internaţională „Racordarea sistemului financiar la exigenţele integrării

europene”, ASEM, aprilie 2004. 6. Conferinţa internaţională „Politici economice de integrare europeană”, ASEM, 23-24

septembrie 2005. Tezele principale ale temei cercetate sunt reflectate în 9 lucrări ştiinţifice publicate într-un volum total de 4,34 coli de autor.

10

Capitolul I. ASPECTELE CONCEPTUALE ŞI TEORIA ECONOMICĂ PRIVIND ECHILIBRUL FINANCIAR PUBLIC „O teorie completă asupra bugetelor este o imposibilitate, o iluzie: ar fi o teorie completă asupra guvernării” A.Wildavsky1 1.1.

Conceptul şi sfera de cuprindere a echilibrului financiar public Geneza şi evoluţia sistemului economic sunt strâns legate de necesităţile tot mai

crescânde ale oamenilor în procurarea bunurilor, prestarea serviciilor, asigurarea serviciilor medicale şi de învăţământ, asigurarea ordinii şi apărării colectivităţii şi, deci, de reuşita indivizilor în corelarea necesităţilor nelimitate şi în continuă diversificare, cu resurse limitate şi tot mai restrictive. Dispunând de resurse limitate şi rare, se presupune că oamenii acţionează raţional pentru alegerea celei mai bune variante a activităţii economice, în anumite condiţii de timp, cât şi pentru crearea unui sistem economic optim, care este considerat, în prezent, a fi „acela care furnizează maximum din ceea ce au nevoie oamenii.”2 Dorinţa oamenilor de edificare a unui astfel de sistem va exista întotdeauna, însă, la data finalizării şi consolidării lui, vor apărea alte nevoi şi puncte de reper, în ceea ce priveşte optimul şi dezvoltarea economică. Această tendinţă, privită prin prisma conceptului de echilibru, reprezintă, în fond, mişcarea, soluţionarea şi eliminarea dezacordurilor interne, şi exprimă schimbarea continuă a sistemului economic.3 În situaţiile în care colectivitatea umană apreciază că rezultatele activităţilor sociale corespund din ce în ce mai puţin necesităţilor lor de viaţă normală, punându-le în pericol evoluţia trecerii prin viaţă, se impune, în mod necesar, revizuirea şi modificarea întregului sistem de alocare şi utilizare a resurselor. Din acest motiv, considerăm că pentru orice economie naţională este foarte importantă stabilirea direcţiilor de dezvoltare, a unui sistem viabil de funcţionare a economiei şi identificarea punctului de echilibru spre care tinde acest sistem, toate acestea constituind scopul creării unor condiţii favorabile de creştere continuă. În etapa actuală, considerăm că rolul statului rămâne a fi foarte important în asigurarea unei baze structurale pentru o creştere economică durabilă. Astfel, trebuie să valorificăm potenţialul disponibil al ţării noastre şi prin intermediul funcţiilor statului (de alocare, distribuire, reglementare şi stabilizare), în primul rând, să proiectăm echilibrul financiar public drept o parte componentă din procesul de ansamblu privind elaborarea şi asigurarea echilibrului economic general. De când economia a devenit o ştiinţă socială specifică şi recunoscută, în cadrul unui

1

Wildavsky A. „The new politics of the budgetary process”. - Scott and Foreman. - Glenview II, 1998. Galbraith J.K. „Ştiinţa economică şi interesul public”. – Bucureşti: Ed. Politică, 1992. - p. 11. 3 Popescu C. Băbeanu M. „Echilibrul înaintării”. – Bucureşti: Ed. Eficient, 1998. - p.109. 2

11 proces început prin definirea valorii de către A.Smith în 1776, sursa principală de inspiraţie şi de referinţă au constituit-o prezumţiile culturale şi ştiinţifice din aceea perioadă. Economia s-a dovedit a fi un mijloc util pentru analiza, înţelegerea şi sistematizarea procesului revoluţiei industriale în curs de desfăşurare.4 Realizările remarcabile obţinute în fizică şi, îndeosebi, în mecanică, în legătură cu formalizarea şi interpretarea echilibrului, au condus la preluarea acestui termen de către numeroase ramuri ale ştiinţei - de la ştiinţele exacte la cele sociale, ajungând în acest mod în domeniile economic, social şi politic. Astfel, în fizică, echilibrul a fost interpretat, mult timp, ca un simplu echilibru al forţelor pe care le generează o balanţă, forţe care se intercondiţionează şi se compensează reciproc, astfel încât efectul lor este nul. Cu timpul, studiul mecanicii devine mai profund şi oferă două noţiuni de echilibru: statică şi dinamică. Echilibrul static defineşte starea de repaus a unui corp, prin anularea forţelor contrare, iar cel dinamic se referă la starea de echilibru a unui sistem aflat în mişcare. Dacă, în urma acţiunii unor forţe reechilibrate, sistemul revine la starea de echilibru anterioară, atunci este vorbă despre un echilibru stabil. Dacă, prin acţiunea forţelor reechilibrate, sistemul îşi găseşte o nouă poziţie de echilibru, atunci avem de-a face cu un echilibru labil. Noţiunea de echilibru este mult mai complexă în termodinamică, unde întâlnim influenţa unei multitudini de fenomene, fiecare cuprinzând un număr mare de variabile, cu o infinitate de poziţii de echilibru. Procesele termodinamice exprimă treceri de la o stare de echilibru la o nouă stare de echilibru şi au un caracter ireversibil, adică sistemul nu mai trece niciodată prin aceleaşi stări intermediare de echilibru.5 Pornind de la faptul că în societate şi în natură acţionează forţe care tind spre echilibru, accepţiunile date de diferitele ştiinţe ale naturii sunt puncte de reper în explicarea echilibrului sferei economice. Economia reprezintă o realitate dinamică, aflată în continuă schimbare şi mişcare. În ultimii treizeci de ani, teoria echilibrului a devenit unul dintre capitolele cele mai importante şi mai pline de semnificaţii ale economiei. Mult timp, termenul de echilibru a fost asociat cu ideea unei ordini economice, care ar satisface cel mai bine nevoile umane. În prezent, problematica echilibrului economic a devenit, pentru ştiinţa şi practica economică, o preocupare cu totul deosebită prin intensificarea dezechilibrelor în economia de piaţă, manifestate prin fenomene de criză şi lărgirea sferei de studiu de la nivelul microeconomic la cel macroeconomic. Astfel, conceptul echilibrului economic a parcurs întreg spectrul posibil al aprecierilor: de la a fi considerat nucleul teoriei economice moderne până la a-i fi contestată orice realitate şi utilitate (teoria dezechilibrelor inerente – Janos Kornay). În etapa actuală, echilibrul economic a ajuns să constituie problema centrală, punctul de plecare şi, în acelaşi 4 5

Giarini O., Stahel W.R. „Limitele certitudinii”. – Bucureşti: Ed. „Edimpress-camro”, 1996. – p..51. Nechita V. şi colab. - „Economie politică”. - Galaţi, Ed. „Porto-Franco”, 1991. - V II. - p. 33.

12 timp, finalitatea teoriei şi practicii economice. Teoria echilibrului economic este un produs al ştiinţei economice ajunse în faza ei de maturitate, reprezentând o sinteză a gândirii economice. Generalizând definiţiile conceptului de echilibru economic general, oferite aproape de toate şcolile de gândire economică, se poate formula următoarea definiţie: echilibrul economic exprimă acea stare spre care tinde piaţa bunurilor economice, monetare, a capitalului şi a muncii, piaţa naţională în ansamblul ei, caracterizată printr-o concordanţă relativă a cererii şi a ofertei, în diferitele lor segmente, abaterile dintre ele încadrându-se în limite considerate normale, nesemnificative pentru producerea de dificultăţi, de dezechilibre. Pentru a evidenţia importanţa şi complexitatea echilibrului economic general, este necesară analiza trăsăturilor caracteristice ale acestuia. În primul rând, în raport cu nivelurile de agregare a economiei, echilibrul economic se manifestă la nivel micro-, mezo- şi macroeconomic. Echilibrul microeconomic este definit la nivelul verigilor primare, adică agenţii economici şi unităţile administrativ-teritoriale de bază, în timp ce echilibrul mezoeconomic vizează fie anumite sectoare sau ramuri ale economiei, fie anumite unităţi administrativteritoriale mai mari (cazul judeţelor, landurilor etc.), motiv pentru care mai este cunoscut sub denumirea de echilibru în profil teritorial. Echilibrul macroeconomic integrează primele două forme de echilibru pe ansamblul economiei naţionale şi al teritoriului naţional. El are un caracter complex şi nu poate fi redus la o simplă însumare a echilibrelor parţiale şi individuale, deoarece, în economie, coexistă şi unele dezechilibre temporare, care nu sunt, însă, în măsură să împiedice funcţionarea mecanismului economic. În al doilea rând, problematica echilibrului economic nu se reduce la o abordare cantitativă a acestuia (constatarea egalităţii sau inegalităţii dintre cerere şi ofertă), ci include descoperirea factorilor care concurează la realizarea acestor situaţii, identificarea legităţilor lor de mişcare. Este vorba de o nouă abordare a noţiunii de echilibru care, pe lângă aspectele cantitative, are în vedere numeroase aspecte calitative, condiţionate de modificările structurale din economie, de intensitatea şi eficienţa utilizării resurselor. Pornind de la o asemenea abordare, în cadrul echilibrului economic general se disting două părţi constitutive de bază: echilibrul funcţional şi echilibrul structural. 6 În cadrul echilibrului funcţional, economia este privită ca un organism cu o multitudine de mecanisme proprii, cu reguli de organizare şi mişcare proprii. După aprecierile autorilor, starea de echilibru funcţional se exprimă prin doi termeni de bază: resursele şi necesităţile de resurse. Resursele disponibile, la un moment dat, au o determinare obiectivă, un nivel maxim posibil, dependent de stadiul de dezvoltare a economiei, productivitatea muncii, structura producţiei. Necesităţile de resurse, în general, prezintă tendinţa de a creşte mai rapid decât 6

Dracea M. „Echilibrul financiar în perioada de tranziţie”. - Craiova, Ed. Amicul casei, 1997. - p.13.

13 resursele, fapt pentru care se impune o anumită ierarhizare a lor, stabilirea unor opţiuni, astfel încât să se ajungă la determinarea unor limite ale cerinţelor de încadrare în starea de echilibru. Echilibrul structural vizează legăturile tehnico-economice, raporturile interne ale factorilor de echilibru, structurile economiei.7 El exprimă raporturile ce trebuie să existe între sferele, ramurile şi subramurile din economie. Construcţia sa se bazează pe un sistem optim de proporţii şi ritmuri ale dezvoltării, care trebuie să conducă la realizarea echilibrului. Din echilibrul structural derivă realizarea echilibrului funcţional, care, la rândul său, exercită o anumită influenţă asupra echilibrului structural al economiei, prin el devenind evidente rezultatele echilibrului structural. În al treilea rând, referindu-ne la perioada în care se manifestă anularea reciprocă a forţelor de sensuri contrarii, care aduce sistemul în stare de echilibru, putem vorbi despre echilibrul economic static şi dinamic. Echilibrul economic static este considerat doar o ipoteză sau este o abstracţie creată din nevoia de a opera cu fenomenul economic complex. El nu se justifică decât ca premisă iniţială a analizei dinamice, deoarece procesele reproducţiei se află într-o permanentă schimbare, sub influenţa unei multitudini de factori şi, în primul rând, ai progresului tehnico-ştiinţific actual. Procesul dezvoltării, schimbarea continuă a condiţiilor de realizare a echilibrului imprimă echilibrului economic un caracter dinamic. Chiar în cazul unei stagnări economice, apare necesitatea modificării datelor echilibrului, întrucât intervin schimbări de ordin structural, care influenţează condiţiile de realizare a echilibrului. Un caz particular al echilibrului economic dinamic îl reprezintă starea de creştere echilibrată, în care ratele de creştere în timp a variabilelor relevante sunt egale şi constante. La o asemenea situaţie, se poate ajunge doar în momentul în care se ating anumite stări de saturaţie. E necesar de menţionat faptul că, în înţelegerea corectă a noţiunii de echilibru economic, capătă o importanţă deosebită caracterul relativ al echilibrului. Economia tinde doar către un echilibru, înţeles ca egalitate între nevoi şi resurse sau ca o stare de concordanţă între ramuri, subramuri şi sectoare de activitate. Prin complexitatea sa, economia nu se va găsi niciodată într-un echilibru absolut, iar momentul în care atinge această stare, este deja depăşit, deoarece economia se află într-o continuă mişcare. Echilibrul economic este, totodată, un instrument utilizat în cadrul teoriei, în modele care conţin mai multe variabile legate între ele, având ca scop analiza relaţiilor dintre acestea. El devine operaţional abia în momentul în care este aplicat la situaţii concrete şi caracterizează o situaţie istorică trecută, prezentă sau viitoare, în care nu apare o schimbare semnificativă de-a lungul unui interval de timp. 7

Popescu C., Băbeanu M. „Echilibrul înaintării”. – Bucureşti, Ed Eficient, 1998. – p.123.

14 Analiza echilibrului economic se efectuează pornind de la formele sale de manifestare: echilibrul material al economiei naţionale, echilibrul forţei de muncă şi echilibrul valoric.8 Pe parcursul derulării activităţii economice, între aceste forme se creează o multitudine de relaţii de interdependenţă, care derivă din însăşi acţiunea factorilor de producţie şi care asigură desfăşurarea procesului de creştere economică în cadrul echilibrării generale a economiei. Echilibrul material al economiei naţionale exprimă acea stare de concordanţă relativă între volumul, structura şi calitatea producţiei (oferta globală), pe de o parte, şi nevoile de consum final şi productiv (cererea globală), sub aspect cantitativ, pe de altă parte. Echilibrul resurselor de muncă este expresia concordanţei relative între volumul, structura şi calitatea factorului uman activ disponibil şi necesităţile de resurse de muncă ale utilizatorilor (agenţii economici şi sectorul public), exprimate atât cantitativ, cât şi ca structură şi nivel de pregătire. Echilibrul valoric vizează, deopotrivă, echilibrul financiar, monetar şi valutar, fiecare având o existenţă de sine stătătoare, dar şi raporturi de interdependenţă cu celelalte forme valorice şi nevalorice ale echilibrului general. În unitatea lor, cele trei forme asigură desfăşurarea procesului creşterii economice, concretizat în sporirea dimensiunilor rezultatelor economice. Importanţa echilibrului financiar, ca parte componentă a echilibrului valoric, poate fi evidenţiată printr-o comparaţie între circulaţia sângelui şi activitatea economică, efectuată încă în sec. XVI, de către Fr. Quesnay, în opera sa „Tabloul economic”: „Aşa cum pentru asigurarea vieţii şi a mişcării continue un organism viu are nevoie de circulaţia sângelui, la fel - pentru asigurarea relaţiilor economice, a dezvoltării, a ridicării nivelului de civilizaţie - o economie are nevoie de fluxuri financiare reclamate pentru realizarea acestor obiective”.9 Multitudinea de relaţii economice între agenţii economici, între aceştia şi autorităţile publice, bănci, instituţii financiare sau alte persoane de drept public sau privat, se concretizează în multiple fluxuri băneşti, paralele sau independente unele cu altele. Fluxurile băneşti reflectă, pe de o parte, procesul de constituire a diferitelor fonduri de resurse financiare, centralizate sau descentralizate, iar, pe de altă parte, procesul de alocare a acestor resurse în favoarea diverşilor beneficiari. De aici rezultă esenţa conceptului de echilibru financiar, care constă în existenţa unei stări de echilibru între nevoile de resurse financiare şi posibilităţile de procurare a acestora. În ceea ce priveşte definiţia echilibrului financiar, există mai multe păreri. Astfel, în manualele de economie politică se consemnează: „Echilibrul financiar reliefează concordanţa relativă între sursele financiare şi necesităţile de plată ale agenţilor.”

8 9

Văcărel I. „Finanţe publice”. – Bucureşti: Ed. Didactică şi pedagogică, 1992. - p. 383. Ivanciu Nicolae-Văleanu. „ Istoria gândirii economice”. – Bucureşti: Didactică şi pedagogică., 1995. - p. 29.

15 În „Dicţionarul de relaţii economice internaţionale”, se afirmă că: „Echilibrul financiar la nivel macroeconomic este o formă de manifestare a echilibrului economic general, exprimând concordanţa dintre ansamblul resurselor financiare necesare unei ţări şi posibilităţile de procurare a acestora. La nivel microeconomic, echilibrul financiar reprezintă concordanţa dintre creanţele de încasat şi obligaţiile de plată prevăzute prin bugetul lor de venituri şi cheltuieli.” F. Machlup, în lucrarea „Equilibrium and disequilibrium. Misplaced and disguised polities”, din 1958, pornind de la premisa că echilibrele sale sunt „construcţii mentale”, iar noţiunea de echilibru este legată de sistemul în care apare, defineşte echilibrul drept „ o constelaţie de variabile intercorelate, compatibile reciproc, pentru ca nici o tendinţă inerentă spre schimbare să nu predomine în modelul constituit de ele.” Iulian Văcărel şi autorii manualului „Finanţe publice” precizează că: „Echilibrul întregului sistem financiar reflectă corelaţia existentă între resursele financiare necesare economiei pentru îndeplinirea obiectivelor şi acţiunilor prevăzute, inclusiv cele pentru satisfacerea eventualelor nevoi suplimentare apărute pe parcurs, pe de o parte, şi posibilităţile de procurare a acestora, pe de altă parte.” Gheorghe Manolescu, în lucrarea sa „Managementul financiar”, consemnează că: „Echilibrul financiar se traduce prin egalitatea dintre utilizările şi rezultatele perioadei.” Constantin Popescu şi autorii lucrării „Echilibrul înaintării” relatează că: „Echilibrul financiar reliefează concordanţa relativă dintre sursele financiare şi necesităţile de plată ale agenţilor economici; echilibrul bugetar reflectă concordanţa relativă dintre veniturile şi cheltuielile bugetare”. Economistul Babe Alexandru subliniază că, pentru asigurarea echilibrului financiar, „trebuie să se acţioneze pentru realizarea unei depline concordanţe între venituri şi cheltuieli”.10 Într-o determinare financiară, însă, echilibrul financiar exprimă egalitatea dintre sursele financiare şi mijloacele financiare necesare desfăşurării activităţii de exploatare şi comercializare pe termen lung şi scurt. O altă definiţie dată de economiştii contemporani specifică: „În cadrul echilibrului de ansamblu, echilibrul financiar ocupă un loc important, fiind definit ca starea ce se caracterizează printr-un flux permanent de fonduri băneşti de natură financiară prin sistem, dar cu păstrarea integralităţii sistemului.” Prin urmare, definiţiile enumerate se pot grupa în două categorii: 1. Unii economişti consideră echilibrul financiar ca fiind un ansamblu de corelaţii ce iau naştere între resursele băneşti, necesare realizării anumitor obiective şi acţiuni, pe de o parte, şi posibilităţile de procurare a acestor resurse, pe de altă parte. 10

Babe Al. „Echilibrul financiar în socialism”. – Bucureşti: Ed. Politică, 1979. - p. 24.

16 2. O altă categorie de economişti consideră echilibrul financiar ca fiind o egalitate între două categorii de mărimi, aparţinând sistemului financiar, şi care se regăsesc într-o interdependenţă reciprocă. Ambele grupe reuşesc să surprindă elementele definitorii ale stării de echilibru financiar. Însă, utilizarea expresiilor „corelaţie” şi „egalitate”, în anumite situaţii, conduce la unele confuzii între conţinutul economic al echilibrului financiar şi modalitatea concretă de determinare a stării acestei categorii. În acest context, în opinia autorilor, o definiţie adecvată poate fi exprimată astfel: Echilibrul financiar reprezintă acea stare a mărimilor valorice, caracterizată prin existenţa unei anumite concordanţe relative, reflectată printr-un sistem de corelaţii şi cuprinsă în limite considerate optime, între necesarul de resurse băneşti pentru realizarea unor obiective sau acţiuni şi posibilităţile concrete de procurare sau asigurare a fondurilor băneşti respective cu costuri şi riscuri minime. Având în vedere cele expuse, echilibrul financiar trebuie prezentat, în primul rând, prin prisma anumitor constatări, de maximă generalitate, precum: • Este o componentă principală a echilibrului economic general în care se încorporează, având un rol integrator (schema 1.1, anexa 1); • Este o stare spre care tinde sistemul financiar al unei unităţi economice; • Egalitatea deplină dintre elementele financiare care-l alcătuiesc are loc doar incidental; • Este un echilibru dinamic, deoarece fenomenele şi procesele economice şi financiare sunt în continuă schimbare, având viteze şi variabile diferite; • Echilibrul financiar înfăptuit la nivel microeconomic reprezintă una din condiţiile de bază ale realizării acestuia la nivel macroeconomic. Dacă echilibrul economic poate fi apreciat sub mai multe aspecte, adică îmbracă mai multe forme, este evident că şi echilibrul financiar poate fi apreciat din diverse puncte de vedere, care, în marea lor majoritate, coincid cu criteriile de clasificare a formelor echilibrului economic.11 Astfel, echilibrul financiar poate fi analizat în funcţie de următoarele criterii de apreciere: -

nivelurile

agregării

economiei

naţionale:

microeconomic,

mezoeconomic

şi

macroeconomic;

11

-

modalitatea şi perspectiva de analiză: statică şi dinamică;

-

perioada de timp pentru care se apreciază: termen scurt, termen mediu şi termen lung;

-

variabilele luate în considerare: parţial şi global;

Banc P., Bătrâncea M., Bătrâncea I. “Forme de manifestare a echilibrului financiar”// Bucureşti: Tribuna Economică. – 2001. - Nr. 26. - p. 32-33.

17 -

momentul în care se face aprecierea faţă de momentul derulării operaţiunilor care fac obiectul analizei întreprinse: anticipat şi posterior.

Echilibrul financiar poate să aibă o sferă mai largă sau mai restrânsă de cuprindere şi să vizeze: • totalitatea resurselor financiare ale societăţii şi destinaţia acestora; •

totalitatea resurselor financiare ale sectorului public şi destinaţia acestora;

•

resursele financiare aparţinând unui anumit sector, unei anumite ramuri sau unei anumite

unităţi administrativ-teritoriale şi destinaţia acestora; •

resursele financiare şi nevoile de resurse ale unui agent economic şi destinaţia acestora. Mecanismul de funcţionare a unei economii îşi pune amprenta asupra modului de

constituire şi utilizare a resurselor financiare, asupra instrumentelor de proiectare şi mecanismelor de restabilire a echilibrului în cazul apariţiei unor perturbaţii. Însă, independent de modul de organizare a vieţii economico-sociale, pot fi subliniate anumite trăsături definitorii ale determinării şi realizării echilibrului financiar.12 În primul rând, realizarea echilibrului financiar are loc, întotdeauna, în anumite condiţii economico-sociale date, în care gradul de dezvoltare a economiei, la un moment dat, conferă un anumit potenţial financiar obiectiv determinat. Aceasta înseamnă că, prin elaborarea mai multor variante ale balanţei financiare, se dimensionează nevoile de resurse financiare în funcţie de posibilităţi, iar posibilităţile se examinează şi reexaminează în vederea identificării de resurse suplimentare. Realizarea echilibrului financiar necesită examinarea obiectivelor şi acţiunilor prevăzute, urmărindu-se îmbunătăţirea calitativă a acestora, creşterea eficienţei economice, toate acestea aflându-se în strânsă corelaţie cu echilibrul monetar şi valutar şi în concordanţă cu echilibrul material şi cel al forţei de muncă. În al doilea rând, este necesară identificarea şi analiza tuturor factorilor cu acţiune previzibilă pe o perioadă considerată, cât şi a posibilităţilor de survenire a unor factori noi, cu acţiune fie asupra nevoilor sociale, fie asupra volumului de resurse de care dispune economia. De aceea, la determinarea echilibrului financiar, trebuie luate în considerare şi rezervele de resurse pentru necesităţi neprevăzute. În al treilea rând, echilibrul financiar trebuie să se sprijine, în principal, pe resursele financiare mobilizate pe plan naţional prin metode şi căi diferite.13 Desigur, în procesul realizării echilibrului financiar se poate apela la resursele externe, atunci când realizarea anumitor obiective reclamă un efort financiar pe care economia naţională nu este capabilă să-l susţină. Credem că opţiunea pentru atragerea unor resurse externe poate fi justificată, numai dacă realizarea obiectivelor prezintă o importanţă vitală, fiind de natură să mărească independenţa 12 13

Matei Gh, „Finanţe generale” . – Craiova: Ed. Mondo-Economică, 1994. - p. 281. Văcărel I. „Politici economice şi financiare de ieri şi de azi”. – Bucureşti: Ed. Economică, 1996. - p.135.

18 energetică sau de materii prime a ţării, sau dacă prin valorificarea produselor obţinute după punerea în funcţiune să asigure o rentabilitate superioară costului finanţării şi rambursarea la termen a creditelor externe. În al patrulea rând, instrumentul în care îşi găsesc reflectarea toate resursele financiare, indiferent de provenienţă, de metodele de prelevare-repartizare utilizate şi de destinaţia pe care o capătă, reprezintă balanţa financiară a economiei naţionale (sau în raport cu sfera de cuprindere: bugetul public naţional, bugetul de stat, bugetul local, planul financiar, bugetul de venituri şi cheltuieli etc.). Prin intermediul balanţei financiare, se verifică echilibrul financiar general, se dimensionează resursele financiare, se precizează destinaţia acestora, se stabilesc modalităţi de acoperire a deficitului sau de valorificare a excedentului. Deci, el trebuie să fie astfel conceput, încât să reflecte, în mod distinct, resursele şi destinaţia lor pe total economie şi în cadrul fiecărui sector, fluxurile dintre sectoare sau subsisteme şi corelaţia pe ansamblul economiei. În procesul elaborării balanţei financiare a economiei naţionale, o problemă deosebit de importantă este acea a determinării nivelului optim, la care să se realizeze echilibrul financiar. Acest nivel este definit atât de mărimea absolută a resurselor mobilizabile, cât şi de mărimea relativă a acestora caracterizată prin creşterea procentuală faţă de perioada de bază. Nivelul la care se stabileşte echilibrul financiar depinde de o multitudine de factori, între care un loc primordial îl ocupă mărimea produsului intern brut, de proporţiile în care acesta se repartizează pentru consum şi formare brută de capital. Cu cât PIB-ul este mai ridicat, cu atât cresc posibilităţile de constituire a fondurilor financiare. Utilizarea unei părţi importante a acestuia, pentru finanţarea unor investiţii productive creează premisele sporirii producţiei materiale şi creşterii gradului de satisfacere a nevoilor materiale şi spirituale ale cetăţenilor.14 Pe lângă acest element hotărâtor, pot fi identificaţi şi alţi factori, ce îşi pun amprenta asupra nivelului echilibrului financiar: regimul amortizării mijloacelor fixe şi destinaţia amortizării; caracteristicile sistemului fiscal şi proporţiile de participare a persoanelor fizice şi juridice la constituirea fondurilor de resurse financiare ale societăţii; amploarea evaziunii fiscale; alţi factori. La rândul lor, necesităţile de resurse financiare depind de volumul investiţiilor ce urmează a fi realizate, volumul producţiei, lucrărilor şi serviciilor ce trebuie executate, amploarea lucrărilor de cercetare, de viteza de rotaţie a fondurilor, asigurarea securităţii sociale şi a ordinii publice etc. Pentru a pătrunde în esenţa procesului de realizare a echilibrului financiar, este necesară analiza elementelor structurale ale acestuia, relaţiile de complementaritate ce iau naştere între

14

Văcărel I. „Finanţe publice”. – Bucureşti: Ed. Didactică şi Pedagogică, 1992. - p. 388.

19 diferitele categorii de fonduri constituite în economie şi care imprimă echilibrului financiar macroeconomic caracterul de echilibru de sistem, păstrând individualitatea fiecărui fond. Întrucât sistemul relaţiilor financiare înglobează un ansamblu de categorii specifice, individualizate prin particularităţile de mobilizare şi repartizare, este necesară o analiză a echilibrului financiar în funcţie de fiecare verigă componentă a sistemului financiar şi anume: finanţele agenţilor economici, bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale, bugetele diferitelor fonduri cu destinaţie specială. La nivelul fiecărui agent economic, trebuie să existe echilibrul financiar propriu în sensul asigurării resurselor financiare pentru desfăşurarea continuă şi fără dificultăţi a activităţii economice. Realizarea echilibrului financiar al fiecărui agent economic constituie baza asigurării echilibrului financiar al întregii economii şi presupune o asemenea orientare şi desfăşurare a activităţii, încât să se creeze resursele financiare care să permită nu doar acoperirea costurilor de producţie, ci şi constituirea unor fonduri proprii, rambursarea eventualelor credite bancare şi achitarea obligaţiilor legale faţă de societate prin virarea, sub diferite forme, a unei părţi din venitul net creat. În cadrul întreprinderilor, pot fi utilizate o serie de metode şi indicatori în vederea determinării echilibrului financiar static şi dinamic, a optimizării relaţiei între nevoile şi resursele de capital. Trebuie subliniat faptul că, în aprecierea stării de echilibru financiar la acest nivel, deosebit de importante sunt aspectele structurii echilibrului, gradul de participare a diferitelor categorii de resurse la acoperirea cheltuielilor, având în vedere că unele sunt supuse anumitor restricţii şi că fiecare din aceste resurse are un cost. Având în vedere faptul că, exceptând problematica echilibrului financiar al agenţilor economici, toate celelalte verigi ale sistemului financiar vizează domeniul finanţelor publice şi nivelul de agregare macroeconomic, se poate vorbi de un echilibru financiar public la nivel macroeconomic, ce poate fi conturat prin agregarea veniturilor şi cheltuielilor diverselor categorii de fonduri bugetare şi extrabugetare, centralizate şi descentralizate, în cadrul unui buget public naţional (schema 1.1., anexa 1). Astfel, în conformitate cu Titlul IV din Constituţia Republicii Moldova - «Economia naţională şi finanţele publice», art. 131, alineatul 1, bugetul public naţional cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale. De asemenea, în Legea Republicii Moldova nr.847-XIII din 24.05.96 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, art.2, alineatul 1, a fost specificat că sistemul bugetar, care este o parte integrantă a sistemului de finanţe publice ale statului, constituie bugetul public naţional şi include: a) bugetul de stat; b) bugetele locale; c) bugetul asigurărilor sociale de stat; d) fondurile extrabugetare. Alineatul 2 al aceluiaşi articol relevă ca elemente independente bugetul de stat şi bugetele locale care formează bugetul consolidat.

20 În redacţia Legilor nr.482-XV din 4 decembrie 2003 şi nr.224-XV din 1 iulie 2004, care au intrat în vigoare la 1 ianuarie 2005, sistemul bugetar este un sistem unitar de bugete şi fonduri, care constituie bugetul public naţional, cuprinzând: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurărilor sociale de stat; c) bugetele unităţilor administrativ-teritoriale; d) fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. De asemenea, fondurile extrabugetare, începând cu anul 2005, sunt integrate în bugetul de stat. Bugetul de stat este principalul fond bănesc centralizat al statului, care trebuie să aibă propriul său echilibru exprimat prin egalitatea dintre venituri şi cheltuieli (art.14, pct. (b) al Legii nr.847-XIII). Partea covârşitoare a veniturilor bugetului de stat este constituită din veniturile curente, iar în cadrul acestora - veniturile fiscale mobilizate sub forma impozitelor directe şi indirecte. Un rol secundar îl joacă veniturile nefiscale (diverse vărsăminte de la instituţii publice, societăţi de stat etc.), precum şi veniturile de capital rezultate din valorificarea unor bunuri aparţinând instituţiilor publice sau a stocurilor de la rezervele materiale naţionale. Cheltuielile bugetare asigură premise financiare pentru îndeplinirea rolului statului pe plan intern şi extern, fiind destinate finanţării cheltuielilor social-culturale, finanţării dezvoltării ramurilor strategice ale economiei naţionale, cercetării ştiinţifice, apărării naţionale, asigurării ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi cheltuielile pentru întreţinerea organelor puterii şi administraţiei de stat. Tot aici sunt cuprinse transferurile către bugetele locale pentru echilibrarea acestora, cheltuielile aferente deservirii datoriei publice şi fondului de rezervă constituit la dispoziţia guvernului. Din punct de vedere al echilibrului financiar, aspecte asemănătoare se impun şi în legătură cu bugetele locale, fiecare dintre acestea având propriul său echilibru. Însă, trebuie subliniat faptul că echilibrarea acestor bugete se asigură prin alocarea de la bugetul de stat a sumelor necesare, sub forma transferurilor sau a sumelor defalcate din veniturile bugetului de stat atribuite prin lege. Existenţa unui asemenea procedeu tehnic indică existenţa problemei privind descentralizarea bugetară şi mărirea gradului de independenţă a bugetelor locale, ce trebuie susţinută din resurse financiare proprii şi de participarea responsabilă a colectivităţilor locale la promovarea propriilor interese, în strânsă concordanţă cu interesul naţional. Bugetul asigurărilor sociale de stat răspunde necesităţilor de ajutorare a cetăţenilor în cazul pierderii temporare sau definitive a capacităţii de muncă şi trebuie să i se asigure, de asemenea, starea de echilibru. Acest buget este alimentat, în principal, prin contribuţia agenţilor economici şi utilizat pentru acordarea de pensii, indemnizaţii de maternitate, ajutoare sociale etc., echilibrarea sa fiind realizată prin intermediul bugetului de stat. O practică frecventă în ultimii ani a reprezentat-o constituirea numeroaselor fonduri extrabugetare, formate din contribuţii obligatorii sau forme de prelevare din veniturile

21 persoanelor fizice şi juridice, în vederea acoperirii unor obligaţii ale statului, de regulă, de ordin social, dar şi a unor fonduri cu destinaţie specială pentru finanţarea unor cheltuieli cu caracter economic, cum ar fi modernizarea drumurilor, dezvoltarea sistemului energetic, dezvoltarea şi modernizarea punctelor de trecere a frontierei etc. Fiecare dintre aceste fonduri are propriul său echilibru, iar încasările şi plăţile din aceste fonduri sunt centralizate în conturile trezoreriei ca şi celelalte venituri şi cheltuieli bugetare. Soldurile pozitive ale acestor fonduri (deficitul de mijloace este interzis prin Legea nr. 847-XIII) creează posibilitatea aplicării unei metode specifice de consolidare a bugetului public prin utilizarea excedentelor respective. Analiza echilibrelor individuale cu caracter financiar generează posibilitatea de a pătrunde în esenţa echilibrului financiar public, ca echilibru de sistem, dovedind astfel o nouă reprezentare, care derivă din unitatea sistemului financiar.15 Relaţiile funcţionale specifice echilibrului din sistem îşi găsesc concretizarea în complementaritatea dintre fondurile financiare centralizate şi descentralizate, şi care trebuie delimitate de relaţiile interne specifice fiecărui fond financiar. În opinia autorilor, complementaritatea de sistem reprezintă una dintre cele mai importante proprietăţi ale sistemului financiar, ce creează posibilitatea coordonării şi corelării între resursele şi necesităţile de surse ale tuturor fondurilor, precum şi luării în considerare a echilibrului financiar global al economiei. În acest context, considerăm că echilibrul financiar trebuie, întotdeauna, atestat la nivel macroeconomic şi, deci, el apare ca un raport între un anumit potenţial financiar al economiei şi nevoile de resurse reclamate de dezvoltarea economicosocială, de creşterea nivelului de trai al populaţiei şi de desfăşurarea celorlalte activităţi sociale. În actualele condiţii ale perioadei de tranziţie, abordarea problematicii echilibrului financiar macroeconomic necesită parcurgerea a două etape: -

proiectarea echilibrului financiar al finanţelor publice;

-

proiectarea echilibrului financiar al economiei, în ansamblu.

Din punct de vedere tehnic, primul obiectiv este mult mai uşor de realizat, fluxurile financiare din economie oferind o bază de date, care, prelucrate şi valorificate prin metode specifice, conduc la fundamentarea resurselor şi cheltuielilor financiare publice cu un grad de precizie satisfăcător. În ceea ce priveşte cel de-al doilea obiectiv – elaborarea balanţei financiare de sinteză – nu este uşor de realizat, datorită, mai cu seamă, penuriei de date privind resursele financiare ale sectorului privat. În aceste condiţii, este necesar să se acorde o atenţie deosebită dimensionării resurselor financiare publice şi destinaţiei acestora. Acest fapt este caracteristic ţărilor aflate în tranziţie, şi în special pentru ţara noastră, care, în decursul trecerii la economia de piaţă, apelând la 15

Dracea M. „Echilibrul financiar în perioada de tranziţie”. – Craiova: Ed. Amicul casei, 1997. - p. 50.

22 împrumuturile externe şi neavând un program de stabilizare economică şi dezvoltare, nevalorificând toate resursele de producţie, umane şi financiare, a dus la destrămarea potenţialului economic existent la începutul anilor ’90. Soluţionarea corespunzătoare a problematicii echilibrului financiar depinde, în mod hotărâto,r de calitatea instrumentelor utilizate în proiectarea acestuia şi a sistemului de determinare a indicatorilor economici şi financiari. Dimensionarea resurselor financiare publice se realizează prin intermediul bugetului public naţional. În teoria şi practica economică, bugetul public este privit sub două aspecte: în primul rând, ca o componentă obiectivă, de bază, a sistemului financiar şi, în al doilea rând, ca document de previziune şi de autorizare, ca principala balanţă financiară cu caracter operativ şi obligatoriu a statului.16 În prezent, bugetul nu este doar un document aprobat prin lege, de planificare şi repartizare a resurselor financiare anuale a statului, ci şi un reper important al semnalării gradului de implicare a statului în economie şi în viaţa socială, al capacităţii economiei naţionale de a contribui la constituirea resurselor financiare.17 Pe lângă funcţiile sale de alocare a resurselor şi repartiţie a veniturilor, bugetul îndeplineşte, în mod foarte activ, funcţia de stabilizare conjuncturală, influenţând cererea agregată, volumul producţiei, nivelul venitului, asigurarea protecţiei sociale. Echilibrul financiar public nu se limitează la o reflectare pasivă a modului de desfăşurare a proceselor economice reale. La rândul său, el exercită o influenţă activă asupra producţiei şi circulaţiei mărfurilor şi serviciilor. În acest sens, formarea resurselor financiare la nivelul reclamat de activitatea economico-socială constiuie o premisă a utilizării integrale şi cu eficienţă maximă a resurselor materiale şi de forţă de muncă, de care dispune economia la un moment dat. Fără a nega rolul primordial al proceselor reale, este necesar de subliniat că, prin îndeplinirea funcţiilor lor specifice, finanţele publice contribuie la o bună desfăşurare a activităţii economice, orientează dezvoltarea prioritară a anumitor sectoare, stimulează creşterea productivităţii muncii sociale, eliminarea imobilizărilor de fonduri în activitatea de producţie şi cea de investiţii. Considerăm că o înţelegere corectă a importanţei conceptului de echilibru financiar public, precum şi a existenţei unei intercorelări strânse dintre finanţe ca ştiinţă economică şi gestiunea reală a finanţelor, în special a celor publice, va permite aplicarea analizei de sistem în cadrul cercetărilor din acest domeniu. Analiza echilibrului financiar public, prin prisma complementarităţii de sistem, pune la dispoziţie un întreg ansamblu de metode, pârghii şi mecanisme, considerate mai bune din punct de vedere calitativ, iar datorită volumului mare al

16 17

Talpoş I. “Finanţele României”. – Timişoara: Ed. Sedona, 1997. – p. 80. Hoanţă N. „Economie şi finanţe publice”. – Bucureşti: Ed. Polirom, 2000. - p.211.

23 resurselor financiare concentrate la acest nivel, cât şi al interacţiunii acestora,

realizarea

obiectivului de utilizare eficientă a acestora devine posibilă. Acest mod de abordare va permite elaborarea obiectivelor şi schemelor tactice pentru întregul sistem financiar al ţării noastre, pornind de la analiza multicriterială a nevoilor de producţie reale şi perspectivelor strategice ale politicii financiare la nivel macroeconomic. De asemenea, pot fi determinate mijloacele şi modalităţile optime de realizare a acestor obiective pentru fiecare etapă de dezvoltare a economiei. În ceea ce priveşte conceptul de echilibru, în general, o tendinţă curentă, care apare în lucrările provenite din diferite orizonturi, transmite acelaşi mesaj: acceptarea noţiunii de incertitudine, de dezechilibru, de timp real considerat în durata sa, şi nu ca imperfecţiuni ale cunoaşterii ştiinţifice, indiferent de domeniu, ci ca trăsături fundamentale ale dinamicii vieţii şi ale evoluţiei. Acest fapt determină o bună parte dintre economişti să se pronunţe pentru cercetarea conceptului de dezechilibru. Nu mai poate exista nici o justificare ştiinţifică pentru a considera o stare de echilibru, aşa cum este definită în modelul newtonian, în economie drept premisă pentru analiza economică.18 În unele cazuri, echilibrul poate fi un deziderat, dar progresul economic poate să depindă de stări specifice şi deziderate de non-echilibru, atunci când un sistem industrial izolat se deschide către o multitudine de noi funcţii şi interacţiuni. Totuşi, suntem de părere că, într-adevăr, realitatea economiei este marcată în permanenţă de dezechilibre, dar care constituie atât efecte, cât şi premise ale echilibrelor ce se manifestă spontan, astfel încât echilibrul economic se realizează, în fond, prin dezechilibre. Intervenţia directă a statului în economie, prin intermediul politicii bugetar-fiscale, creează condiţiile necesare pentru dezvoltarea şi creşterea economică. Însă, complexitatea fenomenelor şi proceselor macroeconomice pot conduce la unele abateri în ceea ce priveşte realizarea efectivă a obiectivelor propuse. Astfel, avem în vedere atât influenţa corelată a politicii bugetare, fiscale şi monetare asupra situaţiei macroeconomice, caracterizate printr-un nivel al inflaţiei, şomajului, cursului de schimb, dobânzilor etc., cât şi acţiunea politicii economice asupra nivelului general al preţurilor, asupra factorilor şi volumului de producţie în diferite ramuri, toate fiind condiţionate de procesele de economisire şi investire, de oferta şi cererea existentă pe diferite pieţe. După aprecierile autorilor, multitudinea unor astfel de corelaţii în cadrul economiilor tranzitorii nu este suficient cercetată sau nu are un suport al teoriei economice, cel puţin din următoarele trei cauze. În primul rând, baza datelor statistice nu reflectă procesele reale. Metodologia utilizată de organele statistice era diferită de cea utilizată în practica mondială. De

18

Ivanciu Nicolae-Văleanu „ Istoria gândirii economice”. – Bucureşti: Ed. Didactică şi Pedagogică, 1995. - p.51.

24 aceea, calitatea şi corectitudinea datelor din primii ani ai tranziţiei au contribuit la eşecul reformelor întreprinse. În al doilea rând, soluţiile oferite şi acumulate de către teoria economică pentru un număr mare de probleme nu au fost veridice pentru trecerea de la sistemul socialist la cel capitalist. În momentul iniţierii reformelor de tranziţie nici o ţară nu dispunea de un program corelat sau consecvent al acţiunilor ce trebuie promovate. În al treilea rând, perioada transformărilor a fost caracterizată prin fluctuaţii semnificative ale principalilor indicatori macroeconomici, fapt ce a condus la imposibilitatea evidenţierii unor corelaţii de bază sau a separării cauzelor de efectele unor fenomene. Totodată, instabilitatea politică şi conflictele militare apărute au influenţat, la rândul lor, asupra amplificării dezechilibrului economic. Rolul echilibrului financiar public, ca parte componentă a echilibrului general economic, cât şi mărimea participării la repartizarea şi redistribuirea venitului, la determinarea nivelului PIB şi nivelului ocupării, îi oferă acestuia un loc privilegiat în politica economică şi în cadrul circuitului economic. În acest sens, este necesară analiza atât a teoriei economice, cât şi a practicii privind echilibrul financiar, în scopul proiectării şi realizării acestuia în Republica Moldova.

1.2. Evoluţia conceptului de echilibru financiar public în gândirea economică Preocupările gândirii economice, pentru găsirea unui răspuns la întrebările privind realizarea concordanţei între nevoile de resurse şi cele disponibile, au apărut cu mult înainte de conturarea, din punct de vedere conceptual, a noţiunii de echilibru financiar. Datorită dificultăţilor întâmpinate în privinţa datelor şi informaţiilor din sectorul privat, eforturile economiştilor s-au îndreptat spre găsirea modalităţilor de realizare a echilibrului bugetar, ca o premisă a realizării echilibrului financiar general. Pe parcursul anilor, s-au conturat numeroase teorii, care au cunoscut o anumită stratificare în timp şi care, din punct de vedere al conţinutului, variază de la teza echilibrului riguros formulată de şcoala clasică la teoria neokeynesiană a dezechilibrului sistematic; între aceste două extreme, se regăsesc aşa-zisele teze „de impas”, care au adoptat o poziţie extrem de nuanţată. Credem că urmărirea evoluţiei conceptului privind echilibrul financiar public trebuie efectuată punând accent pe două direcţii: prima se referă la importanţa economiei de piaţă, iar a doua pune în discuţie necesitatea intervenţiei statului în economie. Plecând de la aceste două premise, primul curent de gândire economică la care ne referim este mercantilismul.

25 Ideea de bază a teoriei politicii economice mercantiliste era prezenţa şi intervenţia activă a statului în economie, atât ca agent economic de sine stătător, cât şi sprijin fundamental al agenţilor economici privaţi (fie pe plan intern, dar mai ales pe plan extern), printr-o minuţioasă şi severă politică protecţionistă în favoarea întreprinzătorilor naţionali. Mercantiliştii, al căror reprezentant de vază a fost J.B.Colbert – fost ministru de finanţe al Franţei, proclamau măsurile concrete şi ferme ale statului în vederea dezvoltării comerţului şi a industriei naţionale. Astfel, guvernele ţărilor europene, care au urmat ideile mercantilismului, au jucat un rol activ în procesul colonizării. Unele ţări au beneficiat foarte mult de politica activă a statului, dar şi alte ţări, în care activitatea statului era mult mai pasivă, se regăseau pe aceeaşi scară de dezvoltare. În alte situaţii, statul, dispunând de putere şi aplicând o poziţie activă, rămânea subdezvoltat, deoarece resursele ţării au fost absorbite în întregime fie de război, fie de diferite acţiuni ineficiente. Un alt grup de economişti francezi în cadrul gândirii economice, care au criticat vehement mercantilismul şi au adus o serie de inovaţii importante în teoria economică, au fost fiziocraţii. Realizările deosebite ale fiziocraţilor şi, în special „Tabloul economic” elaborat în anul 1758 de către F. Quesnay sunt fondate pe „ordinea naturală” voită de Dumnezeu pentru bunătatea oamenilor. Deci, este suficient ca oamenii să fie lăsaţi liberi, pentru ca omenirea să se îndrepte spre ordine şi armonie. Totodată, se punea accentul pe fluxurile economice începând cu repartiţia şi circulaţia produsului social, inclusiv a „produsului net”, între clasele sociale existente şi continuând cu crearea premiselor pentru reluarea procesului de producţie la aceeaşi scară, adică reproducţia simplă.19 „Tabloul economic” este o schiţă a modului de funcţionare a economiei de piaţă în vederea reluării continue a reproducţiei capitalului social la aceeaşi scară. În opinia lui F.Quesnay, pentru a asigura obţinerea prosperităţii generale este necesară renunţarea la orice reglementare şi, în consecinţă, trebuie să se suprime vămile şi corporaţiile; fiscalitatea trebuie să se bazeze doar pe impunerea produsului net agricol (un impozit unic).20 Statul trebuie să fie un stat monarhic puternic, dar cu funcţii limitate, respectând libertatea de a munci şi de a comercializa. Deşi fiziocraţii au vorbit în linii generale despre rolul statului comparativ cu preocupările contemporane, concepţiile lor au lăsat amprentă asupra tradiţiilor clasice şi neoclasice în materia de percepţie a intervenţiilor publice.21 Importanţa „Tabloului economic” constă în următoarele considerente: -

este primul model macroeconomic care priveşte producţia ca un proces în reluarea continuă;

-

a prezentat producţia şi circulaţia economică în dublă expresie – materială şi valorică;

19

Sultana Sută-Selejan „Doctrine şi curente în gândirea economică”. – Bucureşti: Ed. ALL, 1992. - p. 69. Ivanciu Nicolae-Văleanu „Istoria gândirii economice”. – Bucureşti: Ed. Didactică şi Pedagogică, 1995. - p. 29. 21 Hoanţă N. „Economie şi finanţe publice”. – Bucureşti: Ed. Polirom, 2000. - p. 52. 20

26 -

a demonstrat că circulaţia mărfurilor şi a banilor constituie doar o latură a procesului complex al reproducţiei sociale;

-

a pus în discuţie o serie de corelaţii economice complexe, precum schimbul dintre capital şi venit, raportul dintre consumul reproductiv şi cel definitiv, problema circulaţiei mărfurilor şi a banilor între cele două ramuri de bază ale economiei (agricultura şi industria). Pe bazele instituite de fiziocraţi, a fost elaborată o teorie economică coerentă de autorii

englezi şi francezi din secolul al XVIII-lea, aparţinând Şcolii clasice. Acest curent de gândire a efectuat, pentru prima dată, analiza echilibrului bugetar, formulând „regula de aur” a finanţelor publice. Teoria economică clasică are un fundament psihologic: interesul personal. Motorul oricărei activităţi psihologice este principiul hedonist, care determină oamenii să-şi caute maximul de satisfacţie cu minimul de efort. Pentru ca mecanismul să funcţioneze, trebuie să existe principiul „laissez faire” (a nonintervenţiei statului în economie), trebuie ca factorii de producţie să poată circula liber de la un sector la altul, potrivit indicaţiilor barometrului preţurilor. În acest mod, liberul joc al activităţilor individuale va asigura, în mod spontan, realizarea interesului general.22 Ca urmare, statul nu trebuie să intervină în activitatea economică, ci trebuie să lase liberă circulaţia produselor între ţări. Conform teoriei clasice, noţiunea de echilibru bugetar presupune ca totalul cheltuielilor să nu fie superior totalului veniturilor publice „normale”, adică a veniturilor publice, exclusiv cele provenite din împrumuturi sau emisiune monetară. În acest fel, finanţele clasice au transpus în domeniul public un principiu elementar al finanţelor private, conform căruia orice persoană nu poate cheltui mai mult decât încasează, fără a se expune la ruină.23 Fondatorul Şcolii clasice, Adam Smith, în opera sa „Avuţia naţiunilor. Cercetare asupra naturii şi cauzelor ei”, din 1776, acordă o atenţie deosebită problemelor legate de cheltuielile suveranului şi izvoarele venitului general sau public al societăţii, precum şi datoriei publice. Fără a admite intervenţia statului în afacerile economice ale particularilor, A. Smith consideră că, în unele domenii şi în anumite perioade, statul trebuie să-şi facă simţită prezenţa. Astfel, principalele trei domenii ale confluenţei statului cu economia sunt considerate: -„apărarea societăţii de invazia şi violenţa altor societăţi independente”; - „datoria de a stabili o administrare strictă a justiţiei”; - „cheltuielile pentru lucrări publice şi pentru întreţinerea instituţiilor publice”.24 De asemenea, în opinia lui Adam Smith, sistemul comercial este dependent de un cadru legal impus de stat, care trebuie să reglementeze anumite activităţi, ceea ce ne permite să

22

Hoanţă N. „Economie şi finanţe publice”. – Bucureşti: Ed. Polirom, 2000. - p. 52. Dracea M. „Echilibrul financiar în perioada de tranziţie”. – Craiova: Ed. Amicul casei, 1997. - p. 52. 24 Smith A. „Avuţia naţiunilor. Cercetare asupra naturii şi cauzelor ei”. – Chişinău: Ed. Universitas, 1992. - Vol II, p. 149, 161, 170. 23

27 apreciem că teoria economică clasică conţine reperul determinării nivelului optim de intervenţie a statului în desfăşurarea activităţii economice. Pe de altă parte, izvoarele venitului general sau public sunt cele trei forme de venituri – salarii, profituri şi rente.25 Mijlocul principal de a preleva o parte din cele trei venituri este impozitul, iar modul în care se ia impozitul este de o importanţă fundamentală. Analiza sistemului de impunere a condus la formularea celor „4 maxime asupra impozitelor în general”, care, în esenţa lor, rămân valabile şi în prezent, precum şi a unor concluzii că „de-a lungul timpului, un impozit, deşi echitabil la data înfiinţării lui, devine cu timpul neapărat inechitabil”, ceea ce astăzi este considerat un sistem de impunere flexibil, adică prompt, adaptabil circumstanţelor schimbătoare. Adam Smith a enunţat idei importante în legătură cu datoria publică şi echilibrul bugetar. Astfel, reflectând asupra datoriei publice, A. Smith scoate în evidenţă, pentru prima oară, predispoziţia suveranului, cât şi a supuşilor săi de economisire şi tezaurizare. Însă, la nivel de stat, „lipsa de economii în timp de pace impunea nevoia de a contracta împrumutul în timp de război... Creşterea enormă a datoriilor, care apasă în prezent asupra tuturor marilor naţiuni ale Europei şi care, probabil, le va ruina pe toate până în cele din urmă, a avut un curs destul de uniform”.26 Analizând evoluţia datoriei publice a diferitelor state europene, formele împrumuturilor şi dobânzile stabilite, A.Smith pune în discuţie şi posibilităţile de rambursare a acestora prin mai multe modalităţi, cum ar fi: fondul de amortizare a datoriei, introducerea de noi impozite, „urcarea valorii monedei metalice”, emisiunea de rente. Pentru ca bugetul Marii Britanii să devină echilibrat, A.Smith propune anexarea coloniilor, precum şi a Irlandei şi Scoţiei, prin alte achiziţii teritoriale, care vor fi impuse unor impozite pe o perioadă scurtă „în scopul degrevării datoriei naţionale”.27 În situaţia în care creşterea avuţiei naţionale nu poate fi realizată prin mijloace expuse mai sus, unicul mijloc ce i-ar rămâne ar fi reducerea drastică a cheltuielilor. Continuatorii acestei doctrine liberale - R. Malthus, D. Ricardo, J.B.Say, S.Mill au dezvoltat gândirea economică pe baza teoriilor propuse de către fiziocraţi şi A.Smith. Cercetările economistului clasic englez D. Ricardo asupra veniturilor şi impozitelor au condus la abordarea legăturilor dintre datoria publică, politicile fiscale şi efectele lor asupra gospodăriilor şi firmelor. Problema centrală, abordată de D. Ricardo se referă la răspunsul gospodăriilor la o scădere a impozitelor. S-a argumentat că o reducere a impozitelor nu afectează, în general, capacitatea

25

Smith A. Opera citată. - Vol II.- p. 237, 243. Smith A. Opera citată. - Vol II. - p. 310-311. 27 Smith A. Opera citată. - Vol II. - p. 339. 26

28 gospodăriilor de a cheltui pe termen lung. Impozitele actuale mai mici înseamnă o creştere egală a lor în viitor.28 Din această perspectivă devine clar că, dacă gospodăriile sunt cele care vor plăti în viitor impozite mai mari pentru acoperirea datoriei, prin care este finanţată reducerea curentă a impozitelor, atunci această reducere reprezintă un bonus. Indivizii conştienţi de creşterea averii lor în prezent, vor crede în creşterea impozitelor în viitor. Efectul net asupra cererii globale ar fi atunci nul. Această problemă este analizată de către gândirea economică contemporană, având o importanţă deosebită în operele economiştilor neoclasici, în special a lui Robert Barro, care în 1974 publică articolul cu titlul întrebare „Constituie obligaţiunile guvernamentale o avere netă?”. Ca urmare, problema este cunoscută sub numele de Propoziţia de echivalenţă BarroRicardo. Esenţa propoziţiei constă în faptul că datoria finanţată prin emisiunea de obligaţiuni doar amână impozitarea şi este, prin urmare, echivalentă în multe cazuri cu impozitarea curentă. Dacă e adevărat, atunci o creştere în deficitul bugetar neînsoţită, de micşorarea cheltuielilor guvernamentale, ar trebui să ducă la o creştere a economiilor de aceeaşi mărime. Propoziţia Barro-Ricardo subliniază, deci, că o reducere a impozitelor curente, care e asociată (sau implică) cu o creştere a impozitelor viitoare, va duce la creşterea economiilor.29 Validitatea practică a acestei propoziţii nu este definitivă. Probele existente sunt contrare echivalenţei Barro-Ricardo, însă problema nu este închisă. Cercetările empirice intensive continuă până în prezent, deoarece argumentele teoretice sunt concludente, însă, în practică, este dificilă izolarea efectelor unei modificări a datoriei asupra cererii de consum. Teoria neoclasică este cea care, aşa cum subliniază Janos Kornay, sintetizând ideile Şcolii clasice, dezvoltă exclusiv pe linia preciziei matematice integrarea într-un sistem de ecuaţii, o realitate descrisă „literar” cu mulţi ani înainte de A. Smith. Reprezentanţii acestei şcoli, autori de renume, precum C.Menger, S.Jevons, L.Walras, V.Pareto, concentrează atenţia asupra nivelului microeconomic, comportamentului şi rolului jucat de individ şi întreprindere, luând în considerare aprecierile subiective realizate de agenţii economici individuali, îndeosebi de consumatori, cu privire la utilitatea diferitelor componente ale economiei. Problemele legate de intervenţia statului şi realizarea echilibrului bugetar, în viziunea acestei şcoli, pot fi rezumate astfel: - rolul statului trebuie să fie limitat la realizarea anumitor bunuri colective şi mai ales servicii publice privind siguranţa bunurilor şi persoanelor („stat-jandarm”); - impozitul nu trebuie să constituie un impediment în relaţiile de schimb şi trebuie să servească exclusiv acoperirii cheltuielilor publice; 28 29

Dornbusch R., Fischer S. „Macroeconomia”. – Timişoara: Ed. Sedona, 1997. - p. 465. IMF, Working papers, 1999, 2000.

29 - neutralitatea statului presupune ipoteza că cheltuielile publice nu influenţează viaţa economică şi sunt strict acoperite de venituri exclusiv fiscale. Împrumutul este judecat în mod negativ, întrucât acesta măreşte în mod artificial bugetul şi influenţează generaţiile viitoare; - echilibrul bugetar trebuie să fie perfect, adică să lipsească atât deficitul, care ameninţă statul ca debitor, cât şi excedentul, care dacă este utilizat, se va exprima prin cheltuieli ale statului, deci prin intervenţia acestuia. Economistul Leon Walras, ca şi succesorii săi, în cercetările asupra fenomenelor economice, a plasat economia într-un cadru de concurenţă perfectă, considerând preţurile ca singurele semnale emise de piaţă şi apreciate de agenţii economici. Cercetarea de bază a lui L. Walras, în vederea formulării unei teorii generale asupra echilibrului economic, este îndreptată spre trei pieţe principale: a produselor, a serviciilor şi a capitalurilor. Aceste pieţe sunt legate între ele, iar starea de unitate funcţională a lor conduce la formularea unei concluzii, potrivit căreia starea de echilibru static, într-o economie concurenţială, este rezultatul unui mecanism în care toate părţile sunt dependente între ele şi indisolubile. După L.Walras, echilibrul general vizează proporţionalitatea dintre produse, servicii, venituri şi capitaluri în cadrul economiei în ansamblu, în fiecare piaţă şi între acestea. Echilibrul poate fi punctul de plecare sau de atins pentru un moment, traversând numeroase dezechilibre. Nu orice stare de dezechilibru este negativă. Sunt dezechilibre ca o „condiţie a progresului”, dar şi dezechilibre ce au la bază crizele de care sunt afectate periodic piaţa şi economia. Unele pot fi prevenite şi rezolvate cu atât mai bine, cu cât sunt cunoscute mai temeinic condiţiile ideale ale echilibrului. 30 Astfel, L. Walras construieşte modelul echilibrului economic general, care constă dintrun sistem de ecuaţii liniare de gradul întâi simultane, ale cărui necunoscute sunt elementele vectorului „pi” al preţurilor de echilibru. Rezolvarea sistemului walrasian conduce la determinarea valorii vectorului de echilibru al preţurilor şi a cantităţilor de echilibru, care conduc ca oferta din fiecare marfă să fie egală cu cererea. Acesta este aşa-zisul echilibru concurenţial sau walrasian, ce corespunde unei alocări optime a resurselor între agenţii economici şi care, din momentul în care este atins, nu se mai schimbă. E necesar de menţionat, că în cadrul acestui sistem, sunt reexaminate restricţiile bugetare ale fiecărui agent – valoarea bunurilor cumpărate este egală cu vânzările, oricare ar fi sistemul de preţuri.31 Menirea importantă a modelului lui L.Walras constă în faptul că permite ca sistemul echilibrului general să fie adus la un sistem de ecuaţii şi, în afară de aceasta să ajungă la un sistem matematic în care există tot atâtea ecuaţii,

30

Ivanciu Nicolae-Văleanu „Istoria gândirii economice”. - Bucureşti, Ed. Didactică şi Pedagogică, 1995. - p.156158. 31 Frois A. „Economia politică”. – Bucureşti: Ed. Humanitas, 1994. - p. 352.

30 câte necunoscute. Or, aceasta nu este suficient pentru a garanta o soluţie. În plus, existenţa unei sau mai multor soluţii matematice nu garantează şi explicaţia (sensul) economică a acestora. Vilfredo Pareto este un alt reprezentant al şcolii neoclasice, cunoscut prin formularea şi identificarea criteriului de alocare optimă a resurselor. Propus în 1927, acest criteriu poate fi prezentat astfel: alocarea resurselor efectuată astfel încât un individ nu-şi poate îmbunătăţi situaţia materială fără ca situaţia unui alt individ să se înrăutăţească, se numeşte optimul Pareto.32 Până în prezent, optimul Pareto constituie punctul de plecare al diferitelor cercetări economice, legate de eficienţa economică. În general, eficienţa Pareto, în economie, depinde de alocările iniţiale de resurse către indivizi. Economia concurenţială idealizată este un exemplu al modelului echilibrului general găseşte preţurile input-ului de factori şi bunuri cumpărate de pe toate pieţele în sensul că, eventual, cantitatea cerută este perfect egală cu cea oferită. O asemenea economie idealizată oferă un cadru conceptual util pentru a determina eficienţa. Instrumentele economiei aplicate a bunăstării, surplusului consumatorului şi producătorului ne oferă o modalitate de a investiga eficienţa pe anumite pieţe. Astfel, comportamentul de maximizare a utilităţii manifestat de indivizi şi comportamentul de maximizare a profitului manifestat de companii vor duce, prin intermediul „mâinii invizibile", la distribuţia bunurilor în aşa fel, încât nimeni să nu poată avea mai multe avantaje fără a crea altcuiva mai multe dezavantaje. Eficienţa Pareto apare, astfel, în urma unor acţiuni voluntare, fără a fi nevoie de politici publice. Totuşi, realitatea economică, rareori, corespunde în întregime ipotezelor modelului concurenţial idealizat. Aceste diferenţe constituie eşecuri de piaţă, adică situaţii în care comportamentul descentralizat nu duce la optimul Pareto. Oamenii acordă, în general, mai multă valoare unui dolar astăzi decât versiunii de a obţine un dolar mâine. Astfel, analiza avantaj-cost ne permite o protecţie pentru timp şi risc. Costurile şi avantajele ce se adună în anumite puncte de timp trebuie să primească scont la valorile lor prezente. Putem presupune - fie rată de scont reală cu dolari constanţi, fie rată de scont nominală cu dolari nominali pentru a ajunge la valorile prezente. Când suntem capabili să acceptăm incertitudinea referitoare la costuri şi avantaje în termenii posibilităţilor şi probabilităţilor lor, putem calcula avantajele nete aşteptate.33 Eşecurile de piaţă tradiţionale sunt privite ca situaţii în care surplusul social este mai mare. Într-o alocare alternativă aceleia care conduce la echilibrul de piaţă - bunurile publice, problemele exterioare, monopolurile naturale şi asimetria informaţiei sunt cele patru eşecuri de piaţă general recunoscute. Ele oferă motive economice tradiţionale pentru intervenţia administraţiei publice în problemele private. Adoptând numai politici economice cu avantaje nete aşteptate pozitive, se 32 33

Стиглиц Д.. “Экономика государственного сектора”. – Москва: Инфра-M, 1997. - p. 68-70. Weiner D., Aidan R. „Analiza politicilor publice”. – Chişinău: Ed. ARC, 2004. - p. 76-88.

31 ajunge la o eficienţă totală din ce în ce mai mare. În cazul când eficienţa este singurul ţel relevant, ar trebui să alegem combinaţia fezabilă de politici care maximizează avantajele nete. Generalizând ideile şcolii clasice, deficitul bugetar este considerat ca un pericol fundamental, dar, în acelaşi timp, nu se admite nici excedentul de venituri. În concepţia clasică, acoperirea deficitului prin împrumuturi sau prin mijloace de trezorerie, ori prin emisiunea monetară cauzează un dublu pericol: pericolul de bancrută şi pericolul de inflaţie. În ceea ce priveşte excedentul, economiştii clasici insistă asupra inconvenientului politic al excedentului, adică, din motive politice, parlamentarii vor cere ca excedentul să fie utilizat pentru finanţarea unor cheltuieli inutile sau inoportune şi astfel apare tendinţa de a transforma excedentele provizorii în deficite permanente ale bugetelor următoare. După primele decenii ale sec. XX, doctrina clasică a echilibrului bugetar („regula de aur”) s-a confruntat cu două dificultăţi majore: pe de o parte, critica teoretică lansată de finanţele moderne, iar, pe de altă parte, obstacolele de ordin practic. Critica teoretică a doctrinei clasice s-a desfăşurat pe două planuri: în primul rând, s-a afirmat că ea exagerează pericolele deficitului, iar, în al doilea rând, că exagerează avantajele echilibrului. Finanţarea deficitului prin împrumuturi nu determină neapărat o sarcină insuportabilă pentru bugetele următoare, cu condiţia ca sumele provenite din împrumuturi să fie utilizate pentru finanţarea unor investiţii productive, care prin efectul „multiplicatorului investiţiilor” duce la creşterea venitului naţional, facilitând, astfel, acoperirea serviciului datoriei publice prin randamentul fiscal, care rezultă ca urmare a creşterii producţiei şi a veniturilor. Critica exagerării avantajelor echilibrului bugetar porneşte de la faptul că, în doctrina clasică, bugetul de stat este izolat de viaţa economică. E necesar de menţionat că valoarea supremă atribuită echilibrului bugetar corespunde teoriei liberalismului economic, în care statul se limitează la funcţiile sale tradiţionale fără a interveni în viaţa economică. Realitatea contemporană este cu totul alta, iar intervenţia statului în viaţa economică este mai mult decât necesară, mai ales în cazul ţărilor aflate în tranziţie. În practică, doctrina clasică a cunoscut două tendinţe: pe de o parte, deşi s-au aprobat bugete echilibrate, execuţia lor s-a încheiat cu deficit, iar, pe de altă parte, au fost realizate echilibre artificiale, camuflate. Începând cu perioada interbelică, dar mai ales după marea criză economică din 1929, la elaborarea bugetelor a fost previzionat echilibrul, însă execuţia se încheia cu deficitul bugetar. Preocupările pentru relansarea activităţii economice, combaterea inflaţiei şi a şomajului au făcut necesară intervenţia în forţă a statului în economie, fapt ce a condus la creşterea cheltuielilor publice şi la dificultăţi în realizarea echilibrului bugetar. Cea de-a doua tendinţă, în dogma clasică, s-a manifestat atunci când echilibrele bugetare prezentate au căpătat un caracter artificial prin excluderea din bugetele ordinare a unor cheltuieli

32 extraordinare, pentru a facilita echilibrul. Este vorba despre aşa-zisa politică de „debugetizare” sau politica „bugetelor extraordinare”. Astfel, echilibrul bugetar permite să subexiste un dezechilibru al finanţelor publice, întrucât cheltuielile excepţionale, oricare ar fi ele, necesită o sursă de acoperire şi aceasta este, cel mai frecvent, împrumutul. Observaţiile date au pus la îndoială valoarea dogmei echilibrului bugetar, constatându-se că aceasta a devenit puţin câte puţin ireală, mulţi economişti urmând să susţină deficitul sistematic. Schimbarea viziunii despre „regula de aur” a finanţelor publice a pornit o dată cu celebra lucrare a celui mai mare economist al secolului XX John Maynard Keynes – „The General Theory of Employment, Interest, and Money” (1936).34 Deplasând centrul de greutate de la rolul pieţei (al agenţilor economici individuali), ca instrument de reglare a sistemului economic, către puterea statală, el identifică trei probleme majore ale economiei: •

raportul dintre economia reală de bunuri şi servicii şi economia fictivă a banilor şi creditului;

•

relaţiile dintre indivizi şi întreprinderi, pe de o parte, şi dintre aceştia şi macroeconomia statului-naţiune, pe de altă parte (în aceste relaţii doar macroeconomia este cea eficientă);

•

rolul ofertei şi, respectiv, al cererii efective în modul de funcţionare a economiei (în opinia lui J.M.Keynes, cererea este determinantă pentru evoluţia fenomenelor economice). În viziunea lui J.M.Keynes, în toate ţările dezvoltate există, o tendinţă permanentă a unui

exces de economisire faţă de investiţii, care se datorează unei repartiţii inegale a venitului naţional şi care conduce în mod inevitabil la şomaj. Pe de altă parte, el a fost unul dintre primii economişti care a pus în lumină ideea existenţei mai multor forme posibile ale echilibrului economic, delimitând echilibrele în condiţiile neutilizării depline a forţei de muncă, ceea ce implică existenţa unui volum permanent de şomaj. J.M.Keynes a demonstrat că o economie poate fi competitivă şi se poate acomoda (a fi în echilibru) la condiţiile subutilizării forţei de muncă. Dar, un astfel de echilibru este unul de risipă, de unde vine şi concluzia că, uneori, este necesară intervenţia statului. Gândirea lui J.M.Keynes a fost dominată de problema şomajului, care, constituind un dezechilibru fundamental, are nu doar consecinţe sociale, ci şi efecte economice grave. Obiectivul major al cercetării sale a fost argumentarea unor măsuri, care să permită o creştere durabilă a ocupării forţei de muncă. Astfel, dacă utilizarea forţei de muncă şi producţia depind de cererea agenţilor economici, care include consumul şi investiţiile, atunci orice politică anticriză trebuie să conţină trei componente iniţiale:

34

Keynes J.M. „Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor”. – Bucureşti: Ed. Ştiinţifică, 1970. - p. 48.

33 - trebuie menţinută cererea, excluzând orice reducere de salariu. J.M.Keynes estimează că orice scădere a salariilor reale va antrena scăderea consumului, factor determinant al cererii efective. Deci, cererea trebuie încurajată prin intermediul salariilor şi prin reducerea impozitelor; - trebuie exercitată o acţiune globală asupra economiei pe calea intervenţiilor puterilor publice. Orice relansare a investiţiilor are un efect multiplicator şi, deci, statul, printr-o politică de investiţii publice, trebuie să recurgă la lucrări publice de mare amploare; - trebuie acţionat asupra componentelor monetare, îndeosebi asupra ratei dobânzii. Dacă echilibrul bugetar public se prezintă ca egalitatea dintre impozite şi taxe (TA) pe de o parte, iar pe de altă parte, cheltuielile guvernamentale (G) şi transferurile (TR)35, atunci: BS = TA – G – TR,

(1.1)

BD = - BS = G + TR – TA,

(1.2)

unde: BS indică excedentul bugetar, BD – deficitul bugetar. Excedentul bugetar sau deficitul depinde, în mare parte, de venit. La nivelurile scăzute ale venitului, bugetul este deficitar, deoarece plăţile guvernamentale sunt mai mari decât încasările realizate din colectarea impozitului pe venit. În contrast, excedentul bugetar va fi mare, dacă venitul este mare, datorită volumului impozitelor încasate.36 De asemenea, această formulă demonstrează că deficitul bugetar nu depinde doar de politicile adoptate de puterea publică – reflectate în cota de impozitare, cheltuieli şi transferuri de sume – ci şi de orice alt factor care ar putea produce oscilaţia nivelului venitului. Din relaţiile (1) şi (2) se poate evidenţia influenţa fiecărui element al ecuaţiilor asupra echilibrului bugetar. Astfel, dacă ne referim la impactul cheltuielilor publice, atunci creşterea acestora va conduce la micşorarea excedentului bugetar, însă nu în aceeaşi valoare, datorită faptului că cheltuielile vor impulsiona producţia şi, deci, va creşte venitul şi încasările din impozitul pe venit. În modelul keynesian, bugetul este integrat în mecanismul circuitelor economice.37 Condiţia de echilibru între cheltuieli şi venituri, la nivel naţional, este: I + G + X = S + T + M,

(1.3)

unde: I reprezintă investiţii private, G – cheltuieli publice, X – export, S – economii, T – impozite şi M – import. În cadrul unui astfel de circuit economic, cheltuielile publice şi impozitele sunt considerate „injectări” şi, în aceste condiţii, stabilizarea unei conjuncturi depresive va necesita recurgerea la sporirea injectărilor prin majorarea cheltuielilor sau prin diminuarea impozitelor. Efectele majorării cheltuielilor publice pot fi evidenţiate pornind de la

ecuaţia

echilibrului economic: 35

Dornbusch R., Fischer S. „Macroeconomia”. – Timişoara: Ed. Sedona, 1997. - p. 84. Dornbusch R., Fischer S. „Macroeconomia”. – Timişoara: Ed. Sedona, 1997. - p. 73. 37 Keynes J.M. „Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor”. – Bucureşti: Ed. Ştiinţifică, 1970. - p. 60 – 81, 95. 36

34 Y=C+I+G

sau

AD = C + I + G,

(1.4)

unde: Y înseamnă venitul naţional, AD – cererea agregată, C – consumul privat. O creştere a cheltuielilor publice va antrena schimbarea cumulată a cererii agregate, care va fi egală cu un multiplu al creşterii cheltuielilor autonome. Termenul de multiplicare reprezintă cantitatea cu care se schimbă producţia de echilibru Y0, atunci când cererea agregată creşte cu o unitate38: ∆ Y0 = m ∆ G,

(1.5)

unde: m = 1 / 1 – c (1-t) - multiplicatorul. Însă, o parte din această creştere este preluată sub formă de impozite şi, în funcţie de rata impozitelor, încasările din impozite (TA) vor creşte cu tm∆G (dacă considerăm t – o rată a impozitelor pe venit, atunci TA = tY). Astfel, modificarea soldului bugetar va fi: ∆BS = ∆TA - ∆G sau ∆BS = tm∆G - ∆G t ∆BS = (t m – 1)∆G = (-----------------)∆G = 1 – c(1 – t) – 1

(1.6)

(1 – c) (1 – t) ∆G

(1.7)

1 – c(1 – t)

Prin obţinerea valorii negative a BS din această ecuaţie, se afirmă concluzia că creşterea achiziţiilor publice reduce BS, dar cu mai puţin decât creşterea acestor achiziţii (creşterea cu 1 leu a achiziţiilor publice va conduce la scăderea excedentului bugetar, însă mai puţin de 1 leu).39 Ca rezultat al scăderii impozitelor, va fi micşorarea volumului de încasări în buget, însă, datorită efectului asupra producţiei şi, deci, asupra venitului brut (în sensul creşterii lor), aceasta nu va fi semnificativă. Analiza mai succintă a efectelor schimbării variabilelor bugetului scoate în evidenţă faptul că creşterea cheltuielilor publice antrenează o majorare mai importantă a venitului decât o reducere a impozitelor.40 Dacă stimularea investiţiilor, prin încercarea de a reduce rata dobânzii prin intervenţii pe piaţa monetară sau prin diverse măsuri stimulative, nu este suficientă, atunci statul poate interveni direct prin noi cheltuieli (cumpărări de bunuri şi servicii de către administraţii, lucrări importante finanţate de la bugetul de stat, subvenţii), astfel, încât cererea să crească. Creşterea alocaţiilor bugetare pentru protecţia socială va determina, de asemenea, sporirea cererii de bunuri din partea persoanelor cu venituri mici. Recurgerea la împrumuturi permite mobilizarea sumelor tezaurizate de indivizi şi orientarea lor spre investiţii productive. În acest sens, J.M.Keynes vede deficitul bugetar ca un instrument de relansare a activităţii economice, iar cheltuielilor publice atribuinduli-se rolul de stabilizare. Readucând statul în cadrul analizei economice, J.M.Keynes pune accentul pe anumite probleme forte, care 38

Dornbusch R., Fischer S. „Macroeconomia”. – Timişoara: Ed. Sedona, 1997. - p. 68 Băcescu M., Băcescu A. „Macroeconomie”. - Bucureşti: Ed. ALL, 1993. - p. 95 – 98. 40 Dornbusch R., Fischer S. „Macroeconomia”. – Timişoara: Ed. Sedona, 1997. - p. 73. 39

35 până în prezent sunt în centrul cercetărilor economice, precum: existenţa mai multor niveluri de echilibru posibile, necesitatea unei intervenţii a statului, din moment ce se urmăreşte un echilibru optim, analiza ciclului economic, importanţa anticipărilor în politicile economice. O desprindere adevărată de teoria clasică a echilibrului este reprezentată de teoria deficitelor sistematice. Teoria deficitului sistematic a fost dezvoltată, îndeosebi, de Sir William Beveridge, pe baza concepţiei economistului J.M.Keynes.41 Deficitul bugetar este privit ca un mod de extindere a economiei în perioada de şomaj, de atingere a nivelului deplin de utilizare a forţei de muncă, deci un mod de relansare a unei economii aflate în stagnare. Aceasta presupune o mărire a cheltuielilor publice şi o reducere a fiscalităţii, care să faciliteze creşterea consumurilor particulare şi să favorizeze activitatea întreprinderilor. Un astfel de deficit va permite dezvoltarea producţiei, stoparea şomajului şi atingerea punctului de echilibru al economiei. Echilibrul economic, odată restabilit, tinde să asigure restabilirea echilibrului financiar. Creşterea consumului şi a investiţiilor provoacă o creştere a producţiei şi a venitului naţional, de care depinde creşterea veniturilor fiscale. Reducerea şomajului permite diminuarea alocaţiilor sociale. Creşterea veniturilor private nu este integral absorbită de sporirea consumului, ci rămâne o marjă destinată economisirii, iar dezvoltarea activităţii economice predispune ca aceasta să fie investită. Investiţiile private tind să le înlocuiască pe cele publice. Aşadar, are loc, pe de o parte, creşterea veniturilor statului, iar, pe de altă parte, o relaxare a cheltuielilor publice, fapt ce conduce la restabilirea echilibrului financiar.42 E necesar de remarcat faptul că există câteva probleme legate de restabilirea echilibrului financiar, deoarece realizarea acestui obiectiv presupune ca puterea de plată suplimentară injectată în economie să nu fie prea mare, mai exact să nu depăşească nivelul maxim pe care producţia naţională îl poate atinge, în condiţiile utilizării integrale a forţei de muncă. De asemenea, aceasta presupune ca deficitul bugetar să fie stopat când producţia a atins nivelul maxim posibil, altfel pericolul inflaţiei este foarte mare, deoarece, în faţa creşterii puterii de plată, oferta de bunuri devine inelastică. Deci, politica deficitului sistematic trebuie supusă unor limite stricte. Doctrina deficitului sistematic nu are un caracter general şi absolut, ci constituie mai degrabă principala excepţie de la regula echilibrului bugetar. Chiar dacă se acceptă practicarea unor deficite sistematice, se insistă asupra a două limite ale acestei teorii, care nu pot fi, în nici un caz, neglijate: deficitul nu poate fi permanent (întinderea sa în timp); deficitul nu poate fi incontrolabil (latura cantitativă). Deci, rolul deficitului sistematic este exclusiv de a repune în 41 42

Dracea M. „Echilibrul financiar în perioada de tranziţie”. – Craiova: Ed. Amicul casei, 1997. - p. 57. Talpoş I. „Finanţele României”. – Timişoara: Ed. Sedona, 1997. - p. 113.

36 mişcare o economie aflată în stagnare şi poate fi practicat până în momentul când forţa de muncă şi celelalte resurse din economie sunt pe deplin utilizate. După acest moment, echilibrul bugetar trebuie restabilit. În ceea ce priveşte latura cantitativă a deficitului sistematic, amploarea pe care acesta o poate avea este un punct destul de sensibil al teoriei echilibrului sistematic. Teoretic, este clar că mărimea deficitului trebuie să fie proporţională cu mărimea resurselor neutilizate din economie şi, în primul rând, cu forţa de muncă disponibilă. Practic, este foarte dificilă transpunerea în cifre bugetare a sumelor exacte ce trebuie investite şi a infuziei puterii de cumpărare ce trebuie administrată. Caracterul dificil al politicii deficitului bugetar constituie unul din argumentele invocate de criticii săi. Pe de altă parte, cauzele deficitului bugetar sunt multiple şi complexe, vizează atât procesele alocării resurselor bugetare, cât şi procesele de formare a acestora. Astfel, teza deficitului sistematic a fost abandonată treptat, atenţia îndreptându-se spre explicaţia ciclică a acestuia. Modelul de bază, analizat de către J.M.Keynes, este static, deoarece toate procesele şi fenomenele economice erau cercetate pe termen scurt, parametrii principali nemodificându-se în timp. Această abordare se datora particularităţilor economiei depresive a anilor '30, când nu se punea în discuţie creşterea economică pe termen lung, ci depăşirea crizei. După război, situaţia sa schimbat radical: atât oamenii şi întreprinzătorii, cât şi puterile de conducere, nu doreau reîntoarcerea la şomajul în masă şi la nesiguranţa care persista în perioada premergătoare războiului. Astfel, se pune accentul pe stabilitatea durabilă, iar în cadrul teoriei economice aceasta apare sub forma cercetărilor asupra dinamicii economice. Teoreticienii, confruntaţi cu fluctuaţiile evoluţiei vieţii economice şi cu dificultăţile realizării echilibrului financiar, au încercat, într-o primă, etapă fundamentarea unor strategii contraciclice. În 1939, apare publicaţia reprezentantului şcolii keynesiene, R.F.Harrod, despre teoria dinamicii economice, care nu este limitată la construcţia modelului de creştere economică pe termen lung, ci include şi explicaţiile teoretice ale fluctuaţiilor ciclice.43 O contribuţie mai importantă asupra teoriilor de creştere economică şi a ciclului economic keynesian a fost adusă de către economistul american A.H.Hansen, care, în 1951, publică monografia „Ciclurile economice şi venitul naţional”. În această lucrare, sunt abordate probleme legate de natura ciclurilor economice, de venitul naţional şi şomaj, precum şi legătura dintre ciclul economic şi politica statală. Printre măsurile de politică anticiclică, Hansen propune un program de reglementare bugetară în scopul compensării ciclului economic.44 Astfel, în anii creşterii economice (creşterea investiţiilor private şi a consumului), cheltuielile bugetare scad şi se 43 44

Худокормов А.Г. «История экономических учений». - Москва: Инфра-М, 1998. - с. 16. Idem – p.31-32.

37 acumulează excedentul, urmând ca, în perioada recesiunii, scăderea activităţii private să fie compensată cu creşterea cheltuielilor publice, chiar dacă se formează deficitul bugetar. Ca urmare, apare teoria bugetelor ciclice preconizată, în special, în ţările scandinave şi, în particular, în Suedia, unde devine o aplicaţie curentă. Conform acestei concepţii, echilibrul bugetar trebuie asigurat, dar nu în fiecare an în parte, ci la nivelul unui ciclu economic. Ideea care stă la baza acestei teorii este următoarea: este convenabilă realizarea excedentelor bugetare în anii de prosperitate, pentru a putea admite în perioadele de depresiune deficite care vor fi acoperite din excedentele realizate în anii de creştere economică. Avantajul sistemului bugetelor ciclice constă în faptul că permite o oarecare regularizare a ciclurilor economice, însă există mari dificultăţi în aplicarea acestei teorii în practică. În primul rând, nu există posibilităţi certe de estimare a momentului declanşării crizelor economice, a duratei şi a intensităţii lor. Datorită influenţei mai multor factori, care diferă de la an la an, nimeni nu poate garanta egalitatea duratei perioadelor de prosperitate şi de declin sau a egalităţii excedentelor şi a deficitelor realizate. Pe de altă parte, apar unele probleme de ordin tehnic, politic şi contabil, printre care menţionăm: pe plan tehnic, previziunea conjuncturii economice şi a evoluţiei veniturilor şi a cheltuielilor publice devine mai dificilă din cauza creşterii intervalului la nivelul unui ciclu economic; pe plan contabil, probleme în legătură cu evidenţa contabilă a excedentelor sau a împrumuturilor şi a emisiunilor monetare; pe plan politic, controlul parlamentar asupra politicii economice şi financiare a guvernului slăbeşte; apariţia excedentelor, conduce la solicitarea finanţării unor noi cheltuieli publice, mai mult sau mai puţin eficiente. Astfel, în cadrul analizei asupra interdependenţei dintre buget şi venitul naţional intervine multiplicatorul bugetului echilibrat, care se referă la efectele unei creşteri a G asociată cu o majorare TA, astfel încât, pentru noul echilibru, excedentul bugetar să fie în aceeaşi mărime, cât a fost în echilibrul iniţial. În teoria economică, teorema bugetului echilibrat (balanced budget multipler) este cunoscută sub denumirea de teorema

Haavelmo-Wallich, elaborată de

45

economiştii T.H.Haavelmo şi H.Wallich.

Efectul global al unei astfel de acţiuni este că m = 1. Acest multiplicator presupune creşterea producţiei cu exact aceeaşi valoare ca şi creşterea cheltuielilor guvernamentale. Însă, creşterea G generează o cheltuială propagată pentru consum, iar pentru a contracara acest efect trebuie să crească impozitele într-o măsură în care să compenseze efectul majorării venitului, menţinând prin aceasta constant atât venitul disponibil, cât şi consumul. Pentru deducerea acestui rezultat, pornim de la faptul că variaţia cererii agregate ∆AD este egală cu variaţia cheltuielilor de consum şi a cheltuielilor guvernamentale. Deci, efectul modificării cheltuielilor publice şi a impozitelor suplimentare (egale între ele) rezultă din expresia: 45

Hoanţă N. „ Economie şi finanţe publice”. – Iaşi: Ed. Polirom, 2000. - p. 91.

38 1–c ∆Y o =

∆G

sau

∆Yo = ∆G

(1.8)

1–c

Astfel, variaţia venitului naţional determinat printr-un buget echilibrat în creştere este egală cu variaţia cheltuielilor publice. Acest „efect Haavelmo-Wallich” arată că o creştere egală a cheltuielilor şi a impozitelor, în cadrul unui buget echilibrat, nu conduce la neutralizarea lor, ci la o creştere a cererii globale şi a venitului global, cu o sumă egală cu cea a cheltuielilor publice. O stimulare bugetară poate antrena, însă, efecte inverse celor urmărite, ca rezultat al modificării comportamentului agenţilor economici privaţi. Este vorba de efectul de evicţiune, care a devenit principala sursă de punere sub semnul întrebării a eficacităţii politicilor publice.46 Utilizarea ca instrumente de stabilizare a variaţiei fie a cheltuielilor publice, fie a fiscalităţii, fie a ambelor variabile (menţinând un buget echilibrat) reprezintă apelul la politici discreţionare pentru stabilizarea economică. Însă, chiar dacă nu s-ar recurge la aceste politici, bugetul exercită o acţiune „contra-ciclică” prin intermediul stabilizatorilor automaţi. În perioada de ascensiune, veniturile fiscale cresc datorită creşterii volumului veniturilor distribuite. Dacă prelevările fiscale cresc mai mult decât proporţional faţă de creşterea veniturilor, apare fenomenul de frânare a expansiunii economice. În perioada de recesiune, are loc un fenomen invers: prelevările fiscale se diminuează mai puţin decât proporţional cu reducerea veniturilor şi, prin urmare, apare fenomenul de frânare a declinului economic. Pe de altă parte, apare acţiunea stabilizatoare a anumitor cheltuieli publice (alocaţiile de şomaj), care, fără modificări legislative, cresc în perioada de recesiune şi se diminuează în perioada de creştere economică, însoţită de creşterea folosirii forţei de muncă. Aplicarea diferitelor politici bugetare trebuie să ţină cont de existenţa şi efectul stabilizatorilor automaţi, astfel încât impactul lor să nu constituie o piedică în realizarea scopurilor propuse.47 Trebuie subliniat faptul că teoria bugetelor ciclice nu reprezintă o „răsturnare” a regulii echilibrului, întrucât principiile acestei teorii presupun realizarea echilibrului la nivelul unui ciclu economic. În practică, după prima jumătate a deceniului şapte, apare un fenomen destul de grav şi anume - menţinerea deficitului în perioada de creştere economică şi a unui nivel relativ înalt al ocupării forţei de muncă, cunoscut sub denumirea de deficit structural. Acumularea deficitelor structurale a făcut imposibilă utilizarea deficitului bugetar în calitatea instrumentului de reglementare anticiclică. În asemenea condiţii, apare pericolul creşterii datoriei de stat, iar

46 47

Hoanţă N. „ Economie şi finanţe publice”. – Iaşi: Ed. Polirom, 2000. - p. 93. Ragan J.F., Thomas L.B. „Principles of macroeconomics”. – USA, Florida: The Dryden Press, 1993. - p. 497.

39 reglementarea bugetară devine destul de complicată pentru reacţia promptă la schimbările rapide ale conjuncturii economice.48 Legat de conceptul deficitului structural, în analiza echilibrului bugetar, apare un alt concept foarte important de excedent bugetar determinat de angajarea totală a forţei de muncă. Acest concept devine (ca şi în cazul conceptului de echilibru) punctul de plecare şi, în acelaşi timp, finalitatea sau scopul urmărit de teoria economică. Importanţa conceptului de excedent bugetar în condiţiile angajării totale a forţei de muncă este determinată de faptul că este măsurat la nivelul venitului sau al producţiei naţionale potenţiale. De asemenea, reprezintă un indicator independent al poziţiei concrete a ciclului economic în care se află economia naţională. Dacă notăm cu BS* excedentul bugetar determinat de angajarea totală şi cu Y* nivelul venitului în aceste condiţii, atunci, ca urmare a politicii fiscale care este o funcţie de G, TR şi t, excedentul bugetar va fi: BS* = tY* - G – TR

(1.9)

Deci, există un nivel unic al producţiei în condiţiile angajării totale, pe care fiecare ţară doreşte să-l atingă. Acest excedent bugetar este un punct de referinţă, care, printr-o comparare permanentă cu excedentul bugetar real sau efectiv, poate să ne indice măsurile de politică macroeconomică corespunzătoare. Astfel, BS* este surplusul bugetar corespunzător nivelului de venit Y*, care presupune utilizarea integrală a forţei de muncă şi către care tinde economia naţională. La nivelul producţiei Y', care corespunde unei utilizări mai slabe, bugetul efectiv va înregistra un deficit. Diferenţa dintre bugetul efectiv BS şi cel către care tindem BS* este: BS* - BS = t Y* - Y't = t(Y* - Y')

(1.10)

Unica diferenţă apare în volumul impozitelor încasate. În practică, starea economiei afectează şi transferurile – cum ar fi ajutoarele sociale şi cele de şomaj – astfel încât TR depinde şi el de nivelul venitului; însă impozitele rămân cauza majoră a diferenţei dintre excedentul real şi cel din angajarea totală.49 Diferenţa dintre bugetul real şi cel al angajării totale reprezintă elementul ciclic al bugetului. În criză, elementul ciclic are tendinţa de a prezenta deficit, iar în perioada de „boom” poate exista chiar excedent. Excedentului bugetar în angajarea totală i s-au atribuit mai multe denumiri, precum: excedentul (deficitul) ajustat ciclic, excedentul de angajare înaltă, excedentul de angajare standardizată şi bugetul structural (structural balanced budget).50 Toate aceste denumiri se referă la acelaşi concept şi sugerează ideea că conceptul de excedent bugetar, în condiţiile angajării totale, este un estimator convenabil, care fixează un anumit nivel al angajării, într-un punct de referinţă.

48

Худокормов А.Г. «История экономических учений» . – Москва: Инфра-М, 1998. - с. 256. Dornbusch R., Fischer S. „Macroeconomia”. - Timişoara: Ed. Sedona, 1997. - p. 75 50 „The structural budget balance”// The IMF's methodology papers. - July 1999. - p. 4. 49

40 Conform metodologiei Fondului Monetar Internaţional, estimarea bugetului structural include trei etape: 1) determinarea venitului potenţial (metode statistice sau metoda Hodrick-Prescott); 2) cuantificarea componentelor ciclice de încasări şi cheltuieli publice; 3) scăderea componentelor ciclice şi determinarea bugetului structural. În prezent, bugetul structural este considerat un indicator de măsurare a impactului politicii bugetar-fiscale pe termen mediu asupra activităţii economice şi utilizat la aprecierea consolidării fiscale de către FMI şi UE. Acest indicator, interpretat corect şi circumspect, poate juca un rol important în formularea şi orientarea politicii bugetar-fiscale. La rândul lor, neoclasicii - reprezentaţi ai şcolii monetariste, reprezentanţii teoriei ofertei şi reprezentanţii teoriei aşteptărilor raţionale - elaborează modele proprii de creştere economică, care se axează pe reducerea fiscalităţii în paralel cu reducerea cheltuielilor publice, având ca scop eliberarea iniţiativei private şi redimensionarea rolului statului în economie. Aceste modele au fost aplicate într-o serie de ţări dezvoltate la începutul anilor `80, cât şi în unele ţări cu economii mai slab dezvoltate în anii `90 (Chile, Brazilia, Polonia, Cehia, Ungaria).51 În 1957 şi 1960, apar lucrările economiştilor R.Solow şi J.E.Meade despre teoria neoclasică a creşterii economice, bazată pe funcţia de producţie Cobb-Douglas cu progres tehnic. În modelul de creştere economică neoclasică, statului îi revine un rol secundar, iar creşterea cheltuielilor publice este un factor destabilizator. În opinia lor, pentru o creştere stabilă nu este necesară activitatea de compensare a statului, ci o astfel de politică monetară şi de credit care să asigure stabilitatea sistemului monetar.52 Adepţii curentului keynesian – postkeynesienii – sunt de acord că, atunci când economia se află în recesiune şi dispune de resurse umane şi de producţie neutilizate, deficitul bugetar are o influenţă stimulativă asupra creşterii producţiei reale. Însă, pe măsura apropierii de „pragul neinflaţionist al ocupării”, deficitul influenţează negativ asupra economiei. Astfel, împrumuturile de stat ocupă locul celor private, care pot fi investite în active necesare activităţii întreprinderilor. Consecinţa directă a deficitelor mari va fi economia cu un înalt grad de consum şi cu un nivel scăzut al investiţiilor, cu o rată de creştere economică mică şi cu un deficit comercial constant. De aceea, postkeynesienii, în condiţiile limitelor politicii bugetare, acordă o atenţie deosebită practicii unei politici monetare şi de credit active. O variantă a deficitului sistematic, teoretizată şi practicată în Franţa, începând de la jumătatea deceniului al şaptelea al secolului XX, este teoria impasului. Termenul de „impas” a fost utilizat pentru a desemna excedentul de cheltuieli din operaţiuni definitive şi temporare 51 52

Brăilean T. «Monetarismul în teoria şi politica economică”. – Iaşi: Ed. Institutul European, 1998. - p. 130, 142. Худокормов А.Г. «История экономических учений». – Москва: Инфра-М, 1998. - с. 74.

41 prevăzute de legea bugetară, faţă de resursele evaluate prin această lege, exclusiv împrumuturile şi alte resurse de trezorerie. De asemenea, se introduce termenul de „gol”, care este utilizat ca un sinonim al impasului, dar care nu se referă la excedentul de cheltuieli prevăzut de legea bugetară, ci la cel efectiv înregistrat în urma execuţiei bugetului. Astfel, termenul de „deficit” a fost rezervat pentru a desemna excedentul de cheltuieli definitive faţă de resursele definitive, cu excluderea diferenţelor dintre cheltuielile şi resursele rezultate din operaţiuni temporare. Justificarea impasului s-a sprijinit pe două argumente: • necesitatea de a efectua anumite cheltuieli rentabile cu caracter economic, fapt ce va fi compensat prin creşterea producţiei, deci a ofertei de bunuri, fără să apară pericolul inflaţiei; • prezentarea impasului ca un rezultat al influenţelor exercitate asupra echilibrului bugetar, în ansamblu, de către soldul operaţiunilor cu caracter temporar, care urmează să se resoarbă în perioadele următoare. Astfel, un impas limitat pare admisibil, însă aplicarea în practică a acestei politici este condiţionată de dificultăţile ce apar la măsurarea unui impas compatibil cu evoluţia viitoare a conjuncturii economice. De asemenea, acceptarea şi acoperirea impasului sunt condiţionate de stabilitatea economiei. Aceste proceduri, când sunt practicate într-o conjunctură inflaţionistă, devin periculoase, riscând să ducă la creşterea ratei inflaţiei. Pornind de la concepţia keynesiană, se poate constata că curentele de gândire moderne consideră disciplina bugetului echilibrat ca fiind desuetă şi că politica financiară a unui guvern nu trebuie judecată după echilibru sau dezechilibru, ci după efectele economice pe care le exercită. Se afirmă că deficitele bugetare nu sunt „imorale” atâta timp, cât ele constituie instrumentele de politică economică prin care se asigură prosperitatea. Experienţa practică a diferitelor ţări (care au adoptat propunerile teoriei keynesiene sau a monetarismului în diferite perioade de dezvoltare a economiilor) arată că rezultatele optime se obţin în urma aplicării unei politici mixte sau a unei combinaţii de măsuri bugetare şi monetare. De altfel, aceste considerente stau la baza ultimei concepţii privind echilibrul bugetar şi anume – teoria finanţelor publice funcţionale. Conform acestei teorii economia de piaţă devine funcţională, iar scopul finanţelor publice este asigurarea echilibrului economic general. Astfel, stabilitatea macroeconomică poate fi însoţită atât de excedentul bugetar, cât şi de deficitul bugetar cronic. Echilibrul bugetar apare ca o problemă secundară, deoarece sistemul fiscal al unei economii funcţionale este astfel conceput, încât să asigure creşterea automată a încasărilor fiscale odată cu prosperitatea economică şi, deci, cu reducerea deficitului bugetar. Trebuie să menţionăm că concepţiile contemporane despre echilibrul bugetar au în vedere distincţia dintre operaţiunile bugetare definitive, numite „deasupra liniei”, şi operaţiunile temporare (reprezentând avansurile şi împrumuturile acordate de la buget), numite „sub linie”.

42 Prima categorie de concepţii se referă la echilibrarea strictă a operaţiunilor definitive, iar soldul negativ dintre avansurile şi împrumuturile consimţite de stat şi rambursările aferente acestora trebuie să fie acoperit printr-o emisiune de bonuri de tezaur. A doua categorie de concepţii interpretează echilibrul bugetar ca un echilibru global, care vizează toate operaţiunile înscrise în legea bugetară. În consecinţă, excedentul resurselor, provenit din operaţiunile definitive, trebuie să permită acoperirea excedentului de cheltuieli aferent operaţiunilor temporare şi invers. A treia categorie de concepţii asupra echilibrului bugetar admite că împrumuturile acordate de la bugetul public pot fi acoperite fie pe seama unor încasări definitive, fie pe seama resurselor provenite din angajarea de către stat a unui împrumut pe termen lung. Asemenea resurse, procurate de pe piaţa financiară, nu au un caracter inflaţionist şi trebuie să figureze în legea bugetară (precum avansurile şi împrumuturile acordate de stat pentru investiţii). În viziunea autorilor, teoria echilibrului bugetar ciclic, cât şi concepţiile moderne de dimensionare a echilibrului bugetar ce pot fi utilizate în funcţie de obiectivele macroeconomice propuse, corespund, în cea mai mare măsură, realităţii economice prezente din Republica Moldova. Locul strategiilor bugetare în procesul dezvoltării economice îi conferă bugetului rolul unui instrument privilegiat al politicii economice, atât în planul mijloacelor, cât şi al realizării anumitor finalităţi politice şi de justiţie socială. În altă ordine de idei, analiza în termeni de circuit permite delimitarea impactului bugetului de stat asupra circuitului economic şi financiar. Dinamica fluxurilor de venituri şi cheltuieli publice are o influenţă hotărâtoare asupra funcţionarii sistemului financiar în procesul creşterii economice. După aprecierile autorilor, politicile macroeconomice pot conduce la îmbunătăţirea funcţionării economiei de piaţă, însă acţiunea guvernului nu asigură, în mod automat, şi o funcţionare eficientă a acestora. Complexitatea macroeconomică este atât de mare, încât chiar politicile proiectate în condiţii favorabile de către politicieni renumiţi pot avea consecinţele cele mai neaşteptate. De aceea, abordarea ştiinţifică riguroasă a politicilor macroeconomice, elaborarea explicită a obiectivelor şi metodelor, alegerea celor mai optime decizii financiare stau la baza asigurării unor efecte benefice pentru viaţa şi activitatea întregii societăţi. 1.3. Practica asigurării echilibrului bugetar în experienţa ţărilor dezvoltate prin prisma sistemelor de bugetare şi a elaborării politicilor macroeconomice Complexitatea intervenţiilor bugetare rezultă din suprapunerea parţială a fenomenelor economice şi financiare, compuse din acţiuni şi reacţiuni. Astfel, operaţiunile bugetare permit să se acţioneze asupra economiei, însă această acţiune poate crea, în comportamentul agenţilor

43 economici, anumite reacţii care vor afecta situaţia bugetară. Experienţa aplicării politicilor bugetare a generat o multitudine de critici, care au evidenţiat faptul că intervenţia bugetară stă la originea efectelor de destabilizare, a efectelor de compensare, de evicţie şi a efectelor incerte ale redistribuirii. În opinia autorilor, evaluare succintă a evoluţiei teoriei bugetului şi a elaborării politicilor din ultimele decenii urmăreşte două scopuri principale. În primul rând, oferă o anumită protecţie împotriva unor politici ineficiente sau soluţii holistice ce au fost propuse şi încercate, dar care s-au ciocnit cu probleme în realizarea practică, cât şi împotriva unor aranjamente mari lansate cu mare publicitate, pentru ca, ulterior, să fie abandonate. În al doilea rând, această trecere în revistă arată progresul incontestabil realizat, deseori, pe fronturi modeste şi cu tehnici destul de simple. Astfel, problemele bugetare grave, asociate cu dezechilibrele bugetare cauzate de deficitele întreprinderilor publice la începutul anilor '80, au fost soluţionate în cele mai multe cazuri, precum dificultăţile legate de regimul bugetar al fondurilor speciale, împrumuturilor şi garanţiilor explicite, prin susţinere financiară. În mod similar, s-a ajuns la un consens şi în ceea ce priveşte bugetare multianuală, încheindu-se dezbaterea acestei probleme. Oricum, experienţa recentă a bugetării şi elaborării politicilor a lăsat în urmă un număr substanţial de reguli, norme şi practici, urmate, în cele mai multe ţări, şi recunoscute drept funcţionale şi eficiente53. Totodată, experienţa ţărilor dezvoltate, în contextul cercetării date, vizează elucidarea a trei probleme importante şi anume: 1) determinarea poziţiei executivului în elaborarea opţiunilor privind bugetarea complexă, privind mixul politicilor financiare la nivel macroeconomic; 2) stabilirea unei structuri eficiente privind procedura bugetară; 3) determinarea limitelor optime ale echilibrului / dezechilibrului bugetar. Analiza experienţei unor ţări dezvoltate referitor la utilizarea politicilor economice permite evidenţierea atât a efectelor pe care le generează fiecare tip de politică bugetară, cât şi a coacţiunii multitudinii de fenomene legate de aceste politici. Totodată, este cert faptul că oricare ar fi politica economică, ea nu poate fi eficientă în toate timpurile şi nici pe o perioadă lungă de timp; este suficient ca eficienţa ei să fie simţită în decursul unei perioade de timp determinate. Managementul macroeconomic al echilibrului bugetar în Statele Unite ale Americii În Statele Unite ale Americii, cu o delimitare foarte strictă a puterilor în stat şi cu un echilibru bine realizat al acestor puteri, realizarea politicii fiscale, în general, şi a bugetului, în special, poate constitui un exemplu de funcţionare a mecanismelor statale, la nivel legislativ şi 53

Programul SIGMA „Bugetarea şi elaborarea politicilor”. - Bucureşti: Ed. FDSC, lucrările Sigma: Nr.8, 2000. - p. 27.

44 executiv. Promovarea unei politici fiscale cu efecte pozitive constituie o problemă-cheie, prin care fiecare preşedinte se evidenţiază în istoria SUA. În paragraful precedent, am remarcat că marea criză economică din anii '30 a epuizat potenţialul explicativ al teoriilor economice, astfel încât evidenţierea de către J.M.Keynes a efectului multiplicator al cheltuielilor publice a constituit un progres remarcabil în teorie, furnizând autorităţilor publice măsurile de politică bugetară a relansării54. De altfel, începând cu anul 1933, fiecare administraţie a implementat o serie de măsuri oferite de teoria economică, uneori revoluţionare, însă efectul acestora sau răspunsul economiei a fost la fel de neaşteptat. Într-o formă succintă, obiectivele politicii financiare propuse de diferite administraţii, măsurile întreprinse şi promovate, cât şi efectele acestor acţiuni sunt prezentate în tabelul 1.3.1 (anexa 2). Astfel, se poate evidenţia că, de-a lungul anilor, politica bugetar-fiscală a fost orientată spre obiective macroeconomice majore şi anume: creşterea nivelului producţiei, reducerea şomajului, reducerea inflaţiei, micşorarea deficitului bugetar. Orientările deosebite ale politicii financiare în SUA reflectă concepţiile keynesiste, neokeynesiste şi monetariste, care au inspirat autorităţile publice în luarea deciziilor lor de natură economică, financiară sau monetară. Efectele acţiunilor întreprinse au oferit, la rândul lor, teoriei economice noi probleme, variabile şi factori de influenţă pentru cercetare continuă şi găsirea soluţiilor optime. Totodată, putem observa că şi în ţările aflate în tranziţie toate acţiunile macroeconomice eficiente din SUA (din perioada 1941-1988) au fost implementate în termen foarte scurt (1991-1995), însă fără a ţine cont de condiţiile, mediul economic diferit, de efectele negative posibile, suprapunerea unor decizii fără aşteptarea rezultatelor celor întreprinse sau evaluarea măsurilor anterioare. Analiza situaţiei economice, începând cu anul 1991, realizată în capitolul II, va confirma gravitatea şi complexitatea rezultatelor unor astfel de acţiuni. Revenind la modul de realizare a politicii fiscale în SUA, o primă caracteristică constă în faptul că nu există doar un singur grup sau organism guvernamental care decide politica fiscală (spre deosebire de politica monetară decisă şi condusă numai de Banca Centrală, respectiv Sistemul Federal de Rezerve). Astfel, Preşedintele SUA, împreună cu directorul Biroului de Management şi Buget, secretarul Trezoreriei SUA şi grupul de consilieri economici, decide numai asupra combinaţiei dorite între cheltuielile guvernamentale şi volumul impozitelor şi taxelor. Însă, acest lucru apare mai mult ca o recomandare pentru Congresul SUA. Congresul acţionează în problemele politice, inclusiv bugetul de stat, prin faptul că adoptă şi pune în vigoare noi legi. Procesul prin care noile legi intră în vigoare este dificil, implicând, în primul rând, negociere, conciliere şi compromis între Congres şi preşedinte (tabelul 1.3.3, anexa 4).

54

Vasile R. „Moneda şi politica fiscală”. - Bucureşti: Ed. Uranus, 1994. - p. 19.

45 Totodată, la realizarea politicii fiscale SUA, sunt implicate o multitudine de comitete speciale ale Congresului, dintre care cele mai importante pentru realizarea politicii fiscale sunt: Comitetul pentru Căi şi Mijloace, Comitetul de Finanţe, Comitetul de Casă şi Buget, toate aparţinând Senatului SUA. De asemenea, un fapt esenţial pentru regimul politic democratic din SUA - Preşedintele SUA, care poate opune veto deciziilor Congresului, nu are dreptul de veto pentru deciziile de politică fiscală ale Congresului. Un atare sistem creează probleme de timp în cazul când apar divergenţe între membrii Congresului şi Preşedintele SUA, chiar dacă Constituţia SUA prevede toate procedurile pentru diverse situaţii de acest gen. De exemplu, pentru aplanarea unor asemenea divergenţe se iniţiază audieri, în Senat sau Comitetele sale speciale, ale unui anumit număr de experţi de diferite orientări economice, care formulează avizul. Pe de altă parte, datorită acestei încărcări politice a măsurilor de politică fiscală, deseori, există diferenţe între programul iniţial al candidatului prezidenţial şi preşedintele care le pune în aplicare. Situaţia de la începutul anilor '80 este un exemplu elocvent: când Congresul şi preşedintele au pierdut controlul asupra deficitului bugetar şi au intrat în vigoare noi legi privind controlul cheltuielilor. Ronald Reagan, în programul său electoral a optat pentru următoarele măsuri: reducerea impozitelor, echilibrarea bugetului federal (în 1984), reducerea cheltuielilor guvernamentale, reducerea cheltuielilor pentru programe sociale, creşterea cheltuielilor pentru apărarea naţională. În practică, după un an de la alegeri, timp în care s-a produs ajustarea economiei la nivelul inflaţiei din 1983, doar unul din obiective începuse să fie realizat. Astfel, cele mai mari cheltuieli au fost efectuate pentru achitarea dobânzilor la datoria publică, pentru apărare, concomitent cu intrarea în vigoare a reducerilor de impozite. Însă, cheltuielile reduse ale celorlalte activităţi nu au fost aprobate de Congres, fără ca preşedintele să fie solicitat. În momentul când s-a realizat acest fapt, celelalte decizii fuseseră adoptate şi erau dificil de modificat. Controlul pierdut asupra bugetului a provocat deficite bugetare extrem de mari, după standardele americane. În acest mod, Congresul, principalul factor de decizie în ceea ce priveşte politica fiscală şi bugetară, a fost incapabil să controleze cheltuielile guvernamentale. Preşedintele a încercat să contracareze această atitudine a Congresului, punând în discuţie două probleme, care rămân importante până în prezent pentru mai multe ţări, şi anume: 1. Care trebuie să fie raportul dintre sectorul privat şi cel public; 2. Cum se pot redistribui veniturile şi care sunt aceste mijloace de transfer. Pe de o parte, membrii Partidului Republican din Congres şi Preşedintele au fost adepţii extinderii sectorului privat, ai diminuării programelor de redistribuire a veniturilor, în timp ce democraţii respingeau aceste măsuri. De aici s-a ajuns la blocajul decizional, astfel încât Preşedintele R.Reagan nu a fost în măsură să pună în aplicare, în totalitate, programul său

46 electoral. S-a confirmat faptul că aceste conflicte politice între participanţii la procesul politic au condus la imposibilitatea atingerii unui rezultat acceptabil prin tehnicile tradiţionale de guvernare.55 Unul din avantajele structurii guvernamentale de separare a puterilor în SUA este că generează un mediu politic relativ stabil şi reflectă un larg consens. Schimbările radicale în politici nu sunt frecvente, deoarece necesitatea de compromis între numeroşii participanţi este inerentă procesului legislativ. În acest mediu, refugiul sau inabilitatea de a ajunge la un acord comun înseamnă blocarea acţiunii. Contestarea logicii procesului, prin care Congresul a încercat în anii '80 să-şi coordoneze acţiunea asupra bugetului, este dificilă. Congresul şi-a propus să privească bugetul în ansamblu şi sistematic, adoptând decizii explicite cu privire la politica fiscală stabilită, şi să-şi regleze acţiunea asupra componentelor distincte ale bugetului56. Teoretic, aceasta ar fi trebuit să ducă la rezultate acceptabile, însă niciun sistem nu îi poate împiedica pe oameni să acţioneze într-un mod care poate fi privit ulterior ca iraţional. Acest fapt, cât şi dificultatea anticipării urmărilor deciziilor politice constituie moştenirea intelectuală a experienţei bugetare a anilor '80 şi '90, nu doar din SUA, ci şi din alte ţări. În contextul dat, anul 1985 poate fi caracterizat printr-o multitudine de experienţe realizate de liderii Congresului privind noi moduri de redobândire a controlului asupra bugetului. Unul dintre acestea a fost Legea pentru Echilibrarea Bugetului şi Controlul de Urgenţă al Deficitului, din 1985. De fapt, această lege a reprezentat o soluţie pentru a trece în afara legii deficitele bugetare, care depăşeau un nivel determinat şi s-ar fi resimţit prin reduceri de cheltuieli în anumite direcţii. Însă, eforturile depuse în acest sens au eşuat, deoarece cerinţele necesare satisfacerii ţintelor bugetare erau prea restrictive pentru a fi acceptabile politic. În anul 1988, Preşedintele G.Bush a recurs la o nouă încercare de soluţionare a problematicii deficitului bugetar prin două elemente. În primul rând, avem în vedere compromisul dintre Preşedinte şi Congres, implicând creşteri ale cotelor la anumite impozite şi câteva reduceri la capitolul cheltuieli, fapt ce reprezintă un progres considerabil pentru realizarea controlului şi reducerea deficitului bugetar. În al doilea rând, este vorbă de introducerea noii strategii pentru asigurarea unei discipline mai mari şi a controlului în cadrul procesului bugetar sau Legea de Consolidare a Bugetului din 1990 (BEA)57. Legea de Consolidare a Bugetului a fixat noi reguli de control asupra dimensiunii deficitului, stabilind verificări distincte ale celor patru categorii de cheltuieli, detaliate după cum urmează: cheltuieli discreţionare de apărare; cheltuieli discreţionare interne; cheltuieli 55

Brăilean T. «Monetarismul în teoria şi politica economică”. – Iaşi: Ed. Institutul European, 1998. - p. 160. Programul SIGMA, „Bugetarea şi elaborarea politicilor”. – Bucureşti: Ed. FDSC, lucrările Sigma Nr.8, 2000. - p. 155. 57 Idem - p. 158. 56

47 discreţionare internaţionale şi cheltuieli obligatorii. Programele clasificate ca discreţionare sunt cele care pot fi controlate prin procesul bugetar anual obişnuit. Pentru fiecare categorie de cheltuieli discreţionare, se stabilesc limite definite ale sumelor ce pot fi cheltuite într-un an fiscal. Dacă se estimează că aceste cheltuieli ale categoriilor sus-menţionate vor depăşi limitele stabilite, biroului de bugetare i se cere reducerea cheltuielilor pentru toate programele categoriilor respective printr-un procent egal, în cadrul procesului numit "sechestrare". Reducerea prin procentaj este calculată în aşa mod, încât să micşoreze cheltuielile categoriei în limitele permise de lege. Programele obligatorii (numite programe de „cheltuieli directe”) se referă la cheltuielile ce pot fi controlate doar schimbând legea care creează programul. BEA controlează cheltuielile acestei categorii bugetare, solicitând ca orice schimbare a legii, care ar creşte cheltuielile, să fie însoţită de schimbări care ar scădea costurile aceloraşi programe sau ar creşte veniturile într-un volum suficient pentru acoperirea costurilor mărite. Dacă aceste cerinţe nu sunt satisfăcute, biroul de bugetare blochează cheltuielile, în toate programele obligatorii, printr-un procentaj suficient pentru a compensa costurile crescute. Deficitul bugetar actual al SUA a fost redus până la punctul în care cei mai mulţi economişti nu-l consideră o problemă gravă pe termen scurt. Cu toate acestea, conflictele politice şi bugetare dintre Congres şi Preşedinte au reapărut în perioada mandatului Preşedintelui B.Clinton. Au fost evidenţiate două probleme centrale: prima vizează ritmul, în care ar trebui eliminat deficitul bugetar, insistându-se asupra unei strategii de realizare a echilibrului bugetar timp de şapte ani; cea de-a doua chestiune se referă la faptul că membrii republicani ai Congresului propun o reducere considerabilă a impozitelor, iar în vederea eliminării deficitului bugetar restant - eliminarea anumitor activităţi guvernamentale şi restrângeri considerabile ale celorlalte cheltuieli.58 În fond, problema nu a vizat, în mod direct, realizarea echilibrului bugetar, ci intervenţia schimbărilor în programele ce vor fi implementate în acest scop. Aceasta reprezintă unul dintre riscurile inerente ale unei structuri guvernamentale bazate pe o separare a puterilor, impasul fiind posibil şi poate avea consecinţe serioase. Pentru elaborarea sau modificarea politicilor, Congresul şi preşedintele trebuie să ajungă la un acord, însă nu există nici un mecanism de a obliga părţile la compromis. Într-un sistem de guvernare, precum al SUA, arta guvernării constă în negocieri şi în găsirea compromisului. Managementul macroeconomic al echilibrului bugetar în experienţa Marii Britanii Începând cu anii '50, guvernele britanice care s-au succedat au adoptat politici macroeconomice, 58

Brăilean T. «Monetarismul în teoria şi politica economică”. – Iaşi: Ed. Institutul European, 1998. – p. 167.

48 cu scopul de a regla ciclurile economice, urmărindu-se obţinerea unui ritm de creştere satisfăcătoare a venitului naţional, o inflaţie scăzută şi un nivel redus al şomajului. În perioada postbelică, în Marea Britanie, abordarea politicilor macroeconomice a cunoscut trei faze: 1) anii 50-60 – abordarea politicii macroeconomice de orientare keynesistă; 2) anii '70 – apariţia stagflaţiei, urmare a eşecului gestionării keynesiene a cererii agregate; 3) anii '80 – adoptarea politicii economice de inspiraţie monetaristă (perioada „thatcherism”-ului). Prezentarea mai detaliată a obiectivelor propuse şi a politicilor macroeconomice promovate, cât şi a efectelor acestor acţiuni sunt reflectate în tabelul 1.3.2. (anexa 3). Astfel, se poate evidenţia faptul că obiectivele macroeconomice urmărite sunt aceleaşi ca şi în cazul SUA, însă acţiunile diferite ale guvernelor, precum şi condiţiile economice specifice, au condus la unele efecte, uneori, controversate. Începând cu jumătatea anilor ’80, accentul a fost pus pe privatizarea numeroaselor întreprinderi publice, de stat, în ideea creşterii performanţelor economice şi a unei gestiuni financiare mai echilibrate. Voga privatizării a cuprins rapid ansamblul structurilor politico-administrative, înregistrându-se o reducere a ponderii cheltuielilor publice în PNB, de la 46% în anul 1984, la 39% în anul 1990, şi o plafonare a cheltuielilor colectivităţilor locale.59 Dezangajarea statului în plan economic şi plafonarea cheltuielilor publice au antrenat o deteriorare a patrimoniului şi a serviciilor publice, mai ales în domeniul pregătirii profesionale şi al asistenţei sociale, precum şi au condus la apariţia unei noi sărăcii urbane. În schimb, au sporit investiţiile sectorului privat, prin elementele sale întreprinzătoare, care, anterior, operau cu plasamente considerabile în exterior, de exemplu, America de Nord şi Europa Occidentală se orientează mai mult spre propria piaţă naţională. Mai mult, independenţa energetică şi existenţa rezervelor petroliere din Marea Nordului au făcut ca lira sterlină să devină mai puternică şi să atragă numeroşi investitori străini, aceasta contribuind la supraevaluarea sa. Politicile şi procedurile bugetare - implicând atât schimbările de management şi control al cheltuielilor publice, cât şi o gamă largă de reforme ale managementului sectorului public constituie obiective guvernamentale centrale de livrare a serviciilor publice cu o mare economie şi eficienţă. Organele abilitate în iniţierea şi realizarea procesului bugetar sunt reflectate în tabelul 1.3.3 (anexa 4). În dezvoltarea acestor reforme, au jucat un rol crucial Trezoreria şi Biroul Cabinetului. Un factor de decizie important a fost Unitatea pentru Eficienţă, din cadrul Biroului Cabinetului, înfiinţată în 1979 pentru implementarea politicii de reducere a dimensiunii statului 59

Brăilean T. «Monetarismul în teoria şi politica economică”. – Iaşi: Ed. Institutul European, 1998. - p. 170.

49 şi a creşterii eficienţei serviciilor publice. Prin aplicarea tehnicilor managementului afacerilor, provenite din sectorul privat, abilitarea originară a Unităţii pentru Eficienţă era concentrată asupra operaţiunilor cu o slabă eficienţă. În prezent, rolul Unităţii s-a extins şi include responsabilitatea de a coordona programele guvernamentale de testare a pieţei, dezvoltarea unor planuri de eficienţă pentru departamente şi agenţii, revizuiri multidepartamentale, utilizarea consultanţilor în guvernare şi dezvoltarea unor sisteme îmbunătăţite de management financiar, inspirat din experienţele celor mai bune practici din sectorul public şi privat. O mare parte din puterea Unităţii pentru Eficienţă rezultă din faptul că această organizaţie este relativ mică (mai puţin de zece profesionişti) şi are un program de lucru flexibil. De asemenea, începând cu anul 1979, guvernul şi-a fixat ca obiectiv reducerea părţii care revine sectorului public din venitul naţional, în condiţiile ameliorării rezultatelor obţinute, măsurate prin calitatea finalităţii operaţionale. Decizia bugetară adoptată privind cheltuielile publice pentru realizarea acestui obiectiv este numită Cheltuiala Generală Guvernamentală (GGE) şi include cheltuiala departamentelor centrale, cerinţele de finanţare ale industriilor şi corporaţiilor publice, ale autorităţilor locale (municipalităţi în Regatul Unit), fie finanţate de la centru sau prin resurse proprii. Astfel, în componenţa GGE, pe baza funcţiilor îndeplinite, sunt incluse cele mai mari programe (două treimi din toate programele) şi anume: securitatea socială, servicii de sănătate, educaţie şi apărare, în ordinea dată. Abordarea noilor iniţiative politice de către guvern are scopul de a clarifica ce obiective trebuie realizate, în ce perioadă, cu ce cost şi cum se va măsura această realizare. Instrucţiunile de pregătire a documentelor ministeriale pentru Cabinet se exprimă în termeni similari, cu condiţia ca Trezoreria să fie consultată în toate politicile cu implicaţii asupra cheltuielilor publice. Orice departament, care propune politici sau programe noi, în orice context, trebuie să cuantifice efectul acestora asupra cheltuielilor publice, încă din faza iniţială. Prin aceasta, departamentul trebuie să estimeze atât impactul asupra cheltuielilor proprii, cât şi asupra cheltuielilor altor departamente, regulă care se aplică în cazul propunerilor de reducere sau de mărire a cheltuielilor. Informaţiile de tipul impactului operaţional, pe care le pregătesc departamentele pentru ca Trezoreria să le examineze, includ rezultatele evaluărilor recente cu implicaţii asupra politicilor în curs de implementare. În următorii ani, departamentele trebuie să ajungă la un acord cu Trezoreria asupra programelor de evaluat prin rotaţie. În cadrul abordării "de jos în sus" a planificării cheltuielilor publice, orice mărire a cheltuielilor poate fi compensată printr-o reducere corespunzătoare operată în altă parte. Nivelul fondurilor alocate din cheltuielile publice este revizuit printr-un proces cunoscut drept Raport asupra Cheltuielilor Publice (REP). Raportul asupra Cheltuielilor Publice este un proces

50 anual, prin care se efectuează evaluarea şi revizuirea cadrului existent al cheltuielilor publice, ca răspuns al circumstanţelor în schimbare, în cadrul limitelor fixate de Cabinet.60 În noul cadru de contabilizare a resurselor, guvernul a propus ca fiecare departament să dea câte o declaraţie asupra resurselor sale, analizată prin scopuri şi obiective, ca un cont financiar anual. Se prevede şi o analiză a rezultatului şi a performanţei, care nu fac parte din conturile financiare, dar care va fi raportată public. O asemenea analiză este mai uşor de dezvoltat pentru anumite departamente şi agenţii decât pentru altele, iar progresul în implementarea recomandării guvernului este lent şi dificil. Măsurarea performanţei în sectorul public este foarte dezirabilă, dar problematică. Aceasta are loc parţial datorită noutăţii ideii, parţial, deoarece anumite rezultate sunt, în sine, dificil de definit şi specificat. Dificultăţile apar acolo unde obiectivele departamentale sunt îndeplinite de corpuri din afara controlului său direct şi acolo unde finanţările vor fi furnizate de o terţă parte. Indicatorii de performanţă, bine utilizaţi, constituie instrumente valoroase de management. Printre efectele pozitive ale managementului serviciilor publice putem menţiona: •

Dezvoltarea măsurării performanţei a fost demarată de agenţiile executive în cadrul

iniţiativei "Următorii paşi", lansată în 1988. Aceste corpuri sunt, formal, părţi ale departamentului-mamă, dar au propriile documente constitutive, un şef executiv şi un Consiliu de Management, rapoarte şi conturi anuale, structuri organizaţionale şi sisteme de plată independente, dispunând de o mare autonomie în materie de management. •

Agenţiile executive au limite stricte în ceea ce priveşte costurile curente şi nu pot cere

Trezoreriei creşterea bugetelor pentru îmbunătăţirea serviciilor. În cazul unor agenţii, cu clienţi taxaţi pentru bunurile şi serviciile furnizate, Trezoreria impune restricţii asupra preţurilor. •

Evitarea riscurilor de a pune accentul pe măsurarea a ceea ce este uşor, mai degrabă decât

asupra indicatorilor legaţi de calitatea serviciilor. •

Şcolile, spitalele, autorităţile publice trebuie să colecteze şi să publice informaţii cu privire

la performanţa lor prin comparaţie cu cele similare în alte părţi ale ţării. •

Indicatorii se dezvoltă "de jos în sus", prin consultarea personalului de la bază.

•

Evitarea concentrării exclusive pe termen scurt.

•

Interpretarea rezultatelor măsurării performanţei şi a stabilirii ţintelor cu scopul de a ghida

acţiunea managerială, şi nu ca soluţii definitive la problemele de afaceri. Cu toate acestea, progresele în reducerea cheltuielilor publice au fost nesemnificative, procentul nu a scăzut de la instalarea noului guvern în 1979. Astfel, anul 1993 marchează

60

Programul SIGMA, „Bugetarea şi elaborarea politicilor”. – Bucureşti: Ed. FDSC, lucrările Sigma Nr.8, 2000. - p. 189.

51 schimbările privind abordarea deciziilor bugetare. Au fost implementate măsuri de unificare a bugetului, astfel încât bugetul acoperă atât propunerile de cheltuieli, cât şi cele legate de impozitele necesare pentru finanţarea celor dintâi. Bugetul unificat oferă posibilitatea aprecierii mai concludente a propunerilor privind cheltuielile publice în lumina poziţiei veniturilor şi cheltuielilor totale, luând în considerare potenţialele negocieri între resursele şi nevoile financiare publice. Abordarea "de sus în jos" a managementului cheltuielilor publice, introdusă în 1993, s-a soldat cu succes printr-o conlucrare mai eficientă asupra negocierilor dintre opţiunile politice. Contabilizarea şi bugetarea resurselor sunt implementate cu succes în toate aspectele-cheie, inclusiv în dezvoltarea unei măsurări eficiente a performanţei şi rezultatelor. În acest context, trebuie menţionat rolul pe care îl joacă Trezoreria în monitorizarea cheltuielilor, prin cunoaşterea cheltuielilor reale operate în timpul anului, în comparaţie cu planurile pentru întregul an în discuţie şi cu profilul cheltuielilor aşteptate pentru anul respectiv. Trezoreria a dezvoltat, în prezent, o nouă abordare de obţinere a informaţiei de la departamente, care este cunoscută drept Sistemul General de Monitorizare a Cheltuielilor (GEMS). Sistemul este proiectat pentru a obţine informaţii direct de la sistemele de evaluare financiară şi de management, pe care multe departamente le actualizează ca parte a introducerii bugetării şi contabilizării resurselor în sistemul angajamentelor. Sistemul GEMS funcţionează în departamente prin introducerea datelor într-un sistem de tabele standardizat, care urmează să fie transferat electronic Trezoreriei. Managementul macroeconomic al echilibrului bugetar în experienţa Franţei Bugetul a evoluat de la instrumentul de control parlamentar asupra executivului, specific sfârşitului secolului al XIX-lea, către instrumentul preferat al politicii guvernamentale. Bugetul este instrumentul de intervenţie economică a statului în trei modalităţi diferite: reglarea ciclică prin rata creşterii şi alegerea cheltuielilor, implementarea politicilor structurale şi măsurile de redistribuire a veniturilor şi de solidaritate socială. Reforma fiscală locală, demarată în anul 1970, a avut ca principal obiectiv modernizarea bazelor de impozitare prin luarea în considerare a valorii locative de cadastru al imobilelor, prevăzându-se o revizuire a acestor valori la fiecare 6 ani şi o actualizare la fiecare 3 ani, precum şi o majorare forfetară anuală a bazelor de impozitare61. Procesul de descentralizare, iniţiat în 1980, însoţit de integrarea fiscală intercomunală, a avut în vedere următoarele aspecte: localizarea impozitelor; libertatea fiscală a colectivităţilor locale; egalitatea contribuabililor faţă de impozitul local. Prezintă importanţă evaluarea experienţei franceze privind trecerea la bugetul pe programe. Experimentarea bugetelor pe programe a început în anul 1971, însă generalizarea 61

Frege X. “Descentralizarea”. – Bucureşti: Ed. Humanitas, 1991.- p. 45.

52 acestora a avut loc abia în 1978. Aplicarea noului tip de bugete nu a însemnat renunţarea la bugetul de mijloace, ci utilizarea acestuia în completarea bugetului clasic, de mijloace, întocmit în structurile economice şi funcţionale. După 23 de ani de la generalizarea bugetului pe programe, ca instrument de fundamentare a deciziilor, Parlamentul Franţei a adoptat o lege care conferă respectivului buget putere juridică. A fost nevoie de mai mult de două decenii, pentru a demonstra că este nu numai necesar, ci şi posibil ca bugetul pe programe să devină operaţional. În acest interval de timp, au fost adoptate o serie de măsuri menite să faciliteze buna funcţionare a bugetului pe programe.62 Între ele, un loc aparte ocupă măsurile inserate în Legea organică privind legile de finanţe din 1 august 2001, prin care s-a urmărit realizarea a două obiective principale: - reformarea cadrului gestiunii publice, pentru a o orienta spre rezultatele activităţii finanţate cu bani de la buget şi spre asigurarea eficienţei; - creşterea transparenţei informaţiilor bugetare şi importanţa autorizaţiei parlamentare. Potrivit Legii organice din august 2001 (art. 1), legile de finanţe determină, pentru un exerciţiu, natura, cuantumul şi destinaţia resurselor şi a sarcinilor de stat, precum şi echilibrul bugetar şi financiar care rezultă de aici. Respectivele legi ţin cont de echilibrul economic stabil, precum şi de obiectivele şi rezultatele programelor pe care le determină. Spre deosebire de reglementarea comunitară, care prevede obligativitatea întocmirii echilibrate a bugetului general al Uniunii Europene63, legislaţia franceză este permisivă, adică nu interzice aprobarea de bugete în care veniturile nu acoperă integral cheltuielile acestora. Legea organică din 2001 nu instituie obligativitatea respectării principiului echilibrării bugetare la întocmirea şi aprobarea proiectului de lege anuală a finanţelor, ci lasă această chestiune la latitudinea forului legislativ. Odată ce Adunarea Naţională şi Senatul au aprobat un anumit volum al veniturilor şi cheltuielilor bugetare, soldul dintre acestea trebuie respectat în tot cursul exerciţiului financiar. Structura legilor bugetare în Franţa poate fi prezentată astfel: 1. Structura organică a Legii Bugetului. Bugetul formează un set de declaraţii despre conturi, resurse şi cheltuieli, cu echilibre între aceste componente, ce asigură unitatea documentului de buget. Conturile sunt grupate după tipurile de operaţiuni descrise: finale şi temporare. În conturile privind operaţiunile finale, se va regăsi un singur cont de buget general, care expune cifrele veniturilor şi cheltuielilor. În afara bugetului general, unele operaţiuni se împart în două tipuri de conturi: bugete anexe şi conturi speciale de trezorerie.

62

Văcărel Iu. „Bugetul pe programe multianual: concepţii, reglementări, rezultate, perspective”. - Bucureşti: Expert, 2002.- p. 36. 63 Văcărel Iu. „Bugetul pe programe multianual: concepţii, reglementări, rezultate, perspective”. - Bucureşti: Expert, 2002.- p. 50.

53 2 . Structura materială şi legală a legilor bugetare, care cuprinde două părţi. Prima parte, intitulată "Condiţiile generale ale echilibrului financiar", conţine două titluri: primul include probleme fiscale cu impact bugetar în anul respectiv: autorizarea de a ridica impozite pentru un an şi prevederi care amendează impozitarea existentă, dacă au efect în timpul anului. Al doilea titlu corespunde problemei-cheie care prezintă echilibrul bugetar sub forma unui tablou, care cuprinde veniturile şi cheltuielile totale şi, deci, surplusul sau deficitul aşteptat de-a lungul anului. A doua parte conţine, de asemenea, două titluri: primul expune prevederile referitoare la cheltuielile bugetului general, ale bugetelor anexe şi ale conturilor speciale de trezorerie pentru anul în discuţie (obiectele fondurilor alocate), iar al doilea oferă prevederile permanente (măsuri privind impozitele fără impact financiar asupra anului respectiv, dar cu impact asupra anilor care urmează, prevederi bugetare cu impact direct asupra fondurilor alocate în cursul anului). Specificul Franţei, în ceea ce priveşte structura instituţiilor centrale, este că Primministrul, pe lângă Biroul Privat, are la dispoziţie Secretariatul General al Guvernului (SGG) cu rol de asistent-consultant, fiind o structură administrativă stabilă. SGG este condus de un secretar general, tradiţional membru al Consiliului de Stat, care nu este afectat de modificările politice sau de guvern şi, printr-o mare stabilitate a slujbei, reprezintă continuitatea statului. De asemenea, SGG constituie un punct de reglementare, aflat la intersecţia activităţii principalelor instituţii ale statului: Preşedinţie, Parlament, Guvern, Consiliul de Stat şi Consiliul Constituţional.64 Toate rezumatele întâlnirilor, arbitrările administrative sau financiare, proiectele de lege şi schiţele de reglementări, procesele cu curţile administrative sau constituţionale sunt analizate la SGG. Astfel, SGG joacă

un

rol

esenţial

în

asigurarea

coerenţei activităţii guvernamentale. Sistemul de adoptare a deciziilor în Franţa poate fi considerat ca relativ eficient şi coerent, şi nu este numai rezultatul structurilor administrative şi politice. Tradiţia, reprezentarea şi cultura politică şi administrativă contribuie, în mare măsură, la succesul sistemului. Parlamentul poate interveni prin anumite amendamente. Prevederile Constituţiei (art. 40) precizează că propunerile şi amendamentele formulate de membrii Parlamentului nu sunt admise atunci când adoptarea lor ar avea drept consecinţă fie o diminuare a resurselor publice, fie crearea sau agravarea unei sarcini publice. Orice amendament trebuie să fie motivat şi însoţit de dezvoltarea mijloacelor care îl justifică. Prin Legea organică din august 2001 au fost extinse şi atribuţiile comisiilor de finanţe ale celor două camere ale Parlamentului în legătură cu legile anuale ale finanţelor (art. 57). Acestea

urmăresc şi controlează executarea legilor respective şi procedează la evaluarea

oricărei chestiuni referitoare la finanţele publice. În acest scop, preşedintele comisiei şi 64

Programul SIGMA „Bugetarea şi elaborarea politicilor”. – Bucureşti: Ed. FDSC, lucrările Nr.8, 2000.- p. 90-95.

54 raportorii efectuează orice investigaţie necesară pe bază de documente sau pe teren, precum şi orice audiere considerată utilă. Procedura de pregătire a Proiectului de lege a bugetului poate fi considerată eficientă atât din punct de vedere legal, din moment ce se conformează limitelor de timp stabilite prin Legea Organică pentru deciziile bugetare, cât şi din punct de vedere economic, deoarece în ultima perioadă deficitul bugetar a fost menţinut în limite rezonabile, în concordanţă cu cerinţele dezvoltării durabile şi cele stabilite de Consiliul Uniunii Europene. În anul 1997, Consiliul Uniunii Europene, întrunit la Amsterdam, a aprobat „Pactul de stabilitate şi de creştere"65, care urmăreşte prevenirea şi descurajarea deficitului public excesiv. De asemenea, s-a convenit ca statele membre să întocmească şi să prezinte autorităţilor de la Bruxelles un Program de stabilitate, glisant pe trei ani. Acest program urmăreşte ca raportul dintre resursele financiare publice şi cheltuielile publice să fie aproape de echilibru sau excedentar, pentru a face faţă fluctuaţiilor conjunctura!e normale, fără ca deficitul să depăşească 3% din produsul intern brut. Se recomandă, ca la elaborarea Programului de stabilitate, statele membre să ia în considerare 2-3 scenarii de creştere economică, cât mai apropiate de realitate, în funcţie de care să se calculeze indicatorii financiari la nivel macro: cheltuielile publice totale, prelevările fiscale totale, soldul dintre veniturile şi cheltuielile publice, soldul Trezoreriei publice etc. Majoritatea statelor membre utilizează două scenarii de creştere economică, dintre care unul prudent, iar altul optimist. Printre principalele obiective incluse în Programele de stabilitate şi creştere putem sublinia: îmbunătăţirea raportului dintre veniturile şi cheltuielile publice, pentru a ajunge în cel mai scurt timp la o stare de echilibru între acestea; realizarea unui grad ridicat de stabilitate a preţurilor, pentru a apropia rata inflaţiei de nivelul atins de statele cu cele mai bune performanţe înregistrate în acest domeniu; restrângerea şi eficientizarea cheltuielilor publice, pentru evitarea înregistrării unui deficit financiar public; realizarea, prin măsuri adecvate, inclusiv prin cooperarea între state, a unui nivel cât mai ridicat al gradului de ocupare a forţei de muncă, care produce efecte benefice asupra creşterii economice şi contribuie la îmbunătăţirea condiţiilor de trai ale populaţiei. Traducerea în viaţă a programelor de stabilitate judicios întocmite de către statele membre, coordonate pe ansamblul Comunităţii, face posibilă consolidarea poziţiei Uniunii Europene în economia mondială. Rezultatele politicilor macroeconomice promovate, privite prin prisma managementului finanţelor publice, sunt reflectate în tabelul 1.3.4.

65

Version consolidée du Traité instituant la Communauté européenne, publiée au journal officiel des Communautés européenne, du 10.XI.1997. – C. 340.

55 Tabelul 1.3.4.

Nivelul excedentului / deficitului bugetului public naţional (% în PIB), în perioada 1997-2004, în ţările SUA, Marea Britanie şi Franţa Ţările

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

SUA Marea Britanie

-4,9

-5,8

-4,9

-3,6

-3,1

-2,2

-2,8

-6,5

-8

-6,8

-5,7

-4,3

-0,8 -2

0,4 0,2

0,9 1

1,6 3,8

-0,4 0,7

-3,8 -1,7

-4,6 -3,4

-4,4 -3,2

Franţa

-2,4

-4,2

-6

-5,5

-5,5

-4,1

-3

-2,7

-1,8

-1,4

-1,5

-3,2

-4,2

-3,7

Sursa: EC economic data pocket book , Quarterly 2005, p. 74-75.

În SUA, se constată, că după o perioadă de deficite bugetare, de la -5,8% PIB în 1992, la -0,8% PIB, în anul 1997, s-au înregistrat excedente, de la +0,4% PIB, în anul 1998, la +1,6% PIB, în anul 2000, urmate din nou de dezechilibre, de la -0,4% PIB în anul 2001, la -4,4% PIB, în anul 2004, excedentele obţinute au fost rezultatul adoptării de către Congresul SUA a amendamentului ce limitează posibilitatea politicienilor de a majora veniturile bugetare pentru finanţarea deficitului bugetar şi impune obligativitatea respectării principiului echilibrului bugetar. Aceste reguli admit şi derogări în cazuri excepţionale. Astfel, creşterea cheltuielilor bugetare datorită nivelului ridicat al cheltuielilor ocazionate de operaţiunile vizând apărarea şi siguranţa naţională, a generat deficit bugetar începând din anul 2001. În Marea Britanie, deficitele bugetare semnificative sunt înregistrate în anii 1992-1996, oscilându-se între 4,3% - 8% în PIB. În Franţa, mărimile negative ale deficitului bugetar sunt înregistrate pe întreagă perioada analizată, mai semnificative fiind în anii 1992-1996, când oscilează de la 4,1% PIB la 6% PIB. De asemenea, se poate urmări influenţa fluctuaţiilor ciclice în dezvoltarea economiei mondiale, care a afectat situaţia finanţelor publice celor trei ţări în 2 perioade: 1992-1996 şi 2002-2004. În concluzie, stabilitatea, claritatea, planificarea şi estimarea schimbărilor sunt valoricheie ale departamentului de bugetare şi stau la baza modului său de operare. Cadrul general adecvat al guvernelor implică stabilirea câtorva trăsături fundamentale, fixe şi universal valabile pentru "postul de comandă" central: buget şi centru. În afara acestora, specificul regulilor şi sistemelor depinde de preferinţele şi caracteristicile naţionale. Printre principalele trăsături fundamentale, putem menţiona: - recunoaşterea şi încurajarea diferenţelor esenţiale dintre biroul de bugetare şi centru, având abilităţi diferite, necesare la precizarea regulilor şi procedurilor concrete; - sistemele de sprijin destinate să faciliteze colaborarea eficientă între biroul de bugetare şi centru. Aceste sisteme vor facilita, în primul rând, negocierile şi consultările, în al doilea rând un transfer deschis de informaţie de la o instituţie la alta, iar, în al treilea rând - menţinerea echilibrului; - interdependenţa dintre bugetare şi elaborarea politicilor se extinde la calitatea operaţiilor desfăşurate de fiecare instituţie, în consecinţă, fiecare este un factor-cheie în determinarea

56 schimbării modului de operare al celeilalte; - cele două instituţii centrale ale guvernului poartă responsabilitate comună pentru toate problemele care depăşesc sfera de responsabilitate a ministerelor specifice. Experienţa arată că acţiunea eficace asupra unora dintre aceste probleme solicită mai mult decât armonizarea problemelor survenite zilnic. Este necesar de subliniat că analiza experienţei ţărilor dezvoltate privind problemele enunţate la începutul acestui paragraf scoate în evidenţă noi concepte utilizate în managementul bugetar. Esenţa conceptului de bugetare constă în găsirea direcţiilor potenţiale în alocarea resurselor financiare limitate şi în determinarea unui anumit proces decizional, în condiţiile asigurării echilibrului.66 Bugetarea la nivelul sectorului public, pe lângă caracteristicile menţionate, cuprinde şi o serie de particularităţi ale procesului de bugetare şi anume: multitudinea participanţilor cu interese şi scopuri diferite; vulnerabilitatea la condiţiile conjuncturii; separarea plătitorilor de taxe de cei ce adoptă decizii privind cheltuielile publice; influenţa constrângerilor politice, sociale, naturale etc. Bugetarea la nivelul sectorului public, privită prin prisma abordării procesului decizional, poate fi delimitată în microbugetare şi macrobugetare.67 Microbugetarea vizează procesul adoptării deciziilor „de jos în sus”, atenţia concentrându-se asupra numărului mare de participanţi cu motivaţii şi strategii proprii de atingere a obiectivelor propuse. Însă, o serie de condiţii sau constrângeri de diferită natură (conjunctură, legislaţie în vigoare, priorităţi economice şi sociale etc.) impun necesitatea unei viziuni sistemice „de sus în jos” a bugetării, definită ca macrobugetare. În cadrul cercetării date, macrobugetarea vizează, deopotrivă, subiectul şi obiectul de studiu, cât şi obiectivele majore ale politicii de echilibrare financiară a sectorului public. Abordările conceptuale privind macrobugetarea vizează 4 direcţii majore ale politicii de echilibrare financiară a sectorului public, care, în esenţă, coincid cu obiectivele propuse de către autori la începutul acestui paragraf şi anume: determinarea mărimii sectorului public; definirea rolului bugetului în economie (controlul, limitarea influenţelor ciclice, reducerea inflaţiei sau a şomajului etc.); delimitarea sferei de cuprindere şi a importanţei fiecărei verigi bugetare; alegerea proiectelor în funcţie de eficienţa lor (determinarea rezultatelor aşteptate). Ţinând cont de cele prezentate şi în funcţie de obiectivele urmărite în acest paragraf, pentru Republica Moldova, pot fi propuse următoarele măsuri. În ceea ce priveşte intervenţia statului prin politica financiară la nivel macroeconomic, se poate consemna că regulile, măsurile şi efectele politicilor fiscale şi monetare rămân general valabile, importantă fiind definitivarea 66

Rubin I. The politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing. - New Jersey: Chatham House Publishers Inc., 1993.- p. 3. 67 Idem, p. 23.

57 momentului aplicării, evaluarea timpului necesar realizării, precum şi acceptarea efectelor nefavorabile, inerente unor măsuri. De-a lungul anilor, răspunsurile de natură monetară şi fiscală la problematica dinamizării economiilor s-au diferenţiat atât în privinţa direcţiei fundamentale pe care s-au înscris, cât şi a gradului în care s-au manifestat. Este vorba de trei direcţii: a) adoptarea unei atitudini expansive atât pe plan monetar, cât şi pe plan bugetar, cu intenţia de a compensa efectele negative din economie; b) menţinerea unei politici monetare ferme, pentru reducerea efectelor inflaţioniste determinate de preţul petrolului, concomitent cu relaxarea politicii fiscale (cererea internă); c) promovarea unor politici monetare şi fiscale restrictive, urmărindu-se, astfel, schimbarea atitudinii faţă de resurse şi reducerea rapidă a inflaţiei. În contextul realizării politicii financiare macroeconomice, rămâne vitală determinarea mărimii optime a sectorului public. Proporţionalitatea dintre activitatea de stat şi venitul naţional a fost observată de economistul A.Wagner. Afirmaţiile reale ale economistului constau în faptul că, după o creştere a proporţiei activităţii publice, în faza de dezvoltare a economiei, ar exista o proporţie maximă a activităţii publice în economia naţională, care nu va fi depăşită continuu.68 Activitatea guvernamentală de prestare a serviciilor şi de redistribuire a resurselor este o parte componentă a economiei moderne. Nivelul acestei activităţi este rezultatul procesului politic, care încearcă să egaleze nevoile de rezerve sociale adecvate cu finanţarea obţinută dintr-un plan de impozitare acceptabil. Referitor la stabilirea unei structuri eficiente privind procedura bugetară, putem sublinia ca favorabili, pentru Republica Moldova, următorii paşi: -

pentru a remedia dificultăţile legate de procedura parlamentară, ar fi binevenită o claritate mai mare în prezentarea bugetului. Una din reformele posibile este crearea unui birou de estimare a alegerilor bugetare, asemănător instituţiilor specializate din Statele Unite, cu sarcina de a examina noile propuneri guvernamentale şi de a oferi suport tehnic propunerilor relevante;

-

crearea unei proceduri specializate de consolidare a bugetului public naţional, care va permite reevaluarea patrimoniului, stabilirea sferelor de activitate de stat, determinarea priorităţilor şi a programelor pe termen lung, monitorizarea procesului bugetar etc. În acest sens, putem menţiona Secretariatul General al Guvernului, independent politic şi stabil în timp;

-

perfecţionarea managementului serviciilor publice prin crearea de agenţii specializate de evaluare a efortului şi a efectului cheltuielilor publice;

68

Lipsey R.G., Chrystal K.A. „Economia pozitivă”. – Bucureşti: Ed. Economică, 1999. - p. 909.

58 -

acordarea serviciului de trezorerie rolul de consolidator în cadrul execuţiei bugetare, mai ales în faza de elaborare şi previziune a veniturilor şi cheltuielilor publice;

-

necesitatea justificării procedurilor administrative şi a structurilor continuate de la un an la altul. Ignorarea factorilor, care determină cheltuielile suplimentare în interiorul ministerelor şi în Ministerul Finanţelor, conduce la ineficienţa întregului sistem bugetar. Referindu-ne la determinarea limitelor optime ale echilibrului bugetar, în această etapă a

cercetării, pot fi evidenţiate următoarele: • nivelul anual al soldului bugetar depinde atât de politica bugetar-fiscală, cât şi de nivelul venitului naţional. Importanţa, pe termen lung, a deficitului bugetar sau a modului, în care este privit ca stabilizator pe termen scurt cu acţiune automată, rezultă din faptul că deficitul este determinat, parţial exogen, de politica fiscală a guvernului şi, parţial endogen, de starea economiei; • efectele deficitului bugetar în modelul macroeconomic sunt evidenţiate în urma impactului acestuia asupra deciziilor cu privire la cheltuielile curente. Astfel, o primă modalitate, prin care deficitele influenţează economia, este efectul de stabilizare (eliminarea fluctuaţiilor ciclice) sau de destabilizare a economiei pe termen scurt. A doua modalitate se referă la potenţialul lor de a afecta negativ veniturile şi bunăstarea pe termen lung. În absenţa fluxurilor de capital sau existenţa celor imperfecte, deficitul bugetar va epuiza investiţiile şi va reduce exportul; • un buget anual echilibrat ar accentua oscilaţiile venitului naţional, care determină modificările fluxurilor de cheltuieli autonome, cum ar fi investiţiile şi exporturile; • deşi un buget ciclic echilibrat reprezintă o modalitate acceptabilă de rezolvare a compromisului dintre stabilizarea pe termen scurt şi preocupările pentru echilibrarea pe termen lung, în practică este imposibilă definirea exactă a ciclurilor economice, pentru a soluţiona această problemă. În practica mondială, bugetul echilibrat este un fenomen rar, accidental, deoarece atât deficitul, cât şi excedentul, depind nu doar de politica bugetar-fiscală, ci şi de gradul de dezvoltare al economiei naţionale. Atingerea echilibrului financiar public este posibilă doar în anumite momente: intersecţia cheltuielilor şi a veniturilor bugetare reprezintă un centru, în jurul căruia, în limitele bine determinate, se realizează variaţiile diferenţei lor. Realizarea acestei flexibilităţi în politica echilibrării bugetare constituie o performanţă greu de atins în orice economie, însă încercările teoriei şi practicii economice sunt în continuă dezvoltare. În ceea ce priveşte echilibrul financiar public din Republica Moldova, credem că, într-o primă etapă, este necesară aprecierea rolului acestuia în dezvoltarea economică, în baza analizei performanţelor economice, a politicii macroeconomice promovate, a evidenţierii factorilor de influenţă şi determinării priorităţilor sau a opţiunilor publice.

59

Capitolul II. ECHILIBRUL FINANCIAR PUBLIC DETERMINANT AL DEZVOLTĂRII ECONOMICE

–

CADRU

„Miza este încă, şi de această dată, elaborarea (realizarea) unui compromis între o prosperitate economică dezechilibrată şi o societate în căutarea propriei sale imagini.” (C. Chaline)69 2.1. Aprecierea

eficienţei

politicilor

macroeconomice

promovate

în

condiţiile

dezechilibrului structural în Republica Moldova Asigurarea unei dezvoltări conform necesităţilor sale, în ceea ce priveşte producţia materială şi serviciile, presupune existenţa unui echilibru între cererea şi oferta de bunuri şi servicii; între necesarul de forţă de muncă şi cea disponibilă pe piaţa muncii; între sursele financiare reclamate şi posibilităţile de procurare a acestora, în condiţii normale, pe plan intern; între cererea şi oferta de capital de împrumut etc. Când aceste condiţii sunt îndeplinite în întregime sau în cea mai mare parte, se poate vorbi de un echilibru general economic. În caz contrar, dezechilibrul general devine caracteristica dominantă a economiei, cu toate consecinţele nefaste pe care le provoacă. Dezechilibrul financiar, care la nivel macroeconomic se manifestă prin deficit bugetar, exces de masa monetară în circulaţie, distorsiuni în sistemul de preţuri etc., este o consecinţă a crizei generale şi reflectă disproporţiile adânci dintre producţia mărfurilor, sistemul de management al economiei, circulaţia mărfurilor, remunerarea muncii. Astfel, sfera financiară nu poate să regleze fluxurile economice.70 Analiza situaţiei economice a Republicii Moldova, prin prisma unor indicatori macroeconomici, reflectă o stare generală de dezechilibru, care, pe parcursul a mai mulţi ani consecutivi, a fost însoţită şi de o serie de fenomene sociale negative. Principalii indicatori macroeconomici din perioada 1991-2004, prin intermediul cărora se poate efectua analiza situaţiei economice, sunt prezentaţi în tabelul 2.1.1 (anexa 5). Într-o primă etapă, în perioada 1991-1994, economia Republicii Moldova a evoluat sub incidenţa fenomenelor generate de tranziţia spre economia de piaţă şi este caracterizată prin formarea structurilor şi relaţiilor specifice acestei pieţe, în contextul apariţiei şi persistării dezechilibrelor dintre cererea şi oferta pieţelor de bunuri şi servicii, a forţei de muncă şi capitalului, precum şi a impactului unor şocuri externe ca urmare a destrămării URSS. Liberalizarea preţurilor începută în anul 1992, a fost orientată spre soluţionarea mai multor probleme. În primul rând, spre micşorarea dezechilibrului financiar general al economiei prin reducerea drastică a subsidiilor şi dotaţiilor de stat; de asemenea, în condiţiile preţurilor libere, a 69

Chaline C. “Le Royaume-Unit: Economie et regions”. – Paris: Masson, 1991. Ciubotaru M. “Republica Moldova: Dimensiunile reformelor”. – Chişinău: Ed. Potos. Academia de Ştiinţe a Moldovei, Ministerul Economiei al R. Moldova, Centrul de Studiere a Problemelor Pieţei, 2002. - p. 40. 70

60 fost posibilă introducerea taxei pe valoarea adăugată. În al doilea rând, datorită modificării preţurilor relative au fost create premise pentru distribuirea mai eficientă a resurselor de producţie. În al treilea rând, mecanismul preţurilor libere a constituit baza de plecare pentru relaţiile concurenţiale la nivelul agenţilor economici. În al patrulea rând, reducerea deficitului de bunuri s-a reflectat pozitiv în ceea ce priveşte sectorul gospodăriilor private, micşorându-se cererea exagerată şi timpul pierdut la rânduri pentru mărfuri. Totodată, liberalizarea preţurilor a generat o serie de fenomene negative, amplificate de dezechilibrele structurale existente. Astfel, s-a accelerat declinul activităţii de producţie (fenomen caracteristic tuturor ţărilor ex-sovietice), cauza principală fiind caracterul artificial al creşterii economice existente, în ultimul deceniu, în URSS. Introducerea şi acţiunea mecanismelor economiei de piaţă a condus la constrângerea cererii şi intensificarea concurenţei din partea producătorilor externi. În final, liberalizarea preţurilor a arătat nu doar mărimea reală a inflaţiei ascunse, ci şi nivelul real al supraproducţiei de mărfuri, care o perioadă îndelungată convieţuia cu deficitul cronic. În aceste condiţii, activitatea economică fiind marcată de scăderea drastică a producţiei de bunuri şi servicii, s-a ajuns la un declin continuu al produsului intern brut real, însoţit de o creştere rapidă a indicelui preţurilor de consum, care, în 1992, a ajuns la nivelul de 1209. În consecinţă, produsul intern brut înregistrează o scădere bruscă cu 29,1% în anul 1992, iar odată cu amploarea fenomenului inflaţionist în anul 1994 PIB atinge nivelul de 48,3%, faţă de anul 1991 (figura 2.1, anexa 6). Urmează o descreştere treptată a mărimii acestui indicator până în anul 1999, când se înregistrează cel mai scăzut nivel al PIB de 40,9%, faţă de anul1991. Volumul producţiei în toate domeniile de activitate înregistrează un declin puternic (figura 2.2, anexa 6). Astfel, în 1992, se înregistrează scăderea volumului producţiei industriale, atingând nivelul de 58,2% faţă de anul precedent, iar în 1994 doar 42,2% faţă de acelaşi an, economia naţională fiind supusă unui proces de dezindustrializare. Producţia agricolă, deşi în primii ani ai perioadei analizate prezintă valori mai mari 73,1% în 1992 şi 84,3% în 1993, faţă de anul 1991, nu a fost capabilă să acopere efectele negative ale diminuării producţiei materiale şi a serviciilor asupra produsului intern brut. Ca urmare a unei lipse crescânde de resurse materiale şi financiare, precum şi a prejudiciului considerabil adus de calamităţile naturale, în 1994, volumul producţiei agricole atinge nivelul de 48,8%, faţă de anul 1991. Restrângerea activităţii industriale, agricole, de construcţii, transporturi, comerţ a condus la o serie de fenomene sociale şi economice negative, precum: pierderi apreciabile de locuri de muncă şi şomajul în continuă creştere, apariţia inflaţiei, reducerea veniturilor reale ale diferitelor categorii de populaţie, sporirea, an de an, a numărului de persoane care trăiesc sub limita

61 sărăciei, scăderea permanentă a volumului de investiţii, sistarea comenzilor vechi şi lipsa unor contracte noi a pus în dificultate mai multe întreprinderi. Scăderea însemnată a principalilor indicatori macroeconomici, însoţită de creşterea inflaţiei, a contribuit la apariţia dezechilibrului dintre veniturile şi cheltuielile întregului sistem financiar al ţării şi, în special, al celui public. Pe de altă parte, au fost adoptate o serie de acte normative, fără a ţine cont de situaţia economiei reale şi efectul „feed-back” al acestor legi. Dinamica ascendentă a veniturilor şi cheltuielilor bugetare (în valoarea absolută – de la 8,6 mln.lei în 1991 la 1900,3 mln.lei în 1994 – creşterea este mai mare de 220 de ori) arată impactul inflaţiei asupra mărimii acestor indicatori. Însă, dacă urmărim în termeni reali, ca ponderea în PIB (tabelul 2.1.2, anexa 7), observăm că veniturile înregistrează o descreştere însemnată de la 33,27% în 1991 până la 22,8% în 1993, în condiţiile în care scade PIB-ul real, iar cheltuielile bugetare, menţinându-se la nivelul ridicat de 34,7%, în primii doi ani analizaţi, se micşorează cu 6,4% în 1993. E necesar să remarcăm că reducerea consumului sectorului public a fost un alt factor important, care a determinat scăderea volumului de producţie. Analizând aspectele fundamentale ale teoriei economice în capitolul precedent, am constatat că scăderea producţiei nu ar fi atât de drastică, dacă cererea agregată ar fi menţinută artificial de către stat. Însă, din cauza apariţiei şi amplificării spiralei inflaţioniste, o astfel de politică a statului era imposibil de realizat. Evenimentele perioadei imediat următoare au demonstrat ineficienţa absolută a stimulării cererii într-o economie de tranziţie. Reducerea volumului veniturilor reale şi creşterea deficitului nu au avut nici o incidenţă asupra volumului de producţie, care a continuat o evoluţie descrescătoare până la finisarea procesului real de stabilizare financiară în 2000. Analiza coerentă a implicaţiilor politicii bugetar-fiscale evidenţiază o serie de măsuri cu influenţă pozitivă, precum: crearea bazei legislative privind acumularea resurselor financiare la dispoziţia statului, prin introducerea unor impozite noi; utilizarea eficientă a mijloacelor bugetare de stimulare a activităţii de investiţii şi a activităţii operaţionale a agenţilor economici, precum şi reglementarea sistemului protecţiei sociale etc. Însă, o serie de factori de influenţă negativă (interni şi externi, legaţi fie de structură, fie de conjunctura economică, politică şi socială) au condus la amplificarea situaţiei de dezechilibru a sistemului bugetar (în 1993, deficitul bugetar a constituit 5,2% din PIB), care, la rândul său, a influenţat negativ activitatea economică, socialculturală etc. În acest context, este necesar să evidenţiem anumiţi factori, care, de-a lungul deceniului nouă au periclitat întreagă activitate a sectorului public şi anume: blocajul financiar de proporţii; pierderile înregistrate ale întreprinderilor de stat şi creşterea sumei neîncasărilor; restanţele agenţilor economici faţă de buget; acordarea unor credite de stat întreprinderilor pentru indexarea activelor curente; predispoziţia statului în susţinerea întreprinderilor insolvabile prin

62 unele măsuri, adesea, contradictorii şi ilegale şi care sunt diametral opuse cursului de stabilizare financiară; neîncasarea unor sume considerabile în urma modificării cotelor accizelor, în condiţiile unei inflaţii galopante şi ale cererii mari pentru mărfurile supuse accizelor; la efectuarea operaţiunilor de import-export au predominat tranzacţiile barter, fapt ce a condus atât la reducerea veniturilor din impozitarea activităţilor respective, cât şi la dificultăţi privind achitarea impozitelor şi taxelor de către întreprinderile din comerţul exterior. Astfel, criza sistemului bugetar, în prima etapă a reformelor economice, era inevitabilă şi s-a manifestat prin depăşirea constantă a cheltuielilor asupra resurselor financiare realizate. În asemenea condiţii, s-au conturat două direcţii posibile de reformare a sistemului finanţelor publice: prima - stabilizarea veniturilor bugetare prin implementarea reformei fiscale şi a doua reducerea cheltuielilor bugetare şi restructurarea lor. Această ultimă direcţie impunea restructurări importante ale sistemelor existente şi, în special, în ceea ce priveşte gestiunea publică şi simplificarea aparatului administrativ, reforma sferei locative şi social-culturale, restructurarea unor întreprinderi etc. Implementarea acestor măsuri, cu o voinţă politică dură şi în condiţiile unei stabilităţi sociale, avea să asigure un echilibru bugetar pe termen lung. Însă, lipsa programelor politice şi social-economice corespunzătoare situaţiei create, precum şi tensiunile sociale existente au condus atât la agravarea continuă a situaţiei, cât şi la prelungirea perioadei de stabilizare. Cea mai gravă situaţie a economiei productive s-a înregistrat în primii ani de tranziţie. Scăderea vertiginoasă a PIB-ului, în 1991-1994, s-a produs ca urmare a transformărilor structurale, independent de politica bugetară şi monetară realizată, şi, de aceea, prevenirea declinului prin intermediul metodelor-standard de intervenţie guvernamentală a fost imposibilă. După anul 1994, fiind primul an de activitate economică sub semnul monedei naţionale, se remarcă o anumită încetinire a declinului industrial şi agrar, precum şi a PIB, a cărui evoluţie descrescătoare continuă, însă în mărimi din ce în ce mai mici. Perioada 1994-1997 se caracterizează printr-o permanentă instabilitate politică, separatism teritorial, distorsiuni socioeconomice, ceea ce a favorizat corupţia şi criminalitatea în societate, extinderea economiei subterane într-o proporţie greu de evaluat. Aceste fenomene, cumulate cu dezechilibrele structurale, inerente etapei de tranziţie, au provocat stagnarea economiei reale. Stabilitatea monetară şi nivelul scăzut al inflaţiei din această perioadă nu au contribuit la relansarea economiei, iar sfera bugetară este cea mai afectată prin cronicitatea deficitului bugetar, înregistrându-se valori din ce în ce mai mari. Cu toate că demarează o serie de procese legate de restructurarea întreprinderilor, dezvoltarea micului business, liberalizarea comerţului exterior, consolidarea situaţiei pe piaţa monetară, deblocarea situaţiei financiare prin anularea datoriilor întreprinderilor agricole, acordarea de scutiri şi vacanţe fiscale întreprinderilor

63 industriale, concomitent cu perfecţionarea continuă a sistemului, totuşi, datorită absenţei transformărilor structurale, volumului redus al investiţiilor în sfera productivă, creşterii preţurilor pentru resursele energetice, dar mai ales datorită inexistenţei unui mecanism eficient de utilizare şi supraveghere a cheltuielilor publice s-a ajuns la agravarea situaţiei economice şi la aprofundarea crizei bugetare. De asemenea, e necesară evidenţierea altor două grupe de factori determinanţi ai politicii bugetare şi ai situaţiei finanţelor publice. Prima grupă se referă la gradul de dezvoltare al instituţiilor şi sistemelor financiare, care asigură funcţionarea eficientă a economiei de piaţă (sistemul bancar şi de asigurări, piaţa valorilor mobiliare, sistemul judiciar, trezoreria, administrarea fiscală etc.). Cea de-a doua grupă de factori are în vedere toate procesele economice cu impact direct asupra situaţiei finanţelor publice şi care, la rândul lor, sunt sub influenţa politicii bugetar-fiscale. Printre aceste procese, menţionăm: structura PIB, şomajul, arieratele de plăţi dintre întreprinderi şi restanţele la bugetul statului etc. Astfel, în 1996, asistăm la o nouă cădere a principalilor indicatori macroeconomici: PIB înregistrează o scădere de 2,9 puncte procentuale, faţă de anul precedent şi constituie 44,7%, faţă de anul 1991; producţia industrială se reduce cu 2,6 puncte procentuale, faţă de anul precedent, iar cea agricolă este cu 6,1 puncte mai mică, faţă de anul 1995 (figura 2.1. şi 2.2, anexa 6); creşterea numărului întreprinderilor nerentabile, creşterea ratei dobânzii etc., urmate de agravarea situaţiei în sfera socială – creşterea şomajului, restanţele la pensiile şi salariile lucrătorilor din sfera bugetară. Factorii nefavorabili din economie au influenţat negativ asupra executării bugetului public naţional, balanţa de casă, în anul 1996, fiind de -8% din PIB (tabelul 2.1.2, anexa 7). Situaţia financiară a agenţilor economici a generat noi evaziuni fiscale şi neplăţi la bugetul de stat, fondul social, complexul energetic şi pentru credite garantate de stat. În condiţiile în care s-au înregistrat încasări la buget mai mici decât cele prognozate, măsurile prevăzute la partea de cheltuieli au fost finanţate în limita mijloacelor disponibile, cele mai prioritare fiind achitarea salariilor, burselor, alimentaţiei, procurarea medicamentelor şi alte cheltuieli în sfera socială. De asemenea, au fost întreprinse mai multe acţiuni pentru reducerea datoriilor creditare ale sistemului bugetar faţă de sectorul termo-energetic, în special, prin intermediul achitărilor reciproce şi angajamentelor de trezorerie. Un alt factor de influenţă negativă asupra soldului bugetar general l-a constituit faptul că, la nivel de teritoriu, autorităţile publice locale au efectuat cheltuieli fără a ţine cont de limita alocaţiilor aprobate, mizându-se pe ajutorul financiar al bugetului de stat. Astfel, în anul 1996, se înregistrează un deficit al bugetelor locale, în mărime de 304,9 mln.lei sau 3,9% din PIB. Remarcăm, totodată, că deciziile politicii financiare la nivel macroeconomic al Republicii Moldova, în 1996 şi în perioada imediat următoare, au condus la fundamentarea unor noi

64 strategii privind dezvoltarea economiei, la formularea obiectivelor şi direcţiilor de acţiune în diferite sectoare şi la determinarea metodelor şi instrumentelor de realizare a acestora. Astfel, anul 1996 este marcat de apariţia mai multor legi organice aplicabile atât în sectorul real, cât şi în sfera finanţelor publice, care sunt integrate în vederea ieşirii din impas. Printre cele mai importante legi, menţionăm: Legea Republicii Moldova privind falimentul (26 martie 1996); Legea Republicii Moldova privind restructurarea întreprinderilor agricole în cadrul procesului de privatizare (13 mai 1996); Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi procesul bugetar în Republica Moldova (24 mai 1996); Legea Republicii Moldova privind restructurarea întreprinderilor (19 iulie 1996); iar la 24 iulie 1996 a fost aprobată noua Clasificaţie bugetară, care a permis structurarea şi sistematizarea evidenţei surselor şi a destinaţiilor resurselor financiare publice. În anul 1997, continuă consolidarea bazei legislative pentru ameliorarea situaţiei socialeconomice. Astfel, sunt adoptate titlurile I-III ale Codului Fiscal, Standardele Naţionale de Contabilitate, precum şi Hotărârea Guvernului cu privire la sarcinile Trezoreriei în execuţia bugetului de stat la compartimentul cheltuieli, începând cu anul 1998, şi Hotărârea Guvernului „Cu privire la acţiunile organizatorice, juridice şi administrative de combatere a evaziunii fiscale şi fraudelor financiare la importul şi exportul benzinei auto şi motorinei”. Utilizarea, pe parcursul anului 1997, a noilor instrumente financiare, în baza Legii privind restructurarea întreprinderilor, precum îngheţarea, reeşalonarea şi conversiunea datoriilor prin intermediul încheierii Acorduluimemorandum cu Consiliul creditorilor, în urma cărora conturile întreprinderilor au fost deblocate, a contribuit la o anumită stabilizare şi intensificare a activităţii de producţie, la îndeplinirea obligaţiilor faţă de creditori, suma totală a datoriilor fiind îngheţată şi reeşalonată pentru 104 întreprinderi. De asemenea, economia naţională a înregistrat o creştere moderată a PIB cu 1,6%, faţă de anul precedent, care a fost asigurată din contul creşterii valorii adăugate brute în agricultură cu 11,4%, faţă de 1996 şi mai puţin semnificativ în industrie - 0,1% (tabelul 2.1.1, anexa 5). Însă, analiza structurii produsului intern brut, sub aspectul elementelor de cheltuieli, arată că, în ţară, se consumă mai mult decât se produce, iar deficitul se acoperă prin importul de mărfuri. Astfel, deficitul balanţei de casă a bugetului public naţional este de -10,2% din PIB. În ceea ce priveşte sfera finanţelor publice, elaborarea bugetului şi întocmirea raportului anual privind executarea bugetului consolidat au demonstrat importanţa şi rolul Clasificaţiei bugetare şi a Trezoreriei în asigurarea transparenţei tuturor cheltuielilor bugetare atât la nivel de ramură, cât şi la nivel de ordonator de credite, posibilitatea urmăririi utilizării mijloacelor bugetare aprobate, conform destinaţiei. Însă, datorită existenţei unui număr stabil de factori, la care ne-am referit mai sus şi care, pe parcursul mai multor ani consecutivi, nu numai că au

65 influenţat negativ asupra executării bugetului, ci şi au luat proporţii din ce în ce mai mari, nu s-a reuşit reducerea deficitului bugetar. Printre alţi factori de influenţă negativă, menţionăm: - proporţiile considerabile ale achitărilor prin intermediul operaţiunilor de barter au diminuat posibilităţile reale ale bugetului de efectuare a unor plăţi primordiale; - promovarea lentă a reformelor instituţionale şi nerespectarea, de către executorii de buget, a limitelor bugetare aprobate au condiţionat menţinerea datoriilor creditoare ale sistemului bugetar la un nivel înalt; - utilizarea împrumuturilor externe pentru consumul curent a condus la majorarea nivelului datoriei externe; - institutul garanţiilor de stat, precum şi acordarea de la bugetul de stat a diferitelor credite, care nu au fost onorate în termenele stabilite, au condus la sustragerea mijloacelor bugetare în detrimentul angajamentelor proprii. Urmărind evoluţia principalilor indicatori macroeconomici, observăm că, în anul 1998, economia Republicii Moldova înregistrează o recesiune puternică, generată, în primul rând, de criza financiar-bancară a Rusiei, principalul partener economic. Concomitent, dezechilibrele acumulate şi ineficienţa sau deficienţele reformelor economice efectuate au condus la creşterea datoriilor interne şi externe, blocarea sectoarelor de producţie şi declinul producţiei naţionale, creşterea activităţilor economice subterane, dezechilibre în circuitul monetar şi sistemul bancar, acutizarea problemei neplăţilor şi reducerea considerabilă a capacităţii de formare a valorii adăugate brute. Criza economică a afectat toate sferele economiei naţionale: productivă, financiarbancară, socială etc. Astfel, volumul producţiei industriale, în 1999, ajunge la cea mai mică valoare înregistrată de 29,4%, faţă de anul 1991 sau mai puţin cu 8,6%, comparativ cu 1997. Deşi s-au făcut paşi importanţi, în 1996 fiind adoptată concepţia politicii industriale în conformitate cu care întreprinderile industriale s-au încadrat în procesul de restructurare, reprofilare şi reconversiune, totuşi, în contextul crizei generale, majoritatea întreprinderilor au ajuns în stare sau pericol de faliment. În 1999, două treimi din întreprinderile industriale şi-au utilizat capacităţile de producţie în proporţie de 10-20%. Tehnologiile învechite, uzura mare a fondurilor fixe (circa 80% din întreprinderi funcţionează zeci de ani fără investiţii de modernizare), deteriorarea potenţialului de cercetare şi inovare, modificarea condiţiilor de export au contribuit la scăderea competitivităţii produselor pe piaţa internă şi cea externă, la degradarea continuă a potenţialului industrial. Situaţia din sectorul agrar s-a caracterizat prin tendinţe asemănătoare evoluţiei economiei naţionale. Evaluarea eficienţei economice a agriculturii rezultă din importanţa acestui sector în

66 ansamblul economiei Republicii Moldova - formează 23-30% din PIB, 33% din forţa de muncă a ţării este ocupată în acest sector şi 54% locuieşte şi activează în mediul rural. În perioada 19951999, volumul producţiei agricole continuă trendul negativ, ajungând în 1999 la nivelul de 39,5%, faţă de anul 1991. Se înregistrează reducerea suprafeţelor ocupate de culturile tradiţionale, care asigurau venitul principal al producătorilor – viţa-de-vie, legumele şi fructele şi se extind suprafeţele cu cereale şi floarea-soarelui. O scădere drastică a activităţii a fost înregistrată în sectorul zootehnic. Influenţa factorilor de natură politică, juridică, economică, randamentul scăzut al exploatărilor, calamităţile naturale, fărâmiţarea terenurilor, instabilitatea preţurilor pentru resurse energetice, scumpirea îngrăşămintelor minerale, lipsa pieţelor de desfacere etc., au condus la formarea agriculturii familiale de subzistenţă (naturală), care este anormală pentru dezvoltarea economiei de piaţă. Demonetizarea economiei rurale, menţinerea sistemului barter şi creşterea permanentă a datoriilor (care, ulterior, se anulează) au condus la dezechilibrarea sau, mai precis, la blocarea circuitului economic în mediul rural. Volumul vânzărilor cu amănuntul, în 1999, este cu 27,4% mai mic, faţă de anul precedent, iar volumul serviciilor prestate scade cu 10,2% în aceeaşi perioadă. Pentru a acoperi golul de produse industriale şi agricole de provenienţă internă, s-a apelat la importuri, care au fost finanţate în proporţie de 60,6%-88,7% pe seama valutei realizate din exporturi (tabelul 2.1.1, anexa 5). Soldul contului curent şi al balanţei bunurilor şi serviciilor, la sfârşitul anului 1998, înregistrează cele mai mari valori negative de 334,7 mln.USD, respectiv de 434,6 mln.USD, iar gradul de acoperire a importului prin export este doar de 64,6%. Criza sistemului financiar-bancar afectează circulaţia monetară, rata inflaţiei la sfârşitul anului 1998 fiind de 18,3% şi corespunzător 43,7% în 1999, iar cursul monedei naţionale la sfârşitul anului 1999 se stabileşte la nivelul de 11,9 lei/USD. La rândul lor, au fost afectate veniturile şi cheltuielile băneşti ale populaţiei, fondul de remunerare a muncii şi bugetul minim de consum. Ponderea în PIB a veniturilor băneşti ale populaţiei, la sfârşitul anului 1999, este de 66,4% şi a cheltuielilor - 61,5%. Scade numărul forţei de muncă ocupate, rata şomajului înregistrând, în 1999, cel mai mare nivel de 2,1% (sau 11,1% conform BIM). Rezultatele negative ale sectoarelor economice au condus la micşorarea, în 1999, a volumului valorii adăugate create, PIB atingând nivelul de 40,9%, faţă de anul 1991, fiind cel mai scăzut

nivel înregistrat. Tendinţe negative se înregistrează şi în celelalte domenii ale

economiei naţionale, precum: sectorul energetic, transporturi, servicii etc. La nivelul finanţelor publice, criza economică s-a reflectat prin scăderea substanţială a veniturilor bugetare încasate de la 39,89% în 1997 la 32% în 1999 ca pondere în PIB, fapt ce nu a permis efectuarea cheltuielilor

67 prevăzute în volumul total. Graţie măsurilor imediate ale politicii bugetar-fiscale, continuării reformei privind implementarea legilor adoptate, deficitul se micşorează, constituind 2,9% din PIB în 1999. Dezechilibrele pieţei bunurilor şi serviciilor, ale pieţei forţei de muncă, dintre veniturile băneşti ale populaţiei şi nevoile de trai ale acesteia au influenţat negativ veniturile şi cheltuielile publice şi au condus la cronicizarea deficitului financiar public (tabelul 2.1.2, anexa 7). Datele tabelului confirmă faptul că deficitul sferei bugetare, în perioada 1992-1999, înregistrează cele mai mari valori negative, cuprinse între 2,9%-10,2% din PIB. Deşi au fost întreprinse o serie de măsuri, în special, în ceea ce priveşte colectarea impozitelor şi taxelor şi deblocarea situaţiei financiare între sistemul bugetar şi agenţii economici, putem afirma că politica bugetar-fiscală a fost pasivă şi bugetul doar a reflectat situaţia nefastă a economiei. Anul 2000 marchează o nouă etapă în dezvoltarea economiei ţării noastre. Situaţia macroeconomică, în anul 2000, a avut un caracter contradictoriu, dar, în pofida tuturor perturbaţiilor economice, politice şi calamităţilor naturale, economia Republicii Moldova a înregistrat o creştere de 2,1% a PIB, faţă de anul precedent. Creşterea reală a PIB, în anul 2000, a fost influenţată mai ales de creşterea, în termeni reali, a volumului producţiei industriale, serviciilor şi a impozitelor nete pe produs şi import. Un impact negativ asupra volumului PIB de -0,5% a avut doar declinul producţiei agricole, însă, începând cu 2001, şi în acest sector se înregistrează o ameliorare a situaţiei. De altfel, perioada 2000-2004 poate fi caracterizată printr-o relansare a activităţii economice, înregistrată în toate sectoarele economiei naţionale. Evoluţia indicatorilor macroeconomici, în această perioadă, este reflectată în tabelul 2.1.3. Tabelul 2.1.3.

Dinamica principalilor indicatori macroeconomici din Republica Moldova în anii 2000-2004 Indicatorii

2000

2001

2002

2003

2004

16020

19019

22040,4

27619,0

31992

- în % faţă de anul precedent

102,1

106,1

107,2

Volumul producţiei industriale

8167,7

10427,6

11870,8

16151,6

17533

107,7

113,7

110,6

115

106,9

8268

8646

9408

10354

12608

97

106,4

103

86,4

120,4

1,4

0,5

0,5

1,7

1,8

PIB

- în % faţă de anul precedent Volumul producţiei agricole - în % faţă de anul precedent Rata medie lunară a inflaţiei

106,3

107,3

Sursa: Anuarul Statistic, 2004/ Departamentul de Statistică şi Sociologie al R. Moldova.

Analiza datelor tabelului prezentat, precum şi a figurilor din anexa 6, indică evoluţia ascendentă a PIB, astfel, încât în 2001 a fost atins în termeni reali nivelul anului 1996 (figura 2.1, anexa 6), iar în anul 2002 – nivelul anului 1995. De asemenea, se înregistrează majorarea

68 volumului producţiei industriale cu 4% în preţuri comparabile, al producţiei agricole cu 6,4%, precum şi a volumului vânzărilor de mărfuri cu amănuntul, a serviciilor prestate etc. Un factor important al susţinerii acestor tendinţe a fost reducerea nivelului general al inflaţiei prin menţinerea stabilităţii cursului de schimb al monedei naţionale şi a controlului masei monetare în circulaţie. Dacă anul 2000 a fost perturbat de o serie de evenimente politice şi economice (alegerile, aprobarea bugetului de stat la 01.05.2000), în 2001, Guvernul lansează programul său de activitate, adoptându-se: Strategia de dezvoltare social-economică a Republicii Moldova pe termen mediu; Strategia de promovare a exportului pe anii 2002-2005; Strategia investiţională. Un criteriu determinant în stabilirea obiectivelor strategice guvernamentale a fost cel al concordanţei acestora cu cerinţele Organizaţiei Mondiale a Comerţului şi de admitere în Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est. Aşadar, definirea clară a scopurilor şi obiectivelor, atât pe termen mediu, cât şi pentru fiecare an în parte, a contribuit parţial la realizarea continuă a reformelor, a procesului de stabilizare şi a asigurat condiţii pentru creşterea economică din ultimii doi ani. În ceea ce priveşte sistemul bugetar al Republicii Moldova, trebuie să remarcăm influenţa pozitivă a reformelor începute în anul 1997 prin perfecţionarea bazei legislative, adoptarea altor titluri ale Codului Fiscal şi anume: Titlul IV- privind accizele şi Titlul VI - privind impozitul pe bunurile imobiliare (16 iunie 2000); Titlul V - administrarea fiscală (26 iulie 2001), cât şi al evoluţiei generale a economiei naţionale. Indicatorii bugetari pentru toate nivelurile au fost previzionaţi cât mai aproape de realitate, concret micşorându-se volumul încasărilor reale de la 33% în 2000 la 31% în 2001, urmând o mică creştere până la 32% în 2002. Cheltuielile publice efectuate urmează acelaşi trend, corespunzător de la 34,6% la 30,3% în 2001 şi până la 34,7% în 2002, ca pondere în PIB. Această tendinţă, din ultimii trei ani, a condus la reducerea deficitului bugetului consolidat şi, chiar, la înregistrarea excedentului la nivelul bugetului public naţional în 2001. Realizările sistemului bugetar, aparent, sunt benefice, însă analiza structurii veniturilor şi a cheltuielilor, care va fi efectuată în paragraful următor, va evidenţia prezenţa germenilor dezechilibrului structural, de fond. Astfel, chiar dacă au fost definitivate direcţiile principale ale politicii bugetar-fiscale şi cadrul cheltuielilor pe termen mediu (2003-2005), prin Hotărârea Guvernului din 03.06.2002, acestea nu modifică structura de fond a cheltuielilor bugetare, iar micşorarea ponderii veniturilor totale şi a cheltuielilor publice în PIB arată inexistenţa bazei reale de producţie şi continuarea procesului de distribuire a sărăciei. De asemenea, nu s-au întreprins măsurile necesare pentru stimularea proceselor investiţionale în vederea relansării activităţii economice. Mai mult, se asistă cu pasivitate la un

69 proces deosebit de îngrijorător: consumul agregat depăşeşte, în mod sistematic, producţia agregată. Menţinerea echilibrului macroeconomic cu orice preţ, ignorând acele laturi ale politicii financiare, care să stimuleze procesul investiţional, înseamnă a nu ţine cont de cerinţa actuală fundamentală de relansare a dezvoltării economice. După părerea autorilor, trebuie aplicată teoria economică, conform căreia în perioada de criză este preferabilă o creştere a cheltuielilor bugetare, care să aibă drept obiectiv - relansarea activităţii economice (cheltuieli de infrastructură, obiective de interes naţional) ce contribuie la creşterea gradului de ocupare a forţei de muncă. Concepţia potrivit căreia statul trebuie să cheltuiască numai atât cât se poate strânge din veniturile bugetare şi, eventual, să se încadreze în deficitul bugetar de 3%, s-a dovedit a nu fi realistă, datorită faptului că la nivelul statului există unele cheltuieli ce trebuie efectuate indiferent de nivelul veniturilor. Altfel spus, echilibrul financiar public absolut nu numai că ar fi imposibil de realizat, ci şi ineficient din punct de vedere al dezvoltării economice a ţării noastre în etapa actuală, aşa cum s-ar dovedi ineficient şi pentru o întreprindere de a avea profit egal cu zero. Totodată, nu considerăm că politica „deficitului bugetar generator de prosperitate” ar fi mult mai realistă. Drept urmare a celor prezentate, în opinia autorilor, este mai uzuală aplicarea modelelor economice în cadrul fundamentării deciziilor politicii bugetare, care permit, prin caracterul lor flexibil, ajustarea la timp a politicii promovate de guvern, astfel încât să nu se ajungă în situaţia în care să se adopte decizii cu efecte pozitive pe termen scurt, dar extrem de nefavorabile pe termen mediu şi lung. Având în vedere cele prezentate, precum şi realitatea deficitului bugetar înregistrat în Republica Moldova începând cu anul 1991, considerăm necesară o trecere în revistă a principalelor motive ale perpetuării acestei stări: - incapacitatea industriei de a se restructura şi adapta rapid la cerinţele pieţei, în care concurenţa internă, şi nu numai cea de pe pieţele externe, joacă un rol important; - lipsa unei politici de triere a importurilor, de ierarhizare a acestora în funcţie de necesităţile economiei noastre, de performanţă a produselor importate şi a calităţii lor, combinată cu o politică mai activă privind creşterea volumului şi a calităţii exporturilor; - incapacitatea de a promova o politică agrară eficientă, determinată de divizarea exagerată a proprietăţii asupra terenurilor agricole coroborată cu lipsa unei reale stimulări a producătorilor agricoli, care să permită statului evitarea importurilor nejustificate; - incoerenţa politicii fiscale, care a permis apariţia şi dezvoltarea evaziunii fiscale până la atingerea unor cote impresionante; de asemenea, numeroase facilităţi de natură fiscală au creat reale posibilităţi de eludare a legii, ale căror efect unic a fost acela de a diminua în mod constant veniturile fiscale;

70 - schimbările operate mult mai frecvent în sistemul de aşezare şi percepere, precum şi apariţia „peste noapte” a noilor impozite sau eliminarea complet neaşteptată şi rapidă a unor facilităţi fiscale, oferite cu puţin timp înainte. Ca urmare, nici după trecerea a 14 ani de tranziţie, PIB n-a atins nivelul realizat în 1991. Dezechilibrele structurale ale economiei naţionale şi cele existente pe piaţa bunurilor, serviciilor, forţei de muncă etc., precum şi politica financiară promovată de diferite guverne, fără existenţa unei strategii coerente de dezvoltare, au generat dezechilibrul sferei finanţelor publice. La rândul său, dezechilibrul finanţelor publice a influenţat celelalte dezechilibre interne, atât prin incapacitatea statului de a finanţa cheltuielile indispensabile funcţionării instituţiilor publice, asigurării protecţiei sociale, achitării serviciului datoriei publice, cât şi prin creşterea poverii fiscale peste limita capacităţii de plată a persoanelor fizice şi juridice. Criza bugetară are o regulă importantă, care, practic, nu prezintă excepţii: în perioada trecerii la economia de piaţă, ţările care nu au fost în stare să efectueze măsuri decisive („shock therapy”) privind liberalizarea şi restructurarea economiei, lichidarea subsidiilor şi subvenţiilor pentru unele ramuri, reorganizarea întreprinderilor ineficiente, perfecţionarea rapidă a sistemului şi a controlului fiscal, reformele sociale – înregistrează o tendinţă de scădere rapidă a veniturilor bugetare în condiţiile gradului neschimbat sau în creştere al „poverii bugetare”. În aceste ţări, populaţia pierde încrederea faţă de sistemul monetar, scade cererea pentru monedă şi disciplina fiscală. De asemenea, pot fi stabilite implicaţiile fluctuaţiilor ciclice înregistrate în dinamica sistemului economic al ţării noastre. Astfel, în baza figurilor 2.1 şi 2.2 (anexa 6) şi a tabelului 2.1.2 (anexa 5), putem observa prezenţa unui ciclu major, caracterizat prin oscilaţii largi în activitatea de afaceri, având periodicitatea aproximativ 10 ani.71 În Republica Moldova, acest ciclu s-a înscris într-o perioadă mai lungă de timp (1990-2002), în care s-au produs schimbări structurale majore, finilizând trecerea de la sistemul centralizat la cel al pieţei libere. Totodată, în cadrul acestui ciclu, s-au înregistrat anumite cicluri minore, ce pot fi definitivate de momentele temporare ale recesiunii economiei naţionale: 1990-1994; 1995-1997; 1998-2001. Din cele expuse, rezultă apropierea unei noi crize economice de proporţii, care, după părerea autorilor, va fi determinată de ineficienţa procesului de restructurare a întreprinderilor şi, deci, de absenţa unei îmbunătăţiri reale în ramurile productive, absenţa condiţiilor favorabile pentru realizarea investiţiilor, precum şi de ineficienţa politicii bugetar-fiscale, adică inexistenţa reformei în structura cheltuielilor publice (ceea ce poate agrava sfera socială), povara datoriei publice şi imposibilitatea contractării sau atragerii unor noi capitaluri. 71

Caracota D. „Previziune economică: elemente de macroeconomie”. - Bucureşti: Ed. Didactică şi Pedagogică, 1997. p.73.

71 E necesar să subliniem faptul că economiile de piaţă, în mod periodic, sunt supuse unor tulburări de proporţii mai mari sau mai mici datorită acumulării treptate a unor dezechilibre şi tensiuni în cadrul sistemului economic, manifestate prin penurie de resurse, subutilizarea forţei de muncă şi a capitalului, prin inflaţie, dezechilibru al balanţei de plăţi, stagnare economică. Este vorba de recesiunile economice cu caracter periodic determinate de efectele globale ale imperfecţiunii structurii şi a mecanismelor de piaţă.72 Înlăturarea imperfecţiunilor se realizează prin adoptarea unei politici macroeconomice având ca obiectiv stabilizarea sau restaurarea echilibrului dintre cererea şi oferta agregată, utilizând, în acest scop, instrumentele politicii fiscale şi monetare: schimbarea volumului cheltuielilor publice, modificarea ratei dobânzilor, ajustarea taxelor şi tarifelor, reglarea dinamicii salariilor. Însă, dezechilibrul structural al sistemului economic din Republica Moldova este mult mai complex şi necesită reformări fundamentale şi, în special, în sfera finanţelor publice. Potrivit celor sus-indicate, starea de dezechilibru din sfera finanţelor publice constituie un fenomen profund negativ nu atât prin dimensiunea deficitului financiar public şi prin cronicizarea acestuia, cât mai ales prin complexitatea factorilor care l-au generat şi îl perturbă. Dat fiind faptul că deficitul financiar public reprezintă una din formele de manifestare a dezechilibrului general economic, revenirea la starea de echilibru în domeniul finanţelor publice este condiţionată de stabilizarea macroeconomică, adică de restabilirea echilibrului dintre cererea şi oferta de bunuri materiale şi servicii, de resorbţia celei mai mari părţi a forţei de muncă disponibile pe piaţa muncii, de asigurarea stabilităţii monetare, de echilibrarea contului curent al balanţei de plăţi, de încetarea situaţiei prezente a economiei, caracterizate prin faptul că, în Republica Moldova, se consumă mai mult decât se produce. De regulă, politica de macrostabilizare, axată pe o economie nominală, îşi poate atinge scopul şi pe termen mediu sau lung, numai dacă este însoţită de acţiuni guvernamentale pe planul economiei reale, prin crearea condiţiilor necesare de demarare şi susţinere a creşterii economice, prin politici investiţionale şi ajustări structurale în cadrul economiei sectoriale.73 Până când nu se va efectua reforma bugetar-fiscală reală, care are în vedere creşterea veniturilor bugetare printr-o transparenţă şi echitate a sistemului fiscal, optimizarea structurii cheltuielilor bugetare şi utilizarea mai eficientă a resurselor publice, nu putem vorbi de stabilitate şi creştere economică, iar crizele financiare, urmate de efectele în lanţ, se vor repeta.

72

Iancu A. „Politică şi economie. Repere ale unui sistem economic performant”. – Bucureşti: Ed. Expert, 2000. p.69. 73 Brown C.V., Jackson P.M. “Public Sector Economics”. – Oxford: Basil Blackwell, 1990. - p. 50.

72 2.2. Implicaţiile politicii bugetar-fiscale asupra evoluţiei echilibrului financiar public în Republica Moldova În cadrul principalelor politici economice ale ţărilor în curs de tranziţie, în vederea asigurării stabilizării şi creşterii economice, o importanţă primordială îi revine politicii bugetarfiscale. Prin intermediul bugetului, se acumulează şi se repartizează resursele financiare ale statului, iar instrumentele politicii bugetar-fiscale permit realizarea gestiunii macroeconomice eficiente şi asigurarea echilibrului economic şi financiar. În promovarea strategiei de dezvoltare a ţării noastre, trebuie să ţinem cont că potenţialul bugetar-fiscal este determinat de potenţialul economic al ei. Însă, deseori, sistemului bugetarfiscal i se atribuie rolul definitoriu în problema ameliorării substanţiale a situaţiei economice, fiind neglijat faptul că combaterea crizei e un fenomen mult mai complex, care necesită o combinaţie de măsuri fiscale, monetare, politice, sociale, ecologice.74 Redresarea situaţiei economice, apelându-se cu prioritate la politica bugetar-fiscală, are anumite limite funcţionale şi urmăreşte dezvoltarea, în termene reduşe, a agenţilor economici. Politicile implementate pentru realizarea unei strategii macroeconomice trebuie să se situeze într-o perspectivă de lungă durată, evitându-se modificările frecvente. Fluctuaţiile brutale constituie şocuri pe ansamblul economiei, crescând incertitudinea, neîncrederea, încetinirea proceselor investiţionale etc. De aceea, în utilizarea combinată a diferitelor modalităţi de intervenţie, este esenţială luarea în considerare a factorului timp. În prezent, politica de creştere economică se bazează pe asanarea bugetară pe termen mediu, precum şi pe coordonarea permanentă între politica bugetară şi politica monetară, în condiţiile compatibilităţii tuturor politicilor economice. În acest context, rolul politicii bugetar-fiscale constă în acceptarea sau respingerea dezechilibrelor bugetare. Astfel, este necesară evaluarea şi aprecierea resurselor financiare potenţiale prin realizarea analizei veniturilor bugetare, a presiunii fiscale, determinarea factorilor de influenţă şi a efectelor acestora. În situaţia actuală a structurii sistemului bugetar al Republicii Moldova, ca parte integrantă a sistemului de finanţe publice, verigile de gestiune a resurselor financiare publice, la care se mobilizează veniturile, sunt: bugetul de stat, bugetele locale (ale unităţilor administrativteritoriale), bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile extrabugetare, fondul asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.75 Acest sistem unitar şi corelat de fonduri evidenţiază fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale şi nefiscale şi de repartizare a acestora pe

74

Casian A., Petroia A. „Tranziţia: retrospective şi perspective”. Politica bugetar-fiscală. – Chişinău: Ed. GUNIVAS, 2002. - p. 160. 75 Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr. 847-XIII din 24 mai 1996, art.2.

73 destinaţii, în conformitate cu nevoile sociale şi cu obiectivele de politică financiară la nivel macroeconomic. Relaţiile financiare de constituire a fondurilor bugetare menţionate se desfăşoară între stat, pe de o parte, şi agenţii economici, instituţiile publice şi private, precum şi populaţie, pe de altă parte. Rezultatul substanţial al acestor relaţii se materializează în formarea veniturilor bugetare, care se diferenţiază între ele, în funcţie de bugetul în favoarea căruia au fost instituite. Pornind de la aceste considerente, credem că analiza veniturilor bugetare are o importanţă deosebită în evidenţierea unor resurse financiare potenţiale, definitivarea strategiei pe termen mediu şi lung, precum şi în trasarea principalelor direcţii pe termen scurt. Opţiunea pentru o anumită repartizare a veniturilor şi cheltuielilor între verigile sistemului bugetar are o conotaţie politică. Ea reflectă modul de repartizare a atribuţiilor între autorităţile publice situate la diferite eşantioane, precum şi raporturile de dependenţă sau independenţă existente între organele administrative centrale şi locale în plan financiar. Privită din acest punct de vedere, structura bugetului public naţional în dinamică este prezentată în tabelul 2.2.2 (anexa 8). Analiza datelor prezentate confirmă faptul că descentralizarea activităţii bugetare şi asigurarea unei autonomii locale rămân o problemă deschisă. În raporturile cu finanţele locale, se păstrează un grad înalt de centralizare atât în formarea veniturilor, cât şi în alocarea cheltuielilor. Astfel, ponderea resurselor publice formate la nivelul bugetelor locale a cunoscut o descreştere substanţială de la 33,7% în 1995 la 18,1% în 2000, urmată de o creştere cu cinci puncte procentuale şi o evoluţie stabilă timp de doi ani, consecutiv, la nivelul de 24% în PIB, după care s-a produs o reducere până la 18,2% în 2004. Reducerea bazei financiare a organelor de administraţie locală nu permite finanţarea corespunzătoare a cheltuielilor pentru realizarea programelor economice, sociale şi administrative pe plan local. În ceea ce priveşte veniturile altei verigi a sistemului bugetar, Bugetul Asigurărilor Sociale de Stat, acestea constituie, în medie, 20,9% în totalul veniturilor bugetare. Veniturile BASS sunt formate din cotele de asigurare socială obligatorie, constituind 80,8%, şi anual sunt suplimentate cu transferuri de la buget, care, în ultimii 8 ani, au constituit circa 18,1%. Totodată, veniturile din activitatea antreprenorială, din dobânzi la depozite bancare şi din plasarea mijloacelor bugetare în hârtii de valoare de stat constituie aproximativ 1% din totalul veniturilor acestui buget. De asemenea, datele din tabel scot în evidenţă volumul tot mai crescut al fondurilor extrabugetare, ceea ce determină amploarea fenomenului de debugetizare a anumitor cheltuieli publice, ce vine în contradicţie cu principiul unităţii bugetare şi îngreunează controlul financiar. De la patru fonduri extrabugetare, care existau până în 2000 şi care, în perioada 1997-1999, au fost incluse în resursele extrabugetare totale, s-a ajuns la 10 fonduri în 2003. În acest an,

74 fondurile extrabugetare, împreună cu resursele extrabugetare ale instituţiilor finanţate de la bugetul de stat, au înregistrat cea mai înaltă pondere de 3,5% din PIB. Întrucât încasările şi plăţile din aceste fonduri sunt derulate prin conturile trezoreriei, s-a creat posibilitatea utilizării unei metode specifice de consolidare a bugetului de stat, deficitul de resurse fiind parţial acoperit de soldul favorabil al majorităţii fondurilor extrabugetare. În acelaşi timp, la nivelul central, s-a înregistrat creşterea ponderii veniturilor de la 44,2% la 59,3% în anul 2000, urmând o evoluţie descrescătoare până la 47% în 2002 şi stabilindu-se la 50% în 2004. Această fluctuaţie în structura bugetului consolidat a fost determinată de procesul de organizare administrativ-teritorială, care, în perioada 1999-2000, a suferit prima delimitare importantă pe judeţe, iar odată cu schimbarea puterii politice urmează reorganizarea şi revenirea la vechiul sistem. Consecinţele economice şi sociale, pe care le determină politica bugetar-fiscală, sunt dependente de amploarea procesului de distribuire-redistribuire a produsului intern brut. Deci, este necesară prezentarea imaginii pe care bugetul naţional o oferă asupra proporţiei de redistribuire a produsului intern brut (tabelul 2.2.1, anexa 7).

Astfel, în ultimul deceniu,

veniturile totale ale sistemului bugetar au variat între 22,8% şi 40,4% din produsul intern brut (ponderea veniturilor fiscale în PIB este, în medie, de 33,8%), partea covârşitoare a acestora fiind mobilizată prin metode fiscale, constituind, în medie, 80%. Un asemenea grad de redistribuire a PIB, prin intermediul bugetului public naţional, situează Republica Moldova la limita inferioară, comparativ cu ţările dezvoltate, unde impozitele agregate au reprezentat între 40-50% din PIB. Mărimea veniturilor bugetare depinde de gradul de dezvoltare al activităţilor economicosociale generatoare de venituri, de nivelul presiunii fiscale individuale şi globale, de volumul produsului intern brut şi de structura acestuia (proporţia dintre fondul creşterii brute de capital şi fondul de consum), de nivelul cheltuielilor publice şi de amploarea proceselor de repartiţie primară şi secundară a PIB prin intermediul bugetului de stat, de posibilităţile valorificării de către stat a unor bunuri ce-i aparţin. Totodată, creşterea reală a volumului veniturilor bugetare conduce la amplificarea cheltuielilor publice, iar evoluţia corelativă a resurselor şi utilizărilor bugetare este determinată de o multitudine de factori economici, politici, militari, sociali, demografici, monetari şi de natură financiară. Revenind la concluziile paragrafului precedent şi la analiza tabelului 2.2.2, este evident faptul că, în condiţiile adâncirii crizei economice, volumul veniturilor bugetare scade vertiginos. Astfel, referindu-ne la perioadele de criză, se observă că ponderea veniturilor bugetare în PIB din 1991-1993 s-a diminuat cu circa 10%; în 1995-1996 scade cu 4%; în perioada 1997-1999 scăderea constituie circa 7%, în timp ce nivelul cheltuielilor publice înregistrează fluctuaţii

75 „haotice”, ceea ce a condus, în final, la creşterea deficitului bugetar şi prin efectul „în lanţ” - la agravarea situaţiilor de criză. Pornind de la structura sistemului bugetar al Republicii Moldova, este evident rolul şi importanţa bugetului consolidat al ţării, care include bugetul de stat şi bugetele locale şi care, împreună, asigură partea covârşitoare a resurselor financiare (în medie, 74% din veniturile totale ale bugetului public naţional). În cadrul urmăririi evoluţiei veniturilor acestui buget, în vederea identificării tuturor factorilor de influenţă asupra mărimii, structurii şi a implicaţiilor lor, este necesară, în primul rând, analiza bazei legislative şi a măsurilor întreprinse de către puterea executivă. Astfel, influenţa factorului legislativ asupra mărimii resurselor financiare publice poate fi divizată în câteva etape determinante. Prima etapă este caracterizată de crearea cadrului legislativ pentru acumularea resurselor financiare necesare activităţii statului, asigurării realizării politicii sociale, stimulării activităţii de investire şi curente a agenţilor economici, şi începe, în anul 1991, prin instituirea unor noi impozite şi taxe, dintre care mai importante sunt introducerea de la 01.01.1992 a TVA şi accizelor la anumite produse. În 1992, reforma continuă cu liberalizarea preţurilor şi a tarifelor, concomitent cu elaborarea principiilor de bază ale sistemului impozitării prin adoptarea Legii “Cu privire la bazele sistemului fiscal” (noiembrie, 1992) şi definirea Conceptului cu privire la reforma fiscală, în care au fost determinate principiile de bază ale impozitării, lista impozitelor stabilite pe teritoriul Republicii Moldova, drepturile şi responsabilitatea contribuabililor şi ale organelor fiscale, înlesnirile şi facilităţile fiscale. Pentru executarea Legii date, au fost adoptate un şir de legi: cu privire la impozitul pe beneficiul întreprinderilor, cu privire la taxa de stat, cu privire la impozitul pe veniturile persoanelor fizice şi impozitul funciar. În anul 1993, fundamentarea bazei legislative continuă prin Decretul Preşedintelui fiind introduse următoarele impozite: impozitul asupra bunurilor imobiliare, pe venitul băncilor şi din activitatea de asigurare, tarifele vamale, accizele la unele mărfuri. Prin politica bugetar-fiscală, din perioada 1991-1993, s-a urmărit mobilizarea resurselor în volumul prognozat, restructurarea compartimentelor bugetare, excluderea subvenţiilor pentru anumite produse şi limitarea sumelor alocaţiilor pentru bugetele locale. Deşi această perioadă se caracterizează prin gradul scăzut al echităţii, neutralităţii şi eficienţei, totuşi, sistemul fiscal începe procesul complex de adaptare la cadrul economiei de piaţă. Etapa a doua urmăreşte perfecţionarea sistemului fiscal, astfel încât, în 1994, au fost adoptate 15 legi privind sistemul fiscal şi 6 decrete ale Preşedintelui privind impozitele şi taxele, orientate nu numai asupra intensificării funcţiilor fiscale, ci şi asupra susţinerii şi stimulării producerii. Astfel, în scopul protecţiei întreprinderilor mici, a fost adoptată Legea cu privire la susţinerea şi protecţia micului business, în conformitate cu care agenţii micului business, care se

76 ocupă de producţia şi prestarea serviciilor, sunt scutiţi de plata impozitului pe beneficiu, de la începutul activităţii, pe un anumit termen. În vederea stimulării activităţii de producţie, au fost scutite de TVA şi impozitul pe bunurile imobiliare întreprinderile de panificaţie; de impozitul pe bunurile imobiliare, funciar şi rutier – întreprinderile complexului energetic; în scopul reducerii stocurilor de producţie finită, au fost micşorate cu 50% cotele accizelor. În plus, s-a recurs la anularea datoriilor întreprinderilor agricole, iar la 31 agenţi economici ale Ministerului Industriei şi Ministerului Agriculturii li s-au acordat vacanţe fiscale. De asemenea, în anul 1995, se introduce cota unică a impozitului pe profit pentru agenţii economici de 32%, precum şi unele modificări în modul de calcul al impozitului funciar, se reglementează importurile şi exporturile cu ţările CSI, sunt adoptate Legea privind accizele şi Legea cu privire la impozitarea beneficiului băncilor şi a altor instituţii de credit, iar implementarea procedurilor de restructurare creează condiţii pentru onorarea plăţilor curente ale agenţilor economici. Printre principalele obiective-ţintă ale politicii bugetar-fiscale, au fost stabilite reducerea deficitului bugetar şi perfecţionarea sistemului de impunere. Însă, absenţa unei corelaţii strategice între politicile economice adoptate, gestiunea ineficientă a resurselor bugetare, modificările repetate în legislaţia fiscală şi dezechilibrele structurale au contribuit la destabilizarea stării economiei naţionale. A treia etapă este cea mai importantă, deoarece, acţiunile legislative sunt orientate spre consolidarea finanţelor publice, încurajarea activităţii economice şi a sferei sociale şi au drept obiective atingerea unui nivel de venituri suficient pentru asigurarea funcţionării normale a statului, crearea condiţiilor de activitate echitabile pentru toţi agenţii economici, încasarea stabilă a veniturilor la buget, îmbunătăţirea climatului de business, simplificarea sistemului de impozitare şi gestionare a veniturilor. În acest sens, consolidarea sistemului şi mecanismului bugetar-fiscal începe, în anul 1996, prin adoptarea Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar în Republica Moldova şi a Clasificaţiei bugetare, concomitent cu o serie de legi destinate reformei structurale a economiei, urmate de adoptarea, în anul 1997, a titlurilor I-III ale Codului Fiscal, Standardelor Naţionale de Contabilitate şi a Hotărîrii Guvernului cu privire la sarcinile Trezoreriei de Stat. Evoluţia imediat următoare a veniturilor bugetare a fost afectată de criza financiară regională din 1998, care a condiţionat un nou declin al sectorului real. Deşi se înregistrează scăderea ponderii veniturilor bugetare în PIB, implementarea consecutivă şi fermă a politicii bugetar-fiscale, precum şi efectuarea cheltuielilor publice în anumite limite, au condus chiar la diminuarea deficitului bugetar şi atenuarea factorilor de influenţă negativă. Obiectivele politicii bugetar-fiscale, în perioada 1998-2000, au fost orientate spre stimularea activităţii agenţilor

77 economici, accelerarea reformelor structurale, susţinerea micului business şi asigurarea condiţiilor favorabile în domeniul investiţiilor. În scopul realizării acestor obiective, precum şi pentru îmbunătăţirea administrării fiscale, au fost întreprinse următoarele măsuri: • trecerea la un regim de taxare cu TVA unic cu toate ţările-parteneri comerciali, care simplifică administrarea acestui impozit; • menţinerea unui regim comercial liberalizat, cu aplicarea unor cote reduse la tariful vamal; • reducerea cotelor fiscale pentru persoanele juridice în mărime de la 32% la 28% din venitul impozabil, iar pentru persoanele fizice – de la 15;20 şi 32% la 10;15 şi 28%; • stimularea producătorilor, care plasează veniturile obţinute de la desfăşurarea activităţii în dezvoltarea producţiei, reutilarea şi renovarea tehnică, pentru crearea locurilor de muncă noi; • anularea datoriilor istorice faţă de buget, ca urmare a executării Legii privind restructurarea întreprinderilor agricole, nr.392-XIV din 13 mai 1999 şi a Hotărârii Guvernului nr. 340 din 26 aprilie 1999 „Cu privire la măsurile urgente de restructurare şi redresare financiară a întreprinderilor industriale”, ponderea restanţelor diminuându-se cu 15,4% (tabelul 2.2.5, anexa 10); • crearea Direcţiei de Urmărire şi Controlul Contribuabililor Mari în cadrul Inspectoratului Fiscal Principal de Stat; • limitarea încasărilor de venituri la buget prin intermediul compensărilor reciproce, astfel, în 1999, ponderea lor s-a redus la 10% din totalul veniturilor bugetare (tabelul 2.2.5, anexa 10). În dependenţă de baza legislativă, de funcţiile asumate de guvern şi tendinţa socială a politicii promovate, de-a lungul ultimului deceniu, în structura resurselor financiare publice, s-au înregistrat numeroase modificări. Privite din punct de vedere al conţinutului economic şi în funcţie de natura lor, se poate constata că ponderea covârşitoare în formarea bugetului consolidat deţin veniturile fiscale (tabelul 2.2.4, anexa 9). Pe parcursul celor 14 ani, veniturile fiscale au reprezentat, în medie, 76,6%, veniturile nefiscale -14,8% şi alte venituri – 8,5%. În ceea ce priveşte structura veniturilor fiscale, în ţara noastră, se pronunţă tendinţa de scădere a ponderii impozitelor directe şi de creştere a celor indirecte. Astfel, datele figurii 2.3 arată că, într-o primă etapă a tranziţiei, volumul impozitelor directe înregistra o tendinţă de creştere urmată, în anul 1994, chiar de o schimbare a proporţiei în favoarea acestora (impozitele directe – 38,8% şi cele indirecte – 31,5%). Însă, începând cu 1995, urmează scăderea semnificativă a ponderii impozitelor directe până la 17,8% în 1999, fiind cel mai scăzut nivel înregistrat, concomitent cu creşterea vertiginoasă a celor indirecte, ponderea cărora atinge în 1998 nivelul de 59,1%.

64,4

62,8

59,5

55,8

52

50,2

43,7

21,9

21,1

2001

2002

2003

24,3

20,6

17,7

19,9

20

18,7

23,2

34,2

1992

35,2 40,9

32,3

1991

38,8 31,5

31

40 30

40,9 43,8

57,4 41,3

60 50

59,1

70

54,3

%

78

10 0

ani

1993

1994

1995 1996 1997 impozite directe

1998 1999 2000 impozite indirecte

2004

Figura 2.3 Ponderea impozitelor directe şi indirecte în totalul veniturilor bugetului consolidat al Republicii Moldova, în anii 1991-2004 Sursa: Realizată în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova, anii 1994-2004.

În perioada imediat următoare, după oscilaţiile nesemnificative ale mărimii impozitelor directe şi indirecte, la sfârşitul anului 2004, s-a înregistrat cel mai mare nivel al volumului impozitelor indirecte de 64,4%. Această tendinţă a formării veniturilor bugetare pe seama impozitelor indirecte este caracteristică tuturor ţărilor aflate în tranziţie, cât şi a celor în curs de dezvoltare. Analizând structura impozitelor indirecte (tabelul 2.2.4., anexa 9 şi figura 2.4.), se pot evidenţia următoarele: - TVA ocupă un loc important în formarea veniturilor bugetare, constituind circa 62,8% din totalul impozitelor indirecte sau 33,4% din totalul veniturilor bugetului consolidat; oscilaţiile intervenite pe parcursul perioadei analizate se explică prin schimbările legislative, influenţa factorilor de conjunctură şi prin ponderea înaltă a restanţelor la plata TVA; -

accizele deţin o pondere medie de 29% în totalul impozitelor indirecte sau 13,8% în

volumul total al veniturilor bugetului consolidat, evoluţie fluctuantă se datorează, în special, modificărilor legislative privind cotele (atât de la an la an, cât şi în decursul fiecărui an). În ultimii ani, se constată un trend descrescător, ponderea acestor venituri în totalul impozitelor indirecte micşorându-se de la 29,4% în 2000 la 18,7% în anul 2004; -

încasările veniturilor din activitatea economică externă sunt influenţate de politica

economică externă promovată, de stabilitatea cursului de schimb şi de situaţia existentă în comerţul exterior. Schimbările în această activitate determină oscilaţiile colectărilor la buget ale taxelor vamale şi ale celor consulare, care reprezintă circa 8,8% în totalul impozitelor indirecte.

%

79 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1992

1993

1994

1995

1996

T VA

1997

Accize

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

anii

venituri din activitatea economică externă

Figura 2.4 Dinamica principalelor categorii de impozite în totalul veniturilor indirecte ale bugetului consolidat, în anii 1992-2004 Sursa: Datele Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova, anii 1994-2004.

Urmărind ponderile principalelor categorii de impozite directe în totalul acestora (tabelul 2.2.4., anexa 9 şi figura 2.5.), se observă tendinţa descrescătoare a ponderii impozitului pe veniturile persoanelor juridice, care, de la 79,7% în 1991, a scăzut cu 40,2%, înregistrând în 2001 doar 39,5%. Pe lângă aceasta, eforturile guvernanţilor sunt orientate spre mărirea acestora printr-o politică de reducere constantă a cotelor acestui impozit. Astfel, asistăm la scăderea cotei impozitului, începând cu anul 1999, până la 28%, după care urmează stabilirea cotei de 25% în 2002, de 22% în 2003, de 20% în 2004 şi 18% în 2005. Reducerea treptată a cotelor impozitului pe venit nu s-a reflectat în majorarea încasărilor bugetare, creşterea înregistrată în perioada 1999-2004 fiind nesemnificativă, de 4,7%. Această tendinţă are la bază mai mulţi factori, dintre care cei mai importanţi sunt: -

scăderea semnificativă a ponderii cu 16,9%, în 1995, se datorează schimbărilor

intervenite în sistemul fiscal prin stabilirea cotei unice la acest impozit de 32%, prin modificările la impunerea beneficiilor băncilor şi ale altor instituţii financiare; -

o altă scădere de 14,8% se înregistrează în 1997 şi se datorează, în special, intrării în

vigoare a legilor privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, falimentul şi restructurarea întreprinderilor; -

evaziunea fiscală de proporţii;

-

intrarea în vigoare a Codului Fiscal şi modificările ce survin în aplicare în fiecare an, cât

şi în cursul anului. Ponderea impozitului pe venitul persoanelor fizice în totalul impozitelor directe a urmat un trend pozitiv de la 20,3% în 1991 la 43,7% în 2004, înregistrând, în anumite perioade, niveluri mai scăzute, ca rezultat fie al modificărilor la modul de calcul, fie al influenţei conjuncturii economice.

%

80 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

impozit pe beneficiu/venit impozit funciar

1999

2000

2001

2002

2003

2004

anii

impozit pe venitul per.fizice impozit pe bunuri imobiliare

Figura 2.5 Dinamica principalelor categorii de impozite în totalul veniturilor directe ale bugetului consolidat, în perioada 1991-2003 Sursa: Datele Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova, anii 1994-2004.

Dintre persoanele fizice, cea mai mare parte a poverii o suportă persoanele cu venituri medii obţinute sub formă de salariu. Persoanele cu venituri mari au la dispoziţie şi mai multe metode de eschivare, inclusiv cele legale. În cazul acestui impozit, reducerea cotelor impunerii veniturilor a condus la creşteri nesemnificative ale volumului veniturilor bugetului consolidat. Evoluţia impozitului funciar prezintă o creştere constantă, începând cu 1995, când au fost adoptate unele modificări privind modul de calcul, până în anul 2000, când ponderea în totalul impozitelor directe a atins nivelul de 22%. Ponderea cea mai redusă în totalul impozitelor directe revine impozitului pe bunurile imobiliare, baza impozabilă în cazul unor bunuri fiind de 100 de ori mai mică decât baza reală. Tendinţa actuală de formare a veniturilor bugetare, pe seama impozitelor indirecte, nu poate fi pozitivă pentru ţara noastră, întrucât afectează direct populaţia cea mai vulnerabilă. Fenomenul creşterii ponderii impozitelor indirecte ar trebui să reprezinte un semnal de alarmă pentru analiştii politicii fiscale, deoarece demonstrează incapacitatea economiei de a susţine actualul sistem de impozitare directă, motiv pentru care statul apelează tot mai mult la impozitele indirecte, impactul cărora este dificil de identificat de către populaţie. Astfel, după părerea autorilor, sistemul fiscal al Republicii Moldova nu este neutru în raport cu contribuabilii care se află în situaţii economice egale. Opţiunea guvernului în favoarea acestor impozite se justifică prin faptul că contribuabilii consideră achitarea lor drept plată pentru produse, că este mai dificilă evaziunea fiscală, creşte indicele colectării concomitent cu micşorarea cheltuielilor legate de administrarea acestor impozite, de lipsa efectelor stimulative. Problemele din sfera finanţelor publice se acutizează din ce în ce mai mult: un anumit număr de întreprinderi suportă o povară tot mai mare şi, în acelaşi timp, sistemul bugetar nu poate să

81 asigure un volum minim necesar de resurse financiare. Or, povara fiscală suportată de către plătitorii disciplinaţi corespunde standardelor ţărilor dezvoltate, însă sistemul fiscal al ţării noastre presupune şi un nivel înalt al intervenţiei fiscale. Întreprinderile obţin micşorarea nivelului efectiv al impunerii prin acumularea obligaţiilor faţă de buget. Ca urmare, o mare parte dintre agenţii economici plăteşte impozite mici sau deloc, fie datorită scutirilor importante, fie ţinerii contabilităţii duble, fie a altor forme de evaziune. Strategia realizării reformei fiscale a asigurat efectuarea stabilităţii macroeconomice, însă cu preţul apariţiei unor fenomene negative. Tendinţa reducerii veniturilor bugetare s-a materializat în adâncirea crizei bugetare, iar creşterea datoriei publice a determinat o dependenţă mai mare a economiei Republicii Moldova de conjunctura pieţelor financiare mondiale şi de preferinţele creditorilor externi. Evoluţia din ultimii ani, aparent constantă, a indicatorilor bugetari arată apropierea unei noi crize în sistemul bugetar, determinate, în principal, de lipsa reformelor de fond privind impunerea activităţii agenţilor economici şi a persoanelor fizice, care va periclita o serie de dezechilibre structurale. În ceea ce priveşte politica din domeniul veniturilor fiscale, după părerea autorilor, creşterea gradului de neutralitate şi egalitate al sistemului fiscal poate conduce la mărirea indicatorului eficienţei bugetare, concomitent cu micşorarea presiunii fiscale asupra contribuabililor corecţi. În acest sens, direcţiile propuse de către autori sunt axate pe micşorarea nivelului mediu al impunerii, creşterea concurenţei întreprinderilor autohtone, simplificarea sistemului fiscal, micşorarea posibilităţilor de eschivare de la plată a impozitelor şi taxelor. Însă, toate aceste măsuri vor fi benefice ţării noastre doar în condiţiile restructurării întregului sistem financiar public, concomitent cu dezvoltarea efectivă a sectorului productiv. În context naţional, armonizarea vieţii economice şi sociale, înlăturarea unor disfuncţionalităţi ale pieţei, presupun o serie de opţiuni publice care stau la baza unor decizii publice şi care conferă statului rolul de cel mai important decident public. Pentru realizarea practică a deciziilor publice, statul utilizează resursele financiare mobilizate de la agenţii economici şi cetăţenii lui, adică ocazionează anumite costuri financiare, cunoscute drept cheltuieli publice. Astfel, cheltuielile publice reflectă opţiunile politice ale statului şi reprezintă costurile realizării politicilor publice.76 Conceptul de cheltuieli publice este legat indisolubil de conceptul de sector public, care poate fi privit ca sector ce reflectă tranziţii bugetare, întreprinderi publice, reglementare publică etc.77 Toate aceste politici sunt semnificative în privinţa volumului de cheltuieli şi sunt menite să acopere nevoi de interes general, precum educaţia, sănătatea, ordinea publică şi apărarea naţională etc. 76

Hoanţă N. „Economie şi finanţe publice”. – Bucureşti: Ed. Polirom, 2000.- p.131. Musgrave R.A., Musgrave P.B. „Public Finance in Theory and Practice”.- New York: McGraw-Hill Book Company, 1984.- p.133.

77

82 Indiferent de natura lor, cheltuielile publice se caracterizează prin anumite particularităţi comune, care se referă la: îndeplinirea unor preferinţe colective, în baza opţiunilor societăţii; direcţionarea resurselor publice spre finanţarea producţiei de bunuri şi servicii publice, cât şi spre redistribuirea veniturilor în societate prin transferuri; profitul sau beneficiul final al serviciilor realizate de către stat este greu de evaluat; beneficiarii bunurilor şi serviciilor publice neputând efectua legătura directă dintre contribuţia lor la aceste cheltuieli şi beneficiile obţinute etc. Mărimea cheltuielilor publice depinde de mai mulţi factori, cei mai importanţi fiind: potenţialul economic al ţării, înclinaţia populaţiei spre consumul de bunuri şi servicii publice, situaţia politică etc. La rândul său, mărimea cheltuielilor publice exercită o influenţă directă şi indirectă asupra gradului general de dezvoltare al ţării, asupra siguranţei politice, economice şi sociale, precum şi asupra posibilităţilor de colectare a resurselor financiare publice necesare în viitor. Pentru a identifica rolul şi modul concret în care se materializează cheltuielile bugetare, este necesară clasificarea acestora, ceea ce reflectă modul în care sunt orientate resursele băneşti ale statului spre anumite obiective: economice, sociale, politice, militare etc. În literatura şi practica financiară şi statistică, se utilizează următoarele criterii de clasificare a cheltuielilor: administrativ, economic, financiar, în funcţie de rolul cheltuielilor publice în viaţa economică, juridic, clasificarea ONU şi clasificări mixte sau combinate. În Republica Moldova, clasificaţia bugetară a cheltuielilor este implementată, începând cu anul 1997, în baza Hotărîrii Parlamentului nr.989-XIII78, şi include: - clasificaţia funcţională a cheltuielilor bugetare (pe funcţii de bază ale statului); - clasificaţia organizaţională a cheltuielilor bugetare (pe tipuri de întreprinderi, instituţii, organizaţii – beneficiari de mijloace bugetare); - clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare (după destinaţia economică: cheltuieli de capital şi cheltuieli curente; cheltuieli ale serviciilor publice şi cheltuieli de transfer). Dacă ne referim la componenţa cheltuielilor bugetare, atunci gruparea acestora se efectuează pe principalele funcţii prevăzute în art.10, alin. (2) al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr. 847-XIII din 24 mai 1996. Fiecare grupă de cheltuieli publice prevăzută în buget are importanţa ei, iar mărimea cheltuielilor alocate pentru o activitate sau alta depinde de o serie de factori de ordin politic, economic şi social. De asemenea, această mărime diferă de la un an la altul, în funcţie de politica promovată în domeniul cheltuielilor bugetare, de posibilităţile şi necesităţile economiei, de presiunile sociale şi politice etc. În general, politica în domeniul cheltuielilor bugetare se referă la stabilirea volumului şi structurii cheltuielilor, în scopul îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor statului, la modalităţile şi instrumentele de finanţare, la 78

Hotărîrea Parlamentului cu privire la Clasificaţia bugetară, nr.989-XIII din 24 iulie 1996/ Monitorul Oficial din 7 noiembrie 1996. - Nr.72-73. - p.6-18.

83 metodologiile de optimizare şi formele concrete de efectuare a cheltuielilor respective, în funcţie de obiectivele urmărite în procesul utilizării resurselor financiare ale statului şi în condiţiile respectării echilibrului financiar.79 Dimensionarea şi structurarea cheltuielilor publice depind, în cazul ţărilor cu economia în tranziţie, de opţiunea politicii economice generale. Marja de manevră este însă limitată de o serie de factori specifici, care se referă la: lipsa relativă a capitalului circulant în economie, combinată cu supracapitalizarea în ceea ce priveşte capitalul fix; ineficienţa pieţei de capital cu efect direct asupra posibilităţilor de finanţare internă a deficitului bugetar; moştenirea unor sisteme sociale extensive şi existenţa unor categorii sociale numeroase cu venituri mici; existenţa unor sectoare sau întreprinderi neadaptabile la condiţiile pieţei. Pentru efectuarea unor judecăţi de valoare obiective cu privire la politica în domeniul cheltuielilor bugetare promovată de guvern, inclusiv la impactul cheltuielilor bugetare asupra economiei şi la eficienţa lor, este necesară urmărirea evoluţiei acestor cheltuieli ca mărime, destinaţie şi structură. Astfel, la nivelul bugetului public naţional, mărimea şi structura cheltuielilor publice este prezentată în tabelul 2.2.6 (anexa 10). Din datele tabelului, rezultă că volumul cheltuielilor publice globale a cunoscut o evoluţie descrescătoare ca pondere în PIB de la 50% în anul 1997 la 34,8% în 2004, care se datorează politicii promovate de reducere treptată a cheltuielilor în vederea asigurării echilibrului bugetar şi a introducerii noii clasificaţii bugetare privind cheltuielile, care a permis delimitarea clară a acestora. Aceeaşi tendinţă au urmat toate cheltuielile sistemului bugetar, astfel încât, în ultimii 5, ani ponderea cheltuielilor bugetului de stat în PIB a constituit, în medie, 12,9%, ponderea cheltuielilor bugetelor locale - 9,5% şi ponderea cheltuielilor bugetului asigurărilor de stat – 8%. Ponderea cheltuielilor extrabugetare a cunoscut o creştere constantă de la 1,1% în 1997 la 2,7% în 2003. Compoziţia cheltuielilor bugetare, mărimea fiecărei grupe sau subgrupe de cheltuieli prevăzute oferă informaţii despre asumarea de către stat a rolului ce îi revine, în momentul respectiv. În plus, analiza în dinamică a structurii şi volumului cheltuielilor bugetare oferă posibilitatea elucidării cauzelor de utilizare ineficientă a resurselor financiare publice, influenţelor negative pe care le determină insuficienţa resurselor într-un sector sau altul, precum şi a identificării unor noi metodologii de optimizare a cheltuielilor publice. Evoluţia cheltuielilor bugetului consolidat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat este strâns legată de nivelul de dezvoltare al economiei şi de politica promovată de către autorităţile de stat. Astfel, analiza acestor cheltuieli permite stabilirea efectelor repartizării lor ca volum şi 79

Casian A., Petroia A. „Tranziţia: retrospective şi perspective”. Politica bugetar-fiscală. – Chişinău: Ed. GUNIVAS, 2002. - p. 164.

84 destinaţie asupra evoluţiei economiei naţionale şi invers. În tabelul 2.2.7 (anexa 11), sunt prezentate cheltuielile totale ale bugetului consolidat şi cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi dimensiunea acestora în raport cu produsul intern brut, în perioada 1991-2004. În acest interval de timp, cheltuielile bugetare ale celor două bugete, în expresie nominală, s-au multiplicat, în medie, de 735 de ori. O asemenea creştere a fost determinată de inflaţia înregistrată în anii 1992-1994 şi 1998-1999. De altfel, respectivele cheltuieli, în lei, transformate în dolari SUA (la cursul de schimb al anului respectiv), au cunoscut o diminuare continuă, atingând abia în anul 2002 nivelul înregistrat în 1994, respectiv de 405,2 mln. USD. Analiza volumului cheltuielilor bugetare, în funcţie de nivelul de dezvoltare economicosocială al statului şi al fiecărei etape în parte, se poate efectua prin raportarea acestora la produsul intern brut. Ponderea cheltuielilor bugetare în PIB a înregistrat valori cuprinse între 28,03% şi 55,26%. Valoarea medie a acestui indicator de 38,6%, privită în comparaţie cu valorile medii înregistrate în ţările dezvoltate, cuprinse între 50%-60%, poate fi considerată normală pentru o ţară aflată în procesul continuu de transformări şi restructurări. Însă, privită în comparaţie cu evoluţia PIB faţă de anul 1991 (figura 2.1, anexa 6), se pot observa următoarele: - în prima etapă, 1991-1993 se înregistrează scăderea ponderii cheltuielilor bugetare în PIB până la nivelul cel mai mic de 28,03%, concomitent cu declinul volumului PIB cu 30%; - urmează o perioadă de creştere continuă a ponderii cheltuielilor bugetare până la nivelul cel mai ridicat de 55,26%, înregistrat în 1997, concomitent cu scăderea PIB, al cărui nivel a ajuns la 45,4%, faţă de 1991; - anii 1997-2002 se caracterizează prin scăderea ponderii cheltuielilor bugetare de la 43,18% în 1998 la 29,94% în 2001, iar în perioada următoare, până în 2004, stabilindu-se la nivelul mediu de 30%, în timp ce PIB (după atingerea nivelului de 40,9% în 1999) începe o evoluţie de creştere moderată. În concluzie, deşi s-a promovat o politică de largă angajare a statului în acoperirea cheltuielilor publice, datorită tendinţei de degradare a potenţialului economic (a PIB-lui de care a dispus), au fost alocate sume cu mult mai mici decât cele posibile. De asemenea, evoluţia descrescătoare, din ultimii ani, a ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut demonstrează ineficienţa sistemului financiar public şi a mecanismului de redistribuire a resurselor financiare axate pe sisteme de susţinere socială extensivă. Caracterul social al politicii financiare în domeniul cheltuielilor bugetare în Republica Moldova a fost proclamat de fiecare guvern. Orientarea resurselor financiare ale statului spre principalele obiective se poate observa urmărind în dinamică structura principalelor categorii de cheltuieli ale bugetului consolidat, prezentate în tabelul 2.2.8 (anexa 12). Astfel, cheltuielile

85 pentru acţiuni social-culturale deţin o pondere semnificativă pe întreaga durată analizată şi constituie, în medie, 50,3%. Cheltuielile pentru acţiuni economice, după o scădere cu peste 30%, de la 39,3% în 1991 la 7,7% în 1994, s-au stabilit la nivelul de 8% din totalul cheltuielilor bugetului consolidat. Cheltuielile pentru activitatea economică externă nu au înregistrat modificări semnificative decât în prima parte a perioadei analizate, majorându-se de la 0,2% în 1992 la 4,7% în 1995, după care ponderea lor urmează o evoluţie de creştere lentă de la 1% la 1,8% în 2001. Ponderea cheltuielilor pentru asigurarea apărării ţării, a ordinii publice şi a securităţii naţionale urmează o evoluţie crescătoare, atingând, în ultimii ani, proporţii semnificative – în 2002, a constituit 20,2% din totalul cheltuielilor bugetului consolidat, comparativ cu perioada 1991-1995, când ponderea lor, în medie, a constituit 8%. Cheltuielile cu investiţii capitale deţin o pondere nesemnificativă, variind, în 2000, de la 4,1% din totalul cheltuielilor bugetului consolidat la 8% în 2004. În ceea ce priveşte ponderea altor cheltuieli, modificarea lor a fost determinată, în primul rând, de variaţiile cheltuielilor privind deservirea datoriei de stat. Mărimile maxime ale acestor cheltuieli au fost înregistrate în anii 1999-2001, deţinând o pondere medie de 22,4% din totalul cheltuielilor. Repartizarea resurselor financiare pe diferite domenii ale acţiunilor social-culturale este

%

redată în figura 2.6.

40 30 20

29,4

,4 28

,5 23

,9 30

,2 27

3

3

,6 26

,9 26 22,6

31,3

24

24,4

45 ,1

43 ,7

44 ,9

38

38 ,6

43 ,4

51 ,5 3,5

44 ,6

50 ,8 3,4

43 ,5

42 ,5

50

43 ,1

60

44 ,6

58 ,6

70

32,6

,2 26

,8 24

24,5

2000

2001

,7 27

22,5

,3 27

,4 27

21,8

22,5

10 6,3 0 1991

1992

6 1993

3

3,8

1994

1995

învăţământ

3,5 1996

1997

1998

1999

ocrot irea sănăt ăţii

2002

2003

asist enţă socială

2004 ani

Figura 2.6 Dinamica principalelor categorii de cheltuieli sociale în totalul cheltuielilor social-culturale ale bugetului consolidat, în anii 1991-2004 Sursa: Realizată în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova, anii 1992-2005.

Astfel, cheltuielile destinate sistemului de învăţământ deţin cea mai mare pondere pe întreaga durată analizată şi constituie circa 45,4%. Ponderea cheltuielilor pentru ocrotirea sănătăţii înregistrează mărimi constante şi variază în jurul nivelului de 27,7%. În ceea ce priveşte

86 cheltuielile pentru asigurarea şi susţinerea socială, creşterea bruscă a ponderii acestora de la 3,8% în anul 1996 la 22,6% în anul 1997, se explică prin intrarea în vigoare a noii Clasificaţii bugetare şi repartizarea (detalierea) cheltuielilor pe articole în conformitate cu aceasta. Ponderea semnificativă a cheltuielilor pentru acţiuni social-culturale creează impresia că cel puţin învăţământul, sănătatea şi securitatea socială sunt susţinute, în mare măsură, de către stat. În realitate, mutaţiile produse în structura acestor cheltuieli ascund o serie de carenţe. Datele figurii 2.7 arată că învăţământului i-au fost alocate, din fonduri publice, sume echivalente cu 4,5%-10,2% din PIB. În medie, au fost alocate 6,9% din PIB, ceea ce situează ţara noastră pe primele locuri dintre ţările aflate în tranziţie. Însă, situaţia reală existentă în acest sector arată insuficienţa resurselor financiare, exprimată în restanţele la plata salariilor, asigurarea cu materiale didactice, condiţiile antisanitare, imposibilitatea efectuării reparaţiilor capitale etc., în

5,4

5,5

3,4 2,7

2,7 2,8

3,6

5

2000

2,8 2,7

4,5

3,8

4,7 3,8 1999

3

1996

3

1995

3 1994

0,7

1993

0,6

0,5

1992

5,4

7,0 5,1

4,3 4,0

6,0

6,7 5,8

3,7

3,8

0,8

2

0,8

3

4

3,8

5

6

6

5,6

8

7,4

7,8

8,8

10

9,9

10,2

12

%

special, în învăţământul preşcolar şi mediu.

2002

2003

2004

0 1991

învăţămînt

1997

1998

ocrotirea sănătăţii

2001

asistenţa socială

Figura 2.7 Ponderea principalelor categorii de cheltuieli pentru acţiuni sociale în PIB, în anii 1991-2004 Sursa: Realizată în baza datelor Ministerului Finanţelor al R. Moldova, anii 1992-2005.

Ocrotirea sănătăţii constituie un alt domeniu de interes major pentru societatea noastră, care a rămas fără acoperire în activitatea practică. Sumele cheltuite pentru sănătate, în perioada analizată, au reprezentat între 2,8% şi 6,7% din PIB, însă transformând aceste sume ca medie pe un locuitor, avem: 2 lei/locuitor în 1993; 140 lei/locuitor în 1996 şi 147 lei/locuitor în 2001 şi aproximativ 240 lei/locuitor în 2004. În alte ţări aflate în tranziţie, sumele alocate se cifrează la câteva sute de dolari, iar în cele dezvoltate variază în jurul la 2000 de dolari pe un locuitor. Trebuie menţionat că planificarea şi repartizarea sumelor în aceste sfere au fost efectuate pornind de la datele anului precedent (deşi era evidentă insuficienţa şi ineficienţa lor), fără urmărirea unor reforme, programe de susţinere sau de dezvoltare a lor. Elaborarea şi realizarea

87 Strategiei de consolidare a gestiunii finanţelor publice şi introducerea, începând din 2002, a Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu pentru anii 2003-2005, precum şi instituirea prin Hotărîrea Guvernului nr.1711 din 27 decembrie 2002 „Cu privire la elaborarea Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu pentru anii 2004-2006” nu au condus la schimbări în structura, dinamica şi eficienţa acestor cheltuieli. În practica Republicii

Moldova, s-a definitivat o legitate şi anume: în condiţiile

existenţei permanente a unei incertitudini politice, guvernele nu au fost în măsură să efectueze reforma cheltuielilor publice (avându-se în vedere impactul social al acestora). În asemenea condiţii, au fost utilizate cele mai uşoare modalităţi de acoperirea a necesarului de finanţare: impozitul inflaţionist, împrumuturi interne şi externe. În cazul unor economii aflate în recesiune, cu probleme structurale de fond (un dezechilibru net în raportul dintre capitalul circulant şi capitalul fix din economie, existenţa unor ramuri sau întreprinderi aflate, în mod clar, în afara pieţei), care trebuie să facă faţă unor aspecte aparent contradictorii, pe de o parte, insuficienţa relativă a resurselor financiare din economie, iar pe de altă parte, mentalitatea socială axată pe existenţă unor sisteme de protecţie extensivă, problematica dimensionării deficitelor bugetare şi datoriei publice este foarte acută şi se încadrează într-o arie de opţiuni bugetare deosebit de restrânsă. Acumularea datoriei publice poate fi justificată în condiţiile realizării reformelor structurale ale anumitor sfere finanţate din buget şi substituie, doar pe termen scurt, amânarea reformei sistemului fiscal şi a restructurării părţii de cheltuieli publice. Revenind la concluziile autorilor din primul capitol, rezultă că politica în sfera cheltuielilor efectuate în ţara noastră s-a axat pe stabilizarea sau echilibrarea bugetară pe termen scurt privind eliminarea fluctuaţiilor ciclice. În Republica Moldova, majoritatea sumelor împrumutate din exterior nu au căpătat destinaţii specificate şi controlabile şi, în cele mai multe cazuri, au fost utilizate pentru acoperirea deficitului bugetar sau consumului curent. De aceea, eforturile privind stabilizarea macroeconomică şi restructurarea economiei nu au creat premise pentru echilibrarea pe termen lung a finanţelor publice. În structura cheltuielilor bugetului consolidat, un loc important îl ocupă cheltuielile privind deservirea datoriei de stat. Angajarea împrumuturilor interne şi externe pentru acoperirea deficitului bugetar, precum şi pentru rambursarea la scadenţă a împrumuturilor şi efectuării altor finanţări din buget, destinate în special consumului, au condus la creşterea îndatorării guvernului (tabelul 2.2.9). Povara datoriei publice, îmbrăcând forma dobânzilor, comisioanelor şi a altor cheltuieli finanţate de la buget, a cunoscut o evoluţie accelerată. Astfel, ponderea cheltuielilor cu deservirea acestor datorii în totalul cheltuielilor bugetului consolidat, crescând de la 3,8% în 1993 la 24,8% în 1999, atingând cel mai înalt nivel.

88 Tabelul 2.2.9.

Evoluţia cheltuielilor privind deservirea datoriei de stat şi ponderea acestora în cheltuielile totale ale bugetului consolidat Indicatorii Deservirea datoriei de stat interne Deservirea datoriei de stat externe Total cheltuieli cu deservirea datoriei de stat Ponderea cheltuielilor cu deservirea datoriilor în cheltuielile bugetului consolidat

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

18,2

54,4

172,6

132,4

212,5

244,7

438,3

584,4

344,7

1,2

2,9

92,6

110,8

164,5

176,5

440,6

436,2

19,4

57,3

265,2

243,2

377

421,2

866,9

3,8

3,3

11,1

8,6

10,4

13,9

24,8

2002

2003

2004

2005

141,4

322,5

398,9

193,2

452,5

344,8

257

373,8

277,3

1020,6

797,2

486,3

579,5

772,7

470,5

24

18,4

9,4

9,4

10,4

5,2

Sursa: În baza datelor Ministerului Finanţelor şi a Băncii Naţionale a Republicii Moldova.

Creşterea de la an la an a acestor cheltuieli se datorează, în primul rând, gradului de îndatorare internă şi externă a statului. Nevoia imperioasă de resurse financiar-valutare, resimţită în condiţiile prăbuşirii industriei, construcţiilor, comerţului, agriculturii şi ale scăderii drastice a produsului intern brut, a condus la apelarea, în mod frecvent, la contractarea împrumuturilor de stat. În întreaga perioadă analizată, datoria publică efectivă a provenit, în proporţie covârşitoare, din împrumuturile externe şi numai într-o mică măsură de la cele interne (tabelul 2.2.10, anexa 13). Datele tabelului reflectă dinamica în valoarea absolută a datoriei de stat interne şi, respectiv, celei externe, care prezintă un proces de multiplicare de 245 de ori a datoriei în monedă naţională şi de 48 de ori în dolari SUA. În timp ce ponderea datoriei de stat interne în PIB oscilează între valorile 4,7% şi 17,2%, înregistrând în ultimii trei ani o mărime constantă de 12,4%, ponderea datoriei de stat externe a constituit minimum 25% în PIB în 1994 şi maximum 60,6% în 2000. Această structură este specifică ţărilor în curs de dezvoltare, care nu dispun de o piaţă proprie de capital, capabilă să finanţeze atât nevoile sectorului privat, cât pe cele ale sectorului public. În general, pentru anul 2000, au fost specifice şi alte circumstanţe extrem de grave, determinate de criza guvernamentală acută din noiembrie-decembrie 1999 şi tensiunile sociale din primăvara anului 2000, iar refuzul Parlamentului de a adopta legile privind privatizarea întreprinderilor strategice de vinificaţie şi tutungerie a condus la blocarea relaţiilor cu Fondul Monetar Internaţional, Banca Mondială şi alte organisme financiare internaţionale, cât şi la pericolul default-ului. Din cele prezentate, rezultă concluzia principală – angajarea bugetelor viitoare în rambursarea dobânzilor şi comisioanelor la datoria publică. O asemenea situaţie va avea implicaţii negative în viitor atât asupra structurii cheltuielilor bugetare, diminuându-se alocările bugetare pentru sfera economică şi socială, cât şi asupra poverii fiscale, în sensul creşterii acesteia. Principalele instrumente utilizate în contractarea împrumuturilor pe piaţa internă sunt

89 hârtiile de valoare de stat şi împrumuturile de la Banca Naţională a Moldovei. La situaţia din 31 decembrie 2004, datoria de stat internă a constituit 3714,1 mln.lei, dintre care: - împrumuturile acordate de Banca Naţională a Moldovei (BNM) - 2338,0 mln.lei; - hârtiile de valoare de stat (HVS) – 1376,1 mln. lei. În cadrul Uniunii Europene, se consideră acceptabilă situaţia unui stat membru al cărui datorie publică nu depăşeşte 60% în raport cu PIB. Or, în Moldova, acest plafon a fost depăşit în 1999 şi 2000, când ponderea datoriei publice în PIB a înregistrat valori de 72,6%, respectiv 73,2%. În măsura în care autorităţile publice tind, în continuare, spre contractarea unor noi împrumuturi externe pentru finanţarea consumului curent, fără existenţa unor programe viabile de investiţii, situaţia va rămâne critică. Credem că, în perioada imediat următoare, politica statului privind datoria externă trebuie orientată spre micşorarea ponderii acesteia, deoarece costurile mari vor influenţa negativ dezvoltarea economică viitoare, iar în cazul angajării unor noi capitaluri este necesară urmărirea, în primul rând, a eficienţei economice atât în ce priveşte costul lor, cât mai ales valorificarea sau rentabilitatea activităţii în care sunt plasate. Totodată, comparând obligaţiile de plată curente cu capacitatea economiei moldoveneşti de a genera venituri interne şi de a obţine rezerve valutare din exporturi, putem conchide că presiunea datoriei externe nu va mai putea fi suportată încă mult timp de un buget auster. Moldova, alături de Argentina, Gabon, Indonezia, Madagascar şi Nauru, a fost calificată de către agenţiile internaţionale de evaluare financiară drept ţară ce se află, deocamdată, în incapacitate tehnică de plată. Această situaţie a survenit, în mare parte, ca urmare a incapacităţii guvernului de a rambursa cele 75 mln. de dolari şi a dobânzii aferente acesteia la euroobligaţiunile ajunse în scadenţă în iunie 2002. Conform indicatorilor macroeconomici, pentru anul 2002, raportul datoriei externe globale la PIB a rămas la nivelul anului 2001 de aproximativ 82%, în timp ce datoria pe cap de locuitor s-a majorat cu 8,5%, faţă de anul precedent, constituind 369,0 USD.80 În practică, aceasta înseamnă micşorarea posibilităţilor pentru împrumuturi noi din străinătate şi scumpirea lor considerabilă. Realitatea este că o asemenea situaţie nu va stimula nici contractarea împrumuturilor în condiţii favorabile, nici investiţii în economia republicii. Efectele evoluţiei macroeconomice, în perioada ultimilor ani, s-au reflectat direct proporţional în structura cheltuielilor bugetului consolidat, astfel încât nivelul ponderat al cheltuielilor domeniului social-cultural în volumul total al cheltuielilor s-a diminuat de la 55,4%, în anul 1997 (1964,3 mln.lei) până la 42,5% (1460,6 mln.lei) în anul 1999, în timp ce serviciul datoriei de stat s-a majorat de la 10,4% în anul 1997 până la 24,8% în anul 1999. 80

Raportul BNM pe anul 2002.- p.25.

90 Povara crescândă a datoriei de stat a necesitat abordarea unei politici de constrângeri şi controlul strict asupra cheltuielilor bugetare. Datele tabelelor 2.2.1 (anexa 7) şi 2.2.6 (anexa 10) reflectă că, din anul 1997, asistăm la scăderea continuă a volumului veniturilor şi cheltuielilor bugetului consolidat. Structura iraţională a cheltuielilor publice poate fi explicată nu numai prin refuzul guvernului de a efectua reforme fundamentale în sfera social-culturală, ci şi prin blocarea anuală a cheltuielilor reale în raport cu cele planificate. Mărimea reală şi destinaţia sumelor blocate sunt determinate de influenţele politice ale diferitelor grupe de interese. Prin urmare, se ajunge la un echilibru al intereselor ce se caracterizează printr-o structură iraţională a cheltuielilor şi care conduce la micşorarea ponderii cheltuielilor social-culturale, confirmând absenţa proceselor reale ale restructurării economiei naţionale. Totodată, Guvernul, urmărind reducerea deficitului bugetar prin micşorarea drastică a cheltuielilor, a omis alte posibilităţi care ar avea un impact benefic asupra echilibrării sistemului financiar public pe termen lung. În practica economică, constrângerile bugetare, existente în cadrul fiecărei economii în tranziţie (limitarea deficitului bugetar ca parte a programelor de macrostabilizare), au condus la apariţia unor fenomene derivate grave, determinate de menţinerea opţiunii pentru consum şi neaplicarea unor programe de fond, de ajustare structurală, verticală şi orizontală, vizând eliminarea din organismul economic a componentelor producătoare de valoare adăugată negativă. În opinia autorilor, pentru stabilizarea financiară a sistemului bugetar şi a ieşirii din criză este necesară perfecţionarea structurii atât în ceea ce priveşte veniturile bugetare, cât mai ales cheltuielile publice şi creşterea eficienţei lor. Definirea priorităţilor strategice, ca bază de plecare în structurarea cheltuielilor publice pe capitole şi obiective, este foarte importantă prin prisma asumării caracterului limitat al resurselor disponibile în economie şi, implicit, a veniturilor statului. În acest context, credem că structura cheltuielilor publice, care s-a format până în prezent, nu este capabilă să asigure nici condiţiile necesare creşterii economice, nici menţinerea stabilităţii social-politice. Pe lângă măsurile previzionate în Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu şi în Strategia de consolidare a gestiunii finanţelor publice, în condiţiile menţinerii unei structuri statale mult mai încărcate decât structura statului optimal, după părerea autorilor, este necesară realizarea următoarelor obiective: a) stabilirea unui nivel minim obligatoriu al cheltuielilor curente, determinând mărimea abaterilor cu specificarea condiţiilor de depăşire a limitelor; b) elaborarea etapelor reformei structurale a sistemului bugetar; c) elaborarea unui plan naţional de echilibrare verticală a sistemului bugetar prin revizuirea mecanismului transferurilor sociale;

91 d) realizarea potenţialului economico-productiv, racordat la o reţea de drumuri şi alte facilităţi slab dezvoltate pe care numai statul le poate finanţa; e) efectuarea unor lucrări publice importante, începute şi nefinalizate, cu repercusiuni benefice asupra viitorului ţării (dezvoltarea infrastructurii, creşterea gradului de ocupare a forţei de muncă) şi finanţarea lor prin intermediul unor programe evaluate după criterii de eficienţă; f) crearea premiselor pentru un sector privat în structurare care necesită un mecanism de stimulare clar şi stabil. În continuare, pornind de la opţiunea fundamentală şi restricţiile enunţate, autorii consideră ca imperios necesară realizarea unei noi construcţii bugetare, inclusiv dimensiunea deficitului şi a datoriei publice, în baza următoarelor principii: 1) avantajul pe care îl deţine opţiunea privată, liber exprimată pentru investiţii în cadrul demarării şi susţinerii unor procese de dezvoltare economică echilibrată. Chiar dacă, într-o primă etapă, efectul direct al acestor măsuri va conduce la scăderea veniturilor statului, efectul indirect şi de perspectivă va avea un impact benefic asupra bugetului de stat; 2) dimensionarea cheltuielilor publice şi structurarea acestora pe obiective în funcţie de efectul economic multiplicator cu renunţarea implicită la toate acele categorii de cheltuieli, care conduc la transferul de resurse dinspre investiţie spre consum; 3) dimensionarea cheltuielilor publice în funcţie de priorităţile unei economii de piaţă funcţionale şi de potenţialul economico-financiar. După cum se observă, la baza acestor principii stau criteriile de eficienţă şi de optimizare, fapt ce va permite integrarea mai rapidă în politica de consolidare a sistemului finanţelor publice în vederea echilibrării financiare a acestuia. În acest sens, devine necesară evaluarea impactului principalelor componente ale sistemului bugetar asupra echilibrului financiar public în vederea delimitării şi perfecţionării sectorului public.

2.3. Determinarea şi evaluarea nivelului principalelor componente ale echilibrului / dezechilibrului financiar al sistemului bugetar din Republica Moldova Dimensiunea echilibrului / dezechilibrului financiar public este relevantă, în primul rând, ca indicator al consecinţelor măsurilor de politică fiscală şi bugetară. Însă, există o multitudine de consecinţe, pe care decidenţii trebuie să le aprecieze astfel, încât necesităţile diverse de evaluare să reflecte dacă măsurarea dezechilibrului financiar public este sau nu corectă. De aici, a rezultat necesitatea existenţei mai multor modalităţi alternative de măsurare, fiecare reprezentând un anumit grad de adecvare în raport cu nevoile de evaluare. Esenţa problemei

92 teoretice privind măsurarea dezechilibrului financiar public constă în determinarea cât mai exactă a mărimii excesului cererii sectorului public. Problemele enunţate în paragrafele precedente, rezultate din intercondiţionarea fenomenelor economice şi implicaţiile diferiţilor factori, denotă că, în prezent sistemul bugetar şi bugetarea, în special, joacă un rol pasiv, rezumându-se, în mare parte, la înregistrarea operaţiunilor statului din cadrul economiei. Bugetarea sectorului public poate avea efecte benefice în dezvoltarea economică prin atribuirea unor funcţii, precum sunt: stimularea activităţii economice, ţinând seama de interesele diferiţilor participanţi; reformarea unor sectoare sau ramuri; optimizarea procesului bugetar; monitorizarea şi perfecţionarea procesului decizional privind intervenţia operativă. Pentru a deveni un astfel de instrument funcţional, este necesară o reevaluare a mecanismelor interne ale sistemului bugetar în vederea asigurării flexibilităţii şi a optimizării structurii principalelor componente. În literatura de specialitate, echilibrarea sistemului bugetar este reflectată sub trei aspecte şi anume: 1) ca problemă a echilibrării structurale generale, avându-se în vedere echilibrarea resurselor financiare ale sistemului bugetar cu necesităţile sau cheltuielile acestui sistem; 2) ca problemă a echilibrării verticale, care se referă la echilibrul în repartizarea veniturilor între verigile sistemului bugetar; 3) ca problemă a echilibrării orizontale, care are în vedere corespondenţa (suficienţa) veniturilor unităţilor teritoriale formate în cadrul sistemului bugetar şi al cheltuielilor lor. În ceea ce priveşte primul aspect, echilibrarea structurală a sistemului bugetar, există o necesitate impusă de teoria economică, iar problema realizării acesteia în practică rămâne nesoluţionată. Astfel, apare necesitatea analizei dezechilibrului structural, care persistă în economiile mai multor ţări. În contextul cercetării date, prezintă interes determinarea limitelor acestui echilibru. În cadrul paragrafului precedent, printre principalele concluzii s-a menţionat faptul că, în temeiul legislaţiei în vigoare, elementele sistemului bugetar sunt administrate de diferite organe publice şi, actualmente, nu sunt consolidate în procesul examinării şi aprobării acestora. În practică, acest neajuns se traduce fie prin amplificarea, fie prin restrângerea mărimii echilibrului sau dezechilibrului financiar public, care conduce la o anumită întârziere în dinamica soldului global. Ponderea soldului global al bugetului public naţional în PIB, privit în dinamică, comparativ cu ponderea deficitului bugetului consolidat, reflectată în figura 2.8. şi construită în baza datelor din tabelul 2.1.2 (anexa 7) şi tabelul 2.3.1. (anexa 14), arată că în perioadele de criză deficitul global se intensifică din punct de vedere al mărimii, cât şi al persistenţei în timp.

93 2 0 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

-2 -4 -6 -8 -10 -12 Excedentul/deficitul bugetului public naţional

Excedentul /deficitul bugetului consolidat

Figura 2.8 Dinamica excedentului (deficitului) bugetului public naţional şi a bugetului consolidat în raport cu PIB, în anii 1991-2005 Sursa: Întocmită de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova.

În perioada 1991-1993, asistăm la o dinamica negativă a dezechilibrului bugetului public naţional, însă mai puţin bruscă, comparativ cu cea a bugetului consolidat. În perioada imediat următoare, până în anul 2000, mărimea deficitul bugetului public naţional înregistrează valori negative mai mari: în 1994, este de 5,3%, faţă de 4,7%; în 1997 - 10,2%, faţă de 7,5%. Iar, în ultimii ani, perioada considerată excedentară pentru bugetul consolidat, dinamica soldului global reflectă prezenţa unor elemente destabilizatoare, ceea ce lasă amprentă asupra întregului mecanism de bugetare. În acest context, după părerea autorilor, consolidarea principalelor verigi ale sistemului bugetar, promovată în prezent prin Strategia de Consolidare a Gestionării Finanţelor Publice, constituie un element de bază şi doar primul pas al reformei sectorului public, având un impact direct şi indirect asupra nivelului de creştere economică şi reducere a sărăciei. Credem că, pentru perioada imediat următoare, se impune elaborarea unui set de măsuri privind perfecţionarea metodologiei de planificare a elementelor componente ale întregului sistem bugetar în cadrul mecanismului de consolidare a finanţelor publice. Egalitatea dintre veniturile şi cheltuielile sistemului bugetar este, deseori, teoretică, ceea ce în practica economică poate apărea în mod accidental. În realitate, diferenţa dintre cele două părţi ale bugetului are la bază câteva situaţii: a) existenţa inegalităţii iniţiale, se are în vedere deficitul (excedentul) bugetar în punctul 0, având aceeaşi tendinţă în dinamică; b) existenţa egalităţii iniţiale în punctul 0, însă în dinamică are loc neconcordanţa dintre ritmul de creştere al veniturilor şi al cheltuielilor sistemului bugetar; c) existenţa unei situaţii mixte, combinate, atunci când neconcordanţa dintre volumul veniturilor şi cheltuielilor bugetare, în punctul iniţial, devine tot mai crescândă în dinamică.

94 Din cele trei situaţii prezentate, cel mai frecvent întâlnită şi specifică pentru Republica Moldova, este situaţia mixtă. Veniturile bugetare şi necesităţile sistemului bugetar nu se egalează în punctul iniţial, mai mult, există o diferenţă semnificativă în ritmul creşterii lor, adică o dinamică dezechilibrată. Dimensionarea dezechilibrului financiar public poate fi realizată prin diverse metode, care se grupează astfel: •

clasice, respectiv pentru dimensionarea deficitului convenţional;

•

moderne, care permit dimensionarea deficitului curent, deficitului bugetului public

naţional, deficitului ce măsoară contribuţia diferitelor tranzacţii guvernamentale la cererea agregată, deficitului intern, deficitului extern, deficitului conjunctural, deficitului structural, deficitului ajustat ciclic, deficitului primar, deficitului operaţional, deficitului cvasifiscal, deficitului virtual şi deficitului geamăn.81 Determinarea mărimii dezechilibrului financiar se face în funcţie de veniturile şi cheltuielile bugetare ce se iau în considerare. În general, literatura economică de specialitate defineşte dezechilibrul structural ca neconcordanţa dintre veniturile bugetare şi cheltuielile primare. De asemenea, se presupune că volumul cheltuielilor primare este determinat atât de ansamblul legilor şi actelor normative ce reflectă obligaţiile guvernului, cât şi de eficienţa privind finanţarea serviciilor publice. În fiecare moment, diferenţa dintre veniturile şi cheltuielile statului poate fi interpretată prin analiza statică sau dinamică (tabelul 2.3.2) Tabelul 2.3.2.

Dinamica soldului bugetar primar şi ponderea indicatorilor bugetari în PIB, în anii 1997-2005 Indicatorii

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Venituri totale ale Bugetului Public Naţional, mln.lei

3550

3560

3946

5280

5923

7432,2

39,8

39

32

33

31,1

3998 44,8

3384 37,1

3445 28

4531 28,3

-448 -5

176 1,9

501 4

749 4,6

Ponderea în PIB, % Cheltuieli bugetare primare, mln.lei Ponderea în PIB, % Excedentul (deficitul) primar, mln.lei Ponderea în PIB, %

2003

2004

2005

9430,1

11407,6

14694,9

32,9

34,1

35,6

39,9

4970 26,1

7242,4 32,1

8567,8 31

10483,3 32,7

13466,7 36,6

953 5

189,8 0,8

862,3 3,1

924,3 2,9

1228,2 3,3

Sursa: Calculat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova.

Datele tabelului reflectă faptul că volumul veniturilor colectate la nivelul sistemului bugetar acoperă necesităţile de fonduri primare legate de cheltuielile statului. Astfel, observăm că, în prima etapă, 1997-2001, se înregistrează o diminuare constantă a volumului veniturilor de la 39,8% la 31,1% în PIB, concomitent cu reducerea cheltuielilor primare de la 44,8% la 26% în PIB, fapt ce a determinat creşterea, de la an la an, a excedentului primar până la 5% în PIB în

81

Câmpeanu E. “Politici moderne privind echilibrul financiar public”. – Bucureşti: Ed. Universitară, 2005. - p. 24.

95 2001. Este evident impactul sistematizării relaţiilor bugetare, dar şi o restrângere a activităţii guvernamentale şi impunerea de constrângeri în vederea eliminării deficitului bugetar. Cea de-a doua etapă, perioada 2001-2004, poate fi caracterizată de o stabilitate relativă la nivelul veniturilor de 34% în PIB şi al cheltuielilor primare în proporţie de 32% în PIB, urmărindu-se acoperirea cheltuielilor primare şi obţinerea excedentului bugetar în mărime medie de 2% în PIB. Practic, se dovedesc concluziile autorilor, conform cărora fiecare buget este prognozat şi executat în baza datelor bugetelor din anii precedenţi, ca mărime şi pondere în PIB, fără complicaţii sau intervenţia mai activă a statului în dezvoltarea ţării. Din punct de vedere al practicii macroeconomice, asistăm la o politică unilaterală de corectare a dezechilibrului, care presupune egalarea veniturilor şi a cheltuielilor în punctul „zero” (iniţial). Pentru Republica Moldova, o asemenea măsură s-a realizat prin efectuarea cheltuielilor în limitele veniturilor real încasate. În acest sens, prezintă interes determinarea deficitului fiscal primar, care ia în calcul veniturile fiscale obţinute din însumarea veniturilor, de la încasarea impozitelor şi taxelor şi din contribuţiile la asigurările sociale, inclusiv contribuţia la fondul de asigurări obligatorii de asistenţă medicală din ultimii 2 ani, comparându-se cu volumul total al cheltuielilor primare la nivelul bugetului public naţional. Astfel, determinarea deficitului fiscal şi dinamica acestuia în perioada 1997-2004 sunt reflectate în tabelul 2.3.3. Tabelul 2.3.3.

Dinamica deficitului fiscal primar la nivelul bugetului public naţional, în anii 1997-2005 Indicatorii 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Venituri de natură fiscală, mln.lei 3222 3287,5 3432,2 4583,2 5157 5783,7 7529,8 Ponderea în PIB, % 36,1 36,0 27,8 28,6 27,1 25,6 27,2 Cheltuieli primare, mln.lei 3998 3384 3445 4531 4970 7242,4 8567,8 Ponderea în PIB, % 44,8 37,1 28 28,3 26,1 32,1 31 Deficitul /excedentul fiscal primar, mln.lei -776 -96,5 -12,8 52,2 187 -1458,7 -1038 Ponderea în PIB, % -8,7 -1,05 -0,1 0,3 0,98 -6,5 -3,7 Sursa: Calculat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova.

2004

2005

9658, 30,2

12052,9 32,8

10483,3 32,7

13466,7 36,6

-825,3 -2,5

-1414,7 -3,8

Datele din tabel reflectă o evoluţie descrescătoare a încasărilor de natură fiscală, ca pondere în PIB de la 36,1% în 1997 la 25,6% în 2002, care, concomitent cu reducerea cheltuielilor bugetare primare, a condus la înregistrarea excedentului fiscal primar nesemnificativ în anii 2000 şi 2001. Un deficit de 6,5%, ca pondere în produsul intern brut, a fost înregistrat în anul 2002, determinat de trendul descrescător al încasărilor fiscale, în raport cu creşterea bruscă cu 6% din PIB a cheltuielilor primare. Încasările fiscale acoperă aproape integral cheltuielile bugetare primare, de aceea, analiza deficitului primar trebuie să ocupe un loc important în cadrul elaborării politicii bugetar-fiscale, în vederea asigurării echilibrului financiar public.

96 În ceea ce priveşte aspectul dinamic, sistemul bugetar poate fi considerat echilibrat atunci când creşterea anuală a veniturilor bugetare corespunde ritmului de creştere a cheltuielilor primare. În acest sens, sunt utilizaţi indicatorii elasticităţii veniturilor şi a cheltuielilor publice.82 Coeficientul elasticităţii veniturilor publice se determină după formula:

V1 − V 0 ev = V 0

PIB1 − PIB0 PIB0

,

(2.1)

unde: ev reprezintă coeficientul elasticităţii veniturilor bugetare; V0, V1 – suma veniturilor bugetare colectate în anul de bază, respectiv în anul curent; PIB0, PIB1 – produsul intern brut în anul de bază, respectiv în anul curent. Coeficientul elasticităţii veniturilor exprimă modificarea volumului încasărilor bugetare la modificarea PIB în perioada de referinţă. Valoarea supraunitară a coeficientului indică devansarea creşterii PIB de către creşterea volumului veniturilor bugetare. Mărimea subunitară reflectă micşorarea volumului încasărilor în raport cu modificarea PIB. Coeficientul elasticităţii cheltuielilor publice se determină după formula: Ch1 − Ch0 ech = Ch0

PIB1 − PIB0 PIB0

,

(2.2)

unde: ech exprimă coeficientul elasticităţii tuturor cheltuielilor bugetare primare; Ch0, Ch1 – cheltuielile publice realizate în anul de bază, respectiv în anul curent. Coeficientul elasticităţii cheltuielilor publice exprimă reacţia cheltuielilor publice la modificarea produsului intern brut. Mărimea supraunitară a coeficientului reflectă tendinţa de utilizare, într-o proporţie mai mare, a PIB pentru finanţarea cheltuielilor publice. În cazul valorii subunitare a coeficientului de elasticitate, semnificaţia este de restrângere a proporţiei cheltuielilor publice în PIB. Ca urmare, pentru asigurarea echilibrului sistemului bugetar cele două elasticităţi (ev şi

ech) trebuie să fie egale. Pentru Republica Moldova, determinarea coeficienţilor de elasticitate a veniturilor şi cheltuielilor publice este reflectată în tabelele 2.3.4 şi 2.3.5 (anexa 15). Confruntarea celor doi indicatori sau determinarea nivelului componenţei dinamice a dezechilibrului poate fi măsurată prin diferenţa indicatorilor elasticităţii veniturilor şi cheltuielilor bugetare, realizată în tabelul 2.3.6. Datele din tabel prezintă o situaţie de echilibru doar în anul 1998, când ritmul descreşterii veniturilor a corespuns ritmului de descreştere a cheltuielilor publice. În perioada 1999-2002, ritmul de creştere a volumului încasărilor fiscale a 82

Moşteanu T. „Finanţe publice”. - Bucureşti: Editura Tribuna Economică, 2002. - p.61, 105.

97 fost aproximativ la nivelul creşterii PIB. În ceea ce priveşte nivelul cheltuielilor publice, se înregistrează mai întâi restrângerea proporţiei acestora în PIB, coeficientul ajungând la 0,1 puncte în 2001, urmând apoi un salt brusc în ritmul creşterii, care a determinat deficitul componentei dinamice în anii 2002-2004. Tabelul 2.3.6.

Evoluţia componentei dinamice a echilibrului /dezechilibrului financiar la nivelul bugetului public naţional, în anii 1997-2004 Indicatorii 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Elasticitatea ev medie a veniturilor de natură fiscală 2,6 -6,9 1,1 1,1 0,8 1 Elasticitatea ech medie a cheltuielilor fără deservirea datoriei de stat 2,1 -6,9 0,3 0,7 0,1 2,4 Excedentul / deficitul bugetar primar (componenta dinamică) 0,5 0 0,8 0,4 0,7 -1,4 Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova.

2003

2004

0,9

0,7

1,5

1

-0,6

-0,3

După părerea autorilor, această evoluţie nefavorabilă din ultimii 3 ani, confirmă rezultatele analizei tabelului 2.3.3, unde, în aceeaşi perioadă, se înregistrează deficitul fiscal, reflectând existenţa unor probleme de fond în cadrul sistemului fiscal, cât şi ineficienţa utilizării resurselor bugetare. Totodată, trebuie să menţionăm că valabilitatea acestor evaluări poate fi considerată de bază, atunci când volumul şi ritmul de creştere a cheltuielilor sunt determinate de obligaţiile bugetare şi nu de volumul veniturilor încasate. Dacă constrângerile bugetare sunt foarte restrictive, astfel, încât poate fi eliminată chiar şi o anumită parte din cheltuielile publice minim necesare, atunci ritmul creşterii cheltuielilor va fi determinat, în mod unilateral, de ritmul creşterii veniturilor. Pe de altă parte, întotdeauna există acel minim necesar al cheltuielilor bugetare, care trebuie să fie realizat (finanţat), indiferent de volumul veniturilor colectate. Având în vedere cele expuse, dezechilibrul sistemului bugetar poate fi privit prin prisma a două situaţii şi anume: a) cheltuielile sunt determinate de obligaţiile statului privind finanţarea serviciilor publice; b) cheltuielile se efectuează la un nivel minim admis, fără posibilitatea micşorării acestora, chiar dacă se înregistrează o scădere a veniturilor încasate. Din situaţiile evidenţiate mai sus, rezultă complexitatea situaţiei intermediare existente în ţara noastră, atunci când volumul cheltuielilor publice se determină exclusiv în funcţie de veniturile obţinute. Deci, în opinia autorilor, se impune depistarea tuturor elementelor cu influenţă negativă, elaborarea şi aplicarea măsurilor operative de corecţie. Problematica dezechilibrului structural poate fi completată prin includerea în analiză a componentei – cheltuieli de deservire a datoriei (curente) de stat. Astfel, veniturile bugetare anuale asigură finanţarea nu numai a cheltuielilor primare bugetare, ci şi a cheltuielilor privind deservirea curentă a datoriei de stat. În această situaţie, asigurarea echilibrului primar trebuie să

98 fie în funcţie de 2 variabile: cheltuielile pentru deservirea datoriei de stat şi raportul între datoria de stat şi PIB (tabelul 2.1.2., anexa 7). Din datele prezentate, rezultă că la nivelul bugetului public naţional deficitul operaţional este mai mare, fiind determinat de nivelul cheltuielilor privind achitarea curentă a datoriei de stat. Astfel, prin comparaţia cu datele tabelului 2.3.2, se observă că deficitul primar a fost înregistrat doar în anul 1997, reprezentând 5% din PIB; în timp ce deficitul operaţional a oscilat între mărimile de -9,8% şi -1,3% în PIB pe întreaga perioadă 1997-2000. Având în vedere mărimea datoriei de stat externe şi a celei interne în creştere, excedentele nesemnificative din ultimii ani nu vor putea ajusta situaţia dată. Analizând componenta dinamică a echilibrului operaţional, prezentată în tabel 2.3.7, se observă oscilaţii haotice, în perioada 1997-2001, ale ambilor indicatori ai elasticităţii. În 2002, se înregistrează o creştere bruscă şi semnificativă a elasticităţii cheltuielilor de la -0,06 în 2001 la 1,9 puncte, concomitent cu creşterea, în mărime mai mică, a elasticităţii veniturilor de la 0,6 puncte la 0,9 puncte. Însă, constrângerile bugetare au determinat dinamica descrescătoare a elasticităţii veniturilor şi a cheltuielilor în ultimii trei ani, menţinându-se un deficit bugetar operaţional la un nivel mediu de -0,7 puncte. Este evident faptul că cheltuielile privind deservirea datoriei de stat influenţează mărimea dezechilibrului sistemului bugetar, iar veniturile mobilizate la nivelul acestui sistem nu pot acoperi deficitul total de resurse înregistrat. Tabelul 2.3.7.

Evoluţia componentei dinamice a echilibrului /dezechilibrului operaţional la nivelul bugetului public naţional, în anii 1997-2004 Indicatorii

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Elasticitatea ev medie a veniturilor publice totale 3,3 -6,9 1 1 0,6 0,9 Elasticitatea ech medie a cheltuielilor cu deservirea datoriei de stat 2,4 -5,2 0,7 0,7 -0,06 1,9 Excedentul / deficitul bugetar operaţional (componenta dinamică) 0,9 -1,7 0,3 0,3 0,66 -0,9 Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova.

2003

2004

0,8

0,5

1,4

1,2

-0,6

-0,7

În final, poate fi evidenţiată şi o a treia posibilitate de analiză a echilibrului bugetar. În situaţia existenţei unui excedent bugetar general, considerat stabil, echilibrarea întregului sistem bugetar poate fi evaluată ţinând seamă de datoria de stat generală. În acest caz, ritmul de creştere a veniturilor bugetare trebuie să corespundă ritmului de creştere a cheltuielilor bugetare generale şi a sumelor destinate stingerii datoriei. După părerea autorilor, în cazul Republicii Moldova, o asemenea echilibrare este încă departe de a fi realizată, iar analiza datoriei de stat efectuată, în paragraful precedent, în baza tabelului 2.2.10 (anexa 13), reflectă creşterea continuă a datoriei de stat interne şi a ponderii impunătoare a mărimii datoriei de stat externe.

99 Prin urmare, putem evidenţia următoarele tehnici de evaluare a echilibrului structural relativ al sistemului bugetar: - echilibrarea statică a cheltuielilor primare şi a veniturilor bugetare; - echilibrarea dinamică a cheltuielilor primare şi a veniturilor bugetare; - echilibrarea statică, respectiv dinamică a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare generale (primare şi a cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat); - echilibrarea cheltuielilor generale, inclusiv a sumelor destinate stingerii datoriei de stat generale cu veniturile bugetare. Acordarea unui loc special metodelor de echilibrare a sistemului bugetar este determinată de practicile sale metodologice. Necesitatea diferenţierii elementelor componente a dezechilibrului structural general în cadrul analizei este determinată de posibilitatea elaborării unor măsuri concrete privind echilibrarea sistemului. În funcţie de cauza apariţiei abaterilor în componenta analizată, pot fi întreprinse şi măsurile optime de corectare. De altfel, fiecare componentă al dezechilibrului structural presupune stabilirea şi utilizarea unui instrument specific pentru eliminarea neconcordanţei. Evident că implementarea unor măsuri de corectare necorespunzătoare caracterului sau cauzei ce a declanşat discrepanţa va conduce la agravarea situaţiei. De exemplu, încercarea de corectare a componentei dinamice a dezechilibrului structural printr-o simplă egalare a cheltuielilor bugetare la volumul încasărilor (cazul politicii bugetare actuale promovate în Republica Moldova), poate avea efecte pozitive doar pe o perioada scurtă şi cu condiţia ca mărimile prognozate ale indicatorilor respectivi să corespundă celor realizate. În opinia autorilor, analiza echilibrului structural al sistemului bugetar din Republica Moldova a scos în evidenţă probleme de fond legate de componenta dinamică a cheltuielilor publice, iar soluţionarea acesteia poate fi realizată concentrând atenţia asupra determinării rolului bugetului în economie, astfel, încât dezechilibrele determinate de creşterea cheltuielilor să fie justificate prin eficienţa pe termen lung a acestora. Totodată, credem că rămân valabile două probleme majore, legate de echilibrul financiar public structural, şi anume: delimitarea mărimii sectorului public în ţara noastră şi implementare a bugetului pe programe. În ceea ce priveşte problema echilibrării verticale, care se referă la echilibrul în repartizarea veniturilor între verigile sistemului bugetar, aceasta constituie una din preocupările prioritare ale teoriei şi practicii bugetare contemporane. Echilibrul vertical al sistemului bugetar constituie unul din obiectivele majore ale politicii generale de echilibrare bugetară, având drept scop determinarea rolului şi sferei de cuprindere a fiecărei verigi, precum şi redistribuirea fondurilor limitate în funcţie de priorităţi. Încercarea permanentă de optimizare a structurii sistemului bugetar derivă din influenţa acesteia asupra utilizării cheltuielilor publice. În ţara

100 noastră, verigile sistemului bugetar sunt reprezentate de bugetul de stat, bugetele locale, bugetul fondului asigurărilor sociale de stat, fondurile extrabugetare şi, mai recent, de bugetul fondului asigurărilor medicale obligatorii. O astfel de structurare a sistemului presupune anumite relaţii de interdependenţă şi de corelare, cât şi delimitarea concretă a activităţilor şi obligaţiilor fiecărei verigi, în scopul mobilizării şi repartizării fondurilor financiare publice. Echilibrarea verticală presupune asigurarea echilibrului fiecărei verigi componente. Una din problemele legate de politica bugetară, menţionată în paragraful trei al primului capitol, este cea a existenţei incertitudinii efectelor de redistribuire, în sensul că eficienţa redistribuirii verticale a veniturilor este incertă, deoarece rezultatul efectiv este insuficient cunoscut. Bugetul de stat constituie principala verigă a sistemului bugetar din Republica Moldova, importanţa căruia derivă din scopurile urmărite în elaborarea şi realizarea lui şi definite în art. 14 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24 mai 1996. Astfel, scopurile bugetului de stat se referă la: implementarea strategiilor şi obiectivelor economice, sociale şi de altă natură ale guvernului; formarea fondurilor băneşti necesare pentru finanţarea acţiunilor guvernului; asigurarea echilibrului bugetar necesar menţinerii unei situaţii macroeconomice stabile; asigurarea administrării efective, calitative şi responsabile a finanţelor aflate la dispoziţia guvernului; expunerea în mod explicit a strategiilor şi obiectivelor guvernului, care vor fi realizate de buget. Evoluţia indicatorilor bugetului de stat este prezentată în tabelul 2.3.8. Tabelul 2.3.8.

Dinamica excedentului /deficitului bugetului de stat al Republicii Moldova în anii 1997-2005 Indicatori

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2118,3

2023,8

2291,7

3134,2

2905,3

3371,2

4571,7

5613,4

7951,9

54

56,8

58,1

59,3

49

47

48,4

49,2

54

23,7

22,2

19,4

19,6

15,3

14,9

16,5

17,5

21,6

2725,3

2322,0

2853,1

3363,5

2937,6

3555,6

4255,0

5411,9

6954

61,1 30,5

59,2 25,5

66,2 23,2

60,7 21,0

51 15,4

46,5 15,8

46,5 15,4

48,1 16,9

50 19

Cheltuielile bugetului de stat (fără transferuri totale)

1640

1767,8

2282,8

2553,5

2259,1

2461,2

3045

3773,1

4332

în cheltuieli publice totale

36,8

45,1

53

46

39

32,1

33,3

33,5

31,1

în PIB

18,3

19,4

18,5

15,9

12

10,9

11

11,8

11,8

-6,8

-3,3

-3,8

-1,4

-0,1

-0,9

1,1

0,6

2,7

5,4

2,8

0,9

3,8

3,5

2,3

5,5

5,7

9,8

Veniturile bugetului de stat, total

Ponderea (%)

în veniturile publice totale

în PIB

Cheltuielile bugetului de stat, total

Ponderea (%)

Ponderea (%)

în cheltuieli publice totale

în PIB

Excedentul /deficitul bugetar în PIB Excedentul /deficitul bugetar (fără transferuri) în PIB

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova.

În primul rând, trebuie subliniată ponderea semnificativă a resurselor financiare concentrate la nivelul acestui buget, în medie, de 50 % din totalul veniturilor publice şi 18% în

101 PIB, care corespunde scopurilor propuse şi permite realizarea acestora. În al doilea rând, volumul cheltuielilor bugetului de stat reprezintă circa 55% din cheltuielile bugetului public naţional sau 20% în PIB şi depinde de elementele componente, determinând deficitul bugetului de stat în anii 1997-2002. În al treilea rând, datele tabelului reflectă ponderea importantă a transferurilor de la bugetul de stat, care, în perioada analizată, au constituit 20%-40% din volumul total al acestui buget. Dacă nu se ia în considerare mărimea transferurilor, soldul bugetului de stat a fost excedentar în fiecare an. În al patrulea rând, se observă că excedentul bugetar înregistrat în ultimii ani se datorează atât scăderii ponderii cheltuielilor în PIB, cât şi creşterii constante a veniturilor bugetului de stat. O altă verigă a sistemului bugetar, care constituie partea integrantă a bugetului consolidat, se referă la bugetele locale. Importanţa bugetelor locale derivă din funcţia principală a acestora şi anume: realizarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor social-economice şi culturale ale populaţiei şi pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. Prin Legea privind sistemul şi procesul bugetar al Republicii Moldova (art. 50), bugetele locale nu pot avea deficit bugetar cu excepţia unor situaţii determinate de aceeaşi lege. Tabelul 2.3.9.

Dinamica excedentului /deficitului bugetelor locale din Republica Moldova în anii 1997-2005 Indicatori Veniturile bugetelor locale, mil. lei în veniturile publice totale Ponderea (%) în PIB Din totalul veniturilor bugetelor locale: - veniturile bugetelor locale proprii - transferuri de la bugetul de stat în veniturile totale ale Ponderea bugetelor locale transferurilor (%) în PIB Cheltuielile bugetelor locale, mil. lei în cheltuielile publice totale Ponderea (%) în PIB Excedentul bugetelor locale în PIB, %

1997

1998

1999

2000

2001

2002

1255,7

1173,4

1024,0

1429,6

1797,5

35, 14,1

33 12,9

26 8,3

27 8,9

30 9,4

32,7 10,8

823,4

696,3

707,9

954,1

1419,4

1713,2

432,3

477,1

316,1

475,5

378

34,4

40,6

30,8

33,2

4,8

5,2

2,6

3

1403,7

1114,4

960,2

1388

31,5 15,7

28,4 12,2

22,2 7,8

-1,6

0,7

0,5

2437

2003 2907,4 30,6 10,5

2004 2942

2005 3785,

25,7 9,19

25,7 10,3

2083,6

1935,9

2137,5

723,8

822,7

865,9

1465,6

21

29,7

28,3

29,4

38,7

3

3

3

2,7

4

1767,7

2359,7

2788,6

2924,2

25 8,7

30 9,3

31 10,5

30,3 10,2

26 9,14

27,1 10,3

0,2

0,1

0,3

0,4

0,05

0

3782

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova.

În practică, acest lucru este destul de dificil de efectuat, iar ca modalitate de echilibrare a bugetelor locale legislaţia prevede transferurile. Importanţa transferurilor bugetare derivă dintr-o dublă semnificaţie a acestora, uneori contradictorie şi anume: pe de o parte, există necesitatea obiectivă de susţinere a unor unităţi teritoriale, care nu pot, prin performanţele sale economice, să-şi acopere cheltuielile şi, pe de altă parte, aceasta creează unele inconveniente unităţilor

102 puternice din punct de vedere economic, cât şi realizarea insuficientă a potenţialului economic al administraţiilor nevoiaşe. În ceea ce priveşte soldul acestor bugete, cât şi participarea transferurilor de la bugetul de stat în finanţarea lor, situaţia este prezentată în tabelul 2.3.9. Ponderea veniturilor bugetelor locale în volumul total al veniturilor publice este destul de importantă, variind între 26% şi 35%, respectiv circa 10,5% din PIB, însă partea semnificativă a acestora de 31,8% este asigurată de transferurile bugetului de stat. O asemenea susţinere a unităţilor administrativ-teritoriale este prevăzută de legislaţia în vigoare, dar rămâne sub semnul întrebării problematica descentralizării şi a autonomiei acestei verigi. În ultimii ani, se observă restrângerea proporţiei acestei verigi în totalul sectorului public. Cheltuielile bugetelor locale se înscriu în limita veniturilor previzionate şi a transferurilor obţinute de la bugetul de stat, constituind 27,9 % din volumul total al cheltuielilor publice sau 10,4% în PIB. În opinia autorilor, se impune reevaluarea potenţialului economic al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale şi echilibrarea lor prin intermediul modelului de optimizare a fluxurilor financiare, ce va fi prezentat în cadrul cercetării date. O altă verigă a sistemului financiar public este bugetul asigurărilor sociale de stat, care prin reformele promovate în ultimii ani capătă o importanţă tot mai crescândă, atât financiar, cât, mai ales, prin impactul economico-financiar asupra întregii societăţi. Dinamica indicatorilor financiari ce caracterizează situaţia la nivelul acestei verigi este prezentată în tabelul 2.3.10. Tabelul 2.3.10.

Dinamica excedentului / deficitului bugetului asigurărilor sociale de stat al Republicii Moldova, în anii 1997-2005 Indicatori 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

1323,2

920,5

907,9

1343,5

1604,3

2015,1

2365,5

2947,9

3690

37,3 14,8

25,8 10,1

23 7,3

25 8,3

27 8,4

27 8,9

25,1 8,5

25,8 9,2

25,1 10

Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat fără transferuri, mln.l

729

779,5

781,2

1005,2

1299,2

1643,8

1978,2

2492,5

2972,2

Ponderea lor în totalul veniturilor bugetului public naţional

19,8

20,4

18,1

16,6

20

22

21

22

20,2

305,5

136,9

124,8

334,5

300,5

371,4

387,3

455,3

717,8

23,1

14,8

13,7

24,9

18,7

18,4

16,4

15,4

19,4

3,4

1,5

1

2,1

1,6

1,6

1,4

1,4

1,9

1317,3

911,9

888,6

1342,4

1373,3

1847,6

2173,8

2768,9

3691,7

29,5 14,7 0,1

23,3 9,9 0,2

20,6 7,2 0,1

24,2 8,3 0

23,8 7,2 1,2

24,1 8,2 0,7

23,7 7,8 0,7

24,6 8,6 0,6

26,5 10 -0,004

Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat, mln. lei în veniturile publice Ponderea totale (%) în PIB

Transferuri de la bugetul de stat, în veniturile totale Ponderea transferurilor BASS

(%)

în PIB Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat, mln. lei în cheltuielile publice Ponderea totale (%) în PIB Excedentul BASS în PIB, (%)

Sursa: Elaborat în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova.

Având o menire specială în cadrul sistemului financiar, cât şi la nivelul economiei, veniturile acestui buget deţin o pondere medie de 8% în produsul intern brut şi de 25% în

103 veniturile publice globale. Însă, şi în cazul bugetului asigurărilor de stat, transferurile asigură aproximativ 18% din nevoile financiare. Datele prezentate în tabel arată că cheltuielile se înscriu în limitele veniturilor, înregistrându-se soldul excedentar pe întreaga perioadă analizată. Totodată, observăm o tendinţă de scădere, de la an la an, a principalelor componente, determinate de schimbările legislative intervenite în sistemul asigurărilor. Mecanismul transferurilor sociale este în continuă perfecţionare, iar problemele prezente sunt de ordin metodologic, tehnic şi organizaţional. O altă problemă, care influenţează acest buget în mod direct, este legată de cetăţenii Republicii Moldova ce activează în străinătate, care fără a plăti cotizaţii rămân în afara sistemului de asigurări. În acest context, credem că este necesară evaluarea experienţei ţărilor dezvoltate şi, în special, a comunităţii Europene, care ar permite implementarea unui sistem flexibil. O pondere tot mai crescândă, în cadrul resurselor financiare publice, revine fondurilor extrabugetare. După cum a fost menţionat, procesul de debugetizare în cadrul sistemului bugetar capătă proporţii importante. Destinaţiile acestor fonduri sunt diferite, însă, la nivelul bugetului public naţional, se asigură acoperirea nevoilor de resurse financiare, permiţând echilibrarea întregului sistem. Dinamica principalelor componente ale fondurilor extrabugetare este prezentată în tabelul 2.3.11. Astfel, ponderea veniturilor extrabugetare a atins, în anul 2003, mărimea de 10% din volumul resurselor financiare publice, în timp ce cheltuielile lor din ultimii 3 ani se situează la nivelul de 7,9% din totalul cheltuielilor bugetului public naţional. Tabelul 2.3.11

Dinamica excedentului fondurilor şi mijloacelor extrabugetare (speciale) în anii 1997-2005 Indicatorii Total venituri extrabugetare, mln. lei Ponderea în veniturile totale ale bugetului public naţional, % Ponderea în PIB, %

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

122,40

131

202,6

315,8

417,3

777,2

794,9

1040,3

1191,1

3,4 1,3

3,2 1,4

5,1 1,6

6 1,9

7,0 2,1

9,0 3,4

8,4 2,8

9,1 3,2

8,1 3,2

95

114,9

176,4

274,9

377,6

589,1

715,5

852,3

1023,5

2,1 1,06

2,9 1,25

4 1,4

4,9 1,7

6,5 1,9

7,7 2,6

7,8 2,6

7,6 2,6

7,3 2,8

0,24

0,15

0,2

0,2

0,2

0,8

0,3

0,6

0,5

Cheltuielile totale extrabugetare, mln. lei Ponderea în cheltuielile bugetului public naţional, mln. lei Ponderea în PIB, % Ponderea excedentului fondurilor extrabugetare în PIB, %

Sursa: Calculat în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova.

Analiza datelor din acest tabel reflectă un trend crescător al participării fondurilor extrabugetare la redistribuirea produsului intern brut, care, în ultimii trei ani, se situează la nivelul mediu de 3,0% din PIB. Deficitul bugetar al acestei verigi este interzis prin lege, astfel încât soldul pozitiv înregistrat în perioada analizată creşte odată cu ponderea veniturilor extrabugetare. De-a lungul timpului mecanismul formării şi monitorizării acestor fonduri a suferit o serie de modificări. Pentru perioada 1997-1999, fondurile bugetare au fost incluse în

104 resursele extrabugetare, iar resursele extrabugetare ale instituţiilor finanţate de bugetele locale au fost incluse în bugetele locale. În anii 2000-2004, mijloacele şi fondurile extrabugetare sunt excluse din bugete şi monitorizate separat, asigurând transparenţa în urmărirea veniturilor şi cheltuielilor acestor fonduri. Cu toate acestea, au fost înregistrate o serie de erori în cuantificarea şi urmărirea mijloacelor extrabugetare şi speciale a instituţiilor publice. Modificările legislative din 2005 privind includerea mijloacelor şi fondurilor speciale în componenţa bugetului de stat permit realizarea unor aprecieri globale, mai exacte în ceea ce priveşte sistemul finanţelor publice, însă nu pot fi benefice din punct de vedere al transparenţei informaţiilor, cât şi al monitorizării eficiente asupra cheltuielilor din aceste fonduri. Din analizele efectuate privind echilibrarea verticală a sistemului bugetar, se observă importanţa acordată şi ponderea însemnată a transferurilor interbugetare. În cadrul bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat şi, în ultimii ani, fondurilor asigurărilor medicale obligatorii, transferurile deţin un loc special în asigurarea finanţării acestor bugete. În realitate, o asemenea evoluţie reflectă deformarea structurală a sistemului bugetar, distribuirea iraţională a resurselor, cât şi ineficienţa mecanismelor de redistribuire a potenţialului financiar. Intensitatea acestui proces determină consecinţe nefaste la nivelul sistemului financiar public. Cu toate că au fost sporite împuternicirile privind autonomia şi managementul financiar, autonomia autorităţilor publice de nivelul I rămâne până în prezent limitată. Această situaţie se exprimă prin dependenţa autorităţilor publice locale de nivelul I (sate, comune, oraşe) faţă de autorităţile publice de nivelul II (raioane, municipii) privind formarea bugetelor proprii, dat fiind că prin legislaţie nu este stabilită o cotă fixă sau minimă de defalcări de la veniturile generale de stat pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale. O altă problemă majoră, care caracterizează în prezent relaţiile interbugetare, este tendinţa autorităţilor publice locale de diferite niveluri de a subestima baza fiscală în scopul majorării transferurilor de la bugetul de stat. Actualul sistem de transferuri nu dispune de un mecanism pentru încurajarea efortului fiscal local şi a eficienţei cheltuielilor publice. Ca şi la nivelul central, procesul de planificare bugetară la nivel local are un şir de deficienţe, dintre care principalele sunt capacităţile scăzute de elaborare a prognozelor financiare pe termen mediu şi lipsa fazei de analiză şi planificare strategică, care ar spori nivelul de previzibilitate şi ar evalua impactul politicilor bugetar-fiscale promovate. Dezechilibrul vertical, calculat ca indicator financiar, poate fi privit prin prisma includerii sau excluderii transferurilor şi se calculează conform relaţiei:83 Dv =

83

venituri − cheltuieli *100% cheltuieli

Văcărel I. „Politici fiscale şi bugetare în România 1990-2000”. – Bucureşti: Expert, 2001. – p. 251.

105 Rezultatele calculării dezechilibrului vertical pe principalele verigi ale sistemului bugetar sunt prezentate în tabelul 2.3.12. Tabelul 2.3.12.

Dezechilibrul vertical al sistemului bugetar al Republicii Moldova în anii 1997-2005 Anii

Inclusiv transferurile Bugetul Bugetele Bugetul de stat locale asigurărilor sociale de stat

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

-22,2 -12,8 -19,6 -6,8 -11 -5,2 7,5 2,3 0,08

-10,5 5,3 6,6 3 1,7 3,3 4,3 0,6 0,08

0,4 0,9 2,1 0,08 16,8 9,1 8,8 6,5 -0,05

Exclusiv transferurile Bugetul de Bugetele stat locale

29,2 14,5 0,4 22,7 28,6 37 50,2 49 82,5

-41,3 -37,5 -26,2 -31,3 -19,7 -27,4 -25,3 -33,7 -43,5

Bugetul asigurărilor sociale de stat

-44,6 -14,5 -12,1 -25,1 -5,4 -11 -9,0 -10,0 -19,5

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi Biroului Naţional de Statistică din Republica Moldova.

Valorile negative ale acestui indicator reflectă mărimea netă a deficitului de resurse necesare efectuării cheltuielilor publice la nivelul fiecărei verigi. Datele tabelului confirmă ponderea însemnată a deficitelor de resurse ale bugetelor locale şi a bugetului asigurărilor sociale în volumul total al cheltuielilor acestora, reflectând dezechilibrul financiar pe întreaga perioadă analizată. Excedentul bugetar este înregistrat de către aceste două bugete doar în cazul includerii transferurilor de la bugetul de stat, în timp ce soldul bugetului de stat (inclusiv transferurile) înregistrează excedent doar în anii 2003-2005. Totodată, în ultimii doi ani, tendinţa centralizării resurselor financiare publice înregistrează proporţii semnificative, excedentul constituind 50,2% în anul 2003, 49% în anul 2004 şi 82,5% în anul 2005 în cheltuielile bugetului de stat, exclusiv transferurile. Insuficienţa resurselor proprii în volumul total al cheltuielilor bugetelor locale şi bugetului asigurărilor sociale de stat este din ce în ce mai mare, deficitul constituind, în medie, 31,8% la nivelul bugetelor locale şi 17% din cheltuielile BASS. O asemenea evoluţie în structura verticală a sistemului bugetar evidenţiază o centralizare excesivă a resurselor publice la nivelul central, cât şi necesitatea elaborării şi implementării unei concepţii unice privind relaţiile interbugetare. Analizele efectuate în cadrul lucrării evidenţiază ponderea însemnată a transferurilor, care în perioada 1997-2005, constituie, în medie, 31% din veniturile bugetelor locale şi 18% din bugetul asigurărilor sociale de stat. În viziunea autorilor, o politica eficientă în redistribuirea resurselor financiare implică interesul organelor locale în creşterea potenţialului economic, respectiv determinarea transferurilor privite prin prisma eficienţei şi a echilibrării întregului sistem. Practic, este o problemă legată de determinarea transferurilor privite prin prisma

106 eficienţei şi a echilibrării orizontale a întregului sistem bugetar. În acest sens, principalele aspecte ce trebuie analizate se referă la funcţia de stimulare, stabilitatea relaţiilor interbugetare, promovarea politicii bugetare de către autorităţile locale. După părerea autorilor, transferurile trebuie să devină un instrument uzual şi eficient al macrobugetării în vederea asigurării echilibrului financiar public, atât prin implicarea lor în mecanismul circulaţiei fluxurilor financiare, cât şi prin optimizarea relaţiilor interbugetare. Diferenţierea efectuată în analiza elementelor componente ale echilibrului structural şi vertical al sistemului bugetar scoate în evidenţă o serie de carenţe care necesită implementarea unor măsuri de corectare şi perfecţionare. Considerăm că aceste măsuri trebuie orientate în următoarele direcţii principalele: - coordonarea elaborării prognozelor macroeconomice prin crearea unui macromodel operaţional integrat, care poate fi utilizat în toate autorităţile participante la proces; - monitorizarea şi controlul resurselor financiare ale bugetului public naţional; - determinarea metodologiei de elaborare a bugetului de stat şi a bugetelor locale; - stabilirea unor noi metode de calcul al transferurilor către bugetele locale, care ar răspunde atât scopului de nivelare bugetară, cât şi funcţiei de stimulare a autonomiei financiare; - crearea unui spaţiu unic informaţional al procesului bugetar atât la nivel central, cât şi local, care va permite monitorizarea tuturor proceselor, consolidarea sistemului de gestionare a finanţelor publice, precum şi sporirea securităţii informaţionale; - perfecţionarea calităţii prognozelor fluxurilor de intrări de numerar la nivelul verigilor sistemului bugetar, printr-o planificare realistă, în strânsă coordonare cu serviciile conexe. Considerăm că problema modelării şi reglării relaţiilor interbugetare este una din cele mai stringente în contextul consolidării gestiunii finanţelor publice. Ţinând cont de concluziile prezentate, premisele cercetării date se vor axa pe constituirea relaţiilor de legătură ale echilibrului financiar public cu sistemul conturilor naţionale; elaborarea unui model matematic privind circuitul fluxurilor financiare din sistemul bugetar; formularea propunerilor vizând perfecţionarea mecanismului transferurilor şi echilibrarea financiară a sectorului public.

107 Capitolul III. TEHNICI DE MACROBUGETARE ŞI DIRECŢII DE ACŢIUNE ÎN VEDEREA ASIGURĂRII ECHILIBRULUI FINANCIAR PUBLIC „Viaţa normală nu este atât de diferită de procesul gândirii ştiinţifice. Ipotezele sunt emise şi testate; ele se pot dovedi valabile un timp, până la un punct în care lucrurile nu se mai potrivesc. Atunci suntem nevoiţi să reajustăm, să regândim şi să reformulăm ideile noastre, înţelegerea noastră şi teoriile noastre într-un cadru mai larg sau diferit.”84 Giani O., Walter R. S

3.1.

Proiectarea echilibrului financiar public prin prisma metodologiei Sistemului

Conturilor Naţionale

Proiectarea şi implementarea politicii bugetare, componentă a politicii economice, se poate realiza într-un cadru formal, oferit de conturile naţionale şi ţinând cont de avuţia naţională globală şi contabilizarea naţională a fluxurilor economice. În acest sens, focalizarea abordării pe sectorul public reclamă necesitatea constituirii unui bilanţ adecvat, cuprinzător al sectorului, evidenţierii fluxurilor financiare corespunzătoare ale acestuia, care să reflecte modificarea valorii nete reale a sectorului şi să permită compararea cu bilanţul convenţional al sectorului public şi cu fluxurile de fonduri. Sistemul Conturilor Naţionale constituie principala metodă de analiză şi evidenţă a economiei naţionale, prin care se realizează o prezentare cantitativă, agregată, completă şi coerentă a relaţiilor din economie. Acest sistem de măsurare a rezultatelor macroeconomice urmăreşte: ierarhizarea proceselor economice şi măsurarea rezultatelor prin indicatori sintetici, obţinute prin îmbinarea funcţiilor de culegere, sistematizare şi ordonare a datelor economice cu cele de analiză şi decizie la nivel micro- şi macroeconomic. Ca sistem de evidenţă macroeconomică, el îndeplineşte următoarele funcţii: a) instrument de evidenţă statistică prin care se sintetizează, sistematizează şi se coordonează datele economice; datele ce sunt furnizate asigură constituirea indicatorilor macroeconomici la diferite nivele de agregare, formarea imaginii de ansamblu asupra economiei; b) instrument de cunoaştere şi analiză economică pe perioada anterioară. Pe această bază, se urmăresc trei aspecte: creşterea economică, echilibrul economic, financiar şi valutar; eficienţa economică; c) instrument de fundamentare a deciziilor privind dezvoltarea economică. Totodată, una din trăsăturile definitorii ale echilibrului financiar general se referă la evaluarea elementelor funcţionale privind volumul resurselor financiare mobilizate pe plan naţional (cererea internă, formarea brută de capital, regimul amortizării a mijloacelor fixe etc.) şi 84

Orio G., Walter R. S. „Limitele certitudinii”. - Bucureşti: Edimpress-Camro, 1996. - p. 292.

108 necesităţile de resurse financiare (volumul investiţiilor, volumul producţiei şi serviciilor, viteza de rotaţie a fondurilor, programe de cercetare-dezvoltare, obiective social-culturale etc.). De aceea, urmărirea echilibrului financiar public, concomitent cu cel al întregii economii, prin prisma Sistemului Conturilor Naţionale, oferă posibilitatea cuantificării fluxurilor băneşti atât pentru componentele instituţionale ale economiei, pe ansamblul economiei privită ca un sistem unitar, cât şi pentru celelalte entităţi externe. În conformitate cu Hotărârea Guvernului privind programul de stat de trecere a Republicii Moldova la sistemul internaţional de contabilitate şi statistică, nr.710 din 23.09.94, Sistemul Conturilor Naţionale prevede două tipuri de clasificare a unităţilor economice: pe ramuri şi pe sectoare.85 Gruparea pe ramuri permite evaluarea

proceselor de producţie,

distribuire şi consum al produselor, bunurilor sau serviciilor, a balanţelor de resurse şi de utilizare a acestora, contribuţia fiecărei ramuri la crearea PIB. Gruparea unităţilor instituţionale conform sectoarelor economice evidenţiază fluxurile veniturilor şi cheltuielilor, starea activelor şi pasivelor financiare. Astfel, conturile pe sectoare asigură datele necesare pentru analiza proceselor economice, sociale şi a calităţii vieţii, precum şi a rolului fiecărui sector în crearea şi utilizarea produsului intern brut. Însă, în decursul deceniului nouă, a predominat principiul ramural de divizare a statisticii, fapt condiţionat, în primul rând, de sistemul centralizat de gospodărire. Prin Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova nr.305 din 14 aprilie 1999 privind Concepţia de reformare a sistemului statistic naţional, în anii 1999-2002, se impune o nouă viziune a statisticii, iar scopul principal al reformării îl constituie crearea unui sistem informaţional statistic adecvat economiei de piaţă, adică trecerea de la metoda exhaustivă de culegere şi prelucrare a datelor la metode internaţionale ce ar reflecta mai amplu schimbările social-economice, care se produc în societate, şi ar asigura cu informaţie veridică guvernul, instituţiile de stat, instituţiile de cercetare, agenţii economici, opinia publică şi organismele internaţionale.86 În vederea urmăririi fluxurilor de venituri şi cheltuieli în cadrul circuitului lor intra- şi intersectorial, o serie de indicatori calculaţi global pe economie naţională ne oferă informaţii pertinente pentru cercetareai date. Privite în ansamblu, dinamica PIB şi a structurii pe categorii de utilizări (reflectate în tabelul 3.1.1. anexa 16 şi figura 3.1. anexa 17), confirmă concluziile autorilor privind faptul că în Republica Moldova se consumă mai mult decât se produce. Astfel, consumul înregistrează un trend crescător, formarea brută de capital înregistrează valori fluctuante la nivelul mediu de cca de 24% din PIB, iar exportul net oscilează în funcţie de factorii conjuncturali de natură internă şi 85

Hotărârea Guvernului privind programul de stat de trecere a R. Moldova la sistemul internaţional de contabilitate şi statistică, nr.710 din 23.09.94 / Monitorul Oficial nr.10 din 27.10.1994. 86 Hotărârea Guvernului R. Moldova nr.305 din 14 aprilie 1999 privind Concepţia de reformare a sistemului statistic naţional în anii 1999-2002/ Monitorul Oficial nr. 42-44 din 29.04.1999.

109 externă, reflectând cu claritate momentele de criză economică. Creşterea mărimii absolute a produsului intern brut şi a formării brute de capital, în 1992-1994, este condiţionată de creşterea preţurilor şi amploarea fenomenului inflaţionist. Determinarea PIB poate fi efectuată prin 3 modalităţi, adică după categorii de resurse, de utilizări şi venituri.87 Determinarea PIB pe categorii de utilizări are la bază consumul final (CF) al economiei, care însumează totalitatea bunurilor şi serviciilor utilizate pentru nevoile individuale ale gospodăriilor, precum şi valoarea serviciilor produse de administraţia publică şi cea privată în folosul colectivităţii sau unor grupuri de gospodării. Structura consumului final şi dinamica acestuia în perioada analizată (tabelul 3.1.1, anexa 16), reflectă ponderea constantă a consumului administraţiei private în jurul valorii de 0,64% din PIB, în medie, în perioada 19912004 şi între 0,8-1% în ultimii 5 ani, fără oscilaţii importante. Dublarea consumului final al gospodăriilor, de la 41,2% în 1992 la 89,3% în 2004, este considerată ca favorabilă în evoluţia economiei naţionale. În ceea ce priveşte administraţia publică, consumul ei a oscilat în funcţie de cheltuielile publice totale şi dezechilibrele bugetare înregistrate, astfel ponderi mari sunt înregistrate în anii 1993, 1995-1998, 2002 situându-se, în medie, 25,7% din PIB. Dacă se ţine cont de categoriile de resurse la determinarea PIB, atunci se calculează indicatorul agregat al economiei naţionale valoarea adăugată brută (VAB), care corespunde producţiei reale de bunuri şi servicii, diminuată cu consumul intermediar. Confruntarea celor două mărimi ale indicatorilor agregaţi ai economiei Republicii Moldova, şi anume a consumului final şi valorii adăugate brute, este prezentată în tabelul 3.1.2. Datele din tabel arată că, începând cu anul 1996, consumul final înregistrează o tendinţă de creştere, depăşind volumul producţiei reale de bunuri şi servicii pe toată durata analizată, iar diferenţa negativă dintre VAB şi CF variază între -6,8% în 1996 şi -20,2% în 2004. De aici rezultă că consumul depăşeşte, în mod constant, producţia economiei naţionale, în medie, cu 15,5% pe toată perioada analizată. Tabelul 3.1.2

Dinamica principalelor categorii de resurse şi utilizări ale PIB în perioada 1995-2004 Indicatorii Valoarea adăugată brută (VAB), mln.lei Consumul final total (CF), mln.lei

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

5744

6825,9

7664,8

7718,7

10998,6

14022,1

16774

19689,3

23523

27352,8

5371

7356

8681

9203

11090

16503

19849 23289,3

30450

33831,8

VAB – CF, mln.lei VAB – CF/PIB (pondere în PIB, %)

373,1

-530,1

-1016,2

-1484,3

-91,4

-2480,9

-3075

-3600

-6927

-6479

5,7

-6,8

-11,4

-16,3

-0,7

-15,4

-16,2

-16

-25

-20,2

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova din anii 2000, 2002, 2004.

Aceeaşi concluzie rezultă din confruntarea cererii şi ofertei agregate din tabelul 3.1.3. (anexa 17). Datele tabelului arată că oferta internă a economiei naţionale constituie 57%, cealaltă parte fiind acoperită de importul de produse şi servicii. Cererea internă globală înregistrează 87

Anuarul Statistic al R. Moldova, 2002 / SCN. Principalele definiţii. - p. 235.

110 mărime medie de 71,2%, în timp ce exportul se situează la nivelul mediu de 28,8% din totalul cererii globale. Astfel, diferenţa dintre cererea şi oferta internă confirmă rezultatele de mai sus şi reprezintă 14,5%. Situaţia s-a deteriorat în ultimii 2 ani, când această diferenţă a atins nivelul de 17,9% în 2003 şi 17,3% în 2004. Este evident că producţia economiei naţionale trebuie să se dezvolte, astfel încât să acopere cererea internă. Situaţia paradoxală, din punct de vedere teoretic, devine uzuală în practică şi se datorează creşterii transferurilor băneşti de la cetăţenii Republicii Moldova angajaţi în câmpul muncii în străinătate. Datele Băncii Mondiale şi ale Fondului Monetar Internaţional arată creşterea transferurilor băneşti de la muncitori, înregistrată în majoritatea ţărilor în curs de dezvoltare, începând cu anul 1998. Astfel, în ultimii ani, se acordă o atenţie sporită fluxurilor băneşti datorate angajării muncitorilor în alte ţări, cât şi efectelor economice ale acestor transferuri pe plan naţional şi internaţional. În raportul Băncii Mondiale, „Global Development Finance”, pe anul 2002, la capitolul “Topul ţărilor în curs de dezvoltare după ponderea transferurilor băneşti în PIB”, locul 7 revine Republicii Moldova, volumul transferurilor constituind 15% din PIB.88 Volumul transferurilor înregistrează o tendinţă crescătoare (figura 3.2), în anul 2004, constituind peste 25% din PIB. Din ultimele date statistice, aproape 39% din numărul total al populaţiei economic active este angajată în câmpul muncii din străinătate. 800

30

700

25

600 20

500 400

15

300

10

200 5

100 0

0 1999

2000

2001

transferuri, mil. USD

2002

2003

2004

transferuri, % in PIB

Figura 3.2 Volumul transferurilor brute efectuate de moldoveni Sursa: Raportul BNM pe anul 2004.

Transferurile efectuate din străinătate influenţează direct economia naţională prin modificarea consumului intern, în sensul creşterii acestuia, cât şi prin investiţii de capital care sunt direcţionate spre bunuri imobiliare, comerţ şi producţie alimentară. O mare parte din aceste venituri, în gospodăriile migraţilor, se utilizează pentru consumul curent şi doar 10-12% pentru „investiţii în familie” precum: educaţia copiilor, procurarea locuinţelor, pământului şi finanţarea micului business. Statul nu a fost pregătit să utilizeze raţional aceste fluxuri financiare şi, până în prezent, nu există un mecanism raţional de acumulare şi direcţionare a acestor 88

“Global Development Finance, Striving for Stability in Development Finance”/ Annual report 2003. - p. 159.

111 mijloace pentru investire. În acelaşi timp, este evidentă influenţa acestor fluxuri de numerar la mărimea importului, devalorizarea valutei şi influenţa asupra preţurilor. Totodată, în opinia autorilor, se impune elaborarea şi realizarea mecanismului de reglementare a acestor fluxuri de numerar, dar, în special, impactul pe termen lung asupra economiei naţionale, avem în vedere efectele dezvoltării în baza sumelor primite din exterior. Calitatea creşterii economice în Moldova se caracterizează prin păstrarea structurii deformate a economiei, monostructura exportului şi nivelul scăzut de investiţii în capitalul fix. Această paradigmă a creşterii economice nu poate constitui fundamentul a unei dezvoltări durabile, necesare pentru reducerea nivelului sărăciei. În acest sens, este necesară trecerea de la modelul de creştere, bazat pe fluxul de capital transferat din străinătate de muncitorii migranţi, la modelul de creştere balansată, unde accentul se pune pe creşterea producţiei autohtone, atragerea investiţiilor, substituirea importului şi majorarea exportului. Conform datelor Biroului Naţional de Statistică, începând cu anul 1999, se observă o creştere bruscă a ritmului de majorare a veniturilor disponibile, în comparaţie cu ritmul de creştere a PIB-ului. Astfel, datele tabelului 3.1.4 (anexa 18) arată că venitul disponibil brut a crescut de la 13476 mln.lei în 1999 până la 18609 mln.lei în 2000 sau cu 38%. În perioada imediat următoare, această creştere se menţine astfel: cu 21% mai mare în anul 2001 şi cu 20% în anul 2002. În anul 2003, s-a înregistrat o nouă creştere importantă cu 30,3%

Este de

menţionat că fluxul de mijloace băneşti, până în prezent, a influenţat puţin reducerea sărăciei şi înlăturarea inegalităţilor sociale. Analiza situaţiei economice în baza Sistemului Conturilor Naţionale presupune determinarea anumitor rate specifice, exprimate sub formă de coeficienţi sau procentual, care caracterizează unele aspecte particulare fie la nivelul unui sector, fie la nivelul economiei naţionale.89 Pentru aceasta, sunt utilizate datele din tabelul 3.1.4 (anexa 18), iar rezultatele calculelor sunt prezentate în tabelul 3.1.5. Potrivit datelor din acest tabel, rata valorii adăugate, care reflectă ponderea valorii adăugate în producţia brută, prezintă o creştere în perioada 19952000, având pondere medie de 39% în producţia brută, iar în ultimii ani, se constată o tendinţă de descreştere, ceea ce constituie un fenomen negativ. Excedentul brut de exploatare (EBE) arată suma rămasă din valoarea nou-creată în procesul de producţie (inclusiv subvenţii), după remunerarea salariilor şi plata impozitelor legate de producţie (TVA, accize şi taxe vamale). Evoluţia pozitivă a ratei EBE poate fi considerată benefică, atunci când creşterea se realizează pe seama cheltuielilor cu salarii în urma creşterii productivităţii muncii şi nu din contul subvenţiilor bugetare. Rata excedentului brut de exploatare înregistrează un trend crescător pe toată durata analizată, care până în 1998 se 89

Ionaşcu I. „Contabilitate Naţională”. – Bucureşti: Ed. Economică, 1995. - p.75.

112 majorează cu cote procentuale mici, de la 45,8% în 1995 la 49% în 1998, urmând o creştere vertiginoasă până la 63%, care a fost determinată, în special, de devalorizarea leului, creşterea cheltuielilor reale pentru plata salariilor şi a indexărilor efectuate după criza regională din 1998. Tabelul 3.1.5

Ratele specifice ansamblului economiei naţionale a Republicii Moldova Indicatorii Rata valorii adăugate VAB/PB *100 Rata excedentului brut de exploatare EBE/VAB*100

Rata economiei brute EB/EBE*100 Rata investiţiei naţionale FBCF/PIB*100 Rata autofinanţării EB+TC/FBC*100

Rata de economisire a naţiunii EB/VDB*100

1995 37,6

1996 38,5

1997 38,6

1998 37,4

1999 39,2

2000 42,3

2001 41,6

2002 40,1

2003 39

2004 38,6

45,8 45,9

47,1 32

48,3 25

49 13,5

63,7 34

61,8 24

57,7 33,3

54,6 33,6

49,5 39,7

50,3 55

16

19,8

19,9

22,1

18,4

15,4

16,7

16,2

18,5

21,7

74,8

53

43

22,5

37,5

60

72,1

69,7

69,4

89

18,3

12,2

9,6

5,3

17,6

11,3

14,3

13,4

13,2

18,6

Rata de consum a naţiunii CF/VDB*100

81,6 87,7 90,3 94,7 82,3 88,6 85,6 86,6 86,8 81,4 Sursa: Calculat de autor în baza datelor din Conturile Naţionale 1995-2002 din Anuarul Statistic al Republicii Moldova, 2002 - 2004, prezentate în tabelul 3.1.1 (anexa 16) şi 3.1.4 (anexa 18).

Economiile brute (EB) reflectă partea din venitul disponibil care nu este destinată consumului final, iar rata economiei brute arată ponderea ei în totalul excedentului brut de exploatare. Astfel, se observă o tendinţă descrescătoare a acestei rate de la 45,9% în 1995 până la 24% în anul 2000 (neluând în considerare anii 1998 şi 1999), constituind un fenomen negativ, deoarece micşorează capacitatea de autofinanţare a formării brute de capital, a achiziţionării nete de terenuri şi active nemateriale sau a suportării altor transferuri, care, conform tabelului 3.1.4 (anexa 18), înregistrează valori negative. De asemenea, această concluzie este confirmată de evoluţia indicatorului „rata autofinanţării”, care, în aceeaşi perioada, a scăzut de la 74,8% în 1995 la 22,5% în 1998. Trendul crescător din ultimii trei ani şi, în special, din 2004, când mărimea indicatorului atinge nivelul maxim de 55%, este favorabil pentru dezvoltarea economiei. Rata investiţiei naţionale indică ponderea formării brute de capital fix în PIB şi are o dinamică fluctuantă, în jurul mărimii medii de 18,3%. Importanţa investiţiei naţionale constă în contribuţia formării brute de capital fix la crearea infrastructurii de producţie şi dezvoltarea sectorului real al economiei. Dinamica din ultimii trei ani este pozitivă privind formarea unei baze reale pentru creşterea economică. Totodată, analiza comparativă între diferitele ţări ale Europei de Est, în ceea ce priveşte ponderea formării de capital fix în PIB, prezentată în tabelul 3.1.6., poate explica şi nivelul diferit al dezvoltării economice a acestora. Datele tabelului arată că, R. Moldova a înregistrat cel mai scăzut nivel mediu de 18,3%, comparativ cu Slovacia, în care formarea brută de capital fix a constituit, în medie, de 34,8% în PIB.

113 Tabelul 3.1.6.

Ponderea medie a formării brute de capital fix în PIB în ţările Europei de Est, în perioada 1996-2003 Ţara

SLOVACIA

R. CEHĂ

SLOVENIA

POLONIA

UNGARIA

ROMÂNIA

MOLDOVA

34,8

29,4

25

25

24

20

18,7

Mărimea medie a ponderii formării brute de capital în PIB

Sursa: Transition Report of integration and regional cooperation, European Banc for Reconstruction and Development, 2003.

Rata de economisire şi rata de consum a naţiunii reflectă ponderea fiecărui indicator agregat în venitul disponibil brut şi sunt complementare. Astfel, putem observa că rata de economisire, în anul 1998, înregistrează cel mai mic nivel (5,3%) determinat de criza financiară regională. Până în acest an persoanele fizice şi juridice, având încredere în moneda naţională, aveau preferinţă pentru depozite în lei, iar după devalorizarea şi pierderile înregistrate, situaţia sa schimbat în favoarea valutelor forte. Tendinţa din ultimii ani arată o anumită stabilitate în consumul naţiunii, cât şi un salt a ratei de economisire, de la 13,2%, în anul 2004, până la 18,6%, în 2005. În conformitate cu principalele definiţii ale Sistemului Conturilor naţionale, sectorul „Administraţia publică” cuprinde unităţile instituţionale, a căror funcţie principală este de a produce servicii nedestinate pieţei pentru colectivitate şi de a efectua operaţii de redistribuire a veniturilor statului. Resursele provin din prelevări sau vărsăminte obligatorii efectuate de unităţi aparţinând altor sectoare. Sursa de finanţare a unităţilor incluse în acest sector o constituie bugetul consolidat, fondurile extrabugetare.90 Datele furnizate de Biroul Naţional de Statistică, pentru perioada 2000-2004, ne permit determinarea locului acestuia în cadrul economiei naţionale. Dinamica valorii adăugate brute pe sectoarele instituţionale, prezentate în tabelul 3.1.8 (anexa 19), indică că ponderea VAB al sectorului „Administraţia Publică” în VAB economiei naţionale este, în medie, de 13,3%. Ponderea VAB al sectoarelor „Societăţi şi cvasi-societăţi nefinanciare” şi „Gospodăriile” în VAB economiei naţionale este, în medie, de 55%, respectiv de 28,3%. Ponderea producţiei brute al sectorului „Administraţia Publică” în totalul producţiei brute al economiei naţionale constituie, în medie, 8,9%, în timp ce sectoarele „Societăţi şi cvasisocietăţi nefinanciare” şi „Gospodăriile” se situează pe primele poziţii, înregistrând, în medie, 65,7%, respectiv 22%. Mărimea acestor indicatori reflectă o intervenţie limitată a statului în activitatea economică. Analiza detaliată a sectorului „Administraţia Publică” poate fi realizată luând în considerare unele rate, specifice acestui sector, care au fost determinaţi în baza datelor din tabelul 3.1.7 (anexa 18). Rezultatele calculelor sunt reflectaţi în tabelul 3.1.9.

90

« Conturi Naţionale 2004», Biroul Naţional de Statistică al R. Moldova, Chişinău, 2006. – p.-7.

114 Tabelul 1.3.9.

Ratele specifice sectorului „Administraţia publică” al Republicii Moldova în anii 2000-2004 Indicatorii Rata valorii adăugate VAB/PB *100 Rata excedentului brut de exploatare EBE/VAB*100 Rata investiţiei FBCF/VAB*100 Rata autofinanţării EB+TC/FBC*100 Rata de economisire EB/VDB*100 Rata de consum CF/VDB*100 Ponderea VAB a „Administraţiei publice” în PIB, %

2000 58,8 15,1 15,4 367 28,3 71,7 9,5

2001 58,1 12,5 15 476 34,7 65,3 9,5

2002 56 16,1 16,8 90 12,3 87,6 13,1

2003 62 20,7 15,2 216 21,5 78,5 14,2

2004 61,7 23,6 19,5 155 24,4 75,6 11

Sursa: Calculat de autor în baza datelor din Conturile Naţionale al Biroului Naţional de Statistică al Republicii Moldova, anii 2000-2006.

Valoarea adăugată brută, privită ca pondere în producţia brută a sectorului analizat, prezintă o tendinţă de creştere, de la 58,8%, în anul 2000, la 61,7% în 2004, şi reflectă o situaţie favorabilă. Rata excedentului brut de exploatare arată suma rămasă din valoarea nou-creată după remunerarea salariilor şi plata impozitelor şi înregistrează o creştere, începând cu anul 2002, fiind un semn pozitiv. Rata investiţiei determinată ca ponderea formării brute de capital fix în VAB al sectorului analizat s-a menţinut constantă până în anul 2004, când înregistrează o creştere cu 4,3%. Ratele complementare de economisire şi de consum înregistrează o evoluţie fluctuantă pe întreagă perioada analizată. Astfel, mărimile ridicate ale ratei de consum de 71,7% în anul 2000 şi de 87,6% în 2002 corespund dezechilibrului financiar public, înregistrându-se deficitul bugetar de -1,6% în PIB, respectiv -1%. În ultimii doi ani, rata de consum înregistrează un trend descrescător, concomitent cu o creştere nesemnificativă a ratei de economisire. Ponderea VAB a sectorului „Administraţia publică” în PIB, înregistrează un trend descrescător în ultimii ani analizaţi, constituind, în medie, 11,5%, în timp ce consumul final al acestui sector (tabelul 3.1.1, anexa 16), este, în medie, 17% în PIB, ceea ce confirmă rezultatele analizelor efectuate în capitolul precedent, adică restrângerea activităţii guvernamentale şi un nivel ridicat al consumului. Studiul relaţiilor dintre bugetul public naţional şi politica conjuncturală se efectuează în baza datelor statistice privind indicatorii macroeconomici, prin analiza efectelor prelevărilor fiscale, a cheltuielilor publice şi deficitului trezoreriei asupra echilibrului economic general pe termen scurt.91 Însă, până în prezent, există câteva probleme ce ţin de sistemul informaţional care evaluează dimensiunile, efortul financiar şi, în special, efectele sectorului public. În acest context, se impune reevaluarea activelor şi pasivelor publice în scopul creării unui nou mecanism informaţional-decizional.

91

Dedu V. “Model cuantificabil de echilibru financiar”. – Bucureşti: Ed. ASE, 1995. - p.68.

115 Dacă vorbim despre un bilanţ convenţional al sectorului public, acesta conţine doar active şi pasive financiare negociabile, omiţând elemente, precum: valoarea stocului de capital al infrastructurii naţionale, valoarea pământului ca proprietate publică, valoarea prezentă a veniturilor fiscale viitoare şi a asigurărilor sociale etc. Soldul financiar al sectorului public determinat pe baza bilanţului convenţional, chiar dacă elementele de bilanţ se exprimă în preţuri constante, oferă o imagine distorsionată asupra modificării, în timp, a valorii reale nete a sectorului public.92 Câştigurile şi pierderile de capital, aferente unor astfel de active şi pasive netranzacţionabile, sunt excluse din fluxurile conturilor de fonduri, chiar dacă fac parte din conceptul de venit. Diferenţa dintre conturile publice măsurate convenţional şi conturile măsurate global, poate fi semnificativă, influenţând dimensiunea soldului bugetar. Argumentul esenţial al necesităţii abordării cuprinzătoare (globale) a conturilor publice rezidă în faptul că, într-o lume orientată spre optim, agenţii privaţi, guvernele, organizaţiile internaţionale vor decide asupra cheltuielilor, economisirii, împrumuturilor, producţiei şi asupra alocării portofoliului numai în cadrul restricţiilor determinate de avuţia naţională globală şi de venitul permanent.93 Constrângerile bugetare pe termen scurt sau pe perioade specifice nu pot reprezenta restricţii efective sau obligatorii pentru compartimentul economic. Insuficienţa garanţiilor adecvate, adesea, face imposibilă obţinerea de împrumuturi necesare menţinerii cheltuielilor la nivelul venitului permanent. Aceste constrângeri asupra lichidităţii, fluxului de numerar, raţionalizării creditului, insuficienţei garanţiilor, imposibilităţii comercializării unor active şi pasive, şi asupra altor imperfecţiuni ale pieţei de capital influenţează acţiunile agenţilor privaţi şi al guvernului să devieze de la comportamentul ce ar putea fi considerat optim, privite prin prisma restricţiilor avuţiei nete globale şi ale venitului permanent. În cadrul economiei naţionale, contabilitatea naţională convenţională permite autorităţii publice să decidă când şi prin ce instrumente fiscale şi/sau monetare să intervină în activitatea economică, astfel, încât agenţii privaţi să depăşească obstacolele care distorsionează sincronizarea cheltuielilor şi a economisirii cu venitul permanent, precum şi în cazul gospodăriilor populaţiei - impedimentele producţiei în realizarea profitului pe termen lung şi a profitului net. În procesul internaţionalizării, contabilitatea naţională convenţională serveşte la identificarea condiţiilor, în care organismele internaţionale trebuie să extindă sau să 92

Ionaşcu I. „Contabilitate Naţională”. – Bucureşti: Ed. Economică, 1995. - p.86-88. Kydland F., Prescott E. “The time consistency of economic policy and the driving forces behind business cycle”, Advanced information on the Bank of Sweden Prize in Economic Sciences in Memory of Alfred Nobel. 2004.– p.6.

93

116 restricţioneze împrumuturile către guvernele naţionale, pentru a oferi acestora posibilitatea dezvoltării în conformitate cu potenţialul pe termen lung. În acest context, evaluarea financiară, realizată prin programele financiare ale FMI, trebuie să pornească de la două seturi de conturi: a) primul set conţine: conturile convenţionale de fonduri încasate; conturile de cheltuire a veniturilor, conform sistemului de conturi naţionale, promovat de ONU; bilanţul convenţional al pasivelor şi al activelor tranzacţionabile; b) al doilea set conţine bilanţul global şi conturile avuţiei, precum şi fluxurile corespunzătoare care descriu schimbările apărute în timp, valoarea netă reală şi, astfel, venitul permanent, adică conturile bazate pe creşterea finală (înregistrarea se efectuează în momentul realizării veniturilor sau a cheltuielilor, indiferent de momentul încasării sau al plăţii). În opinia autorilor, proiectarea politicii bugetare, în plan naţional, trebuie să inducă acea evoluţie a bilanţului convenţional şi a fluxurilor fondurilor, care să permită agenţilor privaţi şi, respectiv, economiei naţionale să-şi aproximeze comportamentul de cel optim, în condiţiile când doar averea globală sau venitul permanent ar fi unicele constrângeri obligatorii ale comportamentului economic. Deci, programarea financiară convenţională constituie un element esenţial în conceperea unor politici adecvate, însă setul de conturi ale avuţiei globale şi ale venitului permanent ar trebui să completeze baza de date convenţionale. Evident că, în lipsa conturilor convenţionale, analizele bazate numai pe conturile avuţiei globale şi ale venitului permanent nu pot lua în considerare multe din constrângerile obligatorii ale comportamentului economic. Politica de stabilizare, abordată în cadrul conturilor evidenţiate mai sus, este potenţial utilă şi eficientă pentru analiza echilibrului financiar public, chiar dacă pieţele de bunuri şi ale factorilor de producţie se transformă continuu. Existenţa imperfecţiunilor pieţelor de capital, care împiedică agenţii privaţi şi guvernele să-şi realizeze cheltuielile în concordanţă cu venitul disponibil, respectiv cu venitul permanent, trebuie luată în considerare înainte de proiectarea obiectivelor politicii de stabilizare - adică acţiunile şi regulile de politică adoptate să permită reglementarea consumului în timp, prin eliminarea şi neutralizarea constrângerilor asupra cheltuirii, altele decât venitul permanent. O politică de stabilizare presupune echilibrare financiară, adică menţinerea venitului disponibil în corespondenţă cu venitul permanent şi să asigure o contribuţie adecvată a avuţiei financiare disponibile la avuţia globală. După părerea autorilor, pentru promovarea, în prezent, a unor astfel de politici, guvernul trebuie să aibă acces la pieţele de capital, în condiţii mai favorabile decât agenţi privaţi, sau să aibă acces la opţiuni financiare care nu sunt disponibile agenţilor privaţi. Cu modificările necesare, asemenea politici se promovează în plan internaţional, în cazul organizaţiilor internaţionale faţă de guvernele naţionale. Existenţa unei diminuări a cererii efective, datorate

117 dezechilibrelor de pe pieţele bunurilor şi ale factorilor de producţie, reclamă necesitatea unei asemenea politici de stabilizare, prin care politica bugetară a guvernului să fie orientată în mod operaţional spre stabilizare, şi nu spre modificări în programele de cheltuieli pentru bunuri şi servicii. Considerăm că programul de cheltuieli ar trebui să urmărească, pornind de la venitul permanent, realizarea unui raport adecvat între consumul public şi cel privat, în prezent, acest raport fiind haotic (tabelul 3.1.1, anexa 16). Măsurarea avuţiei globale pe sectoare va permite optimizarea structurii financiare şi valorificarea integrală a patrimoniului, precum şi previziunea mai clară a direcţiilor de acţiune pentru proiecte investiţionale reale. Proiectarea echilibrului financiar constituie doar o parte din procesul de ansamblu privind elaborarea şi asigurarea echilibrului economic general. Fundamentarea echilibrului are la bază un volum important de date şi informaţii, furnizate de Sistemul Conturilor Naţionale, date privind execuţia programului de dezvoltare a economiei şi a bugetului public naţional din anul curent şi preliminările acestora până la sfârşitul anului, actele normative recent adoptate şi care vor avea consecinţe de ordin financiar, informaţii cu privire la evoluţia conjuncturii internaţionale etc. Pe baza acestor informaţii, se identifică problemele cu care se confruntă economia în perioada de referinţă, se stabilesc măsurile de intervenţie a organelor de decizie şi ipotezele de lucru, în funcţie de influenţele diverşilor factori interni şi externi. Prin urmare, în opinia autorilor, importanţa şi volumul informaţiilor, cu care se operează la proiectare, realizare şi monitorizare a echilibrului financiar public, impune necesitatea creării unui sistem informaţional complex, flexibil şi accesibil tuturor participanţilor la procesul de mobilizare şi redistribuire a resurselor financiare din economie. Obţinerea echilibrului financiar constituie unul din momentele finale în elaborarea programului de dezvoltare a economiei. De altfel, echilibrul balanţei financiare de sinteză se utilizează drept argument pentru atestarea întregului program de dezvoltare şi pentru realismul acestuia. Utilizarea setului de informaţii sintetizate, prin intermediul conturilor prezentate mai sus, constituie una din condiţiile de bază pentru modelarea structurilor şi fluxurilor financiare ale sectorului public, în vederea proiectării politicii bugetare pe termen lung.

3.2. Modelarea fluxurilor financiare în cadrul sistemului bugetar – tehnică eficientă de macrobugetare

Analiza de sistem reprezintă un complex de procedee pentru perfecţionarea activităţii generale, prin studierea proceselor informaţionale şi a celor decizionale, care au loc în sistemul respectiv. Printre cele mai importante utilizări practice ale analizei sistemice se află elaborarea

118 proiectelor pentru conducerea eficientă cu ajutorul modelelor economico-matematice şi ale tehnicii de calcul.94 În contextul cercetării date, activitatea de modelare reprezintă o etapă de proiectare a noului circuit informaţional al sistemului bugetar, cât şi a unui circuit al fluxurilor financiare corespunzător sistemului creat. În tendinţele postmoderne de organizare economică se evidenţiază 2 tipuri de structuri organizatorice: matricială şi pe proiecte.95 Organizarea de tip matricial este utilizată atunci când sunt necesare schimburi rapide de informaţii şi există constrângeri puternice în termeni de resurse umane înalt calificate. O astfel de structură complexă permite unităţii să răspundă modificărilor de mediu, oferindu-i o mai mare flexibilitate în luarea deciziilor, facilitând reacţiile rapide la evoluţiile pieţei, tehnologiilor şi informaţiilor. Puterea şi deciziile se află în mâinile echipelor care deţin informaţia şi competenţele pertinente. Responsabilităţile şi autoritatea sunt situate pe niveluri inferioare, în comparaţie cu unităţile organizate pe principii ierarhice şi birocratice. Dacă, în organizaţiile tradiţionale, structurile inserează un post într-o singură subunitate organizatorică, după care unitatea matricială încearcă să răspundă exigenţelor conflictuale ale unui mediu complex, prin repartizarea sarcinilor şi funcţiilor între două sau chiar mai multe subunităţi. Aceste subunităţi coordonează diverse specialităţi, menţinând structura funcţională de ansamblu. În organizarea matricială există două sau mai multe linii de autoritate şi comandă, două sau mai multe linii de control, respectiv de raportare şi de evaluare a performanţelor, cât şi de recompensare etc. Modul de organizare, în care colaboratorii-cheie sunt reuniţi în echipe de muncă orientate pe probleme concrete, se numeşte organizarea pe proiecte. Din cauza unui volum imens de informaţii, apare necesitatea de a încredinţa funcţiile manageriale unor persoane capabile să analizeze şi să sintetizeze aceste informaţii. Atunci când fiecare colaborator, indiferent de nivelul ierarhic, are acces liber la informaţie, o mare parte a managerilor pe linie nu mai sunt necesari. În esenţă, acest proiect este o variantă a organizării matriciale. În cadrul său, sunt numiţi managerii de proiect, care creează şi conduc echipe interfuncţionale, responsabile pentru un anumit proiect. Echipa poate exista timp de mai multe luni sau ani, dar va fi reorganizată în funcţie de schimbarea nevoilor organizaţionale globale. În aceste echipe, autoritatea va fi exercitată de către managerul de proiect, deşi autoritatea funcţională va continua să existe. Ambele structuri organizatorice au avantaj, deoarece ridică responsabilitatea şi motivaţia personalului, generând loialitate şi angajament puternic faţă de echipe autonome de muncă sau de proiecte specifice, asigurând flexibilitate la schimbarea necesităţilor. Dezavantajele 94

Raţiu-Suciu C. “Modelarea şi simularea proceselor economice”. – Bucureşti: Ed. Didactică şi Pedagogică, 1995. p. 26. 95 Dumitraşcu V., “Reţeaua creatoare. Tendinţele postmoderne în organizarea economică”. – Bucureşti: Ed. Economică, 2001. - p. 81.

119 structurilor prezentate se referă la probabilitatea ridicată de acutizare a conflictelor pentru resursele limitate şi la faptul că loialitatea faţă de echipă sau de proiect poate deveni prea puternică, intrând în conflict cu alte nevoi organizaţionale. În opinia autorilor, la etapă actuală, organizarea de tip matricial va răspunde mai eficient cerinţelor de management ale instituţiilor publice, cât şi ale modelului fluxurilor financiare bazat pe tehnică matricială. Alegerea structurii organizatorice matriciale poate fi argumentată prin următoarele aspecte: posibilitatea acestor sisteme de a fi mai performante prin diferite sisteme de evaluare şi control, prin acceptarea autorităţii fondate pe informaţie şi cunoaştere, distribuite lateral, printr-o cultură în soluţionarea conflictelor şi găsirea echilibrului puterii, precum şi flexibilitatea de reorganizare în structura pe proiecte. În ceea ce priveşte modelarea fluxurilor financiare, aceasta reprezintă o aplicaţie a unui tip de modele de creştere economică echilibrată, elaborate pe baza unei tehnici matriciale obţinute prin asocierea, combinarea şi potenţarea matricei, ca instrument matematic de diferenţiere şi integrare a acţiunii elementelor din sistemul din care fac parte; a contabilităţii în partidă dublă, prin extinderea principiului dublei înregistrări a operaţiunilor economice; prin reglarea fluxurilor financiare şi a capacităţilor informaţionale. Calculul matricial se bazează pe matricea pătrată, care este instrumentul matematic mai adecvat pentru surprinderea şi reflectarea mecanismului de echilibrare a fluxurilor financiare, datorită proprietăţilor de autocontrol şi autocorelaţie.96 Elementul principal al acestui tip de matrice îl reprezintă posibilitatea de deschidere a acestora prin identificarea şi stabilirea modalităţii de determinare a soluţiilor matematice, cu un conţinut economic bine definit, care conduce la echilibru. Caracteristica de bază a soluţiilor matematice constă în faptul că ele reprezintă elemente endogene, cu fundamentare economică specifică corpului de matrice, din care sunt determinate. Aceste soluţii sunt mărimi concrete, de sens contrar, al căror nivel corelat sau necorelat confirmă sau infirmă existenţa echilibrului la un nivel imediat următor, superior faţă de cel pe care l-au identificat: confirmă echilibrul financiar acolo unde soluţiile se suprapun perfect, se anulează şi se condiţionează reciproc, conducând la soluţia zero şi infirmă echilibrul financiar, când nu coincid în suma absolută şi nu se anulează reciproc. Modelul are o veche lege matematico-logică – suma ponderilor elementelor din sistemul de referinţă este întotdeauna şi peste tot egală cu unitatea, adică cu 1. În procesele economico-financiare şi social-ecologice etc., acţionează dezechilibre şi echilibre care se succed şi se repetă periodic, dar toate se regăsesc între aceste două limite fundamentale ale 96

Stanciu P., Criveanu D., David G., Fuchs W. «Matematici aplicate în economie». –Timişoara: Ed. Facla, 1981. p. 49.

120 analizei matriciale: zero şi 1. Aplicând tehnica matricială asupra fluxurilor financiare, prin determinarea mărimilor reale (soluţiilor) ce conduc la obţinerea echilibrului financiar pentru un anumit nivel din sistemul bugetar, pornind de la nivelul inferior, un astfel de model se poate dezagrega pe ministere, departamente, agenţi economici, precum şi pe operaţii de încasări-plăţi ca elemente fundamentale, ireductibile care circulă în economie. Orice sistem de referinţă relativizat devine un instrument al proiectării viitorului, cu variantele posibile, ale sistemului respectiv în evoluţia sa cu sistemele din mediul ambiant. Dacă, într-un tablou informaţional relativizat, se modifică unele mărimi, datorită unor variabile ale aceloraşi elemente sau intervin elemente noi, ele trebuie să conducă la o reacţie corespunzătoare a mărimilor relative ce caracterizează elementele afectate de modificări, dar, în total, sistemul îşi menţine valoarea sa relativă egală cu unitatea. Practica economică impune, în mod inerent, determinarea modificărilor directe şi indirecte ale elementelor unui sistem prezentat într-o matrice pătrată, întrucât aceasta are proprietatea de autocontrol şi autocorelaţie. Aplicate în domeniul financiar în analiza proceselor exprimate sub formă bănească, soluţiile găsite sunt egale cu „zero" şi reprezintă ceva foarte important: echilibrul. Dacă admitem că „zero" este o soluţie, atunci domeniul ei de existenţă este dincolo de forma pe care noi o percepem, adică sunt două soluţii matematice, de sens opus, care se compensează reciproc şi, în acest fel, conduc la „zero". Situaţia de echilibru se determină prin soluţiile matematice, care reprezintă comanda modelului. Conceptul operativ al comenzii modelului matricial echilibrat îl constituie diferenţa corelată, cu rol de legătură între corespondenţi, prin combinarea sumei împrumutate cu cea restituită, în acelaşi timp, cuantificând timpul şi valoarea produsă de suma de bani. Scopul modelului îl constituie crearea unui instrument ştiinţific de experimentare a diverselor variante de fundamentare a planificării liniare şi de urmărire a execuţiei balanţei financiare globale a sferei finanţelor publice, în condiţiile unui echilibru dat între fluxurile financiare. Construcţia modelului se bazează pe două niveluri: agregat, în care are loc identificarea relaţiilor dintre sferele financiare, ceea ce poate fi utilizat la adoptarea deciziilor macrobugetării şi lărgit, cu detalierea fluxurilor financiare din interiorul sferei. Este necesar de remarcat că fiecare componentă a modelului agregat poate fi detaliată în continuare ca un model independent, până la nivelul şi în dimensiunea dorită. Dezagregarea modelului fluxurilor financiare în adâncimea lui, chiar şi până la nivelul de unitate economică este asigurată de însăşi concepţia modelului: fiecare linie şi fiecare coloană din modelul agregat (sau, în general, de nivel superior) are la bază o balanţă sau un tabel obişnuit de intrări şi ieşiri, în care se detaliază operaţiile băneşti şi financiare de pe nivelul respectiv. Pe acest nivel inferior,

121 pot exista orice operaţii ale fluxurilor băneşti aferente acestora, pentru ca, în final, acestea să fie incluse în modelul agregat cu un rând şi cu o coloană la componenta respectivă. Sistemul de referinţă al modelului fluxurilor financiare la nivel agregat, pe baza căruia sunt testate principiile de funcţionare a modelului, este prezentat prin introducerea variantei lărgite a modelului fluxurilor băneşti, în care componentele de pe nivelul agregat sunt tratate ca matrice cu dublă funcţie: o singură sumă absolută, transformată în mărimi relative, capătă două semnificaţii ponderale corespunzătoare nivelului agregat şi celui lărgit, constituind un element important în funcţionarea modelului prin asigurarea fluxului informaţional, de la un nivel la altul, de sus în jos şi invers. Modelul este conceput sub forma unei balanţe-şah a fluxurilor băneşti şi a relaţiilor financiare, realizat potrivit raportărilor statistice din perioada anterioară, care, prin sistemul său de ecuaţii şi prin soluţionarea acestora, în mod operativ, să ofere posibilităţi de analiză şi prognoză în următoarele direcţii: • aşezarea diferenţiată a resurselor şi cheltuielilor pe baze centralizate şi descentralizate, facilitând aprofundarea corelată dintre ele, simulând condiţiile asigurării concordanţei la nivel superior şi pe verigile inferioare, cuprinse în diferite bugete, şi urmărirea realizării lor echilibrate prin deciziile adoptate în baza informaţiilor din model; • identificarea corectă şi rapidă a influenţelor asupra eficienţei întregului sistem financiar; • corelarea indicatorilor caracteristici în execuţia bugetară, pe perioada dată, în profil teritorial şi departamental, şi anume, între toate verigile sistemului bugetar. Considerăm că, astfel conceput, modelul de simulare a fluxurilor financiare va contribui la consolidarea principiilor noi de gestiune economico-financiară cu influenţă asupra creşterii economice generale. Trebuie să subliniem că sistemul fluxurilor financiare publice, ca orice sistem dinamic, devine un caz particular al existenţei tipurilor de modele de creştere economică echilibrată. În acest sens, un rol important îi revine diferenţei corelate, din următoarele considerente: - diferenţa constituie operatorul conexiunii inverse elementare; - valoarea, forma, sensul şi mărimea concretă a diferenţei, fiind deduse din sisteme efective

şi reale, capătă conţinutul sistemului din care se determină în corelare cu sistemul corespondent; - diferenţa pozitivă sau negativă, poate fi verificată, ca un autocontrol, de aceeaşi diferenţă,

dar de sens contrar, dedusă însă din sistemul corespondent. După cum am subliniat, diferenţa corelată face parte şi din suma plătită şi, în acelaşi timp, cu semn invers, din suma încasată, cu rol de reglare, menit să păstreze constanţa efectului, chiar şi atunci când există o fluctuaţie a cauzei, pe seama modificării corespunzătoare a propriei

122 mărimi. Diferenţa corelată va reflecta deosebirile de calitate în timp, îndeplinind rolul funcţiilor dinamice de transfer în cadrul sistemelor cibernetice. Astfel: a) diferenţa dintre încasările şi ieşirile proprii ale unui sistem, pe care definitiv sau temporar o transferă altui sistem sau o reţine pentru a o introduce ca o amplificare (diferenţă pozitivă) a intrărilor proprii, reprezintă rezultatul concret al acţiunii şi interacţiunii elementelor sale constitutive, respectiv al calităţii combinate ale acestor acţiuni, al randamentului sistemului respectiv. Acest lucru este valabil şi pentru o diferenţă cu semn negativ, al cărei echivalent, sistemul trebuie să-l preia de la alt sistem pentru restabilirea propriului echilibru; b) caracterul dual al diferenţei contribuie la: - restabilirea echilibrului unui sistem deficitar sau la semnalarea surplusului său; corespondenţa dintre două sisteme pe baza celor mai variate criterii, care au nevoie unul de altul, este posibilă datorită caracterului dual al diferenţei şi, deci, a caracterului de purtător al informaţiei; - realizarea concretă a interdependenţelor dintre elemente şi dintre sisteme pentru menţinerea echilibrului reciproc; în această calitate, diferenţa sistemului apare ca o rezultantă a unor sisteme (de ordin inferior) pe baza celor mai variate criterii. c) introducerea şi utilizarea conceptului de diferenţă corelată ca manifestare concretă a conexiunii inverse elementare, fără sfera materială, reprezintă un substrat concret al acelei sfere abstracte, determinate de natura obiectivă, reală a fiecărui sistem în parte, respectiv între ieşirea şi intrarea unui sistem în corespondenţă strictă cu intrarea şi ieşirea altui sistem. Construcţia modelului poate fi realizată prin următoarele etape: 1. Sursele de date şi transpunerea lor în model sau matricializarea informaţiei de intrare.

Modelul are la bază o situaţie statistică a balanţelor băneşti, realizate în cadrul sistemului, după cum se prezintă în datele Ministerului Finanţelor şi al Biroului Naţional de Statistică. Orice verigă a sistemului bugetar este prezentată ca un nomenclator al veniturilor şi cheltuielilor bugetare, simbolizate în cadrul clasificaţiei bugetare, pe care se va baza modelul algoritmic, fiind raportat la capacităţile sale informaţionale. Clasificaţia bugetară este departajată pe capitole şi subcapitole, în anexă, la cadrul general al clasificaţiei, sunt specificate ministerele economice şi neeconomice, centrele economice şi administrative care, pe de o parte, sunt finanţate de la buget, iar pe de altă parte, virează la buget impozite conform reglementărilor în vigoare. Prin structura lor, capitolele şi subcapitolele de venituri şi cheltuieli, titlurile şi paragrafele de finanţare şi preluare la bugetul de stat, sunt legate cu unităţile din sfera productivă prin acordarea de credite şi încasarea vărsămintelor din venitul obţinut; cu sfera neproductivă prin subvenţiile de la buget şi încasarea veniturilor acestor unităţi; cu sfera populaţiei - prin acordarea de pensii, ajutoare, încasarea de taxe, impozite etc. De aici, rezultă atât complexitatea

123 şi varietatea relaţiilor băneşti şi financiare ale bugetului cu celelalte sfere de relaţii băneşti, cât şi volumul acestora. În machetele de formulare-tip pentru datele de intrări şi ieşiri, modelul agregat are două semnificaţii, datorită dublei reprezentări din contabilitate în partidă dublă. Aceste semnificaţii sunt: - citite pe linie, valorile absolute reprezintă veniturile sferei respective încasate de la sferele

indicate în coloanele cu care se intersectează; - aceleaşi cifre, citite pe coloană, reprezintă cheltuielile sferei respective pentru sferele

indicate de liniile cu care se întretaie. Esenţa machetelor de formulare-tip unitare constă în ordonarea informaţiilor elementelor de formare a veniturilor existente în informaţia curentă cu defalcare; totalurile veniturilor din fiecare coloană constituie vectorul-linie al verigii analizate, care intră în modelul agregat. În acelaşi mod, se procedează cu cheltuielile, care se ordonează cu defalcarea pe linii şi formează vectorul-coloană al sferelor corespunzătoare în cadrul modelului agregat. 2. Identificarea şi individualizarea operaţiei băneşti fundamentale. Operaţia elementară

(fundamentală) a proceselor băneşti este încasarea unei sume de bani şi plata acesteia. Ea se efectuează zilnic, între diferite verigi de tipul i-încasatori şi de tipul j-plătitori. De asemenea, de fiecare dată, operaţia respectivă se înregistrează de un număr dublu de ori: o dată de încasator şi alta dată de plătitor. 3. Modelarea fluxurilor băneşti ale sistemului financiar public. Echilibrul general al

modelului are la bază o pluralitate de echilibre parţiale corespunzătoare submodelelor acestuia. Pe acest considerent, pe lângă funcţia-scop de bază a modelului agregat, corespunzător echilibrului financiar public, în model există şi se generează o mulţime de funcţii-scop corespunzătoare pluralităţii de echilibre parţiale, care stau la baza echilibrului general şi prin care se realizează reciproc. Modelul economico-matematic de simulare a fluxurilor financiare din sistemul finanţelor publice a fost proiectat în forma sa agregată, la dimensiunea iniţială de 7/7, astfel: X1exprimă bugetul de stat; X2 – bugetele locale; X3 – bugetul asigurărilor sociale de stat; X4 - bugetul asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală; X5 – bugetul fondurilor extrabugetare; X6 – alte venituri şi cheltuieli; X7 - sistemul de echilibrare. Legăturile dintre agregatele financiare specificate mai sus, care se desfăşoară în interiorul lor, caracterizate prin deplasări de fluxuri de fonduri băneşti, pot fi exprimate printr-un sistem de ecuaţii liniare, prezentat în tabelul 3.2.1. Acest sistem reprezintă baza de pornire, în mărimi absolute, a modelului de simulare a fluxurilor financiare.

124 Tabelul 3.2.1

Sistemul de relaţii reciproce ale agregatelor de fluxuri financiare din sectorul public x11+ x12 + x13 + ...+ x17 + I1 = X1 x21+ x22 + x23 + ...+ x27 + I2 = X2 : x71+ x72 + x73 + ...+ x77 + I7 = X7 Sursa: Elaborat de autor în baza lucrărilor: Stanciu P., Criveanu D., David G., Fuchs W. «Matematici aplicate în economie». –Timişoara: Ed. Facla, 1981.; Pecican E. „Econometrie”. – Bucureşti: Editura All, 1994.

În acest model, se urmăreşte echilibrul bănesc între cele 7 agregate într-o anumită perioadă determinată (1 an, semestru, trimestru, lună, săptămână, zi), între încasările şi cheltuielile unei sfere băneşti şi legăturile sale cu celelalte sfere. Încasările sunt reprezentate de elementele vectorului-linie x11, x12 . . . xl7, iar cheltuielile - de elementele vectorului-coloană x11, x2l . . . x71. Încasările sferei 1 de la sfera j se vor nota cu simbolul xj, care, pe linia sferei 1, va însemna venituri, iar pe coloana aceleiaşi sfere va însemna cheltuieli către sfera j, devenind xj; acesta fiind principiul general. Revenind datele iniţiale din tabelul 3.2.1, sistemul prezentat apare astfel : veniturile sferei X1 se compun din încasările propriei sfere, simbolizate cu x11, x12 etc. Suma totală a sferei 1 se exprimă astfel: X1 =

7

∑ x 1j

(3.1)

j =1

La această sumă, se adaugă I1, care reprezintă disponibilul sferei j în relaţia cu sfera X1, ca diferenţă între încasări şi plăţi, astfel: 7

∑ i 1j ,

I1 =

(3.2.)

j =1

unde: i1j = x1j – x1i. Suma încasărilor pe linie ale sferei X1 sunt determinate după formula: X1 =

7

∑ x 1j + I1

(3.3)

j =1

În acelaşi mod, determinăm suma cheltuielilor fiecărei verigi la care se adaugă termenul liber, adică disponibilul cheltuit, astfel:

P1 =

7

∑ p i1 ,

(3.4)

i =1

unde : pi1 = x1j – x1i , Iar, vectorul coloană va fi: 7

X1 =

∑ x i1 + P1 i =1

(3.5.)

125 Între suma elementelor vectorului-linie şi suma vectorului coloană există o egalitate sau echilibru, care pentru cazul general se prezintă: 7

7

∑ x i1 + P1 =

∑ x 1j + I1

i =1

(3.6.)

j =1

Din această egalitate, deducem imaginea dublă a tabelului 3.2.2, în care se evidenţiază termenul liber P, astfel: Tabelul 3.2.2.

Transpunerea rolului de încasator în rol de plătitor la nivelul sferei financiare publice x11+ x21 + x31 + ...+ x71 + P1 = X1

: . x17+ x27 + x37 + ...+ x77 + P7 = X7 Sursa: Elaborat de autor în baza lucrărilor: Stanciu P., Criveanu D., David G., Fuchs W. «Matematici aplicate în economie». –Timişoara: Ed. Facla, 1981.; Pecican E. „Econometrie”. – Bucureşti: Editura All, 1994.

De asemenea, în cadrul modelului, încasările şi plăţile, la nivelul operaţiei elementare, se găsesc în echilibru permanent, astfel: 7

7

7

7

i =1

j =1

j =1

i =1

∑ ∑ x ij = ∑ ∑ x ij,

(3.7.)

Echilibrul se stabileşte şi între ceea ce primeşte (încasează) în plus faţă de plăţile sale către sfera proprie şi către alte sfere la nivel de operaţie elementară, fapt ce se redă prin echilibrul termenilor liberi: 7

7

j =1

i =1

∑ i ij = ∑ p ji

(3.8.)

Pentru ca sistemul relaţiilor băneşti prezentate în tabelele 3.2.1 şi 3.2.2 să devină un sistem de referinţă, pe care pot fi simulate diferite variante ale acestor relaţii, este necesar ca mărimile absolute din tabele să fie transformate în mărimi relative, sau în ponderi faţă de o unitate, sau în coeficienţi. Astfel, ponderile veniturilor (vij) se determină pe baza ecuaţiei:

vij =

xij Xi

(3.9.)

În acelaşi mod, se determină ponderile cheltuielilor, astfel:

cij =

xij , Xj

unde xij are o dublă semnificaţie: -

pe linie reprezintă încasarea lui i de la j;

-

pe coloană reprezintă cheltuielile lui j către i.

(3.10)

126 Astfel, coeficienţii ponderii veniturilor şi ai cheltuielilor obţinuţi formează două matrice, care pot fi prezentate după cum urmează:

v11 V=

v17

...

c11

:

v17

şi ...

...

c17

...

c77

C= :

v77

c71

în care: 0 ≤ vij < 1 0 ≤ cij < 1 Totodată, este necesar să ţinem cont şi de ponderile termenilor liberi ij şi pj, pe care le determinăm după formulele : iij =

xij − xji Xi

pij

xji − xij Xj

=

pentru încasări-plăţi; pentru plăţi-încasări.

(3.11) (3.12)

Având în vedere că fiecare xij are o valoare pozitivă sau nulă, fiecare vij şi cij va avea, de asemenea, o valoare pozitivă (dar nu mai mare decât 1) sau nulă, după cum reiese din relaţiile sus-indicate. Acelaşi lucru este valabil şi pentru ponderile termenilor liberi. În mod similar, pot fi calculaţi coeficienţii de ponderare a termenilor liberi pentru venituri şi cheltuieli, care, la rândul lor, vor forma matricea de ponderare a acestora, după cum urmează: - pentru venituri: i11 .... i17 I= :

(3.13)

i71 ... i77 - pentru cheltuieli: p11 .... p17 P= :

(3.14)

p71 ... p77

În legătură cu termenii liberi ai ecuaţiilor băneşti, pot fi subliniate unele momente. În primul rând, este vorba de restricţiile sau limitele (3.15 şi 3.16), care se referă la termenii liberi şi anume: iij = xij – xji

(3.15)

pij = xji – xij

(3.16)

Din cele două relaţii restrictive de mai sus, se observă că termenii liberi sunt corelaţi între ei, adică un termen liber nu poate lua orice valoare, ci una corelată cu cea a termenilor liberi din alte relaţii, în care elementele diferenţei din care au provenit participă fie ca venituri, fie ca cheltuieli ale sferei i sau ale sferei j. Această natură specifică a termenilor liberi decurge şi

127 corespunde naturii şi specificului relaţiilor băneşti echilibrate pe care le reflectă, întrucât orice variaţie a rezultatelor unei relaţii între două agregate de fluxuri băneşti se face prin afectarea, într-un sens sau altul, a rezultatelor (diferenţelor) relaţiilor între alte perechi de agregate. Din această cauză obiectivă, termenii liberi nu pot fi nici mai mari, şi nici mai mici decât diferenţele dintre încasările de la o sferă de fluxuri băneşti şi plăţile către acea sferă. Grupate în perechi, acestea nu pot fi mai mici decât zero, iar suma lor algebrică este întotdeauna egală cu zero. Echilibrarea relaţiilor băneşti arată, aproape în toate cazurile, o diferenţă care reprezintă fie elemente de creştere, fie o depăşire a cheltuielilor – toate acestea sunt în mişcare neîntreruptă a fluxurilor băneşti pe diferite niveluri de agregare. Întrucât aceste diferenţe au loc între elementele unei matrice, ca expresie cantitativă a relaţiilor reciproce, se evidenţiază atât diferenţele negative, cât şi cele pozitive, precum şi cauzele care le-au generat. Prin metoda simbolizării unitare, ţinând seama de ordinea şi sfera pe care le reprezintă fiecare simbol în parte al fiecărei perechi de relaţii, în care intră două sau mai multe sfere, se poate stabili cu exactitate din ce sfere (pozitive i) se vor acoperi şi unde sunt (sfere p) diferenţe negative. Baza de simulare şi construcţia modelului fluxurilor băneşti al sistemului bugetar porneşte de la varianta lărgită, având informaţia de intrare prezentată în tabelele 3.2.3 şi 3.2.4. (anexa 20). Numărul componentelor modelului s-a completat, începând cu anul 2003, cu Fondul Asigurărilor Obligatorii de Asistenţa Medicală. În procesul matricializării informaţiei în matrice diagonale, prezentate în anexele 21 şi 22 (matricele 1-6) s-a utilizat următorul algoritm: - în prima etapă, având încasările şi plăţile pentru fiecare componentă a sistemului bugetar,

potrivit principiilor generale ale modelului fluxurilor băneşti, am determinat termenii liberi ai sistemelor de ecuaţii – diferenţele dintre încasări şi plăţi. Termenii liberi se stabilesc ca diferenţă între încasări şi plăţi, luând semnul celui mai mare în sumă absolută. În acest fel, încasarea echilibrată cu plată a fost înscrisă pe diagonala principală a matricei (o singură dată), iar diferenţa pozitivă - pe linie sau, respectiv, cea negativă pe coloană. În continuare, s-a totalizat diagonala, precum şi diferenţele pozitive şi, separat, negative. - cea de-a doua etapă constă în verificarea operaţiei precedente printr-o inversare a paşilor:

la încasări adăugăm diferenţele pozitive, iar la plăţi pe cele negative. În acest fel, se obţine rulajul total al încasărilor egal cu cel al plăţilor sistemului bugetar. - cea de-a treia etapă constă în dubla echilibrare a încasărilor şi plăţilor între ele: la

încasările mai mici decât plăţile se adaugă diferenţele negative, iar la plăţile mai mici decât încasările am adăugat diferenţele pozitive. Scopul acestor echilibrări duble şi inverse constă în depistarea cu ce sume şi de la care componente se acoperă diferenţele negative din model. Prin aceasta, se stabilesc nu doar relaţiile de încasare-plată la fiecare componentă, ci şi interdependenţele dintre componente, în vederea echilibrării generale a sistemului.

128 De asemenea, dubla echilibrare inversă permite obţinerea unui nou rulaj, a cărui semnificaţie economică constă în indicarea cuantumului excedentului componentelor pozitive, necesare să fie evidenţiate separat pentru acoperirea diferenţelor negative la componentele din model cu o astfel de situaţie. Dublul caracter al diferenţelor înregistrate în model reflectă şi aspecte negative cu care se confruntă sistemul bugetar, adică necesitatea efectuării unui efort pentru acoperirea nevoilor de fonduri ale unei componente şi imposibilitatea realizării unor programe eficiente la nivelul componentei de la care se preiau fondurile respective. Această proprietate fundamentală a termenilor liberi îi face aplicabili în toate domeniile în care putem lucra cu modele matematice de echilibru sau care tind spre echilibru. În această privinţă, termenii liberi din modelul fluxurilor băneşti au rolul unor funcţii de transfer al diferenţei dintre veniturile şi cheltuielile unei sfere în raport cu altă sferă, precum şi în relaţiile dintre sferele unde aceste diferenţe sunt necesare pentru menţinerea echilibrului bănesc sau, mai bine zis, a echilibrelor financiare, având în vedere multitudinea lor în procesul circulaţiei şi reproducerii fondurilor băneşti. Rolul acestor funcţii, în menţinerea echilibrului financiar, devine mai semnificativ, atunci când asupra lui acţionează, pe diferite canale, o serie de factori destabilizatori, conjuncturali şi perturbatori, precum şi factorii de decizie etc. Valorile totale ale rulajelor băneşti corespunzătoare fiecărei sfere de relaţii sunt date de matricea 3.17 şi 3.18, astfel: - coloană, pentru cheltuieli: 7

∑ x1 j

X1

j =1

X=

:

=

X7

:

(3.17) 7

∑ x7 j j =1

- linie, pentru venituri: X = (X1 ... X7) =

7

7

i =1

i =1

∑ xi1.....∑ x71

(3.18)

Cunoscând coeficienţii de ponderare cuprinşi în matricele pentru venituri şi cheltuieli, putem înlocui relaţiile din tabelele 3.2.1. şi 3.2.2, cu următoarele sisteme de ecuaţii: Tabelul 3.2.5

Sistemul de relaţii reciproce înlocuit cu coeficienţii de ponderare a veniturilor din sectorul public v11 X1+ v21 X2 + v31 X3+ ...+ v71 X7 + P1(I1) = X1 : v17 X1+ v27 X2 + v37 X3+ ...+ v77 X7 + P7(I7) = X7 Sursa: Elaborat de autor în baza lucrărilor: Stanciu P., Criveanu D., David G., Fuchs W. «Matematici aplicate în economie». –Timişoara: Ed. Facla, 1981.; Pecican E. „Econometrie”. – Bucureşti: Editura All, 1994.

129 Tabelul 3.2.6

Sistemul de relaţii reciproce înlocuit cu coeficienţii de ponderare a cheltuielilor din sectorul public

c11 X1+ c12 X2 + v13 X3+ ...+ c17 X7 + I1 (P1) = X1 :

c71 X1+ c72 X2 + c73 X3+ ...+ c77 X7 + I7 (P7) = X7 Sursa: Elaborat de autor în baza lucrărilor: Stanciu P., Criveanu D., David G., Fuchs W. «Matematici aplicate în economie». –Timişoara: Ed. Facla, 1981.; Pecican E. „Econometrie”. – Bucureşti: Editura All, 1994.

Din care se deduc termenii liberi la nivelul sferei de relaţii, obţinându-se următoarele: a) matricea pentru cheltuieli: (1 - v11) X1 - v21 X2 - ...- v71 X7 = P1 :

(3.19)

v17 X1+ v27 X2 +...+ (1 - v77 )X7 = P7 b) matricea pentru venituri:

(1 - c11)X1- c12 X2 -...- c17 X7 = I1 :

(3.20)

c71 X1- c72 X2 -...- (1 - c77 X7) = I7 După cum se poate observa, noua matrice a coeficienţilor de ponderare, din sistemele de mai sus, poate fi prezentată şi ca rezultat al scăderii matricelor din matricea unitate (E), care se caracterizează prin faptul că are toate elementele egale cu zero, cu excepţia elementelor diagonalei principale, care, însumate, sunt egale cu 1. Noile matrice se prezintă în modul următor: (1 - v11) – v21 - ... – v71 (E – V) = : - v17 - v27 - ... – (1 – v77) (1 - c11) – c12 - ... – c17 (E – C) = : c71 + c72 + ... + (1 - c77)

(3.21)

(3.22)

Astfel, se poate constata că valorile diagonalelor principale ale matricelor trebuie să fie în orice caz pozitive: de aici rezultă că nici o sferă a relaţiilor băneşti nu poate cheltui mai mult în propria sferă decât încasează din activitatea desfăşurată prin participarea ei la alte sfere băneşti. Construcţia şi analiza matricelor diagonale, în perioada 2000-2004, în mărimi relative, sunt prezentate în matricele 7-12 (anexe 23 şi 24). Din analiza datelor prezentate în aceste matrice, rezultă că actualul circuit al fluxurilor financiare este întrerupt, deoarece apar sume

130 (alte venituri şi cheltuieli), destul de semnificative, neatribuite nici uneia dintre verigile existente. Însă, în tabelul 3.2.5, este prezentată sinteza datelor relative matricializate. Tabelul 3.2.5.

Dinamica principalelor componente ale sistemului bugetar în varianta lărgită a modelării fluxurilor băneşti în anii 2000-2005.

4 5 6

Componentele Bugetul de Stat Bugetele Locale Bugetul Asigurărilor Sociale de Stat Fonduri şi Mijloace Extrabugetare (speciale) FAOAM Alte venituri şi cheltuieli

7

Deficit/ Excedent (necesarul de acoperire /soldul rămas)

2000

2001

2002

2003

2004

0,461 0,172 0,181

0,38 0,24 0,22

0,322 0,224 0,215

0,33 0,22 0,21

0,33 0,17 0,22

2005 0,29 0,15 0,2

0,002 0 0,031

0,002 0 0,043

0,077 0 0

0,07 0 0

0,07 0,03 0

0,07 0,03 0

0 0 0 0 Ponderea diferenţelor pozitive 8 /negative 0,153 0,115 0,162 0,17 0,18 Total sistemul bugetar 1 1 1 1 1 Sursa: Elaborat de autor în baza matricelor diagonale în mărimi relative 7-12 (anexa 24-25).

0

1 2 3

0,26 1

Datele tabelului confirmă rezultatele paragrafului trei din capitolul doi şi reflectă dinamica dezechilibrului vertical al sistemului bugetar din Republica Moldova. Astfel, se constată restrângerea activităţii bugetului de stat şi a bugetelor locale, creşterea ponderii fondurilor extrabugetare şi redistribuirea resurselor către fondul asigurărilor medicale obligatorii. Ponderile excedentelor şi ale deficitelor înregistrate în perioada analizată sunt nesemnificative, iar elementul de echilibrare este reprezentat de diferenţele pozitive sau negative (diferenţele corelate ale sistemului bugetar), care reflectă ponderea crescândă a funcţiilor de transfer în cadrul sistemului bugetar - de la 0,11 puncte în anul 2001 până la 0,26 puncte în anul 2005, cât şi circuitul întrerupt al fluxurilor financiare determinat de lipsa mecanismului eficient în repartizarea resurselor între verigile bugetare. În acest context, în opinia autorilor, trebuie subliniată poziţia pasivă a statului privind echilibrarea bugetară prin simpla alocare a resurselor financiare în limita veniturilor disponibile. În asemenea condiţii, bugetul public naţional apare doar ca o constrângere în cadrul politicii financiare macroeconomice. Autorii consideră că problema de bază a relaţiilor în cadrul sistemului bugetar, privit prin prisma macrobugetării, constă în necesitatea efectuării unor prognoze, prin modificări şi simulări pe componentele sale, astfel, încât realizarea acestor noi previziuni să ajungă la o balanţă financiară a sistemului bugetar a cărei echilibrare să poată fi efectivă în varianta în care se planifică. De aceea, orice simulare care se efectuează în cadrul modelului, la nivel agregat sau lărgit, trebuie să fie continuată la nivel analitic, în interiorul componentelor. Din punct de vedere cantitativ, orice buget din sfera finanţelor publice se prezintă ca un imens agregat matematic, care, faţă de situaţia întocmirii şi urmăririi

131 tradiţionale, poate fi pregătit în mai multe variante, urmărit şi condus în execuţie cu mai multă eficienţă, pe bază de program şi de analize ştiinţifice, putându-se stabili, în acest fel, multitudinea şi varietatea relaţiilor sale financiare cu celelalte sfere de relaţii băneşti şi financiare. Construcţia modelului porneşte de la formarea sau structurarea veniturilor şi cheltuielilor fiecărei sfere pe principalele categorii pentru varianta lărgită, în baza datelor tabelului 3.2.4 (anexa 20), precum pentru varianta agregată prin intermediul datelor din tabele 3.2.6. şi 3.2.7 (anexa 25). Transpunerea acestor matrice într-o balanţă statistică a fluxurilor financiare permite efectuarea previziunilor la nivelul sistemului bugetar atât în funcţie de venituri şi cheltuieli, cât şi în funcţie de fiecare criteriu în parte. Macheta-tip a unei astfel de balanţe se prezintă în matricea 14. Caracteristica de bază a matricei „balanţa-şah” constă în faptul că ea nu mai este legată de modelul agregat. Pornind de la sistemele de ecuaţii deduse din acest tip de matrice, pot fi stabilite sistemele de ecuaţii ale interdependenţelor şi soluţiile acestora până la nivelul relaţiei băneşti. Întregul aparat matematic al modelului de simulare a fluxurilor băneşti, cu anumite modificări, poate fi aplicat la soluţionarea modelului de simulare a balanţei fluxurilor băneşti ale bugetului public naţional, tratat ca model independent, lucru valabil pentru fiecare componentă a modelului agregat, adusă în formă matricială. Matricea 14.

Balanţa-şah a fluxurilor financiare ale sistemului bugetar Cheltuieli

Chelt. obligatorii

Venituri X1

Chelt. pe programe X2

Chelt. şi transferuri sociale X3

Investiţii capitale X4

Deservirea datoriei de stat X5

Transferuri X6

Chelt. din echilibrare (sold rămas) X7

Total cheltuieli SUMA

Venituri fiscale X1 Venituri nefiscale X2 Contribuţii la asigurările sociale Venituri extrabugetare Granturi /subvenţii Transferuri

X3 X4 X5 X6

Venituri pentru echilibrare (deficitul de acoperit) Total venituri

X7

SUMA Sursa: Elaborat de autor în baza lucrărilor: Stanciu P., Criveanu D., David G., Fuchs W. «Matematici aplicate în economie». –Timişoara: Ed. Facla, 1981.; Pecican E. „Econometrie”. – Bucureşti: Editura All, 1994.

Rezultatele modelării finalizate prin construcţia balanţei-şah a fluxurilor financiare, ne permit:

•

aşezarea diferenţiată a resurselor şi cheltuielilor pe baze centralizate şi descentralizate, corelate între ele, simulând condiţiile asigurării concordanţei la nivel superior şi pe verigile inferioare,

132 cuprinse în diferite bugete şi urmărirea realizării lor echilibrate prin deciziile adoptate în baza informaţiilor din model;

•

efectuarea previziunilor la nivelul sistemului bugetar şi a scenariilor posibile atât în funcţie de venituri şi cheltuieli totale, cât şi în funcţie de fiecare indicator în parte în cadrul fiecărei verigi;

•

redirecţionarea eficientă a resurselor publice în funcţie de priorităţi prin utilizarea diferitelor instrumente ale macrobugetării;

•

corelarea bugetului tradiţional (de mijloace) şi a bugetării pe programe, prin stabilirea raportului optim, între acestea, în funcţie de obiectivele politicii bugetare pentru perioada dată;

•

identificarea corectă şi rapidă a influenţelor asupra eficienţei întregului sistem şi creşterea transparenţei informaţiilor bugetare;

•

urmărirea disciplinei fiscale la nivel agregat, cât şi monitoringul cheltuielilor publice;

•

perfecţionarea procesului bugetar, a structurii şi a funcţiilor organelor puterii de stat;

•

creşterea utilităţii bugetului public naţional ca instrument al politicii şi al gestiunii financiare strategice. Aparatul matematic, expus mai sus, este conceput pentru realizarea scopului de bază al

modelului, care constă simularea laturii băneşti a efectelor reciproce ale verigilor sistemului bugetar potrivit politicii financiare a ţării. În opinia autorilor, politica financiară intră în model ca element de comandă externă, efectele acesteia fiind identificate cu rapiditate, în mod agregat şi lărgit, indiferent de gradul de detaliere, precum şi oferă posibilitatea creării mai multor scenarii în cadrul previziunii. În aplicarea practică a modelului, trebuie să avem în vedere că, întrucât termenii liberi ai veniturilor (I), pe linie, şi cei ai cheltuielilor (P), pe coloană, se anulează reciproc, rezolvarea acestor sisteme va duce la soluţii nule. În cazul relaţiilor băneşti, însă, soluţiile nule sunt cele căutate, întrucât ele atestă echilibrul deplin al sferelor analizate şi, în acest fel, soluţiile de pe treapta imediat inferioară sunt valabile. Altfel spus, anulându-se şi condiţionându-se reciproc, conduc la obţinerea echilibrului, care datorită principiului dublei înregistrări din contabilitate şi al reciprocităţii din schimburile economice, nu poate să se manifeste decât sub forma acestui zero. Modalitatea de obţinere a echilibrului bănesc, în general, indiferent de numărul de niveluri analizate în practica diferitelor domenii, este determinarea soluţiilor pe nivelul imediat următor. Conceptul de diferenţă corelată, aplicat în domeniul fluxurilor băneşti, nu poate fi egalat cu soluţiile matematice. Diferenţa corelată, în calitatea sa de metodă, ajută la deschiderea matricei pătrate, la determinarea soluţiilor matematice pe diverse niveluri şi a echilibrelor pe nivelurile lor imediat următoare, superioare. Soluţiile matematice, chiar în modelul fluxurilor băneşti, conţin unele efecte propagate ca urmare a interacţiunilor indirecte dintre

133 diverse sectoare băneşti, ceea ce le pune în evidenţă, le delimitează şi le conferă forma concretă, şi prezintă importanţă informaţională pentru utilizatori. Matricele (3.21) şi (3.22) pot fi utilizate ca puncte de pornire pentru calcule de simulare a diverselor opţiuni de previziuni economice, ca instrumente principale de macrobugetare în cadrul strategiei financiare globale a statului. Specificul sistemului public actual este că sferele utilizării finale (bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, fondul asigurărilor medicale obligatorii) fac apel la alte sfere redistribuitoare (bugetul de stat), în cazul în care echilibrul lor bănesc nu este restabilit cu resurse proprii. Astfel, bugetului public naţional îi revine un rol de totalizator al soldurilor bugetare pentru stabilirea balanţei de casă. Prin intermediul modelului propus, bugetul public va deveni un instrument de previziune a redistribuirii optime a resurselor financiare în cadrul sistemului bugetar, urmărindu-se, în permanenţă, realizarea echilibrului financiar public.

3.3. Direcţiile de perfecţionare a relaţiilor financiare din cadrul sistemului bugetar al Republicii Moldova

Analiza echilibrului financiar public, privită prin prisma abordărilor teoretice, a realizării efective în Republica Moldova, precum şi modelarea fluxurilor financiare din cadrul sistemului bugetar, ne permite să subliniem următoarele rezultate obţinute pe parcursul cercetării: - sistematizarea echilibrelor financiare ale verigilor din cadrul sistemului bugetar; - determinarea rolului şi a sferei de influenţă a statului asupra proceselor economice în vederea asigurării creşterii economice echilibrate; - evidenţierea direcţiilor privind politica bugetar-fiscală; - argumentarea necesităţii de proiectare a echilibrului financiar public prin prisma Sistemului Conturilor Naţionale; - modelarea fluxurilor financiare în cadrul sistemului bugetar prin construirea modelului de echilibrare a fiecărei verigi bugetare, cât şi a întregului sistem, cu identificarea soluţiilor optime de echilibrare. Totodată, în opinia autorilor, s-au evidenţiat anumite probleme cu influenţă directă şi indirectă asupra procesului de echilibrare a sistemului financiar public, care necesită o evaluare separată în vederea stabilirii unor direcţii de acţiune imediată şi pe termen lung. Considerăm că cele mai importante probleme se referă la: transferurile interbugetare,

134 transferurile bugetare privind asigurările sociale (securitatea socială), armonizarea sistemului financiar public în conformitate cu standardele europene. Toate aceste probleme constituie şi până în prezent sfere de cercetare nu doar pentru ţările aflate în stadiul de post-tranziţie sau în stadiul de trecere la o economie de piaţă funcţională, ci şi pentru cele dezvoltate. De aceea, evaluarea lor va fi efectuată ţinând cont de cercetările realizate, experienţa şi rezultatele obţinute în ţările dezvoltate. Un dezavantaj considerabil al sistemului bugetar din Republica Moldova îl constituie lipsa unei concepţii unice privind relaţii interbugetare. O politică eficientă în redistribuirea resurselor financiare implică interesul organelor locale în creşterea potenţialului economic. Practic, avem în vedere mecanismul determinării transferurilor privit prin prisma eficienţei şi a echilibrării întregului sistem. Conform conceptului adoptat în practica bugetară internaţională, transferurile reprezintă fluxuri financiare de intrări, acordate de către o verigă bugetară alteia. De asemenea, sunt considerate ca transferuri - împrumuturile fără dobândă pe un termen mai mare de 10 ani sau fără un termen de rambursare determinat. Aceste sume capătă destinaţii diferite, printre care:

• echilibrarea orizontală a verigilor bugetare, în special, pentru asigurarea echilibrului între potenţialul fiscal al unor regiuni şi necesităţile obiective ale acestora. O asemenea destinaţie poate fi denumită clasică sau universală, deoarece este utilizată aproape în toate ţările şi, care în Republica Moldova, este acoperită din cadrul Fondului de Susţinere Financiară a Teritoriilor<

• realizarea unor obiective prioritare conform programelor social-economice de dezvoltare (învăţământ, sănătate, infrastructură etc.), această destinaţie este considerată specială, iar sumele alocate sunt cunoscute sub denumirea de transferuri speciale;

• introducerea în formulele de calcul a indicatorilor generali şi speciali privind necesarul financiar al diferitelor raioane;

• acordarea unei părţi din suma generală a transferurilor pentru susţinerea teritorială a unor zone slab dezvoltate;

• formarea fondurilor speciale de dezvoltare. Analizele efectuate în paragraful 2.3 al capitolului 2 şi în cel precedent al acestui capitol evidenţiază ponderea însemnată a transferurilor – 31,8% în veniturile bugetelor locale şi 18% în bugetul asigurărilor sociale de stat (tabelul 3.3.1) şi, deci, rolul acestora în cadrul relaţiilor sistemului bugetar. După părerea autorilor transferurile trebuie să devină un instrument uzual şi eficient al macrobugetării în vederea asigurării echilibrului financiar public, atât prin implicarea lor în mecanismul circulaţiei fluxurilor financiare, cât şi prin optimizarea relaţiilor interbugetare.

135 Tabelul 3.3.1.

Ponderea transferurilor în volumul total al veniturilor bugetelor locale şi a bugetului asigurărilor sociale de stat în anii 1997-2005. Anii 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Transferuri în veniturile bugetelor locale 34,4 40,6 30,8 33,2 21 29,7 28,3 29,4 38,7

Transferuri în veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat 23,1 14,8 13,7 24,9 18,7 18,4 16,4 15,4

19,4 Sursa: Calculat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi a Biroului Naţional de Statistică al R.Moldova.

Problema modelării şi reglării relaţiilor interbugetare este una din cele mai stringente în contextul consolidării gestiunii finanţelor publice. Deşi aceasta este recunoscută de autorităţile centrale, încă nu este determinat un model eficient şi nu sunt formulate criteriile de evaluare a structurii, cât şi a eficienţei relaţiilor interbugetare. În acest sens, principalele aspecte ce trebuie analizate se referă la: funcţia de stimulare, stabilitatea relaţiilor interbugetare, promovarea politicii bugetare de către autorităţile locale. Elaborarea sistemului de relaţii interbugetare se bazează pe două metode, oferite, în special, de către literatura de specialitate a ţărilor dezvoltate: -

acordarea transferurilor în funcţie de coeficientul minim de nivelare bugetară;

-

în funcţie de coeficientul efortului fiscal. Conform articolului 8 al Legii privind finanţele publice locale, nr.491-XIV din

09.07.99,97 pentru asigurarea nivelării bugetare a unităţilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetară anuală, de la bugetul de stat pentru bugetele raioanelor, bugetul central al unităţii teritoriale autonome şi bugetul municipiului Chişinău se stabilesc următoarele categorii de transferuri: a) transferuri din contul fondului de susţinere financiară a teritoriilor, pentru nivelarea posibilităţilor financiare ale teritoriilor; b) transferuri cu destinaţie specială pentru finanţarea exercitării funcţiilor delegate de către guvern sau în alte scopuri speciale. Transferurile sunt în funcţie directă de veniturile proprii şi defalcările stabilite conform normativelor procentuale, din legea bugetară anuală, se preiau sumele de la veniturile generale de stat, în cote nu mai mici decât cele prevăzute în art.4 alin.(2) pct.2) şi alin.(3) pct.2) din legea menţionată, şi de cheltuielile bugetare efectuate prin delimitarea competenţelor conform 97

Legea R. Moldova privind finanţele publice locale, nr.491-XIV din 09.07.99// Monitorul Oficial. - 16 septembrie 1999. - Nr.101-102.

136 articolului 7. Astfel, pentru transferuri din contul fondului de susţinere financiară a teritoriilor (art. 9, alin. 2) se stabileşte următoarea modalitate de calcul al transferurilor: a) în conformitate cu prevederile art.7 alin.(2), alin.(3) şi alin.(4) din prezenta lege, pentru fiecare grupă de cheltuieli aparte se calculează cheltuielile publice ce revin, în medie, la un locuitor, care, în anul bugetar următor, conform normelor legale, urmează a fi suportate de către unităţile administrativ-teritoriale (c) (cheltuielile bugetare medii pentru un locuitor se calculează anual pentru fiecare grupă de cheltuieli în etapa elaborării prognozei macroeconomice pe anul financiar următor); b) pentru unităţile administrativ-teritoriale care, conform normelor legale, suportă cheltuieli specifice, se aplică coeficientul de corectare a cheltuielilor medii pentru un locuitor (f); c) în baza prevederilor art. 4 din lege, cu excepţia impozitelor şi taxelor locale, stabilite în conformitate cu legislaţia de către consiliile locale, a încasărilor de mijloace speciale obţinute din executarea lucrărilor, prestarea serviciilor sau din alte activităţi desfăşurate contra plată de către instituţiile publice finanţate de la buget şi a transferurilor de la alte bugete, se prognozează baza fiscală a fiecărei unităţi administrativ-teritoriale; d) în funcţie prognozei bazei fiscale, se calculează cota veniturilor ce revin pentru un locuitor din fiecare teritoriu (v); e) diferenţa dintre suma cheltuielilor medii pentru un locuitor din fiecare unitate administrativ-teritorială (suma cf) şi cota veniturilor pentru un locuitor din teritoriul respectiv constituie suma transferurilor ce revin unui locuitor (t): t = suma cf – v; f) înmulţind suma transferurilor ce revin unui locuitor la numărul total de locuitori din teritoriul respectiv (n), se calculează volumul transferurilor pentru fiecare unitate administrativteritoriala (T): T = tn. Unităţile administrativ-teritoriale, în care cota veniturilor, ce revin unui locuitor, depăşeşte suma cheltuielilor medii pentru un locuitor cu 20% (v cu 20% > suma cf), transferă în fondul de susţinere financiară a teritoriilor suma veniturilor fiscale ce depăşeşte cu 20% necesităţile minime de cheltuieli ale teritoriului respectiv. Cu toate aceste prevederi, mărimea transferurilor prezentate în tabelul 3.3.2 nu poate fi explicită atât formal, cât şi din punct de vedere al conţinutului său, în condiţiile în care modalitatea de calcul poate fi manipulată, cât şi în lipsa corespunderii cu necesităţile reale ale unităţilor locale. Evoluţia haotică a mărimii transferurilor reflectă atât consecinţele politicii bugetare promovate în domeniul cheltuielilor şi gradul înalt de centralizare, cât şi deficienţele întâmpinate în determinarea acestora.

137 Tabelul 3.3.2.

Ponderea cheltuielilor bugetului de stat şi a bugetelor locale în totalul cheltuielilor publice în anii 1997-2005 Anii 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Cu transferuri Bugetul de stat Bugete locale 61,1 31,5 59,2 28,4 66,2 22,2 60,7 25 51 30 46,5 30,8 46,5 30,2 48,1 26 50 27,1

Fără transferuri Bugetul de stat Bugete locale 36,8 21,7 45,1 16,2 53 15 46 16,4 39 24,1 32,1 23,4 33,3 21,5 33,5 18,2 31,1 16,6

Sursa: Calculat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi al Biroului Naţional de Statistică al R.Moldova.

Concomitent cu restrângerea cheltuielilor bugetului de stat de la 66,2% în anul 1999 la 48,1% în 2004, cât şi menţinerea ponderii cheltuielilor bugetelor locale la nivelul de 28,8% în anii 2001-2005, se observă o tendinţă de scădere a ponderii cheltuielilor efectuate din resursele proprii de la 24,1% în 2001 la 16,6% în 2005. În realitate, destinaţia principală a transferurilor constă în acoperirea deficitului de resurse financiare, la un moment dat şi pentru o unitate dată. De fapt, critica adusă sistemului transferurilor din ţara noastră este asemănătoare cu sistemul cheltuielilor publice, adică se repartizează sume minim necesare pentru acoperirea necesităţilor curente, fără urmărirea unor programe eficiente de dezvoltare pe termen lung. În schimb, funcţiile de bază ale transferurilor – de stimulare şi de nivelare - rămân fără utilitate. Pe de o parte, climatul şi infrastructura economică sunt determinate de politica autorităţilor locale, iar sistemul transferurilor poate constitui un instrument de stimulare a gestiunii finanţelor şi, în final, va conduce la lărgirea bazei impozabile. Pe de altă parte, un sistem flexibil de redistribuire asigură nivelarea bugetară în ceea ce priveşte cheltuielile bugetare medii pentru un locuitor, pentru fiecare grupă de cheltuieli. Prin esenţa sa economică, aceste două funcţii sunt opuse şi maximizarea concomitentă a eficienţei acestora nu este posibilă. În opinia autorilor, construcţia unui sistem eficient al transferurilor sau găsirea modalităţilor de determinare a transferurilor trebuie să ţină seama de efectele celor două funcţii, cât şi de funcţia de echilibrare. Având în vedere practica internaţională şi particularităţile sistemului bugetar al Republicii Moldova, pot fi evaluate 4 modele de construcţie a relaţiilor interbugetare: 1. Determinarea sumelor de distribuire, partajându-le în funcţie de un anumit coeficient, descris mai sus şi utilizat în prezent, dar care poate fi caracterizat prin eficienţă redusă, dezechilibru între resursele şi nevoile financiare, cât şi prin gradul înalt de centralizare. 2. Metoda sumelor fixe ale transferurilor. Această modalitate constă în determinarea mărimii transferurilor şi a defalcărilor pentru fiecare unitate teritorială pe termen lung; se

138 caracterizează printr-o eficienţă a funcţiei de stimulare, asigurându-se echilibrul financiar la nivelul sistemului bugetar. 3. Metoda mixtă sau combinarea metodelor de mai sus constă în determinarea structurii optime a relaţiilor interbugetare, prin maximizarea mărimii mediei ponderate a variabilelor politicii fiscale şi a transferurilor. În baza acestei medii ponderate, se poate delimita, după criteriul eficienţei, orice combinaţie de politici, pentru care sunt determinate efectele de stimulare şi nivelare. Modelul este asemănător cu CAPM de optimizare a portofoliului de hârtii de valoare, în funcţie de 2 variabile opuse – rentabilitate şi risc. 4. Stabilirea independentă a impozitelor de către autorităţile locale şi reglementarea fiscală structurală. Aceasta variantă este utilizată în ţările de tip federal (SUA, Canada), unde fiecare unitate teritorială are dreptul de a stabili nivelul cotelor impozitelor şi taxelor, concomitent cu obţinerea transferurilor pentru nivelare (în funcţie de potenţialul fiscal al regiunii) sau pentru realizarea diferitelor programe de dezvoltare, finanţate de la bugetul federal. Analiza economică a efectelor aplicării fiecăreia dintre aceste metode poate fi sintetizată în funcţie de principalele criterii: Eficienţă: /3/ > 2 > 3 > 1 > 4 Echilibrul : 4 > 2 > /3/ > 1 > 3 Gradul de descentralizare: 4 > 3 > 1 > 2

Primul model de construcţie a relaţiilor interbugetare este mai puţin eficient şi destul de dezechilibrat, precum şi determină un grad înalt de descentralizare. Cea de-a doua metodă oferă o eficienţă maximă, un grad înalt de echilibrare, dar presupune un control permanent din partea statului. Cea de-a treia metodă oferă mai multe posibilităţi de acţiune prin anumite combinaţii (reflectate prin /3/ ) ale funcţiilor de stimulare şi de nivelare, care pot conduce la obţinerea unor rezultate mai performante în ceea ce priveşte eficienţa şi echilibrul. Implementarea în practică a ultimei metode, deşi este cea mai echilibrată şi oferă un grad înalt de descentralizare, este agravată de o serie de factori, care se reflectă într-o eficienţă scăzută. Astfel, urmărirea eficienţei economice şi a gradului de centralizare intră în contradicţie cu echilibrul financiar. Totodată, afirmarea, conform căreia gradul de centralizare influenţează direct eficienţa economică (în sensul reducerii), poate fi considerată ca relativă, deoarece lipsa echilibrului financiar exclude posibilitatea funcţionării eficiente a sistemului bugetar. De altfel, problema principală a optimizării relaţiilor interbugetare este găsirea unei combinaţii între eficienţă şi echilibru. În acest context, propunem trecerea la construcţia modelului mixt al sistemului transferurilor, care ar facilita implementarea unor programe de cheltuieli pentru dezvoltarea unor sfere, precum învăţământul, sănătatea şi asistenţa socială. În funcţie de priorităţile urmărite, în

139 cadrul acestui model, poate fi realizată fie funcţia de stimulare, care are drept scop dezvoltarea economică, lărgirea bazei impozabile şi a volumului veniturilor bugetare, fie funcţia de nivelare privind micşorarea diferenţelor între diferite raioane. De altfel, se poate vorbi despre aplicarea optimului Pareto pentru sistemul transferurilor, adică crearea unui sistem cu efect maxim de stimulare în condiţiile unui nivel determinat al efectului de nivelare, şi invers. În opinia autorilor, crearea în Republica Moldova a unui nou mecanism al transferurilor, în contextul reformării întregului sistem bugetar, ar avea influenţe pozitive atât asupra eficienţei economice (prin descentralizare, perfecţionarea cadrului legislativ şi a relaţiilor dintre autorităţile centrale şi cele locale), cât şi asupra echităţii economice verticale şi orizontale, concomitent asigurând flexibilitatea deciziilor bugetare, transparenţa şi controlul. Totodată, un astfel de sistem al transferurilor ar permite echilibrarea verticală a sistemului bugetar, ca unul din obiectivele de bază ale politicii de macrobugetare. Credem că este necesară elaborarea programului naţional pentru echilibrare verticală, care ar include programe speciale pentru învăţământ, sănătate şi asistenţă socială. Aceasta presupune şi includerea în noul sistem al transferurilor, pe lângă transferurile de nivelare şi cu destinaţie specială, de transferuri sociale determinate pentru fiecare autoritate publică locală. În ultimele două decenii, cheltuielile de securitate socială, în creştere, au reprezentat o sursă majoră de dificultăţi şi au constrâns multe ţări să recurgă la ajustări dureroase, fără ca acest proces să se fi definitivat. În mare măsură, această tendinţă poate fi atribuită deviaţiei dintre planurile şi prognozele iniţiale, şi rezultatele reale. Este cazul cheltuielilor din programele de transfer către indivizi şi familii, al compensărilor pentru handicapuri, invaliditate, boală, şomaj şi sărăcie. Ţările Europei Centrale şi de Est trebuie să facă schimbări majore în managementul lor public, în ceea ce priveşte politicile lor sociale şi mai ales politicile de transfer definite mai sus. Lecţiile ce se desprind din ultimii 20 de ani, în domeniul proiectării politicilor de transfer, constituie, până în prezent, obiectul unor dezbateri aprinse. Ca mijloc de control al cheltuielilor, s-a presupus că politicile de transfer erau mai capabile să reconcilieze solidaritatea cu membrii cei mai dezavantajaţi ai societăţii şi cu nevoia stringenţei bugetare. Această selectivitate însemna preferinţa pentru politicile beneficiilor prin mijloace testate, în condiţiile unor cerinţe de handicap sau invaliditate clare, prin opoziţie cu politicile care acordă beneficii tuturor cetăţenilor încadraţi în criterii generale de vârstă, stare civilă, fără o raportare la mijloacele acestora de susţinere. Această înţelepciune convenţională conduce guvernele la multiplicarea politicilor, având ca grupuri-ţintă segmente definite ale populaţiei, în încercarea de a proiecta programe care să răspundă cât mai bine acestor necesităţi. Politicile de transfer acoperă multe zone în care elaborarea politicilor şi bugetul interacţionează. Ele includ proiectarea şi planificarea politicilor, monitorizarea şi punerea

140 acestora în aplicare. Principalele probleme, întâlnite în ţările OCDE, au fost determinate de incapacitatea de a detecta în stadiul incipient atât deviaţia din managementul politicilor, cât şi din interacţiunile dintre politici proiectate, iniţial, ca independente, dar care s-au dovedit a fi interdependente în domeniul dat. Acesta este cazul asigurărilor de şomaj şi al veniturilor sociale minime, al indemnizaţiilor de boală şi de invaliditate. Termenul programelor de transfer înseamnă toate beneficiile în bani lichizi sau bunuri şi servicii, acordate din motive de sărăcie, şomaj, handicap sau boală persoanelor aflate în vârstă activă. Această serie de beneficiile include pe cele ale căror costuri s-au dovedit a fi cel mai dificil de prognozat (ajutorul de şomaj, venitul social minim, indemnizaţii în caz de invaliditate permanentă sau temporară) şi ale căror creşteri urmează reguli diferite de cele aflate la baza tendinţelor celorlalte două componente majore ale cheltuielilor de securitate socială, adică pensii şi sănătate. Explicaţia convergenţei constatate a tendinţelor internaţionale schiţează, în mare măsură, un model economic sau managerial de aprovizionare a programelor sociale. Pentru ţara noastră, care a iniţiat reforma privind asigurările sociale şi mai ales programele de transferuri individuale şi către familii, experienţa ţărilor OCDE nu oferă nici o soluţie testată, care să poată fi adoptată fără ezitări.98 Cu toate acestea, eşecurile experimentate şi problemele apărute recent au făcut posibilă întocmirea unei liste de mecanisme şi instrumente, ce poate facilita întreprinderea schimbărilor necesare şi monitorizarea politicilor de transfer. Acestea se referă la următoarele aspecte: 1. Aspectele tehnice ale managementului politicilor de transfer, în special, determinarea criteriilor operaţionale şi a capacităţii de prognoză, cât şi depistarea deviaţiilor la costuri şi persoanele. În acest sens, este necesară analiza evoluţiei politicilor de transfer cu privire la schimbările explicite din cauze politice sau schimbările rezultate ca urmare a unor decizii administrative. În primul rând, trebuie detectate deviaţiile costurilor totale de transfer. De exemplu, un număr de ţări ale UE au învăţat din propria experienţă că identificarea corectă a problemelor este dificilă, dacă bazele de date cu diverse tipuri de destinatari sunt incompatibile. Din acest motiv, ţări ca Anglia şi Irlanda şi-au concentrat eforturile în acest sens. Ţările date au investit simultan în numeroase domenii, cu scopul de a asigura compatibilitatea diverselor dosare, de a detecta momentul când beneficiarii se mută de la un program la altul şi de a identifica rapid orice schimbări ce survin etc. Pentru a dezvolta această capacitate, s-a introdus, pe lângă modelele de stimulare, un concept nou în acest domeniu - cel al populaţiilor-în-risc, adică al populaţiei potenţial 98

Programul SIGMA „Bugetarea şi elaborarea politicilor”. – Bucureşti: Ed. FDSC, lucrările Sigma Nr.8, 2000. - p. 284.

141 beneficiare în cadrul acestor programe. Departe de a fi o construcţie pur teoretică, acest concept de natură politică este un instrument managerial şi bugetar. Conceptul recunoaşte explicit lecţia dificilă a ultimelor decenii şi este inclusă în informaţia furnizată factorilor de decizie în cursul monitorizării implementării politicilor generale de transfer. Oricât de precise şi reglementatoare pot fi prevederile, obiectivele politicilor de transfer nu pot fi niciodată definite în întregime şi cu precizie, în prealabil. Este evident că investiţiile în tehnicile analitice, statistice şi de monitorizare - care sunt mici în comparaţie cu alocările totale din domeniu - ar fi o măsură valoroasă şi economică de prevenire, pentru ca politicile bine intenţionate să nu genereze costuri anticipate şi efecte nedorite asupra economiei. 2. Managementul instituţional şi structurile de control, relaţiile dintre instituţii care conduc diverse programe de transfer. Expertiza acumulată în managementul public eficient al politicilor de transfer este modestă. Spre deosebire de natura mai mult sau mai puţin comercială a serviciilor pe care le furnizează guvernul şi în care criteriile de eficienţă sunt transparente, managementul programelor de transfer solicită guvernului un echilibru delicat între utilizarea judicioasă a banilor publici şi reglarea accesului la beneficii, pe de o parte, şi grija pentru beneficiari, care aparţin populaţiei celei mai defavorizate, pe de altă parte. Deşi experienţa occidentală nu poate furniza formule clare şi testate, ea poate oferi o lecţie esenţială: aşa cum aceste supoziţii cu privire la comportamentul beneficiarilor şi posibilitatea de a identifica cu precizie populaţia-ţintă trebuie să fie abandonate, astăzi este necesar să se abandoneze convingerea că menţinerea nivelului de venit este neutră pentru cheltuielile publice.99 Orice cercetare, reformă sau experiment realizat în domeniu - prin comparaţie, de exemplu, cu orice număr sau serie de activităţi, de la servicii poştale la transport guvernamental - s-au dovedit foarte costisitoare în termeni de cheltuieli nedorite şi de deviaţii care au trebuit corectate ulterior cu costuri mai mari. Lecţia pozitivă este că investiţia în managementul acestui sector, chiar dacă nu poate avea decât caracter inovativ, se poate dovedi una dintre cele mai bune surse de economie şi control bugetar ale oricărei reforme administrative. 3. Centralizare şi descentralizare. Toate ţările Uniunii Europene au descentralizat efectiv managementul programelor de transfer. Acest fapt este valabil atât din motive istorice, cât şi prin natura activităţilor în cauză. Expansiunea abordării manageriale a administraţiei publice favorizează, de asemenea, descentralizarea. În cele din urmă, încercările de a conduce simultan un mare număr de politici pentru populaţii-ţintă distincte au consolidat această descentralizare. 99

Programul SIGMA „Bugetarea şi elaborarea politicilor”. – Bucureşti: Ed. FDSC, lucrările Sigma Nr.8, 2000. - p.

287.

142 Cu toate acestea, descentralizarea a generat costuri care nu mai pot fi trecute cu vederea. Ea este parţial responsabilă pentru întârzierea deviaţiilor costurilor şi pentru amploarea acestei deviaţii. Altfel spus, în ciuda avantajelor incontestabile ale descentralizării, aceasta agravează supravegherea programelor de transfer în ansamblu. Concluzia principală se referă la interdependenţa strânsă dintre politicile proiectate şi cele conduse iniţial, ca reciproc independente, atât în ceea ce priveşte cheltuielile, cât şi clientela. Astfel, se poate spune că reforma, atât cea din ţările OCDE, cât şi cea din Europa Centrală şi de Est, solicită o schimbare de direcţie şi, mai ales, o întărire a supravegherii şi consolidării generale a programelor de transfer. Evident, supravegherea centrală nu poate înlocui managementul de zi cu zi, deci trebuie să se acţioneze asupra schimbării acestor politici, asigurându-se adaptarea permanentă la schimbările sociale, inclusiv la cele determinate de politicile bugetare. Experienţa ţărilor dezvoltate privind construcţia sistemelor de transfer, cât şi a implementării bugetelor pe programe, poate fi extrem de utilă în contextul armonizării sistemului bugetar cu cel al Uniunii Europene. În cadrul cercetării date, deseori, s-a menţionat că în practica internaţională au fost elaborate diferite metode de analiză, au fost perfecţionate tehnici de lucru, adoptate legi şi alte reglementări de determinare a eficienţei cheltuielilor, de stabilire a priorităţilor în efectuarea cheltuielilor pentru diferite destinaţii, de raţionalizare a opţiunilor bugetare, de intensificare a controlului financiar intern şi extern şi de creştere a transparenţei în utilizarea fondurilor publice. Printre metodele aplicate în SUA menţionăm Planning, programming budgeting system (PPBS), Management by objectives (MBO) şi Zero base budgeting (ZBB), în Franţa Rationalisation des choix budgétaires (RCB), iar în alte ţări au fost aplicate metode inspirate fie de experienţa americană, fie de cea franceză, adaptate la specificul lor. Aplicarea unor asemenea metode facilitează întocmirea unor bugete pe programe, care reprezintă un pas înainte faţă de bugetele de mijloace. La bugetul de mijloace, în faza de întocmire a proiectului, ordonatorii de credite îşi concentrează eforturile pentru a demonstra cât de mari şi de oportune sunt alocaţiile pe care le solicită, în timp ce, la bugetul pe programe, preocuparea lor vizează stabilirea unor raporturi cât mai judicioase între efortul financiar solicitat de la stat şi efectele scontate de pe urma acestuia. În timpul executării unui buget de mijloace, ordonatorii de credite sunt preocupaţi să utilizeze, în totalitate, creditele ce le-au fost aprobate, deoarece sumele necheltuite până la finele exerciţiului financiar nu se reportează în exerciţiul următor, ci se anulează. În cazul unui buget pe programe, preocuparea ordonatorilor, participanţi la realizarea unui anumit program, urmează să se deplaseze de la cheltuirea cu orice preţ a banilor prevăzuţi în buget, la monitorizarea realizării programului, la încadrarea în termenele stabilite şi în indicatorii de eficienţă aprobaţi. În caz

143 contrar, există riscul ca cei culpabili de eşecul programului sau de nerealizarea la termen a unor indicatori cantitativi sau calitativi să suporte rigorile legii. 100 Trecerea de la un tip de buget la altul trebuie minuţios pregătită, deoarece există o serie de factori de ordin subiectiv şi obiectiv, care vor influenţa asupra întregii societăţi. În acest sens, dorim să menţionăm câteva repere importante ce ţin de armonizarea sistemelor bugetare în contextul integrării. În primul rând, determinarea rolului politicii în bugetarea publică – avem în vedere conferirea bugetului unui rol reformator, crearea unui model pluralist, în funcţie de interesele diferitelor grupări politice, stabilirea instrumentelor de promovare a politicii bugetare. În al doilea rând, definirea principalelor obiective bugetare în cadrul strategiei financiare a ţării, care se referă la creşterea economică durabilă şi la realizarea unei politici economice echilibrate. În acest sens, este necesară perfecţionarea filosofiei bugetare, care să permită trecerea de la un buget orientat spre resurse către un buget orientat spre politici, în scopul unei ierarhizări coerente şi realiste a priorităţilor economice şi financiare. În al treilea rând, este vorba de elaborarea unei metode de pregătire raţională a deciziilor bugetare în cadrul macrobugetării, sub forma unei scheme coerente şi continue de elaborare (definirea obiectivelor şi inventarierea mijloacelor), de execuţie (programare şi gestionare) şi de control (compararea rezultatelor cu prevederile) pentru toate deciziile bugetare. În final, dar nu în ultimul rând - crearea treptată a condiţiilor pentru asigurarea şi respectarea prevederilor Pactului de creştere şi stabilitate în perspectiva aderării la Uniunea Europeană, care presupune o poziţie bugetară fermă, formulată pe termen mediu. În al patrulea rând, instituirea unui nou tip de buget, mai performant decât cel clasic, presupune adaptarea corespunzătoare a legislaţiei în materie. Procesul de întocmire, aprobare, executare şi încheiere a bugetului de stat se desfăşoară în concordanţă cu anumite principii de drept public, care diferă de la bugetul de mijloace la bugetul pe programe. Aceste principii, fiind tradiţionale atât pe plan juridic, cât şi în ceea ce priveşte implementarea lor în practica bugetară a administraţiei publice, necesită o revizuire amănunţită în funcţie de noile criterii şi obiective. În scopul identificării poziţiei Republicii Moldova faţă de ţările Uniunii Europene, SUA şi Japonia, am considerat necesară efectuarea analizei nivelului excedentului / deficitului bugetului public naţional ca pondere în PIB, în perioada 1997-2004 (tabelul 3.3.3.). O privire generală asupra datelor tabelului confirmă faptul că majoritatea ţărilor se confruntă cu deficite bugetare pe întreagă perioada analizată, iar semnul excedentului bugetar apare de puţine ori, în Marea Britanie şi SUA, în perioada 1998-2001, în Germania în anul 2000 şi în R. Moldova în anii 2003-2004, ca o excepţie de la regula generală. 100

Văcărel I. „Bugetul pe programe multianual: concepţii, reglementări, rezultate, perspective”. – Bucureşti: Ed. Expert , 2002. - p. 38-43.

144 Tabelul 3.3.3.

Nivelul excedentului / deficitului bugetului public naţional (% în PIB), în perioada 1997-2004, în ţările UE, Europei de est, SUA, Japonia. Ţările EU-25 EU-15 Franţa Germania Marea Britanie Ungaria Cehia Polonia SUA Japonia România R. Moldova

1997 -2,4 -3,0 -2,7

1998 -1,7 -1,8 -2,7 -2,2

1999 -0,8 -0,7 -1,8 -1,5

2000 +0,8 1,0 -1,4 +1,3

2001 -1,2 -1,1 -1,5 -2,8

2002 -2,3 -2,2 -3,2 -3,7

2003 -2,9 -2,8 -4,2 -3,8

2004 -2,6 -2,6 -3,7 -3,7

-2,0 -6,8 -2,5 -4,0 -0,8 -3,8 -3,6 -10,2

+0,2 -8,0 -5,0 -2,1 +0,4 -5,5 -3,3 -3,9

+1,0 -5,6 -3,6 -1,4 +0,9 -7,2 -2,0 -2,9

+3,8 -3,0 -3,7 -0,7 +1,6 -7,5 -3,7 -1,6

+0,7 -3,7 -5,9 -3,9 -0,4 -6,1 -3,3 +0,8

-1,7 -8,5 -6,8 -3,6 -3,8 -7,9 -2,6 -1

-3,4 -6,2 -11,7 -4,5 -4,6 -7,7 -2,3 +1

-3,2 -4,5 -3,0 -4,8 -4,4 -6,5 -1,14 +0,5

Sursa: EC economic data pocket book , Quarterly 2005, p. 74-75. Datele Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova pe anii 1997-2005.

Datele tabelului constată că, la nivelul Uniunii Europene, limita de 3% în PIB fixată pentru deficitul bugetar este, pe ansamblu, respectată. Remarcăm unele particularităţi la nivelul ţărilor membre ale UE. Astfel, Franţa şi Germania înregistrează deficite puţin peste limita stabilită începând cu anul 2002, iar Marea Britanie în perioada 2003-2004. În timp ce înregistrează performanţele deosebite în dezvoltarea economică, Ungaria se confruntă cu un deficit bugetar semnificativ pe întreagă perioada analizată, limita respectându-se doar în anul 2000. În Cehia, deficitul bugetar depăşeşte limită stabilită în anii 2000-2003, când mărimea deficitului oscilează între valorile 3,7%-11,7% în PIB. Japonia se confruntă cu deficite bugetare semnificative, care, în perioada 1999-2004, înregistrează, în medie, 7,1% în PIB. În SUA, se constată că după o perioadă de deficite bugetare, de la -5,8% PIB în 1992, la -0,8% PIB, în anul 1997, s-au înregistrat excedente, de la +0,4% PIB, în anul 1998, la +1,6% PIB, în anul 2000, urmate din nou de dezechilibre, de la 0,4% PIB în anul 2001, la -4,4% PIB, în anul 2004. România are un nivel moderat al deficitului bugetar, care, în perioada 1997-2001, depăşeşte puţin limita stabilită pentru ţările UE. În R.Moldova, deficitul bugetar semnificativ este înregistrat în 1997 de -10,2% în PIB, iar în perioada următoare înregistrându-se un nivel mediu mai redus decât media celor 9 ţări prezentate în tabel. Poziţia R. Moldova faţă de ţările Uniunii Europene, SUA şi Japoniei poate fi considerată ca favorabilă. Însă, ţinând cont de gradul de dezvoltare al fiecărei ţări analizate, apare o situaţie paradoxală – ţările dezvoltate se confruntă cu deficite bugetare, în timp ce ţările mai puţin dezvoltate înregistrează excedente bugetare. Această situaţie se datorează faptului că economia de piaţă a ţărilor dezvoltate este funcţională. Adoptând concepţiile teoriei deficitelor

145 ciclice şi a finanţelor publice funcţionale, s-a urmărit asigurarea echilibrului economic general, chiar dacă stabilitatea macroeconomică, uneori, este însoţită de deficite bugetare. Promovarea politicii financiare orientate spre stabilitatea macroeconomică şi valorificarea potenţialului economic presupune existenţa unui program concret privind măsurarea fluxurilor financiare în limitele potenţialului monetar al ţării, monitorizarea dezechilibrului bugetar şi căutarea surselor de finanţare, precum şi finanţarea activităţilor cu eficienţa economică ridicată. O asemenea însuşire a politicii financiare permite determinarea mărimii optime a dezechilibrului financiar public specifică ţării, abaterilor admisibile de la nivelul optim, cât şi instrumentelor financiare de realizare a echilibrului economic general.

146 SINTEZA REZULTATELOR

În cadrul cercetării date, au fost aprofundate conceptele fundamentale referitoare la echilibrul financiar, au fost delimitate locul echilibrului financiar public în cadrul echilibrului general economic, precum şi sfera de cuprindere privită prin prisma sistemului financiar şi în funcţie de nivelurile agregării economiei naţionale. În vederea pătrunderii în esenţa procesului de realizare a echilibrului financiar public, a fost efectuată analiza elementelor structurale ale acestuia şi relaţiile de complementaritate dintre diferite categorii de fonduri. Caracterul echilibrului de sistem a permis realizarea unei analize aprofundate asupra fiecărei verigi componente, individualizate prin particularităţile de mobilizare şi repartizare a resurselor. A fost realizată sinteza principalelor teorii privind echilibrul financiar public, concepţiile generalizându-se pe şcolile gândirii economice clasice şi contemporane. Au fost subliniate implicaţiile unor teorii asupra realităţii economice şi rezultatele verificărilor empirice, cât şi ajustările moderne privind estimarea echilibrului financiar public conform metodologiei organismelor internaţionale. A fost generalizată experienţa ţărilor dezvoltate prin prisma sistemelor de bugetare, a elaborării şi promovării politicilor macroeconomice, au fost urmărite tendinţele dominante şi identificate direcţiile politicii de echilibrare bugetară. A fost dezvoltat conceptul de bugetare la nivelul sectorului public, au fost specificate caracteristicile şi particularităţile procesului de bugetare. De asemenea, s-a efectuat delimitarea bugetării la nivelul sectorului public, în funcţie de abordarea procesului decizional în microbugetare şi macrobugetare. În cadrul cercetării date, macrobugetarea vizează, deopotrivă, subiectul şi obiectul de studiu prin obiectivele majore ale politicii de echilibrare financiară a sectorului public. În vederea determinării mărimii sectorului public şi a definirii rolului bugetului în economie, a fost efectuată analiza politicilor macroeconomice promovate în Republica Moldova, în condiţiile dezechilibrului structural, şi determinate principalele corelaţii între diferiţi indicatori macroeconomici. Au fost evaluate efectele reformelor economice asupra eficienţei sectorului public, cât şi implicaţiile politicii bugetar-fiscale asupra dezvoltării economice şi a evoluţiei echilibrului financiar public. A fost identificată corelaţia dintre echilibrul financiar public, produsul intern brut şi creşterea economică, argumentată importanţa şi necesitatea determinării echilibrului financiar public cu influenţă hotărâtoare asupra tuturor proceselor economico-sociale.

147 În vederea determinării rolului şi a delimitării sferei de cuprindere a principalelor componente structurale ale echilibrului financiar public, a fost efectuată analiza fiecărei verigi din cadrul sistemului bugetar al Republicii Moldova. Necesitatea diferenţierii în analiza elementelor componente ale echilibrului financiar structural general este determinată de posibilitatea elaborării unor măsuri concrete privind echilibrarea sistemului. În funcţie de cauza apariţiei abaterilor în componentul analizat pot fi întreprinse măsuri optime de corectare, prin stabilirea şi utilizarea instrumentelor specifice pentru eliminarea neconcordanţei. Au fost utilizate diverse metode de evaluare a echilibrului financiar public structural al sistemului bugetar privind echilibrarea statică şi dinamică a cheltuielilor primare şi a veniturilor bugetare, echilibrarea statică şi dinamică a veniturilor şi cheltuielilor bugetare generale; echilibrarea cheltuielilor generale, inclusiv a sumelor destinate stingerii datoriei de stat generale cu veniturile bugetare. Încercarea permanentă de optimizare a structurii sistemului bugetar derivă din influenţa acesteia asupra utilizării şi eficienţei cheltuielilor publice, fapt ce a impus realizarea unei analize complexe asupra echilibrului vertical al sistemului bugetar din Republica Moldova. Diferenţierea efectuată în analiza elementelor componente ale echilibrului vertical al sistemului bugetar scoate în evidenţă o serie de carenţe, iar eliminarea acestora necesită implementarea unor măsuri de corectare şi perfecţionare. A fost apreciat sistemul transferurilor existent în cadrul relaţiilor interbugetare ca premisă a echilibrării orizontale; au fost generalizate tendinţele actuale şi formulate propuneri privind crearea unui nou mecanism al transferurilor în vederea asigurării echilibrului financiar public la nivel macroeconomic. Au fost propuse tehnici de macrobugetare ce vizează proiectarea echilibrului financiar public prin prisma metodologiei conturilor naţionale şi modelarea fluxurilor financiare în cadrul sistemului bugetar. A fost explicată necesitatea utilizării unui set de informaţii sintetizate prin intermediul conturilor naţionale în cadrul modelării structurilor şi fluxurilor financiare publice. A fost identificat modul de organizare economică de tip matricial în cadrul sistemului bugetar cu o flexibilitate mare în procesul decizional, care a permis crearea unui model operaţional privind circulaţia fluxurilor financiare publice. Strategiile bugetare, în procesul dezvoltării economice, îi conferă bugetului public naţional rolul unui instrument privilegiat al politicii economice, atât în planul mijloacelor, cât şi al realizării unor finalităţi politice şi de echitate socială.

148 CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

Cercetările realizate au condus la formularea următoarelor concluzii: 1. Echilibrul financiar public, fiind o componentă a echilibrului valoric, la rândul său, constituie partea integrantă a echilibrului economic general, ce exercită influenţă asupra creşterii producţiei, nivelului ocupării forţei de muncă, repartizării şi redistribuirii fondurilor financiare, asigurând, astfel, fundamentul necesar unei creşteri economice durabile. 2. Complementaritatea de sistem reprezintă una dintre cele mai importante proprietăţi ale sistemului financiar, ce creează posibilitatea coordonării şi corelării între resursele şi necesităţile de surse ale tuturor fondurilor şi luării în consideraţie a echilibrului financiar global al economiei. În acest context, echilibrul financiar trebuie atestat la nivel macroeconomic şi apare ca un raport între potenţialul financiar al economiei şi nevoile de resurse reclamate de dezvoltarea economico-socială. 3. Existenţa unei strânse interdependenţe între principalele variabile economice impune ca stabilirea nivelului optim, la care se realizează echilibrul financiar public, să fie efectuată în funcţie de mărimea produsului intern brut, de resursele financiare mobilizabile şi de eficienţa cheltuielilor publice, fapt ce va determina valorificarea potenţialului economico-financiar. 4. Practica asigurării echilibrului financiar public impune perfecţionarea sistemului bugetar prin crearea unui mecanism eficient de macrobugetare şi elaborare a politicilor macroeconomice, în conformitate cu strategia de dezvoltare economică durabilă. 5. Identificarea

corelaţiilor

dintre

indicatorii

bugetari

şi

principalii

indicatori

macroeconomici reflectă o intervenţie pasivă a statului în economie, politica bugetar-fiscală rezumându-se doar la funcţia sa fiscală. Lipsa reformelor de fond, privind activitatea agenţilor economici şi a impunerii persoanelor fizice, va genera un nou lanţ al dezechilibrelor structurale. 6. Critica adusă sistemului cheltuielilor publice din Republica Moldova, adică repartizarea unor sume minim necesare pentru acoperirea necesităţilor curente fără urmărirea unor programe eficiente, impune realizarea unei reforme de fond privind repartizarea optimă şi utilizarea eficientă a resurselor financiare publice în cadrul macrobugetării. 7. În practica economică, constrângerile bugetare au condus la apariţia unor fenomene derivate grave, determinate de menţinerea opţiunii pentru consum şi neaplicarea unor programe de fond, de ajustare structurală, verticală şi orizontală, vizând eliminarea, din organismul economic a componentelor producătoare de valoare adăugată negativă. 8. Aprecierea echilibrului structural, vertical şi orizontal al sistemului bugetar din Republica Moldova demonstrează lipsa unei concepţii unice privind bugetarea şi a concordanţei în adoptarea şi promovarea deciziilor bugetare.

149 9. Privit sub aspect dinamic, sistemul bugetar poate fi considerat echilibrat, atunci când creşterea anuală a veniturilor bugetare corespunde ritmului de creştere a cheltuielilor primare, exprimate prin intermediul indicatorilor elasticităţii. Evoluţia componentei dinamice a echilibrului financiar structural reflectă inexistenţa corelaţiei între politica economică generală şi politica bugetar-fiscală. 10. Dezechilibrul vertical, determinat de sistemul actual, este caracterizat prin gradul înalt al centralizării şi al volumului important al transferurilor din bugetul de stat către celelalte verigi. În realitate, o asemenea evoluţie reflectă deformarea structurală a sistemului bugetar, ineficienţa mecanismelor de redistribuire şi o distribuire iraţională a resurselor financiare publice. Alegerea mecanismului concret de acordare a transferului depinde de sarcinile politicii economice, fiscalbugetare, în momentul actual, care nu poate fi rezumată doar la o simplă acoperire a deficitului verigilor bugetare. 11. Proiectarea echilibrului financiar public, la nivel macroeconomic, presupune existenţa unei concordanţe a datelor din sistemul conturilor naţionale. În acest sens, prezintă importanţă sintetizarea informaţiei pe sectoare instituţionale şi, în special, pe sectorul „Administraţia publică”, astfel încât să fie posibilă identificarea indicatorilor, precum: producţia brută, consumul intermediar, valoarea adăugată brută, excedentul brut de exploatare la nivelul acestui sector. În baza acestor indicatori, pot fi determinate rate specifice sectorului public şi elaborate direcţii de acţiune în vederea realizării programelor economice. 12. Deşi, eforturile de reformare a sistemului bugetar au avut unele efecte pozitive, în general, ajustarea bugetară a avut implicaţii negative asupra calităţii serviciilor publice, a echităţii, cât şi în ceea ce priveşte accesul la servicii din partea populaţiei. Lipsesc instrumentele şi mecanismele eficiente de previziune, elaborarea, monitorizarea şi corectarea deciziilor bugetare, precum şi o structură organizatorică eficientă, care ar permite promovarea politicii bugetar-fiscale în conformitate cu strategia de dezvoltare pe termen lung. În scopul elaborării unor mecanisme şi instrumente de asigurare a echilibrului financiar public, din cadrul cercetării efectuate pot fi sintetizate următoarele recomandări: 1. Pentru perfecţionarea mecanismului de funcţionare a economiei naţionale, trebuie luate în considerare anumite trăsături definitorii ale determinării şi realizării echilibrului financiar, printre care menţionăm: gradul de dezvoltare a economiei, identificarea şi analiza tuturor factorilor cu acţiune previzibilă pe o perioadă considerată, cât şi a posibilităţilor survenirii unor factori noi, sprijinirea pe resursele financiare mobilizate pe plan naţional. 2. Aprobarea unei viziuni globale şi sistemice, de sus în jos, a bugetării sectorului public pentru crearea unei proceduri specializate de consolidare a bugetului public naţional în funcţie de priorităţile programelor pe termen lung.

150 3. Definirea principiilor macrobugetării şi crearea premiselor pentru reformarea sistemului bugetar prezent, cu modificări în constituirea şi prelucrarea bazelor de date în procesul bugetar. 4. Efectele deficitului bugetar în modelul macroeconomic sunt evidenţiate în urma impactului acestuia asupra deciziilor cu privire la cheltuielile publice. Astfel, o primă modalitate prin care deficitele influenţează economia, este efectul de stabilizare (eliminarea fluctuaţiilor ciclice) sau de destabilizare a economiei pe termen scurt. A doua modalitate se referă la potenţialul lor de a afecta negativ veniturile şi bunăstarea pe termen lung. Un buget ciclic echilibrat este o modalitate acceptabilă de a rezolva compromisul dintre stabilizarea pe termen scurt şi preocupările pentru echilibrarea pe termen lung, cu condiţia ca dezechilibrele determinate de creşterea cheltuielilor să fie justificate prin eficienţa lor pe termen lung. 5. În ceea ce priveşte politica în domeniul veniturilor fiscale, credem că creşterea gradului de neutralitate şi egalitatea sistemului fiscal poate conduce la mărirea indicatorului eficienţei bugetare concomitent cu micşorarea presiunii fiscale asupra contribuabililor corecţi. În acest sens, politica bugetar-fiscală trebuie să fie axată pe reducerea nivelului mediu al impunerii, creşterea concurenţei întreprinderilor autohtone, simplificarea sistemului fiscal, administrarea mai eficientă, pe micşorarea posibilităţilor de eschivare de la plata impozitelor şi taxelor. 6. Privind problematica echilibrării structurale a sistemului bugetar, în opinia autorilor, în etapa actuală, este necesară menţinerea componentei dinamice a veniturilor publice concomitent cu creşterea treptată a componentei dinamice a cheltuielilor publice, fapt ce va permite implicarea mai activă a statului, prin realizarea unor programe pentru crearea unei baze productive, în diferite ramuri ale economiei naţionale, cât şi realizarea reformelor în cadrul sistemului bugetar. 7. Acordarea rolului de consolidator serviciului de trezorerie în cadrul execuţiei bugetare, mai ales în faza de elaborare şi previziune a veniturilor şi cheltuielilor publice. 8. Efectuarea unor lucrări publice importante, începute şi nefinalizate, cu repercusiuni benefice asupra viitorului societăţii şi finanţarea lor prin intermediul unor programe de finanţare evaluate după criterii de eficienţă; realizarea potenţialului economico-productiv, racordat la o reţea de drumuri şi alte facilităţi slab dezvoltate. 9. Coordonarea elaborării prognozelor macroeconomice prin crearea unui spaţiu unic informaţional al procesului bugetar pentru toate verigile bugetare, care va permite monitorizarea tuturor proceselor, consolidarea sistemului de gestionare a finanţelor publice. 10. Monitorizarea şi controlul resurselor financiare ale bugetului public naţional şi conferirea acestui buget a rolului de instrument de consolidare a gestiunii finanţelor sectorului public. Specificul sistemului bugetar actual rezidă în faptul că sferele utilizării finale fac apel la alte sfere redistribuitoare (bugetul de stat), în cazul în care echilibrul lor bănesc nu este restabilit cu

151 resurse proprii. Prin intermediul modelului propus, bugetul public va deveni un instrument eficient de redistribuire a resurselor financiare în cadrul sistemului bugetar, asigurând în permanenţă, realizarea echilibrului financiar public. 11. Perfecţionarea calităţii prognozelor fluxurilor de intrare de numerar printr-o planificare realistă a acestora în strânsă coordonare cu serviciile fiscale, vamale, datoria publică şi sistemul bancar. Echilibrul general al modelului are la bază o pluralitate de echilibre parţiale corespunzătoare submodelelor acestuia. În cazul dat, pe lângă funcţia-scop de bază a modelului agregat, corespunzătoare echilibrului financiar public, în model există şi se generează o mulţime de funcţii-scop corespunzătoare pluralităţii de echilibre parţiale, care stau la baza echilibrului general şi prin care se realizează reciproc. 12. Elaborarea unui plan naţional de echilibrare verticală şi orizontală a sistemului bugetar cu

definirea clară a mecanismelor şi instrumentelor financiare. Alegerea mecanismului concret de acordare a transferurilor trebuie să fie în strânsă concordanţă cu sarcinile politicii economice şi fiscal-bugetare pe termen lung.

152 BIBLIOGRAFIE 1.

Constituţia Republicii Moldova adoptată la 29 iulie 1994 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1994. - Nr. 1. – 12 august.

2.

Legea Republicii Moldova pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului nr. 797-XIII din 02.04.96 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1996. - Nr. 81-82. – 19 decembrie.

3.

Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847 din 24.05.96 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1997. - Nr. 19-20. – 27 martie.

4.

Legea Republicii Moldova privind datoria de stat şi garanţiile de stat nr. 943-XIII din 18.07.1996 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1996. - Nr. 75-76. – 21 noiembrie.

5.

Legea Republicii Moldova privind sistemul public de asigurări sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2000. - Nr. 1-4. – 6 ianuarie.

6.

Codul fiscal nr. 1163-XIII din 24.04.97 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1997. - Nr. 62. – 18 septembrie.

7.

Legea Republicii Moldova privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova nr. 764-XV din 27.12.2001 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2002. Nr. 16. – 29 ianuarie.

8.

Legea serviciului public nr. 443-XIH din 04.05.95 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1995. - Nr. 61. – 2 noiembrie.

9.

Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale nr. 491-XIV din 09.07.99 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1999. - Nr. 101 –102. – 16 septembrie.

10.

Legea instituţiilor financiare nr. 550-XIII din 21.07.95 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1996. - Nr. 1. – 1 ianuarie.

11.

Legea Republicii Moldova privind administraţia publică locală nr. 186-XIV din 06.11.98 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1999. - Nr. 14-15. – 12 februarie.

12.

Codul vamal nr. 1149-XIV din 20.07.2000 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2000. - Nr. 160-162. – 23 decembrie.

13.

Legea Republicii Moldova privind Curtea de Conturi nr. 312-XIII din 08.12.94 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1995. - Nr. 7. – 2 februarie.

14.

Legea Republicii Moldova cu privire la fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2004 nr.565 XV din 25.12.2003 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2004. Nr. 6-12/74. – 1 ianuarie.

15.

Legea Republicii Moldova cu privire la mărimea, modul şi termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală nr. 1593 -XV din 26.12. 2002 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2003. - Nr. 18-19/57. – 8 februarie.

153 16.

Legea Republicii Moldova pentru modificarea şi completarea legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2004 nr.519-XV din 18 decembrie 2003 nr.298-XV din 28.07.2004 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2004. - Nr. 132-137/728. – 6 august.

17.

Legea Republicii Moldova privind indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă şi alte prestaţii de asigurări sociale nr.289-XV din 22.07.2004 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2004. - Nr. 168-170/773. – 10 septembrie.

18.

Legea Republicii Moldova cu privire la protecţia socială specială a unor categorii de populaţie nr.933-XIV din 14.04.2000 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2000. - Nr. 7072/507. – 22 iunie.

19.

Legea Republicii Moldova privind alocaţiile sociale de stat pentru unele categorii de cetăţeni nr.499-XV din 14.07.99 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1999. - Nr.106108/512. – 30 septembrie.

20.

Legea Republicii Moldova privind rezervele materiale de stat şi de mobilizare nr. 589-XIII din 22.09.95 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1996. - Nr. 11-12/ 114. – 22 februarie.

21.

Legea Republicii Moldova privind taxele locale nr. 186-XIII din 19.07.1994 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1994. - Nr. 8; modificată prin Legea nr. 1101-XIV din 30.06.2000.

22. Legea Republicii Moldova cu privire la Banca Naţională a Moldovei nr. 548-XIII din 21.07.95 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1995. - Nr. 56-57. – 12 octombrie. 23. Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 1463-XV din 15.11.2002 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2002. - Nr. 166-168. - 10 decembrie. 24. Legea Republicii Moldova cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi nr. 845-XII din 03.01.92 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1994. - Nr. 2. – 28 februarie. 25. Legea Republicii Moldova cu privire la tariful vamal nr. 1380-XIII din 20.11.1997 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1998. - Nr. 40-41. –7 mai. 26.

Legea Republicii Moldova cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor economice şi Corupţiei nr. 1104-XV din 6.06. 2002 // Monitorul Oficial. –2002. - Nr. 91-94. – 27 iulie.

27. Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova privind Clasificaţia bugetară nr. 969-III din 24.07.96 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1996. - Nr. 72-73/704. – 7 noiembrie. 28.

Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare social-economică a Republicii Moldova până în anul 2005, nr.1415 din 19.12.2001 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. –2002. - Nr. 55-8. - 10 ianuarie.

29.

Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Statutului Casei Naţionale

154 de Asigurări Sociale a Republicii Moldova, nr.739 din 25 07 2000 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2000. - Nr. 94-97/834. – 3 august. 30. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova despre aprobarea Regulamentului Guvernului Republicii Moldova nr. 34 din 17.01.2001 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2001. - Nr. 8-10. - 25 ianuarie. 31. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la structura, efectivul şi Regulamentul Ministerului Finanţelor nr. 755 din 30.07.2001 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2001. - Nr. 94-96. - 10 august. 32. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova privind Direcţiile principale ale politicii bugetar-fiscale şi cadrul cheltuielilor pe termen mediu (2003-2005) nr. 693 din 3 iunie 2002, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 96-99 din 5 iulie 2002. 33.

Regulamentul cu privire la mijloacele extrabugetare ale instituţiilor publice, modificări şi completări, Monitorul Oficial al Republicii Moldova - nr. 141-145/189 din 11.07.2003.

34.

Regulamentul provizoriu privind modul de monitorizarea bugetelor pe programe şi performanţă, Monitorul Oficial al Republicii Moldova - nr. 173-176/226 din 12.08.2003.

35. Indicaţii metodice privind elaborarea proiectelor bugetelor unităţilor administrativteritoriale pe anul 2000 nr. 02/1-7 din 3 septembrie 1999. Ministerul Finanţelor al Republicii Moldova. 36.

Nota explicativă la proiectul Legii bugetului pe anul 2004. Ministerul Finanţelor al Republicii Moldova.

37.

Nota explicativă la proiectul Legii bugetului pe anul 2005. Ministerul Finanţelor al Republicii Moldova.

38.

Particularităţile calculării şi transferării contribuţiilor de asigurări sociale obligatorii de stat pentru anul 2004 nr. 11 -IX-03/09-581 din 9 03.2004 // Casa Naţională pentru Asigurări Sociale.

39.

Note metodologice privind elaborarea de către autorităţile administraţiei publice locale a proiectelor de buget pe anul 2005 şi estimările pe anii 2006-2007 // Ministerul Finanţelor.

40.

Aurelian P. Opere economice / P. Aurelian. – Bucureşti: Ed. Academiei R.S.R., 1967. -

41. Allen R. Administrarea cheltuielilor publice - manual de referinţă pentru ţările în tranziţie // R. Allen, D. Tommaşi . - Bucureşti: Pro Transilvania, 2002. 42.

Aronson, Richard J. Public finance / J.Richard Aronson. – Mcgraw: Hill Book Company, 1985.

43.

Babe A. Echilibrul financiar în socialism / A.Babe. - Bucureşti: Ed. Politică, 1979. -

44. Băcescu M. Macroeconomie: bazele macroeconomiei / M. Băcescu, A. Băcescu . – Bucureşti: ALL, 1993. – 426 p.

155 45. Brown C.V. Public Sector Economics / C.V. Brown, P. M. Jackson . – Oxford: Basil Blackwell, 1990. 46. Brăilean T. Monetarismul în teoria şi politica economică / T. Brăilean . – Iaşi: Institutul European, 1998. 47. Brigham E. Financial management theory and practice / I E. Brigham, Louis C. Gapenski. - Fort Worth: The Dryden Press, 1997 48. Brezeanu Petre. Finanţe publice şi fiscalitatea între teorie şi practică / Petre Brezeanu . – Bucureşti: România de Mâine, 1998. – 220 p. 49.

Bucătaru Dumitru. Finanţe: note de curs / D. Bucătaru. – Iaşi: Editura Fundaţiei „Chemarea ”, 1994. – 157 p.

50.

Buchanan J. The Public Finances: an introductory textbook / J. Buchanan, Homewood, Richard. – Irwin: 3rd edition, 1970.

51. Caraganciu A., Instrumentarul de analiză a proceselor financiare / A. Caraganciu, Chişinău: Prut Internaţional, 2001. - 112 p. 52. Caraganciu A. Problemele metodologice ale analizei mecanismului financiar în economia de tranziţie / A. Caraganciu, Gh. Iliadi. – Chişinău: Editura ASEM, 1996. – 252 p. 53. Caracota D. Previziune economică: elemente de macroeconomie / D. Caracota. – Bucureşti: Editura. Didactică şi Pededagogică, 1997. – 286 p. 54. Casian A. Tranziţia: retrospective şi perspective, politica bugetar-fiscală / A. Casian, A. Petroia . – Chişinău: GUNIVAS, 2002. – 472 p. 55. Câmpeanu E. Politici moderne privind echilibrul financiar public / E.Câmpeanu. Bucureşti: Editura Universitară, 2005. – 140 p. 56.

Cobzari L. Management financiar universitar. - Chişinău: USM, 2001. – 228 p.

57.

Cobzari

L.

Rolul

grupurilor

financiar-industriale

în

perioada

de

tranziţie:

Tendinţele sociale în pragul secolului XXI / L. Cobzari , G. Ulian. - Kaunas, 1998. 58.

Cobzari L. Metodologia planificării bugetare: elaborare de buget / L. Cobzari , T. Manole . – Chişinău: CEP USM, 2004. – 231 p.

59.

Ciubotaru M. Optimizarea macroeconomică în Republica Moldova: elaborarea sistemului de simulare / M. Ciubotaru: autoref. tz. dr. hab. în ştiinţe economice. Chişinău, 2000. – 25 p.

60. Creţoiu G. Economie politică / G. Creţoiu, V. Cornescu. – Bucureşti: Casa de editură şi presă “ŞANSA”, 1995. – 470 p. 61. Chiriţă N. Politici macroeconomice. Teorie şi aplicaţii / N. Chiriţă, E. Scarlat. – Bucureşti : Ed. Economică, 1998. – 415 p.

156 62. Dornbusch R. Macroeconomie / R. Dornbusch , S. Fischer. – Timişoara: Sedona, 1997. – 783 p. 63. Dracea M. Echilibrul financiar în perioada de tranziţie / M. Dracea – Craiova: Ed. Amicul casei, 1997. 64. Dumitraşcu V. Reţeaua creatoare. Tendinţele postmoderne în organizarea economică / V. Dumitrescu: Bucureşti: Ed. Economică, 2001 65. Frois A.Economia politică / A. Frois. – Bucureşti: Humanitas, 1994. 66. Frege X. Descentralizarea / X. Frege. – Bucureşti: Humanitas, 1991. 67. Galbraith J. K. Ştiinţa economică şi interesul public / J. K. Galbraith. – Bucureşti: Ed. Politică, 1992. – 419 p. 68. Galbraith J. K. Societatea perfectă. La ordinea zilei binele omului / J. K. Galbraith . Eurosong & Book., 1997. 69. Gabor D. Să ieşim din epoca risipei / D. Gabor , U. Colombo, A. King , R. Galli. – Bucureşti: Ed. Politică, 1983. 70. Georgescu-Roegen N. Economie analitică / N. Georgescu-Roegen. – Bucureşti: Editura Expert, 2000. – 71. Hîncu R. Cheltuielile pentru învăţământ în condiţiile deficitului bugetar în Republica Moldova / R.Hîncu. – Chişinău: Ed. A.S.E.M., 2004. – 170 p. 72. Hoanţă N. Economie şi finanţe publice / N. Hoanţă. – Bucureşti: Polirom, 2000. – 285 p. 73. Hoanţă N. Evaziunea fiscală / N. Hoanţă. – Bucureşti: Tribuna Economică, 1997. 74. Heilbroner R., Bernstein P. The Debt and the Deficit: False Alarms / R.Heilbroner, P.Bernstein - Real possibilities, New York, W.W. Norton & Company, 1989. 75. Iancu A. Politică şi economie. Repere ale unui sistem economic performant / A. Iancu. – Bucureşti: Expert, 2000. 76. Ionaşcu I. Contabilitate Naţională / I. Ionaşcu. – Bucureşti: Ed. Economică, 1995. – 110 p. 77. Keynes J.M. Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor / J. M. Keynes. – Bucureşti: Ed. Ştiinţifică, 1970. 78. Lipsey R.G. Economia pozitivă / R. G. Lipsey, K. A. Chrystal . – Bucureşti: Ed. Economică, 1999. – 983 p. 79. Lipsey R.G. Economics / R. G. Lipsey, P. O. Steiner, D. D. Purvis . – New York: Harper International Edition, 1987. 80.

Manole T. Finanţe public e/ T. Manole. - Chişinău: AAP, 1998. – 348 p.

81.

Manole T. Finanţele publice locale: teorie şi aplicaţii / T. Manole. –

Chişinău,

Editura Cartier, 2000. – 264 p. 82.

Manole T. Finanţele publice locale: rolul lor în consolidarea autonomiei financiare la

157 nivelul unităţilor administrativ-teritoriale / T. Manole. – Chişinău: Epigraf, 2003. – 240 p. 83.

Manolescu Gh. Buget: abordare economică şi financiară / Gh. Manolescu. – Bucureşti: Editura Economică, 1997. – 362 p.

84.

Monolescu Gh. Politici economice. Concepte, instrumente, experienţe / Gh. Manolescu.Bucureşti: Editura Economică, 1997. – 678 p.

85.

Matei Gh. Finanţe generale / Gh. Matei. – Craiova: MONDO-EC, 1994. – 299 p.

86.

Matei Gh. Finanţe generale / Gh. Matei, I. Tomiţă. – Craiova: Reprografia Universităţii din Craiova, 1992. – 132 p.

87.

Moşteanu T. Buget şi trezorerie publică / T. Moşteanu. – Bucureşti: Editura Tribuna Economică, 2002. – 457 p.

88.

Moşteanu T. Finanţe publice / T.Moşteanu şi colectiv. - Bucureşti: Editura Tribuna Economică, 2002. – 409 p.

89.

Musgrave R. A. Public Finance in Theory and Practice / R. A. Musgrave, P. B. Musgrave.-New York: McGraw-Hill, 1989. -

90.

Pareto V. Manual of Political Economy / V. Pareto. - New York: Kelly, 1971. –

91.

Pecican E. Econometrie / E.Ş.Pecican. – Bucureşti: Editura All, 1994. – 335 p.

92. Nechita V. Economie politică / Nechita V. – Galaţi: Porto-Franco, 1991. – Vol. I. – 484 p. 93. Nemec J. Finanţe publice: teorie şi practică în tranziţia central-europeană / J. Nemec, G. Wright. –Iaşi: Ars Longa, 2000.- 430 p. 94. Nicolae-Văleanu I. Istoria gândirii economice / I. Nicolae-Văleanu. – Bucureşti: Editura Didactică şi Pedagogică, 1995. – 264 p. 95. Onofrei M. Impactul politicilor financiare asupra societăţii / M. Onofrei. – Bucureşti: Editura Economică, 2000. – 288 p. 96. Orio G. Limitele certitudinii / G. Orio, R. S. Walter. – Bucureşti: Edimpress-Camro, 1996. – 344 p. 97. Peacock A. Public Choice Analysis in Historical Perspective / A. Peacock. – Cambridge: Cambridge University Press, 1992. 98. Premchand A. Government budgeting and expenditure controls Theory and Practice / A. Premchand. – Washington: International Monetary Fund, 1983. 99. Profiroiu A. Economia sectorului public / A. Profiroiu. – Bucureşti: Editura Economică, 2001. – 222 p. 100. Popescu C. Echilibrul înaintării / C. Popescu, M. Băbeanu. – Bucureşti: Eficient, 1998. – 459 p.

158 101. Ragan J.F. Principles of macroeconomics / J. F. Ragan, L. B. Thomas . – Florida: The Dryden Press, 1993. 102. Ricardo D. Opere alese / D. Ricardo . – Chişinău: Universitas, 1993. – Vol. I. – 333 p. 103. Rubin I. The politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing / Rubin I. - New Jersey: Chatham House Publishers Inc., 1993. 104. Samuelson P. Economie politică / P. Samuelson. – Bucureşti: Teora, 2000. – 944 p. 105. Secrieru A. Finanţe publice. Instrumente şi mecanisme financiare de intervenţie guvernamentală / A. Secrieru. – Chişinău: Epigraf, 2004. – 423 p. 106. Smith A. Avuţia naţiunilor. Cercetare asupra naturii şi cauzelor ei / A. Smith. - Chişinău, Universitas , 1992. – 343 p. 107. Stratulat O. Caracteristica generală a cheltuielilor publice / O. Stratulat. – Chişinău: Ed. ASEM, 1997.- 119 p. 108. Stratulat O. Cheltuielile pentru serviciile publice generale şi apărare / O. Stratulat.Chişinău: Institutul Naţional de Economie şi Informaţie, 2002. - 40 p. 109. Stratulat O. Cheltuielile publice pentru acţiuni social-culturale / O. Stratulat. – Chişinău: Institutul Naţional de Economie şi Informatică, 2001. – 70 p. 110. Stratulat O. Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice / O. Stratulat. – Chişinău: Institutul Naţional de Economie şi Informatică, 2002. – 48 p. 111. Stratulat O. Cheltuielile publice pentru securitatea socială / O. Stratulat. – Chişinău: Institutul Naţional de Economie şi Informatică, 2002. – 106 p. 112. Stratulat O. Politica financiară / O. Stratulat. – Chişinău: Ed. ASEM, 1997. 113. Stratulat O. Consemnări la prelegerea „Mecanismul financiar" / O. Stratulat. - Chişinău, Ed. ASEM, 1996. – 79 p. 114. Stiglitz J. Экономика государственного сектора / J. Stiglitz. – Moskva: Infra-M, 1997. – 718 p. 115. Sută-Selejan S. Doctrine şi curente în gândirea economică / S. Sută-Selejan. – Bucureşti: ALL, 1994. – 414 p. 116. Studii şi analize financiar-bugetare. - Chişinău, 2000. – 308 p. 117. Talpoş I. Finanţele României / I. Talpoş. – Timişoara: Sedona, 1997. 118. Vasile R. Moneda şi politica fiscală / R. Vasiile. – Bucureşti: Uranus, 1994. – 222 p. 119. Văcărel I. Finanţe publice / I. Văcărel. – Bucureşti: Editura Didactică şi Pedagogică, 1992. – 423 p. 120. Văcărel I. Finanţe Publice / I. Văcărel. - Bucureşti: Editura Didactică şi Pedagogică, 1999. – 423 p.

159 121. Văcărel I. Politici economice şi financiare de ieri şi de azi / I. Văcărel. –Bucureşti: Editura Economică, 1996. – 384 p. 122. Văcărel I. Politici fiscale şi bugetare în România 1990-2000 / Iu. Văcărel. – Bucureşti: Expert, 2001. – 123. Văcărel I. Bugetul pe programe multianual: concepţii, reglementări, rezultate, perspective / I. Văcărel. – Bucureşti: Expert, 2002. -180 p. 124. Wildavsky A. The new politics of the budgetary process / A. Wildavsky. - Scott and Foreman, 1998. 125. Weimer D. Analiza politicilor publice / D. Weiner , R. Aidan. – Chişinău:. ARC, 2004. – 598 p. 126. Programul SIGMA, Bugetarea şi elaborarea politicilor / – Bucureşti: Ed. FDSC, 2000, 290 p. 127. Republica Moldova: Dimensiunile reformelor. – Chişinău: Ed. Potos, 2002. Academia de Ştiinţe a Moldovei, Ministerul Economiei al R. Moldova, Centrul de Studiere a Problemelor Pieţei. 343 p. 128. IMF working papers / International Monetary Fund . - 1999, 2000 129. The IMF's methodology papers, „The structural budget balance” / International Monetary Fund. - 1999. - July 130. Corruption, growth and public finances / International Monetary Fund. - Washington, 2001. 131. Government Finance Statistics Yearbook / International Monetary Fund. - Washington, 2004. 132. European Union: public finance. – Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2002. 133. Самуэльсон П. Экономика / П. Самуэльсон . – Москва: МГП «АЛГОН», ВНИИСИ, 1992. – 800 p. 134. Макконнелл К.Р. Экономикс / К.Р Макконнелл, С.Л Брю. - Москва: Республика, Москва, 1992. – 785 p. 135. Мамедов О.Ю. Современная экономика / О.Ю. Мамедов. - Ростов-на-Дону: Феникс, 1999. – 224 p. 136. Стрик Дж. Государственные финансы Канады / Дж. Стрик. - Москва: Экономика, 2000. 137. Худокормов А.Г. История экономических учений / А. Г. Худокормов. - Москва: Инфра-М, 1998. – 733 p.

160 Anexa 1

ECHILIBRUL ECONOMIC GENERAL

ECHILIBRUL MATERIAL AL ECONOMIEI NAŢIONALE

ECHILIBRUL FORŢEI DE MUNCĂ

ECHILIBRUL FINANCIAR

ECHILIBRUL VALORIC

ECHILIBRUL MONETAR

În funcţie de nivelurile agregării economiei naţionale, distingem: - echilibrul microeconomic - echilibrul mezoeconomic

ECHILIBRUL VALUTAR

Privit prin prisma sistemului financiar, deosebim: 1. echilibrul financiar al fondurilor private 2. echilibrul financiar public, include:

- echilibrul bugetului de stat - echilibrul bugetului asigurărilor sociale de stat - echilibrul bugetelor locale - echilibrul fondurilor cu destinaţie specială - echilibrul fondului asigurărilor obligatorii de asistenţa medicală - echilibrul financiar al întreprinderilor de stat Schema 1.1 Locul şi sfera de cuprindere a echilibrului financiar public la nivel macroeconomic în carul echilibrului economic general -

echilibrul macroeconomic

Echilibrul Financiar Public la nivel Macroeconomic

Sursa: Elaborat de autor în baza lucrărilor: Văcărel I. „Finanţe publice”. – Bucureşti: Ed. Didactică şi Pedagogică, 1992; Dracea M. „Echilibrul financiar în perioada de tranziţie”. – Craiova: Ed. Amicul casei, 1997; Banc P., Bătrâncea M., Bătrâncea I. “Forme de manifestare a echilibrului financiar”// Bucureşti: Tribuna Economică 2001. Nr.26 ; Matei Gh, „Finanţe generale”. – Craiova: Ed. Mondo-Economică, 1994,

161 Anexa 2 Tabelul 1.3.1.

Perioada 1941-1945 situaţia de excepţie – finanţarea războiului 1945-1950

1950-1954

Evoluţia politicii financiare la nivel macroeconomic în SUA

Obiectivele propuse şi acţiunile întreprinse în cadrul politicii financiare macroeconomice - finanţarea cheltuielilor de război (creşterea cheltuielilor publice) - rata dobânzii redusă - creşterea impozitelor într-un ritm mai redus decât cel al cheltuielilor publice - politica bugetară a creşterii echilibrate - stimularea investiţiilor - reduceri de impozite - reducerea venitului impozabil - eliminarea controlului preţurilor - creşterea cheltuielilor legate de războiul cu Coreea

Efecte pozitive - creşterea volumului producţiei - şomajul redus

- reducerea şomajului - creşterea cererii de bunuri de consum

- reduceri de impozite - politica monetară expansionistă

- creşterea economică

1962-1969

- promovarea politicii fiscale expansioniste - obiectivul de reducere a şomajului - stimularea investiţiilor - în 1965 cresc cheltuielile legate de războiul din Vietnam - renunţarea parităţii fixe a dolarului - îngheţarea salariilor - politica fiscală expansionistă - creşterea numărului scutirilor - majorarea nivelului maxim de venit neimpozabil

- reducerea şomajului

1975-1977

1978-1980

1981-1988

Etapa I: - politica fiscală restrictivă - plafonarea cheltuielilor publice - creşterea impozitelor Etapa a II-a: - reduceri de impozite - stimularea sectorului privat - stimularea cheltuielilor de consum - stimularea investiţiilor - stimularea fiscală moderată - reducerea inflaţiei prin restrângerea cererii agregate - reducerea impozitelor - echilibrarea bugetului federal - scăderea cheltuielilor guvernamentale - scăderea cheltuielilor pentru programe sociale - creşterea cheltuielilor pentru apărare naţională - stimularea investiţiilor şi economisirii - revizuirea anuală a impozitelor.

- supradimensionarea deficitului bugetar - creşterea datoriei publice - creşterea spectaculoasă a preţurilor

- şomajul redus - un nou salt al preţurilor - creşterea volumului de - recesiunea economică producţie

1954-1961

1969-1974

Efecte negative

- blocarea inflaţiei - flexibilitatea dolarului

- creşterea inflaţiei prin cerere - creştere din 1967 inflaţia prin costuri - creşterea şomajului

măsurile întreprinse în prima etapă în condiţiile recesiunii economice au condus la contracararea economiei

- recesiunea depăşită - scăderea şomajului

- creşterea inflaţiei

- micşorarea deficitului bugetar - reducerea şomajului

- creşterea inflaţiei

- creşterea investiţiilor - reducerea şomajului

- creşterea cheltuielilor bugetare - creşterea cheltuielilor cu dobânzi - creşterea inflaţiei - impasul politic

Sursa: Elaborat de autor în baza lucrărilor: Dornbusch R., Fischer S. „Macroeconomia”. – Timişoara: Ed. Sedona, 1997; Brăilean T. «Monetarismul în teoria şi politica economică”. – Iaşi: Ed. Institutul European, 1998; Programul SIGMA „Bugetarea şi elaborarea politicilor”. – Bucureşti: Ed. FDSC. - lucrările Sigma Nr.8, 2000; Vasile R. „Moneda şi politica fiscală”. – Bucureşti: Ed. Uranus, 1994.

162 Anexa 3 Tabelul 1.3.2.

Evoluţia politicii financiare la nivel macroeconomic al Marii Britanii Anii Anii 50-60

Anii 70

Anii 80

Anii 90

Obiectivele propuse şi acţiunile întreprinse în cadrul politicii financiare macroeconomice Etapa I - aplicarea macroeconomiei keynesiene Etapa a II-a – politica macroeconomică „stop-go” Obiectivul principal - combaterea stagflaţiei. S-au propus următoarele: - managementul cererii agregate prin intermediul politicii preţurilor şi a veniturilor - reducerea masei monetare până la o anumită limită, după care urmează o creştere constantă a acesteia corelată cu ritmul creşterii economice Obiectivul principal – limitarea inflaţiei. Măsurile întreprinse: Etapa I - 1980-1986: - controlul masei monetare - stimularea acţiunii pieţei - liberalizarea sferei contractelor individuale de muncă - controlul valutar Etapa a II-a - 1986-1988: - monitorizarea masei monetare; - reducerea impozitelor pe venit; - privatizarea sectorului de stat; - reducerea ratei dobânzii Obiectivul principal – reducerea inflaţiei şi lupta cu recesiunea economică Măsurile întreprinse: - restrângerea monetară - creşterea forţată a ratei dobânzii - legarea lirei de marca germană - creşterea ratelor impozitelor - sistem fiscal pentru favorizarea reinvestirii profitului

Efecte pozitive - şomajul de 2% - inflaţia de 4% - creşterea economică de 2,8%

Efecte negative apariţia stagflaţiei spre sfârşitul perioadei

- controlul expansiunii masei monetare - o reducere nesemnificativă a şomajului - o creştere mică a nivelului de producţie - creşterea consumului - excedentul bugetar din 1969 şi 1970

- inflaţia continuă la niveluri reduse, însă într-un timp limitat 1974-1978 - şomajul la niveluri ridicate

- diminuarea deficitului bugetar - diminuarea cheltuielilor bugetare

- reducerea semnificativă a inflaţiei - creşterea şomajului

--------------------------------

-----------------------------

- privatizarea are efecte benefice asupra economiei - excedentul bugetar

- creşterea inflaţiei - explozia preţurilor la acţiuni

-

redresarea situaţiei economice reducerea inflaţiei reformarea pieţei muncii liberalizarea circulaţiei capitalurilor

- creşterea deficitului bugetar - creşterea transferurilor şi a ajutoarelor de şomaj

Sursa: Elaborat de autor în baza lucrărilor: Dornbusch R., Fischer S. „Macroeconomia”. – Timişoara: Ed. Sedona, 1997; Brăilean T. «Monetarismul în teoria şi politica economică”. – Iaşi: Ed. Institutul European, 1998; Programul SIGMA „Bugetarea şi elaborarea politicilor”. – Bucureşti: Ed. FDSC. - lucrările Sigma Nr.8, 2000; Vasile R. „Moneda şi politica fiscală”. – Bucureşti: Ed. Uranus, 1994.

163 Anexa 4 Tabelul 1.3.3.

Structurile implicate în procesul de bugetare în ţările dezvoltate Organele abilitate în iniţierea şi realizarea procesului bugetar TERMENI GENERICI

Canada

Danemarca

Franţa

Germania

Suedia

Marea Britanie

Statele Unite

BIROU DE BUGETARE

Ministerul Finanţelor şi Secretariatul Consiliului Trezoreriei

Ministerul Finanţelor

Ministerul Economiei şi Finanţelor Ministerul Bugetului

Ministerul Finanţelor

Ministerul Finanţelor

Trezoreria (Ministerul Finanţelor)

Biroul de Management şi Buget

CENTRU

Biroul Consiliului de Stat

Biroul Primului Ministru

Biroul Cancelarului

Biroul PrimuluiMinistru

Biroul Cabinetului

Preşedinţia

OFICIU DE AUDIT

Oficiul General de Audit

"MATIGNON" Secretariatul General al Guvernului şi "ELISEE" Secretariatul Preşedinţiei Curtea de Conturi

Curtea Federală de Conturi

Auditorii parlamentari

PARLAMENT

Camera Comunelor Parlamentul (aleasă) şi Senatul unicameral cu (numit) reprezentare proporţională

Adunarea Naţională (vot direct) şi Senatul (vot indirect)

Bundestag (Camera Parlamentul Reprezentanţilor) şi unicameral Bundesrat (Consiliul Federal)

Oficiul Naţional pentru Audit (NAO) Camera Comunelor (aleasă) şi Camera Lorzilor (numită pe criterii ereditare)

Oficiul General de Conturi (GAO) Congresul (ales) cuprinzând Senatul şi Camera Reprezentanţilor

Sursa: Programul SIGMA „Bugetarea şi elaborarea politicilor”. – Bucureşti: Ed. FDSC. - lucrările Sigma Nr.8, 2000.

164 Anexa 5 Tabelul 2.1.1. EVOLUŢIA INDICATORILOR MACROECONOMICI Indicatorii PIB: în preţuri curente, mln.lei PIB în % faţă de anul precedent PIB în % faţă de anul 1991

1991

1992

1993

1994

1999

2000

2001

25,9

191,9

2210,4

5780,2

1995 6480

1996 7798

1997 8917

1998 9122

12322

16020

19019

2002 22556

2003 27619

2004 31992

82,5

70,9

98,8

68,8

98,6

94,1

101,6

93,5

96,6

102,1

106,1

107,2

106,3

107,3

100

70,9

70,1

48,3

47,6

44,7

45,4

42,4

40,9

41,75

44,3

47,5

50,4

54,2

Ponderea Consumului Final în PIB, %

72,5

57,5

69,4

71,1

82,9

94,3

97,4

100,9

90

103,1

101,1

103,3

110,3

105,8

Ponderea Formării Brute de Capital în PIB, %

28,9

59,7

48,7

34,9

24,9

24,3

23,8

25,9

22,9

23,9

23,3

21,7

23,2

25,3

Producţia industrială, preţuri curente, mln.lei faţă de anul precedent în preţuri comparabile, %

22,2 100

129,8 58,4

1186,3 100,3

3746,7 72,3

4265,2 96,1

4690 93,5

5889 100

5981,9 85

7191 88,4

8167,7 108

10427 113,7

11870,8 110,6

16151,6 115

17533 106,9

11,3

97,3

1067,2

3212

4243

4629

5100

4775

6396

8268

8646

9408

10354

12608

73,1

88

76

102

88,1

111.4

88.4

91.6

97,4

106,4

103

86,4

120,4

11

47,3

432

1692

2757,1

3840

3971

3679

3601,7

6012

7612,6

10106,8

14534,8

17427,6

53

75

58

97

111,7

118

96,2

87,7

72,6

104

114,8

122,3

118,2

111

5,8

69,9

423,6

605,5

652,1

819,6

1237

1299,2

1897

2599,6

3404,4

4221,7

5298,9

6912,4

54,8

66,6

Producţia agricolă, preţuri curente, mln.lei faţă de anul precedent în preţuri comparabile, %

100

Vânzări mărfuri cu amănuntul, preţ. curente, mln.lei faţă de anul precedent, % Volumul serviciilor prestate cu plată, mln.lei faţă de anul precedent, %

52,1

102,1

100,1

78,1

110,2

83,3

89,8

100,1

121,2

111,8

113,3

104,8

-154,7

-82,03

-95,16

-188

-275

-334,6

-44,6

-106,1

-27,2

-68,4

-132,2

-122,3

-170

-145

-93,9

-95.2

-260

-376,4

-434,6

-176,8

-330,6

-360,9

-410

-661,8

-732,7

73,3

77

85,8

88,7

76

73,8

64,7

77,5

66

67,2

63,3

61,3

57,4

*

3,5

34,2

108,4

143,2

187,1

219,8

250,4

304,6

407,9

543,7

691,9

892

1188,7

*

*

64,6

40

46

48,2

50

52,9

46

43,2

51,6

60,8

70,7

74,4

29,9

33,9

6,2

1,8

1,8

0,9

1,4

3,1

1,4

0,5

0,4

1.8

1.04 127,8

Contul curent al balanţei de plăţi, mln. $

*

*

Soldul comerţului exterior, mln. $

*

Gradul de acoperire a importului prin export, %

*

Salariul mediu lunar net, lei Corelaţia salariului cu bugetul minim de consum, % Rata medie lunara a inflaţiei, %

7,9

Indicele general al preţurilor, %

1209

1284

587

130

124

112

108

139

131

110

105,2

113,6

Numărul total de şomeri înregistraţi, mii pers.

*

15

12

18

23

26

25

34

35

34

32

30

27,4

28

Rata şomajului înregistrat, %

*

0,7

0,7

1,1

1,4

1,5

1,5

1,9

2,1

2,1

2

1,9

1,7

1,8

Rata şomajului conform BIM, %

*

*

*

*

Masa monetară, mln.lei

*

*

753,2

1243,8

1434

1923

* 349,2

*

*

9,2

11,1

8,5

7,3

6,7

7,9

8

1750

2504

3509,6

4787,4

6511,5

8509,2

10380

Sursa: Întocmit în baza datelor Anuarului statistic al Republicii Moldova, anii 1991-2004; „Republica Moldova în cifre”. Culegere succintă de informaţii statistice, 1993-2004/ Departamentul Statistică şi Sociologie al Republicii Moldova.

165 Anexa 6

. 10 0

120

54 ,1

54 ,2

50 ,4

47 ,5

44 ,3

41 ,7 5

40 ,9

42 ,4

45 ,4

44 ,7

47 ,6

48 ,3

60

70 ,1

80

70 ,9

100

40 20 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Figura 2.1. Dinamica PIB (în procente faţă de anul 1991) Sursa: Realizată de autor în baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova, anii 1991-2006.

120

0 10

100 80

100

,1 73

,3 64

60 58,2

40

,8 48

,7 49

42,2

40,5

,8 43

,8 48

,1 43

58,4

20

37,9

38

,5 39

,5 41

,3 38

32,3

29,4

31,7

,3 40 35,2

1998

1999

2000

2001

39

2002

,8 35

,1 43

44,8

47,9

2003

2004

0 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

producţia industială, % faţă de 1991

producţia agricolă, % faţă de 1991

Figura 2.2. Evoluţia producţiei industriale şi agricole (în procente faţă de anul 1991) Sursa: Realizată de autor în baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova, anii 1991-2005.

166 Anexa 7 Tabel 2.1.2.

Dinamica veniturilor, cheltuielilor şi deficitului (excedentului) Bugetului Public Naţional şi a ponderii acestora în PIB în anii 1991-2005 Indicatorii Veniturile publice totale (VT),

1991

mln.lei

8,6

60,7

504,2

1900,3

2619,6

2799,5

3550

3560

3946

5280

5923

33,2

31,6

22,8

32,8

40,4

35,9

39,8

39,0

32,0

33,0

9

66,7

619

2228,8

3027,1

3415,5

4456

3917

4308

34,7

34,7

28

38,5

46,7

43,8

50,0

42,9

-0,4

-6

-114,8

-328

-407,5

-616

-906

-1,5

-3,1

-5,2

-5,7

-6,3

-8

-10,2

VT în PIB (%) Cheltuieli totale (CT), mln.lei CT în PIB (%) Balanţa financiară (excedent / deficit bugetar) Excedent / deficit bugetar în PIB, (%)

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

7432,2

9430,1

11407,6

14694,9

31,3

33,7

34,1

35,6

39,9

5540

5766

7650,9

9147,3

11256

13937,2

35,0

34,6

30,3

34,7

33,1

35,2

37,9

-357

-477

-261

157

-218,7

282,8

151,6

757,7

-3,9

-3,9

-1,6

0,8

-1

1

0,5

0,2

Sursa: Întocmit în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova şi Anuarului Statistic al Republicii Moldova, anii 1991-2006. Tabelul 2.2.1.

Redistribuirea produsului intern brut prin intermediul bugetului public naţional în anii 1991-2005 Indicatorii PIB, mln.lei Venituri publice totale, mln.lei

1991 25,9

1992 191,9

1993 2210,4

1994 5780,2

1995 6480

1996 7798

1997 8917

1998 9122

1999 12322

2000 16020

2001 19052

8,6

60,7

504,2

1900,3

2619,6

2799,5

3550

3560

3946

5280

5923

Ponderea veniturilor totale în PIB, % 33,2 31,6 22,8 32,8 40,4 35,9 39,8 39,0 32,0 33,0 31 - din care veniturile fiscale, % 72,3 89,7 84,7 70,3 76,1 77,9 82,8 82,3 77,3 75,9 78,1 Sursa: Calculat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi Anuarului Statistic al Republicii Moldova, anii 1991-2006.

2002 22556

2003 27619

7432,2

9430,1

11407,6

14694,9

33,7

34,1

35,6

39,9

77,8

79,8

2004 31992

84,6

2005 36755,3

82

167 Anexa 8 Tabelul 2.2.2.

Dinamica veniturilor financiare publice ale sistemului bugetar în anii 1995-2005 Indicatorii Venituri totale ale Bugetului Public Naţional, mln.lei Ponderea în PIB, % Veniturile Bugetului de Stat (Inclusiv granturile), mln.lei Ponderea în veniturile totale în PIB Veniturile Bugetelor Locale fără transferuri şi granturi, mln.lei Ponderea în veniturile totale În PIB Veniturile Bugetului Asigurărilor Sociale Stat , fără transferuri, mln.lei Ponderea în venituri totale În PIB Venituri extrabugetare, total (fonduri şi mijloace speciale), mln.lei Ponderea în veniturile totale în PIB Veniturile Fondului de Asigurări Obligatorii de Asistenţa Medicală, mln.lei Ponderea în veniturile totale în PIB

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2619,6 40,4

2799,5 36

3550 39,8

3560 39,0

3946 32,0

5280 33,0

5923 31,3

7432,2 33,7

9430,1 34,1

11407,6 35,6

14694,9 39,9

1158,8 44,2

1271 45,4

1916,0 54

2023,8 56,8

2291,7 58,1

3134,2 59,3

2905,3 49

3371,2 47

5613,4 49,2

7951,9 54

17,8

16,2

23,7

22,2

19,4

19,6

15,2

15,3

4571,7 48,4 16,5

17,5

21,6

883,7

802,7

823,4

696,2

738,6

954,1

1419,4

1713,2

2083,6

1935,9

2137,5

33,7

28,7

23,1

19,6

18,7

18,1

24

24

22

17

14,5

13,6

10,2

9,2

7,6

5,7

5,9

7,4

7,7

6

5,8

577,1

725,8

729

779,5

781,2

1005,2

1299,2

1643,8

1978,2

2492,5

2972,2

22,1 11,2

25,9 9,3

20,3 8,2

22 8,6

19,8 6,4

19,1 6,3

17,8 5,6

23 7,4

21 7,1

22 7,8

20,2 8,1

*

*

122,40

131

202,6

315,8

307,1

704,1

794,9

1040,3

1191,1

*

*

3,4

3,2

5,1

6

5,2

9,4

8,4

9,1

8,1

*

*

1,3

1,4

1,6

1,9

1,6

3,2

2,8

3,2

3,2

* *

* *

* *

* *

* *

* *

* *

* *

1,7 *

325,5 2,8

442,2 3

*

*

*

*

*

*

*

*

*

1

1,2

7,5

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi Anuarului Statistic al Republicii Moldova, anii 1997-2006

168 Anexa 9 Tabelul 2.2.3.

Veniturile bugetului consolidat al Republicii Moldova în perioada 1991-2004.

mln. lei Indicatorii

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Venituri total

6,83

44,14

372,37

1467,6

2002,0

2074,2

2941,7

2721,9

3100,3

4102,4

4324,9

5084,4

6573,1

7521,0

Impozit beneficiu /venit Impozit pe venitul persoanelor fizice Impozit funciar Impozit bunuri imobile TVA Accize Venitul silvic - mii lei Venituri din activitatea economică externă Venituri nefiscale Alte venituri, perceperi

1,7

10,3

102,5

418,2

397,5

358,6

244,2

178,6

233,4

275,6

349,7

427,6

577,5

779,5

0,4

3,9

35,6

130

201,7

219,1

281,1

224,0

218,8

264,5

347,6

467,4

623,4

796,5

* * 0,4 0,08 0,5

0,034 0,006 14,3 9,9 2,6

14,1 0,2 94,5 61,6 29,8

15,3 6,4 282 151,5 *

93 11,9 576,7 190,3 *

115,8 15,5 613,9 196,5 *

125,3 29,9 948,9 401,1 *

85,7 21,3 1124,0 374,6 *

139,7 25,5 940,2 444,5 *

159,7 27,2 1342,6 658,5 *

164,5 27,8 1497,9 680,8 *

189,7 30 2034,3 658 *

198,5 30,7 2791,9 888,4

225,3 31 3427,8 910,3 *

* 0,6 0,85

1,1 3,6 0,6

6,97 54,4 2,5

29,7 365 69,5

51,3 238,1 241,5

94,8 298,6 161,4

127,4 400,8 383,0

109,4 438,4 165,9

230,8 531,0 336,4

230,7 738,8 404,8

234,2 652,7 369,7

332,9 609,5 335

476,6 785,5 247,2

495,1 552,7 284,9

Sursa: Întocmit de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi Anuarului Statistic al Republicii Moldova, anii 1991-2004. Tabelul 2.2.4.

Structura veniturilor bugetului consolidat în perioada 1991–2004 Indicatorii, %

1991

Venituri total

100

Venituri fiscale Impozite directe Impozit beneficiu / venit Impozit pe venitul persoanelor fizice Impozit funciar Impozit bunuri imobile Impozite indirecte

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

100

100

100

100

100

71,9

75,2

79,5

84,3

83,9

91,3

19,9 7,5

17,7 6,7

20,6 8,1

21,9 8,4

21,1 8,7

24,3 10,3

9,2

9,4

10,6

3,7

2,5

3

100

100

100

100

100

100

100

72,3

89,7

84,7

70,3

76,1

77,9

73,4

77,8

31 24,7

32,3 23,3

40,9 27,5

38,8 28,5

35,2 19,9

34,2 17,3

23,2 8,3

18,7 6,6

8,9

9,6

8,9

10,1

10,6

9,6

8,2

7,1

6,4

8

0,1

3,8

1

4,6

5,6

4,3

3,1

4,5

3,9

3,8

0,4

0,6

0,7

1

0,8

0,8

0,7

0,7

0,6

0,5

0,4

57,4 32,4

43,8 25,4

31,5 19,2

40,9 28,8

43,7 29,6

50,2 32,3

59,1 41,3

52 30,3

54,3 32,7

55,8 34,7

59,5 40,

62,8 42,2

64,4 45,7

*

22,5

16,5

10,3

9,5

9,5

13,6

13,8

14,3

16

15,7

12,9

13,4

12,1

*

2,5

1,9

2

2,6

4,6

4,3

4

7,4

5,6

5,4

6,5

7,2

6,6

6,3 * * 41,3

TVA Accize Venituri din activitatea economică externă

1992

*

*

100

Venituri nefiscale

8,8

8,1

14,6

25,8

11,9

14,4

13,6

16,1

17,1

18

15,1

12

11,9

7,4

Alte impozite

18,9

2,2

0,7

3,9

12

7,7

13

6,1

11

10

8,8

6,7

3,5

3,6

Sursa: Întocmit de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi Anuarului Statistic al Republicii Moldova, anii 1991-2004.

169 Anexa 10 Tabelul 2.2.5

Dinamica restanţelor agenţilor economici faţă de buget şi a compensărilor prin decontări reciproce în perioada 1992-2003 1 2 3

Indicatorii Restanţele faţă de buget, mln.lei Ponderea restanţelor în totalul veniturilor bugetului consolidat, % Ponderea compensărilor prin decontări reciproce în totalul încasărilor bugetare, %

1992 11,5 26 *

1993 24,9 1,3 *

1994 256,2

1995 509,8

1996 669,9

1997 595,6

1998 817,6

1999 1209,8

2000 967,7

2001 1095

2002 984,3

2003 1388,2

17,4

25,4

32,3

20,2

30,0

39

23,6

25,3

19,4

21,1

17

26,5

35,1

36,8

35,8

10

3,5

0,4

0,05

2,1

Sursa: Întocmit de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor al Republicii Moldova, anii 1992-2004. Tabel 2.2.6

Dinamica cheltuielilor financiare publice al sistemului bugetar în anii 1997-2005 Indicatorii Cheltuieli totale ale Bugetului Public Naţional, mln.lei Ponderea în PIB, % Cheltuielile Bugetului de Stat (total), mln.lei Ponderea în cheltuieli totale în PIB Cheltuielile Bugetului de stat (fără transferuri totale), mln.lei în cheltuieli totale Ponderea în PIB Cheltuielile Bugetelor Locale, mln.lei Ponderea în cheltuieli totale în PIB Cheltuielile Bugetului Asigurărilor Sociale de Stat, mln.lei Ponderea în cheltuieli totale în PIB Cheltuieli extrabugetare, total (fondurile şi mijloacele speciale), mln.lei Ponderea în cheltuieli total în PIB

Cheltuielile Fondului de Asigurări Obligatorii de Asistenţa Medicală, mln.lei Ponderea

în cheltuieli total în PIB

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

4456 50,0

3917 42,9

4308 35,0

5540 34,6

5766 30,3

7650,9 33,9

9147,3 33,1

11256,0 35,2

13937,2 37,9

2725,3 61,1 30,5

2322,0 59,2 25,5

2853,1 66,2 23,2

3363,5 60,7 21,0

2937,6 51 15,4

3555,6 46,5 15,8

4255,0 46,5 15,4

5411,9 48,1 16,9

6954 50 19

1640 36,8 18,4 1403,7 31,4 15,7

1767,8 45,1 19,4 1114,4 28,4 12,3

2282,8 53 18,5 960,2 22,3 7,8

2553,5 46 15,9 1388 25 8,7

2259,1 39 12 1767,7 30 9,3

2461,2 32,1 10,9 2359,7 30,8 10,5

3045 33,3 11 2788,6 30,2 10,2

3773,1 33,5 11,8 2924,2 26 9,1

4332 31,1 11,8 3782 27,1 10,3

1317,3 29,5 14,8

911,9 23,2 9,9

888,6 20,6 7,2

1342,4 24,2 8,3

1373,3 23,8 7,2

1847,6 24,1 8,2

2173,8 23,7 7,8

2768,9 24,6 8,6

3691,7 26,5 10

715,5 7,8

852,3 7,6

1023,5 7,3

2,6

2,6

2,8

95

114,9

176,4

274,9

377,6

589,1

2,1 1,1

2,9 1,3

4 1,4

4,9 1,7

6,5 1,9

7,7 2,6

*

*

*

*

*

*

12

937,5

1108

*

0,1

8,3

8

0,04

2,9

3

*

*

*

*

*

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi Biroului Naţional de Statistică, anii 1997-2006.

170 Anexa 11 Tabelul 2.2.7

Dinamica cheltuielilor bugetului consolidat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat în perioada 1991-2004 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

mln.lei 2004

2,579

16,21

70,823

134,7

162,6

245,9

291,7

280,6

308,7

367,3

479,9

416,6

701,8

710,8

0,091

1,191

50,4

112,2

29

41,1

36,7

57,3

67,6

78

100,7

125,4

143,3

3,35 1,449 0,788 0,982

25,45 14,95 7,236 1,583

305,573 133,305 81,579 17,74

967,2 428,7 294,5 28,7

1131,9 575,8 374,9 42,3

1552 798,9 520,7 53,7

1964,3 889,7 537,1 455,2

1475,9 640,9 392,5 361,3

1460,6 574,5 357,6 466,5

1887,4 718,7 471,9 613,8

2105 953,1 546,3 507,6

2860,1 1284,1 792,3 645,1

3418 1538,4 944,3 749,1

4165,9 1726,9 866,9 907,5

0,269 0,372 6,57

4,758 6,708 53,22

47,096 84,353 509,037

129,4 460,6 1742,3

233,3 736 2376,0

373,7 655,4 2827,0

490,1 821,2 3608,4

431,3 802,6 3027,1

525,1 1143,6 3495,3

661,2 1285,3 4268,8

759,7 1282,5 4325,9

1054,7 762 5194,1

834,7 1103,5 6183,4

735,8 1630,7 7386,5

25,37

27,73

23,03

30,14

33,66

36,25

40,46

33,18

28,36

26,64

22,74

23,6

22,6

23,1

- fondul de pensii 2,1 11,6 93,5 398,7 560,2 671,9 1225 828,6 813,1 - fondul de asigurări sociale 0,3 1,9 16,4 64,3 90,9 94,3 92,3 83,3 75,5 Total cheltuieli BASS 2,4 13,5 109,9 463 651,1 766,2 1317,3 911,9 888,6 Ponderea cheltuielilor BASS, în PIB, % 9,3 7 5 8 10 9,8 14,8 10 7,2 Total cheltuieli bugetare în PIB% 34,67 34,73 28,03 38,14 43,66 46,05 55,26 43,18 35,56 Sursa: Întocmit de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi ale Departamentului de Statistică şi Sociologie, anii 1991-2004.

1249,4 93 1342,4

1256,6 116,8 1373,4

1753,7 145,9 1847,6

19436,3 250 2267,6 8,3

2137,8 265,2 2479,8

8,4

7,2

8,2

Indicatorii Bugetul consolidat (BC) - acţiuni economice - activitatea economică externă - acţiuni social-culturale, din care: a) învăţământ b) ocrotirea sănătăţii c) asistenţa socială - organele de drept, putere şi administraţia de stat - alte cheltuieli Total cheltuieli consolidate Ponderea cheltuielilor BC în PIB, %

*

Bugetul asigurărilor sociale de stat(BASS)

7,7 30,9

35,04

29,94

31,8

30,8

171 Anexa 12 Tabelul 2.2.8.

Structura cheltuielilor bugetului consolidat al Republicii Moldova în perioada 1991-2004

Indicatorii, % Cheltuieli total

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

- acţiuni economice 39,3 30,4 13,9 7,7 6,8 8,7 8,1 9,3 8,8 8,6 7,4 8 - activitatea economică externă * 0,2 0,2 2,8 4,7 1 1,1 1,2 1,6 1,6 1,8 1,9 - acţiuni social-culturale, din care: 51 47,8 58,8 54,7 47,6 54,9 55,4 48,8 42,5 44,2 47,7 55,1 a) învăţământ 22 28 25 23,8 24,2 28,3 24,7 21,2 16,4 16,8 21,3 23,9 b) ocrotirea sănătăţii 12 13,6 16 16,9 15,9 18,4 14,9 13 10,2 11 12,5 15,3 c) asistenţă socială 15 3 3,5 1,6 1,8 1,9 12,6 11,9 13,3 14,4 11,7 12,4 - întreţinerea organelor de drept, puterii şi administraţiei .de stat 4,1 9 9,3 7,4 9,6 13,2 13,6 14,2 15 15,5 17,6 16,7 - investiţii capitale * * 9,6 6,3 5,6 5,5 6,5 6,8 8,3 4,1 4,8 5,0 - cheltuieli cu deservirea datoriei de stat, total 3,83 7,4 11,1 8,6 10,4 13,9 24,8 24 18,4 9,4 - alte cheltuieli 5,6 12,6 4,37 12,9 14,6 8,1 4,9 5,8 3,7 2 2,3 3,9 Sursa: Întocmit de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi ale Departamentului de Statistică şi Sociologie, anii 1991-2004.

2003 100

2004 100

11,3 2 55,3 24,2 15,1 12,1

9,6 1,9 56,4 27,9 13,8 14,7

13,5 4,5

10,6 8

9,4 4

12,5 1

172 Anexa 13 Tabelul 2.2.10.

Dinamica datoriei publice administrate de guvern şi ponderea în PIB în anii 1992-2005 2003

2004

2005

2821,4

2920,4

3714,1

3787,1

55,5 12,6

54,3 12,8

47,3 10,6

50,3 11,6

47 10,3

781,3

699,8

724,3

751,4

660,7

720

60,6

47,3

44,6

38,4

25,4

25

* * 29,7 39,5 47,5 47,5 59,8 72,6 73,2 Sursa: Întocmit în baza datelor Ministerului Finanţelor şi ale Băncii Naţionale a Moldovei, anii 1992-2006.

59,9

57,4

49

37

35,3

Indicatorii Mărimea datoriei de stat interne, mln.lei Ponderea în cheltuielile Bugetului Consolidat, % Ponderea în PIB,% Mărimea datoriei de stat externe, mln. USD Ponderea în PIB, % Ponderea datoriei publice totale în PIB, %

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

11,5

105,4

270,3

476,7

736,8

983,9

1571,9

1910,5

2022,2

2400,5

21,6 6

20,7 4,7

15,5 4,7

20,1 7,3

26,1 9,4

27,3 11

51,9 17,2

54,6 15,5

47,4 12,6

16,5

188,5

345,1

461,3

645,9

709,1

719,6

663,3

*

*

25

32,2

38,1

36,5

42,6

57,1

173

Anexa 14 Tabelul 2.3.1.

Ponderea veniturilor, cheltuielilor şi a excedentului (deficitului) bugetului consolidat în PIB în anii 1991-2004 Indicatorii Veniturile bugetului consolidat, % Cheltuielile bugetului consolidat, % Excedentul (deficitul) bugetului consolidat, %

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

26,37

22,99

16,85

25,39

30,89

26,6

32,99

29,83

25,16

25,6

22,73

23,07

24,2

23,5

25,37

27,73

23,03

30,14

36,66

36,25

40,46

33,18

28,36

26,64

22,74

23,56

22,6

23

0,99

-4,73

-6,18

-4,75

-5,8

-9,7

-7,48

-3,35

-3,2

-1,09

-0,01

-0,5

1,6

0,5

Sursa: Întocmit de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi ale Departamentului de Statistică şi Sociologie, anii 1991-2004.

174 Anexa 15 Tabelul 2.3.4.

Determinarea coeficientului de elasticitate a veniturilor bugetare pe categorii de impozite în perioada 1997-2004 Indicatorii

ev 1,2 1,9 0,8 0,4 2

2003 577,5 623,4 198,5 30,7 2791,9

ev 1,6 1,5 0,2 0,1 1,7

2004 779,5 796,5 225,3 31 3427,8

ev

Accize 401,1 7,3 374,6 -2,9 444,5 0,5 658,5 2,4 680,8 0,2 658 -0,2 Venituri din activ. econ. externă 127,4 3 109,4 -8 230,8 3,2 230,7 0 234,2 0,1 332,9 2,3 Alte venituri, perceperi 383 9,8 165,9 -24 336,4 3 404,8 0,7 369,7 -0,5 335 -0,5 Veniturile Bugetului Asigurărilor Sociale de Stat fără transferuri 729 0,2 779,5 3 781,2 0,006 1005 0,9 1299 1,6 1630,9 1,4 Sursa: Întocmit de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi ale Departamentului de Statistică şi Sociologie, anii 1997-2004.

888,4 476,6 247,2

1,6 2 -1,2

910,3 495,1 284,9

0,15 0,2 0,9

1983,1

1

2025

0,1

Impozit beneficiu /venit Impozit pe venitul pers. fizice Impozit funciar Impozit bunuri imobile TVA

1997 244,2 281,1 125,3 29,9 948,9

ev -2,3 2,02 0,6 6,6 3,8

1998 178,6 224 85,7 21,3 1124

ev -11,6 -8,9 -13,8 -12,7 8

1999 233,4 218,8 139,7 25,5 940,2

ev 0,9 -0,1 1,8 0,6 -0,5

2000 275,6 264,5 159,7 27,2 1342,6

ev 0,6 1,4 0,7 0,3 2,1

2001 349,7 347,6 164,5 27,8 1497,9

ev 2,3 1,7 0,2 0,2 0,6

2002 427,6 467,4 189,7 30 2034,3

2,1 1,7 0,8 0,06 1

Tabelul 2.3.5.

Determinarea coeficientului de elasticitate a cheltuielilor bugetare pe categorii de cheltuieli în perioada 1997-2004

ech 1998 ech ech ech ech 1997 1999 2000 2001 Indicatorii Total cheltuieli consolidate 3608,4 3027,1 3495,3 4268,8 4325,9 - acţiuni economice 291,7 1,3 280,6 -1,6 308,7 0,3 367,3 0,6 479,9 1,7 - activitatea economică externă 41,1 2,9 36,7 -4,6 57,3 1,6 67,6 0,6 78 0,9 - acţiuni social-culturale, din care: 1964,3 1,9 1475,9 -10,8 1460,6 -0,02 1887,4 0,9 2105 0,6 a) învăţământ 889,7 0,8 640,9 -12,1 574,5 -0,3 718,7 0,8 953,1 1,8 b) ocrotirea sănătăţii 537,1 0,2 392,5 -11,7 357,6 -0,2 471,9 1,06 546,3 0,8 c) asistenţă socială 455,2 53 361,3 -9 466,5 0,8 613,8 1,05 507,6 -0,9 - organele de drept, putere, administraţia publică 490,1 2,2 431,3 -5,2 525,1 0,6 661,2 0,8 759,7 0,8 - cheltuieli cu deservirea datoriei de stat , total 377 4 421,2 5,1 866,9 3,2 1020,6 0,6 797,2 -1,2 - alte cheltuieli 444,2 -0,5 381,4 -6,1 276,7 -0,8 264,7 -0,1 105,2 -3,3 Cheltuielile Bugetului Asigurărilor Sociale de Stat 1317,3 5,3 911,9 -13,4 888,6 -0,07 1342,4 1,7 1373,3 0,1 Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi ale Departamentului de Statistică şi Sociologie, anii 1997-2004.

ech

-0,7 1,6

2003 6183,4 701,8 125,4

2860,1 1284,1 792,3 645,1

2 1,9 2,5 1,5

1054,7

2002 5194,1 416,6 100,7

ech

ech

3,1 1,1

2004 7386,5 710,8 143,3

0,08 0,9

3418 1538,4 944,3 749,1

0,8 0,9 0,8 0,7

4165,9 1726,9 866,9 907,5

1,4 0,7 -0,5 1,3

2,1

834,7

-0,9

735,8

-0,7

486,3 275,7

-2,2 9

579,5 524

0,8 4

772,7 858

2,1 4

1847,6

2

2267,6

1

2479,8

0,6

175 Anexa 16 Tabelul 3.1.1.

PRODUSUL INTERN BRUT AL REPUBLICII MOLDOVA ŞI STRUCTURA PE CATEGORII DE UTILIZĂRI în perioada 1991-2005

Indicatorii 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 PIB: în preţuri curente, mln.lei 25,9 191,9 2210,4 5780,2 6480 7798 8917 9122 12322 16020 în % faţă de anul precedent 82,5 70,9 98,8 68,8 98,6 94,1 101,6 93,5 96,6 102,1 Consumul final: în preţuri curente, mln.lei 18,8 110,3 1534,4 4112,1 5371 7356 8681 9203 11090 16503 ponderea în PIB, % 72,5 57,5 69,4 71,1 82,9 94,3 97,4 100,9 90 103,1 14,1 79,1 1021,5 2960,7 3616 5244 6017 6876 9137 14031 Gospodăriile, mln.lei ponderea în PIB, % 54,4 41,2 46,2 51,2 55,8 67,2 67,5 75,4 74,5 87,6 Administraţia publică, mln.lei 4,6 30,7 509,9 1141,6 1679 2025 2569 2254 1888 2348 ponderea în PIB, % 17,7 16 23,1 19,7 25,9 26 28,8 24,7 15,3 14,7 0,1 0,5 3 9,8 76 87 95 73 65 124 Administraţia privată, mln.lei ponderea în PIB, % 0,4 0,2 0,1 0,2 1,2 1,1 1,1 0,8 0,5 0,8 Formarea brută de capital, mln.lei 7,5 114,7 1078 2016,7 1612 1891 2123 2360 2820 3836 ponderea în PIB, % 28,8 59,7 48,8 35 24,9 24,3 23,8 25,9 22,9 23,9 - capital fix, mln.lei 4,4 31,1 277,8 563,3 1034 1540 1774 2011 2272 2472 - variaţia stocurilor, mln.lei 3,1 83,6 800,2 1453,4 578 351 349 349 548 1348 Exportul net, mln.lei -0,4 -33,1 -402 -348,6 -503 -1449 -1887 -2441 -1558 -4319 ponderea în PIB, % -1,5 -17,2 -18,2 -6,1 -7,8 -18,6 -21,2 -26,8 -12,9 -27 Sursa: Întocmit în baza datelor Anuarului statistic al Biroului Naţional de Statistică al R. Moldova, anii 1995-2006.

2005

2001

2002

2003

2004

19052 106,1

22556 107,2

27619 106,6

31992 107,3

36755,3 107,1

19263 101,1 16385 86 2736 14,4 142 0,8

23289 103,3 18493 82 4562 20,3 234 1

30451 110,3 24711,3 89,5 5435 19,7 268 1

33297.7 105,8 28576 89,3 4774 15,0 256 0,8

39846,7 108,4 33650 91,5 5712 15,5 484,7 1,3

4436 23,3 3190 1246 -4647 -24

4886

6401,4 23,2 5127,3 1274,1 -9233,1 -33,4

8433,3 25,3 6786,8 1141,5 -9936,7 -31,1

10950,9 29,8 8953,7 1997,2 -14042 -38,2

21,7

3653 1350 -5589 -25,3

176 Anexa 17 120 100 80 60 40 20 0 -20

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

-40 -60 Consumul final în PIB, %

Formarea brută de capital în PIB, %

Exportul net în PIB, %

Figura 3.1. Ponderea principalelor categorii de utilizări în PIB în anii 1991-2004 Sursa: Realizată în baza datelor Anuarului Statistic al Departamentului de Statistică şi Sociologie al R. Moldova, anii 1995-2004

Tabelul 3.1.3.

Structura cererii şi ofertei globale în anii 1997-2005 mln. lei, preţuri curente

Indicatorii anii

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

% în total 2004

2005

1997

1998

1999

Oferta 15547 15670 20357 28285 33235 40009 51577 57581 70323,6 100.0 100.0 100.0 - PIB 8917 9122 12322 16020 19052 22556 27619 31992 36755,3 57.4 58.2 60.5 - import 6630 6548 8035 12265 14183 17453 23958 25589 33568,3 42.6 41.8 39.5 Cererea 15547 15670 20357 28285 33235 40009 51577 57581 70323,6 100.0 100.0 100.0 Cererea internă 10804 11563 13910 20339 23669 28175 36852 41929 50797,6 69.5 73.8 68.3 - consumul final 8681 9203 11090 16503 19263 23289 30451 33832 39846,7 55.8 58.7 54.5 - formarea brută de 2123 2360 2820 3836 4436 4886 6401 8097 10950,9 13.7 15.1 13.8 capital Cererea externă (export) 4743 4107 6447 7946 9536 11834 14725 15652 19526 30.5 26.2 31.7 Sursa: Calculat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor şi ale Departamentului de Statistică şi Sociologie, anii 1997-2004.

2000

2001

2002

2003

2004

2005

100.0 56.6 43.4 100.0 71.9 58.3 13.6

100.0 57,3 42,7 100.0 71,2 57,9 13,3

100.0 56,4 43,6 100.0 70,4 58,2 12,2

100.0 53,5 46,5 100.0 71,4 59 12,4

100.0 55,5 44,5 100.0 72,8 58,7 14,1

100,0 52,3 47,7 100,0 72,2 56,6 15,5

28.1

28,8

29,6

28,6

27,2

27,8

177 Anexa 18 Tabelul 3.1.4

Dinamica indicatorilor sistemului de conturi naţionale al Republicii Moldova în perioada 1995-2004 Indicatorii Valoarea Adăugată Brută (VAB) Producţia brută (PB) Excedentul brut de exploatare (EBE) Economie brută (EB) Transferuri capitale cu "restul lumii" (TC) Formarea brută de capital (FBC) Achiziţii nete de active neproductive Formarea brută de capital fix (FBCF) Venitul disponibil (VDB) Consumul final (CF)

1995 5744,1 15269 2631 1206

1996 6825,9 17719 3218 1030

1997 7664,8 19847 3705 929

1998 7718,7 20632 3787 513

1999 10998,6 27981 7006 2385

2000 14022,1 33136 8670 2106

2001 16774 40305 9690 3223

2002 19689,3 49107 10759 3617

2003 23523 60227 11644.6 4624

mln.lei 2004 27352,2 70812 13756 7612

0 1612 0

-28,55 1891 0

-21,6 2123 0

-23,8 2360 0

-1325 2820 -0,22

214,8 3836 -1,893

-25 4436 *

-208 4886 *

-178 6401,4 *

-68 8433,3 *

1033 1540 1774 2011 2272 2472 3190 3681 5127,3 6786,8 6577 8386 9610 9717 13476 18609 22486 26906 35074,7 40909,8 5371 7356 8681 9203 11090 16503 19263 23289 30451 33297,7 Sursa: Întocmit de autor în baza datelor „Conturi Naţionale” al Biroului Naţional de Statistică al R. Moldova, anii 1995-2006 Tabelul 3.1.7.

Dinamica indicatorilor sectorului instituţional „Administraţia publică” al Republicii Moldova în perioada 2000-2004 2000 2001 2002 2003 1530 1815 2950,6 3923 2599 3122 5245 6323 231 228 475 812 3278 4191 5204 6929 930,4 1454,5 641,2 1493,7 -61,8 -155,2 -192,3 -206,3 236,4 272,8 496,9 596,6 -25,5 -33,9 -22,9 -60,2 2348 2736 4562 5435 658 1060 -23 751 Sursa: Întocmit de autor în baza datelor „Conturi Naţionale” al Biroului Naţional de Statistică al R. Moldova, anii 2000-2006 Indicatorii Valoarea Adăugată Brută (VAB) Producţia brută (PB) Excedentul brut de exploatare (EBE) Venitul disponibil (VDB) Economie brută (EB) Transferuri capitale nete cu "restul lumii" (TC) Formarea brută de capital fix (FBCF) Achiziţii nete de active neproductive Consum final (CF) Capacitatea (+) / necesarul de finanţare (-)

mln.lei 2004 3512 5691 831 6316,6 1542,5 -479,1 685,9 -68,9 4774 446

178 Anexa 19 Tabelul 3.1.8.

Dinamica valorii adăugate brute şi producţiei brute pe sectoare instituţionale în anii 2000-2004 Indicatorii Valoarea Adăugată Brută (VAB)

Pondere în VAB economiei naţionale Producţia brută (PB)

Pondere în PB economiei naţionale Valoarea Adăugată Brută (VAB)

Pondere în VAB economiei naţionale Producţia brută (PB)

Pondere în PB economiei naţionale Valoarea Adăugată Brută (VAB)

Pondere în VAB economiei naţionale Producţia brută (PB)

Pondere în PB economiei naţionale Valoarea Adăugată Brută (VAB)

Pondere în VAB economiei naţionale Producţia brută (PB)

Pondere în PB economiei naţionale Valoarea Adăugată Brută (VAB)

Pondere în VAB economiei naţionale Producţia brută (PB)

Pondere în PB economiei naţionale

2000 7458 53 21458 64,7 843 6 1030 3,1 1530 11 2599 7,8 59 0,4 128 0,4 4511 32 7920 24

mln.lei 2001 2002 2003 2004 Societăţi şi cvasi-societăţi nefinanciare 9647 10190 12434 16484 57,5 51,7 52,8 60,2 26904 31215 39522 48397 66,7 63,5 65,6 68 Societăţi financiare 862 979 1252 1517 5,1 5 5,3 5,5 1102 1340 1699 2076 2,7 2,7 2,8 2,9 Administraţia publică 1815 2950,6 3923 3512 11 14,9 16,6 12,8 3122 5245 6323 5691 7,7 10,6 10,4 0,8 Administraţia privată 62 95 127 173 0,4 0,5 0,5 0,6 152 234 307 404 0,4 0,5 0,5 0,5 Gospodăriile 4819 5937 6434 6560 28,7 30 27 24 9032 11072 12375 14243 22,4 22,5 20,5 20,1

Sursa: Întocmit de autor în baza datelor „Conturi Naţionale” al Biroului Naţional de Statistică al R. Moldova, anii 2000-2006

Anexa 20 Tabelul 3.2.3.

Balanţa financiară a sistemului bugetar al Republicii Moldova în anii 2000-2002 mln.lei 2000 plăţi 2553,5 1388

1005,2

1342,4

-337,2

1299,2

1373,3

-74,1

1643,7

1847,6

-203,9

17,3 169,2

11,9 244,2

5,4 -75

37,4 252,6

13,9 352

23,5 -99,4

704,1

589,1 393,3

115 -393,3

260 * 260 157 Total sistemul finanţelor publice 5540 5923 5540 5923 Real 5280 5766 Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, anii 2000-2002.

-157

218,7

157

7650,9 7432,2

X4 X5 X6

Deficit/ Excedent (necesarul de acoperire /soldul rămas)

X3

2002

încasări 3134,2 954,1

Componentele Bugetul de Stat Bugetele Locale Bugetul Asigurărilor Sociale de Stat Fonduri şi mijloace extrabugetare Alte venituri şi cheltuieli

X1 X2

2001 sold (+/-) 580,7 -433,9

încasări 2914,4 1419,4

plăţi 2259,1 1767,7

sold (+/-) 655,3 -348,3

încasări 3371,2 1713,2

plăţi 2461,2 2359,7

sold (+/-) 910 -646,5

218,7 7650,9

-218,7

Tabelul 3.2.4.

Balanţa financiară a sistemului bugetar al Republicii Moldova în anii 2003-2005 mln.lei 2003

X6

Componentele Bugetul de Stat Bugetele Locale Bugetul Asigurărilor Sociale de Stat Fonduri şi mijloace extrabugetare (speciale) FAMO Alte venituri şi cheltuieli

X7

Deficit/ Excedent (necesarul de acoperire /soldul rămas)

X1 X2 X3 X4 X5

2004

2005

încasări 4571,7 2083,6

plăţi 3045 2788,6

sold (+/-) 1526,7 -705

1978,2

2173,8

-195,6

2492,5

2768,9

-276,4

2972,2

3691,7

-719,5

794,9 1,7

715,5 12

79,4 -10,3

1040,3 325,5

852,3 937,5

188 -612

1191,1 442,2

1023,5 1108

167,6 -665,8

412,4

-412,4

757,7

-757,7

încasări 5613,4 1935,9

*

plăţi 3773,1 2924,2

sold (+/-) 1840,3 -988,3

încasări 7951,9 2137,5

plăţi 4332 3782

sold (+/) 3619,9 -1644,5

*

*

282,8 -282,8 151,6 -151,6 Total sistemul finanţelor publice 9430,1 9430,1 11407,6 11407,6 Real 9147,3 11256 Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, anii 2003-2006.

14694,9

14694,9 13937,2

180 Anexa 21 Matricea 1.

Matricea diagonală a balanţei resurselor financiare publice în mărimi absolute (2000) mln.lei X1 X1

X2

X3

X4

X5

X6

∑-

2553,5

X2

954,1

X3

1005,2

X4

∑+

∑∑ *

433,9

1388

337,2

1342,4

11,9 169,2

75

X6

* 580,7

∑∑ ∑-

3134,2 *

∑∑∑

3134,2

*

*

5,4

954,1

1005,2

433,9

337,2

1388

1342,4

1388 1342,4 5,4

*

17,3

260

169,2

* 17,3

*

244,2

260

260

*

*

*

*

*

5540

*

260

*

*

*

260

75

244,2

*

846,1

17,3

*

244,2

*

3134,2

*

11,9

X5 ∑+

∑∑∑ 580,7

2553,5

* *

846,1 *

6386,1

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2000.

Matricea 2.

Matricea diagonală a balanţei resurselor financiare publice în mărimi absolute (2001) mln.lei X1 X1

X2

X3

X4

X5

X6

∑-

2259,1

X2

* 1419,4

X3

1767,7

74,1

1373,3

13,9

*

X5 ∑+

655,3

∑∑ ∑-

2914,4 *

∑∑∑

2914,4

*

*

1419,4

1299,2

348,3

74,1

1767,7

1373,3

99,4

352

*

157

157

*

678,8

23,5

*

37,4

252,6

*

*

99,4

157

*

*

*

*

* 37,4

352

157

*

2914,4 1767,7

*

1373,3 23,5

13,9

252,6

X6

∑∑∑ 655,3

2259,1

348,3 1299,2

X4

∑+

∑∑

37,4

*

352

*

157 *

*

*

*

5923

*

678,8 *

* 6601,8

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2001.

Matricea 3.

Matricea diagonală a balanţei resurselor financiare publice în mărimi absolute (2002) mln.lei X1 X1

X2

X3

X4

X5

X6

2461,2

X2

1713,2

X3

1643,7

X4

589,1

X5

*

X6

*

∑+

910

∑∑

3371,2

∑∑∑∑

∑-

* 3371,2

*

*

1713,2

1643,7

646,5

203,9

2359,7

1847,6

115 704,1 * 704,1

* * 393,3 393,3

218,7

∑+

∑∑

∑∑∑

*

2461,2

646,5

2359,7

*

2359,7

203,9

1847,6

*

1847,6

*

589,1

393,3

393,3

*

*

910

115 * 218,7

3371,2

704,1 393,3 218,7

*

*

218,7

*

7650,9

*

*

*

*

*

1243,7

*

*

*

*

218,7

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2002.

1243,7

*

8894,6

181 Anexa 22 Matricea 4.

Matricea diagonală a balanţei resurselor financiare publice în mărimi absolute (2003) mln.lei X1

X2

X3

X4

X5

X6

X7

3045

X1

2083,6

X2

1978,2

X3

715,5

X4

1,7

X5 X6

* 1526,7 * * 79,4 * * * * 4571,7 2083,6 1978,2 794,9 1,7 * ∑∑ * 705 195,6 * 10,3 412,4 282,8 ∑4571,7 2788,6 2173,8 794,9 12 412,4 282,8 ∑∑∑ Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2003. X7

∑+

∑-

∑+

∑∑

* 705 195,6 * 10,3 412,4 282,8 1606,1 * * *

3045 2788,6 2173,8 715,5 12 412,4 282,8 9430,1 * *

∑∑∑

1526,7 * * 79,4 * * * * * 1606,1 *

4571,7 2788,6 2173,8 794,9 12 412,4 282,8 * * * 11036,2

Matricea 5.

Matricea diagonală a balanţei resurselor financiare publice în mărimi absolute (2004) mln.lei X1 X1

X2

X3

X4

X5

X6

X7

3773,1 1935,9

X2

2492,5

X3

852,3

X4

325,5

X5

∑-

∑+

∑∑

* 988,3 276,4 * 612

3773,1 2924,2 2768,9 852,3 937,5

151,6 2028,3 * * *

151,6 * 11407,6 * *

∑∑∑

1840,3 * * 188 *

5613,4 2924,2 2768,9 1040,3 937,5

X6

* 1840,3 * * 188 * * * ∑+ 5613,4 1935,9 2492,5 1040,3 325,5 * ∑∑ * 988,3 276,4 * 612 151,6 ∑5613,4 2924,2 2768,9 1040,3 937,5 151,6 ∑∑∑ Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2004. X7

* * * 2028,3 *

151,6 * * * 13435,9

Matricea 6.

Matricea diagonală a balanţei resurselor financiare publice în mărimi absolute (2005) mln.lei X1 X1 X2 X3 X4 X5

X2

X3

X4

X5

X6

X7

4332 2137,5 2972,2 1023,5 442,2

∑-

∑∑

∑+

∑∑∑

* 1644,5 719,5 * 665,8

4332 3782 3691,7 1023,5 1108

3619,9 * * 167,8 *

7951,9 3782 3691,7 1191,1 1108

757,7 3787,5 * * *

757,7 * 14694,9 * *

* * * 3787,5 *

757,7 * * * 18482,4

X6

* 3619,9 * * 167,6 * * * 7951,9 2137,5 2972,2 1191,1 442,2 * ∑∑ * 1644,5 719,5 * 665,8 * 757,7 ∑7951,9 3782 3691,7 1191,1 1108 757,7 ∑∑∑ Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2006. X7

∑+

182 Anexa 23 Matricea 7.

Matricea diagonală a balanţei resurselor financiare publice în mărimi relative (2000) X1 X2 X3 X4 X5 X6 X7 ∑V ∑I ∑V+I ∑P ∑∑∑

X1 0,461

X2

X3

X4

X5

X6

X7

∑Ch

∑P *

0,172

-0,513 -0,399 * -0,088 * * * 0 * * *

0,181 0,002 0,031 0 0,153 0,687 0,6 * 0,5

* 0,172 -0,513 0,22

* 0,181 -0,399 0,21

0,006 0,003

* 0,031 -0,088 0,038

0,003

1 * * * *

* * * *

0,307 0,047 * 0,04

∑I 0,687

∑ Ch+P 0,461 0,25 0,243 0,002 0,044 * * * * 1 * *

0,006 0,307 * * * * 0 *

∑∑∑ 0,5 0,22 0,21 0,003 0,038 0,04 * * * * * 1

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2000. Matricea 8.

Matricea diagonală a balanţei resurselor financiare publice în mărimi relative (2001) X1 X1

X2

X3

X4

X5

X6

X7

∑Ch

∑P

∑I

∑ Ch+P

0,38

0,38

X2

0,24

X3

0,22

X4

-0,51

0,3

-0,11

0,232

0,002

0,002

X5

0,043

X6

*

∑∑∑

0,96

0,441 0,268 0,208

0,04

0,006

-0,15

0,06

0,053

-0,23

0,026

0,024

X7

0,115

∑V

*

1

*

*

*

*

*

*

0

*

*

*

*

*

*

*

1

*

*

∑I

0,96

∑V+I

*

*

0,5

0,24

0,22

-0,51

-0,11

0,441

0,268

0,208

∑P ∑∑∑

0,04

*

*

* *

0,006

0,043 -0,15

-0,23

*

*

*

*

0

*

0,006

0,053

0,024

*

*

*

*

*

1

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2001. Matricea 9.

Matricea diagonală a balanţei resurselor financiare publice în mărimi relative (2002) X1 X1

X2

X3

X4

X5

X6

∑Ch

0,322

X2

0,224

X3

0,215

X4

0,077

X5

*

X6

*

X7 ∑V ∑I

0,732

∑V+I

0,441

0,224 -0,52

-0,16

0,38

0,265

0,208

∑P ∑∑∑

X7

0,215

∑P

∑ Ch+P

∑I

∑∑∑

*

0,322

0,732

-0,52

0,308

*

0,265

-0,16

0,241

*

0,208 0,079

0,38

*

0,077

0,092

-0,32

0,052

*

0,044

*

*

0,176

0,024

*

*

0,162

*

*

*

1

*

*

*

*

0,092

*

0,176

*

*

0

*

*

*

0,092

*

0,028

*

*

*

1

*

*

*

*

*

*

0

*

*

*

*

*

*

1

-0,32 0,079

0,044

0,024

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2002.

183 Anexa 24 Matricea 10.

Matricea diagonală a balanţei resurselor financiare publice în mărimi relative (2003) X1 X1

X2

X3

X4

X5

X6

X7

∑∑-

∑Ch

∑P

∑ Ch+P

0,33

X2

0,22 0,21

0,23

-0,12

X4

0,07

X5

0

X7

*

∑∑+

∑V+I

0,5

0,22 -0,44

-0,12

0,414

0,253

0,197

∑P

0,21

0,084 0,072

*

0

0,253

*

0,197 0,072

-0,006

0,001

*

0,001

-0,26

0,043

*

0,037

-0,174

0,03

*

0,026

*

∑V 0,05

0,414

* 0,05

0,17 0,95

∑∑∑

0,95

0,076

X6

∑∑∑

0,3

-0,44

X3

∑I

∑I

0,32

1

*

*

*

*

*

*

0

*

*

* *

*

*

*

*

1

*

*

-0,006

-0,26

-0,174

*

*

*

*

0

*

0,001

0,037

0,026

*

*

*

*

*

1

Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2003. Matricea 11.

Matricea diagonală a balanţei resurselor financiare publice în mărimi relative (2004) X1

X2

X3

X4

X5

X6

X7

∑∑-

∑Ch

∑P

0,33

X1

0,17

X2

0,22

X3

0,07

X4

0,03

X5

*

X6

*

X7

0,18

∑∑+ ∑V

* * * 0,09 * * * * 0,17 0,22 0,091 0,03 * -0,49 -0,14 * -0,3 * -0,07 * ∑P * 0,42 0,22 0,2 0,08 0,07 * 0,01 ∑∑∑ Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2004. ∑I

∑V+I

0,91 0,5

1 * * * *

-0,49 -0,14 * -0,3 * -0,07 * * 0 * * *

∑ Ch+P

0,33 0,26 0,25 0,07 0,08 * 0,01 * * * 1 * *

∑I

∑∑∑

0,91

0,42 0,22 0,2 0,08 0,07

0,09 *

0,01 * * * * * 1

* * * * 0 *

Matricea 12.

Matricea diagonală a balanţei resurselor financiare publice în mărimi relative (2005) X1 X1

X2

X3

X4

X5

X6

X7

∑∑-

0,15

X2

0,2

X3

0,07

X4

0,03

X5

*

X6

*

X7

0,26

∑∑+ ∑V

* * * 0,04 * * * * 0,15 0,2 0,08 0,03 * ∑V+I -0,43 -0,19 * -0,2 * -0,18 * ∑P * 0,43 0,21 0,19 0,06 0,06 * 0,05 ∑∑∑ Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2006. ∑I

∑Ch

∑P

0,29

0,96 0,5

1 * * * *

-0,43 -0,19 * -0,18 * -0,2 * * 0 * * *

∑ Ch+P

0,29 0,26 0,25 0,07 0,08 * 0,05 * * * 1 * *

∑I

∑∑∑

0,43 0,21 0,19 0,06 0,06

0,96

0,04 * * * * * 0 *

0,05 * * * * * 1

184 Anexa 25 Tabelul 3.2.6.

Structura veniturilor bugetare în cadrul fiecărei verigi a sistemului bugetar în 2004 Nr. crt.

V1 V2 V3 Indicatorii Venituri fiscale directe /CAS /FAMO 1 282,0 1543,0 2492,5 2 Venituri fiscale indirecte 4957,5 111,2 3 Venituri nefiscale 246,4 227,6 4 Venituri extrabugetare 927 113,3 Veniturile din operaţiile cu capitalul 5 2,1 77,8 6 Transferuri 30 865,9 455,3 7 Granturi / subvenţii, 122,1 3,1 Total 6567,1 2941,9 2947,8 Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2004.

V4

V5

V6

V7

325,5

Total

2,3

4645,3 5068,7 474 1040,3

651,3 976,8

2,3

79,9 2002,5 125,2 13435,9

Tabelul 3.2.7.

Structura cheltuielilor bugetare în cadrul fiecărei verigi a sistemului bugetar în 2004 Nr. crt. 1

C1 C2 C3 C4 Indicatorii Cheltuieli social-culturale 1140,3 1729,4 2273,9 Servicii publice discreţionate 2 1818,2 765,9 495 Cheltuieli deservire 3 datoriei de stat 772,7 4 Cheltuieli extrabugetare 852,3 5 Investiţii capitale 67,7 428,9 6 Transferuri 2002,5 7 Alte cheltuieli Total 5801,4 2924,2 2768,9 852,3 Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2004.

C5 937,5

C6

C7

Total 6081,1 3079,1

151,6 151,6

937,5

772,7 852,3 496,6 2002,5 151,6 13435,9

Tabelul 3.2.8.

Matricea compensării cheltuielilor cu veniturile ale sistemului bugetar în anul 2004 X1 X1 X2 X3 X4 X5 X6 X7 I Total

X2

282,0 1729,4 246,4

1818,2 111,2 227,6

X3

X4

772,7

X5

X6

325,5

** 852,3

X7

795,6 2362,2

**

188 77,8 2002,5 125,2 5551,3

2,1 **

**

P

651,3 865,9

**

3821,2 922,1 171,1 485,3 6081,1 3079,1 772,7 852,3 496,6 2002,5 Sursa: Elaborat de autor în baza datelor Ministerului Finanţelor, 2004.

151,6 151,6

Total

4645,3 5068,7 474 1040,3 79,9 2002,5 125,2 13435,9

185 Anexa 26 Matricea 13.

Balanţa-şah a fluxurilor financiare ale sistemului bugetar în anul 2004. mln.lei Cheltuieli

Cheltuieli socialculturale

Servicii publice discreţ.

Deservirea datoriei de stat

Cheltuieli extrabugetare

Investiţii capitale

Transferuri

Alte cheltuieli

X1

X2

X3

X4

X5

X6

X7

Total

Venituri Venituri fiscale directe / CAS /FAOAM Venituri fiscale indirecte Venituri nefiscale Venituri extrabugetare Veniturile din operaţiile cu capitalul Transferuri Granturi / alte venituri

X1

3061,3

1818,2

X2

2313,2

765,9

3079,1

X3

277,7

495

772,7

X4 X5 X6

772,7

428,9

6081,1

852,3 428,9

852,3 67,7

X7 Total 6081,1 3079,1 772,7 852,3 496,6 Sursa: Elaborat de autor în baza datelor matricelor 1-11şi a tabelelor 3.2.3- 3.2.8.

496,6 2002,5

2002,5 2002,5

151,6 151,6

151,6 13435,9

186 ADNOTARE

la teza de doctor „Echilibrul financiar public la nivel macroeconomic” Calitatea sistemului financiar public poate fi asigurată atât de implementarea eficientă a politicilor macroeconomice şi a reformelor structurale, cât şi de organizarea administrării publice competente prin stabilirea regulilor, procedurilor, instrumentelor care dirijează sistemul şi procesul bugetar în condiţiile unui management eficient al resurselor publice. În teză, sunt dezvoltate conceptele fundamentale referitoare la echilibrul financiar public şi bugetarea sectorului public. Pentru aprecierea rolului echilibrului financiar public în dezvoltarea economică au fost evaluate abordările teoretice în concepţia diferitelor şcoli de gândire economică şi supusă analizei experienţa ţărilor dezvoltate privind construcţia sistemelor bugetare, elaborarea politicilor de macrobugetare şi mecanismele financiare utilizate. În lucrare, au fost examinate efectele politicilor macroeconomice promovate în perioada 1991-2005 asupra echilibrului financiar public, determinate corelaţiile dintre diferite fenomene economice şi evidenţiate implicaţiile fluctuaţiilor ciclice înregistrate în dinamica sistemului economic al ţării noastre. Au fost determinate consecinţele politicii bugetar-fiscale asupra evoluţiei echilibrului financiar public, prin efectuarea unei ample analize asupra structurii şi dinamicii resurselor financiare, cât şi asupra eficienţei gestiunii cheltuielilor publice. Diferenţierea efectuată în analiza elementelor componente ale echilibrului structural şi vertical al sistemului bugetar a permis identificarea unor direcţii de acţiune imediată şi pe termen lung, în vederea optimizării relaţiilor interbugetare. În cadrul cercetării, a fost vizată constituirea relaţiilor de legătură între proiectarea echilibrului financiar public şi sistemul conturilor naţionale în scopul coordonării elaborării prognozelor macroeconomice. În vederea fundamentării unei politici de echilibrare bugetară a fost elaborat un model matematic, care oferă o viziune clară asupra circuitului fluxurilor financiare din sistemul bugetar şi va permite optimizarea structurii informaţional-decizionale. Concluziile şi recomandările formulate în teză pot fi aplicate în activitatea practică a ministerelor, departamentelor şi a instituţiilor publice implicate în procesul decizional privind promovarea politicii bugetar-fiscale şi a reformelor economice. Cercetările realizate pot constitui un suport metodologic şi bibliografic în procesul didactic din instituţiile de învăţământ superior.

187

ADNOTATION

to the PhD thesis "Public financial equilibrium at the macroeconomic level" The quality of the public financial system can be ensured through an efficient implementation of the macroeconomic policy and structural reforms, as well as by establishing clear rules, procedures and administrative techniques able to manage efficiently the budgetary process of the public resources. In the Paper the author develops fundamental concepts with regard to public financial equilibrium and public sector budgeting. In order to identify the role of the public financial equilibrium as precondition for an economic growth, different theoretical approaches of economic concepts as well as the information on developed countries' budget structures and macro-budgetary policies has been analyzed. In the Paper were also analyzed the effects of the macroeconomic policies during the 1991-2005 time period on public financial equilibrium, the correlation between different economic phenomenon underlining the implication on cyclical fluctuations registered in the economic system of our country. The author identifies the consequences of the fiscal policy on the evolution of public financial equilibrium through a vast analysis of the structure and trends of the financial resources, as well as on the efficiency of the public expenditures management. The differentiation of the elements of the structural and vertical equilibrium of the budgetary system allows the identification of immediate and long term actions for optimizing the inter-budgetary relations. During the performed research the interconnection between public financial equilibrium and national accounts system has been underlined with the goal of macroeconomic forecasts' elaboration. For the purpose of the budget equilibrium policy elaboration a mathematic module were designed. The module will allow to have a clear vision on financial flows from the budgetary system with a prospective for the decision making process' optimization. The conclusions and recommendations of the author can be applied in the practical activity of the ministries, departments public bodies involved in the decision making process regarding regulatory and fiscal reforms. The results of the research are a good methodological and bibliographic support in the training and didactical process within high education entities.

188 АННОТАЦИЯ

диссертации на соискание учённой степени доктора экономических наук на тему: «Государственный финансовый баланс на макроэкономическом уровне» Качество финансовой системы государственного сектора зависит от эффективности осуществления макроэкономической политики и структурных реформ, а также от создания административной правомочной структуры путём установления правил, процедур и инструментов регулирования бюджетной системы и бюджетного процесса в условиях эффективного управления общественными ресурсами. Диссертационная работа развивает фундаментальные концепции финансового равновесия и бюджетирование государственного сектора. В целях определения роли финансового равновесия государственного сектора в развитии экономики были выделены теоретические аспекты в концепции различных экономических учений и рассмотрен опыт развитых стран в построении бюджетных систем, разработке бюджетной политики на макроэкономическом уровне и использовании финансовых механизмов. В диссертации детально рассматривается влияние макроэкономической политики на финансовое равновесие государственного сектора Республики Молдова в период 1991-2005, установлена взаимосвязь между различными экономическими явлениями и выделены циклические колебания экономической системы. В результате проведенного анализа структуры и динамики бюджетных ресурсов, и эффективности управления государственными расходами отмечено воздействие бюджетной и фискальной политики на уровень финансового равновесия. Дифференцированная оценка составных элементов структурного и вертикального равновесия бюджетной системы позволяет выделить основные меры незамедлительного и долгосрочного характера в целях совершенствования межбюджетных отношений. Необходимость координирования различных мероприятий при разработке и выполнении макроэкономического регулирования обуславливают

создание и построение методологических

отношений между проектированием финансового равновесия и системой национальных счетов. С целью разработки эффективной политики бюджетного равновесия была выработана математическая модель, представляющая чёткую схему финансовых потоков бюджетной системы и позволяющая оптимизирование организационной структуры. Сформулированные выводы и предложения могут быть использованы в практической деятельности министерств, департаментов и государственных учреждениях причастных к процессу принятия решений по внедрению бюджетной политики и экономических реформ. Научные разработки содержащиеся в диссертации дополнят методологическую и библиографическую базу учебного процесса высших учебных заведений.

189

Cuvinte-cheie

Key words

Ключевые слова

Alocaţii bugetare

Budget allocation

Бюджетные ассигнования

Buget de stat

State budget

Государственный бюджет

Buget local

Local budget

Местный бюджет

Buget consolidat

Consolidated budget

Консолидированный бюджет

Buget public naţional

National budget

Национальный публичный бюджет

Bugetare

Budgeting

Бюджетирование

Clasificaţia bugetară

Budgetary classification

Бюджетная классификация

Conturi naţionale

National accounts

Национальные счета

Cheltuieli publice

Public expenses

Государственные расходы

Dezechilibru bugetar

Budget disequilibrium

Бюджетный дисбаланс

Dezechilibru financiar

Financial disequilibrium

Финансовый дисбаланс

Deficit

Deficit

Дефицит

Echilibru bugetar

Budget balance

Бюджетный баланс

Echilibru financiar

Financial balance

Финансовый баланс

Finanţe

Finance

Финансы

Fonduri bugetare

Budgetary funds

Бюджетные фонды

Fluxuri financiare

Financial flows

Финансовые потоки

Instituţii publice

Public institutions

Государственные учреждения

Macrobugetare

Macro budgeting

Макробюджетирование

Optimizarea procedurii

Optimization procedure

Метод оптимизации

Politică bugetară

Budgetary policy

Бюджетная политика

Proces bugetar

Budgetary process

Бюджетный процесс

Planificare bugetară

Budgetary planning

Бюджетное планирование

Reformă bugetară

Budgetary reform

Бюджетная реформа

Relaţii bugetare

Budgetary relations

Бюджетные отношения

Sistem bugetar

Budgetary system

Бюджетная система

Sistem financiar

Financial system

Финансовая система

Sector public

Public sector

Государственный сектор

Trezoreria de stat

Treasury

Государственное казначейство

Transfer

Transfer

Трансферт

Venituri publice

Public revenue

Государственные доходы

190 LISTA ABREVIERILOR

BASS

Bugetul Asigurărilor Sociale de Stat

BC

Bugetul Consolidat

BL

Bugete Locale

BPN

Bugetul Public Naţional

BS

Bugetul de Stat

BNM

Banca Naţională a Moldovei

CAS

Contribuţii la Asigurările Sociale

CF

Consum Final

CT

Cheltuieli totale

EB

Excedentul Brut

EBE

Excedentul Brut de Exploatare

FAOAM

Fondul Asigurărilor Obligatorii de Asistenţă Medicală

FBCF

Formarea Brută de Capital Fix

Dv

Dezechilibrul vertical

FMI (IMF)

Fondul Monetar Internaţional

MO

Monitorul Oficial

PIB

Produsul Intern Brut

PB

Producţia Brută

SCN

Sistemul Conturilor Naţionale

TS

Trezoreria de Stat

UE

Uniunea Europeană

VAB

Valoarea Adăugată Brută

VN

Venitul Naţional

BM (WB)

Banca Mondială