Warszawa, 2 października 2009 r. SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ VI kadencja Prezes Rady Ministrów DSPA-140-128(6)/09
Pan Bronisław Komorowski Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskiego projektu ustawy:
- o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (druk nr 2074). Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych.
(-) Donald Tusk
Stanowiska Rządu do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (druk nr 2074). Poselski projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym ma na celu przyznanie przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysowi) miesięcznej diety w wysokości od 100 do 250 zł, w zależności od wielkości sołectwa. Jak wynika z uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy potrzeba dokonania zmiany wynika z faktu, że sołtysi pełnią swoje obowiązki bez wynagrodzenia - a więc społecznie a uznanie jest nieadekwatne do wysiłku i poświęconego przez sołtysa czasu. Potrzeba taka wynika z roli, jaką pełnią oni w ramach społeczności lokalnej. Ważne jest jednak, aby przyjmowane rozwiązania, jakie zostały zaproponowane w poselskim projekcie ustawy, pozbawione były wad utrudniających ich wprowadzenie w życie i stosowanie przez uprawnione podmioty. Takie też założenia zostały przyjęte dla analizy niniejszego projektu, które przedstawia przedłożony projekt. Przedmiotem poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym jest przyznanie przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysowi) diety w wysokości 100 do 250 zł, w zależności od wielkości sołectwa, która miałaby przysługiwać niezależnie od świadczeń określonych przez radę gminy na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). W tym też celu w ustawie o samorządzie gminnym wprowadza się zmianę, polegającą na nadaniu nowego brzmienia art. 37b ww. ustawy. W obecnym stanie prawnym przepisy dotyczące kształtowania świadczeń dla sołtysów przewidują
upoważnienie
dla
rady
gminy
do
ustanowienia
zasad,
na
jakich
przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Rada gminy posiada również kompetencję do ustanowienia zasad, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot kosztów podróży służbowej (art. 37b ww. ustawy). Przyznanie kompetencji do kształtowania świadczeń organu wykonawczego jednostki pomocniczej radzie gminy jest wynikiem rozwiązań, jakie zostały przyjęte w przedmiocie statusu prawnego jednostki pomocniczej oraz pozycji ustrojowej przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej
zapewnia decentralizację władzy publicznej. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji). Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych został określony w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603, z późn. zm.). W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy, jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są: gminy, powiaty i województwa. W świetle przepisów ustaw ustrojowych poszczególnych szczebli jednostek samorządu terytorialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.) - w związku z art. 164 Konstytucji - mieszkańcy poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego tworzą wspólnotę samorządową. Istotnym pozostaje podkreślenie, iż zgodnie z ww. przepisem podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), określa samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Użyte w Karcie pojęcie „społeczności lokalne” odpowiada pojęciu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym, a nie pojęciu jednostki pomocniczej. W świetle Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustaw nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swoją wewnętrzną strukturę administracyjną. Oczywistym
pozostaje,
iż
elementem
tej
struktury
są
jednostki
pomocnicze.
W związku z powyższym to jednostki samorządu terytorialnego, mające z mocy Konstytucji
Rzeczypospolitej
Polskiej
status
podmiotów
administracji
publicznej,
samodzielnie decydują o swojej strukturze administracyjnej, samodzielnie realizują przekazane im zadania i odpowiadają za ich realizację. Z przepisu art. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Oznacza to, że gmina jest samodzielna w decydowaniu o tym, czy w ogóle
2
utworzyć jednostki pomocnicze i jakie oraz czy utworzyć je na całym obszarze gminy, czy też tylko na jego części. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Jednostki pomocnicze nie mają jednak charakteru wyodrębnionych ustawowo związków samorządowych, nie stanowią odrębnych korporacji i nie mają osobowości prawnej. Ich zadania powierzone w statutach są zadaniami gmin. Tak przyjęte założenia w zakresie jednostek pomocniczych warunkują status organów danej jednostki pomocniczej i decydują o „subsydiarności” jednostki pomocniczej względem jednostki samorządu terytorialnego. To gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Konsekwencją pomocniczości są rozwiązania kształtujące pozycję jednostki oraz zakres uprawnień organów gminy. W myśl postanowień art. 35 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy w drodze statutu określa m.in. zadania organów jednostki pomocniczej oraz sposób realizacji zadań przekazanych jednostce pomocniczej przez gminę. Ponadto, art. 37a ww. ustawy precyzuje, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, jednak bez prawa udziału w głosowaniu
oraz
zobowiązuje
przewodniczącego
rady
gminy
do
każdorazowego
zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Powyższe unormowania wskazują, iż zadania jednostki pomocniczej nie są odrębne od zadań samej jednostki samorządu terytorialnego. O tym, czy utworzyć jednostkę pomocniczą oraz jakie przekazać jej zadania decyduje organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego, któremu dodatkowo przysługuje prawo kontroli wykonywania tych zadań. W dalszej natomiast kolejności konsekwencją pozostaje samodzielność gminy w zakresie kształtowania diet osób pełniących funkcje w ramach struktur jednostki pomocniczej [powyższe wnioski znajdują oparcie także w orzecznictwie sądowym, np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 33/95 (OSNP 1996/16/216), czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1593/01 (Lex Nr 53382)]. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż projektowane rozwiązania mogą budzić wątpliwości w kontekście konstytucyjno-ustrojowych rozwiązań w zakresie statusu jednostki pomocniczej gminy. Ponadto należy zwrócić uwagę na następujące kwestie: 1) z treści projektowanego art. 37b ustawy o samorządzie gminnym (w szczególności z uwagi na fakt, iż projektodawca prawo do diety raz odnosi „do przewodniczącego organu wykonawczego (sołtysa)”, innym razem wprost do „sołtysa”) trudno jednoznacznie przesądzić o zakresie tego uprawnienia, tzn. czy miałoby przysługiwać
3
ogółowi przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, czy tylko sołtysom. Pomijając nawet ewentualny zarzut o nierównym traktowaniu tych samych podmiotów (w danym przypadku ogółu przewodniczących jednostek pomocniczych, w tym też osiedli i dzielnic) niezbędnym pozostaje doprecyzowanie tych uregulowań (tj. wskazanie wprost sołtysów albo ogółu przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych); 2) powyższe wątpliwości dodatkowo potęguje treść projektowanego art. 37b ust. 5, który w odniesieniu do ogółu przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych operuje pojęciem „diety dodatkowej”, co może sugerować, iż grupie tej jako całości przysługuje dieta z budżetu państwa. Jeżeli ideą projektodawców jest przyznanie obligatoryjnej diety z budżetu jedynie sołtysom, tylko w odniesieniu do nich można mówić o diecie dodatkowej ustalanej przez radę. Nie można przy tym wszystkim pomijać wątpliwości, jakie dotyczą niektórych z wniosków, które miałyby uzasadniać dokonanie projektowanych zmian, dotyczy to w szczególności stwierdzenia, że sołtysi wykonują w imieniu władz gminy wiele funkcji administracyjnych. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, można bowiem wskazać na znaczenie mandatu przedstawicielskiego (do którego zaliczyć należy również funkcję sołtysa) jako „dobrowolnej służby publicznej, polegającej m.in. na przyjęciu przez mandatariusza dodatkowych obowiązków, od których wolni są pozostali obywatele” (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W. 2/94). Należy podkreślić, iż sprawowanie mandatu przedstawicielskiego powinno być w pierwszym rzędzie nakierowane na pełnienie służby publicznej, a nie na otrzymywanie świadczeń z tym związanych. Z uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (druk 2074) wynika, że „na realizację wypłat diet należy zabezpieczyć ok. 98 mln zł z budżetu państwa”. Wprowadzenie regulacji skutkujących zwiększeniem wydatków budżetu państwa, biorąc pod uwagę obecną sytuację w jakiej znajduje się polska gospodarka i finanse publiczne, nie znajduje uzasadnienia. Jednakże, niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że projekt ustawy nie precyzuje w jaki sposób miałoby następować przekazywanie środków finansowych z budżetu państwa przeznaczonych na diety dla sołtysów. Wydaje się także zasadne wskazanie w przedmiotowym uzasadnieniu części budżetu państwa, z której będą pokrywane skutki finansowe wejścia w życie przedmiotowej ustawy. Jednocześnie należy wskazać, że w uzasadnieniu do przedmiotowego projektu ustawy znajdują się zapisy, które nie zostały umieszczone w przedmiotowym projekcie ustawy.
4
Dotyczy to zwłaszcza informacji dotyczącej „przyznania wyższych uprawnień jednostkom pomocniczym tworzonym przez samorządy gminne oraz ujednolicenia przepisów regulujących uprawnienia, obowiązki i świadczenia przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych poprzez przyznanie sołectwom środków na realizację zadań wyznaczonych przez samorząd gminy (…)”. W związku z powyższym zasadne jest dokonanie zmian w treści przedmiotowego uzasadnienia. Uwzględniając powyższe zastrzeżenia, nie negując roli jaką w społecznościach lokalnych odgrywają sołtysi, Rada Ministrów zajmuje negatywne stanowisko wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (druk nr 2074).
5