(1) Skripta - 1.kolokvij Zou 1.pdf

ZNANOST O UPRAVLJANJU 2. Uvod u javno upravljanje i znanost o upravljanju (13.10.2011.) I. Perko-Šeparović: Pojam sistema, Obrazovanje 1/1986 I. Koprić: Struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama, str. 61-86 i 93-99 E. Pusić: Upravni sustavi. U: I. Koprić (ur.) Javna uprava – nastavni materijali, str. 3-6 S. Ivanišević: Izvršni sloj u lokalnoj upravi, str. 24-37 I. Perko-Šeparović: Izazovi javnog menadžmenta – dileme javne uprave. Zagreb, 2006., str. 21-36



POJAM SISTEMA

Definicija sistema - sistem se najopćenitije definira kao cjelina sastavljena od dijelova ili razgraničena od svoje okoline - sistem je cjelina koja se ne može rastaviti u dijelove, a da ne izgubi bitna svojstva - sistem je cjelina koja ima i takva svojstva što ih nema ni jedan od dijelova promatran zasebno - međuovisnost elemenata u sistemu je jedna od najopćenitijih spoznaja koja se stječe na temelju iskustva → međuovisnost elemenata jest definicija sistema - sistem se može odrediti kao skup dijelova koji su u međusobnom odnosu i čine cjelinu, koja je različita od njenih sastavnih dijelova (ako se promatraju zasebno) o ovdje je bitan naglasak na odnosu, tj. na međuovisnosti među dijelovima sistema o iz međuovisnosti dijelova proizlazi složenost kao obilježje sistema o sistem je organizirana i složena cjelina o po Luhmannu drugo obilježje sistema je njegova relativna jednostavnost i stalnost u odnosu na okolinu koja je složena Klasifikacija - sistemi se dijele na : o determinističke → njihovo djelovanje je određeno čvrstim, potpuno predvidivim i poznatim vezama (tipa uzroka i posljedice) o probabilističke → ovdje su veze u određenoj mjeri nepredvidive, pa postoji samo vjerojatnost određenog rezultata - sistemi se mogu klasificirati i prema stupnju složenosti na jednostavne, kompleksne i ekstremno kompleksne 1

- Bouldingova klasifikacija na 9 razina s obzirom na složenost: 1. razina statističkih struktura: opis, anatomija univerzuma 2. razina jednostavnih dinamičkih sistema, s unaprijed određenim pokretima – načelo satnog mehanizma, pr. solarni sistem 3. razina kontrolnih mehanizama ili kibernetski sistem – bitan element transmisija i interpretacija informacija, pr. homeostatski model 4. razina otvorenih sistema koji ima mogućnost samoodržanja – razina stanice 5. genetsko-socijetalna razina – empirijski svijet botanike, dioba rada među stanicama 6. razina životinjskog svijeta – veliki stupanj mobilnosti i teleološko ponašanje 7. ljudska razina – mogućnošću tumačenja simbola i priopćavanja ideja proširena razina životinjskog svijeta 8. razina ljudskih organizacija – društvena razina 9. transcendentalni sistemi Teorija - kao opća teorija, teorija sistema je prvenstveno metodološki pristup, način promatranja koji pokazuje kompleksnost fenomena, interakciju dijelova koji čine kompleksnu cjelinu. - Pokazujući kompleksnost fenomena taj metodološki pristup u sebi sadrži i zahtjev za interdisciplinarnim pristupom (→ jer je samo tako moguć napredak u izgradnji opće teorije sistema) o metodološki on naglašava sintezu, no to ne znači negaciju analize kao metode (npr. iscrpna analiza je pretpostavka sinteze koja daje konačan smisao analizi) - Drugo obilježje teorije sistema kao metodološkog pristupa je naglasak na interakciji među dijelovima sistema (tj. na izučavanju procesa, a ne struktura, te na dinamičkom, a ne statičkom pristupu) - opća teorija sistema je nastojanje da se pronađe opće, tj. ono što je zajedničko svim sistemima (bez obzira na stupanj njihove složenosti) - slična opća načela su se razvila posvuda, bez obzira na to da li je riječ o neživim stvarima, organizmima, mentalnim ili društvenim procesima - postoje opća načela bez obzira na prirodu sastavnih dijelova, elemenata i prirodu odnosa ili snaga među elementima → iz toga proizlazi strukturna podudarnost ili „logična homologija“ zakona za različita područja o homologija znači da se pojave razlikuju u kauzalnim faktorima koje sadržavaju, ali njima upravljaju identični zakoni strukture - općenito lakše je proučavati jednostavnije sisteme i onda poopćavati na složenije sisteme o postoji nemogućnost (tj. teškoće) analogija među tehničkim i društvenim sistemima (tj. među jednostavnijim i složenijim sistemima) o za analogiju je potrebno da sistemi imaju strukturne sličnosti ili identična operacionalna (operational) načela

2

o ako nema osnove za analogiju, onda nema ni stvarnog bogaćenja sadržaja određenih teorija, već samo jezično bogaćenje tih teorija Sustav - podsistemi ili komponente o prema definiciji sistem se sastoji od dijelova ili elemenata koji su u međusobnom odnosu o svaki sistem ima najmanje 2 dijela koji su u međusobnom odnosu (to vrijedi za mehaničke, biološke i društvene sisteme) - holizam, sinergizam, organicizam o cjelina nije samo suma dijelova (tj. sustav je više od zbroja elemenata) o sistem se može objasniti samo u svom totalitetu o holizam je suprotan elementarizmu koji promatra cjelinu kao sumu pojedinačnih elemenata - otvorenost / zatvorenost sustava o sistemi su relativno otvoreni ili zatvoreni, sistem treba promatrati kao dimenziju o otvoreni sistemi razmjenjuju informacije, energiju i materijal sa svojom okolinom, o biološki i socijalni sistemi su otvoreni, a mehanički mogu biti otvoreni ili zatvoreni  granice sistema odvajaju sistem od njegove okoline i omogućavaju razlikovanje otvorenih od zatvorenih sistema  relativno zatvoreni sistemi imaju krute i neprobojne granice, a otvoreni sistemi imaju probojne granice u odnosu sa suprasistemom (tj. nadsistemom)  granice je lako odrediti kod mahaničkih i bioloških sistema, a mnogo teže kod socijalnih sistema o transformacija inputa u output → svojstvo otvorenih sistema je prerada najrazličitijih inputa u outpute kroz dinamičan odnos s okolinom - entropija → tendencija koja vodi propasti sistema, povećanje nereda i nemogućnost transformacije resursa o u zatvorenim sistemima entropija je uvijek pozitivna, a kod otvorenih bioloških i društvenih sistema ona može biti zaustavljena ili čak pretvorena u negativnu entropiju (proces cjelovitije organiziranosti i sposobnosti transformacije resursa s obzirom na to da sistem unosi resurse iz okoline)

3

- stabilno stanje, dinamička ravnoteža i homeostaza o stabilno stanje je svojstvo zatvorenih sistema kod kojih se na kraju postiže ravnoteža u maksimalnoj entropiji (smrti, odnosno dezintegraciji) o otvoreni sistemi mogu ostati u dinamičkoj ravnoteži kroz stalni dotok materije, energije i informacija - feedback je povratna informacija o outputu i procesima u sistemu o ta informacija je input za sistem na osnovi koje može doći do promjena u procesima transformacije i / ili outputu o feedback može biti pozitivan ili negativan (npr. u kibernetici je negativan jer ukazuje na odstupanje od predviđenog toka i na potrebu prilagodbe stabilnom stanju) - hijerarhija je obilježje odnosa između podsistema i sistema, kao i odnosa između sistema i suprasistema - unutrašnja diferencijacija (elaboracija) o zatvoreni sustavi idu prema entropiji i dezorganizaciji , a otvoreni sustavi pokazuju sposobnost adaptacije kroz porast diferencijacije (pojava novih elemenata za nove funkcije) i viši nivo organiziranosti

- ekvifinalitet → određeni se rezultati mogu postići polazeći od različitih uslova i različitim putovima o kod mehaničkih sistema postoji direktan uzročno-posljedični odnos između početnih uvjeta i konačnog stanja, no kod bioloških i socijalnih sistema vrijedi princip ekvifinaliteta

Funkcionalizam - opća teorija sistema u najtješnjoj je vezi s razvitkom funkcionalizma u društvenim znanostima - naglasak na sistemu odnosa i na integraciji dijelova i i podsistema u funkcionalnu cjelinu - sociološka analiza funkcionalizma: Merton i Parsons - „strukturalno-funkcionalna teorija“ - počeci funkcionalizma – Durkheim – da bi se ukazalo na „korisnost“ društvenih institucija treba ustanoviti kako je ona osnovana te u kojoj se formi kasnije nalazi – pokazuje se da institucije mogu preživjeti mada nisu korisne, po samoj snazi navike (običaja) – neke institucije mogu s vremenom mijenjati funkcije, istovremeno služiti različitim ciljevima 4

– cjelovita spoznaja – analiza strukture + analiza funkcije - Malinowski – dao klasifikaciju institucija s obzirom na njihovu biološku uvjetovanost, a kulturu je promatrao kao okolinu ponašanja pojedinca – biološki determinizam, zanemaruje značenje fenomena društvenih interakcija - Parsons – primarna struktura ljudske ličnosti kao sistema je organizirana oko socijalne strukture društva i njegovih različitih podsistema – Sustav tendira entropiji i značajno je izgraditi anti-entropijske mehanizme – 4 su funkcionalna imperativa (bez kojih sustav ne može opstati): 1. održavanje strukture (kulturni sistem) 2. integracija (društveni sistem) 3. ostvarivanje ciljeva (sistem ličnosti) 4. adaptacija (sistem organizma) – opći sistem akcije – s jedne strane „konačna realnost“ (cilj i smisao djelovanja), a s druge strane fizičko-organska cjelina – podsistemi: kulturni sistem, društveni sistem, sistem ličnosti, sistem organizma → s obzirom na njihov kibernetski odnos kulturni sistem stoji najviše zbog informacija s kojima raspolaže, dok sistem organizma stoji na posljednjem mjestu, ali s obzirom na odnos u smislu energije redoslijed je obratan – 4 strukturne komponente svakog društva (povezane s funkcionalnim imperativima): 1. vrijednosti 2. norme 3. kolektivi 4. usluge – statički pristup zamjenjuje dinamičkim – definira evoluciju kao „porast adaptivnih kapaciteta“ sistema, koji se odvija kroz diferencijaciju – „diferencijacija znači diobu jedinica i sistema u nove jedinice i sisteme s izdvojenom strukturom i funkcionalnim značenjem za širi sistem“ – dolazi do promjena u strukturi i instrumentima integracije - Merton funkcionalne, disfunkcionalne i nefunkcionalne posljedice koje omogućavaju adaptaciju ili prilagođavanje danog sistema – disfunkcionalne posljedice ometaju, smanjuju adaptaciju i prilagođavanje sistema, a nefunkcionalne posljedice su irelevantne za dani sistem – manifesne vs. latentne funkcije → nisu prepoznate niti namjeravane ↓ objektivne posljedice koje pridonose adaptaciji i prilagođavanju sistema, namjerne i prepoznate od učesnika – disfunkcija – izaziva nestabilnosti pritisak u smjeru promjena – funkcionalizam (tradicionalno zanemaruje državu) dovodi u vezu s državom – daje teorijsko opravdanje zahtjevima za intervencijom u privredni i društveni život koji provodi Welfare State 5

- Luhmann – razmatra redukciju kompleksnosti kao funkciju sistema u odnosu na njegovu okolinu – ako sistemi postaju prekompleksni prestaju ispunjavati svoju funkciju Tradicionalni menadžerski pristup a) prvi glasnici: - Pristup potiče iz 19. stoljeća i vezan je uz reformatore državne službe koji su zahtijevali da se pri imenovanjima napusti sustav „plijena“ ili spoils system, tj. političke patronaže. - Drugi naziv je ortodoksni menadžerizam – 19. st.  Woodrow Wilson → američki profesor i 28. predsjednik - ogorčen sustavom patronaže koji izaziva korupciju i neučinkovitost javne uprave. Bitno je njegovo stajalište o upravi kao neutralnom instrumentu, odvojenom od politike i konkretnog režima. - Zahtjev za prelaskom iz sustava plijena u sustav zapošljavanja po sposobnostima – poslovni dio vladanja mora se provoditi na poslovan način, a da bi se to ostvarilo mora postati nepolitičan, imenovanja se moraju zasnivati na zaslugama i sposobnostima, merit system Javna uprava = posao kao i svaki drugi (poslovni pristup upravljanju), leži izvan prave sfere politike  Taylor → američki strojarski inženjer, praktičar - scientific management (znanstvena organizacija rada) je varijanta odgovora na probleme koji su bili vezani uz ubrzan proces industrijalizacije - produktivnost i efikasnost = profit → tj. želio je povećati produktivnost rada i istovremeno povećati efikasnost organizacije kao instrumenta za ostvarivanje određenog cilja – profita - prvo je odvojio upravljanje (kao samostalnu djelatnost) od neposrednog izvršavanja zadataka - na operativnoj razini je proveo diobu rada → mrvljenje radnog procesa o mrvljenje radnog procesa na vrlo uske i jednostavne zadatke kod kojih je učenje svedeno na minimalno vrijeme → u svakom trenutku je moguća promjena zadatka bez gubljenja radnog tempa  time želi omogućiti zapošljavanje radne snage koja dolazi u SAD 1920-ih godina  takav posao zahtijeva vrlo mali IQ („IQ svinje“) → to su vrlo jednostavne operacije o zagovara ideju jednog najboljeg puta (“one best way“) → tj. on smatra da za svaki posao postoji „jedan najbolji put“ njegovog obavljanja - studija vremena i pokreta (time & motion study) 6

o ona bi trebala otkriti gdje su vremenski gubici, koje treba ukloniti o isto tako je trebalo ukloniti suvišno trošenje energije, tako da se svaki pokret obavi, a da se ne optereti snaga mišića  Taylor je istraživao kako bi ljudi trebali raditi (tehnika rada), npr. kako koristiti alat  također je istraživao koliko čovjek može napraviti u određenom vremenu o fiziološki uvjeti rada su za Taylora od posebne važnosti → mjerenjem je nastojao otkriti određene pravilnosti u odnosu između ukupno utrošene energije pojedinca i umora koji je time izazvan  time je došao do određenog optimalnog radnog tempa → on za radnika znači ozbiljan, ali ne i štetan napor  iz toga proizlazi ono što on naziva pošteni dnevni rad i poštena dnevna nadnica/plaća (fair day's work & fair day's pay) → to vrijedi za prvoklasnog radnika  on smatra da je time riješio osnovni izvor sukoba između kapitalista i radnika  Taylor ta dva pojma smatra objektivnim kriterijima za određivanje standarda rada i uz njega vezane plaće → jer je do njih došao primjenom znanstvene metode i eksperimenta  više nema razloga za pogađanje (bargaining) između kapitalista poduzetnika i sindikata  zato i smatra da štrajk ne postoji i da uopće nije ni potreban, a djelatnost sindikata smatra kao smetnju ili čak kao znak dekadencije i nerazumnosti  pitanje idealnog ili prvoklasnog radnika → shvaćanje da svaki čovjek u skladu sa svojim fizičkim i umnim sposobnostima može dati najbolje rezultate samo na jednom poslu  iz toga slijedi opća standardizacija: radnika, metode, vremena, kvantitete i kvalitete rada, kao i radne okoline; nakon toga analiza treba zahvatiti sljedeća područja rutinske djelatnosti koje su povezane s operativnima → planiranje proizvodnje, kontrola zaliha i uredski postupci; a nakon toga bi uslijedila standardizacija opreme, metoda i postupaka 



Taylor smatra da primjena znanstvenog upravljanja u interesu radnika i poduzetnika jer ona dovodi do povećanja radničkih plaća, ali i profita kapitalista radnik je motiviran isključivo plaćom, a poduzetnik profitom → zato scientific management omogućava harmoniju 7

umjesto dotadašnjeg konfliktnog odnosa, te doprinosi i općem blagostanju društva koje je vezano za povećanje produktivnosti rada 

stvaranje znanstvene organizacije rada → znanstveni odabir radnika i obrazovanje radnika  on smatra da je njegova teorija znanstveno utemeljena  no ona to baš i nije → nedostaje longitudinalna dimenzija  naime trebao je svog radnika pratiti longitudinalno (tj. kroz dugi niz godina)  onda bi njegov rad bio znanstven

- Taylor nije samo odijelio operativnu funkciju od funkcije upravljanja i proveo iscrpnu diobu rada na razini izvršavanja, već je proveo diobu rada i u upravljačkoj djelatnosti o upravljačka djelatnost je za njega bila više od sredstva za uvođenje i kontrolu novih metoda rada - ocjena Taylorovog sistema → njegovoj teoriji se protive i sindikati i poduzetnici o činjenica je da je Taylorov sistem naišao na masovnu primjenu u američkoj industriji (iako nikada u potpunosti), a činjenica je i da je uvelike povećao efikasnost rada o tehnike analize koje je on uveo upotrebljavaju se još i danas (uz neke promjene i modifikacije) o dioba rada koja je najviše doprinijela povećanju produktivnosti je ujedno kasnije olakšala i uvođenje automatizacije (naime bili su već poznati detalji manuelnog rada koje mora preuzeti stroj) o ideja da su sklad i harmonija mogući  naime s obzirom na to da je pojedinac u organizaciji biće motivirano jedino materijalnim pobudama, njegova nagrada za rad mora biti što neposrednije vezana uz rezultat rada  radnik neće u dužem razdoblju raditi više od prosječnog radnika iz svoje okoline, osim ako mu se ne osigura velik i stalan porast nadnice  na taj će način rezultati koji se pokažu kao najefikasniji za organizaciju biti ujedno najprihvatljiviji i za svakog pojedinca o scientific management je u svojoj osnovi imao čvrsto uvjerenje da su stvarni interesi dviju strana isti  poslodavac se ne može održavati u dugom nizu godina ako njegov prosperitet nije praćen prosperitetom radnika i obratno

8

isto tako i poslodavac i radnik mogu dobiti ono što najviše žele (niske troškove radne snage po proizvodu i visoku nadnicu) → naivna faza harmoničnog modela organizacije adekvatna nagrada za rad se ne može odrediti primjenom znanstvenih metoda Taylor je uspio odrediti odnos između utrošene energije i zamora samo za neke kategorije teškog manuelnog rada, no on je atribut objektivnosti uopćio na područje rada i na područje nadnica slabosti Taylorovog platnog sistema → sindikati moraju imati svoju ulogu u industrijskom društvu Taylor je bio i ostao ideolog klase kapitalista-poduzetnika  svoju je ideologiju nastojao potkrijepiti time što je dokazivao sa je ona rezultat primjene znanosti → no pitanje je pouzdanosti rezultata znanstvene metode kojom se služio Tayloru se najviše prigovara zbog njegovo stava prema radniku, koji za njega nije više od sredstva za proizvodnju i čije on potrebe i pobude svodi na materijalne  no Taylor samo uopćava empirijsko iskustvo vremena u kojem je živio i u kojem radnik nije mogao imati drukčiju ulogu u procesu proizvodnje i drugačije potrebe 

o o

o o

o

 Fayol → francuski rudarski inženjer i manadžer - Fayol nastoji riješiti iste probleme kao i Taylor, a to je povećanje efikasnosti rada (povećanje radne učinkovitosti) → Taylor problemu efikasnosti prilazi s operativne razine (analizom manualnog rada), no Fayol efikasnost rješava preko upravljanja o on za razliku od Taylora kreće od menadžera, a ne od najniže razine (tj. šljakera) o ključno je povezivanje - cjelokupnu djelatnost u svakom industrijskom pothvatu je svrstao u 6 klasa: tehničku, komercijalnu, financijsku (kapitalizacija), računsko izvještavanje, sigurnost (imovine i ljudi) i djelatnost upravljanja o djelatnost upravljanja nadopunjuje sve ostale djelatnost, a sastoji se od 5 funkcija :  planiranje (predviđanje)  organiziranje  zapovijedanje (komandiranje) → zapovijedanje je pokretanje organizacije na akciju  koordinacija → koordinacija je usklađivanje svih aktivnosti da se olakšalo funkcioniranje i uspjeh djelatnosti 9



nadzor (kontrola) → kontrola je uspoređivanje stvarne akcije s planiranom

o Fayol je vjerovao u jedinstvenu teoriju upravljanja, teoriju načela koje se mogu primijeniti u svakoj vrsti organizacije (bez obzira na vrstu djelatnosti) o on smatra da je djelatnost upravljanja takva djelatnost koja je zajednička svim organizacijama i na koju se ta načela odnose

- da bi se djelatnost upravljanja mogla uspješno odvijati potrebna su načela (tj. priznate istine koje se smatraju dokazanima i zato se na njih može osloniti) o Fayol je naveo 14 načela upravljanja koje je smatrao osobito korisnima 

Autoritet → vlast u smislu prava naređivanja i traženja poslušnosti  na drugoj strani te vlasti je odgovornost, popraćena sankcijom  veličina sankcije se određuje prema stupnju odgovornosti



Jedinstvo komande → svaka osoba može primiti naređenja samo od jednog nadređenog  smatra da se treba držati načela jedinstva komande dok se prilike ne promijene  načelo funkcionalnog vodstva se može pomiriti s načelom jedinstva komande



Jedinstvo usmjeravanja (direction) → jedna glava i jedan plan za grupu aktivnosti koje se odnose na isti cilj Hijerarhija (hijerarhijska linija) → predstavlja lanac nadređenih (od najvišeg do najnižeg stupnja) (tzv. scalar chain)  tj. to je linija koju treba slijediti u svim komunikacijama da se održi princip jedinstva komande  u određenim okolnostima se dopušta izuzetak od pravila zbog brzine, naravno uz pretpostavku da postoji sporazum između nadređenih





Disciplina → ona je u suštini pokoravanje, vanjski znak poštovanja i pridržavanja sporazuma između organizacije i osoblja 10



Dioba rada → ona pripada prirodnom poretku i ujedno omogućava da se proizvede više i bolje s jednako uloženim naporom



Plaćanje osoblja, centralizacija, Esprit de corps, trajnost službe...., itd.

o Fayol naglašava kako ta načela nisu vječna, monolitna i nepromjenjiva → isto tako on smatra kako načela upravljanja ovise o uvjetima i situaciji (tj. on se zalaže za njihovu elastičnu primjenu)  također je smatrao da ta načela treba shvatiti dinamično u smislu da nema granice njihovom broju → svako pravilo i postupak mogu naći svoje mjesto među tim načelima o Fayol je posebnu pažnju posvetio planiranju jer ga je smatrao vrlo bitnim dijelom upravljanja, a ostalim elementima upravljanja je ipak obratio manje pažnje  pri tome je razlikovao predviđanje budućnosti od odluke o budućem djelovanju  svjestan teškoća u predviđanju dalje budućnosti klasificirao je planove po vremenskoj dimenziji, s čime je povezano pitanje njihove određenosti  zalagao se za elastičnost plana, tj. za mogućnost da se plan prilagodi okolnostima  kao drugu pozitivnu osobinu plana je smatrao njegovu točnost u mjeri koja je u skladu s tim da se unaprijed uzimaju u obzir nepoznati faktori  najbolji plan ne može predvidjeti sve neočekivane događaje koji se mogu zbiti, ali može uključiti prostor za njih i instrumente koji će se upotrijebiti u krizi - za Fayola organizirati znači odrediti i izgraditi opću strukturu organizacije u odnosu na njezin cilj, sredstva i budući tok djelovanja koje je zamišljeno planom o raspon kontrole svakog nadređenog je u pravilu ograničen na 4 do 5 podređenih, a na najvišoj razini na 15 radnika o vjerujući u principe upravljanja, Fayol se zalagao za školovanje kadrova koji bi morali steći obrazovanje u smislu upoznavanja upravne doktrine (tj. kodeksa načela ili zakona upravljanja) - unatoč nekim nedostacima Fayol je pružio određeni putokaz za rješavanje praktičnih problema organizacije da bi postigao maksimalnu efikasnost - predvidio je neke postavke kasnije teorije međuljudskih odnosa 11

- no Fayol za razliku od Taylora nije bio tako brzo i lako prihvaćen : o jedan od razloga je prirodna suprotstavljenost njegovih i Taylorovih sljedbenika o Taylorova teorija je jednostavnija za primjenu i ona odmah daje rezultate (koja su mjeriva) o Fayolova teorija je složenija i ona rezultate daje na duži rok (jer je prvo potrebno obrazovati menadžere) → rezultati primjene Fayolovih načela su bili nemjerivi, te vidljivi tek na dugi rok

b) Klasična škola: - taj pristup problemima organizacije je doživio svoj puni razvoj (tj. zrelu fazu) u 1930-im godinama - autori tog razdoblja su Gulick, Mooney, Reiley i Urwick o oni su prvenstveno zaokupljeni tehničkom dimenzijom organizacije (tj. njezinom strukturom) koja mora slijediti određena načela ako želi postići maksimalnu efikasnost o pri tome se najviše bave načelima diobe rada i s tim povezanim problemom raspona kontrole, odnosima između štapske i linijske dimenzije strukture, koordinacijom koja se temelji na hijerarhijskom načelu i jedinstvu komande  Mooney i Reiley - bave se strukturom organizacije koja mora slijediti određena načela ako želi postići maksimalnu efikasnost. Pri tome se bave načelima podjele rada i s tim povezanim problemom raspona kontrole, odnosima između stožerne i linijske dimenzije strukture, te koordinacijom zasnovanom na hijerarhijskom načelu i jedinstvu naređivanja - Mooney - je smatrao da su načela na kojima se temelje razne vrste organizacije u povijesti identična i nepromjenjiva (bez obzira na svrhu organizacije) o on je opravdavao svoj pristup iskustvom koje je pokazalo da je izgradnja strukture nužan uvjet istinske efikasnosti svakog oblika kolektivne ljudske akcije o posao kao takav prethodi čovjeku koji ga obavlja o točno definiranje svakog posla i svake funkcije u njegovom odnosu s drugim poslovima i funkcijama je prva i nužna pretpostavka efektivne koordinacije ljudskog faktora o prava koordinacija poslova doprinosi većoj efikasnosti i harmoničnosti koordinacije ljudi o koordinacija je za njega determinirajuće načelo organizacije, koje sadrži sva ostala načela  iz njega proizlazi hijerarhijsko načelo koje je bilo i ostalo osnovno načelo svake organizacije (državi, vojsci, crkvi ili industriji, te velikoj ili maloj organizaciji) 12

 







velike organizacije se razlikuju od ostalih samo po tome što je kod njih broj hijerarhijskih stupnjeva veći (scalar chain) hijerarhijski lanac tvori opći proces koordinacije kroz koji vrhovna koordinativna vlast postaje efektivna u cjelokupnoj strukturi organizacije hijerarhijski proces ima svoja načela, tokove i efekte → vlast se pojavljuje u obliku rukovođenja kad ulazi u proces i ona je determinirajuće načelo skalarnog procesa vlast ne postoji samo na izvoru već se projicira kroz cjelokupni lanac tako da postiže formalnu koordinaciju cjelokupne strukture načelo delegacije kao prenošenje vlasti (ovlaštenja) s viših na niže → dvostruka odgovornost za obavljen posao (onoga na koga je ovlaštenje preneseno i onoga koji je ovlaštenje prenio)  načelo delegacije podrazumijeva i središte svih procesa u organizaciji  definiranje funkcija je konačna forma hijerarhijskog procesa (određuju se funkcije koje čine dužnosti podređenog)

 Gulick - sveučilišni profesor, direktor Instituta za javnu upravu, član odbora za upravni menadžment predsjednika SAD-a - smatra da je dioba rada osnova organizacije (tj. razlog organizacije) o on je razradio kriterije za diobu rada, odnosno za povezivanje → to mogu biti: cilj, osnovni zadatak kojeg organizacija mora ostvariti, proces koji se primjenjuje (tj. vrsta radne aktivnosti), korisnici i teritorij o osnovno je načelo da se na pojedinoj razini u organizaciji ne smiju pomiješati različiti kriteriji o izbor kriterija koji čine osnovu organizacijske podjele ovisi o poznavanju prednosti i nedostataka koji slijede iz primjene svakog od tih kriterija o prednosti kriterija cilja su u tome da kod širih zadataka postaje sigurnije njihovo ostvarenje jer:  cijelu grupu upućuje na ostvarenje cilja i stavlja cjelokupan posao pod rukovodstvo i neposrednu kontrolu jedne osobe  također povećava energiju i lojalnost i određuje fokus cjelokupnoj aktivnosti o nedostaci primjene tog kriterija su u tome što je u praksi nemoguće izbjeći preklapanje djelatnosti, a to izaziva pretjeranu centralizaciju i samostalnost među pojedinim aktivnostima 13



također nedovoljno primjenjuje najnovija tehnička sredstva, potiskuje specijaliste ili gubi iz vida pojedini podređeni posao

o kriterij aktivnosti doprinosi korištenju modernih tehničkih vještina, uštedi radne snage, strojeva i masovne proizvodnje, profesionalnim standardima i ponosu, te potiče koordinaciju o nedostaci kriterija aktivnosti su što inzistira na tome kako se radi, a ne što se radi, kao i na segmentalnom pristupu općem cilju (a to traži povećanu koordinaciju s vrha) o kriterij korisnika za kojeg treba osigurati službu ili materijala koji treba obraditi ima prednosti u tome što smanjuje broj odjeljenja koje klijentela mora posjetiti, odnosno odjeljenja kroz koja proizvod mora proći o nedostatak je u tome što smanjuje prednosti u specijalizaciji funkcija i traži veće podvostručenje opreme o teritorijalni kriterij kao osnova organizacijske podjele ima osnovnu prednost u tome što omogućava prilagođavanje programa lokalnim potrebama i delegiranje na one rukovodioce koji su najbolje upoznati s lokalnim uvjetima o no nedostatak tog kriterija je što povećava potrebu koordinacije i troškova nadzora, te dovodi u pitanje jedinstveno provođenje opće politike  a potrebna je i koordinacija zbog prostornog preklapanja zadataka u različitim područjima o uveo kraticu POSDCORB (za djelatnosti planiranja, organiziranja, kadrovsku politiku, usmjeravanje koordiniranje, izvještavanje i financiranje) čime je Fayolovu komandu zamijenio s usmjeravanjem, također je suzio kontrolu na budžetsku dimenziju kontrole, dodao kadrovsku politiku i izvještavanje kao poseban element upravljanja  Gulick je u pogledu raspona kontrole pošao od pretpostavke da je u svakom pothvatu ljudska priroda ograničena → ograničenost je djelomično određena ograničenim znanjem, ali više je stvar ograničenog vremena i energije pojedinog rukovodioca (menadžera)  Gulick smatra da na raspon kontrole utječu faktori kao što su diverzifikacija (tj. raznolikost funkcija koje se nadziru), svojstva samog menadžera, faktor vremena i prostora  smatra da se raspon kontrole kreće između 3 – 6 neposredno podređenih, te da je broj podređenih veći na najnižem hijerarhijskom stupnju i smanjuje se prema vrhu piramide

14



identificirao je faktore (varijable) o kojima ovise konkretni rasponi kontrole → raznolikost funkcija, osobna svojstva samog menadžera, faktor vremena i prostora

 Urwick - časnik britanske vojske, izvršni direktor u industriji, savjetnik za industrijski inženjering → analizira strukturu vojske (armije) o on je analizirao i sredio načela koja su do tada iznijeli glavni predstavnici klasične škole o koristi Fayolov koncept kao okvir svoje organizacije o smatra da su funkcije štapskih jedinica preusko definirane (svodi se samo na savjetodavnu funkciju) o Urwick podržava Mooney-Reileyevu koncepciju o funkcijama štaba koje se svode na informativnu, savjetodavnu i nadzornu  funkcija štaba se naslanja na linijsku funkciju, predstavlja pomoć za rukovodioca, te integraciju načela jedinstva komande  štapska struktura predstavlja diobu rada same koordinativne funkcije ili upravljanja i omogućuje linijskom rukovodiocu koncentraciju pažnje na najvažnije odluke - zajedničko obilježje svih predstavnika klasične teorije je naglasak na strukturnom elementu organizacije i shvaćanje procesa organizacije kao tehničke djelatnosti → najjače se ističe kod Urwicka o to je tehnička djelatnost u kojoj se izgrađuje tehnička struktura neovisno od ljudskog elementa organizacije → nedostatak nacrta strukture doprinosi teškoćama, rastrošnosti i neefikasnosti - naglasak na strukturnom elementu ne znači da predstavnici klasične teorije organizacije nisu bili svjesni značenja ljudskog elementa u organizaciji → ljudski faktori se jednostavno nameću u primjeni tehničkih načela organizacije o pripadnici klasične škole su itekako bili svjesni važnosti ljudskog faktora o no oni se najčešće nisu stigli baviti ljudskom dimenzijom organizacije jer su se usredotočili na tehnički dio (→ ipak su većinom bili ljudi iz prakse) o oni su nastojali formulirati jednostavna načela koja će poslužiti kao vodič menadžerima u izvršavanju njihovih svakodnevnih funkcija o rani klasični okvir je zadovoljio potrebu za jednostavnijim objašnjenjima za menadžere u praksi - klasična teorija organizacije je teorija samo ako se pojam teorije shvati široko jer se zapravo radilo o uopćavanjima vlastitih iskustava koja su poprimala svojstvo načela - prigovori upućeni klasičnoj teoriji organizacije se mogu svesti prema Massieu na tri grupe: ta načela su opće poznate istine, osnovana su na pogrešnim pretpostavkama i pojavljuju se kao parovi oprečnih tvrdnji koje 15

nemaju nikakvu vrijednost u primjeni na određene prilike → no ni ta kritika nije baš najbolja iz raznoraznih razloga  predstavnici klasične škole su ionako bili svjesni tih kritika - početkom II. svjetskog rata moglo bi se reći da završava razdoblje dominacije tejlorizma i mehanicističkog, menadžerskog pristupa javnoj upravi, koji je bio potican ubrzanom industrijalizacijom i urbanizacijom, transformacijom komunikacija, povećanom mobilnošću ljudi te kristalizacijom snažnih ekonomskih interesa

ŠTO SE DOGAĐA U RAZDOBLJU IZMEĐU KLASIČNOG MENADŽERIZMA I NOVOG JAVNOG MENAĐŽMENTA?  Pobjeda klasičnog menadžerizma Najbolji primjer za to je iz 1937., Izvještaj Odbora predsjednika SAD-a (Brownlow Committee) koji predlaže:  znatno širenje ovlasti izvršnog dijela vlasti  povećanje osoblja Bijele kuće  jačanje i razvoj agencija koje se bave proračunom, istraživanjem efikasnosti, osobljem i planiranjem  širenje sustava sposobnosti (merit)  menadžment planiranjem, osobljem, te fiskalni i organizacijski menadžment

    

Kraj klasičnog menadžerizma Između II. svjetskog rata i krize države blagostanja, menadžerizam se zanemaruje Waldo – osporava ideju efikasnosti kao vodeću ideju američke upravne znanosti Na prvo mjesto dolazi efektivnost (djelotvornost), a ne efikasnost (učinkovitost) skupštinski menadžer, kao oblik lokalne uprave, rekonstrukcija upravljanja saveznim državama i njihovo upravno discipliniranje od strane savezne vlasti te reforma savezne strukture koja je u tijeku, nepogrešivi su znaci prilagodbe novim potrebama u uvjetima koje donosi vrijeme II. svjetskog rata

Nastanak upravnih organizacija - nastale su među prvim organizacijama, paralelno s religioznim - na zapadu u 17. i 18. st. - Zbog niza faktora u različitim zemljama se pojavljuju vojske, nakon čega i druge upravne organizacije, najprije u klasičnim, a zatim i u resorima javnih službi. One su se često oslanjale na silu i na temeljno obilježje svake organizacije - hijerarhiju. 16

- oblik zajedničkog djelovanja ljudi, koji realiziraju određene zadatke i ciljeve, izvršavaju određene politike - služe za nadilaženje čovjekove pojedinačne snage u društvu - osnovno proturječje: između njihove kooperativne i instrumentalne prirode i područja u kojem djeluju, a koje je obilježeno sukobom u borbi za moć i političku vlast - suvremena teorija organizacije priznaje postojanje sukoba kao imanentnog organizacijskoj strukturi

- 2 istraživačka pravca: a) instrumentalno-pragmatični pravac - usmjerava pažnju na praktična pitanja organizacije. Moć i sukob osnovni su predmet interesa teorije organizacijskog sukoba i moći. Ona upozorava na odnose moći u društvu i organizaciji - * moć u upravnim organizacijama! b) sistemski pristup – može integrirati koncept političke moći i instrumentalno-pragmatični pristup u interpretaciji upravnih organizacija ne polazi od pretpostavke o postojanju nadmoći politike nad upravom već polazi od zakonitosti po kojoj politika vodi manje kompleksnu upravnu birokraciju. Ovaj pristup može objasniti tendenciju koncentracije moći na nekoj poziciji u političko-upravno sustavu potrebom integracije sustava. - Političko-upravni sustav je sustav koji s okolinom komunicira putem moći. U takvim uvjetima upravni je sustav „organizirani centar jednog sistema ovisnosti u kojem je sve stanovništvo određenog teritorija … podanička periferija““ - Obilježje sistemskog pristupa je da se društvene pojave promatraju kao splet međuzavisnih relacija određenog broja elemenata u određenom vremenskom razdoblju. - ovaj se pristup pokazuje plodnim u istraživanju upravnih organizacija – omogućuje ne samo mehaničko spajanje nego uzajamno prožimanje koncepta političke moći i instrumentalne analize, uz njihovo inkorporiranje u tkivo općih postavki teorije sustava Moć u upravnim organizacijama -

Premoćna pozicija u političkim i upravnim organima i nadzor nad upravnim organizacijama osigurava nametanje vlastite volje usprkos otporu. Razlikujemo političku moć i vlast - Moć je sposobnost ostvarivanja vlastite volje, dok je vlast institucionalizacija moći. Raspodjela moći je presudna za karakter uređenja - manji broj položaja povećava koncentraciju moći – za demokratsko uređenje svojstveno je postojanje 17

bar minimalnog broja pozicija u političkoj sferi, pri čemu je moć među njima ravnomjerno raspodijeljena - Moć je nejednako raspoređena, te ona gravitira prema koncentraciji Koncentracija moći u javnoj sferi uz načelo odgovornosti političkim organima jedan je od temelja na kojima se zasniva hijerarhija uprave. Politička moć je odnos nadređenosti i podređenosti te osigurava neravnomjernu distribuciju moći među članovima uprave. Pri tome imamo razliku i u upravnim organizacijama gdje također postoji nejednaka raspodjela moći. - Ovisno o stupnju do kojeg se u obavljanju javnih poslova upravne organizacije oslanjaju na državni monopol sile imamo upravne organizacije koje služe kao instrument vlasti i one koje obavljaju javne službe, odnosno regulativne, servisne i koordinativne upravne organizacije - Regulativne organizacije (reguliraju odnose u društvu) su te koje se orijentiraju prema interesima nositelja vlasti stoga one imaju daleko više moći od servisnih organizacija (pružaju i proizvode određene usluge i dobra za zadovoljavanje interesa građana) - Koordinativne organizacije osiguravaju unutarnje funkcioniranje cijelog državnog upravnog aparata – djeluju u interesu ponajprije nositelja političke vlasti, po moći bliže regulativnim - Upravne organizacije – formalni ciljevi: društveni ili javni poslovi tj. „oni poslovi koje određena zajednica, odnosno odlučujuća grupa u toj zajednici, u određeno doba, smatra da treba obavljati, a zbog bilo čega ne obavljaju ih pojedinci svaki za sebe“ - od ostalih organizacija (stranaka, interesnih skupina) ih razlikuje funkcija kojoj služe. Njihov je zadatak - donesene odluke efikasno provesti → dinamični sustav u kojem se tijekom izvršavanja javnih programa dioba i povezivanje rada profesionalnog upravnog osoblja pojavljuje u obliku normativno utemeljenih ovlasti, dužnosti i odgovornosti - funkcionalna međuovisnost politike i uprave – integralno promatranje područja politike kao kompleksnog političko-upravnog sustava

- kibernetički sustav – objašnjava ponašanje upravnih organizacija u njihovoj relevantnoj okolini – naglašava instrumentalnost upravnih organizacija, opisuje povratno djelovanje usmjereno realizaciji svrhovitih ili kondicionalnih programa utvrđenih izvan sustava - omogućuje tumačenje djelatnosti upravljanja kao djelatnost povezivanja više ljudi u akciji na obavljanju nekih društvenih poslova odnosno javnih programa - ključno: koncept povratnog djelovanja - kibernetički sustav koji u prvi plan stavlja komunikacije omogućava identifikaciju i opis unutarsustavskih odnosa i odnosa s okolinom te njihovo kvantitativno istraživanje - 4 kriterija u izboru polazišta za proučavanje specifičnosti upravnih organizacija: a) polazište mora omogućiti interpretaciju upravne organizacije 18

b) mora omogućiti tumačenje uloga upravnih organizacije u društvu c) mora dati osnovu za integralno tumačenje obje dimenzije upravnih organizacija d) mora omogućiti dinamičnu analizu upravnih organizacija u relevantnoj okolini - sistemsko-kibernetički sustav – omogućuje da se istovremeno u obzir uzmu strukturalni i kontingencijski pristup – korespondira sa suvremenim razvojem teorije organizacije i uvažava potrebe suvremene upravne znanosti i time omogućuje da se dobro izraze specifičnosti javne uprave i upravnih organizacija - instrumentalnost upravnih organizacija dolazi do izražaja kroz javni karakter njihovih ciljeva, poslova i programa te profesionalizam najvećeg dijela osoblja - koncept moći dolazi do izražaja kroz normativnim sustavom regulirane ovlasti, dužnosti i odgovornosti upravnih službenika i djelatnika

Komuniciranje u javnoj upravi - komuniciranje je kod upravnih organizacija i političko-upravnog sustava nužna eksplanatorna varijabla u pogledu realizacije javnih programa - oblik komunikacijske mreže utječe na razdiobu moći Premda se komuniciranje često dovodi u vrlo usku vezu s upravljanjem, fenomenom karakterističnim za kooperaciju ljudi u akciji, ono se pojavljuje i u sukobu, tako da se, parafrazirajući Clauscwitza, može reći da je konflikt nastavak dotadašnjeg komuniciranja na bitno različit način. Komuniciranje, međutim, nije povezano samo s konfliktnom ili kooperativnom akcijom, nego i sa svakom, kooperativnom i konfliktnom društvenom interesnom situacijom. S jedne strane, takve situacije pobuđuju komuniciranje. S druge strane, one mogu i same biti shvaćene kao element komunikacije, tj. kao poruka, od u njoj sudjelujućih, ali i drugih društvenih subjekata. - kad se povezuju kooperativni pothvat i komuniciranje ne smijemo zanemariti intervenirajuću varijablu – upravljanje kao djelatnost povezivanja sudionika kooperativne akcije  Fayol – problem efikasnosti rješava preko upravljanja  Gulick - uveo kraticu POSDCORB (za djelatnosti planiranja, organiziranja, kadrovsku politiku, usmjeravanje koordiniranje, izvještavanje i financiranje) - komuniciranje se odvija u kružnom tijeku, a kooperativna akcija poprima oblik povratnog djelovanja (feedback)

19

Upravljanje nije moguće bez komuniciranja, premda komuniciranja ima i izvan upravljanja i kooperacije. Pritom je odnos komuniciranja i upravljanja dvostran. S jedne strane, zahtjevi različitih tipova koordinacije odnosno pojedinih upravnih funkcija u izvjesnoj mjeri određuju karakteristike komuniciranja u organizaciji. S druge strane, komuniciranje kao relativno samostalna varijabla u nekom stupnju određuje mogućnosti za koordinaciju odnosno ostvarenje različitih upravnih funkcija.

-

-

UPRAVNI SUSTAVI (PUSIĆ) upravni sustav je sustav ljudske suradnje elementi: upravne organizacije upravne organizacije – organizacije tj. skupine ljudi međusobno povezanih tako da među njima podijeljene radne operacije budu usmjerene prema jedinstvenom cilju, odnosno zajedničkim ciljevima upravne sustave u zemljama možemo podijeliti na: a) teritorijalne - zajedničke aktivnosti u ostvarivanju interesa i rješavanju sukoba dobivaju teritorijalna obilježja – nova društvena institucija: politička vlast – obuhvaćaju državnu upravu u užem smislu: centralnu, regionalnu i lokalnu – instrumenti političke vlasti - problem: neposredno vezane uz one grupe u društvu koje kontroliraju vlast (druga razvojna faza) b) funkcionalne – sve važniju ulogu u upravljanju društvenim poslovima zauzimaju institucije, javna poduzeća i ustanove (treća razvojna faza) c) asocijativne – osnovno vezivo zajednice pripadnost pojedinca grupi – u upravljanju društvenim poslovima polazi se od osobnih veza pojedinaca s određenom asocijacijom – obuhvaćaju udruge i društva u kojima se ljudi povezuju svojom inicijativom kako bi lakše ostvarili interese (prva razvojna faza)

IZVRŠNI SLOJ U LOKALNOJ UPRAVI - razlikujemo monokratsko i kolegijalno vodstvo – a) monokratsko vodstvo – jedinstvo upravljanja, brzo donošenje odluka i poduzimanje potrebnih mjera, pojednostavljuje komunikacije, povećava točnost, preciznost i nedvosmislenost provedbe, utvrđuje jasne linije odgovornosti – u cjelini povećava efikasnost organizacije – prevladava u suvremenoj lokalnoj samoupravi b) kolegijalni princip – u rukovođenju organizacijom smanjuje mogućnost arbitrarnog postupanja, samovolje i uzurpacije vlasti, omogućuje sudjelovanje više osoba u raspravi i odlučivanju, olakšava pronalaženje rješenja koje će u određenoj mjeri zadovoljiti veći broj različitih interesa te osigurava provođenje političke kontrole nad ponašanjem nositelja upravljačkih funkcija - monokratsko vodstvo pojavljuje se u nekoliko varijanti:

20

1. politička varijanta: načelnik kao predsjednik lokalnog vijeća i nositelj izvršnih funkcija - nema organizacijskog odvajanja funkcija odlučivanja od funkcija izvršenja - temeljno obilježje: kumulacija izvršnih funkcija i političkog utjecaja u rukama načelnika - francusko načelničko uređenje – glavni izvršni funkcionar u komuni je načelnik, kojega bira lokalno vijeće iz svojih redova na vrijeme na koje je samo izabrano (6 god.), a koji zastupa komunu kao pravnu osobu pred višim organima i sudovima - načelniku u obavljanju izvršnih funkcija pomažu pomoćnici - u svakoj komuni djeluje i tajnik kao upravni funkcionar - nalazimo ga u modificiranom obliku u nekim federalnim jedinicama SR Njemačke – načelničko uređenje obilježeno snažnom pozicijom načelnika u lokalnom sustavu – postoji stanovita dioba ovlasti između lokalnog vijeća i načelnika, centralni utjecaj na lokalno samoupravljanje je relativno slab - Švicarska – 39 komuna u ženevskom kantonu preuzele francuski načelnički sustav - Grčka – lokalno predstavničko tijelo koje je izabrano na 4 godine, bira načelnika iz redova svojih članova na isti mandat - Estonija, Letonija, Litva, Mađarska, Albanija – stanovite modifikacije francuskog načelničkog uređenja 2. upravna varijanta: profesionalni lokalni upravitelj - temeljno obilježje: izvršne funkcije obavlja pojedinačni funkcionar kojega imenuje lokalno vijeće na temelju stručnih kriterije, a on taj posao obavlja kao svoje zanimanje – naizgled postignut sklad između zahtjeva za demokratičnošću i zahtjeva za efikasnošću lokalnog upravljanja - izvršna funkcija = posao vođenja lokalnih upravnih službi koji zahtjeva stručnost, umijeće i iskustvo - donošenje odluka u potpunosti u nadležnosti lokalnog vijeća - institucija profesionalnog upravitelja – izraz tehnokratskih tendencija u lokalnom upravljanju - američki gradski menadžer – rukovodi gradskom upravom te za njezino kvalitetno, uspješno i ekonomično djelovanje odgovara vijeću; nema diobe vlasti – sve su ovlasti odlučivanja i kontrole u rukama vijeća, dok su tehnički poslovi vođenja gradske uprave i gradskih službi povjereni profesionalnom upravitelju - kanadski gradovi – institucija gradskog menadžera - slabiju varijantu menadžerskog uređenja nalazimo i u nekim federalnim jedinicama SR Njemačke – osnovne razlike od američkog modela: istaknuta uloga načelnika koji predsjedava lokalnom vijeću i zastupa lokalnu jedinicu (nema formalnih izvršnih ovlasti), odbor sastavljen od načelnika i nekoliko vijećnika koji provodi trajni nadzor na radom lokalnog direktora, ishod glasovanja o nekom prijedlogu koji zagovara direktor ovisi o stavu većine u 21

vijeću, lokalni je direktor podređen zemaljskoj vladi koja mu može davati upute i naredbe 3. lokalistička varijanta: načelnik kao neposredno izabrani nositelj izvršne vlasti i lokalni poglavar - neposrednim izborom načelnik dobiva samostalni politički mandat te je u tom smislu posve neovisan o lokalnom predstavničkom tijelu - iz samostalnog mandata izvodi se politički legitimitet načelnika da nastupa kao poglavar lokalne jedinice te da zastupa opće interese lokalne zajednice naspram partikularnih interesa njezinih dijelova - vijeće – donosi obvezatne odluke i odobrava proračun - načelnik – samostalno obavlja izvršne funkcije - doktrina diobe vlasti – neposredno izabrani izvršni funkcionar se smatra samostalnim nosiocem „izvršne vlasti“ – između njega i lokalnog predstavničkog tijela nastoji se provesti podjela vlasti kako bi se uspostavio odnos kočenja i ravnoteže koji ne dopušta trajniju koncentraciju političkog utjecaja na jednom mjestu - američki gradonačelnik – bira se na neposrednim izborima

(3) Upravljačke funkcije: znanstveni i upravni menadžment (20.10.2011.) I. Perko-Šeparović: Teorije organizacije, Školska knjiga, Zagreb, 1975, str. 9-20 E. Pusić: Nauka o upravi. Zagreb, 2002., str. 34-38 I. Koprić: Struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama. Zagreb, 1999., str. 64-75, 93-99 I. Koprić (ur.): Javna uprava – nastavni materijali. Zagreb, 2006., str. 354-355 E. Pusić: Država i državna uprava. Zagreb, 2007., str. 355-363, 369, 372, 381, 387-397, 401-407 (čitati)

TEORIJE ORGANIZACIJE (Perko – Šeparović) Povijesni razvoj - razmišljanja o problemima organizacije i upravljanja su se pojavila kad i sama organizacija kao oblik zajedničke društvene akcije - određena načela u organiziranju su bila poznata već u vrijeme babilonske države, a razvoju misli o organizaciji i upravljanju su doprinijeli i Egipćani, te hebrejski, kineski i stari indijski filozofi → ipak Grci su najviše doprinijeli po tom pitanju o upravljanje se prvenstveno temeljilo na načelu pokušaja i pogreške, s malo ili uopće teorije i gotovo bez razmjene ideja i prakse → neadekvatni izvještaji, slabe komunikacije i sl. (no postoje upute kako raditi) 22

o prva načela organizacije su nastala iz nužde ostvarivanja ciljeva (i ta su se načela kroz povijest stalno ponovno otkrivala svaki put kada su se pojedinci suočavali s potrebom ostvarivanja određenih ciljeva) o u srednjem vijeku su se pojavili prvi sistemi stvarnog praktičnog upravljanja i razmišljanja upravljačke elite o u 18. st. se pojavila škola kameralista prvenstveno na njemačkom jezičnom području  opisuje se postojeća upravna praksa da bi se znalo kako treba voditi upravu  tj. opis upravnih organizacija i upravne djelatnosti namijenjen je onima koji moraju sudjelovati u radu tih organizacija o industrijska revolucija donosi unaprijeđivanje proizvodne tehnike i razvoj novog pristupa problemima upravljanja → šire se horizonti i napuštaju se provincijalizmi u upravljačkom konceptu  time je započela era koja prethodi scientific managementu  ekonomisti pišu o konceptima organiziranja i upravljanja, a pojavljuju se i novi autori čiji radovi preteče scientific managementu (npr. radovi Charlesa Babbagea) - pojava znanosti o organizaciji i upravljanju kao nove i samostalne dispcipline je vezana uz ubrzan proces industrijalizacije koji se odvija u gotovo kaotičnim uvjetima o do toga je došlo na prijelazu u 20. st. kada je industrija počela okupljati velike mase radnika, industrijski neiskusnih → radnici su često upotrebljavali svoje oruđe (po vlastitom odabiru)  brzinu stroja je određivao radnik prema vlastitom nahođenju, učenje je bilo prepušteno slučaju i uglavnom se svodilo na promatranje djelatnosti iskusnijih radnika  predradnici su tada imali veliku moć u svojim rukama → odlučivali su o izboru novih radnika, o otkazu, odmoru i sl. (arbitrarno odlučivanje je bilo uobičajeno)  tako se na najnižoj razini (tj. na operativnoj) posao obavljao i koordinirao  akcija i razmišljanja o njoj su bili spojeni  upravo zato prve ideje o tome kako unaprijediti postojeće stanje dolaze iz prakse i namijenjene su praksi (pojavljuju se gotovo istovremeno u Americi i Europi i imaj neka zajednička obilježja) ›

razvoj teorije organizacije o Taylor (1911.) i Fayol (1916.) o Weber (1922.) o Međuljudski odnosi (1930-ih) o Kritika Webera – birokratska disfunkcija (kraj 1930-ih) o Kontingencija – open system (1970.) 23

PRISTUPI UPRAVI (Koprić) - doktrina nove javne uprave – razvijana potkraj 1960- tih i tijekom 1970-ih u SAD- u naglasak je bio na socijalnim i političkim vrijednostima kao što su društvena pravednost, etičnost, participacija, itd. - upravne organizacije postaju veći problem od društvenih situacija za čije popravljanje su bile izvorno kreirane - težište je potrebno premjestiti s upravnih organizacija na javne programe i alternativna institucionalna rješenja - doktrina novog javnog menadžmenta – utjecajna od 1980- tih, utemeljena na drugačijim društvenim, ideološkim i političkim okolnostima. Orijentira se prema ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti te naporima da se državnu upravu i javni sektor podvrgne tržišnim načelima. Zagovara minimizirajuće i tržišne reforme javne uprave. (VB, Australija, Novi Zeland, SAD, Kanada) - zagovornici: međunarodne organizacije Svjetska banka MMF - doktrina dobre upravne – od 1990-ih, ističe otvorenost, participaciju, odgovornost, djelotvornost i koherentnost. Naglašava ulogu građana i civilnog društva, transparentnost, legitimnost, prava čovjeka i građanina, vladavinu prava, bolju kvalitetu javnih usluga, širu primjenu suvremene tehnologije, itd. Naglašava potrebu obnove demokratskog legitimiteta suvremenih država, jačanje policy kapaciteta javne uprave, tj. njene sposobnosti da stručno analizira i oblikuje prijedloge javnih politika - upućuje na kombinaciju demokratske i djelotvorne uprave DRŽAVA I DRŽAVNA UPRAVA (Pusić) RAZVITAK UPRAVLJANJA - 5 klasičnih resora državne vlasti: obrana, vanjski poslovi, unutarnji poslovi, pravosuđe, financije - 5 skupina upravnih službi: gospodarske, tehničke, društvene, komunalne, informacijske - razvoj zadaća uprave je kumulativan: a) moderna demokratska država obavlja zadaće vanjske i unutarnje sigurnosti i financiranja tih djelatnosti koje je obavljala i apsolutistička država prije nje b) pored tih sigurnosnih pitanja pred demokratsku državu postavljaju se nove zadaće ograničavanja državne vlasti u odnosu na građane sa svim novim organizacijskim i normativnim implikacijama koje te zadaće imaju c) također se nadodaju nove zadaće javnih službi u industrijskom i urbanom društvu, zadaće gospodarske regulacije i zadaće socijalne države

24

- rast opsega i složenosti državnog sustava – potican s tri strane – nove zadaće, diferencijacija postojećih zadaća, endogeno širenje - Schumpeter – javna uprava raste svagdje, ma kakvu metodu pojedina nacionalna država primjenjuje – njezino je širenje jedina sigurna stvar u našoj budućnosti - M. Thatcher, R. Reagan – program privatizacije i deregulacije – smanjuju državnu upravu (bar nominalno i na neko vrijeme) - problem kod promjene općih značajki upravnih zadaća – ukoliko predložene promjene dovode u pitanje ono što iskusni profesionalci u upravnom i političkom sustavu države smatraju svojim stečenim pozicijama, pružaju otpor koji je izuzetno teško svladati - totalitarna država i javna uprava - pažnja političkog vodstva usmjerena na zadaće vojske i policije - najveći uspjesi „civilne“ javne uprave u gospodarstvu – u Njemačkoj zbog organiziranih javnih radova, u SSSR – u zbog industrijalizacije agrarne Rusije - atmosfera u javnoj upravi prožeta strahom od efikasnog i beskrupuloznog aparata represije - velik dio vremena i energije troši se na ideološki „prazni hod“ – manifestacije, sastanci, proklamacije, ideološka izobrazba - regresija u ulozi prava u državnoj upravi – gotovo potpuno nestajanje bilo kakvog realnog značenja pravnih propisa za upravnu praksu - uloga prava u odnosu na razvitak uprave u modernoj državi – vjekovno načelo konstrukcije pravnih instituta na ovlašćivanju jednoga a isključivanju mnogih, zamijenjeno je na političkom području suprotnim principom ovlaštenosti sviju uz isključenje samo nekih iz posebnih razloga (maloljetnost, izborni cenzus…) → revolucija u javnom pravu od isključivanja na uključivanje - razvitak zadaća javnog upravljanja kreće se prema sve većoj raznovrsnosti unutar svake pojedine zemlje, a prema sve većoj sličnosti u usporedbi raznih zemalja, bez obzira na razlike u polazištima i putevima povijesnog razvitka – hipoteza potvrđena usporedbom zadaća javne uprave RH sa zadaćama uprave UK - država poprima ulogu jedne od razina integracije, jednog od instrumenata regulacije i rješavanja konkretnih problema konkretnim akcijama, a gubi ulogu jedine središnje, premoćne institucije vladavine nad ljudima:  s jedne strane, opća tendencija globalizacije djelatnosti i opasnosti ima jasne implikacije za položaj država i za njihov odnos prema drugim oblicima društvenog povezivanja ljudi - nadnacionalne organizacije preuzimaju neke zadaće koje su tradicionalno obavljale pojedine države  s druge strane, unutar državnih granica regionalni i lokalni oblici javno-pravnog udruživanja katkad uspješnije zadovoljavaju interese i težnje ljudi od centraliziranih državnih aparata - rizik kao glavno obilježje post-industrijskog/post-modernog društva – umjesto kontrole, ispravljanja i kompenzacije već nastalih šteta, od javne se uprave očekuje da spriječi nastajanje šteta – osnovna zadaća javnog upravljanja: stvoriti

25

„infrastrukturu znanja“ za čitavo društvo, osigurati uravnoteženiju i diferenciraniju sliku realne situacije - konkretne nove zadaće državne i javne uprave povezane su s rizikom koji proizlazi iz ograničenosti zaliha prirodnih izvora i te iz opasnosti koje prijete našem prirodnom okolišu: a) zaštita prirodnih izvora: fosilnih goriva, ugljena, drveta, zalihe ruda, površina podobnih za obradu, preostalih zaliha riba → svijet se približava točki konačnog iscrpljivanja zaliha - zaštita prirodnih resursa kao zadaća javne uprave prihvaćena je u većini razvijenih zemalja, ulazi u zakonske pa čak i ustavne tekstove – ostvarivanje ove zadaće temelji se na suradnji države i nedržavnih organizacije b) zaštita okoliša → sve zadaće kojima je cilj smanjiti opterećenje biosfere zemlje štetnim nuzposljedicama životnih i radnih procesa u ljudskom društvu, tj. neutralizirati i ispraviti oštećenja koja su već nastala - nove upravne organizacije i novi resori u središnjoj državnoj upravi **SUSTAV PROUČAVANJA UPRAVE (Pusić) - prouči ako bude potrebe….

(4) Birokracija i birokratske disfunkcije (27.10.2011.) I. Perko-Šeparović: Weberov pojam birokaracije, Politička misao 3/1985 E. Pusić: Država i državna uprava. Zagreb, 2007., str. 214-255 I. Perko-Šeparović: Tehnologija, moć, samoupravljanje, «Zagreb», Zagreb, 1983., str. 6986 E. Pusić: Nauka o upravi, str. 127-131 R. Blažević: Upravna znanost, str. 46-50

Weber- birokracija - birokracija je aparat strogo objektivnih stručnjaka koji su osobno nepristrani - Birokratski tip upravljanja: 1) posao je raspodijeljen na organizacije, 2) organizacija je strukturirana hijerarhijski, 3) podloga djelovanja su javni spisi, 4) službenici su specijalistički obrazovani, 5) službenici rade puno radno vrijeme, 6) postupa se po određenim pravilima. - Položaj službenika: 1) rad u organizaciji je zvanje, 26

2) rad u organizaciji je predmet društvenog štovanja, 3) na radno mjesto se dolazi imenovanjem, 4) rad u organizaciji je doživotan, 5) za rad službenik dobiva plaću. - Uvjet za nastanak birokratskog tipa upravljanja je prijelaz na novčano gospodarstvo te centralizacija raspolaganja sredstvima. Ono nastaje u velikoj državi te se širi rastom potreba društva. - birokracija je nadmoćna svim oblicima surađivanja te daje točnost, brzinu, diskreciju – omogućava prevladavanje odnosa među ljudima nad tipom zajednice, nadmoćna svakom političaru nestručnjaku, vezana je uz vlast i neophodna - Objasnite Weberov pristup pojmu birokracije. U čemu je tu novina, koji su uvjeti za birokratski tip upravljanja i koje su posljedice? - Weberov doprinos izučavanju birokracije važniji je od ukupne sume doprinosa autora koji su mu prethodili. Weber je isticao značaj jasno i konkretno formuliranih koncepata. Za njega, svako se ponašanje orijentira prema skupu pravila. Za pojam organizacije bitno je postojanje posebnog skupa pravila tzv. Administrativni poredak. Vlast i upravljanje tijesno su povezani. Svaki se oblik vlasti izražava i funkcionira kao upravljanje, a svaki oblik upravljanja traži vlast. Prijašnjim teorijama organizacije su nedostajale pretpostavke prema kojima poštivanje načela organizacijske strukture vodi maksimalnoj efikasnosti. Obilježja Weberovog ideal tipa birokracije: - moć na bazi znanja (hijerarhijske razlike reflektiraju kognitivne razlike) - profesionalizam (služba je karijera, uzdržavanje putem novca) - ponašanje po pravilima (princip legaliteta)

UPRAVNA ZNANOST (Blažević) Razvoj političkih sistema - moderna država nastaje pojavom profesionalne državne uprave - politički se sistemi u europskim zemljama kreću izmjeničnim jačanjem i slabljenjem koncentracije političke moći i utjecaja u instituciji države - etape: 1. 17., 18. stoljeće – koncentracija moći u apsolutističkim monarhijama 2. 19. stoljeće – dekoncentracija moći državnih institucija u revolucijama 3. 20. stoljeće – koncentracija moći u državama industrijskih zemalja 4. kraj 20. stoljeća – dekoncentracija - na kraju feudalnog razdoblja dolazi do koncentracije vlasti u rukama monarha – glavni instrument koncentracije: profesionalna državna uprava koja nastaje 27

-

-

-

-

-

-

-

-

-

postepenim širenjem vladareva dvora i kućanstva, ponajprije uspostavljanjem vojske neposredno podređene vladaru zadaća vladarevog upravnog aparata – osiguranje vlasti od napadaja izvana i iznutra – u okviru vanjske sigurnosti javlja se diplomacija, a unutarnje sigurnosti policija, pravosuđe i financije – institucionaliziran monopol legitimnog nasilja pod snažnim pritiskom nositelja ekonomske moći vladari su prisiljeni na niz ustupaka i reformi – reformama se vlast monarha zamjenjuje vlašću izabranog predstavništva građana, uvodi se vezanost državnih organa pravnim propisima koje donosi parlament, prihvaća se načelo diobe vlasti… zadaća novih institucija – zaštita građana od moći države; država se ne upliće u funkcioniranje tržišta i ograničava se na osiguravanje vlasti od napada „iznutra i izvana“ ( laissez-faire state) gradski način života u industrijskom društvu dovodi do toga da su sve neophodnije organizacije u sklopu državne/javne uprave, a koje obavljaju zadaća tipa opskrbe vodom, energijom, odvoza smeća, skrbi za starije i nemoćne sugrađane… disfunkcionalne posljedice tržišne privrede zahtijevaju sve opsežniju intervenciju države i u regulaciji privrednih tokova – stvaraju se organizacije socijalnog osiguranja, opće zdravstvene zaštite… socijalna država, aktivna, intervencionistička (welfare state) – širenje državne uprave **razlozi za prijlaz privatnih djelatnosti u javni sektor??? **negativne posljedice koncentracije moći??? ponovno okretanje prema dekoncentraciji dolazi kao rezultat poimanja tržišta kao najpogodnijeg okvira za funkcioniranje privrede – predlaže se smanjivanje broja i opsega državnih propisa, deregulacija – privrednim subjektima i građanima povećava se manevarski prostor za autonomno djelovanje političko-upravni sistemi s vremenom postaju sve složeniji/razvedeniji, a zbog toga i sve stabilniji/otporniji na pojedinačne događaje koji bi ih mogli destabilizirati uslijed povećanja materijalne oskudice zaoštravanje neizvjesnosti u svijesti ljudi pridonijeti će razgrađivanju složenih institucionalnih mreža i vraćanju na prethodne obrasce  Koliko siromaštva podnosi demokracija?  siromaštvo bitan otegotni čimbenik uspostavi demokratskog poretka  ne smije se apstrahirati ni postojanje temeljnog društvenog konsenzusa o tome da demokratski poredak nema alternative – bez njega on nije moguć kao što nije moguć ni u uvjetima „radikalne bijede“ ako se poremeti redoslijed etapa u razvoju države dolazi do niza poteškoća – dokaz: iskustvo zemalja Istočne Europe

28

-

-

-

-

-

-

dolazi do nazadovanja u političkom sistemu zbog koncepcije revolucionarne diktature proletarijata – diktatura komunističkih zemalja spriječila drugu etapu u razvoju države, demokratsku dekoncentraciju kada se počinju provoditi demokratske reforme u tim je zemljama već razvijena uprava industrijskog i urbanog tipa, te ju je mnogo teže politički nadzirati ne postoji klasa kapitalističkih poduzetnika koja bi u normalnim okolnostima vodila privrednu izgradnju, te se proces privatizacije provodi na način da političke elite, služeći se mrežama kontakata i poznavanjem ustrojstva i djelovanja uprave, svoj politički kapital doslovno pretvaraju u ekonomski neravnomjeran razvoj dovodi do toga da se zemlje suočavaju s problemima druge etape dok su im političko-upravni sistemi već duboko u trećoj etapi, etapi industrijsko-urbane koncentracije nedostatak stručnjaka – pravnici su odgajani u poimanju prava kao oruđa revolucionarnog društvenog preobražaja (relativno važenje pravnih propisa) službenički sistemi utemeljeni na podobnosti umjesto na sposobnosti

Problem birokracije - unutar mehanizma političke vlasti nužno je razlikovati „gospodare“ i „aparat“, grupe koje odlučuju i organizacije koje izvršavaju - Weber – svaka vlast treba upravni aparat jer bez njega nije u stanju osigurati si kontinuitet u vremenu - refleksni utjecaj uprave na politička tijela proizlazi iz: 1. činjenice da politička tijela u pravilu nemaju drugog instrumenta osim uprave za ostvarivanje svoje politike 2. uloge uprave u pripremanju složenih političkih odluka 3. uloge uprave u provedbi političkih odluka 4. neprestanog radnog kontakta između uprave i političkih tijela -

Izraz BIROKRACIJA se javio prije Webera, a prvi ga koristi fiziokrat Vincent de Gourney. Sastavljen je od francuske riječi 'bureau' koja je označavala vunenu tkaninu kojom su se pokrivali uredski stolovi, ali i mjesto gdje rade službenici, te od grčkog sufiksa 'cratien' što znači vladati.

-

De Gourney je upotrijebio izraz birokracija da bi njime označio 'službenike, sekretare, inspektore i intendante, koji su postavljeni da bi unaprijedili javni interes (ali je u stvarnosti javni interes ustanovljen da bi služba mogla egzistirati')

29

-

danas riječ birokracije ima 3 glavna značenja: a) birokracija kao određen tip upravne organizacije, bez obzira na posebna obilježja – „skup pojedinaca u državnoj službi ili u službi drugog javnog tijela koji su organizirani hijerarhijski, a rad im je obilježen profesionalizmom i plaćom b) označuje skup negativnih pojava u svakodnevnu radu uprave – hladan, neljubazan, arogantan odnos službenika prema građanima, formalizam u upravi – ovo značenje koristi Marx predbacujući joj dehumanizaciju odnosa, strah od javnosti i bježanje od odgovornosti - Peterovo načelo – postojeća politika osoblja u upravi dovodi do toga da će se s vremenom na svakom položaju naći službenik koji je nesposoban da obavlja svoje dužnosti, zato što se svaki službenik koji uspješno obavlja svoje poslove promiče na viši položaj, sve do položaja gdje nije više uspješan pa se stoga više ne promiče c) u političkom smislu birokratske vlasti – vlast na temelju uprave - birokratizam način provođenja vlasti u kojemu članovi političkog tijela gube vezu s biračkim tijelom i u potpunosti se oslanjaju na upravni aparat - posljedice birokratske vlasti: patološki porast upravnog aparata, prisilna pasivizacija podanika u političkom životu, raspad pravnog i vrijednosnog sustava

NAUKA O UPRAVI (Pusić) - birokratska vlast – obuhvaća različite patološke promjene normalnih odnosa između odlučujuće skupine i provedbene upravne organizacije - upravne organizacije su glavni ili isključivi oslonac vlasti u društvu i nad društvom - birokratska vlast predstavlja način obnašanja vlasti, nema smisla govoriti o birokraciji kao posebnoj skupini ljudi – svaka odlučujuća skupina postaje birokratska ako izgubi vezu sa svojom političkom podlogom i vlada oslanjajući se na sustav upravnih organizacija - birokratizam – način provođenja vlasti - isti konkretni članovi odlučujuće skupine mogu biti reprezentativni nositelji vladajuće političke koncepcije u društvu dok održavaju vezu sa svojom političkom podlogom (biračima, proizvođačima…), jednako kao što mogu biti i izolirani nositelji birokratske vlasti ako tu vezu izgube i oslone se isključivo na upravni aparat - birokratska vlast nije vlast uprave nego vlast na temelju uprave - posljedice birokratske vlasti: a) brojnost i društveni utjecaj upravnih organizacija se povećava, rukovodeći sloj se sve rjeđe mijenja po svom osobnom sastavu, sve manje obnavlja u izmjeni s drugim područjima društvenog života 30

b) prisilna pasivizacija stanovništva u političkom životu dovodi do „otuđenja čovjeka od političke vlasti“ posebna podvrsta birokratske vlasti je kolonijalna ili okupacijska uprava u zavisnim zemljama – nema domaće odlučujuće skupine i sve odluke, pa i političke, za zavisnu zemlju donosi upravni aparat kolonizatora, odnosno okupatora organizacije državne uprave najlogičnija su podloga birokratske vlasti jer su upravo one nositelji monopola prinude

-

-

Sredstva političke kontrole uprave: 1. organizacijska - oblici organizacijske dekoncentracije uprave, sredstva kontrole djeluju posredno tako da u strukturi upravnog aparata stvaraju takve odnose koji olakšavaju političku kontrolu, odvajanje funkcija i kolektivnosti 2. funkcionalna – različite forme vanjskih utjecaja na funkcioniranje uprave, sredstva kontrole neposredna, odlučivanje građana, predstavništvo građana, sudjelovanje građana, ograničavanje uprave pravilima

TEHNOKRATIZAM I TEHNOKRACIJA (Perko – Šeparović) Pojava tehnokratizma, odnosno tehnokracije smatra se jednim od najznačajnijih utjecaja suvremene tehnologije na socijalnu strukturu i odnose moći u društvu - Izraz tehnokracija je prvi upotrijebio Smith, a preuzeo ga je Scott. No, Smith je isticao da je Scott upotrijebio riječ nastalu spajanjem izraza tehnologija i autokrat, tj. da taj izraz u smislu vladavine tehničara ne odgovaraju nikome, dok je u izvornom smislu značio vladavinu naroda koja postaje efikasna putem agencija njihovih slugu – znanstvenika i tehničara. - Izraz tehnokratizam je vezan i uz ime T. Veblena koji je kritizirao američki kapitalistički sistem i smatrao da je industrijski sistem previše produktivan i da se produktivnost ubrzano povećava te da posredstvom znanstveno–tehnološkog planiranja treba ovladati pogrešnim razvojem kapitalizma. Za njega je glavno pitanje efikasno korištenje industrijskog resursa, radne snage i postrojenjima kojima zemlja raspolaže. Umjesto tradicionalnog državnog aparata predviđala se svojevrsna sindikalna samouprava industrijskih organizacija kroz direktorij inženjera – pouzdana predviđanja budućnosti  Veblen - u nizu svojih radova kritizirao američki kapitalistički sistem. - Jedno od glavnih pitanja za njega je bilo efikasno korištenje industrijskih resursa, radne snage i postrojenja kojima zemlja raspolaže. Investicijske i financijske korporacije su poduzele takav zaokret i dosegle takav rast da je između njih 'odsutni vlasnik' bio podvrgnut sistemu kontrole u pogledu načina i sredstava proizvodnje i distribucije -

31

-

-

-

-

-

smatrao da je industrijski sistem suviše produktivan i da se produktivnost povećava ubrzanim tempom. Tendencija pretjerane produktivnosti nastavit će se jer se tehničari neprestano brinu za da otkriju nove puteve i načine povećanja produktivnosti - izraz 'pretjerana produktivnost' upotrebljava u tehničkom smislu, tj. pretjerana s obzirom na redovne potrebe biznisa u redovno vrijeme. U svom djelu 'Absentee Ownership' je rezimirao sve što je rekao o američkom društvu, a posebno je naglasio suprotnost interesa biznisa (kapitala) i rada (podložnog stanovništva, radno angažiranog u industrijskom sistemu). Taj sukob bi se mogao prevladati kad bi upravljanje privredom preuzeli kompetentni tehničari, rukovođeni samo 1 racionalnim kriterijem: maksimalnim povećanjem produktivnosti u općem interesu, tj. u interesu cjelokupnog stanovništva. zastupa tezu prema kojoj neprestani i sve brži napredak tehnologije stvara novi poredak, a zasluge za tehnološki napredak pripisuje isključivo tehničarima koji su rukovođeni objektivnim, racionalnim kriterijima. Kad bi se njima prepustilo i upravljanje industrijom nestalo bi svih problema, jer bi se upravljalo prema objektivnim kriterijima u interesu svih nije upotrijebio izraz tehnokracija, no njegov tehnokratski kredo i njegov rad 'The Engineers and the Price System' u kojem je izgradio socijalističko – utopijski projekt tehnokracije u novom društvu mnogi smatraju tehnokratskim manifestom. Prema tom projektu u novom društvu novu bi upravu činili sovjeti tehničara. Oni bi odlučivali o lokaciji industrije, korištenju prirodnih izvora i radne snage, te o primjeni nauke o tehnologiji. O svojoj djelatnosti morali bi informirati javnost. Uz sovjete tehničara postojao bi i centralni direktorat, u obliku tripartitnog izvršnog savjeta, sastavljenog od inženjera resursa, transportnog sistema i raspodjele dobara. Taj bi organ trebao biti sastavljen od ljudi izuzetne inteligencije i nadprosječne savjetodavne moći. Kako je smatrao da su pouzdana predviđanja budućnosti industrijskih sistema gotovo nemoguća, njegov tehnokratski projekt bi trebalo shvatiti prije svega kao preskriptivni model maksimalne racionalnosti - Empirijska osnova tog modela je činjenica da su tehnički eksperti do tada imali najznačajniju ulogu u tehnološkom napretku i da se može realno očekivati tendencija porasta njihove uloge. Iz toga slijedi da će porasti i njihova uloga u upravljanju industrijskim sistemom. No, to ne znači da bi tehnički eksperti jedini trebali upravljati industrijskim sistemom, ili da će njihovo upravljanje biti najracionalnije

Burnham – u svom modelu želi ukazati na pravac razvoja industrijskog društva - smatra da će u industrijskim društvima doći do menadžerske revolucije koja će uvjetovati stvaranje menadžerskog društva – budućnost ne pripada ni kapitalizmu ni socijalizmu!! - 4 uloge u odvijanju suvremenog proizvodnog procesa: 32

-

-

-

1. menadžeri – organiziraju proizvodnju u materijalnom i tehničkom pogledu, vrše raspored radne snage 2. komercijalno-financijski rukovodioci – osiguranje najvećeg mogućeg profita 3. financijski kapitalisti 4. dioničari - Menadžerska vizija budućnosti je vezana za tehnički karakter suvremene industrijske proizvodnje i zato je istovremeno tehnokratska. Za njega su tehnokrati ljudi koji drže komandne poluge u industriji, ali i u financijama i visokoj upravi. Neovisno o upotrebi termina tehnokratizam i tehnokracija, začetke tehnokratske ideologije odnosno tehnokratske svijesti nalazimo npr. kod Saint – Simona, koji tvrdi da vladavinu nad ljudima treba zamijeniti upravljanjem ljudi nad stvarima što nije moguće ostvariti ako se zaustavi industrijski i tehnološki napredak. On svoje nade polaže u napredak tehničke civilizacije i očekuje takvu društvenu organizaciju koja će favorizirati industrijalizaciju jer je ona izvor svih bogatstava i prosperiteta. Taylorizam ima sve karakteristike tehnokratskog mišljenja i najzaslužniji je za prihvaćanje tehnokratskog pristupa rješavanju problema industrijske prakse. U tehnokratskom pristupu ciljevi su postali: efikasnost i output. Tehnokratski pristup je bio uveden zato što je to efikasni pristup proizvodnji, programima, obavljanju stvari. Zato se tehnokratski pristup proširio u društvu.

Ambivalentnost značenja prati izraze tehnokratizam i tehnokracija od kada su nastali. Razlika je u tome što su se u prvo vrijeme upotrebljavali prvenstveno u sferi ideologije i preskripcije koja je dolazila do izražaja u društvenom pokretu. - Danas se prije svega upotrebljava u sferi deskripcije stvarnih centara moći i njihovih instrumenata. (Mišljenja se razlikuju u ocjeni da li je vlast u suvremenim sistemima vlast stručnjaka ili vlast pomoću stručnjaka.) - Prvi teoretski model koji objašnjava bit fenomena tehnokracije nalazimo kod M. Webera. Njegov model birokracije ujedno sadrži sve bitne karakteristike tehnokracije.  Weber – model instrumentalne racionalnosti - njegov model birokracije sadrži sve bitne karakteristike tehnokracije - naglašava sve veći stupanj racionalnosti birokracije kao instrumenta ostvarivanja ciljeva - razlikuje vlastodršce–gospodare i njihov aparat - unutar sistema pravila koja određuju interese što ih treba realizirati UPRAVLJANJE predstavlja racionalno pristupanje njihovu unaprjeđivanju – za racionalnu primjenu pravila potrebno je stručno znanje -

33

-

-

-

-

na polju upravljanja izbor je samo između birokracije i diletantizma birokratsko upravljanje znači moć na osnovi znanja čisti birokratski tip upravne organizacije (njegova monokratska varijanta) je oblik vršenja vlasti koji može postići najveću efikasnost jer je formalno najracionalniji instrumentalna racionalnost – osnovna karakteristika birokracije birokracija je aparat strogo objektivnih stručnjaka koji su osobno nepristrani osnovna norma ponašanja: racionalna procjena „objektivnih ciljeva“ i predanost njima + birokratski instinkt za očuvanjem vlastite moći u sistemu znanstveno-tehnička revolucija nije dovela u pitanje instrumentalnu racionalnost birokracije, koja se sad javlja kao tehnokracija „tehnokracija je sazrijevanje u smjeru već predviđenom Weberovim modelom birokracije“

(iz Politološkog rječnika D. Nohlena: Tehnokracija je kao društveno – znanstveni pojam poprimila različita značenja, ali postoje tri najbitnija problema na koje se problem odnosi: 1. Na političku vlast kroz znanstveno obrazovane stručnjake – tu se misli na određenu strukturu vladajućeg staleža 2. Na premještanje središta moći s političkih institucija na specijalizirane stručnjake – pitanje institucionalne diobe vlasti 3. Na opću racionalizaciju i na znanstvenom pristupu analizi procesa odlučivanja kako državnih i ekonomskih tako i u raznim udrugama – tu pojam tehnokracije označava posebnu vrstu obnašanja vlasti. Pojam tehnokracije je služio i kao politički program (npr. amer. Tehnokratski pokret 20-tih i 30-tih) ali i kao kritika vlasti i ideologije(Habermas)) Suvremene strukture moći  Galbraith - 'Nova industrijska država' - govori o promijenjenim odnosima moći koji su se zbili uslijed ‘tehnoloških zahtjeva moderne industrije’, odnosno primjene napredne tehnike, na taj način da su odluke u modernim poslovnim poduzećima proizvod rada grupa, a ne pojedinaca - U privredi u kojoj je organizirano znanje odlučan faktor proizvodnje, najvažnija funkcija vodstva je biranje i postavljanje ljudi koji su članovi grupa što donose odluke. - Uprava je kolektivna i nepotpuno definirana jedinka u koju je uključen samo mali dio onih koji sudjeluju u odlučivanju jer daju informacije o kojima ovise grupne odluke. - Kako bi obuhvatio sve one koji sudjeluju u grupnom donošenju odluka za organizaciju koju sačinjavaju Galbraith uvodi naziv TEHNOSTRUKTURA.

34

-

Potreba za organiziranjem znanjem (tj. znanosti) utječe na promjenu strukture moći u poslovnim organizacijama. Moć imaju svi oni koji sudjeluju u donošenju bitnih odluka, a taj krug ne može se nikako ograničiti na upravu poduzeća. Tehnostruktura je širi pojam koji u sebi sadrži i upravu poduzeća. Uprava poduzeća da bi održala moć koju je imala, mora kooptirati u svoju strukturu nove članove i na taj način proširiti krug moćnih na sve neophodne eksperte. U tom nastojanju je svima potrebna pomoć znanosti tj. organiziranog znanja utjelovljenog u ekspertima. Galbraith je za te nove situacije u odnosima moći, kad su u pitanju poslovne organizacije, rezervirao izraz tehnostruktura.

-

Galbraithov pojam tehnostrukture se koristi kao sinonim za tehnokraciju. Na tehnostrukturu se gleda kao na nužnu posljedicu suvremene društvene i tehničke diobe rada.

-

Termin tehnostruktura se odnosi na društveni sloj koji vrši upravljačke funkcije na osnovu svog tehničkog znanja i tehničkih sposobnosti.

-

Tehnokratizam se određuje kao vladavina tehnokracije – tehnostrukture. Osnovne vrijednosti tehnostrukture su porast, ekspanzija, povećanje efikasnosti i tehnička racionalnost. No, kako tehnostruktura formalno nema pravo da odlučuje, njeno je djelovanje prikriveno i ilegalno, pa se tehnokratska struktura oslobađa svake odgovornosti s jedne strane. Tehnostruktura označava nove situacije u odnosima moći→ sve su aktivnosti prožete instrumentalnom racionalnošću uz oslonac znanosti, tj. organiziranog znanja utjelovljenog u ekspertima.

-

-

 Habermas - između političara i znanstvenika postoji ‘kritička interakcija’, koja vršenje vlasti čini dostupnom znanstveno informiranoj diskusiji, i tako je suštinski mijenja. - ‘Kritičku interakciju’ (tj. recipročnu komunikaciju) koja karakterizira odnos između političara i eksperata, trebalo bi tumačiti u smislu recipročnih utjecaja, tako da se eksperti uključuju u sistem moći, ne samo kao instrumenti, već kao ravnopravni sudionici u vršenju moći. Politička elita kooptira eksperte u strukture moći, jer bez njihovog znanja nije u stanju da održi svoje pozicije dominacije. Na taj način broj sudionika u elitama vlasti raste. Istovremeno vlast pojedinog člana elite relativno opada, dok ukupna količina moći kojom se provodi sistem dominacije raste. Bitno je da se time ne dovodi u pitanje osnovne vrijednosti sistema. - Eskperti kao novi članovi dominantne koalicije svjesni su da je njihov dio moći i realizacija njihovih interesa vezana uz održanje postojećeg sistema dominacije.

35

-

tehnokratska vlast nije ni vlast eksperata ni vlast putem eksperata već vlast novog tipa dominantne koalicije koju čine kako političari tako i eksperti.

-

Instrumentalna racionalnost vodi vlastodršce u koaliciju s ekspertima i tako doprinosi smanjenju funkcionalne autonomije vlastodršca, jer njihova sigurnost i opstanak sve više ovisi od drugih, posebno eksperata. Istovremeno raste i legitimnost ovog tipa vlasti koji proglašava da su odluke koje se donose predmet znanstvenog razmatranja.

(u ovom kontekstu se može prihvatiti i Roszakova definicija tehnokracije kao društva u kome se vlastodršci opravdavaju pozivom na znanstveni karakter svog znanja, a izvan autoriteta znanosti nema daljnjeg opravdanja.) - odgovor za Habermasa ide, tj. nastavlja se, na Roszaka. Roszak - govori o tehnokraciji kao opće prisutnom fenomenu u visoko razvijenom industrijskim društvima. - Za njega je tehnokracija režim eksperata ili onih koji mogu zaposliti eksperte. - upotrebljava izraz tehnokracija da bi njima pokrio i empirijski različite situacije: režim eksperata i režim putem eksperata a) Režim eksperata bio bi najčišći slučaj tehnokratske vlasti, gdje je tradicionalni odnos između političara i eksperata, u kojemu se eksperti javljaju u ulozi instrumenata vlasti - pretvoren u svoju suprotnost, tj. političari se javljaju još samo kao agenti znanstvene inteligencije, koja u konkretnim okolnostima razrađuje objektivne implikacije i zahtjeve raspoloživih tehnika i sredstava, a istovremeno i optimalnu strategiju i pravila kontrole. b) Shvaćanje tehnokracije kao režima putem eksperata se kreće u okviru tradicionalnog shvaćanja odnosa političara kao nosioca vlasti i onih koji im služe. Razlika u odnosu na raniju situaciju je u tome što se kao agenti češće i u sve većem broju javljaju eksperti. Čini se da u stvarnosti ne egzistira ni jedan od ova dva modela tehnokracije. Tehnokratska ideologija – racionalnost sredstava – iracionalnost ciljeva -

-

Legitimiranje vlasti pozivom na autoritet znanosti samo je logična konzekvenca jedne od najtemeljitijih i najraširenijih promjena u zapadnom društvu – razvitka i povećane dominacije znanstvenog i tehnološkog pogleda na svijet Tehnokracija je legitimirala sredstva za zadane ciljeve, ali ne i same ciljeve. Znanstvena metoda je vodila sve efikasnijoj dominaciji nad prirodom i dominaciji čovjeka nad čovjekom Misao da su znanost i tehnologija u funkciji dominacije nalazimo već kod Marxa. Marx smatra da je mašinerija (tj. tehnologija) najadekvatniji oblik stalnog kapitala. Znanje se u mašineriji (tehnologiji) pojavljuje kao nešto tuđe, izvan radnika, a živi 36

-

-

rad kao podčinjen samostalno djelujućem opredmećenom radu. Stalni kapital u procesu proizvodnje nastupa prema radu kao stroj, a cijeli proces proizvodnje kao tehnološka primjena nauke. Zato je tendencija kapitala da proizvodnji da znanstveni karakter, a da neposredni rad pretvori u moment tog procesa Danas se dominacija zadržava i širi ne samo putem tehnologije, već i kao tehnologija. moć znanosti i tehnologije služi dijelom kao sekularizirani simbol neograničene sile Znanost i tehnologija postaju tehnokratska ideologija - Ona se krije u tezi o kraju ideologije, objektivno postupanje, primjena najboljih tehničkih rješenja, oslanjajući se na efikasnost. Ideologija i znanost kao spoj neograničene moći koja izmiruje socijalne konflikte. Razvija osjećaj pripadanja sistemu te izaziva uključivanje u sistem koje je kalkulativno. napredak znanosti i tehnologije racionalizirao je samo sredstva za zadane ciljeve, ne i same ciljeve.

Iracionalnost ciljeva se svodi na: - Legitimiranje vlasti pozivom na autoritet neutralne znanosti. - Ciljeve diktiraju interesi dominantne klase – unaprijed određen pojam društveno korisnoga ograničava i sputava znanstveni i tehnološki razvoj te uvodi „antitehnološke i antihumanističke“ snage koje rezultiraju destruktivnim tehnološkim razvojem - razvitak tehnologije donosi usavršavanje tehnologije političke kontrole koja podrazumijeva prikupljanje informacija, upravljanje borbenim akcijama, kontrolu pobuna, torturu, znanstveno ispitivanje… - znanost i tehnologiju angažiranu u funkciji neposredne represije dopunjuje znanost i tehnologija usmjerena na povećanu eksploataciju radne snage, monopolističko prisvajanje prirodnih izvora, na ekonomsku, socijalno-političku i kulturnu hegemoniju - Prvi put se tehnokratska ideologija u punoj snazi pokazuje kod izrade atomske bombe (kasnije Vijetnamski rat, Zaljevski rat, izdvajanja za “obranu” i sl.) H. Marcuse je ukazao na politički sadržaj tehnološkog razvoja (uma) koji se manifestira u posebnom povezivanju tehnologije i dominacije. Znanstvena metoda koja je vodila sve efikasnijoj dominaciji nad prirodom je osigurala koncept i instrumente sve efikasnije dominacije čovjeka nad čovjekom. Dominacija se održava i širi ne samo putem tehnologija već i kao tehnologija. Tehnologija daje veliku legitimaciju rastućoj političkoj moći, koja apsorbira sve sfere kulture. U takvom svijetu tehnologija omogućava racionalizaciju neslobode čovjeka i pokazuje tehničke nemogućnosti da čovjek bude samostalan, da određuje vlastiti život. Tehnološka racionalnost tako više štiti nego što dokida dominaciju i instrumentalni horizont (uma) i vodi u racionalno totalitarno društvo.

37

DRŽAVA I DRŽAVNA UPRAVA (Pusić) BIROKRATSKA DEGENERACIJA DRŽAVNE UPRAVE - Pojam je prvi upotrijebio Vincent de Gourney (1712.-1759), a pritom je pred očima imao stvarnu političku situaciju u Francuskoj. To je bilo razdoblje apsolutističke monarhije, a prvi stalež je bila feudalna aristokracija, a monarh je bio samo jedan od njenih članova. Velikaše je monarh sveo na ulogu dvorjana gdje su bili pomiješani sa skorojavićima promaknutima u činovničko kvazi-plemstvo. To je bi dakle novi izuma – profesionalna državna uprava kao glavni instrument vladareve premoći riječ je o vladavini činovničkih skorojevića HEGEL I MARX O BIROKRACIJI  Hegel - nastoji spojiti ideale, vrijednosti i institucionalne obrasce francuske revolucije s realnošću apsolutne pruske monarhije. - Montesquieovu doktrinu diobe vlasti pretvara više u neku vrstu podjele posla negoli pravog odvajanja vladarske vlasti od upravne i zakonodavne. - Državi daje središnje mjesto u slici društva (država je spoljašnja nužnost). - Marx u svojoj „kritici Hegelovog državnog prava“ pobija njegove postavke, te za upravnu vlast upotrebljava izraz birokracija. U toj se kritici po prvi puta pojavljuje dvoznačnost pojma birokracije – birokracije kao pogreške u funkcioniranju i birokracije kao političke opasnosti. - Hegel također smatra da bi upravni činovnici mogli predstavljati opasnost, ali isto tako navodi da se osiguranje od zloupotrebe vlasti od strane činovnika nalazi s jedne strane u njihovoj hijerarhiji i odgovornosti, a s druge strane u ovlaštenju općina i korporacija koje sprečavaju činovničku samovolju. Osim toga, kontrola odozgo nadopunjena je i onom odozdo. - Marx smatra da Hegel podcjenjuje političku moć i samu opasnost birokracije. On smatra da se državni cilj pretvara u privatni cilj pojedinog birokrata, u trku za višim položajima i pravljenje karijere. Kaže da se birokracija ne može niti kontrolirati niti reformirati, već je treba ukinuti. Marx predbacuje birokraciji da umjesto državnih podmeće svoje grupne interesne ciljeve, te da pokazuje težnju proširivanja svog djelokruga. Zatim da je tajnovita u negativnom smislu (teško dostupna kontroli) i karijeristička. Dakle, problemi koje Marx iznosi obuhvaćaju dvije razine: 1. birokraciju kao lošu organizaciju 2. birokraciju kao politički rizik ROBERT MICHELS – BIROKRATIZACIJA KAO OLIGARHIZACIJA - birokracija treba državi i vladajućoj klasi u njoj da se održi na vlasti, te da stvori brojnu činovničku kastu koja je neposredno o njoj ovisna. - Michelsov prvenstveni interes je usmjeren prema velikim političkim strankama i oligarhijskim tendencijama koje je kod njih ustanovio. Upravo zbog tih 38

-

tendencija političkoj stranci treba birokracija kako bi pomogla malobrojnom oligarhijskom vodstvu stranke da učvrsti svoju vlast. On kaže da je birokratizam zakleti neprijatelj individualne slobode i čestitog unutarpolitičkog uvjerenja. slika društva se itekako izmijenila u odnosu na onu koju je pred očima imao Marx 1943. Industrijalizacija i širenje urbanih društava zahtijevale su uvođenje hijerarhijski strukturiranih organizacija sa stalno zaposlenim, obrazovanim i discipliniranim osobljem. Uz to, takva organizacija zahtijevala je racionalni, a ne emocionalni pristup. Povijesno, takve organizacije proizlaze iz oblika profesionalne državne uprave kako su je razvile apsolutističke monarhije predindustrijskog razdoblja i gdje se vladavina birokrata doživljavala kao napad na tradicionalni položaj plemstva.

MAX WEBER I „BIROKRACIJA“ KAO OPTIMALNA METODA UPRAVLJANJA U INDUSTRIJSKOM I URBANOM DRUŠTVU - Weber je de Gournyjev izraz upotrijebio u vrijednosno posve neutralnom smislu „modernog činovništva“ iako je znao koliko je negativnih konotacija taj izraz u međuvremenu ponio. Razvitak „modernih“ oblika udruživanja na svim područjima (država, crkva, vojska...) naprosto je istovjetan s razvitkom i neprestanim povećanjem birokratskog upravljanja. Bez birokratskog aparata s odvajanjem činovnika, namještenika, radnika od sredstava upravljanja i s neophodnošću stege i školovanosti, prestala bi mogućnost egzistencije u modernom društvu. – - Birokracija je podloga na kojoj kapitalizam može postojati – ona je najracionalnija gospodarska podloga jer putem poreza stavlja na raspolaganje potrebna novčana sredstva. Birokratski tip upravljanja ima po Weberu sljedeće značajke: 1. posao je podijeljen na organizacije, organizacijske jedinice i radna mjesta u njima u obliku čvrstih nadležnosti 2. organizacija je strukturirana hijerarhijski, te u optimalnoj varijanti monokratski , to jest odluke se na svakoj razini donose u okviru jednog radnog mjesta 3. podloga djelovanja su pisani spisi koje poznaju samo upravni djelatnici 4. službenici su specijalistički obrazovani za svoj posao 5. službenici rade punim radnim vremenom 6. postupanje se odvija po unaprijed utvrđenim pravilima, neosobno Osobni položaj službenika u birokratskom tipu upravnih organizacija obilježen je sljedećim karakteristikama: - rad u organizaciji je djelatnost na koju je djelatnik obrazovno pripremljen i za koju je osjećajno vezan - rad u upravnoj organizaciji je predmet društvenog štovanja - na radno mjesto po pravilu se dolazi imenovanjem - rad u upravnoj organizaciji je načelno doživotan - za rad službenik dobiva plaću koja se uglavnom odmjerava po kriteriju „primjerenosti društvenom položaju“ 39

-

službenik u službi napreduje po unaprijed utvrđenim pravilima.

Uvjet za nastanak birokratskog upravljanja u modernom smislu je prijelaz na novčano gospodarstvo i centralizacija raspolaganja sredstvima. Javlja se na gotovo svim područjima ljudske djelatnosti, a klasično tlo njegova nastajanja je velika država i masovna politička stranka. Birokracija se širi zbog rasta potreba i razvoja društva, a unutarnji razlog širenja je tehnička nadmoć birokratskog tipa organizacije nad svim drugim oblicima međusobnog surađivanja ljudi (točnost, kontinuitet, diskrecija, brzina, točnost...), ona predstavlja vladanje na temelju znanja. Alternativa birokraciji je jedino diletantizam. - Društvena posljedica birokratskog tipa upravljanja - nivelacija razlika izražena u načelu jednakosti građana pred zakonom. Weber vjeruje da je u krajnjoj liniji stručna birokracija nadmoćna svakom političaru nestručnjaku. No, s druge strne, on vidi da je svaka birokracija vezana uz vlast, te da njena neophodnost u stvari ne povećava njezinu moć – tu je riječ o dilemi -> birokracija kao vlast nad vlašću ili birokracija kao instrument vlasti. ROBERT MERTON I DISFUNKCIJA BIROKRACIJE - Merton – jedan od vodećih sociologa druge polovice 20.st. također se bavi problemom birokracije. - funkcionalist - u sociologiji određuje pojam „formalno i racionalno organizirane društvene strukture“ kao jasno definirani obrazac djelatnosti u kojoj je svaki niz akcija funkcionalno povezan sa svrhom organizacije. - U organizaciji posebni postupovni mehanizmi promiču objektivnost. - smatra da su prednosti birokracije koje uzdiže Weber popraćene nizom nedostataka, odnosno disfunkcija - uhodanost postupanja po pravilima i rutinizacija otežavaju prilagođavanje promjenama u okolini. Zatim, disciplina i snažan osjećaj dužnosti, te svijest o ograničenosti djelokruga stvaraju disfunkcionalan efekt formalizma, odnosno ritualizma u djelovanju. - Proces pretvaranja funkcionlnosti u disfunkcionalnost: a) djelotvorna birokracija zahtijeva pouzdanost i striktno štovanje pravila b) takvo štovanje pravila pretvara ih u apsolute; ne shvaćaju se više u odnosu na neki skup svrha c) to sprječava prilagođavanje posebnim okolnostima oni elementi koji su potrebni za djelotvornost na kraju proizvode nedjelotvornost u specifičnim slučajevima. Specifična pravila, snažna solidarnost unutar birokratske organizacije, pozivanje na tajnovitost, neosobnost, standardizacija postupanja – to su razlozi koji birokraciju vode u sukob s građanima koji je doživljavaju kao stranku koja ne postupa prilagođeno njihovim posebnim slučajevima. Što se tiče odabira službenika, birokracija je sklonija odabrati one koji su više skloni prihvaćanju ovisnosti. Suprotnost između ovisnosti i neovisnosti bitno obilježava odnos intelektualaca (osobito onih s područja društvenih znanosti) prema birokraciji za koju -

40

rade. Stručnjaci tehničke orijentacije su skloniji prihvatiti ovisnost, dok su društveni skloniji neovisnosti. Radi toga se u birokratskim sustavima očituje tendencija da se intelektualci društvenih usmjerenja (otuđeni zbog svoje ovisnosti) povuku na pozicije ne-političkih tehničara. BIROKRACIJA U SSSR-u Riječ je o birokratskoj degeneraciji Socijaldemokratske partije Rusije (savezna komunistička parija boljševika). 1922.godine Staljin je izabran za generalnog sekretara Centralnog komiteta. Bilo je riječ o dužnosti bez osobitog političkog utjecaja , koordinaciji središnjeg stranačkog aparata. Međutim, on je baš uz pomoć tog profesionalnog aparata toliko uspio učvrstiti svoj položaj da je bio u stanju onemogućiti sve stare boljševike, te je u razdoblju od 1922.1937. uspio uspostaviti apsolutnu vlast nad KP, a time i nad SSSR-om, te kroz Kominternu i nad međunarodnim komunističkim pokretom. Kritika birokracije u sovjetskim institucijama: 1. tumačenje birokracije personalistički, kao neprijatelja (birokrati su spretni ljudi i prepredeni lopovi) 2. tumačenje birokracije kao rezultata povijesnog procesa s korijenima u ekonomiji (izolacija, raštrkanost malih proizvođača, njihova bijeda i nekultura, odsutstvo razmjene između poljoprivrede i in dustrije, pomanjkanje veza... Tadašnji kritičari u birokratizmu vide korumpirane ljude s povlasticama. Najbolji članovi stranke upućuju se na rad u u državne urede, te sindikalne i zadružne organizacije i na taj način nastaje negativna selekcija u stranci. Centralni komitet se odvaja od stranke, a stranka od masa. Rezultat toga je da u stranci više nema slobodnih diskusija, borbe se vode u atmosferi tajnosti i nepovjerenja, stvara se lažni mir, ubija inicijativa, te se vlast razjedinjuje. U sovjetskoj birokraciji nije riječ o izoliranim slučajevima ili o pogreškama u ponašanju nekog drugog, već o novoj društvenoj kategoriji (dezintegracija stranke, despotizam, nemogućnost kontrole od strane masa, tlačenje, progoni, teror...). takva situacija tumači se na dva načina: prvi je taj da je država prirodna domovina birokracije, te da je zarazila stranku, a drugi je taj da je birokraciju proizvela postojeća društvena struktura Rusije i njena zaostalost u razvoju. Državni aparat je najvažniji izvor birokratizma  s jedne strane on apsorbira golemu količinu najaktivnijih elemenata partije, te uči najsposobnije među njima metodama upravljanja ljudima i stvarima (ne političkom vođenju), a s druge strane plijeni pažnju samog partijskog aparata na koji utječe svojim administrativnim metodama. Ističe se neophodnost snažnog centraliziranog aparata u stranci. Kod birokracije u SSSR-u ukazivalo se na dvije pojave: 1. oligarhizacija u smislu da se centralni komitet odvojio od članstva i donosio odluke bez da se konzultira s njim 2. partijski aparat predstavlja bitan element jer se sve uže skupine stvarnih donositelja odluka jedino na njega i naslanjaju.

41

Boljševička partija se nakon preuzimanja i učvršćenja vlasti stopila s državom i državnom upravom i od nje preuzela birokratske ideje i obrasce ponašanja. Kao društveni uzrok pojave degeneracije kritičari ističu gospodarsku zaostalost Rusije, društvenu heterogenost stanovništva, klasne suprotnosti, oskudicu postrevolucionarnih i poslijeratnih godina. Birokracija=degenerativna pojava umrtvljenja organizacije, presahnuće inovativnih i pokretačkih snaga unutar nje. U iskustvu boljševičke partije i države ističu se obje glavne linije patologije državnih sustava u 20. St.: maligna alteracija političke stranke i degenerativno umrtvljenje cjelokupnog upravno-političkog kompleksa.

MICHEL CROZIER I ZAČARNI KRUG BIROKRATIZACIJE - Crozierova analiza pojave birokracije na višoj je razini i od Weberove i Mertonove iz 3 razloga: 1. on istražuje birokraciju empirijski metodom studije slučaja koja pokazuje znatne prednosti u odnosu na statističku 2. njegova teorijska analiza je oštroumnija i složenija od ranijih tumačenja 3. on svoju analizu upotpunjuje razmatranjem specifičnosti francuskog društva i kulture, te načinima na koji te specifičnosti utječu na pojavu birokracije u francuskim organizacijama. -

istražuje dvije francuske organizacije od kojih jednu zove „knjigovodstvena agencija“, a drugu „industrijski monopol“ - obje spadaju u javni sektor i vezane su uz ministarstva premda ne spadaju u državnu upravu u užem smislu riječi.

-

„Knjigovodstvena agencija“  neprofitna organizacija  Organizacija je linijska bez štapskih jedinica koje su koncentrirane u ministarstvu  Posao je jednostavan, a rad rutinski i monoton.  Vodstvo agencije udaljeno je od izvršnih službi i rijetko u kontaktu s njima.  Službenici ne sudjeluju u utvrđivanju ciljeva organizacije.  Napetosti se javljaju između vodstva i nižih slojeva hijerarhijske piramide isto tako napetosti nastaju između pojedinih slojeva službenika koji nisu u neposrednom kontaktu.  zbog birokratskih pravila i rutinskog karaktera posla službenici se osjećaju izolirano i prepušteni samima sebi u organizaciji.  Šefovi odsjeka i inspektori čine sredinu hijerarhijske piramide.  Napredovanje je ograničeno malim brojem zvanja, pa je utakmica oštra

-

„Industrijski monopol“ - riječ je o nizu tvornica koje proizvode proizvod koji se prodaje kao državni monopol 42

- Kod Croziera, izraz birokracija upotrebljava se u tri različita smisla: 1. političkom – birokracija je vladavina ureda 2. neutralnom weberijanskom – birokracija je racionalizacija svih kolektivnih aktivnosti 3. u negativnom smislu – ona asocira na tromost, polaganost i rutinu. -

-

-

-

Crozier se opredjeljuje za ovo treće značenje, te se time nadovezuje na Mertonovo učenje o disfunkciji birokracije. Osnovni je problem što birokratski tip upravljanja nužno proizvodi otvrdnuća, rigidnost i neprilagodljivost uslijed naglaska na neosobnim pravilima, uslijed centralizacije odlučivanja, izolacije svakog pojedinog sloja u hijerarhiji, uslijed razvijanja odnosa moći i ovisnosti, te sukoba zbog neizvjesnosti. Birokratskom otvrdnuću su osobito izložene one organizacije koje se mogu razmjerno izolirati od utjecaja društva IZVOR BIROKRATSKOG ZAČARANOG KRUGA Borba u organizaciji se vodi oko mjere ovisnosti koju će suradnja nametnuti pojedinoj skupini odnosno pojedincu u organizaciji. Birokratizacija odnosa pruža pojedincu sigurnost od neizvjesnosti, te stoga najveći pritisak prema birokratizaciji vrše naniži slojevi koji su najviše izloženi pritisku neizvjesnosti sadržanom u odlukama njihovih pretpostavljenih moć u organizaciji temelji se na nepredvidivosti vlastitog ponašanja za druge čije je ponašanje predvidivo jer je predodređeno pravilima Najmoćnija skupina u organizaciji je prema tome ona koja kontrolira onaj izvor neizvjesnosti što je za organizaciju pod konkretnim uvjetima najvažniji. Odatle i iskustvo da se podređeni protive racionalizaciji tehničkih postupaka jer to je jedino područje na kojem oni mogu kontrolirati neizvjesnost, a zahtijevaju je na području odnosa. Stavovi pretpostavljenih su suprotni – oni žele racionalizaciju tehničkih odnosa, a žele zadržati slobodu personalnih odluka  subjektivni doživljaj ovisnosti i moći drugih nad tobom u organizaciji, na temelju čvrstih birokratskih pravila koja u njoj vladaju, često je intenzivno neugodan što dovodi do toga da jačaju zahtjevi za još tvrđim i još raširenijim birokratskim pravilima kako bi se neutralizirao osjećaj neizvjesnosti (koju baš ovisnost o moći drugih izaziva) = izvor birokratskog začaranog kruga, pozitivne povratne sprege, u kojoj reakcija na psihički pritisak koji izazivaju birokratski odnosi teži prema tome da jača te iste birokratske odnose

Analiza birokracije obuhvaća pet njezinih dimenzija: 1. Birokracija kao društvena struktura stvara hijerarhijsku nejednakost umjesto jednakosti članova po znanju. Razara uzajamne ljudske odnose i stvara umjetne odnose kontrole od vrha prema dolje. 2. Birokracija kao specifična vrsta kulturne pojave „konačne vrijednosti zamjenjuje instrumentalnim vrijednostima, sredstva postaju ciljevi, otuđuje ljude od društva. 43

3. Birokracija u svojoj psihološkoj dimenziji dovodi do deformacija koje se opet svode na pojavu otuđenja. Umjesto autonomne osobnosti, dolazi do identifikacije pojedinca s organizacijom. 4. Birokracija ima i jezičnu dimenziju, te teži prema tajnovitosti. Stvara se specifičan žargon i namjerna nerazumljivost sa svrhom kontroliranja drugih, a ne prilagođavanja njima. 5. Birokracija teži prema političkoj vlasti, upravna tehnika treba zamijeniti političku mobilizaciju. Živimo u dobu kada uprava sve više zamjenjuje politiku. -

-

Što se tiče hijerarhijske organizacije tog aparata, što je više znanja potrebno da bi se upravljalo društvom i što je veća specijalizacija, to je veća potreba i mogućnost vodoravnih umjesto okomitih odnosa suradnje. U novoj upravi nema mjesta tajnovitosti niti rezerviranju znanja samo za hijerarhijske vrhove, a to je zato da službenici mogu inovativno primijeniti svoje inovacije. organizacija se može mijenjati samo odozgo i to samo povodom krize koju je njeno birokratsko umrtvljenje izazvalo (Croizer) otvoreni politički sustav sa institucionaliziranim sukobom između političkih stranaka, daje veće mogućnosti da se država kao velika organizacija sačuva od krajnjih posljedica procesa birokratskog otvrdnuća, nego sustav gdje se jednom utvrđena hijerarhija vlasti nastoji ovjekovječiti

Birokracija i „blizina građanima  Joachim Jens Hesse – politička diskusija u njemačkoj ranih 80-ih godina obilježena je „protuinstitucijskim i protubirokratskim temeljnim stavom“ s tim da su se shvaćanja vezana uz birokraciju izmijenila od Weberova vremena - Politiku u Njemačkoj određuje ono što je uprava u stanju postići  Gunther Leis - „Debata o birokratizaciji, stanje raspravljanja“ pod nazivom „birokracija“ piše isključivo o disfunkcijama u normalnom funkcioniranju uprave - Pod tim disfunkcijama on misli na pomanjkanje kontakata između građana i uprave, složeni i nepregledni postupci, perfekcionizam u regulaciji, poplava propisa.... no on te funkcije vidi kao nužne značajke svakog upravljanja u velikoj organizaciji, a građani ih negativno doživljavaju kao svoju ovisnost koja proizlazi iz propisa. - Kao sredstva protiv tih disfunkcija obično se navode: a) Ispitivanje potreba svake nove regulacije b) Veća bliskost građanima u pogledu organizacije uprave, te primjena nove informatičke tehnologije kako bi se poboljšao odnos prema građanima c) Privatizacija d) Sudjelovanje građana u radu upravnih organizacija e) Povećanje transparentnosti uprave i upravne djelatnosti No, kod novih generacija počinju prevladavati novi stavovi koji uključuju postmaterijalističke vrijednosti , te su u suprotnosti s tradicionalnim „birokratskim 44

krepostima“ kako ih je vidio Weber i stoga je nužno da javna uprava u svom daljnjem razvitku povede o njima računa. - Tvrdnja da uprava u obavljanju svoje zadaće donosi takve odluke koje treba smatrati političkima, ne znače nužno da je uprava samostalni centar vlasti. Ona je samo važan dio državnog sustava i kao takva ima svoj politički aspekt, a on se sastoji u tome da se zadovoljstvo, odnosno nezadovoljstvo građana sa službama koje im uprava pruža odražava na njihovo političko raspoloženje, odnosno utječe na njihovu odluku hoće li glasati za vladu ili opoziciju. Stoga je i u političkom interesu vlade da uprava pokuša poboljšati svoje odnose s građanima. U čemu je problem birokracije - Dvoznačnost pojma birokracija (kao birokratska politička vlast i kao disfunkcija hijerarhijske organizacije) se s vremenom diferencirala u više značenja od kojih svako obilježava svojevrsni problem. POLITIČKO ZNAČENJE BIROKRATSKE VLASTI - s obzirom na povijesno iskustvo, prava opasnost od preuzimanja političke vlasti od strane birokratskih činovnika nije ni postojala. Npr, uprava carske Njemačke, gdje je bio jedan od povijesno najutjecajnijih upravnih aparata ni u jednom trenutku nije predstavljao prijetnju Bismarcku. Svaki član je na temelju diobe rada na okomitoj ljestvici podređenosti i nadređenosti upućen na svoj posao. Pritom se stvara refleks ograničene odgovornosti i discipliniranog slušanja. Odgoj upravnih službenika pretvara perspektivu izvršavanja u duboko internaliziran proces. No, opasnost nelegitimne uzurpacije političke vlasti se smanjuje s institucijskom stabilizacijom demokratskog uređenja u razvijenim zemljama, iako se ne može u potpunosti isključiti. Ta je opasnost ipak aktualna u većini zemalja gdje je upravni sustav pod utjecajem globalnih obrazaca i utjecaja razvijeniji od političkog. Boljševička vlast u Rusiji, u okviru ovih tendencija, predstavlja specifičan slučaj. Došlo je do nagle degeneracije Socijaldemokratske partije Rusije, koja je inače bila intenzivna aktivistička organizacija. Ta se degeneracija odvijala snažnom oligarhizacijom, zatim pretvaranjem stranke u aparat, te na poslijetku marginalizacijom i potpunom ovisnošću članova stranke. Ruska državna uprava u tom je procesu imala sekundarnu ulogu. Degeneracija političke stranke ubrzala je procese umrtvljenja u sustavu, te je funkcionalni kapacitet sustava bitno opadao. U suvremenim razvijenim državama o političkom utjecaju uprave govori se u tom smislu da su odluke politički odlučujućih tijela uvjetovane kapacitetom upravnog sustava, te njegovom mogućnošću da te odluke ostvari. Međutim, sa sve većom tehnizacijom i profesionalizacijom uprave, te sa sve većim naglaskom na javnim službama, širi se ono područje na kojem odluke ovise o upravi. To povećava utjecaj uprave, ali je ne približava vršenju političke vlasti jer se ne radi o vršenju vlasti nad podanicima. Glavni proces na koji ukazuje pojam birokracije u tehničkom značenju je proces umrtvljivanja, skleroze i ukrućivanja hijerarhijske organizacije (to su istraživali i analizirali Weber, Merton i Croizer). Weber ističe prednosti birokratskog upravljanja, 45

dok se Merton fokusira na otvrdnuće i gubitak prilagodljivosti takvog upravljanja. On ukazuje na gubitak prilagodljivosti organizacije uslijed promjena u okolini, neophodnost da se te promjene izvode na temelju odluka i utjecaja odozgo, te nemogućnost da se uči na pogreškama. Emocionalno negativan prizvuk izraza birokracija – riječ je o konzekvencama koje velika hijerarhijska organizacija ima za članove kao i za građane, odnosno, ona ih frustrira na mnogo načina. Građane frustrira nepreglednošću postupaka, nedovoljnom informiranošću, specifičnim i često nerazumljivim jezikom, te se kod građana stvara osjećaj bespomoćnosti. Članovi su frustrirani zbog podređenosti hijerarhiji i potiskivanja osobnosti. Osim toga, transakcije u organizaciji, kao i s njome mogu biti vrlo skupe i neizbježne. Troškove transakcije u upravi i s upravom treba približiti građanima i katagorizirati ih, te ih uzeti u račun kod prosuđivanja bilance nekog upravnog pothvata kako bi se izbjegla pojava korupcije. Međutim, birokracija se primjenjuje i na probleme kojima izvor nije u upravnom sustavu. Primjerice, širenje državnog djelokruga koje netko smatra pretjeranim ili množenje propisa pretjerano je nazvati birokracijom. Moglo bi se reći da je tu riječ o zloupotrebi izraza.

(5)Ljudski faktor u organizaciji (03.11.2011.) I. Perko-Šeparović: Teorije organizacije, Školska knjiga, Zagreb, 1975., str. 24-36 E. Pusić: Država i državna uprava, Pravni fakultet, Zagreb, 2007., str. 214-255 (Obrađeno u prethodnom poglavlju!) I.P.ŠEPAROVIĆ: „Teorije organizacije“ (24-37) „HUMAN RELATION“ PRISTUP ILI PRVA KRITIKA KLASIČNOG MODELA - Model organizacije kao logičnog i racionalnog društvenog sistema je model u kojem je vlast svedena na racionalnu osnovu. Pokoravanje podrazumijeva pokoravanje apstraktnim zakonima, a nadređeni se pojavljuju kao instrument zakona. U takvom konceptu čovjek je racionalno hladno biće motivirano ekonomskim interesom. - „Human relation pristup“ – prva kritika klasičnog modela upravljanja (koncepta racionalnosti), a dolazi s područja industrijske psihologije. Kaže da je upravo čovjek taj koji se u svom ponašanju najteže svodi pod zakone racionalnosti. Riječ je o uvođenju „ljudske dimenzije“ u dotadašnju teoriju organizacije koja je svodila čovjeka na ekonomski motivirano racionalno biće. - Nastaje 1930., a dominantna je do 1960. - Industrijska psihologija djeluje u okviru „scientiffic managementa“. Bavi se utjecajem umora, radnih uvjeta i radnog vremena i sl. na efikasnost i zdravlje zaposlenih.

46

HAWTHORNE EKSPERIMENT  E. Mayo – istraživanje Western Electric Company (odnos između rasvjete i produktivnosti). - Istraživanje je zamišljeno na liniji „scientiffic managementa“, međutim dovodi u pitanje ispravnost tehničkog pristupa ljudskoj dimenziji organizacije. Riječ je o revoluciji u pristupu čovjeku na radu. Činjenica da su nadređeni promatrali kako radnici rade, utjecala je na povećanje produktivnosti. Produktivnost se može povećati i poboljšanjem odnosa na radu. THE REALLY ASSEMBLY ROOM TEST - Riječ je o dvogodišnjem eksperimentu vezanom uz promjene uvjeta rada u različitim vremenskim razmacima: sveukupno 13 faza vezanih uz promjene, a svaku fazu je karakterizirala neka promjena u pogledu broja ili dužine radnog vremena ili dnevnog odmora. - Produktivnost je ostala visoka - Radnice su smatrale da produktivnost nije vezana uz promjene u pogledu dnevnog odmora ili drugih inovacija, već je posljedica slobodnije i ugodnije radne okoline, a na nadzornika se nije gledalo kao na šefa. - Prvi puta se koristi tehnika „intervjua“ (pokušaj da se podaci o ljudima dobiju korištenjem ljudskog oruđa). Ta istraživanja potaknula su daljnji razvoj na „ljudskom faktoru“. - Rezultati istraživanja su pokazali da se ponašanje radnika ne može razumjeti odvojeno od osjećaja, a osjećaji od situacije. Osim toga, značenje grupe i njene vrijednosti također utječe na produktivnost rada. Čovjek se mora ponašati u skladu s pravilima grupe ako želi biti njen član. - Utjecaj neformalnih grupa unutar formalne organizacije je velik (unutar grupa ne treba se ponašati suviše službeno). - Norme neformalne grupe mogu i ne moraju biti u skladu s ciljevima organizacije, o čemu ovisi dali će vladati stanje kooperacije ili konflikta. - Kooperacija je pretpostavka za organizacijsku efikasnost. Veće zadovoljstvo radnika dovodi do veće efikasnosti i produktivnosti. Dakle, za njih je kritična varijabla bila zadovoljstvo radnika, psihološki faktor koji je uvjetovan međuljudskim odnosima unutar grupe i odnosima između radnika i rukovodilaca. - Smatraju da je potrebno da se organizacijska struktura prilagodi društvenim potrebama njenih članova jer će tako radnici postati zadovoljniji, te će to pridonijeti njihovoj boljoj suradnji s rukovodstvom, a iz toga će poteći i veća efikasnost organizacije. - Za Mayoa je konflikt negativan. Naime, konflikt je uvijek simptom društvene bolesti koja se može eliminirati. Upravo u tome i jest zajednička točka „scientiffic managementa“ i „Human relation pristupa“ – u organizaciji su mogući sklad i harmonija  za prvi pristup to stanje nastupa nakon što se uklone smetnje, a za druge je to stanje koje se treba izgraditi svjesnom društvenom akcijom usmjerenom na „spontanu društvenu kooperaciju“ (kooperacija koja se može izgraditi jedino unutar grupe sa zajedničkim ciljem). 47

-

Mayo poistovjećuje identitet cilja, kao osnovni uvjet koji eliminira konflikt s identitetom interesa. Međutim, on nikada nije razmatrao mogućnosti da bi jedan industrijski sistem mogao sadržavati u sebi interese koji se sukobljavaju i koji su nešto više od razlike u stavovima.

UTJECAJ ŠKOLE MEĐULJUDSKIH ODNOSA - Škola međuljudskih odnosa ističe emocije, a ne ekonomsku motivaciju. - Ključna varijabla je zadovoljstvo radnika, a ono je uvjetovano međuljudskim odnosima. - Riječ je o stavu koji je oprečan „scientiffic managementu“ – zadovoljstvo povećava produktivnost. („scientiffic management“ – veća produktivnost stvara zadovoljstvo radnika – dijametralno oprečni stavovi). - „Scientiffic management“ je unatoč nedostacima predstavljao prijelaznu točku u zamjeni stare ideologije upravljanja novom. - Ranije dominantnu ideologiju socijalnog darvinizma, prema kojem se u utakmici održavaju samo najsposobniji – ideologija individualizma, zamjenjuje naglasak na društvu kao cjelini, a ne na pojedincu, naglasak na kooperaciji čime se žele ublažiti mogućnost i posljedice konflikta. - Značenje Maya i njegove grupe – to je prvi sistematski pokušaj uvođenja empirijskih istraživanja u praksu upravljanja KRITIKE ŠKOLE MEĐULJUDSKIH ODNOSA  A.Corey (osvrće se isključivo na really assemblythe test room) – kaže da se radi o interpretaciji koja nije u skladu sa stvarnim rezultatima), te dovodi u pitanje korištene metode i interpretaciju rezultata istraživanja: 1. nedostatak kontrolne grupe 2. kumulativno djelovanje raznih varijabli – ne može se utvrditi koliko utjecaja treba pripisati pojedinom faktoru na ukupni rast produktivnosti. Isto tako, odbacili su umor iako je došlo do pada produktivnosti nakon ukidanja dnevnog odmora i produženja radnog vremena. 3. nedostatak reprezentativnog uzorka (mali broj sudionika), te nisu moguća uopćavanja u koja su se upustili Mayo i njegova grupa 4. svi rezultati potvrđuju postavke „scientiffic managementa“ – porast produktivnosti posljedica je ekonomske motivacije jer je u svakom istraživanju porast produktivnosti bio svaki puta posljedica stimulativnijeg načina u nagrađivanju (a istraživači su te promjene bili skloni pripisati promjenama u nadzoru, te promjenama koje su uzimale u izbor cjelokupnu ljudsku ličnost). - Osnovni utjecaj Mayovih istraživanja, bez obzira na kritike, je taj da se ljudsko ponašanje ne može objasniti isključivo kao ekonomski motivirano, već je često rezultat emocija, pa ne mora biti racionalno.

48

2. KRITIKA ŠKOLE MEĐULJUDSKIH ODNOSA  V.Vroom – pomoću računala postupno je poništio glavnu tezu škole međuljudskih odnosa. - Unio je u računalo rezultate preko 500 istraživanja i izračunao da je korelacija između zadovoljstva i produktivnosti radnika samo 0,14. - Kaže da je škola međuljudskih odnosa zapravo manipulacija u korist profita, odnosno da je zadovoljstvo radnika bitno samo radi profita. SLIČNOSTI „SCIENTIFFIC MANAGEMENTA“ I „HUMAN RELATION“ PRISTUPA - elitizam (racionalnost menadžera, neracionalnost radnika) - naglasak na harmoniji u organizaciji s nekim razlikama - utilitaristički karakter (praktična primjena spoznaja u svrhu povećanja produktivnosti) – i jedni i drugi se bave povećanjem produktivnosti, „scientiffic management“ u tehničkom smislu, a „human relation“ pristup u socijalnom smislu PRVA INTEGRACIJA - C.BARNARD  Barnard definira organizaciju kao kooperativni sustav, te definira formalnu organizaciju kao sistem svjesne koordinacije aktivnosti i snaga dvije ili više osoba. - Uvodi razlikovanje između racionalnosti i logičnosti organizacije i nelogičnosti pojedinca koji za organizaciju predstavljaju dio okoline kooperativnog sistema  razlikovanje efikasnosti od efektivnosti. - Efikasnost je postizanje cilja pojedinca radom u organizaciji (zadovoljavanje motiva pojedinaca koji su nosioci kooperativne akcije), a efektivnost postizanje cilja same organizacije (ostvarivanje cilja kooperativnog sistema). - Da bi bio efikasan sistem mora osigurati zadovoljavajuću razmjenu doprinosa pojedinca i poticaja organizacije. - Zaposleni su dio okoline, te su pojedinci u organizaciji često izvor neizvjesnosti, ljudi imaju probleme i izvan radnog odnosa. - Indoktrinacija kao cilj organizacije - vanjske motive se prebacuje u unutarnje motive organizacije. Riječ je o tome da najopćenitiji cilj usvoje oni koji se nalaze na nižim razinama organizacije. Važnost rukovodioca je u tome da ne predstavljaju poput ostalih članova organizacije njenu okolinu, već dio sistema „koordiniranih akcija i snaga dviju ili više osoba“. Zbog toga je važno da kod vodećeg osoblja postoji uvjerenje da je ono što rade za dobrobit organizacije, to jest da postoji identitet između morala organizacije i ličnog morala njezinih rukovodećih kadrova. - Zone indiferentnosti – granice u kojima pojedinac prihvaća odluke pretpostavljenog - područja djelatnosti pojedinca unutar kojeg je on indiferentan, pa je moguće utjecati na njegovo ponašanje. Vlast će se lakše prihvaćati, to jest „zone indiferentnosti“ će biti šire tamo gdje se autoritet položaja i sposobnosti spoje u jednoj osobi. 49

-

-

-

Potrebno je da oni koji imaju autoritet položaja budu ujedno i osobe sa sposobnostima. Položaj sam po sebi nije dovoljan autoritet da bi izazvao pokoravanje podređenih. Pojam vlasti – izvor je vlasti u osnovi organizacije. Vlast se delegira prema vrhu, a vrh nema apsolutne vlasti. Barnardov interes je usmjeren na funkcioniranje organizacije kao „živog organizma“ i na ispravan način upravljanja organizacijom. Njegovo razlikovanje efektivnosti u tehničkom smislu i efikasnosti organizacije s obzirom na njen ljudski resurs pokazuje integraciju tih dvaju mišljenja. Strateški faktor = kritičnu ulogu ima rukovodilac koji mora poticati na kooperaciju. Barnard upozorava rukovodioce na značenje pojedinaca i na zadovoljavanja njihovih potreba jer su to, uz privrženost organizaciji pretpostavke uspjeha i egzistencije organizacije.

M. PARKER FOLLETT - Osnovna njena briga je kooperacija koja mora zamijeniti destruktivne konflikte. - Konflikt može biti konstruktivan ako vodi integraciji  Da bi se to zbilo, potrebna je kontrola kojom se rješavaju konflikti i dolazi se do kooperacije. 1. 2. 3. 4.

Kontrola se osniva na 4 načela: mora biti recipročan odnos svih faktora koji čine situaciju mora biti direktan odnos svih odgovornih zainteresiranih osoba mora nastupiti u ranoj fazi mora biti neprekidan odnos

-

Ta načela kontrole ujedno su i načela organizacije jer je cilj organizacije kontrola ili je organizacija kontrola. Integracija je moguća samo ako se u rješavanju konflikta uoče činjenice. „važno je da se u rješavanju konflikta vodi računa o zakonu situacije“ Upotreba različitih metoda kontrole i rješavanja konflikta ovisi o „zakonu situacije“ (preteča teorije kontingencije) - treba postupati onako kako to zahtijeva izvršenje određenog zadatka u određenom trenutku u danim okolnostima. Efikasno vođenje se zasniva na znanju, ono je funkcionalno. Kod M. Parker Follett nalazimo mješavinu dvaju modela organizacije: 1. deskriptivnog – u sebi sadrži određene tendencije budućeg sistema upravljanja koji se temelji na matričnoj strukturi, samokontroli i predviđanju 2. preskriptivnog – koji se odnosi na korištenje prvih rezultata psihologije za unapređenje manipulacije ljudi u organizaciji

-

-

-

Barnard i Follett – koncept organizacije kao složenog otvorenog sistema koji ističe ne samo međuovisnost dijelova organizacije nego i svih društvenih pojava , te važnost komunikacije s tim u vezi. 50

-

Follett je vjerojatno prva nabacila elemente koji čine organizaciju. Okolina = skup sila i situacija koje se nalaze izvan granica organizacije, ali utječu na organizaciju u smislu pribavljanja resursa Istraživanja prešla na odgovor upravljača na izazove okoline. Važnost istraživanja okoline – postaje jasna nakon nastanka teorije (otvorenih sustava) i teorije kontigencije 1960.

Organizacija = otvoreni sustav, faza inputa, faza konverzije, faza outputa Karakteristike otvorenog sustava: 1. borba protiv entropije (negentropija) 2. sinergija (sustav je više od skupa elemenata) 3. ekvifinalitet – isti cilj cilj se može postići različitim putevima -

-

M. Parker Follett – osmislila je „zakon situacije“ kao preteču „teorije kontingencije“. Zakon situacije znači da o problemu odlučuje i rješava ga onaj tko u danom trenutku to najbolje zna i može. Ključna je poruka da nema jednog najboljeg načina organiziranja posla (u kompleksnijem sustavu ne postoji jedan najbolji put). Struktura i sustav kontrole ovise (to jest, kontingentni su) o obilježjima okoline u kojoj organizacija djeluje

TRI TVRDNJE TEORIJE KONTIGENCIJE: 1. niti jedna struktura organizacije nije najbolja za sve organizacije 2. neki načini organiziranja su bolji od drugih 3. organizacije čija obilježja najviše odgovaraju zahtjevima iz okoline bit će najefikasnije i najefektivnije -

-

Teorija kontingencije je posljedica prihvaćanja sistemskog pristupa koji odbacuje jednostavne postavke o općim principima organizacije i upravljanja i traži strukturu odnosa između varijabli odnosno podsistema organizacije i okoline, koji osiguravaju efikasno ostvarivanje ciljeva. težište teorije kontingencije je na traženju strukturnog rješenja koje, ovisno o različitim situacijama interakcija varijabli odnosno podsistema organizacije, osigurava njenu efikasnost

ODNOS OKOLINA – ORGANIZACIJA - Postizanje optimuma; ne postoji maksimum zbog promjenjivosti situacije. U danim obilježjima treba postići što se najviše može, a to je optimum. Da bi maksimizirali mogućnost dolaska do resursa, upravljači kontroliraju i organiziraju aktivnosti dijelova organizacije na optimalan način. - Obilježja okoline: 1. dinamika – brzina kojom se organizacija mijenja, npr. promjena tehnologije 2. heterogenost – broj različitih izvora neizvjesnosti, npr. suparničke organizacije 51

LAWRENCE I LORSCH Prvi koriste izraz „teorija kontingencije“. Teorija srednjeg dometa – ne postoji najbolji put. Struktura organizacije ovisi o puno faktora: veličini, tehnologiji, broju članova organizacije. Sustav je efikasan s obzirom na svoju situaciju - prvi upotrijebili izraz kontingencija - određuju je kao novi pristup u kome se ne traži panacea jednog najboljeg načina organiziranja u svim uvjetima, već se smatra da unutrašnje funkcioniranje organizacije - tehnologija, vanjska okolina i potrebe članova organizacije moraju biti u skladu sa zahtjevima koje postavljaju ciljevi organizacije, ako organizacija želi biti efikasna - teorija odgovarajućih unutrašnjih stanja i procesa organizacije ovisnih o vanjskim zahtjevima i potrebama članova.

LUHMANN Tvrdi da su Lawrence i Lorsch pogriješili.... ne samo da okolina djeluje kao nezavisna varijabla na organizaciju, nego organizacija djeluje na okolinu kao zavisna varijabla. Struktura organizacije i struktura okoline mogu varirati ovisno jedna o drugoj. - kritizira teoriju kontingencije kako su je prikazali Lawrence i Lorsch. - Prema njemu takva postavka o determinizmu koji postoji u odnosu između okoline kao nezavisne varijable i organizacijske strukture kao zavisne varijable, u suprotnosti je sa općom teorijom sistema, gdje u kompleksnim sistemima postoji uzajamna interakcija između svih varijabli. - predlaže koncept dvojne kontingencije prema kojem i struktura organizacije i struktura okoline mogu varirati ovisno i neovisno jedna o drugoj. - jedna od dviju kontingencija leži u stavovima i motivacijskoj strukturi članova sistema. - sistem raspolaže instrumentima kojima ograničava slobodu ponašanja članova sistema – npr. položaj koji nameće određena pravila ponašanja osobi koja ga zauzima. - ističe i značaj povijesti određene organizacije koja može utjecati na njenu strukturu. Lawrence i Lorsch i Luhmann različito shvaćaju izraz kontingencija: Luhmann - ono što je moguće u smislu slobodnog izbora koji je suprotan nužnom, s jedne strane i nemogućem, s druge strane. Lawrence i Lorsch - pod kontingencijom misle na ograničenja mogućeg u datoj situaciji. -

Teorija kontingencije predstavlja nadopunu socio–tehničkom pristupu izučavanja organizacije. 52

-

Dok je kod socio–tehničkog pristupa težište na izučavanju interakcije između različitih varijabli odnosno podsistema organizacije, kod teorije kontingencije je težište na traženju strukturnog rješenja koje ovisno o različitim situacijama interakcija varijabli odnosno podsistema organizacije osigurava njenu efikasnost.

-

Škola međuljudskih odnosa ili „human relations“ pristup javio se kao prva kritika upućena modelu sveopće racionalnosti ili klasičnom modelu upravljanja. Ta kritika je došla s područja psihologije, discipline koja upozorava da je upravo čovjek taj koji se u svom ponašanju najteže svodi pod zakone racionalnosti. Kritika je došla s područja industrijske psihologije. Uvodi se „ljudska dimenzija“ u dotadašnju teoriju organizacije koja je svodila čovjeka na ekonomski motivirano, racionalno biće. Nastaje 1930 –ih, a dominantna je 1960 – ih. Industrijska psihologija djeluje u okviru „scientific managmenta“, bavi se utjecajem umora, radnih uvjeta i radnog vremena i slično na efikasnost i zdravlje zaposlenih. Hendikep za istraživače bilo je njihovo ograničeno znanje na području motivacije radnika i socijalne psihologije. Istraživanja Mayoa i njegove grupe predstavlja prvi sustavan pokušaj uvođenja empirijskih istraživanja u praksu upravljanja.

ILI

-

-

HAWTHORNE EKSPERIMENT - E. Mayo – istraživanje u Western Electric Company (odnos između rasvjete i razine produktivnosti) - Istraživanje je zamišljeno na liniji “scientific managementa”, međutim, dovodi u pitanje ispravnost tehničkog pristupa ljudskoj dimenziji organizacije. - Predstavlja revoluciju u pristupu čovjeku na radu THE RELAY ASSEMBLY ROOM TEST - 2-godišnji eksperiment vezan uz promjene uvjeta rada u različitim vremenskim razmacima: sveukupno 13 faza vezanih uz promjene u broju ili dužini dnevnih odmora, radnog dana ili tjedna, stila vođenja, te stimulacije (tj. nagrađivanja) produktivnosti - Prvi put koristi se tehnika “intervjua” - Ta istraživanja su potaknula daljnji rad na “ljudskom faktoru” INTERPRETACIJA REZULTATA ISTRAŽIVANJA - Ponašanje se ne može razumjeti odvojeno od osjećaja, a osjećaji od situacije 53

-

Utjecaj neformalnih grupa unutar organizacije je velik Veće zadovoljstvo radnika = veća efikasnost i produktivnost (ekonomska motivacija je manje važna) Postoje karakteristike sistemskog pristupa organizaciji (ali kao zatvorenog sustava!)

UTJECAJ ŠKOLE MEĐULJUDSKIH ODNOSA - Ističe emocije u ljudskom ponašanju, a daje manje značenje ekonomskoj motivaciji - Vrijednosti, norme, pojedine grupe kriterij su za ponašanje pojedinca - Norme neformalne grupe (one unutar organizacije predstavljaju neformalnu organizacijsku strukturu) mogu i ne moraju biti u skladu s ciljevima organizacije, o čemu zapravo ovisi da li će vladati kooperacija i konflikt (konflikt je nelegitiman) - Ključna varijabla je bila zadovoljstvo radnika, psihološki faktor uvjetovan međuljudskim odnosima unutar grupe i odnosima između radnika i rukovodilaca (potrebno je da se organizacijska struktura prilagodi društvenim potrebama njenih članova) - Stav potpuno oprečan “scientific managementu” – umjesto da najveće zadovoljstvo radnika proizlazi iz najveće efikasnosti organizacije, ono je povećava

KRITIKE ŠKOLE MEĐULJUDSKIH ODNOSA  Carey – dovodi u pitanje korištene metode i interpretaciju rezultata istraživanja o Nedostatak kontrolne grupe; o Kumulativno djelovanje raznih varijabli o Nedostatak reprezentativnog uzorka (mali broj sudionika) o Svi rezultati potvrđuju postavke “scientific managmenta” – porast produktivnosti posljedica je ekonomske motivacije  V. Vroom – pomoću računala potpuno poništio glavnu tezu škole međuljudskih odnosa - Unio rezultate preko 500 istraživanja u računalo i izračunao da je korelacija između zadovoljstva i produktivnosti radnika samo 0,14! - Škola međuljudskih odnosa = manipulacija u korist profita SLIČNOSTI “SCIENTIFIC MANAGEMENTA” I “HUMAN RELATIONS” PRISTUPA - Elitizam (racionalnost menadžera, neracionalnost radnika) - Naglasak na harmoniji u organizaciji s nekim razlikama (vjeruje se da je sklad i - Utilitaristički karakter (praktična primjena spoznaja u svrhu povećanja produktivnosti) PRVA INTEGRACIJA U TEORIJI ORGANIZACIJE 54

Mirenje teza “scientific managementa” i “human relations” pristupa Chester Barnard i Mary Parker Follett – ispred svog vremena, ali nisu još došli do teorije organizacije kao teorije sistema - Pokušavaju pomiriti dotada dominantnu tehničku orijentaciju u teoriji organizacije s njezinom psihološkom kritikom (s ljudskom dimenzijom organizacije)  C. Barnard: o Organizacija kao kooperativni sustav (vlast se delegira odozdo prema vrhu koji nema apsolutne vlasti) o Razlikovanje efikasnosti (odnosi se na zadovoljavanje motiva pojedinaca) i efektivnosti (odnosi se na ostvarivanje cilja kooperativnog sistema) o Zaposleni su dio okoline o Indoktrinacija kao cilj organizacije; tako da najopćenitiji cilj usvoje oni koji su na nižim razinama organizacije, kako bi njihove konkretne odluke ostale u skladu s općim ciljevima organizacije; za opstanak organizacije važno je da kod vodećeg osoblja postoji uvjerenje da ono što rade za dobrobit organizacije smatraju ispravnim o Zone indiferentnosti; područja unutar kojih podređeni prihvaća odluke nadređenih, a „zone“ će biti šire što više prihvaćamo odluke nadređenih - Autoritet položaja i autoritet vođe su potrebni za uspjeh organizacije. Autoritet ovisi o stručnosti i znanju, neovisan o formalnom položaju i izaziva poštovanje kod ostalih članova organizacije. Položaj sam po sebi nije dovoljan jer moraju postojati sposobnosti da bi se opravdao položaj -

 M. Parker Follett: o „majka“ teorije organizacije o Kontrolom se rješavaju konflikti i dolazi do kooperacije o Upotreba različitih metoda kontrole i rješavanja konflikata ovisi o “zakonu situacije” (preteča teorije kontingencije), tj. da se u organizaciji postupa kako to zahtijeva izvršenje određenog zadatka u danom trenutku u postojećim okolnostima; o problemu odlučuje i rješava ga onaj tko u danom trenutku to najbolje zna i može, bez obzira na položaj u organizaciji o Organizacija je složeni, otvoreni sustav, s međuovisnim dijelovima i ovisnošću o pojavama izvana te komunikaciji vezanoj uz te pojave - Osnovna njena briga je kooperacija koja mora zamijeniti destruktivne konflikte. Konflikt može biti konstruktivan ako vodi integraciji. Kontrola koja je za to potrebna se osniva na 4 načela koja su ujedno i načela organizacije jer je cilj organizacije kontrola ili organizacija jest kontrola. - 4 načela: 1. kontrola mora biti recipročan odnos svih faktora koji čine situaciju; 2. ona mora biti direktan odnos svih odgovornih i zainteresiranih osoba; 3. koordinacija mora nastupiti u ranoj fazi 55

4. mora biti neprekidan proces

TEORIJA BIROKRATSKLE DISFUNKCIJE - Teorije birokratske disfunkcije tvrde kako određena obilježja birokratskomonokratskih organizacija istovremeno proizvode uz očekivane i neočekivane posljedice. - Zanimanje za te disfunkcionalne faktore proizlazi iz otkrića ljudskog faktora kao i šireg razvoja „human relations pristupa“ u industriji, što ujedno tvrde i glavni autori - Merton, Selznick i Gouldner.  Merton - polazi od toga da se kod modela birokratske organizacije zanemaruju napetosti i unutrašnji pritisci. - Birokratska organizacija inzistira na poštovanju pravila, tj. na disciplini. - dolazi do premještanja sredstava u ciljeve same organizacije, te poštivanje propisa postaje konačan cilj. - Kao posljedica javlja se krutost (nesposobnost za adaptaciju). - Pomaganje klijentele postaje sekundarnim. - smatra da su prednosti birokracije popraćene nizom nedostataka, disfunkcijama. - Rutinizacija onemogućava prilagođavanje kad se okolnosti promijene. - Disciplina pomiče sredstva u ciljeve - ono što su sredstva postaju ciljevi sami po sebi. - Djelotvorna birokracija zahtjeva striktno štovanje pravila, takvo ih štovanje pretvara u apsolute što sprečava prilagođavanje, tako baš oni elementi koji vode djelotvornosti proizvode nedjelotvornost. - zbog fetišizma pravila postoji i izvjesno neprijateljstvo građana spram birokracije.

 Selznick - polazi o delegacije kao procesa koji vodi k premještanju ciljeva u organizaciji. - Između inicijatora akcije i agenta dolazi do borbe za vlast ili kontrolu te se proklamirani ciljevi napuštaju u korist operacijskih ciljeva. - Ovaj fenomen autor naziva ORGANIZACIJSKIM PARADOKSOM ILI TRAGEDIJOM ORGANIZACIJE. - Kasnije je unaprijedio svoju teoriju strukturno-funkcionalnom analizom gdje je naglasio da je formalna struktura pod utjecajem okoline koja teži prilagođavanju. - Organizacija je instrumentalna i adaptivna struktura gdje je ostvarivanje proklamiranih ciljeva vezano uz instrumentalnu dimenziju strukture. Adaptivnost se stvara spontano. Devijacije su pokušaji kontrole nad grupnim odnosima, koji se institucionalizirani. 56

-

 Gouldner - pokazuje disfunkcije koje proizlaze iz bezličnih pravila. Njima se smanjuje vidljivost vlasti u organizaciji. Ta bezlična pravila omogućuje razlikovanje neprihvatljivog ponašanja te određuju što bi trebao biti minimalni doprinos zaposlenog. Takav doprinos vrh doživljava kao pogrešno ponašanje, pa umjesto kontrole, prelazi se na neposredan nadzor.

- Izazov koji su autori pružili za Weberov ideal tip jest izazov optimalnoj racionalnosti tog modela, a ne modela kao takvog. Oni su nastojali pokazati raskorake između modela i stvarne situacije. Birokratska se organizacija onako kako ju je Weber zamislio ne pojavljuje više kao idealna struktura za ostvarivanje ciljeva. - Ovi su autori učinili prvi korak kojim je određeno područje za budući razvoj teorije organizacije, gdje je jače naglašena čovjekova egoistična dimenzija pa je moguća napetost među interesima pojedinaca i zahtjevima grupe.

(6.) Organizacijske varijable – struktura, veličina, učinkovitost; okolina i teorija kontigencije (10. i 17.11.2011.) I. Koprić: Struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama. Zagreb, 1999., str. 20-24, 35-40, 210-213 E. Pusić: Upravljanje u suvremenoj državi. Zagreb, 2002., str. 21-25 I. Perko-Šeparović: Teorije organizacije, Školska knjiga, Zagreb, 1975., str. 78-97 I. Perko-Šeparović: Tehnologija, moć, samoupravljanje, «Zagreb», Zagreb, 1983., str. 3867

STRUKTURA KAO TEMELJNA ORGANIZACIJSKA VARIJABLA (Koprić) - Relativna samostalnost strukture kao organizacijske varijable - Struktura organizacije se u teorijskom i empirijskom ispitivanju promatrala dvostrano: a) Jednom se struktura promatrala kao zavisna varijabla, odnosno kao pojava koja je ovisna o određenim organizacijskim i okolišnim faktorima. b) S druge se strane uzimala kao nezavisna (eksplanatorna) varijabla, odnosno kao pojava temeljem čijeg se determinirajućeg učinka može objasniti stanje nekih drugih organizacijskih varijabli. - Mehanicistički pravac teorije organizacije – struktura je glavna eksplanatorna varijabla organizacijske efikasnosti. - Zastupnici tog pravca tražili su univerzalna i nepromjenjiva načela za konstruiranje strukture čija bi primjena u stvarnosti dovela do maksimalne efikasnosti u realizaciji svrha organizacije. - Struktura = sredstvo za ostvarenje svrha.

57

-

-

-

-

-

-

Usmjereni su na postizanje efikasnosti poštivanjem određenih načela za izgradnju strukture. Struktura je u okviru tog pravca neupitna. U svojoj teoriji birokratske organizacije, Weber promatra strukturu i kao zavisnu i nezavisnu varijablu, te nadmašuje teoriju mehanicističkog pristupa. Kod idealtipskih osobina birokratske organizacije na strukturu se neposredno odnose: a) „princip nadležnosti pojedinih organa za obavljanje službenih poslova prema općim pravilima“, b) „princip hijerarhije položaja i prelaznih instanca“ pri čemu je u potpuno razvijenom tipu ta hijerarhija „monokratski uređena“. Weber promatra strukturu i kao zavisnu varijablu u smislu da je riječ o pojavi čiji je razvoj uvjetovan raznim faktorima (npr. novčana privreda). Ispitujući posljedice birokratizacije na niz društvenih i organizacijskih pojava (npr. efikasnost i ekonomičnost birokratske organizacije) on naglašava eksplanatornu vrijednost varijable strukture birokratske organizacije. Teorija organizacijskog konflikta i moći – također promatra organizacijsku strukturu i kao zavisnu i nezavisnu varijablu.  S jedne strane je struktura organizacije zavisna od društvene strukture moći (strukturiranje je izloženo utjecaju političke moći).  S druge strane pokazuje se da organizacijska struktura utječe na internu strukturu moći ostavljajući, na primjer različitu širinu prostora slobodnog odlučivanja, te članovi imaju mogućnost da razviju paralelnu moć kreirajući nove pozicije moći decentralizacijom. Teorija odlučivanja – ispituje strukturu kao zavisnu varijablu (npr. automatizacija podataka ne može bitno izmijeniti hijerarhijsku strukturu, ali vodi prema jačoj centralizaciji odlučivanja na srednjim upravljačkim razinama).  Struktura međutim, u odlučivanju u jednom pogledu ima i eksplanatorno značenje (npr. uspostavlja kontekst za strateške investicijske odluke, te djeluje na vrste prigoda koje tvrtka vidi i iskorištava). Koalicijski interesnopolitički pravac teorije organizacije – tretira strukturu kao eksplanatornu varijablu.  Strukturne promjene uz ostale faktore, ugrožavaju neke koalicije, a omogućuju nove. To znači da se njima neki prostori moći u organizaciji šire, dok se drugi sužavaju. Teorija otvorenog sustava –za razliku od koalicijskog pravca – ponajprije se bavi strukturom kao zavisnom varijablom okolišnih faktora i stanja u okolini organizacije. Npr. ispituje se učinak veličine organizacije na njenu strukturu.  Thompson smatra da stanja u okolini varirajući od homogenosti do heterogenosti, te od stabilnosti do promjenjivosti utječu na organizacijsku strukturu.  No s druge strane, struktura također i determinira neke okolišne faktore. Naime, uviđa se da hijerarhijska struktura velikih organizacija (implicirajući 58

vlast kao metodu integracije) dovodi do toga da se okolina mora prilagođavati njihovim zahtjevima, a ne obrnuto. - Kibernetski pravac teorije organizacije – dvostrano gledanje na strukturu.  Luhmann- promatra strukturu kao zavisnu varijablu kad razmatra njezin nastanak kroz procese dvostruke kontingencije. Ti se procesi odvijaju unutar sustava, te između sustava i drugih sustava u okolini, te dolazi do stabilizacije očekivanja ljudi.  strukture u društvenim sustavima reduciraju kompleksnost, što znači da je promatra i kao nezavisnu varijablu. Organizacijska struktura = varijabla sa značajnim stupnjem samostalnosti – pojava koja nije izdvojena, niti superiorna drugim organizacijskim čimbenicima, ali niti o njima potpuno ovisna. Zavisna ili nezavisna varijabla? – stanje je negdje na sredini između dviju krajnosti. - empirijska istraživanja grupe Aston na čelu s Pughom - Mogućnost slobodnog dizajniranja strukture u značajnom su stupnju ograničene kontekstualnim faktorima, jer veličina, tehnologija, međuovisnost itd. determiniraju strukturu u oko 50 posto, ali ipak postoje značajne mogućnosti izbora i variranja u određenim organizacijama u skladu sa stavovima i gledištima utjecajnijih članova. - Na relativnu samostalnost strukture s osloncem na koncept kontingencije upozorava Luhmann - povijest organizacije i specifičan tijek njenog razvoja umanjuje učinak kontekstualnih faktora. Relativnu samostalnost strukture naglašava i teorija samoreferentnih i autopoietskih sustava, a svoje izvode temelje na ulozi ljudske svijesti u procesima razvoja društvenih sustava. - Relativna samostalnost varijable – mnoštvo faktora koji determiniraju različite dimenzije kompleksnog organizacijskog fenomena prelamaju se upravo kroz strukturu organizacije, te to naglašava njenu eksplanatornu vrijednost u istraživanju drugih organizacijskih fenomena.

TEHNOLOGIJA, MOĆ, SAMOUPRAVLJANJE (Perko – Šeparović) TRI TVRDNJE TEORIJE KONTINGENCIJE 1. Nijedna struktura organizacije nije najbolja za sve organizacije 2. Neki načini organiziranja su bolji nego drugi 3. Organizacije čija obilježja najviše odgovaraju zahtjevima okoline bit će najefikasnije i najefektivnije ODNOS OKOLINA-ORGANIZACIJA  Obilježja okoline utječu na sposobnost organizacije da se opskrbi resursima – da bi se maksimizirana mogućnost dolaska do resursa, upravljači moraju 59

organizirati i kontrolirati aktivnosti dijelova organizacije na optimalan način koji će omogućiti dolazak od resursa OKOLINA  Dimenzije okoline:  Dinamika (brzina kojom se okolina mijenja): npr. promjena tehnologije, ekonomska situacija  Heterogenost (broj različitih izvora neizvjesnosti iz okoline): npr. broj suparničkih organizacija JOAN WOODWARD (sociotehnički sustav) - Joan Woodward je bila pionirka u izučavanju socio-tehničkih sustava (ali i u teoriji kontingencije) o ona smatra da postoji određeni oblik organizacije koji odgovara određenoj tehnološkoj situaciji o ne postoje „opća pravila“ koja određuju oblik proizvodnih organizacija o ključno je efikasno ostvariti ciljeve  Empirijski istražuje odnos strukture organizacije i tehnologije  pokušaja da se efikasnost organizacije stavi u relaciju s primjenom načela klasične teorije organizacije, u smislu da bi se kao najuspješnije organizacije pokazale one koje slijede ta načela u praksi, urodio potpunim neuspjehom  sljedeći korak u istraživanju – izoliranje tehnologije kao varijable (time su započeta istraživanja socio-tehničkih sustava)  Organizacija kao socio-tehnički sustav – uzajamna interakcija tehnologije i društvenog sustava odnosa između onih koji obavljaju poslove  promatranje organizacije kao socio-tehničkog sustava znači da je svaka „organizacija ili njen dio kombinacija tehnologije/zahtjeva posla, prostorne lokacije tvornica, raspoloživih strojeva (i socijalnog sistema) sistema odnosa između onih koji obavljaju poslove – ove dvije komponente su u uzajamnoj interakciji, jedna određujući drugu  Dva stila upravljanja:  Mehanički (visok stupanj specifikacije zadataka, odgovornosti i formalizacije) – masovna proizvodnja  Organski (manji stupanj formalizacije) – obrtnička, procesna proizvodnja  Woodward je utvrdila 3 osnovna tipa tehnologije u smislu proizvodnog procesa: 1. obrtnički tip - proizvodni proces koji proizvodi pojedinačni produkt ili male količine; 2. masovna proizvodnja - proizvodni proces koji proizvodi velike količine proizvoda odjednom (na tekućoj vrpci); 3. procesna proizvodnja (automatizacija).  Woodward je postavila određene hipoteze srednjeg dometa → ne postoje opća pravila koja određuju oblik proizvodnih organizacija 60

 nalaz: postoji određeni oblik organizacije koji najbolje odgovara određenoj tehnološkoj situaciji, pod pretpostavkom efikasnog ostvarivanja ciljeva  u socio-tehničkom pristupu sve su varijable jednako važne, ni jedna nije najvažnija, niti je prvi cilj analize  na sve varijable se gleda kao na varijable koje su u uzajamnom međuodnosu i u odnosu s okolinom u kojoj se organizacije nalazi  osnovni problem ove analize: otkriti koja vrsta formalne strukture može najefikasnije staviti u uzajamni odnos različite zahtjeve okoline, tehnologije i članova organizacije

-

-

 Zwerman - značenje ovog istraživanja ga je potaklo da ponovi istraživanje Woodwardove u američkoj sredini - smatrao da će različite tehnike skupljanja i analize podataka doprinijeti valjanosti rezultata. Američko istraživanje je proširenje engleskog jer je dodana jedna nezavisna varijabla: odnos između vlasništva i upravljanja, te dvije zavisne varijable: odnos predradnika (nonmanagerial supervisors) i ovisnost firme o lokalnom tržištu. U većini slučajeva američko istraživanje je potvrdilo nalaze engleskog. Razlike su se pojavile u tom smislu što se u američkom istraživanju nije pokazala korelacija između raspona kontrole najnižeg rukovodioca i tipa proizvodne tehnologije kao u engleskom slučaju, dok je s druge strane u pogledu 2 zavisne varijable: raspon kontrole najvišeg rukovodioca i broj razina upravljanja, u američkom slučaju postojala je korelacija ne samo s tipom tehnologije već i s veličinom organizacije.

-

Razlika između ova dva istraživanja dovode u pitanje shvaćanje da tehnologija i zahtjevi tržišta u svakom slučaju djeluju na upravljače na takav način da sprečavaju određenu mjeru slobode u odlučivanju. Svakako rezultati istraživanja upozorava na potrebu daljnjih istraživanja.

-

Postoji razlika između organizacija u kojima funkcija vlasništva i upravljanja spojena odnosno odvojena, tamo gdje je odvojena postoji i više stupnjeva upravljanja.

-

Broj stupnjeva upravljanja i raspon kontrole najviše razine rukovođenja koreliraju istodobno s tipom tehnologije i veličinom organizacije.

Zaključak je oba istraživanja da je tehnologija glavna organizacijska determinanta.

Matrična struktura. D. Kingdon.  Kingdon – konstatira da se od nedavno nije razlikovalo shvaćanje ekonomskog i društvenog uspjeha, tj. što je bilo ekonomski efikasno smatralo se i društveno efikasnim - postavlja se pitanje socijalne efikasnosti – socijalno efikasna organizacija = sada rješava i ujedno se priprema za buduće rješavanje glavnih društvenih problema – kako su definirani u političkim procesima kojima se uspostavljaju prioriteti toga 61

-

-

-

društva  rješava glavne društvene probleme na način koji paralelno razvija potpunije ljudsko biće da bi se smanjilo područje relevantne tehnološke nesigurnosti, javlja se potreba za suradnjom između različitih organizacija koje postaju pozitivno korelirane i čiji je odnos, odnos komplementarnosti U uvjetima turbulentne okoline, koja prvenstveno znači tehničku nesigurnost javlja se matrična organizacija. Matrična organizacijska struktura je pokušaj da se osigura opstanak organizacije i društva koje je u pitanju. Specifično se matrična organizacijska forma veže za rast svemirske industrije. Upravljanje matričnom organizacijom treba sačuvati i zaštititi zajedničke interese vojnog ili svemirskog industrijskog kompleksa. Matrična organizacija se pojavila kao način adaptacije zahtjevima tehnološki složene industrije. Matrična struktura se sastojala od dva podsistema: 1. U jednom se kontrola ostvaruje djelovanjem strukture vlasti. Tu je menadžment odgovoran za postavljanje ciljeva i usmjeravanje cijele organizacije i odlučivanje o najboljoj (najefikasnijoj) raspodjeli ukupnih organizacijskih sredstava. 2. Drugi podsistem gotovo u cijelosti ovisi o samoregulaciji pojedinaca obuhvaćenih tehnološkim sistemom.

-

Matrična struktura je odnos između izjednačenih elemenata tehničkog podsistema koji, suočen s visokim stupnjem tehnološke kompleksnosti, u ostvarivanju ciljeva mora u rješavanju tehnološke nesigurnosti uključiti velik broj raznovrsnih eksperata.

-

Izraz matrična struktura upotrebljava se u smislu takvog odnosa među elementima sistema u kojima doduše postoji međuzavisnost, ali u uvjetima izjednačene moći svih elemenata sistema. Empirijski model matrične strukture, kako ga je postavio Kingdon, ispunjava pretpostavke matrične strukture samo unutar svog tehničkog podsistema, ali ne i u odnosu između tehničkog i upravljačkog podsistema.

-

SOCIO-TEHNIČKI SUSTAV (odnos tehnologije i organizacijske strukture) Obilježja:  Interakcija okoline, tehnologije, društvenog sustava u organizaciji sa strukturom organizacije  Sve su varijable jednako značajne; sve su varijable u uzajamnom međuodnosu i u odnosu s okolinom u kojoj se neka organizacija nalazi  Zajedno sa strukturalno-funkcionalnim pristupom (Parsons), socio-tehnički sustav spada u teorije sustava; on je proizašao iz promatranja ponašanja u 62

ekonomskim organizacijama i tek je kasnije kodificiran kao skup povezanih pretpostavki  u socio-tehničkom sustavu svaka organizacija (ili neki njen dio) je kombinacija tehnologije / zahtijeva posla, prostorne lokacije tvornice, raspoloživih strojeva (i socijalnog sistema)....  osnovni problem ove analize je otkriti koja vrsta formalne strukture može najefikasnije staviti u uzajamni odnos različite zahtjeve okoline, tehnologije i članova organizacije  socio-tehnički sistem ima svojstvo ekvi-finaliteta (tj. do određenog stabilnog stanja se može doći iz različitih polaznih pozicija i na različite načine) - stabilno stanje je ono u kojem je postignuta ekonomska efikasnost i integracija raznih specijalnih elemenata (radnika i uprave) → za teoriju kontingencije je tipična ekonomska efikasnost

„STRUKTURA I KOMUNICIRANJE U UPRAVNIM ORGANIZACIJAMA“ (Koprić) - Zatvoreni sustav – organizacija se promatra kao cjelina relativno nezavisna od okoline podložna vlastitim zakonitostima. - Otvoreni sustav – organizacija se ujedno promatra i kao entitet u složenoj međuovisnosti s okolinom. - Ideja otvorenog sustava pripisuje se Bertalanffyju, a izgleda da je plod razvoja kibernetike. - U definicijama otvorenog sustava autori najčešće govore o jedinici koja ulazi u odnose razmjene materije, energije i informacija. - Okolina se sve više uvažava kao definicijsko obilježje sustava. Važno pitanje koje se nameće u teoriji otvorenog sustava je ono o granici između sustava i okoline (održava se teorijski i empirijski značajna razlika između struktura i procesa unutar sustava i onih koji su izvan njega). - O otvorenosti, odnosno zatvorenosti sustava sve se više govori kao o kontinuumu gdje su obje krajnje točke malo vjerojatne. - Početne ideje o jednostranoj ovisnosti i potrebi prilagođavanja organizacije okolini sve više ustupaju mjesto onima koje govore o njihovoj složenoj uzajamnoj ovisnosti, a pritom se uviđa da dominantne organizacije oblikuju i nadziru svoju okolinu. - Promatranju organizacije kao otvorenog sustava osobit doprinos su dali: Emery, Trist, Lawrence, Lorsch, Thompson... EMERY I TRIST - kako bi proučili uzajamne procese koji se zbivaju u samoj sredini i koji određuju uvjete svih razmjene, uvode pojam „kauzalna potka okolne sredine“, a žele ga iskoristiti kao pokazatelj statičnosti/dinamičnosti i slučajnosti/strukturiranosti u rasporedu elemenata okoline. 63

-

-

-

-

-

„Kauzalna potka“ odnosi se na procese po kojima elementi koji pripadaju sredini dolaze u vezu jedan s drugim, te obilježava područje uzajamne zavisnosti u samoj sredini. postoje četiri tipa/ faze razvoja kauzalne potke okoline: 1. Mirujuća sredina sa slučajnim rasporedom elemenata koji su relativno stalni i nasumce razbacani (liberalistički model tržišta). U takvoj situaciji nema prostora da organizacija razvije strategiju svoga djelovanja, već samo primjenjuje taktiku i djeluje na lokalnoj razini. 2. Mirujuća okolina sa grozdastom strukturom – ovdje postoje skupine povezanih elemenata, a odgovara situaciji „nepotpune konkurencije“, odnosno modelu monopolističkog tržišta. U takvoj sredini organizacija razvija i strategiju kojom usmjerava poduzimanje taktičkih koraka, a unutrašnji odnosi tendiraju prema hijerarhičnosti i centralzaciji. 3. Dinamična, uznemirena reaktivna okolina – veći broj sličnih organizacija u konkurentskom odnosu (oligopolistički model tržišta).pošto si konkurentske organizacije međusobno postavljaju zapreke, akcija je usmjerena eliminiranju tih zapreka – razina operacije. Tendencija prema decentralizaciji – naglašava se potreba brzine i kvalitete odlučivanja na perifernim pozicijama u organizaciji. 4. Turbulentna okolina ili područje nemira – najdinamičnija i najsloženija, neizvjesnost rapidno raste. Rješenje za smanjenje neizvjesnosti je u matričnoj strukturi u okviru koje, organizacije koje nisu slične, ali čiji su ciljevi u međusobnoj korelaciji, idu za maksimalnom kooperacijom. Pri tome niti jedna organizacija ne može postati dominantna. Strukturiranje područja nemira -> porast gustoće i međuovisnosti organizacija; uz načelo hijerarhije pojavljuje se i načelo ravnopravnosti. LAWRENCE I LORSCH – njihova osnovna namjera bila je utvrditi koji su tipovi organizacije najefikasniji u različitim okolišnim uvjetima, odnosno kakvi su međuodnosi unutrašnjih organizacijskih stanja i procesa, te vanjskih okolišnih zahtjeva prema organizaciji. – U istraživanje su uključili 10 uspješnih i 10 neuspješnih organizacija s područja industrije plastike, prehrambene i kontejnerske industrije. Utvrdili su da su se uspješnije organizacije u svakom području diferencijacijom svoje strukture više prilagodile stupnju dinamičnosti i raznolikosti relevantne okoline od onih manje uspješnih. Također su postigle veći stupanj integracije od onih manje uspješnih. Lawrence i Lorsch razvijaju ORGANIZACIJSKU TEORIJU KONTIGENCIJE koja je utemeljena na osnovnoj postavci da su organizacijske varijable u složenom međuodnosu jedne s drugima i sa zahtjevima relevantne okoline. Organizacijska teorija kontingencije kaže da ako su inertno stanje i procesi organizacije usklađeni s okolišnim uvjetima, organizacija će biti uspješna u svom području. 64

ODNOS VELIČINE I STRUKTURE (Perko – Šeparović) - ASTON GRUPA – nastoji utvrditi odnos između organizacijske strukture i organizacijskog konteksta - varijacije u strukturi nastoje objasniti utjecajem kontekstualnih faktora (veličina organizacije, tehnologija, društvene funkcije organizacije, ovisnost o drugim organizacijama) - koriste metodološki pristup – ograničeni s obzirom na izgradnju kauzalnog modela za što bi bila potrebna longitudinalna metoda - tehnologija uvijek zauzima drugo mjesto u odnosu na ostale varijable - kasnije provode longitudinalno istraživanje – pokazuje se kako nema korelacije između promjena u veličini organizacije i promjena u strukturi djelatnosti ili tehnologiji poduzeća -

-

-

BLAU-SCHOENHERROVO ISTRAŽIVANJE – polazi od obilježja organizacije kako ih je formulirao Weber u svom ideal tipa nastoji ustanoviti zašto organizacije razvija određena svojstva, a ne neka druga najviše se bavi veličinom organizacije i utjecajem koji veličina vrši na ostala obilježja organizacije rezultati: veličina organizacije utječe na ostala svojstva organizacije – veličina unaprjeđuje diobu rada i sve dimenzije diferencijacije strukture koje su s njom vezane (diferencijacija radnih mjesta, odjeljenja, odsjeka, hijerarhijskih razina) diferencijacija izaziva teškoće u upravljanju te se nastoji zaustaviti s povećanjem organizacija raste i odgovornost odlučioca – ako su odluke važne one se ne delegiraju, a ako se delegiraju nevažne su veličina organizacije neposredno utječe ne 15 – 25 karakteristika organizacije bifurkacija osoblja na profesionalno osoblje i osoblje koje obavlja rutinske operacije javlja se kao posljedica diferencirane strukture po horizontalnoj i vertikalnoj liniji BIFURKACIJA – formiranje homogenih radnih jedinica na svim razinama – mnogo lakša kontrola nego u heterogenim jedinicama, pa se smanjuje potreba za nadzornim osobljem DEDUKTIVNA TEORIJA - sastoji se od hipoteza iz kojih slijede pretpostavke koje se mogu empirijski verificirati – osnovna ideja: fundamentalni strukturni uvjeti se pokazuju kao ograničenja za donosioce odluka, tako da su odluke o upravljanju neovisne o psihološkim predispozicijama članova organizacije  osnovne postavke: porast veličine organizacije izaziva strukturnu diferencijaciju po različitim linijama, ali s usporenim ritmom

ODNOS TEHNOLOGIJE I ORGANIZACIJSKE STRUKTURE (sociotehnički sustav) - THOMPSON, BATES – opća postavka: „Tip tehnologije, koja je dostupna i podesna za pojedine tipove ciljeva, postavlja granice adekvatnim strukturama organizacije“ 65

-

-

struktura organizacije mora biti u skladu s tehnologijom istraživanje Joan Woodward, Zwerman, Harvey  Harvey – na formu kao kriterij klasifikacije tehnologije nadovezuje dodatni kriterij, a to je stupanj promjene u okviru svake pojedine forme tehnologije - tehnologije se mora klasificirati od najdifuznijih do vrlo specifičnih - s porastom tehnologije raste broj unutrašnjih jedinica organizacije, hijerarhijskih stupnjeva, postotak upravljačkog osoblja i specifikacije programa organizacije  Perrow – odnos tehnologije i strukture?? dihotomija birokratske – nebirokratske organizacije, dihotomija organizacijskih jedinica koje se pojavljuju kao posljedica rutinske – nerutinske tehnologije 4 tipa tehnologije: 1. rutinska tehnologija – s malim brojem izuzetaka i postupkom traženja koji se može standardizirati 2. obrtnička tehnologija – s malim brojem izuzetaka i postupkom traženja koji se ne može standardizirati 3. inženjering tehnologija – s velikim brojem izuzetaka i standardiziranom procedurom traženja 4. nerutinska tehnologija – s velikim brojem izuzetaka i nestandardiziranom procedurom traženja  Thompson – razlikuje 3 varijante tehnologije: 1. procesna tehnologija - tehnologija tekuće vrpce 2. posrednička tehnologija – pr. komercijalna banka koja posreduje među klijentima koji ulažu novac i onima koji taj novac pozajmljuju 3. intenzivna tehnologija – pr. opća bolnica u kojoj u hitnom slučaju dolazi do suradnje među najrazličitijim službama i specijalistima da bi se pacijentu pružila pomoć

OKOLINA – STRUKTURA ORGANIZACIJE -

-

Gledanje na organizaciju kao otvoreni sistem u kome postoji stalna interakcija između organizacije i njene okoline: input dolazi iz okoline organizacije, a output se vaća u okolinu organizacije. Ipak, ona nije imala svog neposrednog odjeka na teoriju organizacije, za koju je u to vrijeme karakterističan klasični model organizacije – model organizacije kao zatvorenog sistema, u kome organizacija postoji u sociološkom vakuumu. Sva pitanja njene efikasnosti javljaju se i rješavaju u tom okviru.

BURNS I STALKER - spadaju među prve autore koji se bave okolinom organizacije. - uvode pojmove „mehanicističkog“ i „organskog“ sistema upravljanja. 66

ta dva sistema javljaju se kao zavisne varijable stupnja promjena u okolini ekstremni su polovi oblika koje sistemi mogu prihvatiti kad se prilagođavaju stupnju promjena na području tehnologije i tržišta - oba oblika postoje u stvarnosti i oba su „racionalni“ oblik organizacije - MEHANICISTIČKI SISTEM  podesan za stabilne situacije  karakteristike: diferencijacija funkcionalnih zadataka, apstraktna priroda pojedinog zadatka (pojedinci više teže unaprjeđivanju sredstava nego ostvarivanju općih ciljeva), točno određivanje prava i dužnosti te tehničkih metoda, hijerarhijska struktura kontrole, autoriteta i komunikacija, lokacija stvarnog znanja na vrhu hijerarhijske strukture, interakcije po vertikalnoj liniji (između nadređenih i podređenih), lojalnost cilju i pokoravanje nadređenima - ORGANSKI OBLIK ORGANIZACIJA  podesan je u promjenjivim okolnostima, u kojima nastaju stalno novi problemi i nepredviđeni zahtjevi za akcijom, koji se ne mogu podijeliti automatski među funkcionalne uloge kako su one određene u hijerarhijskoj strukturi  karakteristike: doprinos specijalnog znanja i iskustva zajedničkom zadatku, „realističnost“ zadatka pojedinca, prilagođavanje i stalno ponovno definiranje pojedinačnih zadataka, privrženost cilju, mrežna struktura kontrole, autoriteta i komunikacija, znanje o tehnologiji i tržištu može se locirat bilo gdje u mreži, lateralne komunikacije u organizaciji sa savjetodavnom svrhom, udruživanje i priznavanje stručnosti izvan organizacije Ta su dva organizacije polovi jednog kontinuuma, a ne dihotomni oblici. Postoje i prijelazni oblici između ta dva tipa. -

1. 2. 3. 4.

-

-

istraživanja koja provode Emery i Trist – 4 kauzalne potke (faze u razvoju okoline od krajnje statične do krajnje dinamične) Mirujuća sredina sa slučajnim rasporedom elemenata Mirujuća okolina sa grozdastom strukturom Dinamična, uznemirena reaktivna okolina Turbulentna okolina ili područje nemira

Lowrence I Lorsh – teorija kontingencije Thompson – 2 dimenzije po kojima se mogu klasificirati situacije u okolini organizacije: 1. stupanj diferencijacije elemenata okoline 2. stupanj varijabiliteta uvjeti heterogene okoline – organizacija će u svom nastojanju za racionalnošću poistovjetiti homogene dijelove okoline I strukturirati posebne jedinice za svaku homogenu cjelinu – dolazi do decentralizacije po teritorijalnom načelu

67