04 Instrumentos Economicos.pdf

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INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL William Postigo De la Motta

CONTENIDO 1. Introducción: Conceptos básicos y problemas ambientales en el Perú 2. Instrumentos de la gestión ambiental: Planes y estrategias ambientales, Evaluación de impacto ambiental, Fiscalización ambiental, Zonificación Ecológica Económica y Ordenamiento Territorial 3. Análisis económico y decisiones de gestión ambiental: Instrumentos económicos y financieros para la gestión ambiental, análisis costo beneficio y valoración económica del ambiente

INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL

CASOS DE USO DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

LA TASA RETRIBUTIVA EN COLOMBIA • La Ley 99 de 1993, Art.424 estableció lo siguiente: “La utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua o del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros, industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas” • En base a esta norma se aplica un sistema de tarifas por la carga de DBO y SST en los vertimientos sobre los cursos de agua

La Tasa Retributiva en Colombia • La tarifa inicial se fijó en: US$ 28 por TM de DBO, y US$ 12 por TM de SST; posteriormente se incrementó a $74.34 en DBO y $31.75 en SST • El sistema de pago es con una autodeclaración mensual de los emisores, certificada por un laboratorio registrado: reduce costos de supervisión • La recaudación se realiza a través de la banca comercial: reduce costos de recaudación • El costo para los emisores de reducir la carga de DBO y SST ha disminuido • Se ha obtenido ingresos importantes que se destinan a proyectos de mejoramiento ambiental • En Perú DIGESA aplica una tarifa por emisiones en base al volumen de descarga • A partir de 2013 se aplica en el Perú tarifas diferenciadas, según la carga contaminante, para los desagües

EL FACTOR K EN SAO PAULO • La Ley 9.433 de1997 de Brasil establece en su Art. 21º que los valores a cobrar por el uso de los recursos hídricos deben incluir, entre otros, los vertimientos de desagües y demás residuos líquidos, así como las características físico-químicas, biológicas y de toxicidad del efluente • En base a esta ley la SABESP de Sao Paulo aplica un sistema de tarifas por emisiones en las redes de desagüe, según la carga de DBO, DQO, SST

Algo anda mal con esta agua, no la puedo oler

El factor K en Sao Paulo 

Los cargos por la emisión de desagües se aplican a más de 500 industrias identificadas como emisoras de contaminantes y que son monitoreadas



La fórmula que se aplica es: CM = P x V x K Donde: CM: Factura mensual P: Tarifa vigente V: Volumen del efluente K: Factor de carga contaminante



El factor K se determina a partir de 3 indicadores: DBO, DQO, y Residuos no Filtrables, cuando se sobrepasa los estándares establecidos para el desagüe doméstico

PERMISOS TRANSABLES DE EMISIÓN DE SO2 EN USA • El sistema crea un “mercado” de permisos de emisión de SO2 los que se pueden comprar y vender • Un permiso autoriza a emitir una tonelada de SO2 en un año determinado o cualquier año posterior, pero no se puede exceder los límites establecidos por las regulaciones vigentes • Las empresas efectúan una declaración mensual de sus emisiones y al final del año deben entregar tantos permisos como sean sus emisiones • Las unidades que reducen sus emisiones por debajo del número de permisos que poseen pueden intercambiar sus permisos, venderlos, o guardarlos para cubrir emisiones en el futuro

Permisos Transables de Emisión de SO2 en USA: Resultados • Todas las plantas afectadas por el sistema cumplieron en cada año, individual y colectivamente • Las emisiones se redujeron en promedio a 4.6 millones de TM por año, muy por debajo del límite establecido • Algunos críticos señalaron que se producirían “puntos calientes” de concentración de emisiones, pero esto no ha ocurrido • Las plantas con mayores emisiones son aquellas que las han reducido más • El costo de la reducción ha sido significativamente menor a lo estimado

STICKERS PARA BOLSAS DE BASURA EN SEATTLE • Este sistema trata de estimular el reciclaje de residuos domésticos estableciendo que las bolsas de basura deben contar con una etiqueta (sticker) que se compra en la municipalidad • Ello va acompañado de depósitos (containers) en lugares públicos para arrojar la basura segregada • El precio de los stickers se determina en función al costo del servicio • Con este sistema, mientras más depositan los vecinos en los containers, menor será la cantidad de bolsas de basura a entregar, y el gasto en stickers

Stickers para bolsas de basura en Seattle • El sistema de Seattle ha tenido algunas dificultades (“taconeo” de Seattle), pero se redujo la cantidad de basura en el relleno sanitario • El Municipio de Surco entrega bolsas para segregar la basura y ofrece como incentivo cuadernos escolares (3,000 familias de ingresos bajos) • Esto es viable porque el Municipio obtiene beneficios del reciclaje • Con las familias de ingresos altos debe recurrirse a la concientización ambiental

IMPUESTOS SOBRE NOx EN SUECIA

• Se aplica desde 1992  Plantas de más de 10 MW, producción anual mayor a 50 GW/h pagan US $4.80 por kg de NOx  La recaudación se redistribuye entre las plantas que pagan, en proporción a su producción de energía: esto beneficia a la plantas que producen mucha energía en relación a sus emisiones totales

SISTEMA DE CALIFICACIÓN DE EMISORES EN INDONESIA • Consiste en un sistema de calificaciones que realiza la autoridad ambiental • Se realiza una calificación anual que se difunde al público • Esto genera un incentivo para reducir la contaminación • En el caso de Indonesia se hizo una primera calificación que se comunicó a las empresas, con un plazo de 6 meses para mejorar su desempeño

CALIFICACIÓN

ORO VERDE

AZUL ROJO NEGRO

DESCRIPCIÓN

Gestión ambiental de nivel mundial Muy buena gestión ambiental

Cumple los están-dares establecidos No cumple los estándares

Ocasiona un serio daño ambiental

ASPECTOS CONCEPTUALES SOBRE EL USO DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

Instrumentos económicos y estándares • La gestión ambiental tradicionalmente ha utilizado mecanismos de comando y control (estándares) • Los estándares usualmente consisten en límites máximos de emisión, obligación de usar determinadas tecnologías de procesos y/o efectuar determinado tipo de tratamiento • Los costos de vigilancia suelen ser muy altos

Instrumentos económicos y estándares • La idea básica de los instrumentos económicos es eliminar las diferencias entre los costos privados y sociales para lograr la eficiencia económica en relación a la contaminación (principio contaminador-pagador) • Los instrumentos económicos:

 crean incentivos pecuniarios para reducir la contaminación  no son una opción excluyente, sino complementaria, al uso de estándares  sólo pueden aplicarse a ciertos casos, pero la experiencia ha demostrado que son mucho más eficientes desde el punto de vista ambiental, además de ser menos costosos

El principio contaminador-pagador • Se sustenta en el concepto que el contaminador debe pagar el costo económico de la contaminación  El pago debe ser acorde con las cantidades emitidas de los contaminantes: igual que cuando se compra un servicio  De este modo se genera un incentivo para contaminar menos  El pago permite financiar las medidas de recuperación  El pago por la contaminación según su costo económico permite “internalizar” la contaminación y viabiliza alcanzar un “óptimo de Pareto”

• En la Declaración de Río de 1992 y en el artículo VIII de la LGA se le denomina Principio de Internalización de Costos

DEFINICIÓN DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS Instrumentos Económicos

Instrumentos Económicos

Incentivos económicos

Son todos aquellos que El término instrumentos “Instrumentos que inciden en los costos y económicos se refiere a un proveen un beneficios imputables a conjunto de diferentes incentivo continuo, cursos de acción regulaciones que intentan pecuniario o de alternativos que enfrentan crear mercados para la otro tipo, para que los agentes; afectando por protección ambiental, o al las fuentes de ejemplo la rentabilidad de menos integran los costos contaminación procesos o tecnologías ambientales en los precios reduzcan sus alternativos, o el precio de mercado, dejando a los emisiones o hagan relativo de un producto, y contaminadores elegir sus sus productos en consecuencia las niveles individuales de menos decisiones de productores reducción de contaminantes” y consumidores contaminación y su tecnología Acquatella (2001)

Von Amsberg (1995)

EPA (2001)

Instrumentos basados en el mercado Son aquellos que buscan alinear los costos privados con los costos sociales para reducir las externalidades Permiten que el mercado determine la mejor manera de lograr una determinada meta ambiental

Huber et al (1998)

Definición de instrumentos económicos

Definición Restringida Son instrumentos de gestión ambiental que buscan internalizar los costos de la contaminación en los costos privados, para que los precios reflejen adecuadamente los costos sociales, de tal modo que sea el mercado el que determine la mejor forma de lograr el nivel de calidad ambiental deseado

Definición Amplia Son todos aquellos mecanismos que generan, directa o indirectamente, beneficios y costos pecuniarios a quienes reducen o aumentan sus emisiones contaminantes

LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS EN LA LGA Artículo 36.- De los instrumentos económicos 36.1 Constituyen instrumentos económicos aquellos basados en mecanismos propios del mercado que buscan incentivar o desincentivar determinadas conductas con el fin de promover el cumplimiento de los objetivos de política ambiental. 36.2 Conforme al marco normativo presupuestal y tributario del Estado, las entidades públicas de nivel nacional, sectorial, regional y local en el ejercicio y ámbito de sus respectivas funciones, incorporan instrumentos económicos, incluyendo los de carácter tributario, a fin de incentivar prácticas ambientalmente adecuadas y el cumplimiento de los objetivos de la Política Nacional Ambiental y las normas ambientales. 36.3 El diseño de los instrumentos económicos propicia el logro de niveles de desempeño ambiental más exigentes que los establecidos en las normas ambientales.

Tipos de instrumentos económicos • Tasas por contaminación (Impuesto Pigouviano): Tasa retributiva por vertimientos en Colombia • Permisos de emisión transables: dióxido de azufre en USA • Impuestos sobre bienes contaminantes: impuestos al carbón en Europa • Establecimiento de derechos de propiedad: Cuotas Individuales Transferibles • Pago por servicios ambientales: financiamiento • Subsidios por reducir la contaminación o mejorar el ambiente • Sistemas de depósito-reembolso • Responsabilidad por daños de la contaminación

Utilidad de los instrumentos económicos • Las externalidades son una “falla del mercado” y corrigiendo los precios de mercado para que reflejen la “escasez social” se puede lograr la eficiencia económica • El comportamiento humano usualmente es guiado por los incentivos económicos • Los instrumentos económicos pueden contribuir a una gestión ambiental sostenible

CONTAMINACIÓN Y COSTO SOCIAL Costo del daño ambiental

Aumento del costo ambiental marginal

Costo Marginal del Daño Ambiental

A medida que aumentan las emisiones el costo adicional del daño ambiental tiende a ser mayor

C2

C1

O

E1

E2

Aumento de las emisiones

Nivel de emisiones

EL COSTO DE REDUCIR LAS EMISIONES

Costos

Aumento del costo de disminuir la contaminación

Costo Marginal de Reducir la Contaminación

A medida que se reduce la contaminación, el costo por unidad de reducción de contaminación tiende a ser mayor

B2 B1

O

E2

E1

Reducción de las emisiones

Ep

Nivel de emisiones

Nivel de emisiones máximo

EL ÓPTIMO ECONÓMICO AMBIENTAL Costo Marginal de Reducir la Contaminación

Costos

Costo Marginal del Daño Ambiental

Daño ambiental Mayor que Costo de Reducir la contamina ción

Costo de Reducir Mayor que Daño ambiental O Nivel de emisiones óptimo

E* Nivel de emisiones máximo

Ep

Nivel de emisiones

ÓPTIMO ECONÓMICO Y ÓPTIMO AMBIENTAL

Costos

Costo Marginal del Daño Ambiental

Costo Marginal de Reducir la Contaminación

La sociedad valora poco la calidad ambiental

La sociedad valora mucho la calidad ambiental

O Mayor disposición a pagar y menor nivel de emisiones

E1

E*

E2

Nivel de Emisiones Menor disposición a pagar y mayor nivel de emisiones

Tarifas por Contaminar y Óptimo • Impuesto Pigoviano • “Es un medio de igualar costos privados y sociales, consiste en un cargo (tarifa) al contaminador basado en el daño causado” Costos, Beneficios

BPMN

CMD

BPMN-t*

t*

O

Q*

Actividad económica

EFECTO DE UNA TASA (TARIFA) POR CONTAMINACIÓN Costos

Costo de reducir mayor que la tarifa Conviene pagar la tarifa antes que gastar en reducir la contaminación

Costo Marginal de Reducir la Contaminación

Costo Marginal del Daño Ambiental

Tarifa Tarifa mayor que el costo de reducir Conviene reducir las emisiones porque cuesta más pagar la tarifa

t*

O

E*

Emisiones

• Las empresas con mejor tecnología reducirán la contaminación incluso por debajo del límite establecido • La mayor reducción de unas compensa la menor reducción de otras, de tal modo que se alcanza la reducción de contaminación con el menor costo posible

Impuestos VS Tasas TASAS

IMPUESTOS

• Tienen contraprestación



No

• Son un pago obligatorio

No



• Existe coacción

No se persigue al que no paga el servicio

El estado persigue a los evasores: primero por vía administrativa y luego por vía judicial

• Característica específica

El monopolio de ciertos servicios públicos por el estado puede hacer forzoso el pago de una tasa

Pueden ser directos: impuesto a la propiedad y a la renta; o indirectos: impuestos a la producción y el consumo

Existe espacio para aplicar tasas e impuestos ambientales, pero los impuestos pueden tener mayor oposición

Problemas con el uso de tasas • El uso de tarifas por contaminación puede tener costos administrativos elevados: En ciertos casos puede ser más barato obligar al uso de una tecnología determinada • Cuando un contaminante es demasiado riesgoso, prohibirlo es la única solución • Los pagos por contaminar se aplican aún cuando la sociedad está en el óptimo económico de contaminación, e incluso cuando aún no se ha superado la capacidad asimilativa del sistema

Problemas con el uso de Tasas • No es fácil conocer los costos externos para determinar cuál es el óptimo y pueden originarse disputas respecto al “verdadero” valor del daño ambiental • Las tarifas constituyen una novedad y por tanto generan “resistencia al cambio” • Muchas veces los contaminadores no entienden el sistema de pago, y desconocen los métodos alternativos y sus costos

SUSTENTO ECONÓMICO DE LA APLICACIÓN DE MULTAS

La fiscalización es necesaria para asegurar el cumplimiento de las normas

LA MULTA ÓPTIMA Costos

Costo Marginal de Reducir la Contaminación LMP

Riesgo de no detectar

Con fiscalización imperfecta la multa óptima debe ser mayor Multa óptima cuando la fiscalización es perfecta

O

E*

Nivel de Emisiones

Mientras mas alto el riesgo de no detectar al infractor la multa debe ser mayor: si la probabilidad es 0.5, la multa debe ser el doble

LAS MULTAS AMBIENTALES EN EL PERÚ REGLA 1: no se puede valorar el daño B

Multa (M) =

* [F] p

Donde: B = beneficio ilícito por incumplimiento de la norma p = probabilidad de detección de la infracción F = suma de factores atenuantes y agravantes de la infracción, F = 1+ f1+f2+f3+f4+f5+f6+f7

• La multa tiene una finalidad disuasiva: el costo de la multa debe ser mayor al beneficio ilícito • Si la probabilidad de detección es del 20%, la multa óptima debe ser 5 veces el valor del beneficio ilícito

El Beneficio Ilícito • Representa el ahorro en gastos vinculado a la infracción • Si una empresa está obligada a construir una planta de tratamiento de aguas residuales e incumple, el ahorro de la empresa depende del costo de la PTAR, de su periodo de vida útil, y de la eficacia de la fiscalización  Si la vida útil de la PTAR es 10 años, y su costo 1 millón de soles, el ahorro de la empresa, suponiendo que no construye la PTAR durante todo el año, es 1/10 del costo total, es decir: S/. 100,000  Si la fiscalización es perfecta la multa debería ser mayor que 100 mil soles para disuadir al infractor

La Probabilidad de Detección • Es esencial para determinar el monto de la multa • Mientras menor la probabilidad de detección la multa debe ser más elevada  La probabilidad de detección no sólo se relaciona con el número de fiscalizaciones que se realiza a una empresa  Si la empresa maniobra para evitar que sus infracciones sean detectadas, la probabilidad de detectar las infracciones podría ser muy baja y por tanto las multas muy elevadas

Probabilidades de detección que se aplican en Perú

Las multas ambientales en el perú Regla 2 (a): se puede valorar el daño y se han dispuesto medidas correctivas

. (F*) Donde: B = beneficio ilícito por incumplimiento de la norma a = porcentaje del valor estimado del daño al ambiente (25%) D = Valor económico estimado del daño ambiental p = probabilidad de detección de la infracción F* = suma de factores atenuantes y agravantes sin f1

En esta fórmula es importante la estimación del valor económico del daño ambiental en cada infracción

Regla 2 (b): se puede valorar el daño y no se han dispuesto medidas correctivas B+D

Multa (M) =

. [F*]

p Donde: B = beneficio ilícito por incumplimiento de la norma D = Valor económico estimado del daño ambiental p = probabilidad de detección de la infracción F* = suma factores atenuantes y agravantes, sin f1

REFORMA FISCAL ECOLÓGICA

¿Qué es la RFE? Definición: es una variedad de instrumentos de precios e impuestos que pueden elevar los ingresos impulsando simultáneamente las metas ambientales. Esto se logra aplicando los incentivos económicos para corregir las fallas de mercado en el manejo de los recursos naturales y el control de la contaminación. Fuente: Banco Mundial, 2005

¿Qué es la RFE? 1. RFE “parcial”: Reforma Tributaria Ecológica Reforma del sistema tributario nacional que genera un traslado de la carga fiscal desde las áreas (trabajo/capital), sobre las cuáles tradicionalmente recaen los impuestos, hacia las actividades nocivas para el medio ambiente 2. RFE “amplia” Incluye también medidas de reforma de subsidios nocivos para el medio ambiente

Instrumentos de la RFE • Impuestos a las actividades extractivas tales como la pesca o la explotación forestal • Recuperación de costos y modificaciones tarifarias para mejorar el acceso a servicios básicos tales como el agua y la electricidad • Tasas e impuestos para controlar la contaminación y los desechos industriales (baterías, desagües, CO2, SO2, etc.) • Reformas de subsidios nocivos para el medio ambiente

Instrumentos de la RFE

Impuestos mayores sobre productos y servicios que crean costos externos

Disminución de impuestos sobre trabajo/capital y consumo sostenible

Reconocimiento de los valores ambientales: internalización de costos externos Provisión de señales apropiadas a través del precio y los subsidios: puede alentar la distribución y uso más eficiente de los recursos naturales

Los instrumentos de la RFE La RFE apoya la implementación de principios clave de política ambiental:  el principio “el que contamina paga”  el principio “el usuario paga”  el principio de desarrollo sostenible  los principios de prevención y precaución  la promoción de tecnologías ambientales, industrias ecológicas e innovación tecnológica

LA RFE EN ALEMANIA • Situación inicial: preocupación por el medio ambiente y alta tasa de desempleo (>10%) por altos costos de trabajo • Ley que entre 1999-2003 preveía trasladar la carga fiscal desde los impuestos del trabajo (aportes al sistema de pensiones) hasta los impuestos a la energía en cinco pequeños pasos anuales • Medidas en detalle:  Aumento de los impuestos a combustibles fósiles en transporte y la calefacción  Nuevos impuestos a la electricidad  Tasas reducidas para tecnologías limpias/energía de fuentes renovables

La RFE en Alemania Para lograr las ganancias tanto ecológicas y de puestos de trabajo, los ingresos se utilizaron de la siguiente manera: • 86% para reducir las contribuciones a la seguridad social • 6% para apoyar las fuentes renovables y el uso eficiente de energía • 8% como contribución al presupuesto general

Impactos directos e indirectos • Mitigación de 20-25 mill. de toneladas de CO2 hasta 2010 (2-3%) • Consumo de combustibles regresivo (-17%) • Importación de combustibles fósiles (-13%) • Aumento de transporte público (+5%) • Aumento de uso de vehículos compartidos-carsharing (+70%) • Aumento de la demanda de productos y tecnologías de ahorro de energía • Aumento en el uso de energías renovables • Contribuciones a la seguridad social disminuyen 1.7% genera 250.000 nuevos puestos de trabajo

LA RFE EN PAÍSES EMERGENTES: VIETNAM • Crecimiento elevado de economía de7.3% desde 2000 • Crecimiento de población y urbanización • Vietnam se enfrenta con una serie de desafíos ambientales que afectan la salud de la población: en especial polución industrial/ transporte

RFE en Vietnam • Vietnam uno de los países más avanzados en fiscalidad ambiental en el Sudeste de Asia • 2010: se aprueba ley de impuestos ambientales, que entró en vigor en 2012 • La ley preveía impuestos en:  Energía: carbón y combustibles impuesto ad valorem de 5.9-17.6%  Sustancias nocivas para el medio ambiente: HCFCs, pesticidas, bolsas de plástico  Impuestos para controlar la contaminación: emisiones de aire y ruido, desagües, residuos sólidos y residuos radioactivos

La RFE en Vietnam • Impuestos a productos: autos grandes y productos nocivos al medio ambiente • Ingresos para la protección del medio ambiente (investigación, monitoreo etc.) • Evaluación ex-ante de impacto de la ley: • 1.5 mil mill. de euros adicionales para el presupuesto público de 2012 • Reducción de CO2 en 2.37.5%

Conclusión • La RFE puede impulsar el desarrollo sostenible • Los distintos enfoques e instrumentos de la RFE se aplican a diversos sectores y temas dependiendo del contexto de cada país • Mayores desafíos para un desarrollo efectivo se relacionan con factores políticos, sociales e institucionales • Su eficacia depende de:  La voluntad política  Capacidades institucionales  Un buen diseño que considere las particularidades del contexto (actores con diferentes intereses etc.)

FIN

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